ANÁLISIS AL INFORME DEL RESULTADO DE LA … · por 27 volúmenes que incluyen los informes detallados de las auditorías a entes públicos, y dos Tomos, con un total de 18 volúmenes,

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

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Junio de 2008

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2006. Conclusiones y Recomendaciones a la ASF

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CONTENIDO

Página

PRESENTACIÓN............................................................................................................................................ 3

1. RESULTADOS RELEVANTES DEL INFORME DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006………………………………………………………………...…………… 5 1.1 Cumplimiento de las metas de los indicadores en la APF…………………………………. 5 1.2 Auditorías practicadas…………………………………………………………………………. 6 1.3 Observaciones-acciones promovidas………………………………………………………… 12 1.4 Efectos de las observaciones…………………………………………………………………. 14 1.5 Avance en la solventación de observaciones-acciones promovidas por la ASF,

con corte al 31 de marzo de 2008……………………………………………………………… 15 1.6 Recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública………………………….… 17 1.7 Observancia de los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental…………………. 18 1.8 Observancia de las disposiciones legales y normativas...….……………………………….. 20 1.9 Atención a solicitudes y puntos de acuerdos de la Comisión de Vigilancia……………….. 22

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A LA ASF DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL INFORME DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006………….……………………….. 23 2.1 Sobre la presentación del Informe a la H. Cámara de Diputados….………………………. 24 2.2 Sobre la observancia de los preceptos jurídicos y normativos……………………………… 24 2.3 Sobre el contenido del Informe y la atención a las recomendaciones de la

Comisión de Vigilancia…………………………………………………………………………… 24 2.4 Sobre el análisis de auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público……….. 37 2.5 Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de Gobierno………….. 52 2.6 Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de

Desarrollo Económico…………………………………………………………………….……… 61 2.7 Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Social…. 90 2.8 Sobre el análisis de auditorías a recursos federales transferidos a

entidades federativas y municipios…………….………………………………………………. 100

3. PROPUESTAS DE AUDITORÍAS Y ACCIONES RELEVANTES….…………………………....... 108

ANEXO 1. RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA AUDITORÍA

SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006, SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE REVISIÓN……………………. 117

ANEXO 2. RESUMEN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006 SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE ACCIÓN…………… 123


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PRESENTACIÓN Con base en los trabajos de análisis al Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006, que se llevaron a cabo en el marco de la atribución que el artículo 67 fracción VII de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, le confiere a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, el presente documento expone las conclusiones y 17 recomendaciones que este órgano legislativo formula a la entidad de fiscalización superior de la Federación, con el objetivo de mejorar su desempeño, elevar la calidad del informe que se rinde a la Cámara de Diputados, y detectar áreas de oportunidad para perfeccionar el sistema de fiscalización superior del país. Su realización es producto de diversos trabajos desarrollados por la Comisión, desde el documento metodológico de estrategia de análisis, un documento de comentarios generales al Informe, cinco documentos de análisis sectorial con los resultados de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), las conclusiones de cuatro reuniones temáticas organizadas por la Comisión y el procesamiento de las versiones estenográficas de las mismas, entre otros materiales. El documento consta de tres secciones y dos anexos. En la primera parte se hace una breve exposición de los principales resultados del Informe de revisión de la Cuenta Pública 2006, respecto de las auditorías practicadas, las observaciones y acciones promovidas, los efectos económicos y contables determinados, el estado que guarda la solventación de observaciones-acciones promovidas, los datos representativos de las recuperaciones operadas por la ASF, y el nivel de cumplimiento de las disposiciones legales y normativas aplicables, así como de los principios de contabilidad gubernamental. En la segunda parte, se exponen las principales conclusiones de carácter general y específico obtenidas del análisis, así como las correspondientes recomendaciones a la ASF, con el propósito de identificar áreas de oportunidad de mejora en su desempeño y de fortalecer la estructura y contenido del Informe que rinde a la Cámara de Diputados. En la tercera sección se presenta un listado con propuestas de auditorías a diversos sectores y entes, con la intención de que en el marco de la autonomía técnica y de gestión del órgano fiscalizador, sean valoradas y, en su caso, consideradas en la integración del programa anual de auditorías, visitas e inspecciones. Finalmente, se incluyen dos anexos con cuadros estadísticos sobre las auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2006, así como las observaciones-acciones promovidas, según sector, ente auditado y tipo de acción.


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1. RESULTADOS RELEVANTES DEL INFORME DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

El 27 de marzo de 2008, la Auditoría Superior de la Federación rindió ante la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006, el cual está integrado por 11 tomos y 48 volúmenes, incluyendo además dos separatas. De manera específica, el Informe referido consta de un Tomo Ejecutivo que contiene la información más relevante de la fiscalización en ese ejercicio, ocho Tomos conformados por 27 volúmenes que incluyen los informes detallados de las auditorías a entes públicos, y dos Tomos, con un total de 18 volúmenes, en los que se exponen los resultados de las revisiones a los Ramos 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios” y 39 “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas”. Adicionalmente, se incluyen como separatas dos volúmenes, el primero denominado, Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006, y el segundo, Informe sobre la fiscalización de los Servicios Civiles de Carrera en el Estado Federal Mexicano 2000-2006.

1.1 Cumplimiento de las metas de los indicadores en la APF Por cuarto año consecutivo, en el informe que rindió la ASF a la Cámara de Diputados, se incluyó una valoración sobre el “cumplimiento de metas de los indicadores”, destacando que en la revisión de la Cuenta Pública 2006, al igual que en la de 2005, no fue posible realizar la evaluación general de la eficiencia del gasto gubernamental a través de indicadores, debido a que a partir de la Cuenta Pública de 2004, ya no se presenta en ésta la asignación del gasto a nivel de indicador (meta-gasto), lo que impidió a la ASF valorar si el gasto ejercido se situó en los niveles autorizados, hecho que propicia un marco de opacidad en el manejo de los recursos públicos. Con la información disponible, la ASF expone que en su clasificación funcional se registraron 1,137 indicadores en las dependencias y entidades (58 más que en el año anterior), de los cuales, 961 (960 en 2005) fueron susceptibles de evaluación: 176 correspondientes a funciones de Gobierno (168 en 2005); 257 a Desarrollo Social (243 en 2005), y 528 a Desarrollo Económico (549 en 2005). La ASF reporta que de los 961 indicadores sujetos a evaluación, 42.5% superó la meta, 42.2% la alcanzó, y 15.3% no la cumplió. El Grupo Funcional 3 “Desarrollo Económico” fue el que registró el mayor número de indicadores (54.9%), seguido del 2 “Desarrollo Social” (26.8%) y el restante 18.3% correspondió al 1 “Gobierno”. El Grupo Funcional 4 “Otros” no reportó indicadores, por tratarse del gasto no programable.


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Por grupo funcional, el mayor grado de avance en las metas de los indicadores se presentó en el de “Desarrollo Social”, seguido por el de “Desarrollo Económico” y en último lugar el de “Gobierno”. De los 961 indicadores, 15.3% registró un avance en el cumplimiento de las metas de sus indicadores menor al 90.0%, debido a causas generales atribuibles a las dependencias y entidades, asociadas a una sobreestimación de metas (49.0%) y retrasos en la autorización y trámites (12.2%), y de carácter externo, relacionadas con una menor demanda de bienes y servicios (31.3%), por fenómenos naturales (4.1%) y por incumplimiento o inconformidades de proveedores y contratistas (3.4%).

1.2 Auditorías practicadas La ASF informó que para la revisión de la Cuenta Pública 2006, se practicaron 754 auditorías, de las cuales 48 corresponden al Informe de Avance de Gestión Financiera (IAGF) y 706 a la Cuenta Pública. El número total de auditorías se incrementó en 127 (20.3%) respecto de las practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2005. Es relevante comentar que de las 754 auditorías, 452 (59.9%) fueron practicadas directamente por la ASF, y 302 (40.1%) por las Entidades de Fiscalización Superior de las Legislaturas Locales (EFSL) dirigidas estas últimas a verificar la aplicación de recursos federales transferidos a estados y municipios, situación que, de hecho, explica en buena medida el incremento en el número total de revisiones respecto del ejercicio anterior, toda vez que las EFSL aumentaron su presencia fiscalizadora en el marco de los convenios de coordinación con la ASF y debido a la asignación de recursos a través del Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS). Del total de revisiones al ejercicio 2006, el 81.6% correspondió a auditorías de Regularidad (615), constituidas fundamentalmente por auditorías Financieras y de Cumplimiento (176), revisiones a Municipios y Delegaciones (232), a Entidades Federativas (123) y de Inversión Física (95). El número total de auditorías de regularidad implica un incremento del 17.8% en relación con el ejercicio previo, lo que estuvo asociado fundamentalmente al incremento de las revisiones a recursos federales transferidos a entidades federativas, las que pasaron de 15 auditorías en el ejercicio 2005 a 123 en el de 2006. De esa manera, las revisiones de regularidad continúan siendo las más representativas en la estrategia de fiscalización, ya que 82 de cada 100 auditorías son de este tipo. Asimismo, se practicaron 72 auditorías de Desempeño, que significaron el 9.5% del total, una proporción mayor al 8.1% que habían significado en la revisión de la Cuenta Pública 2005. Es de destacarse que en términos absolutos, las auditorías de Desempeño se han ido incrementado de manera constante, ya que de las 24 que se practicaron en la revisión de las Cuentas Públicas 2002 y 2003, aumentaron a 44 para la revisión 2004, 51 en la de 2005 y las 72 en la revisión de la Cuenta Pública 2006.


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Var. % Var. % Var. %Realizadas % 2004/2003 Realizadas % 2005/2004 Realizadas % 2006/2005

TOTAL 424 100.0% 25.4% 627 100.0% 47.9% 754 100.0% 20.3%Desempeño 1/ 44 10.4% 83.3% 51 8.1% 15.9% 72 9.5% 41.2%Regularidad 312 73.6% 25.3% 522 83.3% 67.3% 615 81.6% 17.8%

Financieras y de Cumplimiento 145 34.2% 14.2% 155 24.7% 6.9% 176 23.3% 13.5%Obra Pública e Inversiones Físicas 2/ 88 20.8% 76.0% 80 12.8% -9.1% 95 12.6% 18.8%Sistemas 1 0.2% - 2 0.3% - 0 0.0% -Recursos Federales a Estados 12 2.8% -45.5% 15 2.4% 25.0% 120 15.9% 700.0%Recursos Federales a Municipios 66 15.6% 32.0% 270 43.1% 309.1% 224 29.7% -17.0%

Especiales 52 12.3% -7.1% 44 7.0% -15.4% 57 7.6% 29.5%

Seguimiento 13 3.1% 44.4% 9 1.4% -30.8% 8 1.1% -11.1%

Situación Excepcional 3 0.7% - 1 0.2% -66.7% 2 0.3% -1/ Para 2006 se incluyen 8 auditorías practicadas como parte de la revisión a los recursos federales ejercidos por municipios.2/ Para 2006 se incluyen 3 auditorías practicadas como parte de la revisión a los recursos federales ejercidos por entidades federativas.Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, 2005 y 2006; ASF.

Auditorías 2006RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004-2006

Grupo/Tipo Auditorías 2004 Auditorías 2005

En la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF también practicó 57 auditorías Especiales (7.6% del total); ocho revisiones de Seguimiento (1.1% del total) y dos de Situación Excepcional (0.3% del total). Estas últimas se aplicaron al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) para revisar el proceso de enajenación de la tenencia accionaria del Consorcio Aeroméxico, y a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos en relación con el mantenimiento de la autopista Cuernavaca-Acapulco. Del total de revisiones sobre el ejercicio de los recursos federales ejercidos por las entidades federativas, municipios y delegaciones (355 que equivalen a 47.1% del total), 302 fueron efectuadas por las entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales, y 53 fueron practicadas directamente por la ASF, dentro de las cuales se incluyen cinco revisiones contratadas con despachos externos para revisar los recursos del PAFEF y el FAETA en el gobierno del estado de Sinaloa, recursos del FASSA ejercidos por el gobierno del estado de México y el FISM en el municipio de Ecatepec, México, y el FIES en el gobierno del estado de Colima. En general, existen algunos datos que son importantes para dimensionar el trabajo de revisión de la Cuenta Pública 2006:

⎯ El número total de auditorías practicadas se incrementó en 20.3% respecto a 2005, al pasar de 627 a 754 revisiones.

⎯ De cada 10 revisiones, 6 fueron practicadas por la ASF y 4 por las EFSL,

situación asociada a la canalización de recursos por la vía del PROFIS.

⎯ Existe una preeminencia, al igual que en los anteriores Informes, de las auditorías de Regularidad, al significar el 81.6% del total de revisiones.

⎯ Las auditorías de Desempeño se incrementaron sustancialmente en relación con

el Informe del año anterior (72 vs. 51), lo que propició que este tipo de revisiones representara el 9.5% del total, aunque esta cifra se elevaría a 17.6% del total, excluyendo las auditorías a estados y municipios, porcentaje que se compara


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favorablemente con el 14.9% que representaron las auditorías de Desempeño en la revisión de la Cuenta Pública 2005 (descontando también las revisiones a estados y municipios).

⎯ Las auditorías Especiales aumentaron notoriamente (29.5%) al pasar de 44 en la

revisión de la Cuenta Pública 2005 a 57 en la de 2006, situación que permitió verificar distintos procesos, procedimientos y acciones para la creación y desincorporación de empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos y organismos descentralizados, programas de apoyo financiero, y el otorgamiento de permisos y concesiones para el desarrollo de programas o proyectos prioritarios, entre otros aspectos.

⎯ Se continuó con una gradual modificación de la estructura interna de las

revisiones de Regularidad al reducirse los pesos relativos de las auditorías Financieras y de Cumplimiento (de 24.7% en 2005 a 23.3% en 2006), de Inversiones Físicas (de 12.8% a 12.6%) y de Recursos Federales a Municipios (de 43.1 a 29.0%); e incrementarse la proporción de auditorías a Recursos Federales a Entidades Federativas (de 2.4% en 2005 a 16.6% en 2006).

⎯ Se mantiene la tendencia de incrementar la fiscalización sobre los recursos

federales transferidos a entidades federativas, municipios y delegaciones, al pasar de significar el 18.4% del total en la revisión de la Cuenta Pública 2004 a 45.4% y a 47.1% en las revisiones de las Cuentas Públicas 2005 y 2006, respectivamente.

Es relevante reiterar que desde hace algunos años, la Comisión de Vigilancia ha recomendado a la ASF reorientar el enfoque de fiscalización, a través del incremento del número de auditorías de desempeño, las cuales permiten conocer si los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron sus recursos de acuerdo con la normativa y el propósito para el cual les fueron asignados. El fin último de este tipo de evaluaciones es promover gestiones públicas honestas y productivas, fomentar la rendición de cuentas transparente y oportuna, impulsar la adopción de mejores prácticas y reforzar la actitud responsable de los servidores públicos. Como se señaló, en la revisión de la Cuenta Pública 2006, el número de auditorías de desempeño se incrementó en 41.2%, para sumar 72 revisiones, el mayor número desde que se creó la ASF. Dichas auditorías se practicaron en 21 sectores de la administración pública federal y por primera vez estas revisiones se incluyeron a fondos federales ejercidos en 8 entidades federativas.


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TOTAL 72

SECTOR FINANCIERO Y FINANZAS PÚBLICAS 9Sector Hacienda y Crédito Público 9

FUNCIONES DE GOBIERNO 10Poder Judicial 1Sector Gobernación 3Sector Relaciones Exteriores 1Sector Procuraduría General de la República 1Sector Función Pública 1Sector Seguridad Pública 1Órganos Autónomos 2

FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 22Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 3Sector Comunicaciones y Transportes 6Sector Economía 2Sector Trabajo y Previsión Social 1Sector Energía 6Sector Turismo 1Sector Reforma Agraria 1Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales 2

FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 23Sector Educación Pública 7Instituciones Públicas de Educación Superior 5Sector Salud 3Sector Desarrollo Social 3Entidades Paraestatales No Coordinadas Sectorialmente 5

ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 8Chiapas 1Chihuahua 1Estado de México 1Guanajuato 1Sinaloa 1Tabasco 1Tamaulipas 1Veracruz 1

AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO CLASIFICADAS POR SECTOR AUDITADO 2006

Fuente: Elaborado por la EUC con base en el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006.

Al agrupar las auditorías de desempeño conforme al esquema funcional utilizado por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, para su análisis, se observa que los entes vinculados con funciones de Desarrollo Social y de Desarrollo Económico son los grupos más representativos al concentrar 23 y 22 revisiones, respectivamente, esto es el 76.4% del total de auditorías de desempeño. A nivel de sectores destacan el de Hacienda y Crédito Público con 9 auditorías de desempeño, Educación Pública con 7, Comunicaciones y Transportes y Energía con 6 cada uno, e Instituciones Públicas de Educación Superior con 5.

Cobertura de la fiscalización En términos de la cobertura de la fiscalización, la ASF auditó a 133 entes públicos, lo que equivale al 36.9% de los 360 entes susceptibles de auditarse. Adicionalmente, se auditaron cinco instituciones públicas de educación superior, con lo cual se revisó un total de 138 entes que recibieron recursos federales. Entre los entes públicos fiscalizados destacan: 2 órganos del Poder Legislativo, 2 del Poder Judicial, 18 dependencias del Poder Ejecutivo, 48 entidades paraestatales


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coordinadas y 4 no coordinadas sectorialmente, 24 órganos desconcentrados, 3 órganos constitucionalmente autónomos, 5 universidades públicas, las 31 entidades federativas y el Gobierno del Distrito Federal.

Sujetos de Auditoría Universo Revisado % de Cobertura

Total de Entidades Fiscalizadas 360 138 38.3%Auditorías practicadas a universidades - 5 - Entidades Federativas y Municipios 32 32 100.0%

Sub total 328 101 30.8%Poder Legislativo 2 2 100.0%Poder Judicial 3 2 66.7%Dependencias 21 18 85.7%Entidades Coordinadas Sectorialmente 205 48 23.4%Entidades No Coordinadas Sectorialmente 13 4 30.8%Órganos Desconcentrados 79 24 30.4%Órganos Autónomos 5 3 60.0%

ENTIDADES FISCALIZADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

Fuente: Tomo Ejecutivo, p. 25, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006, ASF.

Sectores y entes auditados A nivel de sectores, los más auditados fueron, como en años previos, los de Energía con 88 auditorías practicadas (18 más que en el ejercicio fiscal anterior), Hacienda y Crédito Público con 83 auditorías (5 más que en el ejercicio anterior), y Comunicaciones y Transportes con 60 (6 más que en el ejercicio fiscal anterior). Estos tres sectores concentraron el 56.3% del total de las auditorías que practicó la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2006, sin considerar las revisiones a los recursos federales asignados a las entidades federativas y municipios. Por dependencia, las más auditadas fueron: la SCT con 34 revisiones, PEMEX Exploración y Producción con 25, el IMSS con 23, la CFE con 22, y la SHCP con 21. También destacan el SAT y el IPAB con 15 y 13 revisiones, respectivamente, la SEP, ASA y Petróleos Mexicanos con 11 cada una, así como PEMEX Refinación y Comisión Nacional del Agua con 10 revisiones cada una. Si se considera globalmente a la entidad PEMEX con todos sus organismos subsidiarios, ésta fue objeto de un total de 55 auditorías. Con relación a las entidades federativas, destaca la actuación preponderante de las entidades de fiscalización superior locales en las revisiones practicadas (302 revisiones realizadas por los órganos locales vs. 53 realizadas por la ASF). Resalta también el énfasis en las auditorías aplicadas a los municipios (232 auditorías a municipios y las 123 restantes a gobiernos estatales).


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Enfoque de la fiscalización Al revisar las auditorías según su tipo y ente, se pudo constatar un enfoque basado en la revisión de regularidad, en donde destaca particularmente la fiscalización en los sectores Energía con 77 revisiones (48 financieras y de cumplimiento y 29 de inversiones físicas); Comunicaciones y Transportes con 47 auditorías (10 de inversiones físicas y 37 financieras y de cumplimiento); y Hacienda y Crédito Público con 35 (todas ellas financieras y de cumplimiento). Asimismo, de las 355 auditorías consideradas para estados y municipios, 319 revisiones correspondieron al Ramo General 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”, y 36 revisiones al Ramo General 39 “Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas”. Debe advertirse que la ASF no dispuso de 6 informes de auditorías practicadas por EFSL, por lo que en estricto sentido se presenta información de 349 revisiones a estados y municipios. En las auditorías a entidades federativas y municipios se revisaron los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) en 22 estados; se aplicaron 19 auditorías al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); 272 revisiones a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), destacando que del total del FAIS, 236 revisiones fueron practicadas por las entidades de fiscalización superior locales y 36 por la ASF. Asimismo, 104 auditorías fueron dirigidas al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun-DF); 12 al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP); 13 al Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); 12 al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); y dentro del Ramo 39, se realizaron 17 al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF); 14 a los recursos del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES); y 5 al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIFEF). Por otro lado, en la revisión de la Cuenta Pública 2006 destaca también el impulso a las revisiones de Desempeño (72 auditorías), enfocadas a evaluar el funcionamiento de los entes públicos federales a nivel institucional, de programa, proyecto o unidad administrativa, con el objetivo de promover gestiones públicas honestas y productivas, fomentar la rendición de cuentas transparente y oportuna, impulsar la adopción de mejores prácticas y reforzar la actitud responsable de los servidores públicos. Los sectores con mayor número de auditorías de Desempeño fueron Hacienda y Crédito Público con nueve; Educación Pública con siete; y Comunicaciones y Transportes y Energía con seis, respectivamente. Por ente auditado, la que fue objeto de más auditorías de Desempeño fue la SEP con seis revisiones, seguida por la SHCP, el SAT, PEMEX Exploración y Producción, y el IMSS, quienes fueron objeto de la aplicación de tres auditorías de Desempeño cada una.


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En el caso de las 57 auditorías Especiales que llevó a cabo la ASF (13 más que el año anterior), el sector Hacienda y Crédito Público fue el más auditado al recibir 37 revisiones, de las cuales 12 se practicaron al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), a efecto de evaluar la conclusión de los nuevos programas de distintas instituciones bancarias, entre otros aspectos. Se practicaron también 12 auditorías especiales a la SHCP, 5 al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) y dos al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), así como al Servicio de Administración Tributaria (SAT).

1.3 Observaciones – acciones promovidas Derivado de la revisión de la Cuenta Pública y del Informe de Avance de la Gestión Financiera (IAGF), la ASF determina observaciones sobre las irregularidades y deficiencias detectadas, las que dan origen a la emisión de acciones que ese órgano técnico formula, promueve o presenta, o que impone de manera directa. Una vez que las observaciones se hacen del conocimiento de los entes fiscalizados, éstos disponen de 45 días hábiles para presentar la información y documentación comprobatoria correspondiente y solventar lo observado. Con estos nuevos datos, la ASF realiza el análisis de procedencia y valoración correspondiente. En caso de que los entes no emitan respuesta o ésta sea insuficiente, se inician las acciones para promover el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y/o para determinar directamente las responsabilidades resarcitorias, ante la presunción de un daño económico a la Hacienda Pública Federal, así como también las gestiones para presentar las denuncias de hechos y, de proceder, promueve el fincamiento de otras responsabilidades ante las autoridades competentes. En la revisión de la Cuenta Pública 2006, derivado de las auditorías practicadas, la ASF determinó 7 mil 182 observaciones (4 mil 505 en la revisión de la Cuenta Pública 2005), de las cuales, 168 (2.3%) correspondieron a la revisión del IAGF y 7 mil 014 (97.7%) a la Cuenta Pública. Como resultado de las observaciones determinadas, la ASF promovió 8 mil 131 acciones (5 mil 182 en 2005), de las cuales, 6 mil 655 (81.8%) son recomendaciones de carácter preventivo (82.4% en 2005) y 1 mil 476 (18.2%) son acciones correctivas, entre las que destacan: 555 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria; 316 Pliegos de Observaciones, y 357 Solicitudes de Aclaración-Recuperación. También destacan cuatro denuncias de hechos, las cuales derivan de revisiones efectuadas a la SCT, así como a los estados de Chihuahua y Veracruz.


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Absolutos (%) Absolutos (%) Absolutos (%) Absoluta (%)

Auditorías practicadas 424 627 754 127 20.3%Observaciones 3,424 4,505 7,182 2,677 59.4%Acciones Promovidas 4,013 100.0% 5,182 100.0% 8,131 100.0% 2,949 56.9%

Acciones Preventivas (Recomendaciones) 3,064 76.4% 4,269 82.4% 6,655 81.8% 2,386 55.9%

Correctivas 949 23.6% 913 17.6% 1,476 18.2% 563 61.7%Promoción de intervención de la instancia de control 40 1.0% 50 1.0% 217 2.7% 167 334.0%Solicitud de aclaración - recuperación 221 5.5% 143 2.8% 357 4.4% 214 149.7%Promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal 19 0.5% 15 0.3% 27 0.3% 12 80.0%Promoción para fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria 342 8.5% 431 8.3% 555 6.8% 124 28.8%Pliego de observaciones 324 8.1% 272 5.2% 316 3.9% 44 16.2%Denuncia de hechos 3 0.1% 2 0.0% 4 0.0% 2 100.0%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, 2005 y 2006, ASF.

2004 2005 2006OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004-2006

Concepto Variación 2006-2005

Los sectores con mayor número de observaciones derivadas de las revisiones fueron: Comunicaciones y Transportes (549); Energía (434); Hacienda y Crédito Público (390); Entidades Paraestatales no Coordinadas Sectorialmente (224) y Educación Pública (210). Por ente auditado destacan con más observaciones: SCT (280), PEMEX Exploración y Producción (179), ISSSTE (169), ASA (136), SEP (133), y SHCP (117), entre otros. Desde otra perspectiva, del total de entidades auditadas sólo cinco no fueron objeto de observación alguna (Pronósticos para la Asistencia Pública, Talleres Gráficos de México, Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas Solidaridad, Procuraduría Federal del Consumidor y P.M.I. Comercio Internacional). Por lo que toca a las entidades federativas, las que resultaron con mayor número de observaciones fueron: Estado de México (404), Oaxaca (313), y Sinaloa (226). Es importante comentar que derivado de los análisis al Informe que rinde la ASF a la Cámara de Diputados, la Comisión de Vigilancia ha recomendado que se ejerzan plenamente sus facultades para atender directamente las acciones de carácter correctivo, particularmente aquellas para determinar los daños y perjuicios correspondientes y, en su caso, fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas, independientemente de cumplir con su obligación de promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades, y presentar las denuncias y querellas derivadas de presuntas conductas ilícitas. Los resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2006 confirman una presencia importante del órgano fiscalizador en las acciones que le corresponde fincar directamente, toda vez que determinó 316 Pliegos de Observaciones, equivalentes al 21.4% del total de acciones correctivas.


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1.4 Efectos de las observaciones

Cuantificación Monetaria La cuantificación monetaria de las observaciones determinadas en la revisión de la Cuenta Pública 2006 ascendió a 33 mil 187.1 millones de pesos (vs. 26 mil 342.0 millones de pesos en la revisión del año anterior), cantidad que –aclara el órgano fiscalizador– no necesariamente implica resarcimientos o daños patrimoniales al erario, o bien, fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, pues su situación definitiva será establecida una vez que los entes fiscalizados entreguen, en el lapso de 45 días hábiles, las evidencias y documentación soporte respectiva para, en su caso, solventar las observaciones. Al integrar la cuantificación monetaria por sectores, se observó que el sector Entidades Federativas, Municipios, Delegaciones del D.F. presenta el mayor monto observado, toda vez que sumó 14 mil 311.6 millones de pesos, que equivale al 43.1% del importe total de las observaciones (cifra cinco veces mayor a la presentada en el año previo). En los siguientes lugares de mayor monto observado, se ubicaron el sector Educación Pública con 7 mil 596.9 millones de pesos (22.9%); el sector Energía con 4 mil 123.4 millones de pesos (12.4%); el Sector Hacienda y Crédito Público con 2 mil 476.3 (7.5%); el Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación con 1 mil 212.1 millones de pesos (3.7%); y el Sector Comuni-caciones y Transportes con 1 mil 084.8 millones de pesos (3.3%), entre otros. Los seis sectores mencionados concentraron el 92.8% de la cuantificación monetaria de las observaciones. Al igual que en los últimos dos ejercicios de revisión de la Cuenta Pública, los casos del sector entidades federativas y municipios, Educación Pública, Energía, y Hacienda y Crédito Público, acumulan los mayores montos de cuantificación monetaria de observaciones, lo que guarda relación con su mayor índice de irregularidades.

Concepto Millones de pesos

Estructura %

TOTAL 33,187.1 100.00%ENTIDADES FEDERATIVAS, MUNICIPIOS Y DELEGACIONES DEL D.F. 1/ 14,311.6 43.12%

PODER LEGISLATIVO 9.2 0.03%PODER JUDICIAL 2.0 0.01%PODER EJECUTIVO FEDERAL 18,864.3 56.84%Sector Educación Pública 7,596.9 22.89%Sector Energía 4,123.4 12.42%Sector Hacienda y Crédito Público 2,476.3 7.46%Sector Agricultura. Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 1,212.1 3.65%

Sector Comunicaciones y Transportes 1,084.8 3.27%Sector Salud 483.2 1.46%Sector Procuraduría General de la República 435.5 1.31%Sector Turismo 390.2 1.18%Sector Economía 321.4 0.97%Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales 280.7 0.85%Sector Seguridad Pública 142.7 0.43%Entidades no Coordinadas Sectorialmente 111.4 0.34%Sector Desarrollo Social 92.2 0.28%Sector Reforma Agraria 71.7 0.22%Sector Relaciones Exteriores 17.1 0.05%Sector Marina 13.4 0.04%Sector Gobernación 9.7 0.03%Sector Trabajo y Previsión Social 1.5 0.00%Órganos Constitucionalmente Autónomos 0.1 0.00%

CUANTIFICACIÓN MONETARIA DE LAS OBSERVACIONES DERIVADAS DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006 SEGÚN SECTOR

Fuente: Resumen Ejecutivo, p. 85, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006, ASF.

1/ Incluye las observaciones que reportó el Gobierno de Nuevo León derivado de los recursos ejercidos y reasignados por CONACULTA para el Forum Universal de las Culturas de Monterrey.


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Efectos Contables

La ASF no cuantifica el monto de los efectos contables de las observaciones y únicamente señala que de conformidad con lo que establece el artículo 31, fracción c, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se detectaron operaciones no registradas, registradas erróneamente o bien, operaciones no reveladas con suficiencia en los estados financieros de los entes fiscalizados o en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, tal como lo establecen los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental.

1.5 Avance en la solventación de observaciones-acciones promovidas por la ASF, con corte al 31 de marzo de 2008

En cumplimiento de lo que dispone el artículo 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el pasado mes de abril de 2008, la Auditoría Superior de la Federación entregó a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, el “Informe semestral sobre el estado de trámite y conclusión de las observaciones-acciones emitidas a las entidades fiscalizadas”, en el que se reporta la situación de las acciones correspondientes a la revisión de las Cuentas Públicas 2004, 2005 y los informes de avance de gestión financiera 2006 y 2007, lo que implica que a esa fecha, las observaciones-acciones promovidas en cuentas públicas anteriores a 2004 habían quedado solventadas por los entes auditados. En su informe, la ASF reporta dos tipos de observaciones-acciones; por un lado, aquellas que causan estado de atención y, por otro, aquellas que se resulten por la vía jurídica. Dentro de las primeras se incluyen recomendaciones, recomendaciones al desempeño, promoción de intervención de las instancias de control, solicitudes de aclaración, y promoción de la facultad de comprobación fiscal. En el caso de las segundas, se consideran los Pliegos de observaciones, Promoción de fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, Promoción de fincamiento de responsabilidades resarcitorias, y denuncias penales. Dentro de las acciones que causan estado, la ASF reporta que derivado de la revisión de las Cuentas Públicas, al 31 de marzo de 2008 se habían emitido 8 mil 147 observaciones-acciones que siguen causando estado en la Administración Pública Federal. De ese universo de observaciones-acciones promovidas, el 93.2% tenía proceso de seguimiento concluido (7 mil 573 acciones fueron atendidas, 9 fueron sustituidas por una nueva acción y 12 dadas de baja por interposición de demanda), por lo que quedaban pendientes de atenderse 553 acciones, el 6.8% del total, de las que 329 corresponden a la revisión de la Cuenta Pública 2005.


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Absolutos (%)

2004 3,344 3,286 3,266 8 0 12 58 1.7% 14 4 33 0 7 0 0 0

2005 4,478 4,149 4,148 1 0 0 329 7.3% 40 2 255 3 29 0 0 0

IAGF 2006 187 159 159 0 0 0 28 15.0% 4 0 18 3 3 0 0 0

IAGF 2007 138 0 0 0 0 0 138 100.0% 0 0 0 0 129 9 0 0

Total General 8,147 7,594 7,573 9 0 12 553 6.8% 58 6 306 6 168 9 0 0

Porcentaje 100.0% 93.2% 93.0% 0.1% 0.0% 0.1% 6.8% 0.7% 0.1% 3.8% 0.1% 2.1% 0.1% 0.0% 0.0%Nota: No se incluyen pliegos de observaciones, Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias, Promoción de Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias y Denuncias de Hechos.Fuente: Elaborado por la UEC, con información de la ASF: "Estados de Trámite y Conclusión de las Observaciones-Acciones Emitidas a las Entidades Fiscalizadas", al 31 de marzo de 2008.

Respuesta en Análisis

Sin Respuesta

Suspensión por Mandato

Judicial

En Espera de Resolución de

Autoridad Competente

Con Dictamen Técnico para Conclusión

Dictamen Técnico para Emisión Nva

Acción

Respuesta Insuficiente

Respuesta Improcedente

Sustituida por Nueva

Acción

Baja por Resolución de

Autoridad Competente

Baja por Demanda

Total en procesoCuentaPública Emitidas Total Atendidas o

Promovidas

ACCIONES PROMOVIDAS POR LA AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CUENTAS PÚBLICAS 2004 A 2007CORTE AL 31 DE MARZO DE 2008

Con proceso de seguimiento concluido En proceso de atención o promoción

En el caso de las observaciones-acciones que implican probables responsabilidades, la ASF señala que existen acciones emitidas que datan desde la revisión de la Cuenta Pública 1998 y que de manera acumulada a la Cuenta Pública 2006, se han promovido 1,660 acciones de ese tipo, las cuales corresponden a pliegos de observaciones (772), promoción de fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias (881), fincamiento de responsabilidades resarcitorias (51), y denuncias penales (26). Al 31 de marzo de 2008, de las 1 mil 660 acciones promovidas, habían solventado y/o concluido su proceso 1 mil 075 acciones, lo que representa un avance del 64.8%, de las cuales 597 (55.5%) son pliegos de observaciones, 461 (42.9%) promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, 15 (1.4%) promociones de fincamiento de responsabilidades resarcitorias y 2 denuncias penales.

TIPO DE ACCIÓN PERIODO / O AÑO EMITIDAS SOLVENTADAS EN PROCESO2001 26 25 1

2002 104 96 82003 192 160 32

2004 316 220 962005 134 96 38

TOTAL 772 597 1752001 2 2 02002 30 14 162003 37 31 62004 336 288 48

2005 392 122 270

2006 14 4 10

TOTAL 811 461 3502001 3 3 0

2002 14 7 7

2003 16 3 13

2004 18 2 16

2005 0 0 0

TOTAL 51 15 361998 1 0 1

1999 11 1 10

2000 2 1 1

2001 0 0 02002 0 0 0

2003 1 0 1

2004 4 0 4

2005 3 0 3

2006 4 0 4

TOTAL 26 2 241,660 1,075 585

100.0% 64.8% 35.2%

DENUNCIAS PENALES

TOTAL GENERAL 1998-2006

Fuente: ASF: "Estados de Trámite y Conclusión de las Observaciones-Acciones Emitidas a las Entidades Fiscalizadas",de 2004 a 2007.

ACCIONES EMITIDAS POR LA ASF QUE SE RESUELVEN POR LA VIA JURIDICACIFRAS AL 31 DE MARZO DE 2008

PLIEGOS DE

OBSERVACIONES

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVASSANCIONATORIAS

FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS RESARCITORIAS


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1.6 Recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública El término de “recuperaciones operadas” se refiere a aquellas que obtiene la ASF de terceros o de la entidad fiscalizada en efectivo o en especie, por concepto de reintegro de fondos, cobro de responsabilidades resarcitorias fincadas, deductivas, reparación física o reposición de bienes o servicios y cobro de penas convencionales o fianzas, entre otros, de las que se tiene un sustento documental. Eventualmente, este rubro incluye montos reconocidos por la entidad fiscalizada, cuyo cobro se encuentra en proceso de recuperación, cuando la entidad fiscalizada promovió en la vía judicial alguna acción legal, situación que queda fuera de su ámbito de actuación. Con base en datos del Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2006 que se rindió a la Cámara de Diputados, se observa que derivado de la fiscalización de la Cuenta Pública en el periodo 2000 a 2005, la ASF reporta como “recuperaciones determinadas” 89 mil 806.3 millones de pesos, monto del cual al 31 de diciembre de 2007 se reportan “recuperaciones operadas” por 27 mil 057.3 millones de pesos. Se reporta también que de manera específica, como resultado de la revisión de la Cuenta Pública 2006, al 31 de diciembre de 2007 se operaron recuperaciones por 1 mil 328.5 millones de pesos (vs. 1 mil 337.7 millones de pesos en el año 2006), entre los cuales destacan 796.8 por el reintegro de recursos del Fideicomiso “Aduanas I” a la TESOFE y 474.6 millones de pesos de las revisiones en entidades federativas y municipios practicadas por la ASF, que en conjunto, representan 95.7% de ese total. De esa manera, del informe se desprende que de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública de los ejercicios de 2000 a 2006, se tienen recuperaciones operadas por 28 mil 385.9 millones de pesos. Debe insistirse en que a pesar de que la ASF reporta a las “recuperaciones operadas” como “resarcimientos al erario público federal”, lo cierto es que el término es mucho más amplio, por lo que se deberá avanzar en la transparencia de la información sobre recuperaciones, señalando no sólo el desglose de los recursos por sector y en su caso por ente auditado, sino fundamentalmente por los “conceptos” de los que provienen, es decir, los montos que realmente se reintegran a la Tesorería de la Federación, los importes por las deductivas, o el cobro de las responsabilidades resarcitorias, entre otros conceptos.


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PODER / SECTOR / ENTIDAD IMPORTE (%)

Poder Ejecutivo 25,695.3 84.7%Fobaproa-IPAB 10,856.4 35.8%Petróleos Mexicanos y Subsidiarias 3,546.5 11.7%Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3,590.5 11.8%Servicio de Administración Tributaria 2,601.8 8.6%Secretaría de Comunicaciones y Transportes 2,244.7 7.4%Fondo Nacional de Fomento al Turismo 475.4 1.6%Policía Federal Preventiva 447.4 1.5%Instituto Mexicano del Seguro Social 412.4 1.4%Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

404.7 1.3%

Comisión Federal de Electricidad 289.5 1.0%Luz y Fuerza del Centro 219.8 0.7%Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

116.6 0.4%

Otras Entidades del Poder Ejecutivo 489.6 1.6%Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones

4,339.7 1/ 14.3%

Poder Judicial 277.3 0.91%Instituciones Públicas de Educación Superior 9.4 0.03%Órganos Autónomos 3.0 0.01%Poder Legislativo 0.3 0.00%

TOTAL 30,325.0 100.0%

Fuente: ASF, www.asf.gob.mx

1/ Se incluyen 182,358.7 miles de pesos que las EFSL reportaron como recuperaciones, de auditorias practicadasen coordinación con la ASF. El soporte documental se encuentra en la EFSL correspondiente.

RECUPERACIONES DERIVADAS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LASCUENTAS PÚBLICAS 1999 A 2006, CORTE AL 31 DE MARZO DE 2008

(Millones de Pesos)

1.7 Observancia de los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental La ASF verificó la observancia de los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental por parte de las entidades fiscalizadas, particularmente sobre las operaciones y aspectos determinados en el alcance de las revisiones aplicadas. Como se sabe, los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental (PBCG) “son los elementos generales fundamentales para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables, así como organizar y mantener una efectiva sistematización que permita la obtención de información veraz en forma homogénea, clara y concisa; por lo que se constituyen en el sustento técnico de la Contabilidad Gubernamental”. En los casos en que la ASF detectó incumplimiento de los PBCG, se emitió la observación-acción correspondiente, con la finalidad de que el ente público auditado atendiera las deficiencias en la materia, de conformidad con el artículo 31, inciso c), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Los resultados específicos se presentan en cada uno de los informes de auditoría que integran los tomos sectoriales y de los ramos generales 33 y 39, en los cuales se señalan las operaciones en que la entidad fiscalizada inobservó los PBCG y, consecuentemente, la acción que la ASF promueve para evitar la recurrencia y corregir las irregularidades.


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Sobre la base de las 754 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF identificó 990 inobservancias a los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental (546 en 2005), de las cuales, 229 (23.1%) se relacionaron con el principio de Control Presupuestario; 223 (22.5%) con el principio de Revelación Suficiente; 151 (13.6%) con la Base en Devengado; 144 (14.6%) con la Integración de la Información; 81 (8.2%) con la Consistencia, 54 (5.5%) con Importancia Relativa; y 48 (4.8%) con el Periodo contable, entre otros.

N° DESCRIPCIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 TOTAL1 Poder Legislativo 22 Poder Judicial 2 1 1 23 Presidencia de la República 14 Sector Gobernación 4 2 25 Sector Relaciones Exteriores 1 1 16 Sector Hacienda y Crédito Público 15 5 2 5 14 3 12 417 Sector Defensa Nacional 1

8Sector Agricultura Ganadería, Des. Rural, Pesca y Alimentación 4 1 1 1 3

9 Sector Comunicaciones y Transportes 10 1 110 Sector Economía 511 Sector Educación Pública 7 2 212 Instituciones Pub. de Educación Sup. 5 2 213 Sector Salud 8 1 2 1 2 2 814 Secretaría de Marina 115 Sector Trabajo y Previsión Social 2 2 216 Sector Reforma Agraria 217 Sector Medio Ambiente y Recursos Nat 3 1 1 2 418 Sector Procuraduría General de la Rep 119 Sector Energía 10 3 5 8 8 2420 Sector Desarrollo Social 621 Sector Turismo 4 5 522 Sector Función Pública 2 1 2 1 1 523 Sector Seguridad Pública 2 2 2 424 Sector Ciencia y Tecnología 2 1 125 Entidades No Coord. Sectorialmente 3 2 1 326 Órganos Autónomos 327 Ramos Generales 33 y 39 32 2 7 46 10 46 74 130 193 32 1 198 141 880

138 3 7 48 12 54 81 151 223 37 1 229 144 990

11 13 10 7 9 6 5 3 2 8 12 14 1 4

1 Ente Público 8 Base en Devengado2 Existencia Permanente 9 Revelación Suficiente3 Cuantificación de Términos Monetarios 10 Dualidad Económica4 Periodo Contable 11 No Compensación5 Costo Histórico 12 Cumplimiento de Disposiciones Legales6 Importancia Relativa 13 Control Presupuestario7 Consistencia 14 Integración de la Información

Fuente: ASF, Informe del resultado de la revisiòn y fiscalizaciòn superior de la Cuenta Pùblica 2006; Tomo Ejecutivo, p. 90.

Jerarquización de Inobservancias

N° Entes

PRINCIPIOS BÁSICOS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTALPODER /SECTOR/RAMO

15.3% 22.5% 3.7% 100.0%0.1%1.2% 5.5% 8.2%% de Participación en el Total de Inobservancias 0.0% 23.1% 14.5%

RESUMEN DE INOBSERVANCIAS DE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL DURANTE LAREVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

Total

0.3% 0.0% 0.7% 4.8%


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Las revisiones a los recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios arrojaron el mayor número de incumplimiento de los PBCG al sumar 880, esto es, el 88.9% del total de inobservancias en la revisión de la Cuenta Pública 2006, situación que revela la elevada dispersión de criterios que existe entre las entidades federativas del país. En el caso de la administración pública centralizada, destacan los sectores Hacienda y Crédito con 41 inobservancias y Energía con 24 faltas a los PBCG.

1.8 Observancia de las disposiciones legales y normativas En la fiscalización de la Cuenta Pública Federal 2006, la ASF aplicó diversos procedimientos de auditoría sobre la muestra seleccionada con la finalidad de verificar si las operaciones realizadas y registradas en la contabilidad se ajustaron a los ordenamientos legales y normativos aplicables. La ASF informó que de la evaluación de los resultados en la revisión de la Cuenta Pública 2006, en lo general, los entes auditados observaron los ordenamientos jurídicos y las disposiciones que regulan su operación. Sin embargo, aclara que en las 754 auditorías efectuadas, se determinaron 10,655 inobservancias, (3,314 en 2005) siendo las más representativas: 4,715 a “Otras Disposiciones de Carácter Local o Específico”; 998 a “Otras Disposiciones de Carácter General”; 888 a la “Ley de Coordinación Fiscal”; 877 al “Presupuesto de Egresos de la Federación”; 680 a “la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”; y 618 al “Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”. Otros ordenamientos que fueron inobservados de manera importante fueron: la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (556 inobservancias); el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (534 inobservancias); y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (111), entre otros ordenamientos y disposiciones legales. Al igual que en el apartado anterior, las revisiones sobre los recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios arrojaron el mayor número de incumplimientos a disposiciones legales y normativas, ya que concentraron el 50% del total determinado en la revisión de la Cuenta Pública 2006. No obstante, también son de llamar la atención las inobservancias a disposiciones legales y normativas detectadas en la administración centralizada, particularmente en los sectores Comunicaciones y Transportes (930 inobservancias); Energía (841 inobservancias), y Hacienda y Crédito Público (716 inobservancias).


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N° DESCRIPCIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 TOTAL1 Poder Legislativo 2 8 15 7 20 502 Poder Judicial 2 1 1 11 35 483 Presidencia de la República 1 1 7 94 Sector Gobernación 4 3 5 5 5 2 1 3 7 59 905 Sector Relaciones Exteriores 1 7 2 14 20 4 2 4 16 696 Sector Hacienda y Crédito Público 15 5 2 54 61 65 16 1 9 24 11 10 6 4 174 274 7167 Sector Defensa Nacional 1 1 3 2 2 1 1 3 13

8Sector Agricultura Ganadería, Des. Rural, Pesca y Alimentación 4 9 37 25 57 4 2 9 8 1 1 6 9 14 102 284

9 Sector Comunicaciones y Transportes 10 8 1 8 38 35 5 6 228 286 3 1 2 1 84 224 93010 Sector Economía 5 9 6 13 5 7 3 2 23 39 10711 Sector Educación Pública 7 10 25 66 46 36 2 12 19 3 1 18 5 53 90 38612 Instituciones Pub. de Educación Sup. 5 14 6 11 26 12 4 6 84 16313 Sector Salud 8 2 5 18 33 20 7 31 29 10 3 3 2 29 73 26514 Secretaría de Marina 1 1 4 4 2 3 2 1615 Sector Trabajo y Previsión Social 2 2 4 5 8 11 31 6116 Sector Reforma Agraria 2 1 20 7 16 1 7 39 9117 Sector Medio Ambiente y Recursos Nat 3 9 8 17 16 1 4 13 11 1 36 43 15918 Sector Procuraduría General de la Rep 1 3 2 2 17 3 1 4 21 5319 Sector Energía 10 3 11 14 140 79 42 6 121 79 30 14 8 6 16 105 167 84120 Sector Desarrollo Social 6 4 7 13 7 5 1 3 5 3 1 3 1 15 80 14821 Sector Turismo 4 7 2 1 4 8 12 3422 Sector Función Pública 2 4 1 20 18 1 1 1 30 7623 Sector Seguridad Pública 2 1 2 2 13 15 1 2 2 8 33 7924 Sector Ciencia y Tecnología 2 2 6 13 9 42 2 64 39 1 1 2 1 12 50 24425 Entidades No Coord. Sectorialmente 3 2 4 18 7 25 54 35 27 8 1 6 31 126 34426 Órganos Autónomos 3 1 2 4 4 1 8 33 5327 Ramos Generales 33 y 39 32 2 643 43 54 10 1 145 110 884 2 75 336 3,022 5,327

138 84 18 877 556 534 259 44 680 618 111 43 888 72 108 50 998 4,715 10,655

12 17 4 7 8 9 15 5 6 10 16 3 13 11 14 2 11 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 8 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas2 Ley de Ingresos de la Federación 9 Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas3 Presupuesto de Egresos de la Federación 10 Ley Federal de las Entidades Paraestatales 4 11 Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales

12 Ley de Coordinación Fiscal5 13 Ley de Planeación

14 Código Fiscal de la Federación 15 Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal

6 Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público 16 Otras Disposiciones de Carácter General7 17 Otras Disposiciones de Carácter Local o Especifico

Fuente: ASF, Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006; Tomo Ejecutivo, p. 91.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal/Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría

Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal/Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

1.0%1.0%8.2% 5.2% 5.0% 2.4% 0.5% 9.4%

RESUMEN DE INOBSERVANCIAS A LOS ORDENAMIENTOS LEGALES Y NORMATIVOS EN LAREVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

PODER /SECTOR/RAMO N° Entes

ORDENAMIENTOS LEGALES Y NORMATIVOS

0.8% 0.2%

Total

100.0%% de Participación en el total de InobservanciasJerarquización de Inobservancias

0.4% 8.3% 0.7% 44.3%0.4% 6.4% 5.8%


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1.9 Atención a solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia La Comisión de Vigilancia le turnó 229 solicitudes y Puntos de Acuerdo a la ASF con el propósito de que fuesen considerados para su incorporación al Programa Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones (PAAVI) para la revisión de la Cuenta Pública 2006. Es de resaltar que este número de solicitudes y puntos de acuerdo fue superior en 116% con relación a los turnados para la revisión del ejercicio 2005. De las 229 solicitudes que le fueron turnadas, 97 fueron incorporadas al PAAVI; 4 derivaron en revisiones de situación excepcional; 40 fueron turnadas a otras instancias de fiscalización; 51 se consideraron para la fiscalización de ejercicios posteriores; 24 dictaminadas fuera del ámbito de competencia de la ASF; y 13 fueron solicitudes diversas, no referidas a revisiones.

Concepto 2005 2006 Var. %Total de Solicitudes 106 229 116.0%Incorporadas al Programa Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones 29 97 334.5%

Generaron la ampliación del objetivo y alcance de las revisiones programadas 1 0 -

Derivaron en Revisiones de Situación Excepcional 1 4 400.0%Turnadas a otras instancias de fiscalización 20 40 200.0%A considerar en la fiscalización de ejercicios posteriores 33 51 154.5%Fuera del ámbito de competencia de la ASF 12 24 200.0%Solicitudes diversas (no referidas a revisiones) 10 13 130.0%

SOLICITUDES Y PUNTOS DE ACUERDO DE LA COMISIÓN DE VIGILANCIA CONSIDERADOS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2005-2006

Fuente: Tomo Ejecutivo, p. 41, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006, ASF.


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2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL INFORME DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

En el marco de las atribuciones de la Comisión de Vigilancia de evaluar el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación en la revisión de la Cuenta Pública 2006, el 12 de marzo de 2008 el Pleno de ese órgano legislativo aprobó una metodología de trabajo para revisar y analizar de manera sistemática el contenido del Informe que se rindió a la Cámara de Diputados. En términos generales, dicha metodología abarcó la elaboración de un documento de análisis general en el que se abordaron los principales resultados de la Cuenta Pública 2006, los datos más relevantes del Informe que rindió la ASF y comentarios iniciales acerca del nivel en el que el órgano fiscalizador atendió el mandato constitucional y las diversas disposiciones legales y normativas relacionadas. En una segunda etapa, se procedió a realizar un análisis sectorial de los resultados de las 754 auditorías practicadas por la ASF considerando la naturaleza de las funciones de los entes auditados. En ese sentido, se prepararon 5 documentos de apoyo agrupando las auditorías en las siguientes funciones: Sector Hacienda y Crédito Público; entes vinculados con funciones de Gobierno; entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico; entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, y auditorías a recursos federales transferidos a Entidades Federativas y Municipios. Con el propósito de profundizar en el análisis de las revisiones, se definió que dentro de cada uno de los cinco grupos funcionales determinados, se realizara una selección de las auditorías más relevantes, de tal manera que los documentos sectoriales presentan los resultados específicos de una muestra de 308 revisiones: 52 auditorías correspondientes al Sector Hacienda y Crédito Público; 16 auditorías de entes vinculados con funciones de Gobierno; 77 auditorías correspondientes a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico; 39 auditorías sobre entes vinculados con funciones de Desarrollo Social y 122 auditorías relativas a Entidades Federativas y Municipios.1 Mediante esta división y la elaboración de los correspondientes documentos sectoriales de análisis, con énfasis en las revisiones seleccionadas, se programaron 4 reuniones de trabajo de la Comisión de Vigilancia con la participación de funcionarios de la ASF y la asistencia de representantes de otras comisiones de la Cámara, especialistas de los temas abordados, así como de la UEC. En estas sesiones de trabajo, los diputados integrantes aportaron diversas reflexiones en torno a los trabajos de revisión de la Cuenta Pública 2006 realizados por la ASF, formulando al final de cada sesión las conclusiones respectivas. 1 Incluye también los informes de dos separatas sobre la fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006 y la fiscalización de los Servicios Civiles de Carrera en el Estado Mexicano 2000-2006.


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Con base en los resultados de los trabajos desarrollados, que incluyen los seis documentos de análisis (uno general y cinco sectoriales), así como las cuatro mesas de análisis realizadas, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación emite las siguientes conclusiones y recomendaciones al órgano de fiscalización superior de la Federación:

2.1 Sobre la presentación del Informe a la H. Cámara de Diputados

⎯ El Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006 fue presentado en tiempo (27 de marzo de 2008), de conformidad con lo que establece el artículo 79, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 30 y 74, fracción XV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, aplicables en ese ejercicio fiscal.

2.2 Sobre la observancia de los preceptos jurídicos y normativos

⎯ La ASF presentó un Informe que, en términos generales, ofrece elementos para conocer los resultados de la gestión financiera, analizar el nivel de ajuste a los criterios señalados en el Presupuesto, y determinar el cumplimiento de los objetivos contenidos en algunos programas que fueron auditados, a pesar de lo cual siguieron registrándose casos en donde la falta de información impidió realizar una evaluación completa.

2.3 Sobre el contenido del Informe y la atención a las recomendaciones de la Comisión de Vigilancia

Líneas estratégicas de actuación

⎯ Al igual que en Informes anteriores, las líneas estratégicas que son la guía rectora de las revisiones a la Cuenta Pública, fueron atendidas de manera diferenciada en el Informe correspondiente a la Cuenta Pública 2006. En efecto, el 86.6% de las auditorías practicadas por la ASF (vs. 88.8% en el Informe anterior) se concentró en sólo tres líneas estratégicas (promoción de mejores prácticas gubernamentales, impulso a la fiscalización de alto impacto y arraigo a la cultura de rendición de cuentas), dejando menor margen a líneas estratégicas tan relevantes como la eficiencia y eficacia de la acción pública, los sistemas de evaluación del desempeño, el fortalecimiento de la fiscalización de la gestión pública, el desarrollo del servicio civil de carrera, la preservación del patrimonio nacional y la identificación de las oportunidades de mejora.

Indudablemente este es un campo importante para que la ASF impulse una planeación que vincule de mejor manera el trabajo de fiscalización con las


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estrategias y los temas de la agenda nacional e incorpore en este proceso, instrumentos apropiados y eficaces para hacer más efectiva la fiscalización. Recomendación CV-IR06-001. Que la ASF considere en su planeación de auditorías, una mejor distribución en la atención de sus líneas estratégicas de actuación en la revisión de la Cuenta Pública, a efecto de reorientar el enfoque tradicional de considerar mayormente sólo tres de las diez líneas estratégicas existentes. Asimismo, se requiere que en el próximo Informe que se rinda a la Cámara de Diputados, se incluya una matriz de interrelación entre las líneas estratégicas de actuación y los resultados de la fiscalización superior de la Cuenta Pública correspondiente, a efecto de evaluar la orientación estratégica de la ASF en la selección y realización de las auditorías.

Dimensión y estructura del informe

⎯ Como se mencionó, el Informe está integrado por 11 tomos, dos separatas y 48 volúmenes (vs. 37 volúmenes del Informe anterior), en los que se albergan los informes de las 754 auditorías practicadas o los reportes que motivan la no entrega de los informes respectivos. Aunque el crecimiento del número de auditorías (20.3%) implicó aumentar también la extensión del Informe, persisten algunos informes de auditoría demasiado extensos. Debe reconocerse el esfuerzo de la ASF en los informes más recientes, además de los compromisos señalados en sus Programas de Mejora, que buscan entre otras cosas perfeccionar la calidad en la presentación de los informes y tratamiento de los resultados.

Por otro lado, la estructura, organización de la información y tratamiento de los resultados es muy similar a la del Informe anterior, mismos que acusaron mejoras importantes en la presentación de la información de las auditorías respecto de la revisión a la Cuenta Pública 2005.

Recomendación CV-IR06-002. Que la ASF continúe con los esfuerzos de mejorar la estructura y organización del informe, y de compactar los informes particulares de las auditorías, teniendo presente que año con año se incrementa el número de revisiones y que la lectura de los informes se vuelve más compleja.

Desempeño de la ASF

⎯ Del análisis general al Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2006, se induce que la entidad de fiscalización superior de la Federación ha venido mejorando su desempeño en la labor de revisión, lo que se ve reflejado en una mayor calidad de sus productos. A pesar de ello, del propio análisis se desprende que siguen existiendo diversos campos en donde se puede mejorar su actuación.


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Producto de las recomendaciones que la Comisión de Vigilancia le ha formulado a la ASF para mejorar la organización y presentación de los informes de las auditorías, se observan avances en el perfeccionamiento de criterios de selección de auditorías; objetivos; alcances; procedimientos de auditoría aplicados; resultados-observaciones; dictamen; impactos de la fiscalización; y efectos estratégicos. El Informe de revisión de la Cuenta Pública 2006 resulta de un proceso de planeación sistemático e integral que considera aspectos presupuestales, financieros y programáticos, identificando los entes públicos a ser auditados y los asuntos a revisar a partir de criterios, tales como el interés camaral, la importancia relativa del sector, el ente público o los programas institucionales, los antecedentes de asuntos ya auditados, las áreas de riesgo y opacidad, y los montos presupuestales involucrados, entre otros criterios.

Sobre esta base, la planeación de las revisiones a efectuar resulta de un proceso dinámico que debe ser flexible en la incorporación de criterios de selección adicionales o alternativos, como podría ser el referente de los grandes temas de la agenda nacional, hecho que permitiría no sólo jerarquizar con mayor profundidad los lineamientos estratégicos, sino readecuar gradualmente el enfoque de la fiscalización superior. El efecto más importante de este enfoque sería el incorporar de manera orgánica las prioridades nacionales al proceso de planeación, haciendo más efectiva la vigilancia del Legislativo sobre los programas de gobierno estratégicos para el desarrollo nacional.

Enfoque de la fiscalización superior

⎯ De la revisión al Informe que rindió la ASF, se desprende que por tercer año consecutivo no fue posible realizar una evaluación general de la eficiencia del gasto gubernamental a través de indicadores, debido a que la Cuenta Pública no presenta la asignación del gasto a nivel de indicador meta-gasto.

⎯ En los tomos sectoriales, como parte de la información general de cada entidad

fiscalizada, se incluye una revisión del cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, grupos funcionales, funciones, subfunciones y actividades institucionales a cargo de las entidades fiscalizadas

⎯ En términos proporcionales, la fiscalización continúa sustentándose en revisiones

de Regularidad (poco más de 8 de cada 10 auditorías fueron de ese tipo). No obstante, si se excluyen de la contabilización las auditorías a estados y municipios, la relación disminuye a 6.5 auditorías de regularidad por cada 10 revisiones (6.9 de cada 10 serían de regularidad en el Informe anterior). Aún con ello, es de reconocerse que varias de estas revisiones incluyeron un análisis de cumplimiento de objetivos y metas, el cual no en todos los casos fue posible realizarse por la carencia de indicadores pertinentes que varios entes auditados observaron.


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⎯ Se continuó con una gradual modificación de la participación relativa de los diferentes tipos de revisiones de Regularidad, al reducirse la proporción de las auditorías Financieras y de Cumplimiento (de 24.7% en 2005 a 23.3% en 2006), de Inversiones Físicas (de 12.8% a 12.6%) y de Recursos Federales a Municipios (de 43.1 a 29.0%); e incrementarse la proporción de auditorías a Recursos Federales a Entidades Federativas (de 2.4% en 2005 a 16.6% en 2006). En particular, las auditorías de inversión física, que deben implicar una proporción importante de la cuantificación monetaria de las observaciones, se incrementaron en 18.8% respecto de la revisión de la Cuenta Pública 2005.

⎯ Por su parte, se mantuvo la tendencia de incrementar el número de revisiones de

Desempeño al pasar de 51 en la revisión de la Cuenta Pública de 2004 a 72 en la de 2006, lo que implicó aumentar su participación relativa en el total de auditorías del 14.9% al 17.6% en esos años, respectivamente (excluyendo de esa contabilización, a las auditorías practicadas a estados y municipios), situación que representa un avance en la recomendación de la CVASF a la ASF en lo relativo a poner énfasis en las revisiones de calidad del gasto.

De hecho, las 72 auditorías de desempeño que se realizaron al ejercicio 2006 son casi el doble de las practicadas al de 2004 y más de tres veces que las realizadas en la revisión de la Cuenta Pública 2002. No obstante, es importante hacer notar que algunas auditorías denominadas “de Desempeño”, no están orientadas –como debiera ser– a la revisión integral de la gestión del ente, sino aplicadas a algún o algunos programas particulares del mismo, lo que a pesar de ser muy útil tiene menores alcances.

⎯ Son de llamar la atención ocho auditorías de desempeño que se practicaron al

Fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal, en algunos ayuntamientos de los estados de Chiapas, Chihuahua, estado de México, Guanajuato, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz, hecho que en sí mismo representa un gran avance por incursionar con este tipo de revisiones en esos órdenes de gobierno. Debe comentarse, sin embargo, que en algunos casos, estas auditorías de desempeño tienen alcances, procedimientos, estructura y tratamiento de información similar a auditorías financieras y de cumplimiento, lo que constituye una oportunidad para mejorar la realización de revisiones de desempeño sobre fondos de recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios.

⎯ Como en años anteriores, diversas auditorías Especiales e incluso de

Regularidad incluyen la verificación de metas y objetivos, lo que evidentemente contribuye a tener más elementos de evaluación de los programas de gobierno. Este es un hecho relevante, pues más allá de practicar un mayor número de auditorías, lo que se requiere es una fiscalización de mayor calidad y profundidad.


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⎯ Se practicaron auditorías de seguimiento con el fin de evitar la recurrencia de irregularidades, aunque cabe mencionar que su escasa presencia en el total de revisiones (1.1%) propicia un efecto marginal en ese sentido. Es un hecho que ante el elevado número de observaciones que año con año se determina y sobre todo ante la recurrencia de irregularidades en algunos entes auditados, será de la mayor importancia que la ASF consolide sus estrategias de seguimiento, control y solventación de observaciones-acciones.

⎯ A diferencia del Informe anterior, cuando el 94.7% de las revisiones a recursos

federales a entidades federativas correspondió a municipios y delegaciones, en esta ocasión, la proporción disminuyó a 65.4%, derivado del aumento de las revisiones a gobiernos estatales (pasaron de 15 en 2005 a 123 en 2006). En esta encomienda, las entidades de fiscalización superior locales atendieron el 85.1% de las auditorías practicadas a estados y municipios.

⎯ La alta participación de los órganos locales de fiscalización superior es

consecuencia de la importante asignación de recursos que éstos reciben desde la revisión de la Cuenta Pública pasada, a través del PROFIS, en el marco de los convenios de coordinación con la ASF. Esto no necesariamente implica un retroceso en el propósito de garantizar criterios y metodologías de revisión homogéneas, si se da la suficiente coordinación de la entidad de fiscalización superior Federal con las de carácter local. Incluso debe anotarse que la ASF aumentó su participación directa en la práctica de auditorías a las entidades federativas, al pasar de 33 en 2005 a 53 auditorías en 2006.

⎯ Hubo un notable incremento del número de auditorías, que sin embargo se

asoció al mayor número de revisiones practicadas por las EFSL, y en donde la ASF jugó un papel de coordinador y supervisor. De hecho, como se ha comentado, el 40% del total de las revisiones practicadas al ejercicio 2006 correspondió al trabajo de las EFSL.

⎯ Las auditorías a entidades federativas y municipios representaron el 47.1% del

total practicado en la revisión de la cuenta Pública 2006, aunque en ellas se promovió el 57% de las observaciones totales determinadas y el 51.2% de las acciones promovidas.

⎯ La ASF ha mantenido la presentación de un informe especial (separata) en el

Informe de revisión de la Cuenta Pública de los últimos años, referido a la fiscalización de asuntos críticos, lo que ha permitido contar con más elementos de análisis sobre los alcances de la fiscalización en ciertos temas. Recomendación CV-IR06-003. Que la ASF continúe con el esfuerzo de mejorar la calidad de la fiscalización, a través de la verificación del cumplimiento de objetivos y metas en las auditorías de regularidad, así como de equilibrar la participación relativa entre revisiones de desempeño, especiales y de


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regularidad. Una mejor presencia fiscalizadora puede lograrse a partir de una revisión de carácter integral, de perfeccionar la definición de objetivos, de ampliar los alcances de las revisiones, de aumentar las muestras fiscalizables, y de evaluar la calidad del gasto en general. El incremento del número de revisiones no garantiza una mejor fiscalización, si no se acompaña de auditorías de mayor calidad.

Incidencia de irregularidades

⎯ De la revisión al Informe que rindió la ASF a la Cámara de Diputados se deduce una mayor incidencia de irregularidades en la revisión de la Cuenta Publica 2006, debido a que el número promedio de observaciones y acciones promovidas por los entes fiscalizadores fue mayor que en los años previos.

⎯ Lo anterior también se demuestra a través de la revisión de los dictámenes

emitidos por los órganos fiscalizadores, los cuales revelan que en 291 auditorías (39%) se tuvo una opinión limpia, es decir, los entes fiscalizados cumplieron adecuadamente en los ámbitos que les fueron revisados; en 338 revisiones (45.3%) se tuvieron opiniones con salvedades, debido a la identificación de irregularidades de distinta naturaleza; en 105 casos (14.1%) se determinó que los entes fiscalizados no cumplieron con el objeto de la revisión, por lo que tuvieron una opinión negativa; y en 12 auditorías no se emitió opinión debido a la falta de elementos para hacerlo. La recomendación que hace unos años formuló la Comisión de Vigilancia a la ASF respecto de la importancia de incluir un dictamen en cada auditoría practicada, tenía como objetivo disponer de información calificada sobre el desempeño de cada ente auditado, y a partir de ello aportar elementos para la toma de decisiones en términos de incentivos a programas o presupuestos. No obstante, a pesar de que la ASF ya incluye el dictamen recomendado, sus beneficios parecen ser marginales. Como se ha observado, la revisión de la Cuenta Pública 2006 reveló numerosos dictámenes con opinión negativa y auditorías en las que no se pudo emitir opinión por no disponer de la información requerida, situación que indudablemente refleja faltas graves por parte de los entes auditados, sin que hasta ahora existan opiniones o acciones concretas de parte del órgano fiscalizador respecto de las implicaciones que genera un dictamen limpio, uno con salvedades, un dictamen negativo, o una auditoría que no se llevó a cabo porque el ente le negó la información. En las condiciones actuales y ante la falta de repercusiones, pareciera ser lo mismo obtener un dictamen limpio que uno negativo, o una abstención de opinión. Recomendación CV-IR06-004. Que la ASF incluya en el Tomo Ejecutivo del informe de la revisión de la Cuenta Pública 2007 un análisis sobre la naturaleza de los dictámenes de las auditorías practicadas, señalando el alcance e


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implicaciones de cada uno de ellos y desglosando en particular aquellas revisiones y entes en los que se emitieron dictámenes negativos y abstención de opinión.

⎯ Adicionalmente, al igual que en años previos, se detectaron observaciones que son recurrentes, y que si bien tienen en su mayoría un carácter meramente operativo y, en consecuencia, de relativa fácil solventación, se requiere de un mayor esfuerzo para combatirlas y evitarlas, lo que también debe ser acompañado de un proceso de solventación de observaciones más estricto y eficiente. La recurrencia de observaciones es un tema de la mayor importancia, pues afecta no sólo el desempeño del ente auditado en términos de ineficiencia en la utilización de los recursos asignados, sino también daña la percepción que se tiene sobre la autoridad del ente fiscalizador al proyectar una imagen de debilidad entre los auditados y en la opinión pública misma, al no tener acciones concretas ni firmes que contrarresten ese tipo de prácticas. Recomendación CV-IR06-005. Que la ASF incorpore en el Informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública 2007 un análisis sobre la incidencia de irregularidades recurrentes, en el que se ubique la magnitud del problema, las modalidades, y las áreas y entidades que afecta, y que adicionalmente establezca mecanismos de coordinación con los entes auditados a efecto de definir acciones para combatirla.

Observaciones-acciones promovidas

⎯ Respecto de las acciones promovidas por parte de la ASF, se aprecia una mayor participación de las acciones preventivas (81.8%), así como de la promoción de intervención de las instancias de control (18.2%), y la promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria (6.8%). Asimismo, se observa un peso importante de las acciones que le corresponde a la ASF fincar directamente como es el caso de los Pliegos de Observaciones (316 vs. 272 del Informe pasado), los cuales representan poco más del 20% del total de acciones correctivas promovidas por la ASF en la revisión del Cuenta Pública 2006. Asimismo, destacan las cuatro denuncias de hechos que se promovieron y de las cuales deberá darse un puntual seguimiento a sus resoluciones.

⎯ Si bien 82 de cada 100 acciones promovidas por los órganos fiscalizadores

tienen una naturaleza preventiva, es de destacar el crecimiento de las acciones que implican probables responsabilidades y que se ubican en los números más altos desde que se creó la ASF. Por ejemplo, las 555 promociones para fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria implican un incremento del 28.8% respecto de las determinadas un año antes, y los 316 Pliegos de observaciones representan un aumento del 16.2% en el mismo


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periodo. Lo anterior sin dejar de mencionar que es el ejercicio en donde se presentó el mayor número de denuncias penales promovidas (4) por las irregularidades detectadas.

⎯ En el Informe que se rindió a la Cámara de Diputados se incluyó nuevamente la

relación de observaciones-acciones promovidas por sector y ente auditado, lo que resulta útil para efectos de análisis, ya que permite disponer de una radiografía sobre el tipo de irregularidades que se registraron en la revisión de la Cuenta Pública, además de detectar los sectores en donde se localizan, así como las acciones que promueve o finca directamente la entidad de fiscalización superior por tales irregularidades observadas.

⎯ Son de destacarse, asimismo, los informes semestrales que desde enero de

2006 la ASF remite a la Comisión de Vigilancia acerca del estado de atención y solventación de las observaciones-acciones emitidas. Con las reformas a la Ley de Fiscalización Superior de agosto de 2007, dicho informe constituye ya una obligación jurídica de la ASF para presentarlo ante la Comisión, en los meses de abril y octubre de cada año.

⎯ De la revisión del proceso de solventación de las observaciones-acciones

promovidas por la ASF y las EFSL a los entes auditados, se aprecia un significativo avance. Al 31 de marzo de 2008, la ASF reporta que en las acciones promovidas que causan estado, se tenía un avance de solventación del 93.2% del total, en tanto que en las acciones que se resuelven por la vía jurídica por implicar probables responsabilidades, el avance era del 64.8%.

⎯ Ante el cúmulo de observaciones-acciones que año con año reporta la ASF en el

Informe que rinde a la Cámara de Diputados, así como a la recurrencia de irregularidades que diversos entes presentan, se hizo indispensable disponer de información que permita identificar el origen de las irregularidades, la efectividad con que éstas se determinan, y los argumentos utilizados para solventarlas. Este es, de hecho, el origen del informe semestral sobre solventación de observaciones que requirió la Comisión a la ASF, primero a través de una recomendación y, posteriormente, por una disposición de Ley.

⎯ En consistencia con las recientes modificaciones a la Ley de Fiscalización

Superior de la Federación, la ASF ha informado semestralmente a la Comisión de Vigilancia sobre el avance en la solventación de las observaciones-acciones emitidas. Sin embargo, tales informes semestrales no cubren en su totalidad el requerimiento original solicitado por la Comisión de Vigilancia a través de las recomendaciones emitidas a la propia Auditoría en los documentos de Conclusiones y Recomendaciones derivadas del análisis al Informe de revisión de la Cuenta Pública. En específico, no ha incluido junto con el documento impreso y el respaldo de información en medio magnético entregados, la totalidad de información que se requiere para su análisis y seguimiento, ni


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tampoco las claves y datos que permitan su acceso y procesamiento, limitando con ello los alcances de esta importante herramienta de análisis del proceso de determinación de las observaciones-acciones y de su solventación.

Recomendación CV-IR06-006. Se reitera la recomendación formulada a la ASF en el análisis al Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2005 para que el informe semestral a que se refiere el artículo 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sobre el avance en la solventación de las observaciones-acciones emitidas, se entregue tanto en versión impresa como en medio magnético, en el formato de base de datos solicitado por la Comisión, a través de la UEC, así como las claves y datos que permitan su acceso y procesamiento. Lo anterior sin menoscabo de lo que establece el artículo 79. fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Recomendación CV-IR06-007. Que la ASF promueva la certificación del proceso de seguimiento y solventación de observaciones-acciones promovidas a los entes fiscalizados, con el objetivo de transparentar las acciones que se llevan a cabo para la atención de las observaciones, garantizar un tratamiento objetivo en la resolución de las mismas y reducir los eventuales márgenes de discrecionalidad que se pudieran llegar a generar en su manejo y atención.

⎯ Por primera vez la ASF reporta el universo de acciones que promovieron las

EFSL derivado de su acción fiscalizadora y si bien éstas son de diverso tipo de conformidad con su legislación, revelan de manera precisa las principales irregularidades detectadas en la aplicación de los recursos federales que les son transferidos. Sin embargo, aunque se conoce el número total de acciones que promovió cada EFSL en sus auditorías, no se dispone de la información del tipo de acciones concretas derivadas, pues sólo se incluyen datos agregados.

Este es un hecho por demás relevante pues hasta antes del informe relativo a la revisión de la Cuenta Pública 2006, la Cámara de Diputados desconocía el tipo de acciones que promovía cada EFSL en las auditorías que practicaba, ya que en el Informe que le rendía la ASF, únicamente se reportaba la recomendación que este órgano le hacía a la entidad de fiscalización superior local para que ésta le informara de los trámites relacionados con la atención de dichas acciones.

Recomendación CV-IR06-008. Que la ASF exponga los informes de auditoría que le son entregados por las EFSL con las observaciones y tipos de acciones que son promovidas por ellos, independientemente de las recomendaciones que les formule para dar seguimiento a su atención. Asimismo, que incorpore en el Tomo Ejecutivo del próximo informe de la revisión de la Cuenta Pública un cuadro resumen y un análisis del universo de observaciones, acciones promovidas, y tipo de acciones por entidad federativa.


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Cuantificación monetaria de las observaciones

⎯ Al igual que en Informes anteriores, la ASF realizó la cuantificación monetaria de las observaciones, la cual ascendió a 33 mil 187.1 millones de pesos, aclarando que ella no necesariamente implica resarcimientos, recuperaciones o responsabilidades, pues su situación definitiva será establecida una vez transcurrido el plazo de 45 días hábiles que la Ley establece para que los entes auditados ofrezcan evidencias y documentación que permita su solventación.

⎯ Aunque la ASF presenta la cuantificación de recuperaciones operadas clasificada

por ente y sector auditado, dicha información aún no permite conocer el origen y conceptos de donde provienen. Será determinante mejorar la presentación de la información sobre recuperaciones operadas por la ASF, para identificar no sólo los entes de donde derivan dichos recursos, sino y sobre todo, los conceptos de los que derivan, para conocer los importes ingresados a la Tesorería de la Federación, o los determinados por otras vías.

⎯ A través de la recomendación CV-IR04-003 de la Comisión de Vigilancia,

formulada en ocasión del análisis al Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2004, se pretendió avanzar en la transparencia de dicha información mediante la entrega de un informe de solventación de observaciones y de recuperaciones operadas; sin embargo, dados los términos en que se aprobó la reforma al artículo 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en agosto de 2007, quedó como obligación de Ley la entrega del informe semestral de solventación de observaciones, pero no se hizo referencia al de recuperaciones.

⎯ Si bien la ASF ha remitido a la Cámara el Informe semestral de solventación de

observaciones, no ha turnado información sobre la evolución de las recuperaciones en los términos de la recomendación CV-IR04-003.

Recomendación CV-IR06-009. Que la ASF entregue a la Comisión de Vigilancia, en las fechas establecidas para el informe semestral de solventación de observaciones, un reporte sobre las recuperaciones derivadas de la revisión de las cuentas públicas, en el que se aclaren y transparenten los diversos conceptos que utiliza esa entidad sobre recuperaciones determinadas, probables y operadas, y que exponga dicha información por sector, ente auditado y conceptos de los cuales derivaron dichas recuperaciones, aclarando por separado los montos que se depositan a la Tesorería de la Federación u otros entes, los reintegros de fondos, el cobro de responsabilidades resarcitorias, las deductivas, y todos aquellos conceptos que identifica.


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Controversias y acciones que obstaculizan la fiscalización superior

⎯ Desde hace algunos años, ha sido común observar que algún ente promueva determinado tipo de acciones para evitar la fiscalización, argumentando la falta de atribuciones por parte del órgano fiscalizador. Los casos más recientes son los de cuatro entes auditados que interpusieron recursos en contra de las acciones de la ASF, tanto en la revisión de la Cuenta Pública 2006, como en la del Informe de Avance de Gestión Financiera 2007, en los siguientes términos:

Ente / Controversia RevisiónSecretaría de GobernaciónIncidente de suspensión de la Controversia Constitucional 92/2007 en contra de la Aud. No. 405 denominada “Programas y Campañas de Comunicación Social del Gobierno Federal” CP 2006

Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 92/2007, en contra de la Aud. No. 7 denominada “Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos de Sorteos” IAGF 2007

Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 92/2007, en contra de la Aud. No. 8 denominada “Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Modificaciones a los Permisos para la Operación de Casas de Juego”

IAGF 2007

Secretaría de EnergíaIncidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 95/2007, en contra de la Aud. No. 12 denominada “Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos de Estaciones de Carburación de Gas L.P.”. Anteriormente esa secretaría había presentado el Incidente de Nulidad 110/UAJ/1882.

IAGF 2007

Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 2/2008, en contra de la Aud. No. 16 denominada “Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos”. Anteriormente esa secretaría había presentado el Incidente de Nulidad 110/UAJ/1941.

IAGF 2007.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos NaturalesControversia Constitucional 3/2008, en contra de la Aud. No. 13 denominada “Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Certificados Fitosanitarios de Importación”. Anteriormente esa secretaría había presentado el Incidente de Nulidad 112.

IAGF 2007

Secretaría de Comunicaciones y TransportesAmparo Indirecto 1545/2007 presentado por la Administración Portuaria Integral de Dos Bocas, S.A. de C.V., en contra de la Aud. No. 9 denominada “Evaluación del Proceso Utilizado para el Otorgamiento de Contratos de Prestación de Servicios Portuarios”

IAGF 2007

Fuente: Pág. 7 y 8 del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006

IMPUGNACIONES DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA ANTE LA SCJN

⎯ El 26 de febrero de 2008 la Suprema Corte de Justicia de la Nación notificó a la ASF el desistimiento del Ejecutivo Federal en relación con la Controversia Constitucional 92/2007; sin embargo, el resto de las acciones aún permanecen.

⎯ Cabe comentar que el 19 de septiembre de 2007, el titular del Consejo de la

Judicatura Federal presentó una consulta a la SCJN, respecto de la facultad de la ASF para evaluar la carrera judicial. El 13 de noviembre, la SCJN emitió una primera resolución que fue notificada a la ASF el 4 de diciembre de 2007. En consecuencia, el 2 de enero de 2008, la ASF presentó a la SCJN sus consideraciones y atribuciones para fiscalizar la carrera judicial. A la fecha de elaboración del Informe de la revisión de la Cuenta Pública 2006, este procedimiento se encontraba pendiente de desahogo. Por ello, la ASF no tuvo acceso al total de la información requerida, de tal manera que de cuatro procesos seleccionados para evaluar el Sistema de Carrera Judicial, la ASF evaluó sólo tres; los de ingreso, promoción y permanencia.


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Ante las acciones que han promovido los entes auditados en contra de la actuación del órgano fiscalizador, habría que valorar el papel del fiscalizador y del fiscalizado a la luz de los argumentos que se establecen en las resoluciones correspondientes. Recomendación CV-IR06-010. Que la ASF realice un estudio jurídico con base en los argumentos que ha utilizado la SCJN en las resoluciones de las controversias constitucionales promovidas en contra de la acción fiscalizadora, evalúe los alcances de sus facultades, y emita una propuesta de modificaciones a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación u otras disposiciones legales relacionadas, a fin de garantizar la certeza jurídica de sus acciones, el reconocimiento de parte de los auditados y evitar los conflictos legales con los actores involucrados.

Relevancia de las Revisiones

⎯ Es de destacarse la consideración de revisiones para evaluar el desempeño de dependencias, entidades y programas con funciones de promoción, fomento, regulación y supervisión, las cuales tienen un papel estratégico para el desarrollo del país, independientemente de las partidas presupuestales que manejan. Asimismo, destaca que la ASF haya procurado identificar y realizar una amplia fiscalización a áreas de riesgo y opacidad. Asimismo, se incorporaron más de 25 auditorías integrales, horizontales y de centricidad.

⎯ La estrategia de fiscalización abarcó áreas fundamentales de la administración

pública, tales como fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos; sistema de pensiones y jubilaciones (particularmente en el IMSS); obligaciones derivadas de los pasivos laborales (ISSSTE, LyFC, CFE, PEMEX, Estados y Municipios); desarrollo empresarial; mejora regulatoria; proceso electoral Federal; servicios de inteligencia para la seguridad nacional; control de drogas; energía e hidrocarburos; desarrollo social; red carretera; apoyos directos a campo; apoyos a la micro, pequeñas y medianas empresas; servicios de infraestructura; abasto y comercio; y atención a la población afectada por contingencias climatológicas, entre otros.

Destacan también asuntos específicos como Enciclomedia; apoyo a ahorradores de la banca; operación del fondo de empresas expropiadas del sector azucarero; suministro de medicamentos del ISSSTE; procesos de liquidación de Financiera Nacional Azucarera, del Banco Nacional de Comercio Interior y del Sistema Banrural; acuerdo para el financiamiento del sector agropecuario y pesquero; transferencia de recursos federales a instituciones de educación superior y defensa del interés de la Federación en controversias fiscales en el IMSS, SAT y SHCP, entre otros.


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⎯ No obstante, también se presentaron auditorías poco relevantes, cuyo objetivo es ambiguo o bien restrictivo. De hecho, existen auditorías a entes estratégicos, programas prioritarios e incluso del interés público que tienen como objetivo revisar aspectos no sustantivos, lo que limita la utilidad de dichas auditorías. Es un hecho que existen áreas de oportunidad para incluir entidades sustantivas y programas relevantes que deben revisarse de manera integral para avanzar hacia una mejor fiscalización. Por lo pronto, es de destacarse las evaluaciones de aquellas áreas y entidades en las que sin ejercer amplios presupuestos, mantienen funciones estratégicas de regulación, fomento y promoción de las actividades económicas.

⎯ En el caso de las revisiones sobre los recursos federales transferidos a entidades

federativas y municipios por la vía del Ramo General 33, se destaca el esfuerzo de haber revisado a las 32 entidades federativas del país, 118 gobiernos municipales y siete demarcaciones territoriales del Distrito Federal, situación que permite disponer de una visión amplia sobre la aplicación de este tipo de recursos.

⎯ Asimismo, en las revisiones al Ramo General 39, se fiscalizaron 15 entidades

federativas en materia de Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF); cinco gobiernos estatales en el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), y 11 estados mediante el Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES).

⎯ Si bien es fundamental la fiscalización en estos órdenes de gobierno, es

persistente la falta de presentación oportuna de los informes solicitados a las EFSL. En esta ocasión, la ASF reporta de 6 casos de auditorías que no fueron recibidas: una del FASSA de Guanajuato; dos del FISM en los municipios de Chamula, Chiapas y Santo Domingo Tehuantepec, Oaxaca; dos del Fortamun-DF en los mismos municipios, y una del FASP en el estado de Jalisco.

⎯ Este último caso llama la atención toda vez que de acuerdo con la EFSL de esa

entidad federativa, la auditoría no se llevó a cabo debido a que los recursos del Fondo fueron transferidos en su totalidad al Fideicomiso Fondo de Seguridad Pública del Estado de Jalisco y como éste no se contempló dentro del Programa de Auditorías del órgano fiscalizador del Estado, autorizado por el Pleno del Congreso Estatal, no se tuvo facultad legal para realizar la revisión.

⎯ Esta situación tiene gran relevancia, pues la ASF deberá promover acciones para

garantizar que se cumpla el espíritu de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en términos de la obligación que tiene todo aquel que ejerce recursos públicos para rendir cuentas. De lo contrario, se abre nuevamente un espacio a la opacidad a través de prácticas de transferencias que permitan evitar la fiscalización.


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2.4 Sobre el análisis de auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público

Derivado del análisis de los resultados de la fiscalización 2006 a entes vinculados al sector Hacienda y Crédito Público, se emiten las siguientes conclusiones y recomendaciones:

⎯ En la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF practicó 83 revisiones al sector de Hacienda y Crédito Público, lo que representó el 11% del total de auditorías en dicha revisión 2006. Por sí solo, este sector fue ampliamente fiscalizado, pues el número de auditorías practicadas fue superior al grupo de funciones de Gobierno y de Desarrollo Social.

⎯ El sector hacendario fue objeto de 390 observaciones, de las cuales se derivaron

542 acciones, mismas que representaron respectivamente el 5.4% y 6.7% del total de las observaciones-acciones promovidas por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2006.

⎯ Los entes auditados del sector fueron objeto de un menor número de

observaciones y promoción de acciones, que el registrado en las revisiones de las Cuentas Públicas pasadas, especialmente para los casos del IPAB y la SHCP. También predominaron las recomendaciones de carácter preventivo por sobre las correctivas.

⎯ Como consecuencia de las revisiones, el Sector de Hacienda y Crédito Público

recibió del órgano de fiscalización superior de la Federación en promedio 4.7 observaciones por auditoría, y se le promovieron 6.5 acciones por auditoría, que contrasta favorable con respecto al promedio general del total de revisiones, que fue de 9.5 y 10.8, respectivamente.

⎯ La incidencia de irregularidades se redujo particularmente en entes altamente

fiscalizados como el IPAB, el SAT y la propia SHCP. Esta situación tuvo repercusiones en el sentido de los dictámenes emitidos, pues ante la menor incidencia, se incrementó la cantidad de dictámenes limpios o con bajo número de irregularidades emitidos por la ASF. Lo anterior no significa necesariamente que la calidad de la práctica gubernamental realizada por los entes fiscalizados haya mejorado. Aún es apresurado señalar que hay una tendencia en el sector financiero a la disminución de la recurrencia en irregularidades. Hay que considerar, en primer término, que la reducción de las irregularidades en algunos entes del sector financiero, fue producto de factores externos, como el impacto de los resultados de las controversias constitucionales que emprendió el gobierno ante la Corte para recusar los pliegos de observaciones emitidos por la ASF en los casos relacionados con el rescate bancario y los Derechos de Trámite Aduanero. Los


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dictámenes de la corte en estos asuntos implicaron que el órgano de fiscalización tuviera que eliminar las observaciones y acciones correspondientes objeto de la controversia. Otro factor a considerar tiene que ver con los avances en los procesos de saneamiento (carretero, bancario, liquidación de bancos, entre otros), los cuales en muchos casos están en su última fase, quedando atrás los procesos más complicados que son los generadores de irregularidades. Lógicamente, al estar en los procesos de saneamiento financiero, las irregularidades tienden a decaer. Esta revisión mostró que aumentaron las irregularidades en los procesos de fiscalización de programas y entes del sector que están en su fase inicial, o cuando es continua su operación. Entes como INEGI, y los bancos activos de desarrollo, son un ejemplo de lo anterior.

⎯ Los entes con mayor porcentaje de observaciones fueron: SHCP (30%), SAE (23.2%) y SAT (14.6%). Destaca la participación reducida del IPAB en el número de observaciones, no obstante que se le practicaron varias revisiones.

⎯ Respecto de las acciones promovidas por la ASF, la participación de las

acciones preventivas fue elevada (71.2%); en tanto, la promoción de responsabilidades administrativas sancionatorias significó el 16.8%, correspondiéndole al SAT la mitad de éstas. Destacan por su reducida proporción, las acciones que le correspondieron a la ASF fincar directamente, como fue el caso de los Pliegos de observaciones, que sólo significaron el 1.4%. Los entes con mayor proporción de acciones promovidas fueron: SHCP (31.5%), SAE (23.2) y SAT (13.5%).

⎯ La cuantificación monetaria de las observaciones en el Sector Hacienda y

Crédito Público ascendió a 2 mil 476.3 millones de pesos, es decir, el 7.46% del monto total observado por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2006. El órgano fiscalizador aclara puntualmente que ello no implica resarcimientos, recuperaciones o responsabilidades. Una perspectiva más exacta se tendrá una vez que se agote el plazo de los 45 días hábiles que la Ley establece para que los entes auditados ofrezcan evidencias y documentación por otras vías.

⎯ En este sector, la ASF concentró su fiscalización superior en las revisiones de

regularidad y especiales. De las 83 auditorías practicadas al mismo, 35 fueron de regularidad (42.2% del total) y 37 especiales (44.6%). Sólo una de cada 10 auditorías fue de desempeño (10.8%). En comparación con la revisión de la Cuenta Pública 2005, se observa una disminución de 7.8 puntos porcentuales de la importancia de las auditorías de regularidad y un aumento de 7.4 puntos de la proporción de auditorías especiales, quedando prácticamente igual la proporción de las auditorías de desempeño (10.8% en 2006 vs. 10.2% en 2005).


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⎯ Destacan dos innovaciones en la fiscalización al sector: la inclusión de un análisis de cumplimiento de objetivos y metas -aunque no siempre fuera posible hacer la evaluación por la carencia de indicadores-, y la integralidad horizontal de algunas revisiones.

⎯ Las auditorías especiales se enfocaron predominantemente en los temas de

rescates financieros y de evaluación de la deuda y pasivos contingentes, de ahí su amplitud numérica (sólo este sector fue objeto del 65% del total de auditorías especiales). El IPAB destacó con 12 revisiones especiales para evaluar distintos aspectos relacionados con su posición financiera, las emisiones de deuda bursátil y su impacto en el mercado financiero, las ventas de cartera y de inmuebles, el seguimiento de los apoyos a los programas de rescate a los ahorradores y deudores, y el Nuevo Programa que implicó la conversión de los pagarés Fobaproa por instrumentos de pago IPAB garantizados por el gobierno, así como la liquidación de instituciones bancarias. En este mismo sector se practicaron 12 auditorías especiales a la SHCP, 5 a la banca de desarrollo, 2 al SAT y una a FIRA.

⎯ En este sector se efectuaron 9 auditorías de desempeño, una auditoría más que

en el informe de la revisión 2005, y se enfocaron a temas estratégicos, tales como la eficiencia de la recaudación fiscal, la supervisión de intermediarios bancarios y no bancarios, los apoyos a sectores estratégicos como el rural, y la emisión de información pública relevante para la sociedad. Debe comentarse, que en algunos casos las auditorías tuvieron alcances limitados por carecer de indicadores de desempeño, o por generar un enfoque en el que la evaluación no atiende aspectos medulares del ente auditado.

⎯ Sólo se practicó una auditoría de seguimiento en el sector. En virtud de que la

finalidad de este tipo de revisiones es evitar la recurrencia de las irregularidades para mejorar la práctica gubernamental, sería pertinente que la ASF incrementara el número de este tipo de revisiones en las subsiguientes revisiones a la Cuenta Pública. También se incluyó una revisión de situación excepcional relacionada con el Procedimiento para la Enajenación de la Tenencia Accionaria del Consorcio Aeroméxico, en el marco de una solicitud de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.

⎯ En términos generales, en este grupo de auditorías se destacan 5

preocupaciones principales: la primera, el estado que guardan las finanzas públicas, su evolución y el impacto sobre el crecimiento económico nacional; la segunda, la deuda del gobierno federal y su sustentabilidad; la tercera, los órganos de regulación y supervisión financiera; como cuarto punto, las auditorías relacionadas con la banca de desarrollo; y, como quinto, temas diversos, afines al IPAB, al SAE, los recursos fiscales excedentes y el manejo del fondo petrolero, así como la fiscalización a los fideicomisos.


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⎯ Del primer asunto (finanzas públicas) se destaca que pese al importante monto alcanzado de ingresos excedentes del sector público presupuestario (310 mil 102 millones de pesos en 2006 y acumulados por 719 mil millones de pesos de 2001 a 2006), los resultados fueron pobres en materia de crecimiento económico (2.8% promedio anual para el periodo vs. 3.4% previsto por CONAFIDE, en el peor de los casos, lo que motivó que México pasara de ser la novena economía del mundo en 2001 a la posición 14 en el 2006) y de generación de empleos (en dicho periodo se generaron 1.4 millones de empleos, apenas el 20% de lo que de acuerdo al PND demandaría el país).

⎯ Del segundo asunto de interés (deuda del gobierno federal), mediante las 17

auditorías para evaluar asuntos como la deuda pública directa y los pasivos contingentes, entre los que destacan los pasivos laborales, se determinó que si bien se desaceleró el crecimiento del costo financiero de la deuda externa del gobierno federal y de las obligaciones garantizadas de la banca de desarrollo, se encontró que los regímenes de pensiones de LyFC, IMSS, ISSSTE y de algunas universidades públicas estatales, no son ya sostenibles financieramente.

⎯ Del tercer grupo temático (órganos de regulación y supervisión financiera) se

observó que éstos demandan erogaciones presupuestales pequeñas, pero que tienen tareas estratégicas que cumplir, como promover la intermediación financiera bancaria y no bancaria, impulsar la eficiencia, estabilidad e integridad de los mercados financieros y proteger los intereses del público. En la revisión de la Cuenta Pública 2006, se constató un desempeño de mayor calidad de la CNBV y de la Unidad de Seguros, Valores y Pensiones de la SHCP; sin embargo, la dinámica propia del sector financiero y la creciente complejidad de sus funciones, obligan a contar con una visión más integral de las entidades auditadas para evitar situaciones como las derivadas de las crisis bancarias y la operación del Fobaproa, por lo que es de la mayor relevancia continuar con la evaluación de los entes de supervisión, perfeccionando la fiscalización a efectos de incorporar tareas sustantivas de regulación.

⎯ Respecto del cuarto tema relevante (banca de desarrollo), se desprende que

entre 2002 y 2006 destacó la caída significativa de sus activos totales y de su cartera crediticia como proporción del PIB, por lo que ésta dista mucho de convertirse en una auténtica palanca del crecimiento con calidad.

⎯ Un quinto grupo de auditorías vinculadas al sector, comprende una miscelánea

de temas, como liquidación de bancos, revisiones al rescate bancario y seguros de depósito, entre otros. Destaca el dictamen limpio emitido por la auditoría a las revisiones de los procesos finales de liquidación de los bancos a cargo del IPAB, como son, Banco del Sureste, el Banco Promotor del Norte y el BNT; las irregularidades en la venta de activos de Banrural, producto de la discrecionalidad con que se procedió a su enajenación, así como las irregularidades detectadas en la revisión al Banco Nacional de Comercio Interior en los registros contables, la falta de evidencia documental de las ventas de


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cartera e inmuebles y el escaso seguimiento de los asuntos litigiosos de la institución, encomendados a despachos externos de abogados.

También resalta el elevado costo financiero de la liquidación de Financiera Nacional Azucarera (19 mil 241 millones de pesos); la discrecionalidad en el manejo del fondo petrolero FEIP y de los excedentes petroleros, que dio lugar a que la Secretaría de Hacienda no le transfiriera al Fondo cerca de 13 mil millones de pesos, ni el monto por 2.9 miles de millones de pesos que debió pagarse en enero de 2007, así como la reducción de 13.1 miles de millones de pesos de los ingresos excedentes para compensar montos no recaudados sobre el derecho de hidrocarburos y para traspasar recursos del ramo 23 para pago del ISR y del Impuesto sobre Productos del Trabajo. Esta discrecionalidad se observó también en el manejo de los cuantiosos montos aplicados a la contratación de coberturas de precios de petróleo que se realizaron sin transparencia.

⎯ Del análisis de las auditorías practicadas al Sector de Hacienda y Crédito

Público, con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006, se observa una mejora en la labor de revisión de la ASF, lo que se ve reflejado en algunos de los temas objeto de fiscalización que ofrecen una perspectiva más global e integral acerca de la calidad de la gestión gubernamental en el sector.

⎯ Destacan como ejemplo de la afirmación anterior, las evaluaciones horizontales

sobre temas como las obligaciones garantizadas, los pasivos contingentes y la sustentabilidad financiera, en los que fueron considerados varias entidades del sector. Así, la estrategia de revisión seguida por la ASF apunta hacia una reorientación, aún gradual e incipiente, del enfoque de fiscalización superior, el cual se caracteriza por la elección de áreas y temas críticos y especializados para su fiscalización al desempeño, bajo un enfoque integral. En este contexto, es de reconocerse el esfuerzo de la ASF por tratar de atender la recomendación de la Comisión de Vigilancia en el sentido de que la labor de fiscalización superior enfatice la evaluación estructural y estratégica de la gestión pública.

⎯ No obstante lo anterior, subsisten situaciones susceptibles de ser mejoradas en

el desempeño de la ASF. Por ejemplo, algunas de las revisiones practicadas al sector hacendario, observan temas y objetivos repetitivos o equivalentes, mismos que, en algunos casos, muestran resultados coincidentes y, en otros, resultados contrapuestos.

⎯ Otro aspecto que destaca en cuanto al desempeño de la entidad de fiscalización

superior de la Federación, es la disparidad que se encontró en algunas revisiones –en particular de Desempeño y Especiales. En efecto, en algunos casos, los temas y propósitos enunciados despertaron expectativas de contenidos relevantes, que, sin embargo, al examinar con detenimiento el desarrollo de la revisión, se encontraron más bien verificaciones de


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procedimientos normativos, dejando de lado los propósitos centrales de las auditorías, con lo cual se diluyó su relevancia.

⎯ La ASF continuó por sexto año consecutivo con la revisión a programas y temas

críticos (rescate bancario, recaudación, liquidación de entidades financieras, evaluación de la banca de desarrollo), lo que constituye un acierto, dadas las implicaciones de tales asuntos sobre la vida nacional. También, por segunda ocasión, la ASF realizó un informe especial e integral de fiscalización, bajo la forma de una separata. El tema abordado en esta ocasión fue el Derecho de Tramite Aduanero. El anterior informe integral en forma de separata, versó sobre el Rescate Bancario, el cual fue presentado en la revisión de la Cuenta Pública 2004. Sería conveniente que la ASF diera continuidad anual a la realización de estos informes especiales en temas relevantes del sector financiero.

⎯ Por tercer año consecutivo no fue posible que la ASF realizara una evaluación

general de la eficiencia del gasto gubernamental, en virtud de que la Cuenta Pública no presentó la asignación del gasto a nivel de indicadores meta-gasto, y tampoco se pudo dar seguimiento a indicadores que fueran comparables por los cambios a la estructura programática efectuados por la SHCP. Por otro lado, la evolución de la práctica internacional gubernamental se ha orientado a una mayor transparencia en la aplicación de los recursos como medida para mejorar la calidad del gasto público y la captación tributaria.

⎯ Se sigue observando en algunas revisiones una falta de consistencia entre las

irregularidades determinadas y los dictámenes emitidos. Lo anterior se reflejó en que persistiera en varias auditorías practicadas al sector financiero, la emisión de dictámenes favorables a pesar de la existencia de numerosas y diversas observaciones y acciones promovidas por el órgano fiscalizador.

⎯ A lo largo de las auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público, se

percibe la preocupación de la ASF por señalar las operaciones en que la entidad fiscalizada inobservó los principios básicos de Contabilidad Gubernamental, y en consecuencia la acción que el órgano de fiscalización promovió para evitar la recurrencia y corregir las irregularidades.

⎯ La ASF determinó que el sector público presupuestario obtuvo durante el

ejercicio fiscal 2006 ingresos adicionales en montos sin precedente por 310 mil 102.5 millones de pesos. El órgano de fiscalización señaló más ampliamente que a pesar de haber obtenido el sector público presupuestario, ingresos anuales excedentes durante el periodo 2001-2006, México registró un crecimiento económico mediocre en una comparación internacional.

⎯ Además, en diversas auditorías la ASF señaló la elevada discrecionalidad de la

SHCP en el manejo de las transferencias presupuestarias. Lo anterior implicó modificaciones sustantivas en la asignación presupuestal por parte del Ejecutivo respecto a lo autorizado por el Poder Legislativo.


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Recomendación CV-IR06-011. Que la ASF realice un análisis sobre la magnitud e impactos de las transferencias presupuestarias autorizadas por la SHCP, y proponga a la H. Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, las medidas técnicas pertinentes que a su juicio son necesarias para acotar esa discrecionalidad.

⎯ La evolución de los pasivos contingentes es uno de los rubros con más riesgo

que enfrentan (y estarán enfrentando) las finanzas públicas en el corto, mediano y largo plazo, como lo evidencia la estimación de las obligaciones de la deuda del gobierno federal y de las universidades públicas estatales cuyo déficit actuarial global para las entidades fiscalizadas en 2006, fue estimado por la ASF en 14.1 billones de pesos. Este hecho obliga a mantener una estrategia de seguimiento no sólo de los cálculos sobre la evolución de los déficit actuariales, sino de las acciones realizadas por los entes (incluyendo a los bancos de desarrollo) para controlar dichos déficit.

⎯ La revisión al Fondo Petrolero (FEIP), comprobó que existe un exceso de

discrecionalidad en el manejo de los recursos del petróleo, que en 2006 dio lugar a que la SHCP no transfiriera 12.8 miles de millones de pesos al FEIP, ni el monto por 2.9 miles de millones del último trimestre que debió pagarse en enero de 2007, por concepto de la recaudación por derechos de hidrocarburos. Destaca también la discrecionalidad con la se utilizan las Reglas de Operación del FEIP, que son manejadas de manera exclusiva por la SHCP, para destinar recursos del fondo para otros propósitos como el financiamiento del balance público y la compra de coberturas petroleras. Estos instrumentos de cobertura han mostrado nula transparencia y, adicionalmente debe señalarse, no han sido ejercidas desde su primera emisión y operan bajo el mecanismo over-the-counter, OTC, lo que lleva cierta opacidad implícita y costos cuantiosos, como lo muestra el propio balance del FEIP reportado trimestralmente por la SHCP.

⎯ En la revisión a los recursos fiscales excedentes, la ASF determinó que la SHCP en el ejercicio fiscal 2006 redujo 13.1 miles de millones de pesos de los ingresos excedentes para compensar montos no recaudados por 4.5 miles de millones del Derecho sobre Hidrocarburos para el FEIP y para traspasar recursos por 8.6 miles de millones del ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas a diversos ramos de la Administración Pública para pago del ISR y del Impuesto sobre Productos del Trabajo. La ASF recomienda a la Cámara de Diputados instruya a quien corresponda para que en los proyectos del PEF y otras disposiciones, se evalúe la procedencia de eliminar la discrecionalidad de la SHCP para determinar los ingresos fiscales excedentes. Dado lo anterior, la ASF debería practicar una revisión a la metodología utilizada por el gobierno federal para determinar el monto de los ingresos excedentes, de acuerdo con la mecánica establecida en el PEF, en la Ley de Ingresos y en la


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Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y emita un dictamen sobre su confiabilidad técnica y grado de transparencia, así como al esquema implementado para aplicar y distribuir a diversas partidas presupuestarias, entidades, programas y demás renglones de destino, esos recursos excedentes. Asimismo, que proponga las acciones específicas que se requieren en términos de modificaciones a la legislación y normativa aplicables, a efecto de eliminar la discrecionalidad en la determinación de los ingresos excedentes.

⎯ En la evaluación financiera de los PIDIREGAS, la ASF determinó a través de la revisión de indicadores como los ingresos y gastos generados, el flujo neto, el monto y pago de los pasivos y mediante un análisis comparativo entre el VPN antes de impuestos y después de obligaciones fiscales, que son altamente rentables, aun después de cubrir los gastos y pasivos generados.

Adicionalmente encontró que los pasivos directos y contingentes se incrementaron de 76 mil 110.8 millones de pesos en 2001 a 396 mil 135.5 millones en 2006, con una tasa media anual de aumento de 30.5%, mientras que la inversión financiada y presupuestada sólo se incrementó 5.5%. Concluyó que estos proyectos, especialmente los de PEMEX, presentan a mediano plazo un elevado riesgo de incumplimiento debido a la elevada carga fiscal que se les ha impuesto y a que no cuenta con recursos líquidos para enfrentar sus compromisos de pago. PEMEX tiene obligaciones importantes que cubrir por este concepto que vencen entre 2022 y 2035, mientras que las reservas probadas de hidrocarburos tienen un horizonte hasta 2016. En la evaluación a la deuda PIDIREGAS de PEMEX, la ASF determinó que sus obligaciones son financieramente sostenibles en el corto y mediano plazos, no obstante, debe tenerse en cuenta que los proyectos están sujetos a una elevada carga fiscal, lo cual ha afectado su rentabilidad. Adicionalmente, se constató que el plazo de vencimiento de los pasivos contraídos para financiar esos proyectos supera con amplitud el periodo identificado de 10 años de explotación de reservas probadas. Se considera que el impacto por el costo financiero de los proyectos será mayúsculo en los próximos años ya que durante la administración 2007-2012, deberán realizarse erogaciones para cubrir el servicio de la deuda (intereses y capital) por 769 mil millones de pesos. Es por ello, que se estima relevante evaluar opciones para aminorar el impacto que representan los costos de estas obligaciones en las cuentas de la paraestatal. Una solución integral a esta problemática tendría que ir acompañada de una mayor autonomía presupuestal y de gestión de PEMEX y de una fuente más estable de ingresos públicos. Por otra parte, es particularmente conveniente que PEMEX reconozca en la contabilidad los pasivos directos y contingentes derivados de los PIDIREGAS.


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Sería importante que la ASF solicitara a la SHCP y a la SENER el dictamen sobre la evaluación de la rentabilidad y productividad de los proyectos PIDIREGAS, tarea que fue asignada a esas dos entidades desde 2004 y que a la fecha no han entregado. Asimismo, la ASF debería emitir un dictamen sobre el riesgo soberano implícito que podría implicar el saldo actual y esperado de la deuda generada por los proyectos PIDIREGAS y de los compromisos de pago implícitos de intereses y capital, y su probable impacto tanto en las finanzas de las dos empresas paraestatales, como en las finanzas gubernamentales. También se estima conveniente que el órgano de fiscalización superior de la Federación pueda emitir un dictamen técnico ante la Comisión de Vigilancia, sobre el monto y composición de los pasivos directos y contingentes derivados de los PIDIREGAS y que proponga esquemas viables para incluir este tipo de pasivos en la contabilidad gubernamental.

⎯ En la revisión sobre la recaudación de ingresos por el ISR, Pagos del Ejercicio de Personas Físicas y Morales, la ASF determinó como resultado fundamental que 58 pagos efectuados por contribuyentes por 1 mil 445.1 millones de pesos, se presentaron en forma extemporánea.

⎯ La ASF consideró en su dictamen que la CNBV cumplió en lo general con las disposiciones normativas aplicables en el desempeño de sus objetivos de supervisar y regular a las entidades financieras. Sin embargo, no consideró en su evaluación analizar el cumplimiento por parte de la CNBV de tareas sustantivas de supervisión, como: calidad de la supervisión consolidada; eficiencia y eficacia de la coordinación de la CNBV con otras instituciones de regulación (Banxico, IPAB entre otros); evaluación y control de los riesgos contingentes de operaciones financieras estructuradas a través de vehículos financieros realizadas por los intermediarios; y promoción a través de emisión regulatoria de un entorno competitivo del sector financiero.

Lo anterior representa una excelente oportunidad para que la ASF evalúe las emisiones regulatorias de la CNBV para promover con eficacia y eficiencia: la competencia en el sector bancario; la competencia en el sector financiero no bancario; la eliminación de los arbitrajes regulatorios; la promoción del crédito al sector empresarial privado; el riesgo implícito del crédito al consumo; el combate del crédito depredatorio de intermediarios financieros formales e informales.

⎯ Por otro lado, a pesar del dictamen favorable a las tareas de supervisión y

regulación de entidades financieras de seguros, valores, pensiones y organizaciones auxiliares de crédito de la SHCP, la ASF no realizó una valoración del impacto de sus atribuciones normativas en el desempeño de los intermediarios financieros que integran el sector y que de acuerdo con estándares internacionales algunos de ellos muestran distorsiones y rezagos


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importantes. Algunos ejemplos, es la composición de las inversiones, costos de operación, comisiones y margen de operación de las administradoras de los fondos para el retiro, que no muestran indicadores favorables de acuerdo al enorme volumen de recursos que potencialmente están disponibles para el ahorro y para la configuración de esquemas viables de pensiones.

Otro renglón importante lo constituye el mercado de valores donde un volumen importante de operaciones con derivados es realizado fuera de norma, con una escasa transparencia; esto es así, debido a que los controles regulatorios son limitados y no es posible evaluar sus riesgos que por lo general son elevados. Las comisiones que cobran los intermediarios financieros por el uso de los servicios financieros, no están suficientemente reguladas, permitiendo en la gran mayoría de los intermediarios márgenes muy superiores a los estándares de otros mercados.

La ASF debería realizar evaluaciones integrales a las entidades reguladoras y supervisoras del sistema financiero que permitan determinar el resultado que está teniendo la instrumentación de políticas regulatorias y de normatividad prudencial aplicable, en la expansión y desempeño de los intermediarios financieros que contribuyan al desarrollo equilibrado del sector, y en particular en el fortalecimiento de los mecanismos de supervisión de las compañías de seguros, promoción de nuevos vehículos de inversión y adecuación de las operaciones del mercado de valores y, de manera especial, en la administración de los fondos de pensiones.

⎯ En la fiscalización a Fideicomisos, mandatos y análogos en el Sistema de Control y Transparencia se determinó que no fue posible a la ASF el acceso al soporte documental, relacionado con el Sistema de Control y Transparencia de Fidecomisos del Sector Público. Este tópico sigue siendo un área de oportunidad para la fiscalización, a pesar de que el artículo 2 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación faculta plenamente al órgano fiscalizador para revisar este tipo de instrumentos.

Lo que es un hecho es que a pesar de los avances obtenidos en materia de transparencia y rendición de cuentas, la ASF continúa enfrentando negativas de los entes auditados para proporcionar determinada información, sin que tengan repercusión alguna.

⎯ En su revisión a la Cuenta Pública 2006, la ASF practicó 12 auditorías especiales

al IPAB sobre distintos conceptos, en los que se observó una disminución del número de observaciones y acciones emitidas al ente respecto a ejercicios anteriores. Sin embargo, dichas revisiones revelaron la existencia de problemas financieros complejos que tienen que ser cuidadosamente vigilados por su impacto en las finanzas públicas, como la carencia de reservas del IPAB para hacer frente a contingencias bancarias; el probable incremento de transferencias


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presupuestarias al IPAB a partir de 2010 al terminar el programa de venta de activos; y el pago de la sobretasa en las emisiones bursátiles del Instituto. De las revisiones al IPAB, destacan las siguientes:

Evaluación del Procedimiento para la Enajenación de la Tenencia Accionaria del Consorcio Aeroméxico, S.A. de C.V. Esta revisión de carácter excepcional, fue solicitada por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la H. Cámara. A su vez, la ASF solicitó al IPAB un informe con carácter excepcional sobre el proceso de enajenación de la tenencia accionaria propiedad del Gobierno Federal del Consorcio Aeroméxico. El IPAB en tiempo y forma entregó al órgano de fiscalización el informe correspondiente. Por su parte, la ASF señaló que evaluaría el informe para determinar la procedencia de practicar una auditoría al proceso de enajenación de las acciones en poder del Gobierno del Consorcio Aeroméxico. Evaluaciones de la Conclusión del Nuevo Programa (Banco Mercantil del Norte, Banamex, BBVA Bancomer y HSBC). De los Programas de Apoyo al Ahorro Bancario, solamente faltaba por concluir el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC). Con la celebración por parte del IPAB y los Bancos del Nuevo Programa de Banamex, BBVA Bancomer, HSBC y Banorte, concluyeron todos los programas originales de apoyo al Ahorro. En las cuatro revisiones especiales practicadas por la ASF en el 2006 sobre el Nuevo Programa, la ASF emitió un dictamen favorable. Determinó también que el costo fiscal de los 4 programas ascendió (con fecha de diciembre de 2006) a 121 mil 900 millones de pesos. La ASF señala que derivado de la fiscalización y la rendición de cuentas al PCCC, se recuperaron para el erario 11 mil 024 millones de pesos. Sin embargo, subsisten los efectos económicos (y sociales) cuya gravitación para las finanzas públicas es importante, el costo global estimado del rescate bancario determinado por la ASF es de 1.4 billones de pesos a diciembre de 2006, quedando aún pendientes de pago 677 mil 700 millones de pesos. Costo Fiscal de los procesos de Disolución y Liquidación de las Instituciones de Banca Múltiple: Banco del Sureste, S.A,; Banco Promotor del Norte, S.A.; y BNP México, S.A. Esta revisión especial es relevante pese a que no generó observaciones, en virtud de que llegaron a la disolución y liquidación de tres entidades bancarias. La ASF determinó un costo de liquidación al 31 de diciembre de 2006 de 1 mil 983.9 millones de pesos, para Banco del Sureste; 267.4 millones de pesos para Pronorte, y para BNP México, la ASF determinó que no hubo costo fiscal. Bonos de Protección al Ahorro. Desde el año 2000, la ASF ha fiscalizado las emisiones de bonos IPAB, los cuales muestran una tendencia al crecimiento. El saldo de Bonos IPAB en el 2000 fue de 73 mil 360 millones de pesos, para el 2006 el saldo ascendía a 596 mil 855 millones de pesos y representaba el 79.7% del pasivo FOBAPROA.


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Cuotas Pagadas por las instituciones de Banca Múltiple al IPAB. La conclusión principal de la revisión señala que a diciembre de 2006, el IPAB tenía un déficit en la reserva de protección del ahorro de 1 mil 084 millones de pesos, por lo que el Instituto no cuenta con recursos para enfrentar una contingencia de parte del sistema bancario. Evaluación de la Posición Financiera del IPAB. La ASF concluye que el saldo nominal de la deuda manejada por el IPAB no se ha reducido; que el IPAB no cuenta con reservas financieras que le permitan enfrentar contingencias; que el costo de administración de los pasivos a cargo del instituto es creciente; y que el costo financiero de la deuda del IPAB ha sido superior a la alternativa de consolidar los pasivos con la deuda interna del gobierno. Evaluación de las Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores de la Banca. Debido al agotamiento de los activos que tiene el IPAB para enajenar, la ASF estima que se incrementarán las transferencias presupuestarias anuales al Instituto después de 2009 en un rango de 500-700 millones de pesos. Sobre esta base, la ASF debe dar seguimiento especial a las acciones y estrategias financieras que el IPAB efectúe para reconstituir las reservas técnicas apropiadas, para que el Instituto pueda hacer frente a contingencias de acuerdo a la práctica internacional; eliminar el pago de la sobretasa en la emisión de los bonos IPAB; proceder a la consolidación de la deuda IPAB con la deuda directa del gobierno federal; y seguir disminuyendo el costo del rescate bancario.

⎯ Con relación a las auditorías practicadas al Servicio de Administración y

Enajenación de Bienes (SAE), se determinó que en el proceso de Liquidación del Sistema Banrural el SAE reportó que el promedio de avance de la liquidación al 31 de diciembre de 2006 fue de 78%; que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables respecto de las operaciones examinadas para los procesos de licitaciones públicas de cartera de crédito e inmuebles, adjudicaciones directas y subasta pública electrónica de inmuebles; que incurrió en diversas irregularidades en la venta de activos y en discrecionalidad excesiva en la toma de decisiones; comercialización de activos sin precios de referencia y falta de análisis costo-beneficio.

En la Liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior se estimó que al 31 de diciembre de 2006, el costo de liquidación del banco ascendía a 2 mil 218.3 millones de pesos; que se cometieron irregularidades en el precio base y en los procesos de los bienes a licitar; que la venta de cartera y de otros inmuebles se registró varios meses después de su realización; y que el Padrón General de Bienes Inmuebles del SAE no estaba actualizado. En la Liquidación de Financiera Nacional Azucarera, se comprobó que el costo fiscal ascendió a 19 mil 241 millones de pesos, al 31 de diciembre de 2006.


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Se reitera la recomendación realizada por la Comisión de Vigilancia a la ASF para que realice un seguimiento sobre el cumplimiento de las fechas de abatimiento de los activos en recuperación tanto de bienes inmuebles como de cartera de crédito e informe a la Cámara de Diputados sobre las fechas definitivas de los procesos de liquidación del Sistema Banrural, Banco Nacional de Comercio Interior y Financiera Nacional Azucarera.

Uno de los principales costos del rescate bancario según lo expresó el Auditor Mackey en su revisión del FOBAPROA, fue el retraso en los procesos de liquidación de activos y entidades financieras. Estos retrasos no solamente provienen de los procesos de venta llevados a cabo por el SAE y el IPAB, sino también de las sindicaturas de los bancos de desarrollo encargados de tales actividades. Así, activos de entidades financieras como HAVRE aún siguen pendientes de liquidar generando costos para el gobierno, que no se revelan en los costos globales del rescate bancario. En razón de la importancia de estos temas, la ASF debe mantener informada a la Comisión de Vigilancia sobre la evolución de los procesos del SAE relativos a la venta de inmuebles, recuperación de cartera de crédito, fechas de liquidación de las instituciones financieras de fomento, estatus de los fondos de pensiones y aumento del costo fiscal de las liquidaciones. Asimismo, la ASF debería evaluar la posibilidad de revisar los procesos de venta de activos de entidades financieras a cargo de la Sindicatura de BANOBRAS y la razón de su tardanza.

⎯ Banca de Desarrollo. La Auditoría Superior de la Federación, practicó 19 revisiones a las instituciones financieras de fomento, incluidas la Financiera Rural y los Fideicomisos instituidos en relación con la Agricultura (FIRA), estos dos últimos, conceptuados como agencias de desarrollo. En términos generales, se detectaron esquemas financieros prácticamente inoperantes y altos riesgos derivados de la incapacidad de las instituciones para generar ingresos propios suficientes para apoyar financieramente a sectores económicos que no son atendidos por la banca comercial.

De las auditorías realizadas a la banca de desarrollo, sobresalen la de Nacional Financiera practicada a evaluación de las garantías, donde la ASF determinó que la entidad dispone de reservas que cubren el total del pasivo en virtud de que recibió transferencias de recursos por parte del Gobierno Federal, que en 2006 ascendieron a 2 mil 500 millones de pesos.

⎯ En la evaluación de las garantías y cumplimiento normativo del sistema de pensiones BANCOMEXT, los pasivos garantizados por el Gobierno Federal en 2006 representaron 90.4% del monto del activo total de la institución, la institución ha reportado pérdidas de operación y su cartera vencida continúa


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creciendo y el gobierno federal tendrá que seguir capitalizándolo como lo viene haciendo desde 2002.

⎯ En la revisión al programa crediticio de la Financiera Rural, las entidades federativas, Sinaloa y Sonora, absorbieron la mayor proporción (23.7% del total) de créditos canalizados a nivel nacional. Esta institución financiera de fomento presenta un desempeño muy favorable en el cumplimiento de financiar a su sector objetivo, sus créditos han reportado un fuerte dinamismo desde que ingresó al mercado en 2003 y los recursos crediticios otorgados podrían ser aún mayores si se incorporara a sus programas el monto tan importante de inversiones financieras que ha venido operando. La tendencia de los principales indicadores financieros de la banca de desarrollo, muestran que comparativamente estas instituciones tienen en 2007 la mitad del valor que tenían en 2000: el valor de sus activos, como proporción del PIB, pasaron de 9.1% en aquel año a 4.8% en este último. Así también, el crédito y la captación tradicional que habían mostrado una recuperación a 2002, al representar 5.3% y 5% del PIB, respectivamente, en 2007 caen a 3.2% y 2.7%. El capital contable, por su parte, prácticamente se mantiene sin cambios respecto al PIB desde 2002, explicado en buena medida por el progresivo deterioro en la calidad y rentabilidad de los activos. Las reformas estructurales practicadas en los últimos sexenios por el gobierno federal a la banca de desarrollo, han concluido en beneficios parciales: un grupo de bancos (NAFIN, BANCOMEXT y BANOBRAS) continúa operando de manera tradicional, enfrenta elevados costos de capital por riesgo de crédito, la atención a su sector objetivo se ha debilitado y ya no es suficientemente clara, tiene problemas de capitalización y sus ingresos netos tienen una tendencia volátil. Este grupo de bancos, el FMI y el Banco Mundial, reiteradamente le han propuesto a la SHCP sean convertidos en agencias de desarrollo tipo la Financiera Rural. La SHCP ha avanzado en ese camino al extraer de NAFIN los programas de financiamiento a las Pymes y de infraestructura para transferirlos a la Secretaría de Economía y a BANOBRAS; y, el traspaso de las funciones de promoción del comercio exterior de BANCOMEXT a la Secretaría de Economía.

Es indudable la importancia de que la ASF efectúe una revisión integral al desempeño financiero de las instituciones de banca de desarrollo, al cumplimiento de su función objetivo, a sus niveles de capitalización y a la capacidad para generar fuentes de financiamiento propias para producir y sostener viabilidad financiera sólida en el largo plazo; así como efectuar una evaluación de su función de fomento en el marco de un régimen de riesgos con costos de capital elevados producto de apoyar a sectores productivos de alto riesgo y en una proporción alta con baja rentabilidad, que no son sujetos de crédito de la banca comercial.


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De igual manera sería sumamente útil que la ASF emita una opinión técnica sobre los beneficios y principales requerimientos de una reestructuración de las instituciones de banca de desarrollo, la revisión y probable modificación de sus instrumentos de fomento, la revisión y redefinición de sus sectores objetivo y probables alternativas para fortalecer su situación financiera y para hacerla competitiva en los mercados de crédito nacional e internacional, tomando como referencia la experiencia reciente de grandes bancos de desarrollo en otros países de América Latina y del resto del mundo.

⎯ En la evaluación de las operaciones de los fondos que integran el Sistema FIRA, la ASF dictaminó que los fondos cumplieron razonablemente con su objetivo. De la revisión de los indicadores de cobertura a productores de la entidad se concluye que los apoyos otorgados a la meta del mercado objetivo son insuficientes ya que sólo se atiende a la séptima parte de este mercado y el monto de los recursos otorgados representa en el programa más crítico menos de la mitad de lo asignado en 2001.

De un total de 3 millones de productores agropecuarios que constituyen el mercado potencial de atención, el Sistema FIRA apoyó 898.3 miles de productores, de los cuales únicamente 454.7 miles (15.3% del total) tuvieron acceso a los subsidios financieros y tecnológicos. Adicionalmente, las tasas aplicadas en sus programas fueron muy similares a las de mercado por lo que es muy probable que los productores no hayan recibido los beneficios originalmente establecidos. El Sistema FIRA, enfrenta una débil situación financiera mostrada por el fuerte descenso de sus activos y de la cartera crediticia, debido a que tiene compromisos de pago de pasivos por 43 mil 647.4 millones de pesos por obligaciones garantizadas por el Gobierno Federal, contraídos fundamentalmente con Banco de México. Esta situación ha propiciado que la posición financiera de la entidad se debilite ya que sus principales activos muestran una tendencia a la baja desde 2001 y sus créditos descontados se mantienen sin cambios desde 2004; el patrimonio de FIRA se ha venido incrementando sostenidamente, sin embargo, su monto es equivalente al de las obligaciones garantizadas y en los años anteriores fue muy inferior.

⎯ Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero (DTA). El órgano

fiscalizador determinó que el SAT registró indebidamente en el rubro de Derecho de Trámite Aduanero devoluciones en efectivo por 679.2 millones de pesos, tal procedimiento afectó en forma negativa el importe neto de los ingresos del DTA presentado en la Cuenta Pública 2006.

⎯ Separata: Informe sobre la Fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero 1999-2006. Este informe reviste un alto interés en virtud de que presenta diversas facetas de la complejidad de la fiscalización en sectores de la Administración Pública Federal, cuando los entes ejecutores de gasto público


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utilizan vehículos financieros, que pretenden sustraerse a la acción fiscalizadora. La separata presenta un informe detallado sobre la fiscalización del Derecho de Trámite Aduanero para el periodo 1999-2006. Entre los diversos resultados presentados en el informe destaca lo siguiente: Derivado de las acciones fiscalizadoras, se lograron devoluciones para el erario, realizadas por NAFIN en su carácter de fiduciario del Fideicomiso Aduanas 1, entre mayo y diciembre de 2005, por 2 mil 456.8 millones de pesos. Como resultado de las controversias constitucionales emprendidas por el ente fiscalizado relacionadas con la formulación de Pliegos de Observaciones por la ASF al SAT en 4 de los 7 años revisados, por un monto observado de 9 mil 985.9 millones de pesos, la resolución de la SCJN determinó la invalidez de los citados Pliegos de Observaciones, lo que evitó recuperaciones mayores para el erario por un monto de 7 mil 529.2 millones de pesos.

2.5 Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de

Gobierno Del contenido del informe de las auditorías practicadas por la ASF a los entes públicos relacionados con las funciones de Gobierno, se infieren las siguientes conclusiones y recomendaciones:

⎯ Durante la revisión de la Cuenta Pública 2006 se practicaron 36 auditorías para

verificar el ejercicio de los recursos federales de 20 entidades vinculadas con funciones de Gobierno y Órganos Constitucionalmente Autónomos, a través de 22 auditorías financieras y de cumplimiento, 10 auditorías de desempeño, 2 auditorías especiales y 2 de seguimiento.

⎯ La cobertura de la fiscalización tuvo mayor presencia en el sector Gobernación y

en los entes constitucionalmente autónomos, con siete revisiones, respectivamente. El ente más fiscalizado fue el Instituto Federal Electoral (IFE), con cuatro auditorías, seguido por la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como la Procuraduría General de la República y la Policía Federal Preventiva, con tres revisiones, respectivamente. Los entes menos fiscalizados de este grupo funcional fueron la Presidencia de la República y la Secretaría de Marina con una revisión financiera y de cumplimiento, respectivamente.

⎯ En términos generales, la fiscalización en los entes vinculados con funciones de Gobierno fue mayoritariamente de revisiones financieras y de cumplimiento, las cuales se enfocaron a verificar los egresos presupuestales y la revisión de la gestión financiera en general. De hecho, 6 de cada 10 auditorías practicadas en estos sectores fueron de ese tipo. No obstante, también destaca el número de auditorías de desempeño, pues representaron el 27.8% de las revisiones en las funciones de Gobierno, además de señalar que de las 20 entidades auditadas,


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nueve fueron sujetas de revisiones de desempeño. A nivel de sectores, sólo el Poder Legislativo, Presidencia de la República, Defensa Nacional, y Marina, no tuvieron alguna auditoría de desempeño.

⎯ Lo anterior constata que en la revisión 2006 se mantuvo el esfuerzo de tener

mayor presencia en la evaluación de los objetivos y metas de los programas gubernamentales, ya que las 10 auditorías de desempeño que se practicaron en este grupo de sectores abordaron temas relevantes como la seguridad pública nacional; el proceso electoral federal; el registro, control y destino de bienes muebles de la Administración Pública Federal Centralizada; los programas y campañas de comunicación social, y las autorizaciones para la transmisión de programas de concursos en radio y televisión; el cumplimiento de los tratados internacionales de límites y aguas firmados por México con los Estados Unidos de América; y el Sistema de Carrera Judicial, entre otros.

⎯ De las 36 auditorías practicadas por la ASF en los entes vinculados con funciones de Gobierno, 34 tuvieron dictamen con salvedades, es decir, que el ente fiscalizado cumplió en lo general con las disposiciones legales y normativas aplicables, pero tuvo observaciones que al cierre de la auditoría no había solventado.

⎯ De las dos auditorías restantes, una recibió un dictamen en sentido negativo

debido a que las secretarías de la Función Pública, de Hacienda y Crédito Público, de Comunicaciones y Transportes, y de Medio Ambiente y Recursos Naturales no se ajustaron a las disposiciones normativas aplicables en la “Evaluación de la Protección Jurídica, Registro Contable, Administración y Disposición Final de los Bienes Muebles de la Administración Pública Federal Centralizada”.

⎯ La ASF se abstuvo de emitir opinión en la Evaluación de los Recursos Públicos

Destinados al Fondo de Apoyo para la Observación Electoral 2005-2006 que se practicó al Instituto Federal Electoral, debido a que la Institución no proporcionó la información que le fue requerida.

⎯ No obstante, también se presentaron casos en donde a través de mecanismos

legales se cuestionó la labor de la fiscalización argumentando la falta de atribuciones por parte de la ASF. Tal es el caso de la controversia constitucional 92/2007 en la que el Ejecutivo Federal impugnó la auditoría a la Secretaría de Gobernación para evaluar los programas y campañas de comunicación social del Gobierno Federal. Aunque el 26 de febrero de 2008, la Suprema Corte de Justicia de la Nación notificó a la ASF el desistimiento del Ejecutivo Federal en relación con dicha controversia, no deja de llamar la atención este tipo de prácticas que se registraron con mayor frecuencia en los últimos años.


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Otro caso importante es el relacionado con la revisión al Sistema de Carrera Judicial, en la que el titular del Consejo de la Judicatura Federal presentó una consulta a la SCJN, respecto de la facultad de la ASF para evaluar la carrera judicial. El 13 de noviembre, la SCJN emitió una primera resolución que fue notificada a la ASF el 4 de diciembre de 2007. En consecuencia, el 2 de enero de 2008, la ASF presentó a la SCJN sus consideraciones. En sesión del Pleno de la SCJN, celebrada el 21 de abril de 2008, el Ministro Sergio A. Valls Hernández presentó el proyecto de resolución de la consulta sobre las atribuciones para fiscalizar la carrera judicial. La votación del proyecto se tomó en dos partes, la primera de ellas aprobada con unanimidad de 8 votos a favor del proyecto, en el sentido de que éste incorpore definiciones esenciales sobre la interpretación del artículo 74 y 79 Constitucional y las atribuciones que se le otorgan a la ASF, y la segunda, aprobada por mayoría de 7 votos, en el sentido de que corresponde al Consejo de la Judicatura Federal determinar qué información puede proporcionar y no proporcionar a la entidad de fiscalización superior de la Federación.

Al respecto, conviene tener presente que de 2002 a la fecha, se han presentado 9 controversias constitucionales (36/2003, 91/2003, 61/2004, 84/2004, 74/2005, 92/2007, 95/2007, 2/2008, 3/2008), en contra de la H. Cámara de Diputados y la ASF, de las cuales 5 han sido resultas en su contra, en una se ha desistido el Ejecutivo Federal y 3 están pendientes de resolverse. De lo anterior se advierte que, no obstante que las atribuciones que tiene la ASF se dan a partir de la reforma constitucional de 1999 y la entrada en vigor de la LFSF (29 de diciembre de 2000), las cuales surtieron sus efectos en la revisión de la Cuenta Pública de 2001,2 o bien hay una interpretación errónea de las funciones sustantivas de la ASF por parte de los poderes Ejecutivo y Judicial o bien los términos de la Ley y cambios constitucionales son imprecisos o insuficientes.

⎯ Por lo demás, debe comentarse que en las revisiones de las auditorías

practicadas a entes vinculados con funciones de Gobierno se mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en el manejo de recursos federales, principalmente, por deficiencias de mecanismos de control y seguimiento.

⎯ Dentro de las revisiones al Poder Legislativo reviste una importancia significativa

la revisión integral a la Cámara de Diputados, en la cual si bien el dictamen del órgano fiscalizador denota un nivel de cumplimiento de la legislación y normativa en general, son relevantes las salvedades que se determinan y que revelan deficiencias en los mecanismos de control interno que afectan el buen desempeño institucional, tales como la falta de herramientas que garanticen el

2 Más aún si se considera que la reforma constitucional publicada el 7 de mayo de 2008, modificó el objeto de la revisión de la Cuenta Pública para incorporar la facultad expresa de la ASF de verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas gubernamentales, lo cual permite una fiscalización más cualitativa de la gestión de gobierno.


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control adecuado del presupuesto, fallas en el control de inventarios y de bienes, así como en el registro contable de bienes.

Aunado a ello, son de relevancia las acciones correctivas que promueve la ASF a la Cámara, entre las que destacan dos pliegos de observaciones por probables afectaciones a la hacienda pública; dos promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y dos solicitudes de intervención de la instancia interna de control, entre otras, para realizar las acciones que correspondan y atender las observaciones que derivaron de sus propias auditorías. Por la importancia de las acciones promovidas, es conveniente darles seguimiento y constatar las acciones que se llevaron a cabo para atender las observaciones del órgano fiscalizador. En ese sentido, será preciso que la ASF revise los sistemas de control, operación y vigilancia que operan en la Cámara de Diputados, con relación a la programación, presupuestación y contabilidad, así como a la ministración del gasto presupuestal. De igual manera, que verifique los sistemas de retención de impuestos y la expedición de las constancias de sueldos y retenciones del ISR. Por lo demás, es de llamar la atención que en esta revisión la ASF señale como sustento jurídico de algunas de sus observaciones, a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuando esta normativa entró en vigor el 1 de abril de 2006, siendo que en el caso, durante los meses de enero a marzo de 2006, el ordenamiento jurídico vigente era la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

⎯ En el Poder Judicial de la Federación (PJF) también resalta la revisión practicada para verificar el uso y aplicación de recursos de fideicomisos en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) actúa como fideicomitente. Aunque en los años recientes se han dado avances para regular de mejor manera la figura del fideicomiso, lo cierto es que a la fecha aún existen vacíos legales que dan margen al uso discrecional de recursos públicos. Debe decirse que en relación con los fideicomisos constituidos por los Poderes Legislativo y Judicial, y los entes autónomos, no existen disposiciones que prohíban o limiten su uso.

En el caso de los fideicomisos públicos del PJF, se carece de un marco jurídico que regule su proceso de constitución, operación, administración y extinción, ya que básicamente se regulan por acuerdos generales de la SCJN o del Consejo de la Judicatura Federal, según corresponda. Los alcances de la normativa en la materia son muy limitados. El artículo 12 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria señala que los Poderes Legislativo y Judicial, así como los entes autónomos deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación, los ingresos del periodo,


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incluyendo los rendimientos financieros, egresos, destino y saldo de los fideicomisos. El único avance en materia de fiscalización es que dicho normativo establece la obligación a cargo de los fideicomitentes de reportar a la ASF el ejercicio de los recursos públicos aportados a dichos fideicomisos para efectos de la Cuenta Pública. Sin embargo, en cuanto al proceso de constitución, administración y extinción de estas figuras jurídicas no se ha legislado al respecto, lo que da espacio a cierta discrecionalidad en su manejo. Los trabajos de esta auditoría evidencian que persisten las irregularidades en la operación de los fideicomisos a través de los cuales se otorgan las pensiones al personal del PJF. De ahí que sea pertinente analizar iniciativas que expresamente incluyan a los Poderes Legislativo y Judicial y a los entes autónomos, para regular la constitución, administración, manejo y extinción de fideicomisos, mandatos o contratos análogos, con el propósito de evitar la discrecionalidad en el uso de recursos públicos, facilitar su fiscalización y la rendición de cuentas. En consecuencia, también es conveniente revisar y regular los regímenes especiales de pensiones establecidos en la Banca de Desarrollo, la SCJN, el CJF y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

⎯ En el sector Presidencia de la República se practicó una auditoría financiera y de

cumplimiento para verificar los egresos presupuestales de diversos capítulos del gasto, revisión que tiene una particular importancia debido a que constituye un precedente para futuras revisiones de la Cuenta Pública, pues se inscribe en el acuerdo de la Comisión de Vigilancia de fecha 29 de junio de 2006, y de la recomendación CV-IR05-010-a, que se contiene en el documento Conclusiones y recomendaciones a la Auditoría Superior de la Federación derivadas del análisis al Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2005, en el sentido de evitar algún tipo de coincidencia entre la entidad fiscalizada y/o el objetivo a auditar en las revisiones contempladas en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones para la revisión de la Cuenta Pública 2006, con las actividades de la firma González de Aragón y Asociados, Contadores Públicos S.C. De ahí que se haya encargado a un despacho externo y evitar con ello la posible configuración de algún conflicto de interés. Por otro lado, con base en los resultados de la revisión se desprende la necesidad de elaborar los Manuales de Organización y de Procedimientos, que permitan delimitar de manera formal las líneas jerárquicas y de responsabilidades de los servidores públicos de la Presidencia de la República, para mejorar los controles internos, evitando la discrecionalidad en la asignación del personal civil, estableciendo criterios homogéneos en dicha asignación y en el monto de sus percepciones, con lo cual se permitiría atender las necesidades reales en cuanto al apoyo de actividades administrativas de los ex presidentes.


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De la revisión de la auditoría se desprende la importancia de que la ASF defina con toda precisión el alcance de sus auditorías, con la finalidad de evitar que los entes auditados omitan proporcionar la información requerida bajo el argumento de que la misma no se encuentra dentro de lo contemplado por la auditoría, como sucedió en dicha revisión, pues al requerir el acta entrega-recepción formulada con motivo del cambio de administración del Ejecutivo Federal, el ente auditado manifestó que dicha acta no debía constituir el objeto de la revisión como un tema específico, por lo que la ASF se vio en la necesidad de modificar el objeto de la auditoría.

⎯ Con relación a la Secretaría de la Función Pública (SFP), destaca la auditoría de

desempeño para evaluar la protección jurídica, registro contable, administración y disposición de los bienes muebles de la Administración Pública Federal centralizada, en la cual se encontró que los órganos internos de control sólo practicaron en total 3 auditorías a las dependencias de la APF en materia de bienes muebles (contra 20 revisiones practicadas en 2001), determinándose 20 irregularidades relacionadas con la inobservancia de la normativa y principios contables establecidos y por las que se emitieron 36 acciones, siendo la mitad de ellas de carácter correctivo.

La ASF emitió un dictamen negativo, argumentando que el ente no se ajustó a las disposiciones normativas aplicables a las operaciones examinadas, pese a la argumentación de la SFP en el sentido de que en el ejercicio 2006 se llevó a cabo el cambio de administración, lo que requirió de una atención especial de los OIC para vigilar, verificar, dar visto bueno y seguimiento a la integración y cumplimiento del Informe de Rendición de Cuentas de la APF 2000-2006, y de esfuerzos adicionales para la elaboración e integración de los Libros Blancos, desatendiéndose por estas razones las actividades de auditoría.

Es de destacarse que en las revisiones que se han practicado a los entes vinculados con las funciones de gobierno de 2000 a 20006, el ente más auditado (20 auditorías) ha sido precisamente la Secretaría de la Función Pública, quien tiene entre otras funciones organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, amén de que en las reformas constitucionales del 7 de mayo del presente año, se establece de manera expresa la obligación de que ésta lleve el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que les sean transferidos y asignados.

Por lo demás la ASF podría incorporar al PAAVI 2007 una revisión al padrón de empresas inhabilitadas por la Secretaría de la Función Pública para participar en procesos de licitación pública en la Administración Pública Federal.


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⎯ En el sector Gobernación destacaron tres revisiones. La primera relacionada con el tema de Comunicación Social, que reviste importancia por ser el medio a través del cual se difunden masivamente las principales acciones de la Administración Pública Federal (APF), como estrategia de comunicación del Gobierno Federal con la ciudadanía. En dicha revisión se detectaron deficiencias en términos de la inexistencia de mecanismos de control y de indicadores de evaluación al desempeño, así como cierta discrecionalidad en su autorización, lo que infiere la necesidad de dar seguimiento a efecto de garantizar el adecuado funcionamiento de dichos programas y la correcta aplicación de los recursos que le son canalizados.

⎯ En el mismo sector se practicó una segunda auditoría sobre la regulación de

asociaciones religiosas debido a que en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se estableció como una de las prioridades del Estado garantizar la libertad de creencias y culto público, preservando el carácter laico del Estado y la observancia del principio de separación Estado-Iglesia. Si bien la ASF determinó que en términos generales, el ente auditado cumplió con la normatividad aplicable, es de relevancia disponer de una evaluación del impacto social y económico que generaron las omisiones por parte del ente auditado en términos de no haber realizado estudios sobre movimientos religiosos, sobre todo cuando las acciones que se debieron efectuar estaban presupuestadas.

⎯ La tercera revisión es una evaluación al Programa Nacional para el Control de

Drogas en donde si bien se emite un dictamen con salvedades y se promueven acciones preventivas, éstas son relevantes debido a que hacen referencia a la necesaria actualización de manuales y demás mecanismos de control de su operación en la PGR, además de que no se establece si el Programa en cuanto a diseño, contenido y objetivos es suficiente y acorde a las necesidades de las acciones para el combate de las drogas, es decir, si con dicho Programa se alcanzaron los objetivos, indicadores y metas trazadas en el PND 2001-2006.

⎯ Por su parte, en la revisión al Centro de Investigación y Seguridad Nacional

(CISEN) se determinó un número importante de irregularidades aunque, en su gran mayoría no graves, por lo que el órgano fiscalizador promovió acciones de tipo preventivo. De hecho, el dictamen de la ASF revela que el CISEN cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la planeación, ejecución, aplicación y registro de las operaciones establecidas en la Ley de Seguridad Nacional, aunque son de llamar la atención las observaciones por irregularidades en su control interno, particularmente el caso de no tener autorizado su marco normativo de actuación.

Los resultados de las auditorías revelan la importancia de ampliar la cobertura de revisión a los entes vinculados con el tema de Seguridad Nacional, dando puntual seguimiento al desarrollo del sistema de indicadores de desempeño en la materia. Asimismo, las auditorías que se realicen a estos entes deben revisar su


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desempeño con la finalidad de que exista una revisión homogénea que permita incursionar en el cumplimiento de los objetivos de los programas y planes y su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas estratégicos respectivos, y verificar la coordinación interinstitucional existente.

⎯ En el sector Relaciones Exteriores, la fiscalización se enfocó a evaluar el

cumplimiento de los tratados internacionales de límites y aguas con los Estados Unidos de América, y se pudo constatar que al igual que se presenta en otras revisiones de desempeño, la ASF detecta nuevamente la falta de indicadores que permitan evaluar objetivos de los programas o entes que se auditan.

Lo anterior tiene gran relevancia pues en el marco de lo que se aspira a construir como un verdadero Sistema de Evaluación del Desempeño de la APF, este es uno de los pendientes de mayor relevancia, toda vez que ha quedado demostrada la carencia de indicadores adecuados. Además de ello, llama la atención las numerosas recomendaciones que formula la ASF, debido a las debilidades en el control interno que tienen los entes auditados para garantizar la correcta dirección y seguimiento a los tratados objeto de la revisión, sobre todo considerando que tienen carácter de Ley Suprema.

⎯ Con relación a las auditorías al IFE, destaca la evaluación del proceso federal

electoral en la cual se destaca que México se ubicó como el segundo país más caro en el costo por voto de cada mexicano, sólo detrás de Cambodia. Además, estudios del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) confirman que México se ubicó en el último lugar de los países con transición democrática, después de El Salvador, Paraguay, Lesotho, Liberia; Uganda y Rusia. Los resultados de la auditoría revelan la importancia de disponer de indicadores y de acciones que permitan corregir aspectos tan relevantes como la falta de actualización del padrón electoral, la falta de mecanismos de coordinación entre el IFE y el TEPJF para la resolución de los recursos de revisión y queja que presentaron los partidos políticos y los ciudadanos, así como la indefinición de plazos para la resolución de impugnaciones.

⎯ En la evaluación de los recursos públicos destinados al Fondo de Apoyo para la Observación Electoral 2005-2006, que tuvo por objeto comprobar que los recursos públicos asignados al Fondo se autorizaron y ejercieron conforme a las disposiciones legales, y que se cumplieron los fines de constitución del citado Fondo, la ASF estuvo impedida para emitir una opinión al no existir obligación para las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de permitir al IFE el acceso a la documentación comprobatoria respectiva.3

3 La ASF se abstuvo de emitir una opinión debido a que el IFE no proporcionó la información que le fue requerida para efectuar la auditoría, en virtud de que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es la instancia que administró los recursos fiscales para la constitución del Fondo de Apoyo para la Observación Electoral 2005-2006, por lo que la documentación soporte de los recursos obra en su poder.


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Existen convenciones internacionales que permiten a organismos internacionales especializados tener fondos, oro o divisas de toda clase y llevar cuentas en cualquier moneda, además de transferirlos libremente de un país a otro y de un lugar a otro dentro de cualquier país, y convertir a cualquier otra moneda, las divisas que tengan en su poder, sin que sean sujetos de fiscalización. No obstante, a excepción de los recursos que se canalicen en el marco de los convenios o tratados que tenga firmados el país, existen otros que se destinan a fines específicos y en los que el órgano fiscalizador deberá fomentar la rendición de cuentas.

Recomendación CV-IR06-012. Que la ASF mantenga revisiones periódicas sobre fondos, fideicomisos, mandatos, contratos o convenios, y promueva que en futuras auditorías los recursos que ejercen esos instrumentos, así como los transferidos a programas y organismos internacionales por cualquier otra figura jurídica, para fines específicos distintos de los establecidos en los tratados internacionales como las cuotas y aportaciones a organismos internacionales, sean sujetos de fiscalización y, en su caso, evaluar las medidas necesarias para recomendar la transferencia de recursos federales a que éstos sean fiscalizables en términos de nuestra legislación.

⎯ Dentro de los órganos constitucionalmente autónomos también resalta la revisión

a los tribunales agrarios para evaluar su actividad institucional, en donde llama la atención el sentido del dictamen de la ASF a pesar de las irregularidades detectadas, sobre todo la vinculada con la falta de un programa de justicia agraria; la eficiencia del 3.3% en la emisión de las resoluciones de los recursos, incidentes y excitativas, y la carencia de términos procesales en su legislación para la emisión de sentencias definitivas.

⎯ Separata sobre los resultados de las revisiones a los servicios de carrera en la

APF 2000-2006. Además de las revisiones señaladas, se revisó la Separata que elaboró la ASF en la que se exponen los resultados de las revisiones a 10 servicios de carrera en la administración pública federal, realizadas en el curso del periodo 2000-2006. El Informe proporciona un panorama general con respecto a la situación de los servicios civiles de carrera en México en términos de su diseño y operación y se hace hincapié en el impacto de la fiscalización para fomentar e impulsar el establecimiento de estos instrumentos en el Gobierno Federal, como mecanismos para eficientar la gestión pública y mejorar las prácticas de gobierno.

El estudio detallado de cada servicio civil revela que no existe un único modelo de profesionalización que haya sido operado en los últimos siete años. Es un hecho que la efectividad del Servicio Civil de Carrera, en gran medida depende de la funcionalidad y aplicación por parte de quienes lo ejecuten, por lo que deben imperar los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, competencia por mérito y equidad de género; por sobre


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toda voluntad en todos los operadores políticos para la construcción de una democracia moderna. La importancia de estas evaluaciones radica en el impacto de la fiscalización para fomentar el establecimiento de estos instrumentos para eficientar la gestión pública y mejorar las prácticas de gobierno.

2.6 Sobre el análisis de auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico

Del análisis a las auditorías practicadas por la ASF a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico, en el marco de la revisión de la Cuenta Pública 2006, se infieren las siguientes conclusiones y recomendaciones:

⎯ La importancia de este bloque de auditorías reside en que la concurrencia de la actividad productiva, el trabajo, la inversión, la tecnología y el uso racional y eficiente de los recursos naturales, sustentan la capacidad generadora de bienes y servicios que demanda y requiere la ciudadanía, promueve el desarrollo de las comunidades y familias y posibilita, mediante la creación de empleos productivos bien remunerados, oportunidades de acceso a estándares de mayor calidad de vida para la población.

⎯ Durante la revisión de la Cuenta Pública 2006, la ASF practicó 200 auditorías

para verificar el ejercicio de los recursos federales, el apego a las disposiciones establecidas en el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos de los programas, en 42 entes públicos vinculados con funciones de Desarrollo Económico.

⎯ Las 42 entidades auditadas fueron: Secretaría de Agricultura, Ganadería,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA); Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO); Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (FEESA); Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Administraciones Portuarias Integrales de Coatzacoalcos, Lázaro Cárdenas, Manzanillo y Veracruz; Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA); Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE); Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL); Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano; Secretaría de Economía (SE); Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER); Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad; Exportadora de Sal; Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO); Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores; Comisión Federal de Electricidad (CFE); Compañía Mexicana de Exploraciones; Luz y Fuerza del Centro (LyFC); Petróleos Mexicanos (PEMEX); PEMEX Exploración y Producción (PEP); PEMEX Gas y Petroquímica Básica (PGPB); PEMEX Petroquímica; PEMEX


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Refinación; P.M.I. Comercio Internacional; Instituto Mexicano del Petróleo; Secretaría de Turismo (SECTUR); Consejo de Promoción Turística de México; Fonatur-BMO; Fondo Nacional de Fomento para el Turismo (FONATUR); Secretaría de la Reforma Agraria (SRA); Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE); Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas; Comisión Nacional de Agua (CONAGUA); Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA); Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT); e Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica.

⎯ Al igual que en el conjunto de sectores incluidos en la revisión de la Cuenta

Pública 2006, en los entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico predominaron las revisiones de regularidad (160 de 200 revisiones), mismas que concentraron el 80.0% del total. Las auditorías de desempeño, por su parte, significaron el 11.0%, que en comparación con las practicadas en la revisión pasada, están 1.6 puntos porcentuales por arriba.

⎯ De las 42 entidades auditadas en funciones de Desarrollo Económico, 17 fueron

sujetas de revisiones al desempeño, equivalentes al 40.5% del total. Es de destacarse que este tipo de auditorías ha ido en aumento en las últimas revisiones de la Cuenta Pública, tanto en su número como en su cobertura, lo que denota un proceso gradual de cambio en el tipo de fiscalización realizado por la ASF.

⎯ De las 200 revisiones practicadas se determinaron 1,573 observaciones, por las

cuales fueron promovidas 2,015 acciones, lo que implica que en promedio fueron determinadas 7.9 observaciones por auditoría, contra 6.2 observaciones promedio en la revisión anterior, esto es, se aprecia una mayor incidencia de irregularidades en la revisión de la Cuenta Pública 2006 en los entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico. Quizá el caso más extremo es el del Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica (INAOE), que en una sola auditoría se le determinaron 105 observaciones por las cuales se promovieron 144 acciones. En contraste, tres entidades estuvieron exentas de observaciones: Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad; Procuraduría Federal del Consumidor; y P.M.I. Comercio Internacional.

El comparativo tiene dos posibles implicaciones: de una parte, refleja un trabajo de fiscalización superior más acuoso derivado del proceso de mejora institucional del órgano de fiscalización superior, de la mayor y mejor articulación con los órganos de fiscalización internos y locales, de la mayor capacidad sancionatoria de la ASF y de las reformas legislativas que han ido ampliando los espacios susceptibles de fiscalización. De otra, refleja también una resistencia a la baja y aumento de los ilícitos de servidores públicos en la APF, así como de los espacios de opacidad en detrimento de los recursos públicos; y limitaciones serias en el impacto de la estrategia sancionatoria de la fiscalización sobre la recurrencia de irregularidades.


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⎯ La mayor incidencia y reincidencia de irregularidades presente en las revisiones de este sector, deriva en alguna medida de la insuficiente o deficiente labor de seguimiento a la solventación de observaciones; la falta de involucramiento de los órganos internos de control para consolidar los esfuerzos de fiscalización superior realizados y la necesidad de fiscalizar, en paralelo a las entidades auditadas, el trabajo de vigilancia y control de las instancias de control sobre las entidades que son su responsabilidad.

⎯ Las entidades más auditadas en el grupo funcional fueron: SCT con 34

revisiones; PEP con 25 y CFE con 22 auditorías. Por su parte, las más observadas fueron: SCT con 280 observaciones; PEP con 179, Aeropuertos y Servicios Auxiliares con 136 y el Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica con 105 observaciones.

⎯ Por lo que toca a las acciones promovidas, a SCT se le promovieron 375

acciones; a PEP 222 acciones; a Aeropuertos y Servicios Auxiliares 198 acciones; al Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica 144 acciones; y a SAGARPA 125 acciones. Cabe reiterar que las observaciones-acciones determinadas al INAOE fueron resultado de una sola auditoría.

Otras entidades con un número importante de observaciones en una sola auditoría son: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas con 41 observaciones; Comisión Federal de Mejora Regulatoria con 26 observaciones y Secretaría de Turismo con 18 observaciones.

⎯ De las acciones promovidas en los entes de funciones de Desarrollo Económico,

el 70.1% correspondió a recomendaciones y el 29.9% restante a acciones correctivas. De éstas, el 30.7% se integró de solicitudes de aclaración-recuperación; el 26.4% promoción de responsabilidades administrativas sancionatorias; el 22.8% promoción de intervención de la instancia de control; el 17.4% pliegos de observaciones y el 2.3% promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal.

⎯ El balance general de las auditorías practicadas en este grupo funcional es que

los entes cumplieron en los aspectos revisados por el órgano fiscalizador, prueba de ello es que la mayoría de las revisiones tienen dictámenes con salvedades o incluso limpios, aunque no debe soslayarse un grupo representativo de dictámenes negativos e incluso con abstención de opinión por parte de la ASF.

Para ejemplificar lo anterior baste decir que de la muestra de 77 auditorías relevantes seleccionadas para su análisis, el 26.0% tuvo dictamen negativo. Debe señalarse que en varias revisiones, los dictámenes fueron favorables pese a una cantidad importante de observaciones, pero también frente a la presencia de irregularidades relativamente graves, o bien a pesar de que la ASF no contó con elementos para evaluar los objetivos de las revisiones por carecer de los indicadores, registros o bases de información adecuados, entre otras aspectos.


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⎯ Con relación al desempeño, se observa una mejora en la labor de revisión de la ASF, lo que se ve reflejado en algunos de los temas objeto de fiscalización que ofrecen una perspectiva más global e integral acerca de la calidad de la gestión gubernamental en el sector.

⎯ En este sentido, destacan las evaluaciones horizontales de temas tan relevantes

como las obligaciones derivadas de los pasivos laborales en entidades paraestatales como CFE, LyFC y PEMEX; las evaluaciones de las rentabilidades y deudas de los proyectos Pidiregas en CFE y PEMEX; la evaluación de los programas y acciones sustantivas de diversas entidades como SAGARPA, SCT, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, STPS, CFE, PEP y CONAGUA, entre otros; la revisión de programas de apoyo a sectores sociales y subsidios a la producción; las revisiones de diversos proyectos de obra pública de carreteras, infraestructura urbana y otros proyectos de gran envergadura; la revisión de los ingresos petroleros y excedentes petroleros, así como de actividades de exploración, refinación y comercio de hidrocarburos.

⎯ Al igual que en los sectores Hacienda y Crédito Público y entes vinculados con

funciones de Gobierno, en el grupo funcional de Desarrollo Económico se observó también disparidad en algunas revisiones entre los temas y propósitos enunciados y los contenidos, de forma tal que el desarrollo de las revisiones no llegó a responder en algunos casos a las expectativas generadas. Cabe reconocer, como ya se anotó, que también hubo varias revisiones que aportaron información relevante de los temas tratados y que sin duda son materia fundamental para el trabajo legislativo en general.

⎯ De las auditorías practicadas a las funciones de Desarrollo Económico se

identifican 5 temas relevantes: el sector energético (pasivos laborales, Pidiregas y proyectos de exploración y producción petrolera); la infraestructura física y de comunicaciones del país; el campo mexicano; el medio ambiente, y la actividad económica en su conjunto.

⎯ Del primer tema es de comentar que los pasivos laborales en la CFE, LyFC y

PEMEX, significan un costo creciente que impacta cada vez más a las finanzas públicas y constituyen un elevado riesgo implícito, en particular en un escenario de contexto económico adverso y fragilidad económica interna. Respecto de los Pidiregas se advierte que se profundiza la dependencia de CFE hacia los productores independientes de energía para el suministro de electricidad a usuarios y que si bien en el caso de PEMEX la deuda Pidiregas es financieramente sostenible, la elevada carga fiscal profundiza el costo financiero de tales proyectos. Sobre los proyectos de campos petroleros en aguas profundas, debe tenerse presente que sólo el 3.8% del gasto ejercido en 2006 por PEMEX se destinó a ese fin y que las reservas de hidrocarburos acusaron una declinación constante del 3% para el periodo 2001-2006.


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⎯ Sobre el segundo tema, infraestructura y comunicaciones, se observa que en el ámbito de la infraestructura se rebasaron las metas de reconstrucción de tramos de la red de carreteras federales; se dejó sin conservar el 59% de las redes carreteras libres de peaje, se desatendió el 93% de requerimientos de construcción y el 85% de las necesidades de conservación, y se registró un rezago en el 74% de la red de caminos rurales. De la concesión otorgada a Unefon se determinaron diversas irregularidades de la SCT en el cumplimiento de las atribuciones que la legislación le confiere y que podría implicar la devolución de recursos por más de 3 mil millones de pesos que afectarían a las finanzas públicas.

⎯ Con relación a la situación del campo, las revisiones aplicadas a este sector

confirman su grave situación, ya que su contribución al PIB ha declinado y los indicadores de producción y productividad sitúan al país en desventaja frente a otras naciones, no obstante que el sector ha recibido cuantiosos recursos presupuestales en los últimos años.

⎯ En lo que toca al sector de medio ambiente y recursos naturales, es destacar el

dictamen negativo que se derivó de la evaluación de la administración de las áreas naturales protegidas por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Secretaria de Marina.

⎯ En los temas relacionados con la actividad económica en general, los resultados

de las revisiones a los sectores economía, trabajo y turismo, dan cuenta de datos como el que México perdió en materia de competitividad 16 lugares, al pasar de la posición 42 en el 2001 al 58 en el 2006 y que las entidades de economía, trabajo y turismo carecen de información, datos e indicadores estratégicos para poder evaluar su desempeño e impactos sobre su población objetivo.

⎯ En el sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, se

practicaron 16 revisiones, equivalentes al 8.0% de las auditorías aplicadas al bloque de Funciones de Desarrollo Económico. Este sector es clave para explicar en parte el bajo desempeño histórico de la economía mexicana de las dos últimas décadas. Su contribución al PIB al cierre de 2006 fue de 3.5%, aunque contribuye con el 14% del empleo total nacional. Este sector ha recibido cuantiosos recursos presupuestarios en los últimos años y a pesar de ello su contribución al PIB ha declinado de manera importante en la última década. Dentro de las revisiones practicadas por la ASF en 2006 en materia agropecuaria, destacan las revisiones al desempeño practicadas a SAGARPA y ASERCA de tres programas fundamentales: Programa de Fomento Agropecuario, Programa de Fomento Ganadero y PROCAMPO. Asimismo fueron reveladoras por las presuntas irregularidades identificadas, las revisiones al Programa de Coberturas de Precios Agrícola realizado por ASERCA y al


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Fideicomiso FIRCO, así como al Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero FEESA.

⎯ SAGARPA. Evaluación del Programa de Fomento Agrícola. Con relación a los

resultados de 2006, la ASF determinó que la entidad no cuenta con indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de los objetivos estratégicos del programa; no tiene definida la fecha de terminación del mismo; no dispone de información sobre la estratificación de los productores beneficiados; no tiene establecidos tiempos para la entrega de los subsidios, carece de metas para cada uno de los componentes apoyados por el programa, y no contó con la información consolidada que permitiera evaluar la eficiencia de la gestión operativa del ente fiscalizado. Por este conjunto de razones, el órgano fiscalizador superior se abstuvo de emitir una opinión.

Llama la atención que la ASF en esta revisión se abstenga de emitir una opinión en su dictamen, toda vez que la falta de metas e indicadores por parte de la SAGARPA para medir el cumplimiento del objetivo estratégico del programa de impulsar la producción, productividad y competitividad agrícola, que se detectó en la auditoría, va en contravención a las disposiciones señaladas en las Reglas de Operación del Programa y en el PEF de 2006. La ASF debiera hacer explícitas las razones por las cuales no emitió un dictamen negativo prefiriendo en su lugar abstenerse de emitir opinión.

⎯ SAGARPA. Evaluación del programa de Fomento Ganadero. En contraste con el

programa anterior, la ASF concluyó que SAGARPA cumplió con las disposiciones normativas aplicables en el otorgamiento de subsidios del Programa de Fomento Ganadero. Sin embargo, con relación a la población objetivo del Programa (productores de bajos ingresos de zonas marginadas), se determinó que ésta no cuenta con una base de datos confiable para identificar la población objetivo. Con la base disponible, la ASF determinó que para el 2006, el 56.3% del subsidio fue para productores de bajos ingresos, en contraste con el 53.5% promedio del periodo 2002-2006.

Uno de los resultados más relevantes de esta revisión reveló que el porcentaje de subsidios al productor pecuario en México fue de 17% para el periodo 2002-2004, que se compara desfavorablemente con el 30% de los países de la OCDE. Respecto a la cobertura del Programa, se corroboró para el 2006 que sólo atendió el 13.6% del total de solicitudes. Es importante señalar, que el subsidio de este último programa se realiza mediante dos modalidades: Ejecución Federalizada y Ejecución Nacional. El primero se ejecuta directamente por SAGARPA, el segundo por asociaciones ganaderas. La ASF sólo revisó la primera modalidad.

⎯ ASERCA. Evaluación del programa de Apoyos Directos al Campo. La Evaluación

a este programa es relevante por la apertura comercial de granos básicos en


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2008, en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC), además de que PROCAMPO es el principal programa de subsidios a los productores agrícolas. En 2006 absorbió el 30.8% del presupuesto asignado al sector y su cobertura ha beneficiado anualmente a 2.7 millones de productores rurales. En relación a los resultados de 2006 vinculados a la evaluación del cumplimiento de los objetivos estratégicos del programa, la ASF emitió un dictamen en general favorable. De los hallazgos detectados por esta revisión destaca que se corroboró que la entidad tiene identificada su población objetivo, y que la cobertura del programa fue del 91.1%, atendiendo 2.6 millones de productores rurales en 2006 (para el periodo 2001-2006, la cobertura fue de 96.3%). Respecto a la eficiencia en la operación del Programa, de acuerdo a varios indicadores utilizados por el órgano de fiscalización, ASERCA logró por vez primera en el sexenio anterior rebasar la meta del 100%. Asimismo, la ASF consideró satisfactorio el nivel de transparencia y difusión del programa sin generar observaciones. En términos de la percepción de los beneficiarios, la ASF consideró elevado el grado de satisfacción del Programa. Si bien los objetivos de la auditoría definieron el alcance de la misma, es de la mayor importancia revisar los efectos económicos del PROCAMPO en términos de la productividad agrícola, los impactos en la situación de la emigración de la población rural de México a los Estados Unidos, y los impactos para aminorar los desequilibrios rurales sectoriales. Sería recomendable que la ASF construyera los indicadores sustantivos que reflejaran la contribución de PROCAMPO para estos propósitos, así como para evaluar su contribución efectiva al desarrollo rural del país.

⎯ Del resto de revisiones practicadas al Sector (12 de regularidad y una especial), destacan una financiera y de cumplimiento al Subprograma Coberturas que coordina ASERCA y otra especial para evaluar la operación de FEESA.

⎯ ASERCA. Egresos Presupuestales de la partida 4101 “Subsidios a la producción”

(Subprograma Coberturas). En el ejercicio 2006 el Subprograma de Coberturas tuvo un incremento presupuestario de 309.8 millones de pesos (para totalizar 909.8 millones) respecto al presupuesto originalmente autorizado. La ASF determinó que ASERCA no cumplió con las disposiciones normativas aplicables, en virtud de que en su aplicación se detectaron diversas irregularidades sustantivas que implicaron un monto observado por 198.9 millones de pesos, que significó 21.9% de la muestra revisada.

Entre las irregularidades detectadas destacaron el otorgamiento de subsidios para realizar coberturas de precios a productores de café sin que se demostrara la comercialización del producto; entregas extemporáneas a la TESOFE de recursos recuperados y administrados por ASERCA; realización de operaciones


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de cobertura por ASERCA sin fundamentar técnicamente su necesidad; apoyos a productores que no cumplían con los requisitos; discrecionalidad en la aplicación de los subsidios en los esquemas emergentes de apoyo; y duplicación de subsidios. La revisión identificó, que en uno de los esquemas de coberturas más importantes operados por ASERCA en el ejercicio fiscal 2006, se facilitaba desde el principio el abuso. La ASF no se pronunció sobre las implicaciones de estas presuntas irregularidades, sobre todo respecto del cumplimiento del ingreso objetivo de los productores a los cuales el programa de coberturas está vinculado. La revisión no señala si las coberturas que continuamente operó ASERCA se realizaron en mercados OTC (over the counter o fuera de bolsa, que se caracterizan por cierta opacidad y discrecionalidad), o en mercados públicos que por su naturaleza son más transparentes. Si las coberturas se realizan en el mercado OTC, fuera de las reglas de los mercados públicos, gana terreno la opacidad, y la discrecionalidad, con lo cual se facilitan los esquemas de coberturas ad hoc, como el esquema de coberturas de café, el cual generó la improcedencia del subsidio por parte de la ASF. Por esta razón, si se hubiera abordado la forma en que ASERCA opera las coberturas, se contaría con elementos sustantivos para generar las acciones preventivas que permitieran un control de mayor profundidad sobre estas operaciones. En este sentido es recomendable que la ASF realice una evaluación de desempeño sobre la eficacia de las coberturas agrícolas operadas por ASERCA.

⎯ El objetivo primordial del Programa Fondo de Riesgo compartido para el

Fomento de Agronegocios (FOMAGRO), a cargo de FIRCO establece que se busca “…promover proyectos de alto impacto social o regional que incrementen la competitividad, que brinden valor agregado y que permitan generar oportunidades en el medio rural”. Uno de los resultados de la revisión practicada por la ASF determinó que FIRCO no cuenta con los criterios que identifiquen a este tipo de proyectos. La revisión al ser de Regularidad no se planteó evaluar el programa de acuerdo al objetivo primordial anteriormente citado. Asimismo, debe considerarse que las acciones de FOMAGRO se insertan en el campo de acciones de la banca de fomento en el sector rural.

⎯ FEESA. Evaluación de la Operación del Fondo de Empresas Expropiadas del

Sector Azucarero (FEESA). La revisión practicada es relevante toda vez que revela diversos aspectos financieros y normativos centrales de la gestión conducida por FEESA y los 23 fideicomisos creados para tal efecto, en el que se presume falta de planeación y de acciones para recuperar recursos públicos erogados en ingenios expropiados y devueltos por mandato judicial.


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FEESA incrementó en 228% el presupuesto original autorizado, debido fundamentalmente a la aplicación de gastos por 21.2 millones de pesos para el pago de la indemnización complementaria al Ingenio La Joya, S.A. de C.V. Sin embargo, al cierre del año, FEESA no había efectuado dicho pago. Del dictamen financiero de los fideicomisos privados (FISOS) que integran el Fondo, al 31 de diciembre de 2006 se determinó una pérdida neta de 546 millones de pesos para 12 fideicomisos y una utilidad neta de 675.6 millones de pesos para los restantes 11. FEESA no acreditó un gasto de 11.3 millones de pesos del Fideicomiso Atencingo y tampoco realizó las acciones de recuperación por 579.2 millones de pesos otorgados por el Gobierno Federal como apoyo a los 9 ingenios devueltos a sus propietarios originales en 2006 por resolución judicial.

⎯ El Sector Comunicaciones y Transportes es otro sector estratégico para el crecimiento económico sustentable del país, por su contribución directa a la competitividad de la economía mexicana y su alta participación en el PIB que pasó de 9.5% en 1997 a 12.7% en 2006. Este sector, es también relevante en la activación de la economía, lo que lleva a plantearse que la calidad del gasto público aplicado en la creación de infraestructura, y en la regulación económica de las telecomunicaciones para generar un ambiente competitivo adquiere preeminencia para la fiscalización estratégica.

⎯ A este sector se le practicaron 60 auditorías, equivalentes al 30.0% del total de

revisiones practicadas por la ASF a entes del bloque funciones de Desarrollo Económico. Fueron 10 entidades públicas las involucradas en las revisiones al sector: Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Administraciones Portuarias Integrales de Coatzacoalcos, Lázaro Cárdenas, Manzanillo y Veracruz; Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; Aeropuertos y Servicios Auxiliares; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE); Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL); y Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano. De las revisiones practicadas al sector, seis fueron de desempeño y especiales, respectivamente; 47 de regularidad (10 financieras y de cumplimiento y 37 de inversión física) y una de situación excepcional a CAPUFE.

⎯ En términos generales, el órgano de fiscalización superior de la Federación

determinó que en la mayoría de las auditorías realizadas al sector se cumplió con la normatividad requerida; sin embargo, las revisiones arrojaron una cantidad importante de observaciones (549), vinculadas con inexistencia de indicadores para medir avances de metas y programas; deficiencias en los sistemas de vigilancia y control, insuficiencias en procesos de operación y normativas, licitaciones y pagos de obras fuera de norma, problemas de registro contable, y probables daños o perjuicios al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, entre otros.

⎯ Las auditorías de desempeño practicadas a la SCT tuvieron por objeto

comprobar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por la


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dependencia en la reconstrucción de tramos carreteros y la conservación de carreteras en condiciones de operación. En ambas revisiones la ASF dictaminó que se cumplió con los objetivos de reconstrucción y mantenimiento de la red de carreteras. En la primera revisión la ASF constató que se rebasó la meta de reconstrucción de tramos de la red de carreteras federales en 108.5%; en la segunda se constató que más del 70% de los tramos carreteros, tanto los de libre peaje como los de cuota, ofrecen condiciones al menos aceptables y que apenas el 2.4% de los accidentes carreteros fueron causados por el estado físico de las carreteras. En la primera auditoría no se registraron observaciones por parte de la ASF; en la segunda, la ASF emitió 17 observaciones que generaron 25 recomendaciones al desempeño.

⎯ Otras dos auditorías de desempeño se orientaron a evaluar dos proyectos de construcción e infraestructura de las Administraciones Portuarias Integrales (API) de Lázaro Cárdenas, Michoacán y Veracruz debido a que la infraestructura marítimo-portuaria es un elemento indispensable para el movimiento de carga y pasaje en el país.

En la primera revisión, la ASF constató que las actividades institucionales relativas a la construcción de 9 obras y la atención de 635 embarcaciones se cumplieron de manera satisfactoria, aunque no fue factible la ejecución de seis de las nueve obras programadas, debido a que el financiamiento con recursos propios fue insuficiente como consecuencia del paro laboral en la Siderúrgica Lázaro Cárdenas por 141 días y del desfasamiento de la entrada en operación de la nueva Terminal de Contenedores, lo que requirió adecuaciones y la reprogramación de dichas obras para ejercicios subsecuentes.

En la segunda revisión, la ASF consideró que la API de Veracruz cumplió con los objetivos de satisfacer la demanda de movimiento de carga, incrementar la seguridad y competitividad de los servicios, excepto porque no dispuso de parámetros para evaluar la calidad y productividad de los servicios portuarios, y no cumplió con los estándares relativos a reducir el tiempo de fondeo y estadía de las embarcaciones.

La importancia de las auditorías mencionadas estriba en que el país requiere modernizar en forma permanente su infraestructura portuaria para responder con agilidad a la creciente demanda de servicios que impone el comercio internacional y, de esta manera, contribuir a la competitividad del país en el marco de las políticas y programas de desarrollo. Veracruz, como principal puerto comercial no petrolero del Golfo de México, muestra avances en ese sentido. En el caso de la API de Lázaro Cárdenas, Michoacán, se hace evidente que conflictos laborales externos pueden incidir en los resultados de las actividades de la entidad.


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⎯ De las tres auditorías practicadas a Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) destaca la evaluación al desempeño de las actividades relacionadas con el indicador “pasajeros atendidos”, que revela que en 2006 se atendió a 24.7 millones de pasajeros, cifra mayor en 1% respecto a la meta programada, y en 2.5% a lo alcanzado en 2005; asimismo, determinó que se realizaron 179 mil 615 operaciones aeroportuarias, 12.7% más que las 160 mil planeadas. No obstante, señala que el indicador “pasajeros atendidos” no evalúa el desempeño del ente en función de su misión, y no guarda relación alguna en la determinación del presupuesto para ejercer en el indicador con la meta a alcanzar, debido a que el ente fiscalizado no presta el servicio directo de pasajeros, ya que esto depende exclusivamente de las líneas aéreas.

Llama la atención la recomendación de la ASF “para que sean cerrados o se realice un adelgazamiento y depuración del personal técnico y administrativo de la entidad, dado que los aeropuertos como Tamuín y San Cristóbal de las Casas, presentan una operación prácticamente nula; situación que permitirá optimizar los recursos humanos y económicos…”. recomendación de la cual no se niega su posible validez, aunque en el informe no se encontró sustento analítico del que pudiera derivarse.

⎯ La COFETEL fue objeto de una auditoría de desempeño en la que se determinó

que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la planeación, evaluación y ejecución de su programa de trabajo de las operaciones examinadas, haciéndose acreedor de 26 observaciones que generaron 31 acciones (23 recomendaciones y 8 promociones de intervención de la instancia de control).

La entidad revisada presentó importantes atrasos en su infraestructura mínima de operación para cumplir su objetivo primordial que es la regulación del espacio radio-eléctrico del país, buscando economías para los usuarios finales, poniéndose al descubierto presuntas irregularidades realizadas por funcionarios de la entidad auditada que carecieron del sustento legal y que no honran las mejores prácticas gubernamentales.

⎯ Por lo que toca a las auditorías especiales, destaca la revisión de comprobación para establecer si la SCT cumplió en 2006 con las atribuciones legales en la concesión otorgada a Sistemas Profesionales de Comunicación, ahora Operadora UNEFON, y de la cual la ASF establece la posible responsabilidad de funcionarios adscritos a la SCT, por no haber efectuado en tiempo la devolución del monto instruido por el entonces Tribunal Fiscal de la Federación (actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) a UNEFON, lo cual podría implicar un total por devolver de 3 mil 057.1 millones de pesos a UNEFON por parte de la SCT y el consecuente detrimento para las finanzas públicas.


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La ASF considera que la SCT no perfeccionó el acto administrativo de devolución de 550.0 millones de pesos por concepto de intereses, por lo que incumplió con las disposiciones normativas aplicables, como se precisa en los resultados con observación. Lo anterior, originó que UNEFON además de recuperar los intereses pagados obtuviera privilegios indebidos, en relación con los demás participantes en la licitación pública, para el uso, aprovechamiento y explotación de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico licitadas en 1998, afectando también el interés público del Estado Federal Mexicano. La ASF sólo puede actuar en relación con los acontecimientos correspondientes al año 2006, de conformidad con los principios de anualidad y posterioridad que la rigen, por lo que las presuntas responsabilidades cometidas por servidores públicos desde 1998, deberán ser investigadas y sancionadas por la Secretaría de la Función Pública, quien tiene la responsabilidad de interpretar y hacer cumplir la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en la época de los hechos, y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos vigente en la actualidad. La ASF comprobó que la SCT incumplió con las atribuciones que la legislación le confiere respecto de la concesión otorgada a UNEFON, lo que se verificó con el hecho de que UNEFON gozó de privilegios, sin que se le descalificara a pesar de haberse situado en dicho supuesto normativo. Asimismo, el fallo negativo del Tribunal se debe en parte a que la COFETEL, no fundó su actuación en los preceptos y ordenamientos legales referidos en el establecimiento de los intereses de las prórrogas. Existen deficiencias en la aplicación de la normatividad interna de la SCT y de la COFETEL que produjeron un daño al erario público de 550.0 millones de pesos más un faltante aún por pagar de 46.4 millones de pesos.

⎯ Otra revisión importante en el sector Comunicaciones y Transportes es la de situación excepcional que derivó de una solicitud de la Comisión de Vigilancia para que se revisaran los contratos de las obras de mantenimiento de la Autopista del Sol que la entidad fiscalizada celebró con la empresa GUTSA Infraestructura, S.A. de C.V., debido a que podría haber un pago en exceso por 14 millones de pesos.

La ASF determinó que en el informe presentado al respecto por CAPUFE se cumplió parcialmente, ya que la entidad emitió resolución definitiva en la que se dictó sanción de un año de inhabilitación para desempeñar empleos cargos o comisiones en el servicio público a diversos ex servidores públicos, encontrándose en proceso de resolución definitiva diversos juicios promovidos por la contratista derivados de la rescisión de contratos.

Asimismo, destaca que servidores públicos de ese organismo descentralizado celebraron convenios de conciliación con la contratista, sin facultades para ello, reconociendo pagos a la empresa GUTSA, en los que se establecía el pago de


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60.6 millones de pesos y 39.7 millones de pesos, siendo omisa la entidad revisada respecto del probable pago en exceso por 14 millones de pesos correspondiente al ejercicio fiscal 2007. Ante la evidencia de las irregularidades, tal como lo afirma la ASF será de la mayor relevancia auditar las operaciones que CAPUFE reporte al respecto en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2007.

⎯ Igualmente importantes son las ocho auditorías orientadas a verificar los egresos presupuestales del Capítulo 6000 “Obras Públicas” en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, las cuales en términos generales, tuvieron como objetivo verificar que las inversiones físicas se planearan, programaran, presupuestaran, licitaran, contrataran y ejecutaran conforme a la legislación aplicable.

Sus resultados permitieron constatar un elevado número de irregularidades en los proyectos de obra auditados. De hecho, la ASF formuló 120 observaciones que generaron 177 acciones promovidas, que corresponden a 120 recomendaciones; 11 solicitudes de aclaración-recuperación; 10 promociones de intervención de la instancia de control; 17 pliegos de observaciones, y 19 promociones de fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. Asimismo, se determinaron impactos económicos por 775.5 millones de pesos, de los cuales 641.9 millones, 82.8% del total, corresponden a un solo proyecto, el relativo a la “Estructura Metálica de los Edificios Dedo Norte, Dedo Sur, Edificio Terminal y Patio – Hotel de la Nueva Terminal 2 del AICM”.

⎯ Al sector Economía se le practicaron nueve auditorías: cinco a la Secretaría de

Economía, SE, (una de desempeño, tres financieras y de cumplimiento y una especial), una de desempeño a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, una de seguimiento a la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas Solidaridad, una financiera y de cumplimiento a Exportadora de Sal S.A. de C.V. y una especial a la Procuraduría Federal del Consumidor.

⎯ De este conjunto de auditorías, destaca la de desempeño orientada a evaluar el

Programa de Desarrollo Empresarial (PDE), coordinado por la SE, en donde la ASF dictaminó que dicho programa no contribuyó al cumplimiento del objetivo rector del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, ya que México perdió en materia de competitividad 16 lugares, al pasar de la posición número 42 en el 2001 al 58 en el 2006. El hecho de que el PDE no haya cumplido con su misión y sea objeto de múltiples irregularidades, es de llamar la atención sobre todo en un escenario en donde el país enfrenta una competencia cada vez más fuerte derivada del proceso de globalización económica, situación que obliga a replantear las estrategias utilizadas y promover una auténtica política de desarrollo empresarial que contribuya al reposicionamiento de México en el ámbito internacional.


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⎯ Asimismo, en otra revisión practicada a la COFEMER, el órgano de fiscalización superior consideró que la entidad auditada cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables al dictaminar los más de 2 mil anteproyectos de regulaciones de su responsabilidad, impartir más de 400 cursos de capacitación en materia de mejora regulatoria e implantar el Sistema de Apertura Rápida de Empresas en más de cien municipios del país; no obstante, fue sujeto de 26 observaciones que dieron lugar a 31 acciones (6 recomendaciones, 22 recomendaciones al desempeño y 3 promociones de intervención de la instancia de control).

⎯ Sector Trabajo y Previsión Social. En este sector la ASF le practicó cuatro

auditorías: tres a la STPS (una de desempeño y dos financieras y de cumplimiento) y una financiera y de cumplimiento al Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores. De éstas, destacó la auditoría de desempeño que tuvo por objetivo evaluar el Programa de Apoyo a la Capacitación (PAC) de la STPS, en donde se dictaminó que la STPS cumplió con el objetivo y las metas del PAC, relativos a apoyar con subsidios la capacitación de los trabajadores que laboran en las micro, pequeñas y medianas empresas.

Es conveniente anotar al respecto que la entidad dictaminada favorablemente, en el desarrollo de la revisión no dispuso de indicadores para medir la cobertura del programa, la productividad de los trabajadores, la competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas, la eficiencia en la operación del PAC, la calidad de los cursos de capacitación, así como la percepción del ciudadano usuario y la competencia de los servidores públicos. De acuerdo con el informe de la revisión emitido, la STPS tampoco formuló el programa de operación del PAC, ni contó con una planeación integral en la que se incluyera el diagnóstico de necesidades de la capacitación laboral en el país, a fin de identificar oportunidades en ramas, regiones y temas prioritarios que permitiera focalizar los apoyos otorgados. Finalmente, la entidad no contó con indicadores, ni controles que le permitieran evaluar los resultados del Programa, por lo que no fue posible por parte de la ASF medir sus resultados.

⎯ El sector Eléctrico fue objeto de 31 auditorías (22 a la CFE y 9 a LyFC), de las

cuales dos fueron de desempeño a la CFE, dos especiales (una a CFE y otra a LyFC), y las 27 restantes, de regularidad (siete financieras y de cumplimiento y 20 de inversión física).

⎯ Un primer conjunto de auditorías a destacar tiene que ver con las revisiones

especiales a CFE y LyFC sobre las obligaciones derivadas de los pasivos laborales. En ambos casos se determinó que las obligaciones significan un costo creciente que impacta cada vez más las finanzas públicas. En el caso de la CFE, el pago de jubilaciones en 2006 fue mayor en 6.7% al presupuesto original y el costo promedio del personal que se jubiló en 2006 fue superior al de 2005 como


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consecuencia de un incremento salarial mayor al determinado en el PEF de ese año (6% vs. 4%).

Por lo que toca a LyFC, la ASF determinó que su sistema de jubilaciones es financieramente insostenible, en razón del acelerado crecimiento de las erogaciones anuales asociadas a los cada vez mayores pasivos laborales. En 2006, el pago por jubilaciones representó el 27.3% del gasto programable y el 98.2% del pago de servicios personales y los pasivos laborales representaron el 67.7% de los activos y 68.0% de los pasivos totales, lo que hace insostenible la operación de la entidad con recursos propios y constituye un riesgo inmediato y creciente para las finanzas públicas.

Como producto de anteriores revisiones sobre el mismo asunto, la ASF ya ha advertido con anterioridad que el problema financiero del sistema de jubilaciones y pensiones es cada vez más insostenible, por lo que llama la atención que aún no se hayan tomado medidas sustantivas y expeditas para revertir tal situación.

⎯ Las auditorías de desempeño practicadas a CFE tuvieron por objeto evaluar el

desempeño de la CFE en sus actividades de generación, transmisión, transformación, control, distribución y comercialización de la energía eléctrica, así como revisar el proyecto hidroeléctrico de El Cajón en el estado de Nayarit.

⎯ Respecto de la evaluación de las actividades genéricas de la CFE, la ASF

constató que no se contó con elementos para evaluar las metas de ampliación de la infraestructura de energía eléctrica y que la entidad perdió participación en la generación de energía, pese a que hubo subutilización de la capacidad instalada de plantas de generación termoeléctricas. No obstante, CFE cumplió con su objetivo estratégico establecido en el PEF y que tiene que ver con el aseguramiento del suministro de energía eléctrica en el país.

⎯ Es importante destacar que en la política energética definida en el PND 2001-

2006 y el PROSENER 2001-2006 se señala que la atención a las necesidades de energía eléctrica del país se darán por la vía de la participación de capital privado mediante el esquema PIDIREGAS, lo cual es consistente con el comportamiento mostrado por la entidad en el periodo revisado y, en consecuencia, con el dictamen emitido.

⎯ Por lo que toca a la revisión del proyecto hidroeléctrico de El Cajón, se determinó

que CFE no cuenta con los reportes del monitoreo de las descargas de aguas residuales, y la mayoría de los taludes del camino de acceso presentan problemas de estabilización. Consecuentemente, la ASF contó con elementos limitados para poder determinar si la entidad cumplió con los objetivos y las disposiciones normativas aplicables al impacto ambiental del proyecto. Aún así, la ASF dictaminó que CFE cumplió en las operaciones examinadas con las disposiciones normativas aplicables.


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⎯ Dos auditorías financieras y de cumplimiento fueron practicadas a CFE para evaluar la rentabilidad de los proyectos PIDIREGAS, una de inversión condicionada y otra de inversión directa, de centrales generadoras de energía eléctrica de ciclo combinado.

⎯ En ambos casos, la ASF determinó cuatro recomendaciones derivadas de igual

número de observaciones en cada caso y dictaminó que la CFE cumplió con las disposiciones normativas aplicables a que las centrales de ciclo combinado PIDIREGAS de inversión condicionada y directa sean rentables, así como el registro contable de los ingresos y egresos y su presentación en Cuenta Pública.

Se pudo constatar en estas revisiones que el crecimiento de la capacidad de generación de energía eléctrica que han mostrado los Productores Independientes de Energía PIDIREGAS hace dependiente a la CFE de dicha capacidad para el suministro de la electricidad a los usuarios. La vigencia de cada contrato es de 25 años a partir de la fecha de inicio de la operación comercial, por lo que a partir de 2025 a 2031, los PIDIREGAS en operación en 2006 finiquitarán sus compromisos con la CFE, mientras tanto, los activos se mantienen en propiedad de los inversionistas privados.

⎯ En el Sector Petrolero, las revisiones practicadas por la ASF son particularmente

relevantes en la agenda nacional en general y legislativa en particular. De ellas destacan cuatro revisiones de desempeño, una al Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) y tres a PEMEX Exploración y Producción (PEP) en la evaluación de proyectos de exploración de hidrocarburos y de construcción de infraestructura para producción de petróleo crudo.

⎯ Con la revisión al IMP se constató que los recursos destinados por PEMEX para

la contratación de servicios investigación en desarrollo tecnológico (IDT) fue insuficiente. Sus montos se mantuvieron ligeramente al alza entre 2001 y 2005, pero para 2006 disminuyeron sensiblemente; los destinados a la adquisición de proyectos IDT del IMP, representaron menos de la cuarta de los recursos totales de este concepto. PEMEX debería aprovechar la infraestructura existente en el IMP en proyectos IDT, propiciar su desarrollo y utilización para convertirlo en el principal proveedor nacional de este tipo de servicios, y recurrir en menor proporción a los servicios ofertados por consultorías privadas. Es prioritario para el país destinar mayores recursos presupuestales a la investigación y desarrollo tecnológico requeridos en la industria petrolera, a través de proyectos que atiendan las necesidades específicas de PEMEX. La industria requiere del diseño de un plan estratégico de desarrollo tecnológico sectorial conjunto entre PEMEX y el IMP y al propio tiempo fortalecer la función objetivo del instituto.


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⎯ Respecto de la evaluación de las actividades de exploración de hidrocarburos de PEP, destaca que la caída de las reservas totales y probadas de hidrocarburos fue significativamente mayor en la primera mitad de 2000-2006, que en la segunda. El índice de reposición de las reservas fue más bajo en la primera etapa que en la segunda, por lo que el agotamiento de reservas se mantuvo aunque a una escala menor. No obstante esa tendencia decreciente de las reservas, PEP no cumplió con su programa de inversiones en el periodo; solamente en 2004 la inversión ejercida excedió a la inversión programada.

El resultado de la mayor inversión fue un freno importante en el índice de reposición de reservas, sin alcanzar, empero, la meta establecida. De haber continuado las inversiones al nivel de 2004, es probable que se hubiera alcanzado la meta de reposición del Programa Sectorial. Un dato revelador proporcionado por la ASF es su afirmación de que PEMEX requiere una inversión de 154 mil millones de pesos promedio anual en exploración y producción, dato que faltó sustentar, pero que conviene tener en cuenta.

Es particularmente relevante que PEMEX defina una estrategia de largo plazo en la extracción y aprovechamiento del petróleo y gas, a fin de que no se dé una explotación excesiva que deteriore rápidamente la capacidad de producción de hidrocarburos.

⎯ En la revisión de los proyectos PEP Cantarell y Ku-Maloob-Zaap-PIDIREGAS, relativos a la construcción de infraestructura para la producción de crudo, la ASF señala que la paraestatal no aprovechó los altos precios del petróleo para canalizar recursos adicionales de inversión a las actividades de exploración y producción. Fue posible constatar que PEP no cumplió con el Programa de Inversión a pesar del favorable contexto de precios, lo cual da cuenta de la difícil situación que enfrenta el campo petrolífero más importante, Cantarell, al disminuir progresivamente sus volúmenes de extracción de petróleo crudo. De esta observación se desprende que no existe un mecanismo institucional en PEP que estimule el cumplimiento de las metas, aun cuando las condiciones sean altamente propicias.

⎯ Otro conjunto de revisiones a destacar fueron las practicadas a PEMEX

Corporativo, en particular, respecto a la evaluación de los pasivos laborales; los Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes (ARE); el régimen fiscal; y las operaciones a través de instrumentos financieros. De las practicadas a PEMEX Exploración y Producción (PEP), sobresalen la evaluación de los derechos a los hidrocarburos; y la valoración de los proyectos de inversión en aguas profundas del Golfo de México. Respecto de PEMEX Refinación sobresalen también las revisiones a la reconfiguración de la refinería Lázaro Cárdenas y a la solventación de acciones a la filial con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2004. Finalmente, destaca la practicada a PMI sobre la comercialización de petróleo crudo.


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De la evaluación de los pasivos laborales, en los estados financieros de PEMEX y subsidiarias se reportó un pasivo laboral por 454.6 miles de millones de pesos a diciembre de 2006, que representó 37.7% del pasivo total del organismo y que creció a una tasa media anual real de 13.4% entre 2000 y 2006. Este pasivo está creciendo a tasas anuales promedio superiores a las de los ingresos totales. Los incrementos salariales y en prestaciones están generando un efecto multiplicador en el gasto de pensiones y jubilaciones, por lo que el pasivo evidenció el elevado riesgo implícito que conlleva al reducirse las reservas probadas de petróleo crudo. Las obligaciones directas y contingentes implican riesgo soberano en el que el gobierno mexicano tendrá que instrumentar estrategias para su financiamiento en el largo plazo. El trabajo legislativo puede orientarse al diseño de leyes e instrumentos normativos que permitan configurar un sistema nacional de pensiones y jubilaciones homogéneo y con criterios uniformes aplicables a todas las dependencias y organismos de la APF, determinando cuáles serán las fuentes de financiamiento, que deberían provenir, entre otras, de la recaudación tributaria del gobierno federal y de la creación de una reserva preventiva con recursos de los ingresos petroleros. Esta revisión en esencia es muy similar a la aplicada al propio PEMEX Corporativo, denominada “Fondo Laboral de PEMEX”, por lo que se recomienda a la ASF realizar esfuerzos para simplificar e integrar recursos en revisiones que persiguen objetivos similares, sobre todo si van dirigidos a una misma dependencia.

⎯ La revisión a los Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes (ARE), tiene

como fundamento la estimación de los precios de la mezcla mexicana de exportación y de la producción de petróleo crudo que se incluyen anualmente en el PEF. Considerando que éstas son las dos premisas básicas para calcular el monto de los ARE, se considera como requisito básico contar con bases metodológicamente sólidas que permitan realizar estimaciones razonables y coherentes por parte del gobierno federal. Entre 2003 y 2007, la diferencia del precio observado con relación al estimado se ubicó al alza entre 35.1% y 57.6%. Los niveles observados han dejado entrever la subestimación de precios para efectos de presupuesto, propiciando con ello la asignación de recursos presupuestales cuantiosos a través de los ARE a las entidades federativas vía el FIES y el PAFEF.

Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006, se intentó eliminar o disminuir la discrecionalidad con la que actuaba la SHCP en su cálculo; no obstante, se desarrolló una mecánica con variables e indicadores arbitrarios que resultó poco transparente y cuya discrecionalidad se mantiene. Producto de ese esquema de estimación, los ingresos excedentes derivados de las exportaciones de petróleo crudo ascendieron a 377 miles de millones de pesos entre 2001 y 2006, 123 miles de


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millones en 2007, y se estima que en 2008 podrían acumular 162 miles de millones de pesos. Al interior del trabajo legislativo, es recomendable promover bases de estimación más sólidas y confiables en el PEF respecto de los precios de exportación de la mezcla mexicana que son utilizados para el cálculo del ARE y de los ingresos excedentes del petróleo, y que permitan eliminar la discrecionalidad y opacidad.

⎯ Con relación a las revisiones relacionadas con la determinación del Impuesto a los Rendimientos Petroleros (IRP) y con la evaluación a los Derechos de los Hidrocarburos, de conformidad con el nuevo régimen fiscal aprobado por el senado para el ejercicio fiscal de 2006, se enfatizó que PEMEX y sus organismos subsidiarios recibirían un tratamiento fiscal similar al que se aplica a cualquier empresa en México, al pagar dicho impuesto sobre ingresos menos gastos y costos. Debe señalarse que los beneficios para la paraestatal deben evaluarse en el contexto de las características del nuevo régimen como parte del conjunto de deducciones fiscales, de derechos y aprovechamientos a los que está sujeto el organismo.

La ASF comprobó que la entidad cumplió con la normatividad del nuevo régimen fiscal; que el esquema de contribuciones de PEMEX Exploración y Producción se estableció en base a la Ley Federal de Derechos, y el resto de los organismos continuó regido por la Ley de Ingresos de la Federación; que en la Cuenta Pública de 2006 PEMEX reportó 521.1 miles de millones de pesos de todos los derechos recaudados y que el Derecho sobre Hidrocarburos fue el más relevante. Como se ha constatado, el beneficio fiscal ha sido menor para PEMEX, ya que se mantiene una elevada carga fiscal que como proporción de los ingresos operativos se redujo de 114.7% en 2005 a 92.8% en 2006, pero nuevamente en 2007 aumentó a 102.9%. No obstante que con el nuevo esquema se generó una utilidad neta para el organismo, ésta fue insuficiente para resarcir las pérdidas acumuladas entre 2000 y 2006, por lo que ese indicador dista mucho del reportado por las principales empresas petroleras a nivel mundial, como Statoil de Noruega cuyo porcentaje fue de 66.2%, Petrobrás de Brasil 30.7% y Petrochina 25.9%. De los Derechos de los Hidrocarburos totales, se pudo constatar que éstos aumentaron 11% respecto a los recaudados en 2005, no obstante, no se evaluó el impacto financiero de los mismos sobre las cuentas de balance de PEMEX, lo que resultaría adecuado para complementar la verificación del cumplimiento normativo sobre la generación y entero del IRP y del cálculo y cobro de los Derechos. La situación anterior sugiere buscar opciones alternativas para aminorar el peso de la carga fiscal de PEMEX y dotarla de una verdadera autonomía financiera,


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que le permita obtener una utilidad neta razonable sobre su operación para financiar sus necesidades de inversión en infraestructura y que le generen flujo suficiente para cubrir la deuda en la que ha incurrido para desarrollar esos proyectos de inversión.

⎯ En evaluaciones a la deuda PIDIREGAS, se argumenta que sus obligaciones son financieramente sostenibles en el corto y mediano plazos, no obstante, debe tenerse en cuenta que los proyectos responsabilidad de PEMEX están sujetos a una elevada carga fiscal, lo cual ha afectado su rentabilidad. Adicionalmente, se ha constatado que el plazo de vencimiento de los pasivos contraídos para financiar esos proyectos supera con amplitud el periodo identificado de 10 años de explotación de reservas probadas. El impacto por el costo financiero de los proyectos será mayúsculo en los próximos años ya que durante la administración 2007-2012, deberán realizarse erogaciones para cubrir el servicio de la deuda (intereses y capital) por 769 mil millones de pesos.

Es por ello que el gobierno federal deberá analizar las diferentes opciones para aminorar el impacto que está significando los costos de estas obligaciones en las cuentas de la paraestatal. Una solución integral a esta problemática tendría que ir acompañada de una mayor autonomía presupuestal y de gestión de PEMEX y simultáneamente de una fuente más estable de ingresos públicos. Por otra parte, debe destacarse la importancia que implica que PEMEX reconozca en la contabilidad los pasivos directos y contingentes derivados de los PIDIREGAS.

Los resultados de la revisión realizada por la ASF indican que “no es posible evaluar la productividad y rentabilidad de los 38 proyectos de inversión directa de PEMEX debido a que la paraestatal los fracciona en obras y contratos”. En una revisión similar, practicada a la SHCP al ejercicio fiscal de 2006, contrasta con el resultado anterior, ya que se concluyó que los proyectos PIDIREGAS son altamente rentables, medidos a través de sus ingresos netos, de su flujo de efectivo y del Valor Presente Neto. Nuevamente es recomendable que la ASF realice esfuerzos para simplificar e integrar recursos en revisiones que persiguen objetivos similares.

⎯ En las operaciones con instrumentos financieros, la ASF recomienda a PEMEX liquidar obligaciones financieras de un bono respaldado con acciones de Repsol propiedad de la paraestatal, debido a que existe un costo de oportunidad. No obstante, no se valora si PEMEX efectivamente no cuenta con escenarios alternativos para redimir esas obligaciones financieras o si el organismo considera que es más benéfico esperar a que concluya la vigencia de la operación. Resultaría injustificable para PEMEX que pudiéndolo liquidar en febrero de 2008, como lo propone la ASF, no lo haya hecho al evaluar este costo de oportunidad respecto del que se generaría al vencimiento en 2011. Por lo que se considera conveniente que el órgano fiscalizador realice el seguimiento de la operación de PEMEX con instrumentos financieros, vigente desde diciembre de


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2003, con el objeto de valorar su viabilidad y el impacto del costo financiero en las finanzas de la paraestatal. Es muy probable que PEMEX no tenga una fuente de recursos para liquidar estos compromisos, lo que implicaría, en caso de cancelarse el adeudo, que la paraestatal tendría que dirigirse al mercado de deuda para obtener financiamiento con el consiguiente costo financiero y/o vender la posición accionaria para liquidar el bono, en cuyo caso perdería su participación en Repsol. PEMEX ha señalado que la operación no representa ningún riesgo para las cuentas financieras del organismo, que sostiene su interés en quedarse con la participación accionaria y esgrime argumentos técnicamente sólidos que respaldan la decisión de mantener su operación hasta el vencimiento.

⎯ Con relación a los “vehículos financieros” de PEMEX, la ASF comprobó que RepCon, que contrata deuda para financiar proyectos PIDIREGAS, no incluyó su información financiera en la Cuenta Pública de 2006 y sí lo hizo bajo los estándares de normatividad internacional. PEMEX señaló que ese vehículo financiero no es una entidad que esté bajo control presupuestal por lo que decidió no entregar el reporte correspondiente. Al respecto, debe señalarse que es de la mayor importancia evaluar los riesgos financieros, y en términos de opacidad y rendición de cuentas, de todos los vehículos financieros, ya que las entidades públicas y privadas utilizan estos instrumentos para dotar de flexibilidad a sus operaciones, pero también para eludir la transparencia y la rendición de cuentas.

⎯ Respecto de la revisión a los costos y gastos de exploración de crudo y gas natural, la ASF determinó un número importante de presuntas irregularidades que de no aclararse y solventarse, presentan un área de oportunidad de la fiscalización en el tema de transparencia y corrupción, por lo que será de la mayor relevancia dar seguimiento puntual a esta auditoría. Las irregularidades más importantes están relacionadas con incumplimientos a la normatividad aplicable en la determinación, cálculo y comprobación de costos y gastos en rubros de exploración y explotación; cálculo de las deducciones de gas natural; servicios médicos del personal y gastos del personal jubilado y post-mortem; gastos por servicios de telecomunicaciones; facturas por prestación de servicios; pago de los Derechos sobre Hidrocarburos; adjudicaciones mediante licitación pública internacional; costos y gastos de vehículos financieros; registros contables de capitalización de los pozos no exitosos; y, un sobrejercicio presupuestal en gasto corriente.

⎯ En la revisión realizada a PEMEX Exploración y Producción (PEP) en proyectos

de campos petroleros de aguas profundas, se pudo constatar la impresión de que existen recursos insuficientes a este propósito por parte de PEMEX, ya que del gasto ejercido por el proyecto Cantarell en 2006 en exploración y explotación por 25 mil 828.2 millones de pesos, sólo se destinó 3.8% para inversión en


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exploración de nuevos campos petroleros en aguas profundas del Golfo de México. Destaca que entre 2004 y 2007 sólo se perforaron 5 pozos en aguas profundas, con tirantes de agua que van de 472 metros a 806 metros, y se encontró únicamente en dos de ellos flujos de gas seco. A pesar de contar con una plataforma de perforación en arrendamiento con capacidad para operar tirantes de agua hasta por 4,500 metros, las pruebas realizadas arrojaron resultados poco favorables.

Sería conveniente confirmar la escasez o presunta inexistencia de financiamiento para inversiones de exploración en aguas profundas, en virtud de que ello podría implicar para el país serios rezagos en proyectos de esta naturaleza, lo cual contrastaría con la experiencia mostrada por otros países. De acuerdo con datos referidos por la ASF, Estados Unidos ha perforado 524 pozos, Brasil 107, Indonesia 78, Angola y Australia 58; y, en la propia zona del Golfo de México, en aguas cubanas, se estimó recientemente la existencia de importantes yacimientos de petróleo crudo que empezarán a explotarse en 2008. Asimismo, en la experiencia internacional en las adquisiciones de equipos de alta tecnología de extracción y exploración, se constata la incorporación de mecanismos que garanticen un elevado contenido importado en dichas adquisiciones. Ante ello tendrían que evaluarse las tecnologías y acceso de exploración de aguas profundas; la formación y contratación de capital humano especializado; y atender la experiencia internacional en este campo. Se considera importante investigar las condiciones de esquemas de arrendamiento para la adquisición de plataformas sofisticadas para exploración de aguas profundas con proveedores internacionales. Asimismo, será importante una evaluación integral sobre la situación técnica, financiera, jurídica y estratégica, sobre la exploración de aguas profundas a la luz de las disposiciones constitucionales y normativas.

⎯ En las evaluaciones practicadas al mantenimiento a plantas de PEMEX Gas y Petroquímica Básica (PGPB) y PEMEX Petroquímica, la ASF determinó que las revisiones cumplen su objetivo. No obstante, debe señalarse la falta de evaluaciones a los programas de mantenimiento de ambas subsidiarias bajo el contexto de la necesidad que representa para PEMEX mantener e incrementar la capacidad de producción tanto de gas como de petroquímicos, donde ambas subsidiarias muestran rezagos importantes debido a deficiencias en la operación. Por tal motivo, es necesario que se cuente con los recursos financieros suficientes para fortalecer sus procesos productivos para atender la creciente demanda de gas y petroquímicos por parte de la industria. PEMEX Petroquímica, por ejemplo, es la filial de PEMEX que ha recibido menos recursos para inversión, por lo cual enfrenta un alto riesgo con el cierre de plantas que están mostrando ser obsoletas, producto, entre otros factores, de la falta de mantenimiento de sus plantas industriales.


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Con las revisiones practicadas al mantenimiento a plantas de PEMEX, la ASF corroboró la existencia de ineficiencias de operación y falta de actualización de los programas, así como irregularidades en los términos de las adjudicaciones de contratos para el suministro de insumos. Determinó que la paraestatal presenta un alto riesgo con el cierre de plantas que están mostrando ser obsoletas, producto entre otros factores de la falta de mantenimiento. En el marco de su autonomía técnica y de gestión, la ASF debería considerar la posibilidad de desarrollar un programa integral de revisiones que esté dirigido a dimensionar tanto el grado de incumplimiento de los programas de mantenimiento y de los procedimientos normativos en materia de adjudicación de contratos de la Administración Pública Federal, como de su impacto monetario y económico en las finanzas.

⎯ En la revisión a la reconfiguración y modernización de la Refinería Lázaro Cárdenas, se encontró que el monto autorizado para el proyecto sobrepasó en 78.2% la inversión determinada por el estudio de factibilidad, sin que la ASF emitiera una explicación o consignación de resultados y observaciones al respecto. Estos incrementos no son aislados en la paraestatal, por lo que debiera llevarse a cabo una revisión especial y/o de desempeño sobre la magnitud de las desviaciones presupuestales de los proyectos emprendidos por PEMEX, incluyendo los de PIDIREGAS, teniendo como referencia la práctica internacional.

⎯ La evaluación del costo financiero de la deuda interna de PEMEX Refinación,

deja entrever la necesidad de una evaluación integral costo-eficiencia sobre las alternativas financieras a disposición de PEMEX Corporativo en la contratación de la deuda de PEMEX Refinación, además de un examen integral del costo-eficiencia de las alternativas de contratación de la totalidad de la deuda de PEMEX Corporativo.

⎯ A través de la revisión a la solventación de acciones en materia de refinación de

PEMEX, correspondientes a la Cuenta Pública 2004, quedó constancia de la baja capacidad que el país enfrenta en la producción de petrolíferos que no satisfacen las necesidades de combustibles y de los cuales existe una enorme dependencia de las importaciones, principalmente de gasolinas. Se comprobó que no fue posible fortalecer la capacidad de refinación y que las políticas de reconfiguración tuvieron serias limitaciones en sus estrategias para ampliar la capacidad de producción, procesar una mayor proporción de crudo, apoyar la elaboración de productos de mayor valor agregado y calidad, y elevar la rentabilidad de las refinerías.

PEMEX Refinación, no pudo disminuir la brecha existente entre su índice de utilización de la capacidad instalada de refinación y el correspondiente a las refinerías de la Costa Norteamericana del Golfo de México. El trabajo legislativo, en tal sentido, tiene un área de oportunidad para diseñar y evaluar estrategias de


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largo plazo que permitan aumentar la capacidad de refinación de PEMEX, mediante la construcción de nuevas refinerías que logren disminuir la dependencia de productos petrolíferos de otros países y que se definan planes de inversión y sus correspondientes fuentes de financiamiento para la expansión de la infraestructura de transformación de PEMEX.

⎯ De la revisión realizada a PMI sobre la comercialización de petróleo crudo, se

infiere una alta concentración de clientes compradores. La ASF identificó la existencia de contratos de comercialización de largo plazo (Contratos Evergreen) y de corto plazo, que sería deseable conocer su composición, en virtud de que PEMEX recurre frecuentemente a los mecanismos de bursatilización a través de vehículos financieros. La revisión constató la existencia de distintos tipos de precios base para la determinación de los precios de exportación. Sería importante conocer su composición y metodología de cálculo, principalmente en la determinación de la calidad de las coberturas petroleras de precios utilizadas por la paraestatal. Finalmente, esta revisión se originó en parte por el Reporte de Observaciones del segundo trimestre de 2006 del Órgano Interno de Control de PMI, que estableció que no había información confiable de los ingresos de venta de petróleo crudo al haber diferencias entre los reportes de ventas de productos de clientes de Shell y los registros de la balanza de comprobación, y de antecedentes de la existencia en el área jurídica de cartera vencida con escasa probabilidad de recuperación. Sobre estos asuntos la ASF no emite ningún resultado.

⎯ La ASF también practicó dos revisiones financieras y de cumplimiento a

Compañía Mexicana de Exploraciones (COMESA), destacando la relativa a la evaluación del Programa de Hidrocarburos, en donde se concluye que COMESA cumplió con los ordenamientos jurídicos contables y normativos relativos a incrementar las reservas de hidrocarburos, a través de los servicios de exploración. La auditoría no lo reporta, pero habría sido relevante evaluar el impacto cuantitativo de los resultados, y explicar los motivos que condujeron a la entidad fiscalizada a realizar un ajuste presupuestal de 53.9% en un programa tan importante para la industria petrolera mexicana, además de valorar el impacto de esa reducción en el cumplimiento de las metas del citado programa.

⎯ Por lo que se refiere al Sector Turismo, la ASF practicó cinco auditorías, de las

que una fue de desempeño y cuatro financieras y de cumplimiento, de las cuales destacan dos: la evaluación al desempeño de las acciones de desarrollo turístico en los estados y municipios, aplicada a la Secretaría del Turismo (SECTUR) y la revisión financiera y de cumplimiento de los ingresos y egresos de los proyectos turísticos del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR).

⎯ La revisión de desempeño practicada a SECTUR tuvo como objetivo central

evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de desarrollar integralmente los destinos y regiones turísticos del país y valorar la eficacia de los programas de


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desarrollo turístico regional. La ASF constató que SECTUR cumplió con las disposiciones normativas para apoyar el desarrollo turístico en los estados y municipios, diseñar programas regionales y concertar los convenios de coordinación y reasignación de recursos, aunque producto de la revisión se determinaron 18 observaciones que propiciaron 20 recomendaciones al desempeño y dos promociones de intervención de la instancia de control, orientadas en su conjunto a alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño, investigar y en su caso determinar las responsabilidades administrativas y fortalecer los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía. Uno de los resultados relevantes fue que SECTUR no cuenta con indicadores estratégicos y de gestión que le permitan evaluar los aspectos relativos al desarrollo turístico integral, la calidad en el servicio, la competencia de los operadores y la satisfacción del ciudadano-usuario. Esta deficiencia de planeación puede llegar a tener implicaciones en la determinación de estrategias y metas e inhibir a la postre la demanda de la población turística, con su correspondiente implicación en las finanzas públicas, por lo que se hace necesario que la ASF verifique que la entidad auditada solvente a cabalidad las recomendaciones emitidas.

⎯ Por lo que toca a la auditoría financiera y de cumplimiento practicada a FONATUR, que tuvo por objetivo verificar la determinación de los ingresos captados por la venta de bienes, y la aplicación de los recursos presupuestarios, así como evaluar el impacto de sus metas y su vinculación con los indicadores del Programa Nacional de Turismo, la ASF constató que la enajenación de seis lotes en el Centro Integralmente Planeado de Litibú, Nayarit se dio a precio inferior del valor mínimo establecido por su política de comercialización, dejando de percibir 35.4 millones de pesos; caso similar ocurrió en la enajenación de otros 18 lotes en donde se dejaron de percibir 4.0 millones de pesos. Como resultado de la revisión se emitieron cuatro observaciones que generaron una recomendación, dos pliegos de observaciones y una promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria. Aun con ello, la ASF consideró que FONATUR cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la enajenación de bienes inmuebles y la aplicación de recursos en obra pública.

⎯ En el Sector Reforma Agraria, la ASF realizó cuatro auditorías, tres a la

Secretaría y una al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Del total de auditorías aplicadas al sector, una fue de desempeño y tres fueron financieras y de cumplimiento.

⎯ Destaca la revisión de desempeño para evaluar las acciones del Fondo de Apoyo

a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA) a cargo de la SRA, en la que se dictaminó que la entidad cumplió con su compromiso de promover la integración productiva de los sujetos agrarios y grupos de campesinos no posesionarios de tierra, aunque se le observó, entre otras 12 irregularidades, la falta de


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información sobre la cuantificación de la población objetivo y la indefinición sobre la temporalidad del Fondo, mismas que propiciaron 14 acciones (3 recomendaciones y 11 recomendaciones al desempeño) orientadas a establecer sistemas de evaluación al desempeño, fortalecer los mecanismos de fiscalización e implantar mejores prácticas gubernamentales.

⎯ El sector Medio Ambiente y Recursos Naturales fue objeto de 12 revisiones, 10 a

CONAGUA, una a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas y una más a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Por tipo de auditoría, se practicaron dos de desempeño, una especial y ocho de regularidad (dos financieras y de cumplimiento y seis de inversión física).

⎯ En la auditoría de desempeño a la Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas para evaluar la administración de las áreas naturales protegidas, la instancia fiscalizadora emitió un dictamen negativo, detectando que los objetivos institucionales guardaron congruencia parcialmente con las prioridades nacionales establecidas en el PND 2001-2006; que en particular la CONANP, no estableció indicadores dentro del Sistema de Información denominado SIMEC, por lo que no se pudo medir su impacto.

La ASF determinó que se monitoreó parcialmente a las especies en peligro de extinción, amenazadas y sujetas a protección especial; y no contó con un manual de procedimientos para la actualización del programa de manejo para la conservación de las áreas naturales protegidas competencia de la Federación. Respecto al ejercicio de los recursos, se detectó que esta entidad utilizó recursos del ejercicio fiscal 2006 para cubrir el impuesto sobre nómina del año 2005; y no presentó documentación comprobatoria de los intereses generados por los recursos que se reintegraron a la TESOFE, en fecha posterior a la obligada. Esta auditoría ofrece un campo de oportunidad en la cual la ASF puede darle mayor intervención al Órgano Interno de Control, con el objeto de que ésta haga un seguimiento estrecho a la solventación de las irregularidades determinadas por la ASF y se propicie una mejor coordinación en las actividades que administran estos entes públicos. El elevado número de observaciones-irregularidades (41 observaciones y 43 acciones promovidas), así como su relevancia, justifica plenamente el sentido del dictamen emitido.

⎯ En la auditoría a CONAGUA para evaluar los programas de agua potable,

alcantarillado y saneamiento, se constató que no se diseñaron ni instrumentaron los indicadores estratégicos y el sistema de información, para poder evaluar el cumplimiento de los objetivos de los programas sujetos a revisión y garantizar su seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados. No incorporó en sistema los registros de las acciones y los recursos federales programados y ejercidos, así como de la población real beneficiada, con la finalidad de facilitar la fiscalización de los recursos y los avances en la ejecución del programa.


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Este órgano manifestó carecer de elementos para evaluar la contribución de los programas para el logro de los propósitos de la política de agua potable, alcantarillado y saneamiento, ya que señaló que no dispuso de los medios para determinar la eficacia en el cumplimiento de sus objetivos y metas. El dictamen de auditoría es confuso, pues no dice si el ente cumple o no cumple y se limita a señalar que CONAGUA careció de elementos para evaluar la contribución de los programas que instrumentó.

⎯ También se aplicó una auditoría a la inversión física de CONAGUA respecto de los subsidios y transferencias vinculados con el Programa de agua potable, alcantarillado y saneamiento en zonas urbanas, plantas potabilizadoras en el estado de Tabasco, en la cual se emitió un dictamen negativo por irregularidades entre las que destacan que el Ayuntamiento Constitucional de Centro Tabasco omitió reintegrar a la TESOFE 9.3 millones de pesos no devengados al cierre del ejercicio 2006; y aplicó recursos por 19.4 millones de pesos, en lugar de los 28.8 millones de pesos transferidos para la construcción de la planta potabilizadora “El Carrizal” y de las líneas de conducción, lo que ha causado un perjuicio por 99.5 millones de pesos, al no beneficiar con el servicio de agua potable a una población de 410 mil 400 habitantes.

Por tratarse de una entidad federal crítica en cuanto a los problemas de infraestructura urbana que han derivado en situaciones dramáticas para su población (en particular a la de más escasos recursos), tales como escasez en la dotación del agua potable e inundaciones, entre otros, el cumplimiento de la responsabilidad de las entidades públicas que deben realizar tales tareas de dotación de infraestructura urbana es vital. Por ello, los resultados que muestra esta revisión son alarmantes y exigen de una acción de fiscalización contundente y escrupulosa. Será preciso dar seguimiento especial a la solventación de las observaciones emitidas en esta revisión, y verificar que se apliquen las sanciones que correspondan ante la evidente falta de vigilancia y control sobre el proyecto coordinado por el ente auditado.

⎯ Por lo que hace al sector Ciencia y Tecnología, destaca la revisión practicada al Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica para comprobar diversos aspectos de la obra del proyecto Gran Telescopio Milimétrico en el Estado de Puebla, por amplio número de irregularidades determinadas que tuvieron que ver con problemas de planeación que repercutieron en el costo de la obra; tiempos de demora en obra; indebida adjudicación directa de obra; pagos indebidos, improcedentes y en exceso; inaplicación de sanciones por incumplimiento de trabajos; carencia de estudios técnicos de obra; documentación parcial; problemas de diseño; entre otros.

De tales anomalías, se presume un daño patrimonial de 142.7 millones de pesos. La ASF emitió 105 observaciones que generaron 144 acciones (105 recomendaciones, 8 promociones de intervención de la instancia de control, 5 solicitudes de aclaración-recuperación, 17 pliegos de observaciones y 9


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promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria). El dictamen de la ASF señala que el ente no cumplió con las disposiciones normativas aplicables, lo que llama la atención al ser una de las magnas obras científicas que se están publicitando, pero que tiene fuertes irregularidades.

⎯ En el debate sobre la actuación de la ASF y los resultados de las auditorías en

estos sectores, se expresaron preocupaciones sobre las revisiones a la oferta eléctrica, en donde se recomendó a la ASF, ir al fondo de los problemas relacionados con la expansión de la participación de los productores privados con financiamiento Pidiregas, por ser muy costosos y no necesariamente ser esa la mejor estrategia para garantizar el suministro de energía eléctrica. Quedó de manifiesto el riesgo que implica la deuda de Pidiregas, que llega a más de dos billones de pesos y que se agrava por la tendencia descendente de las reservas probadas, lo que podría generar que el gobierno federal tenga que destinar recursos presupuestales crecientes y presiones adicionales a las finanzas públicas.

⎯ Es manifiesta la importancia de que Pemex justifique, a través de análisis de

alternativas financieras, sus decisiones en relación con los esquemas financieros utilizados, mediante la bursatilización de compromisos de venta de petróleo para pagar proyectos Pidiregas o monetizando activos.

⎯ Frente a la situación mundial, se ha reducido la autosuficiencia alimentaría, a

pesar de los incrementos a los subsidios agrícolas, lo que obliga a reflexionar sobre los resultados de la política pública hacia el sector, considerando elementos como una política de fomento de fondo, un rediseño en la banca de desarrollo, combate a la corrupción, elevar la calidad del gasto que se destina al campo y reconsiderar el papel de quienes ejecutan las políticas públicas del sector. Asimismo, se consideró de gran relevancia disponer de la base de datos desagregada de los beneficiaros de los apoyos al campo, en la perspectiva de garantizar la seguridad alimentaria, transparentar y hacer más efectivos los subsidios que se canalizan al sector.

⎯ Es clara la preocupación por la posible sentencia en contra del gobierno para que

devuelva más de tres mil millones de pesos a la compañía UNEFON, por lo que se recomienda a la ASF ir más allá de una observación o recomendación y solicitar la intervención de la SFP. La Auditoría, no explicó con claridad la situación actual que guarda el asunto, así como las posibles implicaciones que tenga en términos de sanciones y erogaciones de recursos públicos. Queda claro que la sola evidencia de conductas deshonestas, ilícitas por parte de funcionarios públicos no es suficiente para depurar y mejorar la administración pública; se requiere la consignación, sanción y reparación del daño.

⎯ Existe también preocupación sobre la gravedad de irregularidades detectadas y

la emisión de dictámenes favorables o la promoción de alguna recomendación,


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razón por la cual, habría que revisar los términos en que se emiten tales acciones.

⎯ Se recomendó a la Auditoría que sus acciones tengan más contundencia en

beneficio de una buena marcha de la APF y que se dé un trabajo cada vez más eficaz, concluyente y de mayor cobertura sobre todas las áreas de la APF. El Legislativo es corresponsable de la construcción de un marco jurídico que privilegie la fiscalización y sus efectos en beneficio del país, por lo que se está en la mejor disposición de analizar propuestas de reforma que coadyuven a un mejor trabajo y proveer los recursos públicos suficientes, que se traduzcan en la defensa del interés nacional, tal y como lo demanda la ciudadanía.

2.7 Sobre el análisis de auditorías practicadas a entes vinculados con funciones de Desarrollo Social

Como resultado del análisis de las auditorías practicadas a entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones:

⎯ La importancia de estas funciones radica en que participan instituciones

responsables de llevar a cabo un proceso de cambio integral tendiente al mejoramiento de la calidad de vida y la generación de oportunidades de superación para la población. Lo anterior, con el propósito de reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género, desarrollar las capacidades educativas y de salud, incrementar la satisfacción de las necesidades básicas, y reforzar la cohesión social de las colectividades.

⎯ Como se señaló anteriormente, en la revisión de la Cuenta Pública 2006, la

Auditoría Superior de la Federación practicó 78 auditorías a 29 entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, agrupadas en 5 sectores: Educación Pública, Instituciones Públicas de Educación Superior, Salud, Desarrollo Social y Entidades No Coordinadas Sectorialmente. Respecto de la revisión pasada, el número de revisiones en estas funciones aumentó 11.4%, al pasar de 70 a 78.

⎯ Los 29 entes auditados fueron: Secretaría de Educación Pública (SEP);

Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal; Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas; Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta); Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH); Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA); Instituto Politécnico Nacional (IPN); Benemérita Universidad Autónoma de Puebla; Universidad Autónoma de Coahuila; Universidad Autónoma de Guerrero; Universidad Autónoma de San Luis Potosí; Universidad


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de Colima; Secretaría de Salud (SSA); Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia; Comisión Nacional de Protección Social en Salud; Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán; Instituto Nacional de Medicina Genómica; Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez; Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia; Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México; Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol); Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; Diconsa; Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO); Instituto Nacional de Desarrollo Social; Liconsa; Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

⎯ Del conjunto de revisiones, llamaron la atención los dictámenes negativos

emitidos a entidades que realizan actividades y programas estratégicos como la SEP, que no cumplió con el objetivo del programa Enciclomedia de contribuir a la calidad de educación de las escuelas primarias públicas; el Instituto Nacional de Medicina Genómica, que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación, presupuestación, adjudicación, contratación y ejecución de las operaciones examinadas; la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que no integró el padrón de beneficiarios de los programas de desarrollo social; y el IMSS, que cumplió parcialmente con el propósito de contribuir al desarrollo integral de las familias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

⎯ Del informe se constata la importancia de las revisiones efectuadas a las

instituciones de salud, entre las que sobresale la evaluación de las acciones realizadas para la prestación de servicios del Instituto Salvador Zubirán, en la que se determinó la omisión de metas e indicadores institucionales y la falta de oportunidad en la realización de los procedimientos en las salas de urgencia.

⎯ En materia de desarrollo social, las revisiones se focalizaron fundamentalmente

en programas de combate a la pobreza, siendo relevantes las auditorías de desempeño practicadas a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” y a la CONAPO. Agregó que en las revisiones al desarrollo social se detectó dispersión y desintegración de las bases de datos utilizadas en los programas sectorizados, lo cual incurre en la falta de precisión al momento de elaborar los diagnósticos sobre pobreza y marginación.

⎯ Por otro lado, las revisiones a las instituciones públicas de seguridad social, se

enfocaron a evaluar aspectos relativos a su funcionamiento, como los servicios médicos, las prestaciones económicas, el suministro de medicamentos y la sostenibilidad de los pasivos laborales que administran. En general se observaron fallas en los sistemas de control interno, omisiones de metas e indicadores institucionales para medir el cumplimiento de los propósitos


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y prioridades nacionales y sectoriales, y faltas diversas medico-quirúrgicas y hospitalarias a la población derechohabiente.

⎯ En términos generales, se puede afirmar que la fiscalización superior en las

funciones de Desarrollo Social se caracterizó por las revisiones de regularidad, que significaron más del 60% del total.

⎯ No obstante, el número de las revisiones de desempeño practicadas en este

grupo de sectores fue el más alto respecto al resto de las funciones involucradas en la revisión de la Cuenta Pública 2006, ya que se les practicaron 23 auditorías de desempeño en funciones de Desarrollo Social vs. 9, 10, 22 y 8 en los sectores financiero y finanzas públicas, funciones de gobierno, de desarrollo económico, y estados y municipios, respectivamente.

⎯ Las auditorías de desempeño representaron el 29.5% del total de revisiones

practicadas en las funciones de Desarrollo Social, proporción que es la más elevada respecto del resto de funciones consideradas en el análisis del Informe de la revisión de la Cuenta Pública, pues representaron el 10.8%, 27.8%, 11% y 2.2% en los sectores financiero y finanzas públicas, y en las funciones de gobierno, de desarrollo económico, y estados y municipios, respectivamente.

⎯ Pese a lo anterior, en comparación con la revisión de la Cuenta Pública 2005, la

participación de las auditorías de regularidad en el total de funciones de Desarrollo Social aumentó 1.4 puntos porcentuales (62.8% en 2006 vs. 61.4% en 2005) en tanto que la de revisiones de desempeño se redujo medio punto porcentual (29.5% en 2006 vs. 30% en 2005).

⎯ Dentro de las auditorías de regularidad, las financieras y de cumplimiento

significaron 63.3% (31 revisiones) y las de inversión física el restante 36.7% (18). Destaca el aumento de estas últimas respecto de las practicadas en la pasada revisión al pasar de 6 en 2005 a 18 en 2006.

⎯ De las 78 revisiones practicadas en los entes vinculados con funciones de

Desarrollo Social se determinaron 749 observaciones, lo que significa que en promedio fueron determinadas 9.6 observaciones por auditoría contra 8.6 en la revisión anterior. Como consecuencia de la mayor incidencia de irregularidades, aumentó el número de acciones promovidas en 27.8%, al pasar de 756 acciones promovidas en la revisión de la Cuenta Pública 2005 a 966 en la de 2006.

⎯ El aumento del número de revisiones en este grupo de sectores, contrasta con la

mayor incidencia de irregularidades, lo que conduciría a buscar parte de la explicación en dos posibles vertientes o en su combinación: una fiscalización superior más determinante y con mayor cobertura y/o una incidencia y reincidencia de irregularidades en los entes auditados. Cualquiera de estas hipótesis pone de relieve la importancia de fortalecer los sistemas de regulación


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y control en esos sectores, dar un mayor seguimiento a la solventación de acciones, verificar la recurrencia de irregularidades, así como ampliar y consolidar la coordinación con los demás órganos de fiscalización involucrados.

⎯ Las entidades más auditadas en el sector fueron: el IMSS con 23 revisiones; la

SEP con 11; y el ISSSTE con 7; por su parte, las más observadas fueron: el ISSSTE al que se le determinaron 169 observaciones (24.1 observaciones por auditoría); la SEP con 133 observaciones (12.1 observaciones por auditoría); y el IMSS con 49 observaciones (2.1 observaciones por auditoría). Cabe resaltar que siendo el ISSSTE el ente menos auditado de los 3 señalados, fue el que registró mayor incidencia de irregularidades y, en contraparte, pese a que el IMSS fue el ente más auditado, fue al que menos irregularidades se le determinaron de estos 3 entes referidos.

⎯ Considerando los entes con mayor número de acciones promovidas, se tiene que

el ISSSTE arrojó un promedio de 31 acciones por auditoría practicada; la SEP 16.8 acciones por auditoría; el Instituto Nacional de Medicina Genómica 57 acciones en la única auditoría que se le practicó y el IMSS 4.6 acciones por revisión. Otros entes que destacan en el número de acciones promovidas en una sola revisión practicada son: la Universidad Autónoma de Guerrero (41 acciones promovidas); el Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez (38 acciones); Universidad de Colima (28); FONHAPO (27); e Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán (20).

⎯ De las acciones promovidas en el sector, el 74.6% fueron recomendaciones y el

25.4% restante acciones de carácter correctivo. De éstas, las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria significaron el 39.0%; las solicitudes de aclaración 36.7%; las promociones de intervención de las instancias de control 12.7%, y los pliegos de observación 11.0% (adicionalmente se registró una promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal). Cabe señalar que las solicitudes de aclaración son las que observaron el mayor incremento respecto de la revisión anterior, al pasar de 37 en 2005 a 90 en 2006; en contraparte, los pliegos de observación se redujeron de 40 a 27.

⎯ Los dictámenes emitidos por la ASF fueron, en general, de carácter favorable

para la mayor parte de las entidades auditadas, aunque señalando en la mayoría, salvedades por irregularidades determinadas, de ahí que se haya emitido un mayor número de acciones de carácter preventivo que correctivo.

⎯ Sin embargo, la ASF emitió un número considerable de dictámenes negativos a

entidades que realizan actividades y programas estratégicos. Es el caso de la SEP que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables respecto del Fideicomiso para el Programa Especial de Financiamiento a la Vivienda para el Magisterio y no cumplió tampoco con el objetivo del Programa Enciclomedia de contribuir a mejorar la calidad de la educación de las escuelas primarias públicas.


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⎯ Adicionalmente, el Instituto Nacional de Medicina Genómica no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación, presupuestación, adjudicación, contratación, y ejecución de las operaciones examinadas; la Sedesol no integró el Padrón de Beneficiarios de los Programas de Desarrollo Social, por lo que incumplió los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social; y el IMSS cumplió parcialmente con el propósito de contribuir al desarrollo integral de las familias establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, entre otros.

⎯ Es por demás evidente que en algunos casos aun y cuando se emitieron

dictámenes relativamente favorables (limpios y con salvedades), el cuerpo de los informes señala irregularidades importantes e incluso en algunos casos anomalías de carácter cuantificable, situación que motivó que se fincaran los pliegos correspondientes en contra de los presuntos involucrados. Aunado a ello, el análisis efectuado revela cierta recurrencia de los entes en actos fuera de norma, lo que hace evidente y necesario que la ASF continúe con las acciones de clasificar y sistematizar las irregularidades determinadas como recurrentes, y establezca una estrategia para que en lo sucesivo se evite que las entidades incidan nuevamente en las mismas. Esta es un área de oportunidad para reafirmar las facultades de sanción del órgano fiscalizador, a efecto de brindar mayor reconocimiento y contundencia a sus actos.

⎯ Las auditorías que fueron programadas a los sectores vinculados con funciones

de desarrollo social para la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006, son por demás relevantes no sólo por los objetivos planteados en las mismas, sino también porque involucran la revisión de la política pública para el sector social del país para el periodo 2001-2006.

⎯ Las expectativas de crecimiento de la demanda de servicios de desarrollo social

para los próximos años conllevan a la necesidad de evaluar permanentemente la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes; así como la viabilidad financiera de los sistemas y programas relacionados, a fin de atender los crecientes requerimientos en materia de educación, salud y seguridad social de los usuarios y mejorar la prestación de servicios que ofrecen las instituciones encargadas. La fiscalización de los sistemas y órganos de control y supervisión son también parte fundamental de la estrategia que deba seguirse.

⎯ En las auditorías practicadas en los entes vinculados con funciones de Desarrollo

Social se observó como una constante la falta de indicadores de gestión que permitan evaluar cualitativamente la aplicación eficiente del gasto en los sectores y verificar el cumplimiento de la misión, la estrategia, las metas e indicadores comprometidos en los Programas Institucionales.

⎯ Se emitieron acciones orientadas principalmente a promover la sanción de

servidores públicos infractores, propiciar el cumplimiento de la legislación y


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normatividad vigente; asegurar la confiabilidad de los registros presupuestarios y contables; promover la elaboración, actualización y simplificación de la normatividad; fomentar el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de bienes y la prestación de servicios, y fortalecer los mecanismos de operación y control. Asimismo, en general, las acciones promovidas buscaron el fortalecimiento de los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía de la gestión.

⎯ Las revisiones concluyen en su mayoría que de manera general los entes han

cumplido con los objetivos y programas previstos, aunque haya irregularidades de operación y control interno, lo que en algunos casos minimiza la importancia y contundencia de las observaciones determinadas y desvirtúa, en apariencia, el sentido de los dictámenes emitidos por la ASF. Cabe insistir en la importancia de evaluar la aplicación de algún mecanismo que vincule la asignación de los recursos presupuestales a los entes, con el grado de cumplimiento de sus metas y programas.

⎯ En el sector Educación Pública son de comentarse las evaluaciones a los

programas Enciclomedia y de Financiamiento a la Vivienda Magisterial, así como la revisión de la reasignación de recursos federales a la Universidad Autónoma de Guerrero.

⎯ En la Evaluación del Programa Enciclomedia, se constató que la SEP erogó 4 mil 857.6 millones de pesos sin que se proporcionara evidencia documental de los recursos ejercidos; la mayor parte (3,676.6 millones) se ejerció en sólo 14 contratos del Modelo Multianual de Servicios. Respecto de las metas establecidas en el PEF 2006, se determinó que no se cumplió con éstas, ya que con Enciclomedia se equipó al 87.8% de las 165.6 miles aulas previstas y 65.2% de las 223.1 miles de aulas de 5º y 6º grado existentes en el país. Asimismo, se determinó que los resultados conseguidos por los educandos beneficiados con Enciclomedia fueron inferiores en 23.8 puntos en promedio a los de los escolares que no estuvieron incorporados al programa.

⎯ En el mismo sector destaca la Evaluación del Fideicomiso para el Programa

Especial de Financiamiento a la Vivienda del Magisterio, en donde se determinó que el programa no fue eficiente ni eficaz, ya que no alcanzó la meta en materia del otorgamiento de créditos para sufragar los gastos de enganche y escrituración en la adquisición de casas en beneficio del magisterio de educación básica.

Además se determinó que el control interno para el seguimiento de los recursos del Fideicomiso Maestro y de los FOVIMS estatales es deficiente, debido a que no se estableció en los Lineamientos para la Operación del Fideicomiso para la Vivienda del Magisterio la obligación de informar sobre su situación financiera, los créditos otorgados y recuperados, la cartera vencida.


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⎯ También es importante la revisión de la Reasignación de Recursos Federales a la Universidad Autónoma de Guerrero, en la que se observó que esta institución ejerció 50.9 millones de pesos correspondientes al Convenio de Colaboración y de Apoyo, de los cuales 22.5 millones de pesos se destinaron para fines distintos de los autorizados en el proyecto. Además, se observó que el Departamento de Activo Fijo no validó comprobantes por 209.9 miles de pesos de contratos por 266.7 miles de pesos y de fianzas por 600.7 miles de pesos. Asimismo, no se localizaron 48 bienes adquiridos con valor de 279.9 miles de pesos.

⎯ En el sector Salud, los resultados determinados por la ASF señalan que en

términos generales, los entres auditados se ajustaron a la legislación y normativa aplicable, recibiendo dictámenes relativamente favorables. No obstante, se determinaron irregularidades por la falta de cumplimiento a las disposiciones normativas; cobertura sin crecimiento de los servicios de salud; regulación limitada e inadecuada de la operación de los establecimientos que prestan atención médica; falta de indicadores para evaluar las condiciones y servicios de salud; carencia de sistemas y registros confiables y oportunos sobre los ingresos hospitalarios y las intervenciones quirúrgicas; y falta de mecanismos para evaluar la calidad de los programas educativos de capacitación a los recursos humanos en materia de salud, entre otros aspectos importantes.

⎯ En la Evaluación de las acciones realizadas para la prestación de servicios del

Instituto Salvador Zubirán se detectó la omisión de metas e indicadores institucionales de la entidad para cumplir con las establecidas en el programa sectorial en materia de salud; la falta de oportunidad en la realización de los procedimientos de valoración del paciente en las áreas de urgencias y hospitalización; y el aumento de 0.2% y 1.6% en la incidencia de infección nosocomial respecto de los estándares fijados por el propio Instituto.

⎯ Destaca también la auditoría de inversiones físicas en el Instituto Nacional de Medicina Genómica, en la cual se promovieron importantes acciones correctivas por probables daños a la Hacienda Pública, derivados de irregularidades como convenios modificatorios de conceptos extraordinarios y volúmenes adicionales que representan el 56.2% del importe originalmente contratado; recursos no ejercidos por 147.7 millones de pesos, que debieron reintegrarse a la TESOFE, pero de los cuales se ejecutaron 145.2 millones de pesos en el periodo de enero a septiembre de 2007 con cargo al ejercicio 2006, sin que se hubiesen justificado como pasivos o ADEFAS, entre otros.

⎯ Asimismo, llaman la atención por sus implicaciones sociales y económicas las revisiones al Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía, y a los laboratorios Birmex. En el Instituto, por ejemplo, se determinó que carece de la identificación de su población objetivo en el ámbito nacional; el 35.0% de las cirugías mayores autorizadas, no se ejecutaron en la fecha establecida; el tiempo de atención en radio neurocirugía tardó hasta 3 meses, en lugar de los 25 días fijados como


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máximo; el 70.0% de los protocolos de investigación incumplieron las fechas de conclusión; y no se dispuso de los mecanismos para evaluar la calidad de los programas educativos de capacitación de recursos humanos en materia de salud; entre otros.

Por su parte, en la revisión a Birmex, se determinó que en 5 casos los proveedores entregaron con atraso los bienes adquiridos o no se entregaron los bienes, sin que la entidad fiscalizada haya aplicado las penas convencionales pactadas en los contratos de adquisición por un total de 4.7 millones de dólares, equivalentes a 52.0 millones de pesos, además de detectar irregularidades como pagos duplicados no recuperados y recepción de vacunas con fecha de caducidad menor que la solicitada en las requisiciones de compra y en los contratos adjudicados.

⎯ En materia de Desarrollo Social, las revisiones se focalizaron fundamentalmente en programas de combate a la pobreza, siendo relevantes las auditorías al desempeño practicadas a la SEDESOL, la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (CNPDHO) y el FONHAPO en los temas de integración del padrón de beneficiarios de los Programas de Desarrollo Social; el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; y los programas de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda tu casa y de vivienda rural, respectivamente.

Aun cuando los entes auditados cumplen con los términos de las auditorías, las revisiones mostraron fallas de integración de los padrones de beneficiarios de los programas de desarrollo social; y falta de uniformidad en los métodos de selección de beneficiarios de los programas de desarrollo social, situación que afecta la selección, comparación, análisis y seguimiento de la cobertura de beneficiarios. Asimismo se detectó dispersión y desintegración de las bases de datos utilizadas en los programas sectorizados, lo que incide en la precisión de los diagnósticos sobre la pobreza y la marginación.

⎯ Las evaluaciones a las Entidades no Coordinadas Sectorialmente tuvieron como objetivo fiscalizar la gestión financiera y la aplicación y comprobación oportuna de los recursos en entes como el IMSS, el ISSSTE y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Se observaron deficiencias consistentes en los sistemas de control interno para evitar omisiones de metas e indicadores institucionales para medir el cumplimiento de los propósitos y prioridades nacionales y sectoriales; y fallas diversas en la atención médico-quirúrgica y hospitalaria a la población derechohabiente.


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⎯ Las revisiones al ISSSTE se enfocaron a evaluar aspectos relativos al funcionamiento del Instituto, como los servicios médicos, las prestaciones económicas, el suministro de medicamentos, y la sostenibilidad de los pasivos laborales que administra el Instituto. Adicionalmente, también se revisaron aspectos de regularidad como el registro en el cobro de las cuotas y aportaciones del Instituto. Entre otros resultados se evidenció que en materia de infraestructura médica el Instituto únicamente certificó la calidad de 12 (2.4%) de las 507 unidades médicas y 14 (12.3%) de las 114 unidades hospitalarias programadas; asimismo, registró un déficit de 2 mil camas en las unidades hospitalarias respecto del valor estándar establecido por el Sector Salud. Para 2006 la Valuación Actuarial del año previo presentó un déficit de 3 billones 212 mil millones de pesos para enfrentar las obligaciones del Instituto y un déficit de operación de 37 mil 563.6 millones de pesos que fue cubierto con las transferencias que realiza el Gobierno Federal. Se detectó también que el principal factor detonante de su crisis financiera se vincula con la disminución de la proporción de trabajadores activos respecto de los pensionados. También se detectó desabasto en 14 de las 135 claves de medicamento revisadas por 57.0 millones de pesos; falta de evidencia (recetas) en entrega de medicamentos a derechohabientes y altos porcentaje de insatisfacción de los derechohabientes en los servicios proporcionados por el Instituto.

⎯ En la revisión a los servicios médicos y prestaciones económicas y sociales en el

IMSS, la ASF encontró que el 31.7% de 1.9 millones de derechohabientes que solicitaron una consulta de especialidad, tuvo que esperar más de dos semanas para recibirla y que la programación del 12.8% de 557 mil intervenciones quirúrgicas registraron retrasos de más de 20 días, denotando la falta de oportunidad en la atención médico-quirúrgica y hospitalaria. También se detectó que el 81.5% de los trámites para el pago de prestaciones económicas se realizaron de 15 a 30 días hábiles después de los 7 días establecidos en el calendario que señala la Ley del Seguro Social; y que el 12.6% del total de las madres trabajadoras aseguradas se quedó sin el servicio de guarderías.

⎯ Asimismo, se detectó que en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los

programas federales para la defensa de sus Intereses en juicios y de los recursos financieros aplicados para ese fin, las delegaciones concluyeron 31,718 juicios fiscales, de los cuales ganaron 12,100 (38.1%) por 1 mil 020.3 millones de pesos, y perdieron 19,618 (61.8%), por 1 mil 923.4 millones de pesos.


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Se identificaron 18 juicios fiscales en los que el IMSS no contestó la demanda, por lo que se perdieron y se declaró la nulidad de los actos impugnados. Se encontraron deficiencias en la defensa del interés fiscal debido a la falta de supervisión, y en los juicios laborales deficiencias en el cumplimiento de las disposiciones aplicables.

⎯ Del análisis y debate realizado en las reuniones de trabajo de la Comisión de Vigilancia quedó en evidencia el rezago que aún enfrenta el país en materia de educación básica, acceso a los servicios de salud y de seguridad social y de combate a la pobreza, donde hay más de 44 millones de habitantes en pobreza patrimonial.

⎯ Es por demás relevante valorar la realización de una revisión técnica más amplia

a las erogaciones vinculadas con la construcción y reparaciones autorizadas a la Biblioteca José Vasconcelos, y mantener una presencia fiscalizadora en las instituciones responsables de la promoción de la cultura en el país, como el INAH, en el que se ha recomendado la emisión de su reglamento y la definición de programas.

⎯ En el sector Desarrollo Social se requiere avanzar en la erradicación de las

irregularidades en la definición y determinación de padrones de beneficiarios definiendo las responsabilidades entre órdenes de gobierno.

⎯ Se cuestionó la legalidad de los contratos relacionados con el proyecto

Enciclomedia, y destacó los desfavorables resultados que hasta este momento arroja el programa.

⎯ Se debatió acerca de la problemática en el suministro y desabasto de

medicamentos que se agrava con las irregularidades detectadas en la adquisición de claves de medicamentos con sobreprecios.

⎯ Asimismo, se reconoció el trabajo de la ASF al ampliar la franja de la evaluación

de desempeño, y en consecuencia, la generación de indicadores relevantes para conocer los resultados de las instituciones educativas del país.

⎯ Se comentó también que el problema del desarrollo social no es de montos, pues

se destina gran parte del presupuesto a estos programas; sino de calidad y eficiencia en la aplicación de los recursos públicos. En la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria quedó establecido que este año todas las entidades públicas que ejercen recursos federales deberán presentar sus indicadores de desempeño para hacer utilizados en la aplicación del presupuesto 2009.


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2.8 Sobre el análisis de auditorías practicadas a recursos federales transferidos a Entidades Federativas y Municipios

Como resultado del análisis al contenido del informe de las auditorías practicadas por la ASF y las EFSL, se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones:

⎯ La fiscalización superior a los recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios se realizó a través de 355 auditorías que estuvieron orientadas a verificar el correcto ejercicio de los recursos de los ramos generales 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 39, Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

⎯ Del total de 355 auditorías, 53 fueron realizadas directamente por la ASF (5 de

ellas se contrataron con despachos externos) y 302 se solicitaron a las 32 EFSL. De éstas últimas, no fueron recibidos los resultados de 6 auditorías: una al FASSA Guanajuato y una al FASP Jalisco; 2 al FISM y 2 FORTAMUN-DF de los municipios de Chamula, Chiapas y Santo Domingo Tehuantepec, Oaxaca.

Más allá de que las auditorías no se hayan practicado, se hayan practicado con información insuficiente o simplemente no se enviaron los informes, la ASF deberá evaluar las razones intrínsecas de estas faltas y aplicar las sanciones que correspondan, en su caso, toda vez que las EFSL dispusieron de los recursos para la práctica de esas revisiones y por sobre cualquier disposición normativa, debe considerarse que los recursos transferidos no pierden su naturaleza federal en los estados y deben ser fiscalizables.

Recomendación CV-IR06-013. Que la ASF vigile que las auditorías programadas para la revisión de la Cuenta Pública se lleven a cabo por las EFSL o, en su caso, se tomen las previsiones para que en determinado momento actúe de manera directa, en caso de que los órganos locales enfrenten algún tipo de limitación. Asimismo, que prepare un reporte de las acciones que ha emprendido en relación con los informes que no fueron recibidos, así como las instancias a las que ha recurrido para garantizar que no se presenten nuevamente casos como el de la EFSL de Jalisco, en donde a pesar de tener autonomía técnica y de gestión, no pudo fiscalizar los recursos del fondo de seguridad pública debido a que fueron transferidos a un fideicomiso que no se encontraba considerado dentro del programa de auditorías que corresponde autorizar al Congreso Local.

⎯ Ahora bien, es evidente que se han logrado avances en términos de la calidad

del trabajo de fiscalización, toda vez que existen auditorías practicadas tanto por la ASF como por las propias EFSL, que ofrecen información mucho mejor tratada que en ejercicios anteriores de revisión. Las auditorías revelan un ejercicio más profesional, objetivo y de mayor calidad, aunque ciertamente siguen existiendo auditorías de baja calidad, que requieren de seguir fortaleciendo la labor de capacitación, coordinación y apoyo entre instancias fiscalizadoras.


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⎯ El alcance en materia de fiscalización abarcó todas las entidades federativas del país, contempló los siete fondos del Ramo 33, y todos los conceptos del Ramo 39 en el que se incluyen los recursos del PAFEF, el FIES y el FEIEF.

⎯ Esto es muy importante ya que la participación de las EFSL en todos los fondos

y programas de los Ramos Generales 33 y 39, contrasta con lo ocurrido en la revisión de la Cuenta Pública 2005 en la que únicamente se consideraron auditorías a los fondos de Infraestructura Social Municipal y para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, del Ramo General 33.

⎯ De las 349 auditorías concluidas (excluyendo los 6 casos en que no se

entregaron los informes), 313 correspondieron al Ramo General 33 y 36 al Ramo General 39.

⎯ De acuerdo a su tipo, prácticamente la totalidad de auditorías fueron del tipo

financieras y de cumplimiento, aunque se identifican tres revisiones a inversiones físicas, así como ocho auditorías de desempeño, las que si bien se apoyaron en la aplicación de procedimientos similares a los de auditorías financieras y de cumplimiento, ofrecen información relevante acerca sobre los resultados del ejercicio de los recursos transferidos y el cumplimiento de objetivos y metas. Independientemente de los resultados, habrá que madurar este esfuerzo de avanzar no sólo en la revisión tradicional de los recursos que son transferidos a estados y municipios, sino fundamentalmente en la calidad con la que ellos se ejercen y el nivel en que los fondos constituidos benefician a la población.

⎯ En diversos informes de auditoría se incluye una sección relativa al cumplimiento

de los objetivos y metas de los fondos auditados, que en ejercicios anteriores se había detectado y señalado como de mucha utilidad para calorar la calidad del ejercicio de los recursos. Sin embargo, este esfuerzo aún está inacabado pues además de que una buena cantidad de revisiones no incluye dicho apartado, se aprecian diferencias en los criterios aplicados para determinar el cumplimiento o no de los objetivos y metas. De igual manera es de mencionarse que las conclusiones realizadas por algunas entidades federativas que a pesar de incumplir con las metas y objetivos programadas; y afirmando que se dejaron de realizar obras y acciones en beneficio de la población, emiten una opinión favorable en la revisión.

Bajo este esquema y con base en los resultados de las auditorías y el tratamiento de la información, se observan limitaciones de información para la determinación de indicadores por parte de las EFSL, y en algunos casos no se vinculan dichos indicadores. De igual manera, los resultados presentados en algunos informes de auditoría no cuentan con una conclusión congruente sobre el cumplimiento de metas y objetivos, lo que pone de manifiesto la importancia de homologar criterios entre órganos de fiscalización.


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⎯ De la muestra seleccionada, se concluye que en términos generales, los estados y municipios ejercieron los recursos transferidos por la vía de los Ramos 33 y 39, en apego al marco legal aplicable, aunque también se determinó una gran cantidad de observaciones y un amplio número de acciones promovidas, lo que lleva a insistir en la necesidad de mejorar los mecanismos de control, seguimiento y solventación de observaciones.

⎯ Llama la atención, en ese sentido, el número de auditorías en las que las

entidades y los municipios incumplieron con la legislación y normativa aplicable. Al considerar únicamente la muestra de 122 auditorías relevantes que se revisan en este documento, se observa que en un caso no se emitió dictamen; en tres se registran abstenciones y en 28 se emiten dictámenes de incumplimiento.

⎯ De la revisión a las auditorías se continúa apreciando falta de homologación

entre los órganos fiscalizadores del país, en términos de la aplicación de criterios para la emisión del dictamen, alcances y tipos de observaciones-acciones emitidas. Por ejemplo, se detectaron algunas auditorías en donde el dictamen no señala salvedades, sin embargo el informe de auditoría muestra observaciones y acciones correctivas de relevancia. Cabe señalar que aunque se ha venido promoviendo la adopción de criterios uniformes para la emisión del dictamen u opinión sobre una auditoría (opinión limpia, opinión con salvedad, opinión negativa y abstención de opinión), continúan apreciándose diferencias en su aplicación.

Recomendación CV-IR06-014. Que la ASF continúe fortaleciendo los mecanismos de coordinación con las EFSL a efecto de avanzar en la capacitación de personal, homologación de criterios técnicos, metodologías y procedimientos de auditoría, que permitan disponer de informes de auditoría más homogéneos y congruentes en relación con la emisión de conclusiones y la determinación del dictamen respectivo.

⎯ Al igual que en ejercicios anteriores, las auditorías practicadas a entidades

federativas continúan revelando una importante incidencia de irregularidades, toda vez que mientras en el conjunto de entes auditados de la administración pública federal se registró un promedio de 7.7 observaciones por auditoría, en los estados y municipios esta proporción se elevó a 11.5 observaciones, es decir, un 49.4% más.

⎯ La caracterización de las observaciones-acciones promovidas por la ASF en las

revisiones a entidades federativas y municipios revela cierta preeminencia de las acciones preventivas por sobre las de carácter correctivo (6 de cada 10 acciones son recomendaciones), lo que refleja tipos de irregularidades más vinculados con áreas de oportunidad en aspectos de orden administrativo, normativo y de operación, por sobre los que implican probables responsabilidades.


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⎯ No obstante, también existen acciones que revelan fuertes irregularidades y que derivaron en la promoción de 172 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, 170 pliegos de observaciones, y 2 denuncias penales. A estas deberán agregarse las acciones de un tipo similar, que promovieron las EFSL y que suman 636 pliegos de observaciones, y 24 fincamientos de responsabilidades. Por sí solas, estas cifras revelan una mayor presencia fiscalizadora en la aplicación de los recursos que son transferidos a estos órdenes de gobierno.

⎯ Sobre este particular es de la mayor relevancia hacer notar que, como se señala

en el documento, por primera vez la ASF reporta el universo de acciones que promovieron las EFSL derivado de su acción fiscalizadora y que si bien éstas son de diverso tipo de conformidad con su legislación, revelan de manera precisa las principales irregularidades detectadas en la aplicación de los recursos federales que les son transferidos.

En ese sentido se reitera la importancia de que la ASF sistematice el registro, seguimiento y control de las observaciones-acciones y de su solventación, incorporando procesos de certificación que garanticen que cada acción emitida sea solventada adecuadamente, con el objetivo de evitar la recurrencia de irregularidades que se manifiestan en todos los fondos revisados y en la mayoría de las entidades federativas y municipios fiscalizados. El propósito es que la fiscalización y los órganos encargados de realizarla se orienten a ser instrumentos de evaluación de las acciones del estado, órganos de consulta para diseño de políticas públicas y proveedores de información para en su caso reorientar los programas de gobierno.

⎯ Vale la pena insistir en que la información sobre observaciones-acciones que se

reporta en el Informe del resultado que la ASF rindió a la Cámara de Diputados, se refiere a 3 mil 267 “Recomendaciones” que la ASF formula a las EFSL para que éstas le informen sobre las actuaciones que realizan para atender las observaciones que ellas promovieron, por lo que en estricto sentido están asociadas, a su vez, a 3 mil 267 acciones de las EFSL a los entes auditados y que, en efecto, tienen una naturaleza diversa que van desde recomendaciones, hasta pliegos de observaciones, fincamiento de responsabilidades y otras.

De esta forma, aunque se conoce el número total de acciones que promovió cada EFSL en sus auditorías, no se dispone de la información de su tipo. No incluir el tipo de acción en la información que se presenta a la Cámara de Diputados, genera una percepción errónea sobre el tipo de irregularidades que verdaderamente se registran en la aplicación de recursos que se transfieren a estados y municipios.


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Por ello la importancia de que la ASF entregue un reporte especial a la Comisión de Vigilancia, en el que se desglose por entidad federativa las 3 mil 267 acciones que promovieron las EFSL, señalando su tipo y su vinculación con la EFSL que corresponda.

⎯ Los resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2006 muestran que en los

estados y municipios se mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en la utilización de los recursos federales, que se reflejan en elevados montos de recuperaciones probables. De hecho, 43 centavos de cada peso que fue observado en la revisión de la Cuenta Pública 2006 proviene de las auditorías a entidades federativas y municipios.

⎯ En el caso de las auditorías practicadas por la ASF, se determinó un impacto

contable de 1 mil 722.6 millones de pesos, así como un impacto económico de 3 mil 577 millones de pesos. La ASF reporta que de esas auditorías se operaron ya, recuperaciones por un importe de 292.2 millones de pesos, en tanto que se determinaron recuperaciones probables por 2 mil 132.5 millones de pesos.

⎯ En el caso de las auditorías practicadas por las EFSL, se determinó un impacto

contable de 5 mil 572.6 millones de pesos y un impacto económico de 10 mil 601.1 millones de pesos. Las recuperaciones operadas importaron 182.4 millones de pesos, en tanto que las recuperaciones probables sumaron 10 mil 195.7 millones de pesos.

⎯ Respecto del alcance de la fiscalización a los ramos generales 33 y 39, se pudo

constatar que los fondos más auditados en la revisión de la Cuenta Pública 2006 fueron el FISM y el FORTAMUN-DF.

⎯ Como resultado de las revisiones de la ASF, esta emitió 53 dictámenes, de los

cuales 13 son cumplimientos sin excepciones, 26 cumplimientos con excepciones y 14 son de incumplimiento, correspondiendo a los estados de Coahuila FAIS con 1, Chihuahua FAIS con 1 y FORTAMUN-DF con 1, Durango FEIEF con 1, Guanajuato FAIS con 1, Hidalgo FAIS con 1, Estado de México FAIS con 1, Michoacán FASP con 1, Morelos FIES con 1, Nuevo León PAFEF con 1, Oaxaca FAIS con 2 y un FASP con 1, Tamaulipas FASP con 1.

⎯ Las EFSL realizaron 302 auditorías, 117 emitieron un dictamen de cumplimiento

sin excepciones, 140 con excepciones, 29 de incumplimiento, 10 con abstención de opinión y de 6 auditorías no se recibieron los informes.

⎯ Los recursos del PROFIS distribuidos entre las EFSL durante el año 2007,

contribuyeron de manera importante a que la fiscalización se incrementara en 19.8% ya que practicaron 50 auditorías más que en 2005 (252 a 302). Con esto, las EFSL incrementaron el alcance, profundidad, calidad y seguimiento de las revisiones al ejercicio de los recursos transferidos a estados y municipios.


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⎯ Es notorio el esfuerzo realizado por las EFSL para mejorar la calidad de las auditorías practicadas. Junto a ello, la mayor canalización de recursos, permitió aumentar la cantidad de auditorías realizadas, lo que permitirá seguir impulsando la cultura de la rendición de cuentas en el ámbito nacional y en particular en esos órdenes de gobierno. Lógicamente, se alcanzó a revisar un mayor número de entidades fiscalizables y dentro de éstas, muchas áreas que, sin los recursos empleados, no se hubieran revisado en esta ocasión; asimismo, se detectaron áreas de oportunidad en donde los gobiernos estatales y municipales deben mejorar su desempeño y cumplir con sus programas y metas.

Recomendación CV-IR06-015. Que la ASF prepare para la Comisión de Vigilancia, un informe especial sobre el impacto que tuvo el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS) en las EFSL, a la luz del número de auditorías practicadas, las observaciones-acciones promovidas, y el monto de las recuperaciones determinadas y operadas, considerando además que por primera vez la ASF informa a la Cámara de Diputados del tipo de acciones que dichas EFSL promovieron en sus revisiones. En el estudio debe realizarse una evaluación que permita conocer el esfuerzo fiscalizador que posibilitó el PROFIS en las EFSL, tanto en la práctica de auditorías requeridas por la ASF, como las realizadas directamente por ellas con recursos de ese Programa. Asimismo, debe hacerse una valoración del costo-beneficio del programa en términos de los recursos destinados y los resultados obtenidos, con el objetivo de que se dispongan de elementos para la consolidación o afectación de los recursos y, en su caso, de los criterios de distribución en presupuestos futuros. Finalmente, deberá incorporarse en el Informe del resultado un apartado especial acerca del cumplimiento de las “Reglas de Operación” convenidas con las EFSL en materia de aplicación de los recursos del PROFIS.

⎯ La política de fiscalización, como parte de la cultura de la rendición de cuentas y

transparencia en el manejo de los recursos públicos, continúa siendo primordial dentro de los objetivos de Vigilancia de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. En este orden de ideas, es necesario continuar y ampliar el apoyo a las EFSL para que puedan lograr en el corto plazo la profesionalización de la actividad fiscalizadora y la especialización en el manejo de recursos técnicos y humanos, tal como deriva del espíritu de las reglas de operación del PROFIS.

⎯ Una parte interesante y útil que se ha venido incluyendo en los informes de las

auditorías practicadas por la ASF a dependencias y organismos, aunque debe aclararse que no en todas, son los comentarios del ente fiscalizado. En lo que respecta a los informes de las auditorías a los ramos 33 y 39 practicadas por la ASF y por las EFSL, no se han incluido en años anteriores ni tampoco en 2006.

Recomendación CV-IR06-016. Que la ASF recomiende a las EFSL que incluyan los comentarios y observaciones del ente fiscalizado en relación con las auditorías que practicaron a los recursos federales transferidos a entidades


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federativas y municipios, toda vez que aportan una visión precisa de la percepción que el ente fiscalizado tiene acerca de la fiscalización.

⎯ También es necesario continuar exhortando a los Gobiernos y a las Legislaturas

Estatales a fomentar una mayor independencia, imparcialidad y objetividad en el desempeño de las EFSL, con un mayor soporte financiero y mejores facultades sancionatorias.

⎯ En torno al quehacer legislativo resulta necesario analizar, discutir y en su caso

aprobar la Ley de Contabilidad Gubernamental para homologar la contabilidad en los tres niveles de gobierno, generar la contabilidad patrimonial de registros y de inventarios del patrimonio público, con lo cual se abonaría a una mayor rendición de cuentas. No menos importante resulta analizar reformar la Ley de Coordinación Fiscal para establecer reglas específicas de operación para el ejercicio y fiscalización de los recursos del ramo 33.

⎯ Del análisis sobre los resultados de auditorías a entidades federativas y

municipios se observó que aún existen muchas tareas por avanzar y que independientemente de las conclusiones de la mesa de trabajo realizada, es necesario trabajar en la homologación de la contabilidad gubernamental de la federación, estados y municipios, que permita mejorar el control del registro patrimonial de las operaciones que realizan, así como mejorar los sistemas de control interno y que dicha homologación facilite la fiscalización de las contralorías internas y de la propia auditoría.

⎯ Reiterar el daño que causa la reincidencia de irregularidades. Por primera vez,

en esta revisión se incorpora al informe, el tipo de acciones preventivas o correctivas que promueven las entidades de fiscalización superior de las legislaturas. Sin embargo, se debe profundizar en transparentar el tipo de acciones emitidas por las EFSL para evaluar su congruencia. Se constató que existen auditorías que ofrecen información mucho mejor tratada que en ejercicio anteriores de revisión.

⎯ Adicionalmente se considera recomendable que se realice una evaluación costo-

beneficio del impacto que generó la modificación a los criterios de distribución del PROFIS, en términos de las capacidades técnicas y financieras de los órganos locales de fiscalización, aunque persisten revisiones de baja calidad que requieren de seguir fortaleciendo la labor de capacitación, coordinación y apoyo entre las instancias fiscalizadoras. En este sentido, es necesario profundizar en la evaluación de los impactos no sólo en la calidad de gestión de los gobiernos, también en los beneficios para la población a que van dirigidos los programas.

⎯ Un tema pendiente en la revisión a estados y municipios seguirá siendo el que de

ella se puedan inferir valoraciones relevantes como grado de cumplimiento de las metas y los objetivos de los fondos federales que se les transfieren o los


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impactos de ellos sobre la población-objetivo o la trascendencia de los fondos en la solución de las problemáticas específicas de las entidades federativas o la especificidad de cada fondo, sus bondades, limitaciones, pertinencias y alcances. Otro, sería la de lograr una mayor coordinación institucional de las EFSL con la Auditoría Superior de la Federación tanto en la aplicación rigurosa de criterios y metodologías, como en la determinación de observaciones y acciones promovidas y en la emisión de dictamen respectivo.

Recomendación CV-IR06-017. Que la ASF verifique la existencia de indicadores sobre los fondos de recursos que se transfieren a entidades federativas y municipios, y que practique revisiones de desempeño a dichos fondos, a efecto de evaluar el cumplimiento de sus objetivos, la eficiencia en el ejercicio de los recursos que se les transfieren, y los impactos en la población beneficiaria. Hasta ahora no ha sido posible disponer de evaluaciones que permitan a la Cámara conocer el grado en que dichos fondos cumplen con los objetivos para los cuales fueron creados.

⎯ En la Cámara se aprecia la necesidad de efectuar un ejercicio de

sistematización, de registro, seguimiento y control de las observaciones a acciones y de su solventación incorporando procesos de certificación que garanticen que cada acción emitida sea solventada adecuadamente, con el objetivo de evitar la recurrencia de irregularidades que se manifiestan en todos los fondos revisados y en la mayoría de las entidades federativas y municipios fiscalizados. Con estas acciones, se garantizaría que la fiscalización y los órganos encargados de realizarla se direccionen a ser instrumentos de evaluación de las acciones del estado, órganos de consulta para diseño de políticas públicas y proveedores de información para en su caso reorientar los programas de gobierno.

⎯ Como parte de las conclusiones de la mesa de trabajo, los legisladores

coincidieron en exhortar a los Gobiernos y a las Legislaturas Estatales a fomentar una mayor independencia, imparcialidad y objetividad en el desempeño de las EFSL, así como para que le otorguen mayores recursos y facultades sancionatorias y agilicen el trámite para adoptar lo más pronto posible los cambios derivados de la reforma constitucional publicada el pasado 7 de mayo.

⎯ Otro tema de coincidencia se centró es el de analizar, discutir y en su caso

aprobar la Ley de Contabilidad Gubernamental para homologar la contabilidad en los tres niveles de gobierno, generar la contabilidad patrimonial de registros y de inventarios del patrimonio público, reformar la Ley de Coordinación Fiscal para establecer reglas de operación para el ejercicio y fiscalización de los recursos del ramo 33 y generar un sistema de indicadores sobre los fondos del ramo 33, que permita evaluar el grado de eficiencia en el ejercicio de estos recursos y reorientar los objetivos y las estrategias.


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3. PROPUESTAS DE AUDITORÍAS Y ACCIONES RELEVANTES Con base en el análisis al Informe de revisión de la Cuenta Pública 2006, se ha identificado un conjunto de asuntos estratégicos que sería pertinente considerar en los programas de trabajo de la entidad de fiscalización superior venideros. En las siguientes páginas se formula una propuesta de auditorías, estudios, análisis y evaluaciones para que, en el marco de la autonomía técnica y de gestión de la Auditoría Superior de la Federación, sea considerada su incorporación en sus programas anuales de trabajo o específicos de auditoría, y con ello disponer, por una parte, de mayores elementos para ahondar en la planeación, definición de procedimientos y ejecución de las revisiones por parte de la ASF, y por otra, identificar áreas de oportunidad para el trabajo legislativo con base en las aportaciones del propio órgano fiscalizador. En ese sentido, se estima de la mayor importancia considerar las siguientes propuestas de auditorías: Funciones de Gobierno

⎯ Auditoría de Desempeño al Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el cumplimiento de las funciones que por Ley tiene asignadas.

⎯ Auditoría a la Secretaría de Seguridad Pública en relación a los recursos ejercidos, los mecanismos de coordinación y las metas alcanzadas durante 2007, dentro de la política de combate al narcotráfico y el crimen organizado.

⎯ Auditoría especial a la Secretaría de la Función Publica para evaluar la eficiencia y nivel de cumplimiento de sus funciones como ente coordinado de los órganos internos de control de la Administración Pública Federal.

⎯ Auditoría de seguimiento a la Secretaría de Gobernación en relación a las acciones–observaciones derivadas de la auditoría a las campañas de comunicación social del Gobierno Federal.

Finanzas Públicas

⎯ Auditoría de desempeño a la CONSAR para evaluar la eficiencia del nuevo sistema de pensiones, el impacto que la estructura de comisiones vigente tendrá en los montos de pensiones otorgadas, los rendimientos reales que se otorgan a los cotizantes y el impacto estimado de las sumas aseguradas en las finanzas públicas, así como la consistencia de los padrones de cotizantes activos registrados.

⎯ Auditoría de desempeño al Fideicomiso del Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros en lo referente a la contratación de coberturas petroleras e inversiones realizadas, particularmente en monedas extranjeras.

⎯ Auditoría a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para evaluar los mecanismos de supervisión y regulación de casas de cambio, casas de empeño y cajas de ahorro popular.


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⎯ Auditoría de desempeño a Banobras en relación al apoyo que brinda para el desarrollo de infraestructura a nivel nacional.

⎯ Evaluación comparativa de la práctica internacional en materia de transparencia y rendición de cuentas respecto de la que el Gobierno Federal aplica en México en materia de gasto público, deuda, y tributación (transparencia fiscal).

⎯ Evaluación de la calidad de la administración de los riesgos impositivos en México que realiza el SAT.

⎯ Auditoría integral sobre la legalidad y transparencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el manejo de las transferencias presupuestarias a entidades federativas y municipios.

⎯ Auditoría de desempeño para evaluar los programas de impulso a las pequeñas y medianas empresas a cargo de Bancomext y Nafin.

⎯ Auditoría al IPAB con carácter extraordinario sobre la enajenación de la tenencia accionaria del gobierno al Corporativo Aeromexico.

⎯ Auditoría de seguimiento sobre las observaciones- acciones formuladas por la ASF al IPAB.

⎯ Auditoría de seguimiento sobre las observaciones-acciones formuladas por la ASF al SAE.

⎯ Integración de una separata sobre las revisiones realizadas a los procesos de liquidación bancarios a cargo del PAB y el SAE.

Funciones de Desarrollo Económico

⎯ Evaluación del cumplimiento anual de los objetivos y metas del PND 2007-2012 y de los Programas Sectoriales que lo integran.

⎯ Auditoría al Banco de México en sus funciones como responsable de la Banca Central del país.

⎯ Evaluación de los riesgos de los instrumentos financieros utilizados por PEMEX en la realización de operaciones estructuradas y cumplimiento de la normativa en la materia.

⎯ Auditoría sobre el desempeño financiero de PEMEX-Refinación. ⎯ Evaluación de desempeño en materia de contratos multianuales de la CFE Y

PEMEX. ⎯ Auditoría especial para determinar la eficacia de los precios de transferencia

entre los filiales de PEMEX. ⎯ Auditoría Integral a la planeación, autorización, ejecución y evaluación de los

proyectos PIDIREGAS autorizados durante 2007, tanto de PEMEX como de CFE, en especial sobre las desviaciones presupuestarias y temporales.

⎯ Evaluación de los programas regionales de la Secretaría de Turismo, los mecanismos de coordinación, recursos ejercidos y resultados alcanzados a través de ellos.

⎯ Auditoría Integral a las políticas implementadas por el Gobierno Federal en materia de competencia y mejora regulatoria.


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⎯ Auditoría de desempeño a la Dirección General de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el Cumplimiento de las atribuciones, funciones y obligaciones que por la ley tienen asignadas.

Funciones de Desarrollo Social

⎯ Evaluación de los programas del Gobierno Federal para garantizar el abasto de alimentos básicos.

⎯ Auditoría de seguimiento a la revisión realizada al programa Enciclomedia. ⎯ Auditoría de desempeño al CONACYT en el cumplimiento de sus atribuciones y

particularmente en el impulso al desarrollo científico y tecnológico en el país. Ramos Federales

⎯ Auditoría al Comité de Desarrollo Agropecuario del Estado de Aguascalientes, en relación a los recursos federales dentro de los programas ASERCA Y ALIANZA.

⎯ Auditoría de los programas financiados con recursos federales en el municipio de Calvillo, Aguascalientes.

Acciones relevantes Adicionalmente, se estima de la mayor utilidad que la ASF considere en sus evaluaciones y tareas de estudios e investigaciones las siguientes acciones, que aportarían elementos para fortalecer la fiscalización superior:

⎯ Profundizar en los cálculos sobre la evolución de los déficit actuariales del gobierno federal y de las Universidades públicas estatales, e informar a la Comisión de Vigilancia de manera oportuna sobre las acciones realizadas por los entes (incluyendo a los bancos de desarrollo) para controlar dichos déficit.

⎯ Revisar el mecanismo de adquisición y administración de coberturas petroleras

que está siendo utilizado por el gobierno federal para prevenir y cubrir una probable disminución de los precios internacionales del petróleo y determine mediante una valoración técnica rigurosa del costo-beneficio-eficiencia, la utilidad y valor agregado generado a las finanzas gubernamentales de este tipo de instrumentos financieros.

⎯ Revisar la metodología utilizada por el gobierno federal para determinar el monto de los ingresos excedentes, de acuerdo con la mecánica establecida en el PEF, en la Ley de Ingresos y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y emitir un dictamen sobre su confiabilidad técnica y grado de transparencia, así como al esquema implementado para aplicar y distribuir a diversas partidas presupuestarias, entidades, programas y demás renglones de destino, esos recursos excedentes.


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⎯ Revisar de manera integral el desempeño financiero de las instituciones de banca de desarrollo.

⎯ Evaluar la legalidad de los cambios institucionales realizados en Bancomext, así

como el apoyo brindado por BANOBRAS durante 2007 a las actividades de infreaestructura, en el marco de la política anticíclica instrumentada por el Gobierno Federal.

⎯ Evaluar la viabilidad financiera de los fondos de fomento que integran el Sistema

FIRA, la suficiencia de recursos presupuestales asignados para apoyar este segmento de productores, la personalidad jurídica del FIRA y la probable creación de nuevas instancias de financiamiento de fomento que incrementen las metas del mercado objetivo y, en su caso, proponer a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados la redefinición de la estrategia financiera de fomento de los fondos.

⎯ Practicar una revisión al padrón de empresas inhabilitadas por la Secretaría de la

Función Pública para participar en procesos de licitación pública en la Administración Pública Federal.

⎯ Realizar una evaluación complementaria del PROCAMPO dirigida a determinar

la contribución de este subsidio a la productividad y competitividad efectiva del sector rural del país.

⎯ Evaluación integral de desempeño a ASERCA respecto a la calidad del manejo

de las coberturas agrícolas, así como de su transparencia.

⎯ Practicar una revisión de seguimiento de las acciones promovidas a FEESA para la recuperación de los recursos aplicados por el Gobierno Federal a los ingenios involucrados.

⎯ Practicar una revisión de seguimiento a las obras de rehabilitación de la

Autopista del Sol, toda vez que en la revisión de la Cuenta Pública 2006 se registró un alto número de observaciones y acciones emitidas, además de que dichas obras aún no terminan.

⎯ Practicar una revisión de seguimiento a la solventación de las observaciones

emitidas a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), con la finalidad de que ésta cuente con información técnica sobre las rezagos y desafíos del marco regulatorio nacional.

⎯ Dar seguimiento al caso de la auditoría practicada en la revisión 2006 a la SCT y

a la Cofetel en relación con las concesiones otorgadas a la empresa UNEFON. Practicar una revisión especial valorando incluso la participación de la SFP, a efecto de aclarar las operaciones examinadas y en su caso fincar las responsabilidades que correspondan.


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⎯ Estudiar de manera permanente la situación de pensiones y jubilaciones, que permita integrar un diagnóstico de las deficiencias y debilidades que enfrenta y que al propio tiempo realice propuestas estratégicas para conformar bases de datos confiables y procesos que mejoren su operación para que puedan ser discutidas en el Congreso de la Unión y que su análisis y evaluación permitan ir conformando gradualmente una estrategia de largo alcance para crear sistemas integrales de pensiones y jubilaciones.

⎯ Realizar una revisión costo-beneficio sobre la participación de la CFE en el

mercado de energía eléctrica considerando su capacidad ociosa versus la participación de los productores independientes de energía eléctrica.

⎯ Solicitar a PEMEX que se destine un mayor monto de recursos para financiar

proyectos de desarrollo tecnológico necesarios para sus proyectos de exploración y producción, y que se evalúe la posibilidad de aprovechar la infraestructura existente de proyectos de desarrollo tecnológico del Instituto Mexicano del Petróleo, ampliar su crecimiento y utilización para convertir al IMP en el principal proveedor nacional de este tipo de servicios, mediante estrategias sectoriales entre PEMEX y el IMP.

⎯ Que se solicite a PEMEX Exploración y Producción revisar y fortalecer sus

instrumentos programático-presupuestales con el objeto de buscar que se cumplan las metas de proyectos tan relevantes como los de Cantarell y Ku-Maloob-Zaap, que han sido revisados por la ASF.

⎯ Realizar una revisión a la metodología establecida en la Ley Federal de

Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para la estimación del precio de la mezcla mexicana de exportación que anualmente se incluye en el PEF, a efecto de evaluar la viabilidad técnica de sus componentes. Lo anterior, debido a que la estimación de los precios de la mezcla es la base sobre la que se determinan los ingresos excedentes del gobierno federal y los aprovechamientos sobre ingresos excedentes de PEMEX (ARE).

⎯ Evaluar la situación financiera de PEMEX y organismos subsidiarios, en el marco

del régimen fiscal vigente y frente a los esquemas seguidos por sus principales referentes internacionales y a la luz de sus pasivos directos y contingentes como la deuda PIDIREGAS, el pasivo laboral y la ausencia de inversiones para aumentar la capacidad de refinación, aumentar las reservas de petróleo crudo y disminuir la dependencia de importaciones de hidrocarburos.

⎯ Practicar una revisión de desempeño a todos los vehículos financieros utilizados

por las entidades de la Administración Pública Federal, sus operaciones, sus estándares regulatorios y su estatus jurídico-administrativo para ser considerados como entidades paraestatales y se determine su inclusión en la normatividad gubernamental, PEF y Cuenta Pública. Asimismo, analizar los


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riesgos y el desempeño de todos los vehículos financieros utilizados por PEMEX y sus filiales.

⎯ Que la ASF realice una revisión a PEMEX Exploración y otras subsidiarias, que

permitan confirmar la escasez o presunta inexistencia de financiamiento para inversiones de exploración en aguas profundas, que hagan factible comprobar el grado de desarrollo real de estos proyectos, evaluar las tecnologías vigentes, la formación y contratación de personal especializado, y evaluar comparativamente la experiencia internacional.

⎯ Evaluar las acciones que lleva a cabo PEMEX y sus filiales en su política de

adquisiciones de equipos de tecnología de exploración, extracción, refinación y distribución para preservar la integración de la economía nacional.

⎯ Practicar revisiones a los contratos de inversión física realizados por las

entidades de la Administración Pública Federal y especialmente a los obtenidos por adjudicación directa y evaluar y, en su caso, determinar sanciones en incumplimiento de contratos y desfases y costos financieros adicionales por terminación de obra. Evaluar las operaciones donde hay cierre de plantas y reducción de los volúmenes de producción por falta de mantenimiento.

⎯ Realizar una revisión a la capacidad y requerimientos de refinación de

hidrocarburos del país y determinar los montos de inversión mínimos necesarios para la construcción de nuevas refinerías que garanticen la disminución y extinción de la dependencia externa de productos petrolíferos especialmente de gasolinas.

⎯ Evaluar los modelos de precios de transferencia entre Pemex Exploración y

Producción, PEMEX Refinación, y las restantes filiales para corroborar su pertinencia costo-beneficio y su grado de transparencia.

⎯ Practicar una revisión a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) respecto de

los programas de prevención de riesgos hidráulicos en el país.

⎯ Dar seguimiento particular a la calidad en la solventación de las observaciones emitidas al Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica para comprobar diversos aspectos de la obra del proyecto Gran Telescopio Milimétrico en el Estado de Puebla, debido al amplio número de irregularidades determinadas.

⎯ Mantener la fiscalización al Programa Enciclomedia, por tratarse de un programa

encuadrado en una estrategia de mediano plazo y por tener contratos multianuales programados.


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⎯ Desarrollar una metodología para evaluar sistemáticamente el avance académico de los estudiantes que utilicen herramientas tecnológicas como método de aprendizaje.

⎯ Emitir una opinión técnica que ayude a redefinir el diseño del Programa

Enciclomedia para precisar sus alcances y población objetivo; establecer un programa de capacitación docente acorde con los ritmos de instalación y operación de la herramienta pedagógica en los salones de clase; e instrumentar los sistemas de control y evaluación que permitan optimizar el aprovechamiento de Enciclomedia en las aulas, en cumplimiento de su objetivo.

⎯ Realizar revisiones para determinar la eficiencia del control en el gasto, riesgos

operativos y financieros en áreas que tengan que operar gran cantidad de recursos financieros, como son Programas y Fideicomisos vinculados al Magisterio.

⎯ Seguir evaluando el desempeño de las Instituciones Públicas de Educación

Superior en el cumplimiento del objetivo de orientar el desarrollo de la educación superior; e impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos.

⎯ Mantener evaluaciones a los padrones de beneficiarios de los programas de

desarrollo social, para constatar la no recurrencia de las faltas detectadas hasta ahora y/o la aparición de otras nuevas, abarcando a los distintos niveles de la operación y administración, complementado con inspecciones de campo especialmente en regiones de pobreza extrema, para certificar el desarrollo de la correcta integración y operación del Padrón.

⎯ Realizar un estricto seguimiento en la atención de las acciones promovidas, y

verificar que el Programa Oportunidades reoriente sus logros a efecto de cumplir con los objetivos para los cuales fue creado.

⎯ Evaluar el sustento jurídico y la normativa aplicada en los regímenes especiales

de pensiones que rigen en la Banca de Desarrollo, la SCJN, el CJF y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que el estado de Derecho sobre la materia no debiera ser discriminativo en el seno de la APF, pues el espíritu de la Ley se basa en una rendición de cuentas generalizada en donde cada ente y cada peso ejercido debe transparentarse.

⎯ Ante la magnitud de la importancia que los servicios de salud representan para la

población derechohabiente, mantener un seguimiento estricto de la implementación de las recomendaciones emitidas en el sector, así como considerar un monitoreo permanente a través de revisiones y compulsas de la evolución de los servicios médicos que brindan las instituciones de salud en particular el IMSS e ISSSTE.


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⎯ Dar un seguimiento especial a la evolución de los pasivos laborales del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, además de mantener una estrecha vigilancia de los controles internos de la entidad respecto a la información que reporta en el otorgamiento de pensiones y jubilaciones.

⎯ Brindar un seguimiento especial a la evolución financiera del IMSS al considerar

que las revisiones en materia financiera señalan que las condiciones económicas, demográficas y epidemiológicas actuales y de acuerdo con las proyecciones de corto, mediano y largo plazos elaboradas por el Instituto, revelan que el organismo tendría una suficiencia financiera de tres años, toda vez que a partir de 2011 se registraría un déficit operativo que aumentaría en 9.2% en promedio anual.

⎯ Ampliar la fiscalización de los ramos generales 33 y 39 tanto a partir de los

tamaños de muestras que determinen los órganos fiscalizadores, como en la cantidad de municipios sujetos de fiscalizar.

⎯ Promover la práctica de revisiones conjuntas entre los diferentes entes

fiscalizadores a los recursos asignados a los ramos generales 33 y 39, con objeto de garantizar la aplicación de criterios uniformes, y evitar la duplicidad de revisiones, con lo cual se aprovecharían recursos materiales, humanos y financieros en la fiscalización gubernamental.


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ANEXO 1

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE REVISIÓN


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ANEXO 2

RESUMEN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2006

SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE ACCIÓN


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Documents

ANÁLISIS AL INFORME DEL RESULTADO DE LA … · por 27 volúmenes que incluyen los informes detallados de las auditorías a entes públicos, y dos Tomos, con un total de 18 volúmenes,