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Análisis de la normatividad y las prácticas de compras públicas a nivel
estatal: Zacatecas
RESUMEN EJECUTIVO
Este documento corresponde a la entrega de un proyecto promovido por la Comisión Federal de
Competencia (CFC), implementado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.
(IMCO), y que fue financiado por la Embajada Británica en México, cuya finalidad es dar
cuenta de la calidad de la legislación y las prácticas de adquisiciones en el estado de Zacatecas,
para permitir al propio gobierno establecer si es necesario efectuar ajustes al sistema de compras
y determinar en qué forma éstos podrían contribuir al mejor y más eficiente uso de los recursos
públicos.
Los objetivos específicos del ejercicio son:
Proporcionar un análisis sobre el marco legal en materia de adquisiciones del Estado, la
función de control y supervisión del sistema y de los procedimientos y prácticas que se
aplican y sus características, así como detectar las diferencias que puedan existir entre
las prácticas y las reglas formales;
Realizar una evaluación de los riesgos institucionales, organizacionales y de
funcionamiento asociados al proceso de adquisiciones que de forma general se lleva a
cabo en Zacatecas; y
Hacer recomendaciones generales para lograr eliminar las ineficiencias administrativas
que pudieran estar mermando la competencia y la transparencia en los procesos de
compras.
1. Metodología
La evaluación se concentró en la revisión rigurosa del marco normativo que regula las compras
públicas del Estado y en el análisis, a través de una serie de entrevistas a funcionarios públicos
del gobierno del Estado relacionados con las compras, acerca de los procesos que siguen para
realizar sus adquisiciones. También se revisó la documentación de respaldo de algunas
adquisiciones en concreto (o de partes de su proceso) para confirmar el grado de cumplimiento
de éstas con la legislación de adquisiciones vigente y con las buenas prácticas internacionales.
Es importante aclarar que este ejercicio no pretendió ser uno de auditoría ni
representativo de todos los procesos de adquisiciones del Estado de Zacatecas como para
extrapolar lo observado a todo el sistema de compras públicas de este estado. La investigación
fue realizada por el IMCO entre octubre de 2011 y abril de 2012. Los principales hallazgos se
resumen en el siguiente apartado.
2. Principales hallazgos
A partir de la implementación del proyecto, el IMCO determinó los siguientes hallazgos, los
cuales fueron catalogados en las siguientes cuatro categorías:
ii
a. Sobre el marco legal de las adquisiciones (Ley de adquisiciones, reglamento y manuales
conexos)
1. El marco normativo es débil a nivel de Ley y carece de un reglamento. Los diferentes
instrumentos de carácter administrativo regulan parcialmente las adquisiciones y
contienen criterios que deberían de contar con el nivel de Ley. En la actualidad, estos
instrumentos son de menor jerarquía y por lo tanto son susceptibles de constante cambio.
Se debe tomar en consideración que la Ley data de 1988 y sólo ha sufrido dos reformas
menores en el año de 2002 y 2007. Este reporte busca precisamente motivar a un cambio
legislativo en la materia, sumado a los proyectos de reforma que la presente
administración ha planteado.
2. La Ley estatal no regula las investigaciones de mercado. Esto puede generar una entrada
a actos de discrecionalidad para determinar tanto la gama de posibles proveedores, como
los precios convenientes o la modalidad más adecuada de una compra.
3. En la Ley estatal no se explica claramente quién está facultado para autorizar la
procedencia de las excepciones a la licitación, principalmente por la dispersión de
facultades en diferentes instrumentos normativos (Ley, manual, acuerdo administrativo y
bases de integración del Comité Estatal). Es decir, según el instrumento, la facultad la
tiene el titular de la dependencia o el Comité Estatal de Compras. El problema es que al
estar dispersa la responsabilidad en varias instancias se genera incertidumbre.
4. El marco normativo no alude a la posibilidad de modificar las convocatorias. El riesgo de
que no se regulen las modificaciones del contenido de las convocatorias es que, si por
alguna razón se decidiera hacer ajustes, pueda optarse por cambiar los criterios de
evaluación, la naturaleza del objeto de la licitación o establecer requisitos que
deliberadamente restrinjan la participación equitativa de los proveedores.
5. La Ley alude a la Secretaría de Planeación y Contraloría como una instancia de vigilancia
y control, sin embargo en la actualidad esta dependencia ya no existe. Al no actualizar el
nombre de la Contraloría Interna del gobierno del estado en el texto de la ley, se abre un
espacio de incertidumbre jurídica, pues no es posible distinguir cuáles son las facultades
de control que ésta mantiene. A la vez, esta situación deja en estado de indefensión a los
proveedores, ya que si llegan a detectar una irregularidad, no tendrían cómo impugnarla
ni sabrían ante qué autoridad dirigirse.
6. De la lectura de la Ley se entiende que no hay manera para que los actos (junta de
aclaraciones, apertura y presentación de propuestas, fallo, entre otros) se repongan porque
no hay posibilidad de suspender un procedimiento.
7. En cuanto a las inconformidades, la Contraloría informa a los participantes, dentro de las
juntas de aclaraciones, sobre la posibilidad de inconformarse. No obstante, la
normatividad básicamente sólo establece el plazo para llevar a cabo la investigación
correspondiente a las inconformidades, más no define claramente los plazos en los que se
debe resolver la misma. En la práctica, el rango que definen los servidores públicos para
la resolución de una inconformidad es de 10 a 20 días, sin embargo debe existir un
término estipulado desde la ley y una consecuencia automática a la no resolución de la
autoridad (afirmativa o negativa ficta y pasos siguientes).
iii
b. Sobre el marco institucional y la capacidad de gestión (Organización del sistema de
compras públicas, rol de la Oficialía Mayor, capacidades de los recursos humanos, manejo
y análisis de la información, uso de plataformas tecnológicas de compras)
1. De la lectura de la Ley estatal de adquisiciones se infiere que el sistema de compras de
Zacatecas es descentralizado, es decir, que cada dependencia o entidad es responsable
de realizar sus propias compras. En contraste, en la práctica y tal como lo indican el
reglamento interno de la Oficialía Mayor y la Ley Orgánica, la Oficialía Mayor es la
responsable de realizar las compras del resto de las entidades y dependencias
gubernamentales, lo que convierte al sistema en uno centralizado. Sería recomendable
que la Ley de Adquisiciones establezca claramente cuál o cuáles son las autoridades que
tienen la responsabilidad de realizar las compras públicas.
2. Actualmente las dependencias consideran al Plan Anual de Adquisiciones como un
requisito por cumplir y no como una guía de compra. Desde 2012 el Departamento de
Estadísticas y Análisis de Costos ha creado un formato para facilitar la elaboración del
Plan Anual de Adquisiciones y ha impartido capacitaciones al respecto, sin embargo
todavía hace falta hacer un análisis sobre las desviaciones del plan original para
evitarlas durante los próximos años.
3. No se aprovechan las ventajas de un sistema centralizado. No se llevan a cabo compras
consolidadas de uso generalizado por la Administración Pública Estatal y únicamente se
ha instrumentado el mecanismo conocido como contrato marco.
4. En la base de datos proporcionada por la Oficialía Mayor sobre todos los procesos de
compra correspondientes a 2011 existen algunos expedientes de adjudicaciones directas
que involucran más de un millón de pesos para los cuáles no existe registro de la
dependencia que la requirió ni el tipo de bien contratado.
5. Aunque la estructura orgánica de Oficialía Mayor establece la creación de una
Subdirección de Estadística y Análisis de Costos, ésta entró en funcionamiento a partir
de 2012. Debido a que esta área es de reciente creación, aún no se realizan aquellos
análisis de información que permitan planear mejores estrategias de compras a nivel
central.
6. Las capacitaciones impartidas por parte de la Contraloría han sido sobre el uso del
CompraNet para ayuntamientos, dependencias y entidades paraestatales. Además
también ha impartido capacitaciones en materia de normatividad (reglamentos,
manuales, etc., a cargo de la Dirección de Normatividad), sobre la Ley de Transparencia
(hay una parte que tiene que ver con adquisiciones) y sobre Contraloría Social (blindaje
electoral relacionado también con el tema de adquisiciones). A pesar de ello, los
servidores públicos de la Oficialía Mayor consideran que las capacitaciones en materia
de normatividad no han sido suficientes y opinan que es importante que la Contraloría
otorgue más orientación y asesoría para el personal de esta dependencia.
7. La Oficialía Mayor utiliza tecnologías de información y comunicación (TIC) para los
procesos de compra, principalmente CompraNet y dos sistemas de apoyo para los
procesos de adjudicación directa. Esto es positivo ya que refleja que en el estado de
Zacatecas los procedimientos de adquisición están respaldados por el uso de estas
tecnologías. Asimismo, hay algunas áreas de oportunidad para el mejor
aprovechamiento de estos sistemas, tales como una adecuada capacitación y un mejor
uso dentro de las entidades paraestatales.
iv
c. Sobre la promoción de la competencia
1. En el marco normativo no se establece a la licitación pública como el principal método
de compra. La ley estatal de adquisiciones establece que los tres métodos de compra
son: (1) licitación pública, (2) invitación restringida o (3) adjudicación directa, sin
darle preferencia a alguno de ellos sobre el resto.
2. Aunque la ley no es clara en términos de que la licitación pública debe ser el método
principal, en la práctica, según los datos de la Oficialía Mayor, 84% de los recursos
usados para la adquisición de bienes y servicios se adjudicaron por medio de este
método.
3. En Zacatecas no hay un límite para el monto total asignable a compras por métodos de
excepción. Como consecuencia de ello, las entidades o dependencias pueden destinar
cualquier porcentaje de su presupuesto total de compras a contrataciones distintas a la
licitación. Esto es contrario a lo establecido a nivel federal, donde las dependencias
pueden asignar, como máximo, hasta 30% de su presupuesto mediante mecanismos
distintos a la licitación pública.
4. La ley estatal de adquisiciones no establece restricciones a la participación de
proveedores internacionales, por lo que éstos pueden presentar sus proposiciones en
cualquier licitación que involucre recursos estatales.
5. La ley estatal de adquisiciones no contempla los concursos estatales, sin embargo, en la
práctica, en los procedimientos de invitación restringida o a cuando menos tres
personas se invita básicamente a proveedores originarios del estado.
6. No existe un estándar sobre la manera de elaborar un estudio de mercado ni de su
contenido. Aunque todas las dependencias y entidades tienen la obligación de presentar
un costo aproximado del bien o servicio a adquirir, cada una cumple este requisito de
forma diferente. Consideramos que cualquier estudio de mercado o cotización debería
cumplir con principios de confidencialidad, contar con fuentes de información
confiables y estar listo de manera oportuna.
7. En la práctica, las convocatorias a la licitación pública contienen mayor información de
lo que estipula la normatividad lo que facilita la participación de los proveedores.
Además, todas las convocatorias de licitaciones públicas con recursos federales y
estatales se publican en CompraNet.
8. Actualmente el sistema de compras de Zacatecas no contempla un mecanismo para que
las dependencias y entidades evalúen la calidad de los bienes de activo fijo y los
servicios recibidos. Este aspecto es relevante si consideramos que el objetivo final de
una compra pública es que el gobierno obtenga los insumos adecuados para satisfacer
las necesidades de la población.
d. Sobre la rendición de cuentas del sistema (Transparencia, Controles internos, Controles
externos, Rol de Contraloría General del Estado)
1. En cuanto a las fases de control, como auditorías y resolución de inconformidades, la
ley de adquisiciones de Zacatecas asigna facultades a dos diferentes tipos de
autoridades. Por una parte a la Oficialía Mayor y, en ocasiones, a las Dependencias
Coordinadoras de Sector, que desempeñan funciones administrativas; y, por otra, a la
v
Contraloría, la cual está encargada de la vigilancia y del control. Esta situación da pie a
ambigüedades y discrecionalidad ya que la Oficialía y las Dependencias Coordinadoras
fungen como juez y parte de las decisiones que se toman durante el procedimiento de
adquisición. Además, no se define claramente el límite de las actuaciones entre éstas y
la Contraloría.
2. De acuerdo con las Bases del Comité Estatal de Compras, éste tiene la facultad de
dictaminar ex ante la procedencia de las excepciones a la licitación. Sin embargo,
dichas bases son un instrumento normativo jerárquicamente débil que puede ser sujeto a
modificación en cualquier momento. Además, en términos de lo que sucede en la
práctica, este Comité, aunque tiene la facultad, no está instalado actualmente; esta
facultad está dividida entre el Comité y, según la ley estatal de adquisiciones, los
titulares de las entidades y dependencias.
3. Las compras de activo fijo por encima de 5 mil pesos necesitan contar con la
aprobación de los miembros de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento.
Sin embargo, en lugar de que dichos miembros se reúnan para otorgar las aprobaciones
correspondientes, el personal de la Dirección de Adquisiciones recaba las firmas de los
miembros de la Comisión por separado. Derivado de ello, en 2012 esta Comisión
solamente sesionó una sola ocasión, lo cual ocasiona que se pierdan los beneficios de
contar con un órgano colegiado.
4. La Dirección de Licitaciones y Contratos de la Contraloría revisa las bases de
convocatoria a licitación pública e invitación restringida. La Dirección de
Adquisiciones de la Oficialía Mayor, en su carácter de convocante, debe tomar en
cuenta las observaciones que emite la Contraloría ya que para la publicación de las
convocatorias es indispensable tanto la firma del Oficial Mayor de Gobierno como del
Contralor Interno.
5. La Contraloría atestigua todos los eventos relativos a las licitaciones públicas e
invitaciones restringidas (junta de aclaraciones, visitas a instalaciones, presentación y
apertura de propuestas y comunicación del fallo). Esta dependencia lleva un control de
cada procedimiento, resguarda copia de las actas de cada evento y revisa que los
contratos que finalmente se asignaron cumplan con la normatividad y no rebasen los
montos autorizados por tipo de contratación.
6. La adjudicación directa, que es el método de adquisición menos competido de todos,
probablemente se utiliza de forma laxa, y posiblemente sea un método recurrente de
compra cuando el recurso ejercido es de origen estatal. Además coincide que la
información referente a las adjudicaciones directas no está desagregada según el origen
del recurso y la base de datos de estos procedimientos tiene algunas lagunas.
7. Algunos reportes de auditoría se publican en el sitio web de transparencia del gobierno
del estado. Aunque la publicación de estas auditorías es loable, con la información
disponible no se puede saber si durante el ejercicio fiscal 2010 hubo observaciones de
parte de la Contraloría Interna del gobierno en materia de adquisiciones ya que no
aparecen las resoluciones administrativas.
3. Recomendaciones
Las recomendaciones generales que ofrecemos se organizan de acuerdo a las dos etapas de un
proceso de compra: (a) pre-licitación, en la cual se incluyen todos los pasos necesarios para
vi
preparar una adquisición, y (b) licitación, que es todo lo que sucede durante el proceso de
decisión de la compra misma. También se incluyen recomendaciones sobre algunos temas
relevantes para el buen funcionamiento de cualquier sistema de compras: (c) los sistemas de
control a la autoridad, (d) las tecnologías de información y (e) capacitación a los funcionarios
involucrados en esta actividad.
En esta sección encontrará una lista con las distintas recomendaciones, así como su
correspondiente referencia al reporte completo, donde podrá leer el desarrollo de cada una de
ellas.
a. Pre licitación
En la etapa de pre-licitación se agrupan todos los procedimientos que deben seguirse antes de
que se realice una compra. Se inicia con la evaluación de necesidades y requerimientos, la
planeación y la designación del presupuesto, e incluye la definición de las condiciones técnicas
y económicas de lo que se va comprar, así como la selección del procedimiento de compra, la
publicación y difusión de la convocatoria.
1. Planeación, programación y asignación de presupuesto
Durante esta etapa las dependencias formulan los requerimientos de compra con base en sus
necesidades. Idealmente, las dependencias deben planear sus adquisiciones de tal forma que
aseguren suficiente provisión de bienes y servicios para cubrir todas sus necesidades durante
cierto periodo. Una vez definidos los requerimientos, es indispensable ajustarlos al presupuesto
disponible.
Se considera como buena práctica la existencia de áreas especializadas que estén a cargo
de validar las especificaciones técnicas estipuladas por el área que requiere la compra. En
Zacatecas se aplica esta buena práctica (al menos en las Secretarías entrevistadas).1 Además,
para el caso de las compras de activo fijo (bienes muebles) mayores a 5 mil pesos, la Comisión
Intersecretarial de Gasto Financiamiento es la instancia que se encarga de validar el presupuesto
de las adquisiciones, una vez que las dependencias y entidades envían sus requerimientos, lo
cual representa otra buena práctica del gobierno.
Existen, sin embargo, otras prácticas deseables para la fase de planeación de las compras
que aún no instrumentan la Oficialía Mayor y/o las dependencias o entidades de Zacatecas. A
continuación presentamos una serie de recomendaciones básicas enfocadas a la adopción de
dichas prácticas:
I. Fortalecer el Plan Anual de Adquisiciones por medio de capacitación (p. 71)
II. Análisis de las divergencias con respecto Plan Anual de Adquisiciones (p. 72)
III. Validación de los requerimientos por parte de la Oficialía Mayor (p.72)
IV. Revisar el alcance de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (p.73)
V. La Comisión debe sesionar de manera ordinaria, incluso si el número de compras a
aprobar es bajo (p.73)
VI. Transparentar los umbrales de las dependencias para comprar de forma independiente
(p.73)
1 Secretaría de Educación y Cultura, Secretaría de Gobierno y Servicios de Salud del Estado de Zacatecas.
vii
2. Estudios de mercado
Las investigaciones de mercado son un mecanismo para que las autoridades encargadas de las
adquisiciones gubernamentales conozcan la gama de productos o servicios disponibles en el
mercado; determinar cuáles de ellos son los que cumplen con los requisitos deseados y, por
ende, contar con información sobre los precios correspondientes.
En Zacatecas no todas las dependencias realizan estudios o sondeos de mercado de forma
sistemática ni a profundidad. Por ello, en esta sección enumeramos cuáles son las características
mínimas que debe tener una investigación de mercado de calidad:
I. Profundidad (p.75)
II. Uso de fuentes de información confiables (p.75)
III. Transparencia interna en el cálculo del precio de referencia del mercado y
confidencialidad de las cotizaciones (p.75)
IV. Planeación (p.76)
V. Acumulación y análisis de información (p.76)
3. Selección del procedimiento de adjudicación y sus excepciones
Existen tres principales métodos de adjudicación de un contrato: licitación pública, invitación
restringida y adjudicación directa. Generalmente, el método preferido para adjudicar un contrato
debe ser la licitación pública porque es el método más favorable a la competencia. Sin embargo,
existen circunstancias excepcionales en las que no es posible realizar una licitación o, en
términos prácticos, simplemente no resulta el procedimiento más conveniente.
Uno de los principales retos de toda entidad compradora es evitar el abuso de tales
métodos de excepción. Esto se ve en Zacatecas dado que la mayor parte de los recursos se
ejercen por medio de una licitación pública (84%), mientras las adjudicaciones directas
representan 15% del total de los recursos.
Por otra parte, existen diversas buenas prácticas que están ausentes en el proceso de
adquisiciones de Zacatecas. A continuación señalamos cada una de ellas:
I. Definición del ente responsable de la aprobación de las compras por casos de
excepción (p.82)
II. Revisar con mayor severidad las circunstancias por las cuales las dependencias
solicitan la aprobación para la adquisición de bienes y servicios mediante adjudicación
directa. (p.82)
III. Limitar el monto total de recursos susceptibles a adjudicarse por medio de métodos
alternativos a la licitación pública. (p.83)
IV. Ajustar los montos máximos para el uso de los métodos alternativos a la licitación
pública niveles razonables (p.83)
V. Coordinación entre la Oficialía Mayor, el Comité Estatal de Seguridad Pública y el
Comité Técnico de Seguridad Nacional para limitar el uso indiscriminado de la
adjudicación directa para la compra de bienes y servicios relacionados con la
seguridad nacional y pública (p.84)
viii
4. Selección del carácter de la licitación (nacional o internacional)
El carácter de la licitación se refiere al nivel de apertura de la licitación. Por un lado, existen las
licitaciones nacionales, las cuales están dirigidas exclusivamente a los proveedores del país.2
Por otro lado, también existen las licitaciones internacionales, en las cuales pueden participar
tanto proveedores nacionales como internacionales.3 De acuerdo con las mejores prácticas, los
procesos de compra deben ser lo más competidos posible, por lo tanto, idealmente éstos deben
de permitir y promover la participación de proveedores internacionales.
En particular, el sistema de compras púbicas de Zacatecas cuenta con dos principales
ventajas en cuanto al carácter de las licitaciones. La primera es que, a diferencia de lo
establecido por otras entidades federativas, en la Ley de Zacatecas no existe la figura explícita
de las licitaciones estatales, que son aquellas en las que exclusivamente pueden participar
proveedores locales y que representan uno de los límites más estrictos a la libre competencia. La
segunda ventaja es que, dado que la ley estatal no establece restricciones a la participación de
proveedores internacionales, éstos pueden participar en todas las licitaciones realizadas con
recursos estatales.
No obstante, es recomendable precisar en el texto de la ley las figuras de licitación
pública nacional e internacional. También será importante ceñirse a los capítulos de los tratados
de libre comercio en lo referente a los lineamientos para la adquisición de bienes y servicios con
proveedores extranjeros, para que éstos sean compatibles con dichos tratados sin restringir la
libre competencia.4 Finalmente, además de la publicación de las convocatorias a licitación
pública en CompraNet y en medios nacionales, se debe hacer un esfuerzo por invitar a
proveedores de otras entidades federativas a participar en los proceso de compra cuando se trate
de invitación restringida o adjudicación directa (p. 86)
5. Modalidades de la licitación
Una de las posibles modalidades de licitación es la consolidación de las compras. El término se
refiere a la agrupación de pedidos que provienen de diferentes unidades requirentes para
atenderlos en una sola licitación. Este método permite realizar licitaciones de mayor volumen,
lo que incrementa el poder de negociación del comprador, repercutiendo en un precio más bajo.
De la misma manera, al aumentar el volumen de las licitaciones, el impacto negativo para el
proveedor en caso de perder también aumenta, lo que en teoría fomenta que los proveedores
compitan de manera más agresiva para ganar la licitación.
No obstante las ventajas de la consolidación, este mecanismo de compra puede tener
sus efectos negativos. Al incrementar el volumen de la licitación se ve reducido el número de
proveedores que pueden solventarla, en particular, en el caso de las MiPyMEs. Esta reducción
2 Según la LAASSP este tipo de proveedores son empresas mexicanas o proveedores instalados en
México que cumplan con 60% del grado de contenido nacional. 3 Este concepto no se debe confundir con la clasificación de las licitaciones de acuerdo al origen del
recurso (estatal o federal). Es posible que haya licitaciones que se realicen con recursos federales y sean
nacionales o internacionales; de la misma forma, se puede llevar a cabo una licitación con recursos
estatales en los que se invite sólo a proveedores nacionales o a nacionales e internacionales. 4 A nivel federal existe una Reserva Permanente de Compras del Sector Público, que es un fondo que
permite la exclusión de participantes internacionales, aun cuando haya tratados internacionales firmados
que comprometan la participación de proveedores internacionales en las licitaciones nacionales. Ver
“Reglas para la aplicación de las reservas contenidas en los capítulos o títulos de compras del sector
público de los tratados de libre comercio suscritos por los Estados Unidos Mexicanos”, publicado el 28 de
diciembre de 2010 en el Diario Oficial de la Federación. Disponible en:
http://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/doctos/comunes/dof2010-12-28_reserva.pdf
ix
puede repercutir en una disminución en la competitividad del mercado en el largo plazo.
También, existe el riesgo de que al momento de estandarizar los bienes se termine comprando
un producto que, si bien es de menor precio, no necesariamente cumple a cabalidad con las
características que requiere una dependencia específica.
Una manera de evitar los efectos negativos de la consolidación, es variar
periódicamente el volumen de la contratación a través de esta modalidad. Por ejemplo, la
consolidación de compras podría en un año abastecer de cierto bien o servicio para la mayoría
de las secretarías del gobierno del estado de Zacatecas, mientras que en el año siguiente se
podría dividir la compra en tres grupos separados; el siguiente en dos grupos separados y así
sucesivamente.
Por su parte, a nivel internacional otra buena práctica reconocida son los contratos
marco. Esta modalidad permite consolidar el volumen de varios productos en un mismo
convenio, lo que aumenta la capacidad de negociación de las unidades compradoras para
establecer buenas condiciones de compra. Al igual que en el caso de la consolidación, al
conjuntar varias licitaciones que en otro esquema se llevarían a cabo en diferentes momentos, se
consigue agregar la demanda e incrementar el poder de negociación del comprador. Igualmente,
permiten que las compras sean más eficientes puesto que se reducen los costos de transacción,
ya que se puede contar con los bienes y servicios necesarios en el momento exacto.
Sin embargo, también existe el riesgo de excluir a aquellos proveedores incapaces de
satisfacer la demanda agregada, este efecto es menor que en el caso de las compras
consolidadas, puesto que en los contratos marco se cuenta con una mayor flexibilidad temporal
para atender la demanda, es decir la competencia se ve reducida únicamente mientras dura el
convenio. Sin embargo, esta situación puede afectar la competencia en el mercado tanto en el
mediano como en el largo plazo, ya que si el convenio es de muy larga duración, los
proveedores que perdieron la licitación pueden haber desaparecido cuando se convoque
nuevamente al concurso.
Otro tipo de modalidades de licitación son las subastas electrónicas u ofertas
subsecuentes de descuento (OSD) que básicamente consisten en que cada uno de los
participantes de la licitación ofrece, en tiempo real, descuentos que mejoren el precio ofertado
en primera instancia; sin que puedan modificar su propuesta técnica. El beneficio principal de
realizar una licitación por medio de esta modalidad es que permite establecer ambientes de
competencia activa y transparente entre distintos proveedores, de tal manera que los precios se
fijan de manera competitiva. Esto significa que al intensificar la competencia, esta modalidad
acerca el precio pagado al valor real de mercado del bien o servicio, maximizando así los
ahorros de la entidad adjudicadora.
Otra ventaja atribuida a esta modalidad radica en que al realizarse de manera
electrónica, todos los proveedores participan bajo condiciones idénticas y desaparece la relación
personal entre proveedores y funcionarios públicos. Sin embargo, las autoridades deben ser
cuidadosas al momento de implementar esta modalidad porque si bien maximiza los beneficios
del comprador en términos de precio, también es necesario asegurar que la calidad o aplicación
del bien o servicio no se vean afectadas al momento de reducir dicho precio.
Por su parte, las proposiciones conjuntas permiten que dos o más proveedores se
coordinen para presentar una sola oferta. Finalmente, el abastecimiento simultáneo es una
modalidad que permite distribuir entre dos o más proveedores las partidas de bienes o servicios
siempre y cuando entre los precios de la propuesta más baja y el resto de las ganadoras haya
como máximo un diferencial en precios preestablecido. En la ley federal se reconoce la
x
posibilidad de utilizar esta modalidad de la licitación, en contraste, la legislación estatal no
regula este aspecto.
La división del contrato implícitamente permite a la dependencia pública
indirectamente influir en el número de participantes. Uno de los argumentos a favor de dividir
los contratos, es que existe evidencia que en ciertos sectores, en particular, en los que el
gobierno es el único o más importante comprador, el abastecimiento simultáneo ayuda a la
generación de proveeduría; el otro es que el gobierno como comprador no depende de un sólo
proveedor. Sin embargo, también es un mecanismo que puede fomentar la colusión, ya que los
licitantes, al saber que el contrato se dividirá entre algunos de ellos, tienen el incentivo de
converger en un precio coordinado (focal), minimizando la diferencia de las ofertas, de modo
que cada uno de ellos obtenga una parte del contrato.
De estas posibles modalidades de licitación, la ley estatal únicamente prevé, de forma
muy general, la consolidación de las adquisiciones; sin embargo, no detalla cuáles son las
condiciones para realizar dicha consolidación.5 En la práctica, no se realizan este tipo de
compras, lo mismo sucede para el caso de las ofertas subsecuentes de descuento, el abasto
simultáneo y las ofertas en conjunto.
En contraste, en Zacatecas, la puesta en marcha de un contrato marco supera la
normatividad vigente toda vez que este tipo de contratos no están contemplados ni en la
LAAPSRBMZ ni en el MNPEG2011. A pesar de esta circunstancia, la Oficialía Mayor del
Estado ha decidido implementar un contrato marco para adquirir gasolina, logrando ahorros
considerables en este rubro.
Como resultado de lo antes expuesto, existen varias acciones que se pueden realizar para
explotar y/o fortalecer esta y otras modalidades de compra:
I. Impulsar nuevos contrato marco (p.88)
II. Realizar compras consolidadas (p.89)
III. Contemplar la posibilidad de realizar ofertas subsecuentes de descuento en los procesos de
compra (p. 90)
IV. De utilizar el abastecimiento simultáneo, no dar a conocer el precio máximo de compra,
sino permitir que los posibles proveedores compitan entre ellos para ganar una parte del
contrato (p. 90)
V. Poner candados a las propuestas en conjunto (p.90)
6. Elegibilidad de los participantes
La elegibilidad de los participantes es un elemento central para determinar el nivel de
competencia de un concurso. Entre más abierta sea la entrada de los participantes, hay mayor
probabilidad de que un concurso sea competido. En términos de buenas prácticas, la Plataforma
para el Registro de Proveedores y Contratistas del gobierno del Estado de Zacatecas es
innovadora, clara y trasparente. Además, favorece la participación de proveedores foráneos
porque disminuye los costos de transacción.
Según las buenas prácticas, los padrones de proveedores son una herramienta que
sirve para clasificarlos de acuerdo a su actividad y otros datos generales. Sin embargo, esta
herramienta no debe prestarse como un mecanismo para restringir innecesariamente o imponer
barreras a la participación de proveedores. En este sentido, a fin de favorecer la participación
del máximo número de proveedores posible, recomendamos que sin importar si los recursos son
5 LAAPSRBMZ, Artículo 19
xi
federales o estatales, la Oficialía Mayor permita la participación de proveedores aunque
éstos no cuenten con cédula de registro. En caso de que el proveedor obtenga el contrato,
entonces se le puede solicitar que haga el trámite, tal como actualmente ocurre cuando se trata
de concursos con recursos federales (p. 94).
b. Licitación
Esta es la etapa del proceso de compra que consiste en el registro de participantes -en caso de
licitación pública y restringida-, presentación y recepción de propuestas técnicas y económicas,
apertura, análisis y evaluación de las mismas, dictaminación, fallo y asignación del contrato.
1. Validación y publicación de las convocatorias
Es relevante que los requerimientos de las dependencias pasen por un filtro para cuidar que, por
un lado, no impliquen un gasto innecesario y, por otro lado, que las especificaciones técnicas
del bien o servicio a adquirir no se presten a limitar la competencia por estar dirigidas a
proveedores específicos. Asimismo, es indispensable difundir las convocatorias de la licitación
pública para promover la participación del mayor número de proveedores posible. En este
sentido, el primer paso para que un proveedor participe en una licitación es que esté al tanto del
concurso.
Conforme a las mejores prácticas internacionales, la Oficialía Mayor publica todas las
convocatorias tanto en medios oficiales (Diario Oficial Federal y CompraNet) como en diarios
de amplia circulación a nivel local o nacional según corresponda. Por un lado, la publicación de
la convocatoria en medios oficiales es importante porque le da legalidad al proceso, ya que en
caso de alguna impugnación, permite a los participantes contar con una prueba sólida de la
licitación en cuestión. Por el otro, la publicación en medios de amplia difusión favorece la
participación de la mayor cantidad de proveedores posible.
Sin embargo, para el caso de Zacatecas consideramos que hay algunos aspectos en los
que hay que trabajar:
I. Reducir o eliminar el costo de las bases de la licitación (p.98)
II. La rotación de los proveedores no se debe considerar como un criterio de invitación
(p.98)
III. En los casos de invitaciones restringidas, se debe analizar el impacto de una política
de preferencia a proveedores locales en función de los precios y calidad de los bienes
y servicios que paga el gobierno (p.99)
2. Junta de aclaraciones y modificación de la convocatoria
En las juntas de aclaraciones el área convocante y la requirente resuelven las dudas que los
proveedores puedan tener respecto a las bases y convocatorias. Es común que a raíz de estas
juntas se modifiquen las convocatorias. Es relevante que todos los participantes potenciales
estén al tanto de esta situación y que cuenten con suficiente tiempo para ajustar sus propuestas a
posibles cambios de la convocatoria.
Según lo mencionado por los entrevistados, el gobierno de Zacatecas considera, entre
la última junta de aclaraciones y la presentación de propuestas, un lapso de 6 días en el caso de
licitaciones estatales y 7 días para las federales, lo cual permite a los licitantes tener suficiente
tiempo para ajustar sus ofertas de acuerdo a los cambios derivados de las juntas de aclaración.
xii
Una segunda buena práctica es que, de acuerdo con el titular de la Subdirección de
Licitaciones, el personal de la Dirección de Adquisiciones vela por que las modificaciones a las
convocatorias derivadas de las juntas de aclaración no cambien el bien o servicio requerido
originalmente, en otras palabras, no es posible cambiar el objeto de la licitación. Sin embargo,
es importante señalar que el cumplimiento de estas prácticas, al no estar formalmente
contempladas en la legislación estatal, depende absolutamente de la buena voluntad de los
servidores públicos en turno (p. 101).
3. Presentación de propuestas
En esta etapa del proceso de compra, los participantes presentan sus propuestas técnicas y
económicas ante el área convocante. El gobierno de Zacatecas cuenta con un procedimiento
estandarizado para llevar a cabo el evento de presentación de propuestas. Además, la presencia
de un representante de la Contraloría fomenta que el evento se realice apegado a la
normatividad y le da legitimidad. Como parte de este procedimiento, se elabora un acta del
evento que describe específicamente lo sucedido durante el concurso.
La elaboración del acta del evento es una buena práctica en el sentido que permite que
haya constancia de quiénes participaron en el concurso y permite conocer las propuestas de los
oferentes. Sin embargo, toda vez que el registro de las actas no está estipulado en la ley estatal,
puede abrir espacios a la discrecionalidad ya que depende de la voluntad de los titulares de la
Dirección de Adquisiciones y de la Sub-dirección de Licitaciones y de su personal.
Por otra parte, a continuación presentamos dos recomendaciones que podrían mejorar
la etapa de presentación de propuestas:
I. No desechar las propuestas durante la presentación de las mismas (p. 103)
II. Promover la difusión de los concursos para que los proveedores presenten ofertas de
manera oportuna (p.103)
4. Evaluación de las propuestas y asignación del contrato
Esta etapa contempla una revisión técnica de los requisitos (calidad, durabilidad, materiales,
etc.), así como la valoración de las propuestas económicas. Generalmente esta etapa consiste en
dos momentos: en la primera de ellas se evalúan las propuestas técnicas y en la segunda se
valoran las ofertas económicas de aquellas propuestas que hayan sido aprobadas en la revisión
técnica. En ambos casos, el criterio de evaluación debe ser el que se estipuló en la convocatoria
de la licitación correspondiente.
En el caso del gobierno de Zacatecas, para la evaluación de las propuestas siempre hay
dos autoridades involucradas: el área requirente y la Oficialía Mayor. Esto quiere decir que el
dictamen tiene que ser revisado y aprobado por dos instancias, lo cual reduce la probabilidad de
errores y de decisiones discrecionales. Este procedimiento es un mecanismo de control por
medio del cual dos o más actores o dependencias tienen corresponsabilidad en la toma de
decisiones.
A continuación, algunas buenas prácticas que podrían considerarse durante la
evaluación de propuestas:
I. Identificar los casos en que es conveniente usar el criterio de evaluación de puntos y
porcentajes (p.106)
II. Para favorecer el desarrollo de los proveedores del estado, evaluar las posibilidad de
utilizar el criterio de domicilio fiscal en el estado como criterio de desempate (p.107)
xiii
III. Poner especial atención en la evaluación de las dependencias sobre los bienes y
servicios recibidos (p. 107)
IV. Implementación de controles para evitar la interferencia de los proveedores (p.107)
V. Participación de testigos sociales (p.108)
c. Sistemas de control
El concepto de sistema de control al gobierno implica que en el mismo proceso de las
adquisiciones es posible monitorear la actuación de la autoridad y exigirle que rinda cuentas.
Idealmente, un sistema de compras debe, al menos, contemplar que los participantes tengan la
facultad de impugnar el fallo de la licitación pública o de presentar inconformidades; contar con
un ente independiente para la revisión y resolución de estas quejas; analizar el proceso de
adjudicación de contratos de forma integral por medio de una auditoría interna o externa; e
incluir sanciones para los servidores públicos y proveedores que contravengan la ley.
1. Inconformidades
Un control indispensable a las autoridades que compran es la posibilidad de los participantes a
inconformarse, así como que el ente encargado de la vigilancia y control, y por tanto de resolver
las inconformidades, sea independiente del proceso de compra y tenga la facultad para hacer
investigaciones “de oficio”.
En Zacatecas ambas condiciones existen, sin embargo, es necesario que se reformen
algunos aspectos en el marco normativo:
I. Especificar en la ley quién es el ente encargado de resolver las inconformidades (p.110)
II. Debe haber plazos preestablecidos para que la autoridad resuelva una inconformidad
(p.111)
III. Fortalecer el enfoque correctivo de la Contraloría a través de la suspensión de los
eventos, las reposiciones de los mismos y el seguimiento de casos con irregularidades
(p.111)
2. Testigos Sociales
Los testigos sociales son miembros de la sociedad civil que participan durante los procesos de
adjudicación como observadores externos. El objetivo de integrar a los testigos sociales al
procedimiento de compra es inhibir posibles actos de corrupción u otras violaciones a la Ley.
Dado que en Zacatecas prácticamente no hay presencia de observadores externos
durante los procesos de contratación, nuestra recomendación general es que se debe fomentar la
presencia de testigos sociales. Esta práctica serviría para reducir el riesgo de caer en
irregularidades en los procesos de compra.
A fin de implementar esta política lo más pronto posible, existe la posibilidad de
solicitar a la Secretaría de la Función Pública (SFP) la participación de los testigos sociales del
programa federal como observadores en aquellos concursos que la Contraloría Interna, el área
convocante (i.e. Oficialía Mayor) o la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento
consideren oportunos. En este sentido, los concursos podrían dividirse (1) por el monto
involucrado o (2) la naturaleza de la compra (por ejemplo, si el concurso está vinculado a temas
sensibles como la salud o la seguridad).
A la par, sería recomendable que estos observadores externos puedan emitir informes
a la Contraloría sobre cualquier irregularidad detectada. Para ello, sería necesario que se les dé
xiv
acceso a toda la información relacionada con el proceso, tengan la facultad de estar presentes en
todos los eventos públicos del proceso de compra, así como en la evaluación de ofertas.
3. Auditorías
El objetivo de las auditorías es corroborar que los procedimientos de compra se hayan llevado a
cabo conforme a derecho. Con la finalidad de que las auditorías cumplan cabalmente con este
objetivo, es necesario que se realicen por un ente independiente, por lo que generalmente esta
función corresponde a los órganos de control de los gobiernos. En caso de que una auditoría
detecte que un funcionario incurrió en una falta, el propio órgano de control debe determinar
cuál es la sanción correspondiente de acuerdo a la normatividad vigente.
Para que las auditorias tengan mayor impacto de mejora sobre el funcionamiento del
sistema de adquisiciones del gobierno de Zacatecas consideramos que se deben generar los
siguientes ajustes:
I. Capacitación (p. 117)
II. Establecer con claridad quién es la autoridad responsable de las irregularidades
durante cada etapa del proceso de compra (p.118)
III. Dar seguimiento a las recomendaciones que haga la Dirección de Licitaciones y
Contratos de la propia Contraloría (p.118)
4. Sanciones
Las sanciones y las multas son un mecanismo para fomentar que tanto servidores públicos como
proveedores actúen de acuerdo a la Ley, es decir, que no incurran en actos de corrupción,
colusión u otros delitos. Para la aplicación de sanciones y multas se requiere, entre otras cosas,
llevar a cabo actividades de monitoreo de los resultados durante cada uno de los eventos que
conforman el proceso de adquisición; así como de la cantidad, calidad y/o tiempo de entrega o
realización del bien o servicio contratado. Para esto último, la dependencia o entidad requirente
debe dar aviso a la Contraloría de los daños cometidos por los proveedores en caso de
incumplimiento, entrega de bienes defectuosos o alguna violación a los contratos.
En general, se detecta una buena intención de parte de la Contraloría Interna del
gobierno en controlar y vigilar el cumplimiento de los proveedores. Sin embargo, no tenemos
elementos para hacer una valoración con respecto al esfuerzo para el caso de las sanciones a
servidores públicos, pues existe una mayor confidencialidad de la información al respecto.
Algunas recomendaciones en materia de sanciones son:
I. Establecer una lista de servidores públicos inhabilitados (p.121)
II. Fortalecer la presencia de la Contraloría en actos de entrega de productos (p.121)
III. Modificar la legislación para incluir diversos instrumentos que respalden el
cumplimiento del proveedor, no únicamente las fianzas. (p.121)
d. Tecnologías de información
Las tecnologías de la información se han convertido en una herramienta indispensable de los
sistemas de compras a nivel internacional. Los medios electrónicos son utilizados para difundir
las convocatorias e información relacionada al proceso de compra, recibir las preguntas y
propuestas de los participantes, realizar procedimientos de adquisición completamente
electrónicos, convocar a licitaciones a través de ofertas subsecuentes de descuento y establecer
sistemas de control del presupuesto, entre otros.
xv
Para el caso de Zacatecas, los proveedores que deseen venderle al gobierno pueden
registrarse en línea sin importar si son del estado o no. Además, el personal de la Oficialía
Mayor se caracteriza por hacer un buen uso de la plataforma CompraNet al publicar
oportunamente las bases de las convocatorias, las actas de las juntas de aclaraciones, las actas de
las aperturas de proposiciones y de los fallos de adjudicación, sin importar el origen del
recurso.6
Para seguir avanzado en el aprovechamiento de las tecnologías de información dentro
de los procesos de compras gubernamentales, hacemos las siguientes recomendaciones:
I. Buscar el apoyo y asesoría de la SFP para aceptar propuestas por medios electrónicos
(p.126)
II. Incluir información relevante en el portal de gobierno del estado de Zacatecas (p.126)
III. Aprovechar el diseño de nuevos sistemas que faciliten el control administrativo de las
operaciones de compras (p.126)
e. Capacitación
La profesionalización de los servidores públicos encargados de las compras es una condición
necesaria para un sistema de compras eficiente. Esto se debe a que el complemento fundamental
de una ley de calidad son funcionarios públicos capacitados para implementarla correctamente.
A pesar de que actualmente el personal de adquisiciones de Zacatecas se puede apoyar
en la asesoría que ofrecen la Oficialía Mayor y la Contraloría, no hay un programa sistemático
de capacitación para las áreas involucradas en el proceso de compra. Por otra parte,
consideramos que las capacitaciones más recientes han estado enfocadas principalmente a temas
relacionados con las tecnologías de la información, ya sea para el uso de Adquisinet o para la
publicación de información relevante en CompraNet 5.0. Para complementar este tipo de
capacitaciones recomendamos lo siguiente:
I. Promover la capacitación del personal de adquisiciones respecto de la aplicación de la
normatividad estatal, una vez reformada la ley estatal de adquisiciones y de la
normatividad federal, así como en el diseño de licitaciones pro-competitivas y en la
detección de prácticas monopólicas absolutas. (p.129)
II. Solicitar a la SFP que realice capacitaciones que incluyan tanto el contenido de la ley
como su aplicación (p.129)
III. Establecer un canal de comunicación directo con la SFP y con la Comisión Federal de
Competencia (p.129)
IV. Promover la capacitación de los funcionarios para detectar y denunciar posibles actos de
corrupción y colusión. (p.129)
V. Instruir a los servidores públicos sobre los procesos de inconformidades o de
impugnación de las decisiones de compra. (p.130)
6 La Contraloría Interna es la encargada de que también las entidades paraestatales (OPD, fideicomisos y
empresas paraestatales), que a partir de 2012 cuentan con unidades licitadoras y deben utilizar el
CompraNet para sus procedimientos de adquisición, utilicen adecuadamente la plataforma.
xvi
Análisis de la normatividad y las prácticas de compras
públicas a nivel estatal: Zacatecas
Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
xvii
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 1
Parte 1. Antecedentes 5
1. Información sobre la estructura de gobierno y las finanzas públicas
del Estado de Zacatecas
5
1.1 Estructura institucional de compras del poder ejecutivo del Estado 5
1.2 Contexto económico y de finanzas públicas del Estado 8
2. El sistema y los procesos de compras en el estado de Zacatecas 8
2.1 Las ventajas de un sistema centralizado de compras 9
2.2 Descripción del proceso de compra 10
3. Ventajas y desventajas de utilizar a las compras gubernamentales
como mecanismo para fomentar la industria y los proveedores locales
13
4. Riesgos en las compras públicas: falta de competencia, ineficiencia
administrativa y corrupción
14
Parte 2. Análisis del marco normativo de las adquisiciones en
Zacatecas
15
1. Marco normativo consultado 15
2. Metodología 15
3. Antecedentes 16
3.1 La estructura de compras en el estado de Zacatecas: ¿centralizada o
descentralizada?
17
4. Ámbito de aplicación de la ley 18
5. Pre-licitación 19
5.1 Planeación, programación y asignación del presupuesto 19
5.2 Estudios de mercado 21
5.3 Selección del método de compra 23
5.3.1 Licitación, invitación restringida o adjudicación directa 26
5.3.2 Criterios de excepción 29
5.3.3 Umbrales para compras de escaso valor: especificaciones y
límites
32
5.3.4 Justificación, aprobación y registro de los casos de excepción 34
5.4 Carácter de la licitación (estatal, nacional o internacional, bajo tratados
o abierta)
35
5.5Modalidades de la licitación (compras consolidadas, convenios/contratos
marco, subastas en reversa, abastecimiento simultáneo y ofertas en
conjunto)
36
5.6 Elegibilidad de los participantes/ padrón de proveedores 38
6. Licitación 40
6.1 Publicación de las convocatorias 40
xviii
6.2 Modificación de las convocatorias, junta de aclaraciones y plazos para
la preparación de las ofertas
42
6.3 Presentación de las propuestas 44
6.4 Evaluación de las propuestas 46
6.5 Asignación del contrato 47
7. Sistemas de control 52
7.1 Inconformidades 52
7.2 Denuncia de irregularidades 56
7.3 Testigos sociales 58
7.4 Auditorías 58
7.5 Sanciones y multas 59
8. Tecnologías de información 61
9. Capacitación 62
Conclusiones 63
Parte 3. Análisis de las prácticas de las compras públicas en
Zacatecas
65
1. Metodología 65
2. Antecedentes 66
3. Pre-licitación 66
3.1 Planeación, programación y asignación de presupuesto 66
3.2 Estudios de mercado 74
3.3 Selección del procedimiento de compra 76
3.4 Selección del carácter de la licitación (nacional o internacional) 85
3.5 Modalidades de la licitación (compras consolidadas, convenios/contratos
marco, subastas en reversa, abastecimiento simultáneo y ofertas en
conjunto)
86
3.6 Elegibilidad de los participantes 91
4. Licitación 94
4.1 Validación y publicación de las convocatorias 95
4.2 Junta de aclaraciones y modificación de la convocatoria 99
4.3 Presentación de propuestas 101
4.4 Evaluación de las propuestas y asignación del contrato 104
5. Sistemas de control 108
5.1 Inconformidades 108
5.2 Testigos sociales 111
5.3 Auditorías 112
5.4 Sanciones 118
6. Tecnologías de información 122
7. Capacitación 127
Conclusiones 130
COMENTARIO FINAL 131
1
INTRODUCCIÓN
La adquisición de bienes y la contratación de servicios son una tarea fundamental para la
eficacia y la viabilidad de cualquier gobierno. Por una parte, proveen a los gobiernos de
insumos necesarios para gobernar y ofrecer servicios públicos, y por la otra, se pueden utilizar
para la instrumentación de políticas de comercio, de desarrollo industrial y de apoyo a sectores
específicos de una economía (i.e. cómo reactivar la economía por medio del gasto público,
políticas de desarrollo regional, apoyo a grupos vulnerables, desarrollo de la pequeña y mediana
empresa, entre otros). Además, debido al tamaño de los recursos públicos involucrados y a la
estrecha interacción entre los sectores público y privado, la contratación pública es una
actividad gubernamental delicada y compleja, altamente susceptible la falta de competencia, al
desperdicio y al fraude.7
En el caso de México, se estima que este tipo de gasto representó en 2009 entre 30% y
40% del gasto total del sector público, equivalente a 7% y 10% del PIB8 (gráfica 1).
Gráfica 1. Contrataciones públicas en México
Fuente: Comisión Federal de Competencia (CFC), con base en el Informe de actividades de la
Secretaría de la Función Pública (SFP) e INEGI.
A nivel estatal, la media nacional en las contrataciones de bienes, servicios y obra pública tiene
una participación promedio de prácticamente 2% del PIB estatal, equivalente en promedio a
15.6% del total del gasto público en los estados, con una enorme disparidad entre unos y otros
(ver gráficas 2 y 3, respectivamente). Por ejemplo, Tamaulipas dedica poco más del 30% de sus
egresos a la adquisición de bienes, servicios y obra pública, mientras que Guerrero no dedica
más de 5%. Las variaciones en el gasto entre una entidad federativa y otra reflejan el tamaño e
injerencia del gobierno en la economía y la existencia (o no) de mega proyectos de inversión en
desarrollo e infraestructura.
7 Banco Mundial, OCDE /CAD, 2006, Metodología para la evaluación de los sistemas nacionales de
adquisiciones sobre la base de los indicadores elaborados por el grupo de trabajo del Banco Mundial-
OCDE/CAD. 8 Según cálculos del IMCO en 2009 las compras públicas representaban aproximadamente 6.8% del PIB,
siendo la composición de este gasto el siguiente: Gobierno federal sin contar paraestatales, 216 mil mdp;
PEMEX, CFE/LFC, ISSSTE e IMSS, 478 mil mdp; gobiernos estatales, 190 mil mdp. Por su parte, la
Secretaría de la Función Pública estima que las contrataciones públicas representan entre 8% y 10% del
PIB.
Participación de las contrataciones
como porcentaje del PIB
Participación de las contrataciones como
porcentaje del gasto del sector público
4.3
5.5
7.7
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
2007 2008 2009
20.5
23.1
31.4
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
2007 2008 2009
2
Gráfica 2. Contrataciones públicas en entidades federativas,
como porcentaje del PIB estatal (2009)
Fuente: Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos (SIMBAD) del INEGI, consultado en:
http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/index.jsp
Gráfica 3. Contrataciones públicas en entidades federativas,
como porcentaje de los egresos totales (2009)
Fuente: Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos (SIMBAD) del INEGI, consultado en:
http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/index.jsp
En el caso particular de Zacatecas, las compras públicas de bienes y servicios equivalen a
alrededor de 726 millones de pesos (mdp). Esta cifra representa 3.3% del gasto total del sector
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5O
axac
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Ch
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Cam
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he
BienesyServicios Obrapública
3
público del Estado y 0.66% del PIB estatal. A su vez, la contratación de obra pública equivale a
1,116 mdp, equivalentes a 5.1% de los egresos del sector público en ese estado y 1.02% del PIB
estatal.
Tabla 1. Contratación de bienes y servicios por rubro, Zacatecas (2009)
Rubro Gasto Porcentaje del total
Bienes y
Servicios
Materiales y suministros $ 168,952,414.3 9.2
Servicios generales $ 470,042,179.1 25.5
Adquisición de bienes
muebles e inmuebles $ 87,503,010.7 4.7
Subtotal $ 726,497,604.3 Total: 39.4
Obra pública $ 1,116,410,118.7 60.6
Total
$ 1,842,907,722.9 100
Fuente: INEGI. Estadística de finanzas públicas estatales y municipales.
En cualquier gobierno, las adquisiciones responden a un amplio conjunto de necesidades. En el
caso de Zacatecas, como se señala en el Cuadro 2, la compra de bienes que representa la
proporción más grande del gasto en adquisiciones son los medicamentos y equipo médico, en
segundo lugar el equipo y servicios de seguridad y en tercero los vehículos.
Tabla 2. Principales bienes y servicios adquiridos por el estado de Zacatecas (2011)
Tipo de bien o servicio Gasto (2011)
Medicamentos, instrumental, equipo médico y de
laboratorio
880,074,402.82
Equipo y servicios de seguridad 154,390,876.00
Vehículos 124,019,953.11
Alimentos 110,494,006.95
Vestuario 69,752,969.16
Computadoras y bienes informáticos 48,997,905.31
Servicios administrativos 47,038,464.00
Maquinaria e instrumental vial 45,231,952.63
Servicios de consultoría 32,370,609.68
Mobiliario 26,281,363.51
Seguros (parque vehicular) 20,086,442.00
Otros 15,099,317.47
Combustible 9,416,401.45
Árboles 4,778,040.00
Total 1,588,032,704.09
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Dirección de Adquisiciones de
la Oficialía Mayor.
Nota: Estos montos corresponden a las contrataciones realizadas vía licitación e invitación restringida
4
La siguiente tabla muestra a las dependencias y entidades de la administración pública
estatal que ejercieron un mayor gasto para la adquisición de bienes y contratación de servicios.
En 2011, la mayor parte de los recursos (58%) fueron ejecutados por la entidad paraestatal
“Servicios de Salud de Zacatecas” (SSZ), seguida de la Secretaría de Finanzas, cuyas compras
representaron 10% del total y en tercer lugar el Consejo Estatal de Seguridad Pública ejerció 7%
del total de los recursos. Entre estas tres dependencias y entidades gastaron alrededor de mil
190 millones de pesos, monto que representa 75% de los recursos destinados a las licitaciones e
invitaciones restringidas realizadas por el gobierno del estado de Zacatecas. Esta información no
toma en consideración el presupuesto que se ejerció vía “adjudicación directa” ya que la
información disponible para ese tipo de contratación no está desagregada por dependencia o
entidad.
Tabla 3. Dependencias y entidades con mayor gasto en adquisición de bienes y
contratación de servicios
Dependencia o entidad Total de gasto ejercido
1 Servicios de Salud de Zacatecas $ 918,472,913.38
2 Secretaría de Finanzas $ 160,570,640.00
3 Consejo Estatal de Seguridad Pública $ 111,222,546.30
4 Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia $ 110,935,754.95
5 Secretaría de Educación y Cultura $ 87,807,322.65
6 Instituto Estatal de Medio Ambiente de Zacatecas $ 50,635,202.80
7 Procuraduría General de Justicia del Estado $ 20,906,693.45
8 No especificado * $ 20,086,442.00
9 Junta Estatal de Caminos $ 16,128,354.08
10 Instituto para las Mujeres Zacatecanas $ 11,219,365.68
11 Instituto de Cultura Física y Deporte de Zacatecas $ 11,210,000.00
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor
Nota: *No se especifica la dependencia o entidad fue la requirente, se refiere a la adquisición del plan
integral de aseguramiento del parque vehicular (2 licitaciones)
Como todos los gobiernos, el del estado de Zacatecas realiza un constante esfuerzo por
prestar más y mejores servicios con los recursos limitados a los que tiene acceso. Ello hace
necesario que los procesos de adquisición de bienes, servicios y obra pública a cargo del
gobierno estén claramente regulados y estén sujetos al escrutinio público. Si bien la buena
gestión en la contratación no resuelve por sí sola todas las limitaciones financieras que enfrenta
el estado, es un factor indispensable para optimizar sus recursos.
En este sentido, la tendencia internacional es considerar a las adquisiciones públicas
como una actividad estratégica. Las buenas prácticas para “comprar bien” se pueden clasificar
en tres grandes rubros:
1. Contar con leyes de adquisiciones de calidad: esto implica que determinen claramente
de qué manera el gobierno puede ejercer su poder de compra para adquirir bienes y
servicios al menor precio y con la mayor calidad posible, que fomenten la competencia
entre posibles oferentes y que transparenten la interacción entre el sector público y los
proveedores durante el proceso de compra.
5
2. Incrementar el profesionalismo de los servidores públicos como elemento clave para la
correcta aplicación de las leyes de compras públicas, a través de la instrumentación de
actividades de sensibilización y capacitación.
3. Asegurar mecanismos de control, monitoreo y rendición de cuentas de los procesos de
adquisiciones.
Este documento corresponde a la entrega de un proyecto promovido por la Comisión Federal de
Competencia (CFC), financiado por la Embajada Británica en México e implementado por el
Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) cuya finalidad es dar cuenta de la calidad de
la legislación y las prácticas de adquisiciones en el estado de Zacatecas, para que el propio
gobierno pueda establecer si es necesario efectuar ajustes o mejoras al sistema de compras y
determinar en qué forma estos cambios podrían contribuir al mejor y más eficiente y eficaz uso
de sus recursos fiscales.
Los objetivos específicos del ejercicio consistieron en:
Proporcionar un análisis sobre el marco legal en materia de adquisiciones del Estado, de
la función de control y supervisión del sistema y de los procedimientos y prácticas que
se aplican, así como detectar las diferencias que puedan existir entre las prácticas y las
reglas formales;
Realizar una evaluación general de los riesgos institucionales, organizacionales y de
funcionamiento asociados al proceso de adquisiciones que de forma general se lleva a
cabo en Zacatecas;
Hacer recomendaciones generales para lograr eliminar las ineficiencias administrativas
que pudieran estar mermando la competencia y la transparencia en los procesos
mismos.
Parte 1. Antecedentes
Este apartado del documento pretende explicar muy brevemente la lógica en la que se enmarca
el sistema de compras del poder Ejecutivo del estado de Zacatecas. En primer lugar, se describe
la estructura de compras del poder Ejecutivo y un contexto general de la situación económica y
de finanzas públicas del Estado. Posteriormente se explica por qué el sistema de compras del
estado se define como centralizado y cuáles son las ventajas de un sistema de este tipo. En esta
sección también se abordan las ventajas y las desventajas de utilizar el sistema de compras y la
propia ley de adquisiciones como un mecanismo para fomentar la industria local y/o apoyar a
los oferentes locales. Por último, se presentan los riesgos inminentes de cualquier proceso de
adquisiciones con los que tienen que lidiar los gobiernos.
1. Información sobre la estructura de gobierno y las finanzas públicas del
estado de Zacatecas
1.1 Estructura institucional de compras del poder ejecutivo del Estado
México es una federación conformada por treinta y un estados libres y soberanos y un Distrito
Federal. Todos los gobiernos de los estados constituyentes de la federación, Zacatecas siendo
6
uno de éstos, deben tener un gobierno dividido en tres ramas: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
El poder ejecutivo recae sobre un gobernador electo por mayoría relativa por un periodo de 6
años sin la posibilidad de reelección. El poder legislativo recae sobre un Congreso unicameral
cuya composición la determina la constitución de cada estado. La judicatura recae sobre los
tribunales que el estado establece en su constitución.
A su vez, el Ejecutivo está dividido en una administración pública centralizada y en
paraestatales y organismos descentralizados. En Zacatecas, las dependencias que integran la
administración pública centralizada son: Secretaría General de Gobierno; Secretaría de Finanzas
(equivalente a una secretaría de hacienda pública); Secretaría de Educación y Cultura; Secretaría
de Planeación y Desarrollo Regional; Secretaría de Obras Públicas; Secretaría de Desarrollo
Agropecuario; Secretaría de Desarrollo Económico; Secretaría de Turismo; Secretaría de
Seguridad Pública; Oficialía Mayor; Procuraduría General de Justicia del Estado; Contraloría
Interna; y Coordinación General Jurídica.9 En particular, la Oficialía Mayor tiene la función de
ser “administrador del ejecutivo” ya se encarga de los insumos operativos para la
administración pública. El Gobernador del Estado es quien designa a los titulares de cada una de
estas agencias de gobierno.
En términos de compras públicas, en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestaciones de Bienes Muebles del estado de Zacatecas (artículo 1) se menciona que el objetivo
de la misma es regular las acciones relativas a la planeación, programación, asignación de
presupuesto y control que, en materia de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y
prestación de servicios relacionados con los mismos, realicen las dependencias y entidades de la
Administración Pública Estatal. En el segundo artículo se da entender que estas actividades
relacionadas con las adquisiciones podrán llevarlas a cabo las Dependencias (es decir, las
Secretarías, las Coordinaciones Generales y la Procuraduría General de Justicia) y las Entidades
(los Organismos Descentralizados; las Empresas de Participación Estatal Mayoritaria; etc.).
En contraste, según la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de
Zacatecas (artículo 10 fracción X y artículo 31) le corresponde a la Oficialía Mayor, entre otras
funciones, formular, proponer y aplicar la política de organización y administración de los
recursos humanos, materiales, adquisiciones, prestación de servicios y patrimonio inmobiliario
del Estado, conforme a las disposiciones legales aplicables (fracción I); organizar, en
coordinación con la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento, la adquisición y
arrendamiento de los bienes y servicios que requiera el funcionamiento de la administración
pública estatal y presidir los concursos respectivos (fracción XVIII). Es decir, según esta
normatividad, las compras de gobierno en Zacatecas se deben realizar de manera centralizada a
través de la Oficialía Mayor. Al parecer, así sucede en la práctica.
A su vez, según el Reglamento Interior de la Oficialía Mayor del gobierno del Estado,
le corresponde al titular de la Oficialía, entre otras actividades, establecer la normatividad
aplicable en el ejercicio de los recursos humanos, materiales y servicios de la Administración
Pública (artículo 5); y a la Suboficialía Mayor de Recursos Materiales y Servicios la
responsabilidad de programar y ejecutar las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles
e inmuebles y la contratación de servicios que requieran las dependencias y entidades de la
Administración Pública (artículo 21), así como administrar las Direcciones de Adquisiciones y
de Servicios Generales (artículo 22). Finalmente, corresponde a la Dirección de Adquisiciones
el ejercicio de las siguientes atribuciones (artículo 23):
I. Difundir y supervisar las normas, sistemas y procedimientos que se deberán observar
en la Administración Pública en el manejo de los recursos materiales y contratación
9 Artículo 1 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas.
7
de servicios;
II. Asesorar a las Coordinaciones Administrativas u homologas de la Administración
Pública en la formulación del anteproyecto del presupuesto del gasto de operación;
III. Operar el programa anual de adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios de
la Administración Pública;
IV. Apoyar técnicamente el desarrollo de las licitaciones públicas;
V. Actualizar y mejorar los procedimientos de adquisiciones y contratación de servicios
que soliciten las Dependencias y Entidades de la Administración Pública;
VI. Dar a conocer a las Coordinaciones Administrativas u homólogas de las
dependencias entidades de la Administración Pública los procedimientos que deben
observarse al solicitar el suministro de material y equipo necesario para el
funcionamiento de sus dependencias;
VII. Coordinar y realizar las adquisiciones y arrendamientos de los bienes y servicios que
requieran las dependencias y entidades de la Administración Pública; y
VIII. Validar el trámite de liberación de las fianzas otorgadas por los proveedores y
prestadores de servicios
Por su parte, la Contraloría Interna, que es un órgano independiente de la Oficialía
Mayor, pero también parte del Ejecutivo, es la encargada de inspeccionar el ejercicio del gasto
de la administración pública centralizada y paraestatal y su congruencia con el Presupuesto de
Egresos y los planes y programas formulados al efecto. También es responsable de establecer y
vigilar el cumplimiento de las normas de control, fiscalización y auditoria que deban observar
las dependencias y entidades de la administración pública estatal. Asimismo, es la encargada de
recibir, analizar y resolver las quejas e inconformidades que presenten los particulares con
motivo de acuerdos, convenios o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la
administración pública estatal; así como de integrar y actualizar los padrones de contratistas y
proveedores de la administración pública estatal.
La normatividad del estado de Zacatecas vinculada con las adquisiciones de bienes y
servicios del Poder Ejecutivo de la entidad es la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestaciones de Bienes Muebles (publicación 1988, última reforma 2007). Además existe
normatividad adicional a la Ley a efecto de complementarla: (1) Reglamento Interior de la
Oficialía Mayor (23-06-2007); (2) Manual de Normas y Políticas del Gasto (02-06-2011),
(3) Bases de integración del Comité Estatal de Compras (29-09-1999), (4) Acuerdo que
establece la creación y operación del sistema estatal de compras (16-05-2001) y (5) Acuerdo
Administrativo mediante el cual se fijan los lineamientos y criterios para los procedimientos de
licitación pública, por invitación restringida y adjudicación directa en lo relacionado con la obra
pública y adquisiciones y servicios de cualquier naturaleza (08-05-2002). La ley estatal de
adquisiciones también obliga a los municipios del estado,10
mientras que los poderes judicial y
legislativo se sujetan a las disposiciones de sus propias Leyes Orgánicas.
10
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestaciones de Bienes Muebles se aplicará a los
municipios cuando las operaciones a que se refiere el artículo 1° sean realizadas con cargo total o parcial
al presupuesto del Gobierno del Estado o con bienes muebles o inmuebles propiedad de éste (Artículo 4
de la Ley).
8
1.2 Contexto económico y de finanzas públicas del Estado
Zacatecas es considerado uno de los estados más pobres de México. Ocupa el lugar 25 en
población, y el lugar 28 en términos de su contribución al PIB nacional. Aporta 0.9% del PIB
nacional, que es poco comparado con la contribución de algunos de los estados más ricos de la
Federación (Distrito Federal [18%], y Nuevo León [8%]).11
A diferencia de muchos estados, en Zacatecas el sector primario, que comprende la
agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, pesca, minería y caza, aún ocupa un papel
preponderante en la economía, equivalente a 17% del PIB estatal. De hecho, Zacatecas es el
primer productor nacional de frijol y zanahoria, y el segundo en tuna, durazno y uva.
El tamaño del sector secundario (electricidad, agua y suministro de gas, así como la
industria manufacturera y de la construcción) representa 22% del producto interno bruto del
estado. En el sector minero, Zacatecas ocupa el primer lugar nacional en producción de plata,
zinc y plomo.12
Los servicios ocupan poco más de ese 50% del PIB restante, siendo el comercio
y los servicios inmobiliarios los subsectores más importantes, ya que entre los dos producen
30% del PIB estatal.13
El gasto federal, estatal y municipal ejercido en esta entidad en 2009 fue de 22 mil
millones de pesos. En términos de ingresos, la autonomía fiscal de Zacatecas –es decir, su
independencia de las transferencias de recursos por parte de la federación– es de 4%, mientras
que el promedio en México es de 8%. Para ese mismo año, obtuvo 3% de sus ingresos por
medio de financiamiento. En términos de su nivel de gasto con respecto a su propio PIB,
Zacatecas es el estado mexicano con mayor gasto público como proporción de su producción
interna, el cual representa alrededor de 20% del PIB del estado.
En cuanto a la composición de este gasto, de acuerdo con cifras del INEGI, el rubro de
“Ayudas, Subsidios y Transferencias” comprende 37.5% del gasto público total, en el cual se
contabilizan todas las “asignaciones que los gobiernos otorgan a los diferentes sectores de la
población e instituciones sin fines de lucro, en forma directa o mediante fondos y fideicomisos,
para apoyar el desarrollo de sus actividades o en caso de alguna contingencia”. Otro rubro de
gasto muy importante es el de servicios personales, en donde se contabilizan las remuneraciones
del personal, así como cualquier otra erogación derivada de una relación laboral con el gobierno
de Zacatecas, que abarca el 32% del gasto y que está muy por encima de la media nacional que
es de 19%. El pago de deuda es 2.34% del gasto total, esta cifra se encuentra también por
encima de la media nacional que en promedio en entidades federativas es de 1.8%. Como
señalamos antes, la compra de bienes y contratación de servicios equivale 3.3% del gasto
público, esta cifra es menor a la media nacional que es de 4.4%.14
La obra pública alcanza 5.1%
del PIB, mientras que la media nacional es de 11.9%.
2. El sistema y los procesos de compras en el estado de Zacatecas
Un sistema centralizado de compras se define como aquel en el que existe una autoridad
predefinida de contratación que:
11
INEGI. Estadísticas de Finanzas Públicas Estatales y Municipales. 2009 12
Cuéntame INEGI. Información por Entidad. Datos de 2010
http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/zac/economia/default.aspx?tema=me&e=32#sp 13
Anuario Estadístico de Zacatecas, 2010. INEGI 14
Para calcular la cifra de gasto en contratación de bienes y servicios se consideraron los siguientes
rubros del gasto de los estados y el Distrito Federal: “Adquisición de bienes muebles e inmuebles”,
“materiales y suministros” y “servicios generales”. Los datos son de 2008 a pesos de 2010.
9
Adquiere bienes o servicios destinados a una o más autoridades de contratación;
Otorga contratos públicos para obras, bienes o servicios destinados a una o más
autoridades de contratación.
Los sistemas de compras centralizados se establecen, entre otras circunstancias, en
gobiernos regionales y locales, tal que la autoridad regional, estatal o municipal cuenta con una
unidad de compras centrales para atender a las unidades internas de gobierno (o unidades
requirentes) con servicios de adquisiciones, incluyendo la coordinación para la realización de
compras consolidadas,15
acuerdos marco16
y la provisión de servicios de asesoramiento a las
unidades requirentes. En contraste, un sistema de adquisiciones descentralizado es aquel donde
las entidades de adquisiciones individuales entregan contratos para bienes, servicios y obras. En
este caso, cada una de las unidades gubernamentales es responsable de obtener el máximo
rendimiento por el dinero gastado en la adquisición de bienes y servicios, y la mayoría de los
departamentos debe de contar con un área de adquisición con personal entrenado para realizar
este trabajo.
Una configuración centralizada del sistema se puede lograr de dos formas: desde lo
sustantivo de la Ley de Adquisiciones o desde la parte orgánica del gobierno. Zacatecas es del
segundo tipo. Como ya se explicó anteriormente, a nivel ejecutivo, la Oficialía Mayor de
Gobierno del Estado (Oficialía en adelante), a través de la Dirección de Adquisiciones, es quien
coordina y realiza las adquisiciones, arrendamientos o servicios solicitados por las dependencias
y entidades de la Administración Pública Estatal. Asimismo, la Oficialía es la entidad que
directamente realiza las compras requeridas por las dependencias de gobierno.
2.1 Las ventajas de un sistema centralizado de compras
En Zacatecas, una parte importante de la labor de contratación pública se encuentra centralizada
en la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor. Entre los principales factores que hacen
atractivo un sistema de compras centralizado encontramos:17
En gobiernos de tamaño relativamente pequeño, las compras centralizadas aseguran la
estandarización en los procesos y el aumento de la especialización dentro de la
administración pública, ya que muchas de sus entidades de compras no tienen la
suficiente capacidad para preparar y llevar a cabo licitaciones complejas por su cuenta.
Un cuerpo especializado de adquisiciones da certeza a los procesos de compras en
muchos aspectos – legal, técnico, económico y contractual- reduciendo de esta forma
los riesgos que hubiera conllevado el proceso si la entidad de compras requirente
hubiera llevado a cabo el proceso por sí mismo, como el riesgo de elaborar bases de
concurso sesgadas.
15
Las compras consolidadas se utilizan cuando los productos a adquirir son estandarizados y se requieren
en diferentes entidades de la administración pública. En vez de cada área realice sus propias compras, se
consolidan las adquisiciones en un sólo evento. 16
Un contrato marco consiste en un acuerdo que anticipa los requerimientos para la provisión de bienes y
servicios en un período de tiempo determinado. Después de un proceso competitivo para la selección del
proveedor, se fijan condiciones de compra para cualquiera de las instituciones que forman parte del
acuerdo, aunque cada una de ellas firma su propio contrato y administra las cantidades durante el periodo
que dura el contrato. 17
OCDE (2011). Centralised Purchasing Systems in the European Union, Sigma Papers, No. 47.
Disponible en http://dx.doi.org/10.1787/5kgkgqv703xw-en.
10
Los gobiernos pueden utilizar las centrales de compras como ejecutores de metas
políticas en sectores específicos, como promover la participación de Pymes y de las
empresas de la región en las licitaciones del sector público.
Sin embargo, estas ventajas sólo se capitalizan si en la práctica la unidad central de
compras (la Dirección de Adquisiciones en el caso de Zacatecas) trabaja activamente en: (1)
Difundir y supervisar las normas, sistemas y procedimientos que se deberán observar en la
Administración Pública en el manejo de los recursos materiales y contratación de servicios; (2)
Actualizar y mejorar los procedimientos de adquisiciones y contrataciones de servicios que
soliciten las dependencias y entidades de la Administración Pública; (3) Aprovechar esta
centralización para coordinar y realizar compras consolidadas de algunos bienes y servicios que
requieran varias de las dependencias y entidades de la Administración Pública; y (4) Operar
estratégicamente el programa anual de adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios de
la Administración Pública.
Por otra parte, hay dos ventajas de un sistema descentralizado de compras sobre uno
centralizado que vale la pena no perder de vista. La primera es que cada una de las unidades
gubernamentales se hacen responsables por lo que compran. La segunda es que en un sistema
centralizado, la autoridad que realiza la compra lo hace para otra instancia y, por lo tanto, por
muy eficiente que sea la comunicación entre las dependencias, existe el riesgo de que su
selección no se alinee perfectamente con las preferencias e intereses del requirente. Esto puede
propiciar que el bien o servicio que se adquiera no necesariamente cumpla a cabalidad con las
características que requiere una dependencia.
2.2 Descripción del proceso de compra
Para la compra de bienes y contratación de servicios y obra pública, el método de adquisición
que fomenta primordialmente la transparencia y la competencia es la licitación pública.18
Este
procedimiento consiste en una invitación abierta dirigida a todos aquellos con un posible interés
en presentar ofertas. Posteriormente, la agencia compradora recibe y evalúa las ofertas de los
bienes, servicios u obra pública y, por último, otorga el contrato respectivo al oferente que
cumple con las condiciones establecidas en el aviso de invitación y que presenta la mejor oferta
en términos de calidad y precio. La licitación fomenta la competencia porque varios
proveedores del bien o servicio tienen la posibilidad de concurrir y ofrecer lo que consideran la
mejor combinación precio/calidad para ganar el contrato.
Para aquellas circunstancias excepcionales en las que la licitación no resulte adecuada
o viable,19
por ejemplo si hay una necesidad urgente, si se requiere la confidencialidad porque
se involucra la defensa o seguridad del Estado o si sólo hay un posible vendedor, existen al
18
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, Ley Modelo de Naciones Unidas, Banco
Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. 19
A pesar de que la licitación pública es el procedimiento de adjudicación más favorable a la
competencia, existen algunas circunstancias excepcionales en las que no resulta el procedimiento más
adecuado en términos prácticos. Generalmente las legislaciones de adquisiciones señalan las causales
permisibles en las que las entidades que regulan podrán llevar a cabo un proceso de adjudicación distinto
al de una licitación pública. La Ley Modelo de ONU señala específicamente las siguientes circunstancias
(o una aproximada): (1) La índole técnica de los bienes o servicios hace que sea necesaria la negociación
con los proveedores para definir las especificaciones del producto; (2) se trata de un contrato para fines de
investigación, experimentación o estudio; (3) es necesaria la confidencialidad porque involucra la
defensa o seguridad del Estado o la nación; (4) cuando en dos convocatorias a licitación pública no se
hayan presentado ofertas; (5) si las necesidades son tan urgentes que resulte inviable un proceso de
licitación, siempre y cuando la urgencia no sea previsible; y (6) si se trata de la contratación de un bien o
servicio de bajo “valor económico” de acuerdo a la Ley.
11
menos dos métodos alternativos de contratación pública: la licitación (o invitación) restringida
a un número específico de proveedores y la adjudicación directa.
La invitación restringida es un método similar a la licitación pública, excepto que no
se emiten invitaciones al público en general sino sólo a las empresas seleccionadas por la
agencia compradora. En la adjudicación directa, la entidad compradora de la administración
pública otorga a un proveedor la prestación de un servicio o bien, sin necesidad de que haya un
concurso de por medio.
Normalmente, un ciclo de adquisiciones conlleva los siguientes pasos: Inicia con la
evaluación de las necesidades y la elaboración de los requerimientos de compra de la unidad
requirente (que puede ser o no la misma que la unidad contratante dependiendo de si el sistema
es centralizado o no), que van acompañados por una decisión administrativa para la aprobación
de la compra y la decisión sobre el mecanismo para realizar la misma y el criterio de selección
del proveedor; posteriormente se realiza el proceso de asignación de los contratos, la
administración de éstos, y termina una vez que el proveedor entrega satisfactoriamente el bien,
servicio u obra comprometido.
Independientemente del método de adjudicación (licitación abierta, invitación
restringida o adjudicación directa), el proceso puede dividirse en tres etapas de actividades:
i. Pre-licitación: Corresponde a los procedimientos que deben seguirse antes de que se realice
la compra. Se inicia con la evaluación de necesidades y requerimientos, la planeación y la
designación del presupuesto. También incluye la definición de las condiciones técnicas y
económicas de lo que se va comprar, la selección del procedimiento de compra y la publicación
y difusión de la convocatoria –en caso de licitación pública y restringida.
En el caso de Zacatecas, la evaluación de necesidades y requerimientos se realiza en
cada una de las dependencias de gobierno. Por su parte, la aprobación presupuestal la realiza el
Comité Gasto Financiamiento.20
Toda esta información se centraliza en la Oficialía Mayor, que
es la responsable de aprobar el procedimiento de contratación mediante el cual se va a realizar.
ii. Licitación: Etapa del proceso de compra que consiste en el registro de participantes –en caso
de licitación pública y restringida–, presentación y recepción de propuestas técnicas y
económicas, apertura, análisis y evaluación de las mismas, dictaminación, fallo y asignación del
contrato.
En Zacatecas, según la práctica, la Oficialía Mayor, a través de la Dirección de
Adquisiciones, y con la participación de la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento,
gestiona toda esta etapa del proceso para todas las demás dependencias de gobierno. Es decir,
una vez que la Comisión remite a la Oficialía la autorización de la compra junto con el
requerimiento técnico de alguna dependencia, la Dirección de Adquisiciones elabora las bases
de los concursos, cita a junta de aclaraciones, recibe las propuestas de los proveedores
participantes, y realiza las demás gestiones necesarias para definir al proveedor ganador, salvo
el análisis mismo de las propuesta técnicas y económica, que es una responsabilidad conjunta
con cada una de las áreas requirentes. Finalmente, con base en análisis de las propuestas
técnicas y económicas se define el fallo.
20
Esto no sucede siempre, más bien sólo pasa cuando se trata de presupuesto estatal para bienes de activo
fijo (capítulo 5000) y que no rebasan los 5 mil pesos. Para el resto de los casos es la Oficialía Mayor, con
base en información de la Secretaría de Finanzas, la que aprueba el uso de recursos.
12
iii. Post-licitación: Se refiere a la fase del proceso una vez adjudicado y formalizado el contrato
de compra. Incluye la gestión del contrato y de las órdenes de pago, y la supervisión de su
cumplimiento. Esta parte del proceso normalmente es la que menos se regula por las leyes de
adquisiciones. En esta etapa generalmente se realizan auditorías internas (del gobierno) y
externas (de otros órdenes de gobierno y de escrutinio público).
Diagrama 1. Etapas de pre-licitación y licitación en las contrataciones públicas
para el caso del estado de Zacatecas
Pre-licitación
Licitación
AR: Área responsable
Fuente: Elaboración propia
a: De acuerdo con el origen de los recursos, el concurso puede ser regulado por la normatividad estatal o
federal. En ambos casos, el proceso es básicamente el mismo.
b: El resto de los casos son: (1) bienes cuyo presupuesto represente menos de 5 mil pesos de recursos
estatales, (2) servicios estatales que involucran un monto mayor a 15 mil pesos y (3) bienes y servicios
federales, independientemente del monto. Cabe señalar que cuando el monto de la contratación de un
servicio no rebasa 15 mil pesos, la dependencia es la responsable.
c: En las adjudicaciones directas se asigna un contrato con base en tres cotizaciones. Sin embargo,
también en estos casos hay un proceso para presentar las cotizaciones, dar a conocer el fallo y firmar de
contrato.
d: El contrato es firmado por: el Oficial Mayor y el proveedor.
13
Notas:
1. Los participantes pueden presentar inconformidades respecto a cualquiera de los eventos de la
licitación pública, invitación restringida o adjudicación directa (convocatoria, junta de aclaraciones,
presentación de ofertas o fallo). Cuando se trata de concursos federales, las inconformidades son
turnadas a la SFP; en caso de que el concurso sea estatal, la Contraloría Interna del Gobierno es la
responsable de resolverlas.
Además de las fases señaladas, a lo largo de un proceso de adquisición pueden existir algunas
provisiones para fomentar la rendición de cuentas y para asegurar que los principios básicos de
eficiencia sobre el uso de los recursos públicos, de no discriminación y trato equitativo a todos
los posibles oferentes se cumplan. Esto debe aplicarse en: la publicad de los contratos de
adquisición; el diseño de las especificaciones técnicas; la selección del tipo y uso de los
procedimientos para entregar el contrato público; la calificación y selección de los proveedores;
la entrega de los contratos; sobre la existencia, archivo y disponibilidad de todos los
documentos relacionados con el proceso de compra, y en los procedimientos de revisión
relacionados a la compra.
3. Ventajas y desventajas de utilizar a las compras gubernamentales como
mecanismo para fomentar la industria y los proveedores locales
El objetivo principal de un sistema de adquisiciones debe ser obtener el “máximo valor por el
dinero”, es decir, comprar con la mejor calidad y al menor precio posible. En la mayoría de los
casos, para lograr este objetivo es necesario que los concursos públicos sean abiertos y
competidos. Estas condiciones fomentan que los participantes ofrezcan lo que consideran la
mejor combinación de calidad y precio para ganar el contrato y que la dependencia cuente con
un mayor número de opciones al momento de elegir al ganador. Sin embargo, en la práctica
frecuentemente encontramos que al momento de comprar también se integran otros objetivos
secundarios o complementarios. Uno de los más comunes es el favorecimiento de las micro,
pequeñas y medianas empresas de la localidad.
Dicho objetivo secundario es deseable en sí mismo, pero introducirlo como parte
del sistema de compras públicas implica desviarse del objetivo central. Esto se debe a que
impulsar una política de este tipo requiere dar preferencia a ciertos participantes sobre otros, es
decir, limitar la libre competencia. Como consecuencia, el precio de compra puede ser más alto.
Por esta razón, aunque las políticas para fomentar el desarrollo económico de una región o un
sector son deseables, idealmente deberían de ser independientes del sistema de compras
públicas.
Reconociendo que pueden existir gobiernos que deseen usar las compras públicas
como una herramienta de política pública, existen una serie de recomendaciones sobre cómo
incluir este tipo de preferencias en la ley:
Una legislación a nivel subnacional no debe establecer la posibilidad de realizar
concursos en los que participen exclusivamente proveedores locales. En primer lugar,
una práctica de este tipo viola el libre mercado entre entidades federativas; en segundo,
las dependencias no tienen una referencia de los precios del mercado nacional o
internacional, lo que permite que compren a precios más altos sin saberlo.
Se considera que la mejor opción para favorecer a los proveedores locales es a través
del criterio de desempate porque no afecta el nivel de competencia. Una posibilidad
cercana a ésta es establecer un margen de preferencia a favor de los proveedores
locales, siempre y cuando esté predefinido en la ley y sea razonable.
14
4. Riesgos en las compras públicas: falta de competencia, ineficiencia
administrativa y corrupción
El objetivo de comprar bien es obtener el mejor valor por el dinero gastado, es decir, la mayor
calidad por lo pagado y/o el mejor precio posible por el dinero gastado. Esta idea está plasmada
en la Constitución mexicana en el Artículo 134 que establece que los recursos públicos se
deberán administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que estén destinados. Sin embargo, en la práctica el estado de Zacatecas,
como cualquier otro gobierno, enfrenta diversos obstáculos para comprar eficientemente.
En el constante esfuerzo por satisfacer las necesidades de su población y por optimizar
los recursos para la provisión de los bienes y servicios públicos, el gobierno de Zacatecas tiene
que lidiar con tres riesgos en sus procesos de compra: (1) la falta de competencia, (2) la
ineficiencia administrativa, y (3) la corrupción. Entre mayor sea el monto a adjudicar es más
complejo administrar y monitorear el gasto. Además, pudiera resultar más atractivo para los
funcionarios corromperse y para los proveedores coludirse.
Este estudio incluye un análisis de los riesgos asociados a la falta de competencia e
ineficiencia. La competencia en la compra de bienes y servicios es fundamental porque fomenta
la obtención de precios razonables y en consecuencia, que los recursos públicos alcancen para
más. La falta de competencia en ocasiones se manifiesta en la coordinación entre posibles
proveedores para incrementar y/o distribuir las ganancias de un contrato, a esto se le conoce
como colusión.
Por corrupción entendemos el mal uso del poder público para obtener beneficios
personales. La corrupción surge cuando se manipula la ley y/o el proceso de compra para
favorecer intereses privados. En cambio, la ineficiencia administrativa no se deriva de una
acción premeditada para obtener un beneficio particular de las compras gubernamentales, sino
que es consecuencia de la ignorancia o negligencia de los funcionarios (de cualquier nivel)
encargados de planear y llevar a cabo las compras del gobierno. El resultado de una mala
gestión es el desperdicio de los recursos públicos.
Cada eslabón en la cadena de compra (ver diagrama 1) es potencialmente vulnerable a
la falta de competencia y/o la ineficiencia administrativa. Por ejemplo, en la etapa de pre -
licitación existen muchas oportunidades para manipular los requisitos de las convocatorias para
que no sean objetivos, o que por especificaciones técnicas reduzcan la competencia al estar
diseñados para favorecer a un proveedor en particular. Además, se puede plantear la selección
de un procedimiento de compra que no necesariamente es el adecuado. También pudiera ser que
las convocatorias de licitación no se hagan públicas o no contengan suficiente información, por
ejemplo no incluyan las cláusulas y condiciones del contrato o los criterios de asignación o de
desempate; o se haga la invitación a oferentes ficticios para aparentar que el proceso es
competido. A su vez, al momento de la compra misma, los errores administrativos y los
acuerdos entre proveedores, o entre un proveedor y un servidor público, la evaluación sesgada
de las ofertas o la asignación del contrato con base en intereses personales, finalmente se
traduce en la contratación de empresas que no necesariamente son las más calificadas o las que
ofrecen el mejor precio.
En resumen, la manera en que se realizan las compras públicas puede llevar a dos
escenarios diametralmente distintos que tienen implicaciones sobre la calidad de vida de los
ciudadanos. En el primero, la eficiencia en las compras públicas conlleva la provisión de bienes
o servicios de calidad y el fomento del desarrollo de la economía nacional. En contraste, en el
segundo escenario la ineficiencia se traduce en el desperdicio de recursos públicos.
15
Parte 2. Análisis del marco normativo de las adquisiciones en
Zacatecas
En esta segunda parte del documento se presenta un análisis del régimen jurídico administrativo
del estado de Zacatecas (de jure). El propósito es detectar si este marco normativo contribuye a
que las dependencias y entidades del gobierno del estado de Zacatecas sean capaces de llevar a
cabo procesos de adquisición pública competidos, transparentes y de modo eficiente. Es decir,
que tengan la capacidad para obtener las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,
calidad, tiempo de entrega y en correspondencia con el presupuesto estimado y autorizado.
1. Marco normativo consultado
Para la elaboración de esta sección se utilizaron y consultaron diversos instrumentos legales de
carácter normativo, los cuales representan las herramientas esenciales que regulan los procesos
de adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios en el estado de Zacatecas. A su vez,
estos instrumentos se contrastaron con las normas de compras públicas que tienen aplicación a
nivel federal.
La siguiente lista contiene la normatividad analizada:
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestaciones de Bienes Muebles (en adelante
LAAPSRBMZ)
Manual de Normas y Políticas de Gasto 2011 (en adelante MNPEG2011)
Acuerdo que establece la creación y operación del Sistema Estatal de Compras (en
adelante Acuerdo del Comité).
Bases de integración del Comité Estatal de Compras (en adelante Bases del Comité).
Acuerdo Administrativo mediante el cual se fijan los lineamientos y criterios para los
procedimientos de licitación pública, por invitación restringida y adjudicación directa en
lo relacionado con la obra pública y adquisiciones y servicios de cualquier naturaleza (en
adelante Acuerdo Administrativo).
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público publicada en el
Diario Oficial de la Federación (DOF) el 4 de enero del 2000, última reforma DOF 15 de
junio 2011 (en adelante LAASSP).
Reglamento de la Ley de Arrendamientos y Servicios del Sector Público publicado en
el DOF 28 de julio 2010 (en adelante RLAASSP).
Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicado en el DOF 9 de agosto 2010
(en adelante MAAGMAASSP).
2. Metodología
Para la elaboración de este apartado se hizo un análisis comparativo entre las disposiciones
normativas estatales y el marco normativo federal. Hemos dividido el análisis legal del proceso
de adquisiciones en dos etapas: pre-licitación y licitación; además incluimos los siguientes
temas: sistemas de control, tecnologías de información y capacitación.
Para cada una de las actividades que se deben seguir en el estado de Zacatecas en
cualquier parte del proceso de adquisición se señalan las fortalezas y debilidades del marco
normativo estatal con respecto a la referencia federal, además se hacen algunas observaciones
16
generales sobre cada etapa del proceso. Adicionalmente, en los casos en los que la ley federal
resulta deficiente especificamos qué recomiendan las buenas prácticas internacionales. Cabe
advertir que en esta parte del estudio no se incluye un análisis de facto, es decir no
involucramos ejemplos de cómo se ejecutan los procesos de adquisición en la realidad, ni a
nivel federación ni en Zacatecas. El análisis de las prácticas se puede encontrar en la tercera
parte de este trabajo.
3. Antecedentes
El objetivo de cualquier ley de adquisiciones en México debería ser regular (o hacer operativos)
los criterios enmarcados en la Constitución y, de este modo, lograr que los procesos de compra,
sin importar el nivel de gobierno del que se trate, se apeguen a dichos criterios. A nivel federal,
el objeto de la LAASSP es justamente reglamentar la aplicación del artículo 134 de la
Constitución en materia de adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de
servicios de cualquier naturaleza que realice la administración pública federal. A nivel estatal, el
principal instrumento normativo lo constituye la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestaciones de Bienes Muebles (LAAPSRBMZ) que establece las facultades en materia de
adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienes muebles y
contiene las normas para el cumplimiento de las disposiciones establecidas en los artículos 22
fracción XVI; 23 fracción VIII y 28 fracciones I y de la X a la XIII de la Ley Orgánica de la
Administración pública del Estado de Zacatecas para que se conduzcan de manera programada
y ejercer un mayor control sobre las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios
públicos que requieren los órganos de gobierno.
La última reforma a la ley de adquisiciones del estado de Zacatecas se registró en
2007. Aunque en comparación con otras leyes estatales que regulan la misma materia, la de
Zacatecas está más actualizada, observamos que aún está lejos de incorporar las adiciones que
ha experimentado la LAASSP, cuya última reforma se realizó en 2012. En este sentido, por
ejemplo, la Ley de Zacatecas no prevé nuevas modalidades de compra como las subastas
electrónicas en reversa (o llamadas también ofertas subsecuentes de descuento); la utilización de
tecnologías de información o la inclusión de testigos sociales. Además, no existe un reglamento
que haga operativas las previsiones de la ley.
Para compensar los vacíos en la ley y la ausencia de reglamento, el Ejecutivo del estado
emitió en 2002 un “Acuerdo Administrativo mediante el cual se fijan los lineamientos y
criterios para los procedimientos de licitación pública, por invitación restringida y adjudicación
directa en lo relacionado con la obra pública y adquisiciones y servicios de cualquier
naturaleza.”21
Este acuerdo norma algunos procedimientos que no se regulan a nivel de la ley
estatal. Por su parte, el Manual de Normas y Políticas del Ejercicio del Gasto que se actualiza
cada ejercicio fiscal,22
aborda algunas especificaciones relacionadas con el tema de
adquisiciones, aunque no es un manual diseñado estrictamente para este tipo de procedimientos,
sino que es una guía general para que las entidades y dependencias de la administración pública
estatal ejerzan los recursos públicos de manera eficiente. De este modo, contiene aspectos como
deuda pública, control del gasto público, liberación de recursos, transferencias, asignaciones,
subsidios y otras ayudas, entre otros aspectos relacionados con el ejercicio del gasto.
Cada instrumento normativo tiene diferente función. La ley debe regular la parte
sustantiva, el reglamento debe hacer operativos los criterios de la ley y regular la materia en
forma adjetiva y los instrumentos subsecuentes (manuales, acuerdos administrativos, etc.) deben
21
Publicado en el periódico oficial del gobierno del estado de Zacatecas el 8 de mayo de 2002. 22
Para el análisis comparativo se consideró el Manual de Normas y Políticas del Ejercicio del Gasto
2011.
17
contener criterios exclusivamente operativos. En el caso de Zacatecas el marco normativo se
muestra débil a nivel de ley, carece de un reglamento y los diferentes instrumentos de
carácter administrativo que regulan parcialmente las adquisiciones en el estado tienen
criterios operativos y sustantivos, además de que por su naturaleza administrativa y por
ser de creación interna son susceptibles de constantes cambios.
3.1 La estructura de compras en el estado de Zacatecas: ¿centralizada o descentralizada?
Al momento de elaborar el análisis legal, una de las principales dificultades que tuvimos fue
determinar si en ley el sistema de adquisiciones del estado de Zacatecas es centralizado o
descentralizado. Mientras que a nivel federal es claramente identificable que cada dependencia
y entidad está encargada de sus propios procesos de adquisición y que al interior de cada una
existen comités de adquisiciones, arrendamientos y servicios, en el caso de Zacatecas hay
inconsistencias entre los diferentes ordenamientos legales relacionados con las adquisiciones.
Del análisis de la ley de adquisiciones en Zacatecas no se desprende con claridad que
específicamente sea la Oficialía Mayor la directa y exclusivamente responsable de llevar a cabo
las adquisiciones, tal como los encargados de las compras en el estado nos han manifestado y
como pudimos constatar también en la práctica.23
Esto, a diferencia de las facultades puntuales
para la Oficialía que sí se especifican en la ley estatal de adquisiciones, como la de elaborar las
bases de integración del Comité Estatal de Compras, por ejemplo.
De hecho, la misma ley de adquisiciones para Zacatecas, en el artículo segundo, da a
entender que las actividades relacionadas con las adquisiciones podrán llevarlas a cabo las
dependencias (es decir, las Secretarías, las Coordinaciones Generales y la Procuraduría General
de Justicia) y las entidades (los Organismos Descentralizados; las Empresas de Participación
Estatal Mayoritaria; etc.) y contiene que las dependencias y entidades pueden celebrar contratos
por su cuenta sin necesidad de realizar licitaciones, como se menciona con los artículos 1, 9, 29
y 39 de dicha ley. Estos artículos nos llevan a concluir que según la ley de adquisiciones el
sistema de las compras del estado es descentralizado.
Sin embargo, al preguntarles a los propios responsables de las compras en el estado si
el sistema es centralizado o descentralizado sus respuestas se sustentan en la Ley Orgánica de la
Administración Pública Estatal (artículo 10 fracción X y artículo 31) y en el Reglamento
interior de la Oficialía Mayor de Gobierno (artículo 23). Efectivamente, estos instrumentos
otorgan a la Oficialía Mayor, a través de la Dirección de Adquisiciones, la facultad de realizar
las adquisiciones de manera centralizada. Entre otras facultades, esta Oficialía tiene la
responsabilidad de coordinar y realizar las adquisiciones y arrendamientos de los bienes y
servicios que requieran las dependencias y entidades de la Administración Pública. En ese
sentido, si consideramos que el sistema estatal de compras en Zacatecas es centralizado incluso
las excepciones (salvo aquellas de escaso valor) deberían pasar por esta Oficialía, contrario a lo
que señala la ley estatal de adquisiciones.
El problema que detectamos es que estamos frente a una incongruencia del sistema
normativo de Zacatecas. No hay claridad sobre la responsabilidad de quién debe comprar, esto
más allá de hacer un juicio de valor sobre si es mejor un sistema centralizado o descentralizado.
a) Si se analiza de manera aislada la ley de adquisiciones, se puede concluir que las
compras públicas se realizan en cada una de las dependencias requirentes, tal y como
se observa en los artículos citados.
23
Véase parte 3 de este reporte.
18
b) Cuando se analiza la Ley Orgánica y el reglamento interno de la Oficialía se puede
concluir que se trata de un sistema en donde todas las compras se realizan desde esta
dependencia gubernamental.
Actualmente, en la práctica hay un criterio que al parecer tienen claro los servidores
públicos involucrados en los procedimientos de adquisiciones: todo se concentra en la Oficialía
Mayor. Si se respeta este criterio, porque así sucede en la práctica y porque está normado en la
Ley Orgánica y el reglamento interno de esta entidad, será necesario que la ley de adquisiciones
se reforme e incluya claramente dicho criterio, ya que esta ley es el instrumento principal que
tiene por objeto regular la materia.
Un ejemplo de cómo debería redactarse con claridad el carácter de un sistema
centralizado se encuentra en la legislación del estado de Sinaloa. La ley en este caso es
contundente:
“ARTÍCULO 2.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
XIX. Secretaría: La Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo
del Estado de Sinaloa;
ARTÍCULO 4.- La contratación de adquisiciones, arrendamientos de bienes
muebles y prestación de servicios requeridos por las dependencias se realizará,
por regla general, por conducto de la Secretaría.
ARTÍCULO 5.- Son atribuciones de la Secretaría:
B. En materia de contratación de adquisiciones, arrendamientos y servicios:
I. Efectuar las adquisiciones, arrendamientos y contratación de la prestación de
servicios que requieran las Dependencias, así como formalizar los contratos y
documentos respectivos;”
Si por el contrario se quiere un sistema flexible tal que la regla general sea que
cada dependencia se haga responsable de sus compras, aunque exista claramente una
dependencia responsable de coordinar las compras de uso generalizado, la legislación
del Estado de México es un buen ejemplo en este sentido:
“ARTÍCULO 13.4.- Las dependencias, entidades estatales y tribunales
administrativos llevarán a cabo los procedimientos de adquisición de bienes y servicios
que requieran, conforme con sus respectivos programas de adquisiciones.
La Secretaría de Finanzas llevará a cabo los procedimientos de adquisición de bienes o
servicios conjuntados en operaciones consolidadas.”
4. Ámbito de aplicación de la Ley
A nivel federal, la LAASSP establece que los sujetos obligados a realizar sus adquisiciones con
este marco normativo son: (1) Las unidades administrativas de la Presidencia de la República;
(2) las secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal; (3) la Procuraduría General de la República; (4) los Organismos
Descentralizados y las Empresas de Participación Estatal mayoritaria; (5) los fideicomisos en
los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y (6) las entidades
federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren
19
con el Ejecutivo Federal, con la participación que en su caso corresponda a los municipios
interesados (Art. 1 LAASSP).
Esto quiere decir, que los gobiernos de los estados, Zacatecas incluido, también pueden
ser sujetos obligados de la LAASSP. Las entidades federativas están obligadas a comprar al
amparo de la LAASSP cuando llevan a cabo contrataciones con cargo total o parcial a recursos
federales, excepto en el caso de las aportaciones, participaciones (Ramo 33), subsidios,
reasignaciones y donaciones; pues estos recursos se rigen bajo la Ley de Coordinación Fiscal.
Alrededor de 600 programas correspondientes a 15 ramos (entre fondos, fideicomisos,
programas subsidios) se rigen bajo la LAASSP. En caso de que los recursos federales se
conviertan en recursos propios de las entidades federativas, se deben administrar y ejercer por
los gobiernos de los estados y el Distrito Federal conforme a sus propias leyes de adquisiciones.
En lo que corresponde a las compras con recursos estatales en Zacatecas, los sujetos
obligados a observar lo dispuesto por la LAAPSRBMZ (artículo 2) son las dependencias y
entidades de la Administración Pública Estatal, las cuales son:
I. Oficialía Mayor;
II. Planeación y Contraloría: La Secretaría de Planeación y Contraloría;
III. Finanzas: La Secretaría de Finanzas;
IV. Dependencias: Las Secretarías, las Coordinaciones Generales y la Procuraduría
General de Justicia;
V. Entidades: Los Organismos Descentralizados; las Empresas de Participación
Estatal Mayoritaria; los Fideicomisos en los que el fideicomitente o fideicomisario
será el propio Gobierno Estatal, las Comisiones, los Comités, los Patronatos y las
Juntas;
VI. Sector: el agrupamiento de Entidades coordinado por la Dependencia que en cada
caso designe el Ejecutivo Estatal; y
VII. Dependencias Coordinadoras de Sector: las Dependencias a que se refiere la
fracción anterior.
Las Administraciones Municipales también pueden ser sujetos obligados de esta Ley.
Esta condición existe cuando las operaciones a que se refiere el artículo 1° sean realizadas con
cargo total o parcial al presupuesto del Gobierno del Estado o con bienes muebles o inmuebles
propiedad de éste (artículo 4 y 8, LAAPSRBMZ).
5. Pre-licitación
5.1 Planeación, programación y asignación del presupuesto
La literatura sobre las compras públicas establece que la fase de la planeación del presupuesto y
de evaluación de las necesidades de compra es una de las “áreas grises” o de difícil regulación
dentro de la normatividad de adquisiciones.24
Las leyes de adquisiciones, en general, contienen
pocas previsiones sobre la planeación de las compras, no obstante, consideramos que ésta es una
actividad fundamental para definir las metas de cualquier organización pública y sobre todo
conocer las prioridades del ejercicio de los recursos públicos. En un sentido estricto, las
compras públicas, incluyendo por supuesto la fase inicial de su planeación, son un instrumento
clave para la consecución de los programas públicos.
Si bien a nivel federal la LAASSP no hace referencia de manera expresa a las fases
de planeación, programación y presupuestación, sí las considera como actividades estratégicas
24
OCDE, 2007, Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007), Paris,
Francia. Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf
20
y fundamentales. En este sentido, esta ley contiene 8 artículos que norman los procedimientos
de planeación, programación y asignación del presupuesto (art. 18, 20, 21, 22, 24, 25, 56).
Principalmente, estos artículos hacen referencia al Programa Anual de Adquisiciones, que es el
documento base para las decisiones de compra, y lo relacionan a procesos de planeación más
amplios como el Plan Nacional de Desarrollo; los Programas Sectoriales, Especiales y
Regionales; los Programas Operativos Anuales; el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos, y
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La normatividad de Zacatecas, por su parte, vincula las actividades de adquisición al
Plan Estatal de Desarrollo y a los programas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales, así como al Presupuesto de Egresos Estatal (LAAPSRBMZ, Artículo 12). También
cuenta con un pequeño catálogo conceptual en el Manual de Normas y Políticas del Ejercicio
del Gasto 2011 (numerales 3.11 a 3.20) acerca de cómo ejercer los recursos en concordancia
con el Plan Estatal de Desarrollo y los programas antes referidos:
“Los Titulares y Coordinadores administrativos de las Dependencias y
Entidades del Gobierno del Estado, serán los responsables de la ejecución del
gasto, debiendo ajustarse a las disposiciones del presente Manual y realizar sus
actividades con el fin de cumplir los acuerdos y metas de los programas y
proyectos aprobados, conforme a las estrategias y prioridades establecidas en el
Plan Estatal de Desarrollo 2011 – 2016 (MNPEG2011, Título I, Capítulo 2,
numeral 2.9).”
Con respecto a la formulación y preparación del Programa Anual de Adquisiciones, el
marco normativo federal lista los criterios que las Dependencias y Entidades deben tomar en
consideración para tal propósito (LAASSP Artículo 20). Lo mismo sucede en el marco
normativo de Zacatecas (LAAPSRBMZ Artículo 13). En este caso destaca que las
Dependencias y Entidades no podrán contraer obligaciones que impliquen comprometer
recursos de los subsecuentes ejercicios fiscales, excepto cuando se trate de celebración de
contratos multianuales de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios; para lo cual
se requerirá la autorización de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado (Secretaría en
adelante), quien deberá otorgarla siempre y cuando se demuestre que dichos contratos
representan mejores términos y condiciones que el contrato por un solo ejercicio fiscal
(MNPEG2011, Título II, Capítulo 1, numeral 1.7).
Por otro lado, el marco federal es deficiente en la descripción del contenido del
programa anual, ya que únicamente señala que deberá contener, como mínimo, la descripción y
monto de los bienes, arrendamientos y servicios que representen por lo menos el ochenta por
ciento del presupuesto total estimado, así como el monto aproximado de los bienes,
arrendamientos y servicios que integran el porcentaje restante (RLAASSP Artículo 16 segunda
parte). En una peor situación, la legislación de Zacatecas es omisa al respecto.
Por otro lado, en el marco federal se establece el cargo de quién integra y genera el
Programa Anual de Adquisiciones con base en los requerimientos formales de necesidades que
hacen las áreas requirentes, y hace referencia al formato que se utilizará para ello.25
Cada área
requirente es la encargada de evaluar las necesidades de bienes, arrendamientos o servicios que
la dependencia o entidad requiere para el cumplimiento de sus atribuciones (MAAGMAASSP
4.1.1.2 y 4.1.1.3). Derivado de este documento, el Oficial Mayor de cada Dependencia y
Entidad de la Administración Pública Federal integra y genera el Programa Anual de
25
El formato es el FO-PPP-01 y es un documento estandarizado para todas las entidades y dependencias
de la Administración Pública Federal.
21
Adquisiciones. (MAAGMAASSP 4.1.1.7) Únicamente se establece un término para la difusión
del programa (31 de enero), más no para su integración final.
En la legislación de Zacatecas se estipula que las Dependencias y Entidades realizarán
la planeación de sus adquisiciones, arrendamientos y servicios y formularán los programas
respectivos (LAAPSRBMZ Artículo 12). Sin embargo, en el manual de la LAAPSRBMZ
también se menciona que los administrativos tienen la facultad de programar y planear las
adquisiciones. Derivado de ello, sería pertinente puntualizar a qué administrativos se hace
referencia para identificar en quién recae la responsabilidad de elaborar el programa dentro de
las Dependencias y Entidades.
Adicionalmente, se infiere que la integración del programa de adquisiciones está a
cargo de las dependencias coordinadoras de sector (LAAPSRBMZ Artículo 14 párrafo 2),
aunque no se detallan los tiempos, simplemente se menciona “la fecha que ésta [coordinadora
de sector] señale”. Tampoco se especifica si hay algún formato para entregar el documento de
necesidades, lo que permite suponer que la definición de necesidades se hace de manera libre y
a discreción de las áreas. Es decir, para el caso de Zacatecas no existen parámetros de calidad en
el contenido del Programa Anual y se abre la posibilidad de actuaciones discrecionales para su
aprobación.
Ahondando sobre la aprobación del Programa Anual de Adquisiciones, para el caso
federal los responsables son los titulares de las entidades y dependencias, Oficiales mayores o
equivalentes (RLAASSP: Artículo 16, primera parte). El marco normativo federal también
detalla que una de las facultades de los Comités de Adquisiciones de cada entidad y
dependencia es formular recomendaciones y observaciones al programa. Es decir, se distingue
entre quién recomienda y quién aprueba el programa (MAAGMAASSP 4.1.1.9). En la
legislación de Zacatecas lo único que se observa es el envío a la Oficialía Mayor para verificar
la concordancia entre el programa y el Plan Estatal de Desarrollo (LAAPSRBMZ Artículo 14
párrafo 3), pero no se expresa claramente su aprobación ni quien es el responsable de hacerlo.
Por último, el marco federal contiene criterios para hacer modificaciones al contenido
del Programa Anual, indicando que estas modificaciones deben informarse a la Secretaría de la
Función Pública (SFP) y deben actualizarse de forma mensual en el sistema CompraNet
(LAASSP: Artículo 21, párrafo 2). El marco normativo de Zacatecas no contiene disposiciones
relacionadas a la modificación del programa, aunque sí tiene criterios aislados sobre las
modificaciones presupuestales. De ello, se desprende que al ser aplicados estos criterios tienen
efectos modificatorios en el programa anual de adquisiciones (MNPEG2011, Capítulo 2000,
numeral 2.3).
5.2 Estudios de mercado
Una de las mayores divergencias entre el marco normativo federal y estatal consiste en el uso de
estudios de mercado. La utilización de estas investigaciones permite a las autoridades conocer
los productos o servicios disponibles en el mercado y es clave para definir la mejor estrategia de
compra y el diseño de las convocatorias públicas.
En la LAASSP esta investigación se define como: la verificación de la existencia de
bienes, arrendamientos o servicios, de proveedores a nivel nacional o internacional, del precio
estimado basado en la información que se obtenga en la propia dependencia o entidad, de
organismos públicos o privados, de fabricantes de bienes o prestadores del servicio, o una
combinación de dichas fuentes de información (LAASSP: Artículo 2, fracción X).
22
Mientras tanto, en el marco normativo de Zacatecas no existe algún concepto o
descripción de lo que es un estudio o investigación de mercado. Únicamente dentro el Manual
de Políticas y del Gasto contiene un capítulo de conceptos (página 142, concepto 3351) en
donde incluye estudios e investigaciones. Dentro de éstos se establece el análisis de mercado
como un tipo de estudio, pero no se desarrolla este concepto, lo cual nos impide saber a qué se
refiere.
Esta deficiencia se refuerza al observar que a nivel federal se estipula que la
elaboración de esta investigación es un deber de la autoridad para dar sustento a las
contrataciones (LAASSP: Artículo 26, párrafo 6). En Zacatecas se menciona la investigación
de mercado como un requisito para celebrar contratos sin llevar a cabo una licitación pública,
pero no se detalla más sobre su contenido o los requisitos del estudio/investigación:
“Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad podrán fincar pedidos
o celebrar contratos, sin llevar a cabo las licitaciones que establece el artículo
28 de esta Ley, en los supuestos que a continuación se señalan (…) V. Cuando
no existan por lo menos tres proveedores idóneos, previa investigación del
mercado que al efecto se hubiere realizado” (LAAPSRBMZ Artículo 39
fracción V).
Además, a nivel federal se explica claramente que estos estudios tendrán como
propósito que las dependencias y entidades: (1) determinen la existencia de oferta de bienes y
servicios en la cantidad, calidad y oportunidad requeridas por las mismas; (2) verifiquen la
existencia de proveedores a nivel nacional o internacional con posibilidad de cumplir con sus
necesidades de contratación; y (3) conozcan el precio prevaleciente de los bienes,
arrendamientos o servicios requeridos al momento de llevar a cabo la investigación (RLAASSP:
Artículo 29 párrafo 1).
A nivel estatal, desafortunadamente, no hay una descripción de los objetivos ni de los
usos que se le deben dar a las investigaciones de mercado. Esto genera que las áreas encargadas
de solicitar las adquisiciones y aquellas encargadas de aprobarlas no tengan certeza sobre las
condiciones de mercado del tipo de bienes y servicios que desean adquirir y contratar, y que no
se especifique que esta investigación es un insumo para elegir la modalidad de la contratación.
Asimismo, en el marco normativo federal este tipo de investigaciones es clave para
determinar los pasos subsecuentes en el proceso de adquisición, por lo que queda claro que esta
investigación debe realizarse efectivamente previo al inicio de cualquier adquisición. Derivado
de esta investigación la entidad o dependencia podrá: (1) sustentar la procedencia de agrupar
varios bienes o servicios en una sola partida; (2) acreditar la aceptabilidad del precio conforme
al cual se realizará la contratación correspondiente; (3) establecer precios máximos de referencia
de bienes, arrendamientos o servicios; (4) analizar la conveniencia de utilizar la modalidad de
ofertas subsecuentes de descuento; (5) determinar si existen bienes o servicios alternativos o
sustitutos técnicamente razonables; (6) elegir el procedimiento de contratación que podrá
llevarse a cabo, entre otros propósitos (RLAASSP: Artículo 29 párrafo 2).
La ley federal describe un catálogo de tres posibles fuentes para obtener la información
que da sustento al estudio de mercado: (1) La que se encuentre disponible en CompraNet; (2) la
obtenida de organismos especializados, cámaras, asociaciones o agrupaciones industriales,
comerciales o de servicios, o bien de fabricantes, proveedores, distribuidores o
comercializadores del ramo correspondiente; y (3) la obtenida a través de páginas de Internet,
por vía telefónica o por algún otro medio, siempre y cuando se lleve el registro de los medios y
de la información que permita su verificación (RLAASSP: Artículo 28). En cambio, para
Zacatecas no se especifica nada a este respecto.
23
El marco federal, además de desarrollar el concepto, su finalidad y las fuentes para su
elaboración, estipula que las autoridades encargadas de realizar una investigación de mercado
son las áreas especializadas existentes en la dependencia o entidad o, en su defecto, será
responsabilidad conjunta del Área requirente y del Área contratante,26
salvo en los casos en los
que el Área requirente lleve a cabo la contratación (RLAASSP: Artículo 30 Párrafo 2). El marco
normativo de Zacatecas no regula este aspecto.
Finalmente, la Ley Federal establece la manera de resguardar esta información, la cual
debe anexarse al expediente de contratación (RLAASSP: Artículo 30 párrafo 4). La ley estatal
es omisa en este tema.
En resumen, la ley en Zacatecas es omisa en la regulación de las investigaciones o
estudios de mercado. Debido a las pocas apariciones del concepto “estudios o
investigaciones de mercado” en el marco legal estatal, además sin mayor desarrollo ni
sustento, se genera una relevante entrada a actos de discrecionalidad para determinar
tanto la gama de posibles proveedores, como los precios convenientes o la modalidad más
adecuada de una compra.
5.3 Selección del método de compra
Como señalan las mejores prácticas, la licitación pública debe ser el método principal de
compra porque permite que varios proveedores concurran y compitan entre sí por ofrecer la
mejor combinación precio-calidad para los bienes y/o servicios que requiere el gobierno. Por
ello, en este punto entendemos por excepción a la licitación pública alguna invitación a
participantes (o concurso cerrado) previamente seleccionados o una adjudicación directa del
contrato, sin que exista algún concurso de por medio.
El marco federal contiene un catálogo puntual de las opciones de métodos de compra,
diferenciado cada uno respecto de los demás. En la LAASSP se señala que las dependencias y
entidades seleccionarán de entre los procedimientos, que a continuación se enlistan, aquél que
de acuerdo con la naturaleza de la contratación asegure al Estado las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias
pertinentes:
I. Licitación pública;
II. Invitación a cuando menos tres personas, o
III. Adjudicación directa. (LAASSP: Artículo 26, párrafo 1)
En el caso de Zacatecas se establece que: “las adquisiciones, arrendamientos y
servicios, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de (1) concursos, (2) mediante convocatoria
pública por invitación o (3) adjudicación directa, en la que libremente se presenten
proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente a fin de asegurar al
Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento,
oportunidad y demás circunstancias pertinentes, de acuerdo a lo establecido por la presente ley”
(LAAPSRBMZ Artículo 28).
El marco normativo de Zacatecas contiene las tres modalidades que detalla la
legislación federal:
26
A nivel federal, el esquema de adquisiciones es descentralizado. Además, dentro de cada entidad y
dependencia existen comités de adquisiciones, arrendamientos y servicios (CAAS), que como iremos
explicando, toman decisiones importantes en diferentes etapas de los procesos de compra.
24
a) Concursos
b) Invitación
c) Adjudicación Directa
Sin embargo, se observa lo siguiente:
a) De la lectura de artículo 28 de la ley estatal de adquisiciones se asume que “concurso”
se refiere a licitación pública. Eso se refuerza en el Manual (Capítulo 5000, numeral 5.4,
inciso c) en donde se le denomina expresamente “licitación pública”.
b) Al estar enunciadas las tres modalidades en un solo párrafo, y sin ningún que se
desarrolle un concepto claro de cada una, confunde la lectura del artículo.
c) Si bien la Ley considera la invitación restringida, no refiere a cuando menos tres
personas ni establece el número necesario de proveedores invitados.27
Tal como se explicó en el apartado de estudios de mercado, a nivel federal la decisión
del método de contratación básicamente debiera realizarse a partir del resultado de la
investigación:
“el Área contratante evalúa el procedimiento de contratación considerando el
resultado de la investigación de mercado y los elementos de la requisición, y
selecciona el que garantice las mejores condiciones para el Estado”
(MAAGMAASSP: Punto 4.2.1.1.16).
En Zacatecas aunque en la ley se menciona esta investigación, no hay un vínculo entre
ésta y la determinación de las modalidades de la adquisición Como lo explicamos
anteriormente, las dependencias y entidades pueden fincar pedidos o celebrar contratos sin
llevar a cabo las licitaciones. Esto puede suceder, entre otras situaciones, sólo cuando no existan
por lo menos tres proveedores idóneos, previa investigación del mercado. En general la
investigación de mercado se debe elaborar para diferenciar si lo que se requiere es una
licitación, una invitación restringida o una adjudicación, y no únicamente para definir las
excepciones a la licitación.
Adicionalmente, es importante saber qué autoridad tiene la facultad para aprobar los
casos de excepción a una licitación pública. En el caso de la LAASSP, se establece que esta
responsabilidad es de los comités de adquisiciones, arrendamientos y servicios (en adelante
CAAS) de cada entidad y dependencia, o en su caso, del titular de la dependencia o entidad, o
aquel servidor público en quien éste delegue dicha función (LAASSP: Artículo 22, fracción II).
En la LAAPSRBMZ la facultad para autorizar ex ante los casos de excepción no se
define claramente. El artículo 29 contiene que el titular de la dependencia o entidad o, si éste lo
autoriza, la comisión, que en su caso, llegare a establecerse conforme al artículo 16 de esta ley,28
en un plazo que no excederá de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha en que se
hubiere autorizado la operación, hará del conocimiento de la Secretaría de Planeación y
Contraloría la autorización acompañada de la documentación que la justifique.
27
Sobre la relevancia de que se asegure que en los concursos cerrados participen por lo menos tres
proveedores, ver sección 5.3.1: Licitación pública, invitación restringida y adjudicación directa.
28 Este artículo señala que: el Ejecutivo Estatal, por conducto del Comité Estatal de Compras, determinará
que dependencias estatales deberán instalar Comisiones Mixtas de Abastecimiento en función del
volumen e importancia de las adquisiciones, arrendamientos y servicios. Dichas comisiones tendrán por
objeto propiciar y fortalecer la comunicación de las propias dependencias y entidades de los proveedores.
25
Como vemos, la ley no especifica quién autoriza la operación pero dado que el
artículo comienza señalando que “las dependencias y entidades podrán, bajo su responsabilidad,
celebrar contratos sin necesidad de una licitación pública en ciertos casos,” se entiende que
dicha autorización es interna y que se reporta a las autoridades de control posterior a la decisión
(ex post). Además, la Secretaría de Planeación y Contraloría es una dependencia que ya no tiene
vigencia, según el secretario técnico de la actual Contraloría Interna, es el antecedente de la
Contraloría Interna del Gobierno y se dividió entre esta dependencia encargada del control y la
actual Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional, sin embargo no se modificó su nombre
en la ley.29
Con base el análisis que el IMCO ha realizado sobre las leyes de adquisiciones de las
distintas entidades federativas en México,30
podemos decir que, en general, algunas de las
principales funciones de un Comité de Adquisiciones Estatal31
son: aprobar anualmente los
montos de las operaciones que se podrán adquirir directamente, o convocando a cuando menos
3 proveedores, conforme al Presupuesto de gasto corriente y de inversión autorizados; autorizar
las modalidades de compra con base en los montos anteriores; definir el método de evaluación
que corresponderá a cada uno de los tipos de compras que se realizarán durante el año, y
aprobar los casos de excepción a la licitación.
Al revisar las facultades del Comité Estatal de Compras en la Ley estatal de
adquisiciones de Zacatecas observamos que ahí no se prevén facultades para que éste determine
la procedencia o no de una excepción a la licitación. La Ley solamente contiene estas facultades
puntuales para el Comité:
Determinar acciones tendientes a optimizar recursos (LAAPSRBMZ, artículo 15)
Determinar dependencias que establecerán Comisiones Mixtas de Abastecimiento
(LAAPSRBMZ, artículo 16)
Dado el vacío en la Ley sobre las facultades del Comité, nos dimos a la tarea de revisar
otros instrumentos jurídicos. A partir de ello, consideramos las Bases de Integración del
Comité Estatal de Compras, que señala las siguientes funciones:
I. Revisar y autorizar los programas y presupuestos de adquisiciones
arrendamientos y servicios, así como formular las observaciones y
recomendaciones convenientes;
29
Al revisar la página de proveedores del gobierno de Zacatecas
(http://transparencia.zacatecas.gob.mx/transparencia/inscripci%C3%B3n-al-padr%C3%B3n-de-
proveedores-y-contratistas-del-gobierno-del-estado-ahora-en) se describe que la entidad encargada de su
operación es la Contraloría Interna. Como parte de su fundamento legal se cita el art. 21 de la
LAAPSRBMZ que define que: “ARTICULO 21.- La Secretaría de Planeación y Contraloría será la
entidad responsable de establecer y mantener actualizado el padrón de proveedores del Gobierno del
Estado, el cual se forma con las personas físicas o morales que satisfagan los requisitos para enajenar
mercancías, materias primas y bienes muebles o bien arrendar o prestar servicios respecto de dichos
bienes”. Por lo tanto la Secretaría de Planeación y Contraloría es el antecedente de la actual Contraloría
Interna del Gobierno del estado de Zacatecas. 30
IMCO, 2011, Competencia en las compras públicas. Evaluación de la calidad de la normatividad estatal
en México. Disponible en:
http://imco.org.mx/images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblicas.12sept2011_documento
_%28final%29_pdf 31
En términos generales un Comité de Adquisiciones es un órgano colegiado conformado por varios
representantes de las entidades y dependencias de la administración pública, o de distintas áreas dentro de
una misma dependencia, como sucede a nivel federal.
26
II. Determinar la procedencia de las requisiciones y bienes y servicios según las
normas emitidas por la Comisión Intersecretarial del Gasto-Financiamiento (…);
III. Dictaminar sobre la procedencia de celebrar licitaciones públicas, así como los
casos en que no se celebren por encontrarse en alguno de los supuestos de
excepción previstos en la Ley(…) (Bases de Integración del Comité, Sexta)
Es decir, a partir de lo establecido en estas Bases, el Comité Estatal de Compras sí
tiene la facultad para dictaminar la procedencia de las excepciones ex ante. Sin embargo, dicha
facultad está contenida en un instrumento normativo jerárquicamente débil que puede ser sujeto
a modificación en cualquier momento. Con esto no queremos decir que deban estipularse bases
operativas del Comité, sino que este tipo de facultades tan importantes no pueden estar definidas
únicamente en este instrumento, sino deben considerarse a nivel de ley o reglamento.
En resumen, aunque en ambos casos, federal y estatal, se define que la
contratación se realizará a través de la licitación pública o sus excepciones (invitación
restringida o adjudicación directa), para Zacatecas se complica la comprensión de quién
está facultado para autorizar la procedencia de dichas excepciones por la dispersión de
facultades en diferentes instrumentos normativos. Además, la investigación de mercado no
está claramente especificada como insumo fundamental para determinar la modalidad de
la contratación, a diferencia de lo que estipula el marco normativo federal.
5. 3. 1 Licitación, invitación restringida o adjudicación directa
a. Licitación
La licitación pública es aquel concurso en el que toda persona tiene derecho a participar siempre
y cuando cubra los requisitos correspondientes. El criterio general en la ley federal con respecto
a la licitación pública es que:
“Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarán, por regla
general, a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria pública, para
que libremente se presenten proposiciones, solventes en sobre cerrado, que
será abierto públicamente (…)” (LAASSP Artículo 26, párrafo 2).
En el caso de Zacatecas la ley es confusa para la determinación de la licitación pública
como el criterio habitual. Por una parte, el artículo 28 de la ley estatal de adquisiciones indica de
manera general que las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarán a través de (1)
concursos –que se refieren a la licitación pública–, (2) mediante convocatoria pública por
invitación o (3) adjudicación directa, en la que libremente se presenten proposiciones solventes
en sobre cerrado.
Por su parte, el artículo 39 señala que las dependencias y entidades podrán celebrar
contratos sin llevar a cabo las licitaciones que se mencionan en el artículo 28. Aunque del
contenido del artículo 39 se desprende, por eliminación de opciones, que el criterio general es el
procedimiento de licitaciones públicas; esto no queda claramente expresado en la Ley.
b. Invitación restringida-Invitación a cuando menos tres personas
Sobre esta modalidad, de la ley federal se desprende que dicha invitación se hará a cuando
menos tres personas con las características definidas en el concurso. La ley federal incluye los
principales criterios a considerar para elaborar la invitación a cuando menos tres personas:
27
“elaborar la invitación considerando los aspectos técnicos de los bienes,
arrendamientos o servicios, y demás requisitos que correspondan en términos
de los artículos 29 de la Ley y 39 del Reglamento, así como difundirla en
CompraNet y en la página de Internet de la dependencia o entidad el mismo
día en que se entregue la última invitación” (MAAGAASSP 4.2.3.1.6).
Para Zacatecas, a nivel de Ley no se establecen los criterios sobre el número mínimo
de invitados en las convocatorias públicas por invitación. Sin embargo, en el Manual de
Políticas del Ejercicio del Gasto sí se expresa la “invitación a cuando menos tres proveedores”:
“Es obligación de los Coordinadores Administrativos o sus equivalentes,
solicitar de manera oportuna las compras de bienes muebles, considerando que
los procedimientos se realizan atendiendo a los siguientes tiempos mínimos, a
partir de que la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía recibe la
requisición o solicitud correspondiente: […] b).- Por invitación restringida a
cuando menos tres proveedores, treinta días (MNPEG2011, Capítulo 5000,
numeral 5.40, inciso b).”
Para las excepciones a licitación pública, en ambas leyes –federal (LAASSP Artículo
40, párrafo 3) y estatal (LAAPSRBMZ Artículo 39, párrafo 1 y penúltimo) – se explica que se
invitará a las personas que cuenten con capacidad de respuesta inmediata y recursos necesarios.
El marco federal contiene información relativa a los criterios para elegir invitados en los
tres diferentes niveles normativos, es decir en la Ley, el reglamento y el manual. Algunos de los
criterios que se definen a nivel federal son:
“(…)la selección de participantes podrá hacerse de entre los proveedores que se
encuentren inscritos en el registro único de proveedores y los supuestos
señalados en dicho artículo podrán acreditarse con la información contenida en
el citado registro referente a la experiencia, especialidad, capacidad técnica e
historial de cumplimiento respecto de contratos que los proveedores de que se
trate tengan celebrados con las dependencias o entidades, así como si su
domicilio se encuentra cerca de la zona donde se pretendan utilizar los bienes o
prestar los servicios” (RLAASSP Artículo 77, párrafo 2).
A nivel estatal, no se especifica en ningún instrumento normativo cuáles deben ser los
requisitos para invitar a proveedores. Lo único que podemos inferir de la ley estatal es lo que
explica el art. 40:
“Salvo lo dispuesto por la fracciones II, III, IV, VIII y IX del artículo 39 y I del
artículo 41, las dependencias y entidades exigirán de los proveedores que éstos
se encuentren inscritos en el padrón de proveedores del Estado.”
Estas fracciones se refieren a patentes; casos imprevisibles; situaciones que alteren el
orden social; operaciones no comunes de comercio; adjudicación a grupos marginados y
aquellas que por monto pueden adjudicarse directamente. Las invitaciones restringidas no
aparecen en ninguna de estas fracciones por lo que es difícil determinar el requisito del padrón
de proveedores que opera para éstas y que, en teoría, también se consideran como una
excepción a una licitación púbica.
28
Al revisar el Acuerdo Administrativo,32
otro de los instrumentos normativos
relacionados con los procedimientos de adquisiciones, vemos que se reconoce el proceso de
invitación pero únicamente para el caso de obra pública (artículo 16 a 18 del Acuerdo
Administrativo) por lo que no fue considerado en el presente análisis.
Por su parte, el marco federal de adquisiciones es claro con el criterio de contar con tres
invitaciones mínimas que sean susceptibles a análisis (LAASSP Artículo 43, fracciones III) para
proceder a una modalidad de invitación. Por su parte, el artículo 39, fracción V de la ley de
Zacatecas contempla que la excepción para adjudicación directa es que no existan cuando
menos tres proveedores idóneos. Eso permitiría asumir que si no se cuenta con la condición de
invitación a cuando menos tres personas, procedería la adjudicación directa, pero eso es una
suposición porque ni la ley ni el Manual dan margen para verificarlo. Este concepto es muy
importante porque, según lo que dicta el marco federal, se requiere contar con tres propuestas
susceptibles a analizarse, que no es lo mismo que invitar únicamente a tres proveedores.
c. Adjudicación directa
De modo similar a los conceptos de concurso (licitación pública) y convocatoria pública por
invitación (invitación restringida), para el caso de las adjudicaciones directas la legislación de
Zacatecas carece de un concepto que señale qué se entiende por esta modalidad. Si bien la
definición de “adjudicación directa” podría inferirse, es necesario que se incorpore un concepto
base que permita distinguir esta modalidad de las demás.
El marco normativo federal contempla el acreditamiento (justificación) de la excepción
para proceder a una adjudicación directa. En éste se puntualiza que el área contratante debe
constatar que se acredite el supuesto de excepción a la licitación pública para proceder a la
contratación que se pretende realizar. En particular, se requiere que la acreditación:
Sea dictaminada por el CAAS, o bien, por el titular de la dependencia o entidad o el
servidor público en quien se delegue esta función, o
Se encuentra dentro de los supuestos señalados en el penúltimo párrafo del artículo 41
de la Ley,33 o se encuentra dentro de los rangos de los montos máximos determinados
por el CAAS, con respecto a los límites máximos establecidos en el Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF), en términos del artículo 42 de la Ley34
(MAAGAASSP
4.2.4.1.1).
En Zacatecas, en contraste, aunque se menciona la posibilidad de realizar la
adjudicación directa y algunos parámetros en caso de que se aplique esa opción, ya explicamos
que el marco normativo estatal es confuso sobre la necesidad de una aprobación ex ante para las
excepciones, en este caso para las adjudicaciones directas.35
Por otro lado, en la legislación de
Zacatecas también se establece un monto para optarse por esta modalidad de adquisición:
32
“Acuerdo Administrativo mediante el cual se fijan los lineamientos y criterios para los procedimientos
de licitación pública, por invitación restringida y adjudicación directa en lo relacionado con la obra
pública y adquisiciones y servicios de cualquier naturaleza”. 33
Como se explica más adelante, el artículo 41 de la ley federal contiene los supuestos de excepción a la
licitación pública. Véase sección 5.3.2 Criterios de excepción. 34
El artículo 42 de la ley establece que: “Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán
contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, sin sujetarse al procedimiento de licitación pública, a
través de los de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa, cuando el importe de
cada operación no exceda los montos máximos que al efecto se establecerán en el Presupuesto de Egresos
de la Federación, siempre que las operaciones no se fraccionen para quedar comprendidas en los
supuestos de excepción a la licitación pública a que se refiere este artículo.” 35
Ver sección anterior 5.2.1 Selección del método de contratación y sus excepciones
29
“Cuando por razón del monto de la adquisición, arrendamiento o servicio,
resulte inconveniente llevar a cabo el procedimiento a que se refiere el artículo
28 por el costo que éste presente, las dependencias y entidades podrán fincar
pedidos o celebrar contratos sin ajustarse a dicho procedimiento, siempre que el
monto de la operación no exceda de los límites a que se refiere este artículo y se
satisfaga los requisitos que el mismo señala.”
Para los efectos del párrafo anterior, en los presupuestos de egresos del Estado
deberán establecerse:
I. Los montos máximos de las operaciones que las dependencias y entidades podrán
adjudicar en forma directa;
II. Los montos de las operaciones, que siendo superiores a los que se refiere la fracción
anterior, las dependencias y entidades podrán adjudicar al proveedor que cuente con la
capacidad de respuesta inmediata, habiendo considerado previamente por lo menos tres
propuestas;
III. Los montos de las operaciones, superiores a las señaladas en las fracciones anteriores;
las dependencias y entidades podrán adjudicar al proveedor que ofrezca las mejores
condiciones, precio, calidad y oportunidad en el cumplimiento, habiendo considerado
previamente por lo menos cinco propuestas” (LAAPSRBMZ Artículo 41).
En resumen, es fácil identificar que en el marco federal la licitación pública es la
columna vertebral de los métodos de adquisición y a partir de ahí se determinan sus
excepciones. A nivel estatal no es clara la modalidad regla y las modalidades de excepción,
sino que estas últimas en ocasiones se determinan por deducción; además, no está
claramente regulada la aprobación ex ante para que dependencias y entidades realicen
contratos sin sujetarse a una licitación pública.
5.3.2 Criterios de excepción
A pesar de que la licitación pública es el procedimiento de adjudicación más favorable a la
competencia, existen algunas circunstancias excepcionales en las que no resulta el
procedimiento más adecuado en términos prácticos. Es fundamental que la Ley establezca
claramente cuáles son los casos de excepción a la licitación pública y su justificación para evitar
la discrecionalidad de las autoridades.36
La ley federal tiene un catálogo de excepciones vinculadas tanto a la invitación a
cuando menos tres personas como a una adjudicación directa, estas excepciones se definen a
partir de la investigación de mercado: “La investigación de mercado podrá ser utilizada por la
dependencia o entidad para: elegir el procedimiento de contratación que podrá llevarse a cabo”
(Artículo 29 párrafo 2 fracción 6).
Asimismo, la Ley federal precisa cuando se trata de excepciones a la licitación pública y
por tanto se puede proceder a una invitación restringida, o en su caso, a una adjudicación
directa. En el art. 41 de la LAASSP se detallan los supuestos que caracterizan las excepciones,
es importante señalar que estos se dan en razón de situaciones extraordinarias; en razón del
objeto y de la persona, o en su caso, en razón del monto:
36
IMCO, 2011, Competencia en las compras públicas. Evaluación de la calidad de la normatividad estatal
en México. Disponible en:
http://imco.org.mx/images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblicas.12sept2011_documento
_%28final%29_pdf
30
Algunas circunstancias relacionadas con la especificación técnica de los bienes o
servicios (fracción I);
Peligre o se altere el orden social, la economía, etc. como consecuencia de caso fortuito
o de fuerza mayor; No sea posible obtener bienes o servicios por licitación pública en el
tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate (fracción II);
Se realicen con fines exclusivamente militares o para la armada (fracción IV);
Se haya declarado desierta una licitación pública (fracción VI);
Existan razones justificadas para la adquisición o arrendamiento de bienes de marca
determinada (fracción VIII);
Se trate de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones; se trate de
servicios profesionales (fracción X);
Cuando el importe de cada operación no exceda los montos máximos que al efecto se
establecerán en el Presupuesto de Egresos de la Federación;
Se acepte la adquisición de bienes o la prestación de servicios a título de dación en pago
(fracción XVIII);
Se trate de la suscripción de un contrato marco (fracción XX);
Sin embargo, tomando en consideración las buenas prácticas internacionales para los
procesos de adquisición,37
identificamos algunos criterios de excepción en la ley federal que a
nuestro juicio no son justificables:
Se trate de bienes perecederos (fracción IX);
Se haya rescindido el contrato (fracción VI);
Se contrate a campesinos o grupos vulnerables (fracción XI), y
Se trate de adquisiciones de bienes que las destinatarias utilicen para su
comercialización o para someterlos a procesos productivos en cumplimiento de su
objeto o fines propios (fracción XII).
La ley de Zacatecas, por su parte, detalla 10 situaciones por las cuales se procederá de
modo distinto a una licitación pública. Sin embargo, el hecho de que la ley no considere
claramente los concursos (licitación pública) como regla general, diferenciándolos de la
convocatoria pública por invitación (invitación restringida) y adjudicaciones directas, complica
la comprensión de estos criterios de excepción.
Con base en lo anterior, la legislación de Zacatecas prevé, a nuestro juicio justificables,
los siguientes criterios de excepción:
Cuando el pedido o contrato sólo pueda fincarse o celebrarse con una determinada
persona, por ser ésta la titular de la o las patentes de los bienes o servicios de que se
trate (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción I);
Cuando existan condiciones o circunstancias extraordinarias o imprevisibles;
(LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción III);
Cuando peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la
salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del Estado, como
consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales; por casos fortuitos o de
37
Algunas de estas recomendaciones se enmarcan en la Ley Modelo de la Comisión de las Naciones
Unidas para el Derecho Mercantil Internacional sobre la contratación pública de bienes, obras y servicios
y en los lineamientos propuestos por la OCDE para combatir la colusión entre oferentes en las licitaciones
públicas.
31
fuerza mayor; o cuando existan circunstancias que puedan provocar trastornos graves,
pérdidas o costos adicionales importantes (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción IV);
Cuando se trate de servicios de mantenimiento, conservación, restauración y
preparación de bienes en los que no sea posible precisar su alcance, establecer el
catálogo de conceptos y cantidades de trabajo o determinar las especificaciones
correspondientes (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción VI);
Cuando no existan por lo menos tres proveedores idóneos, previa investigación del
mercado que al efecto se hubiere realizado (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción V); y
Cuando se trate de la adquisición de bienes mediante operaciones no comunes de
comercio (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción VIII).
Sin justificar:
Cuando se hubiere rescindido el contrato o pedido respectivo, en estos casos las
dependencias o entidades verificarán previamente, conforme el criterio de adjudicación
que establece el segundo párrafo del artículo 42, si existe otra proposición que resulte
aceptable; en cuyo caso el pedido o contrato se fincará o celebrará con el proveedor
respectivo (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción VII). La diferencia entre esta cláusula
en la ley estatal y la federal es que en la segunda se pone un límite al sobreprecio
de la segunda propuesta –que es del 10%–. En la legislación de Zacatecas sólo
menciona que la segunda proposición “sea aceptable”.
Cuando se trate de adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos alimenticios
básicos o semiprocesados (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción II).
Cuando se trate de adquisiciones, arrendamientos o servicios cuya contratación se
realice con campesinos o grupos urbanos marginados y que las dependencias o
entidades contraten directamente con los mismos o con las personas constituidas por
ellos (LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción IX).
En la ley también encontramos que el “Ejecutivo del Estado autorizará el
financiamiento de pedidos o la contratación de adquisiciones, arrendamientos y servicios así
como el gasto correspondiente y establecerá los medios de control que estime pertinentes,
cuando se realicen para salvaguardar la integridad y soberanía del Estado”. (LAAPSRBMZ
Artículo 38).
Desde nuestra perspectiva, tanto a nivel federal como estatal hay criterios de
excepción que no son claramente justificables. No es el número de excepciones, sino la calidad
de éstas lo que importa. En el caso del Gobierno de Zacatecas, materia del presente documento,
consideramos que la legislación estatal contempla criterios arbitrarios, en particular en dos
casos:
En primer lugar, que permite la adjudicación a un proveedor que presente
propuestas “aceptables” en caso de rescisión de un contrato previo con otro
proveedor (artículo 39, fracción VII). Esta decisión es discrecional pues no fija un
límite a un posible sobreprecio.
El segundo criterio arbitrario es el artículo 38 de la Ley que le da facultades al
ejecutivo para comprar de modo discrecional cuando se tenga que “salvaguardar
la integridad y soberanía del Estado.” Si bien parecerían análogas soberanía
nacional y estatal, cuesta trabajo que sea una causa que amerite por sí misma una
excepción, en dado caso debería mencionarse que fuese por una cuestión de
seguridad pública.
32
5. 3.3 Umbrales para compras de escaso valor: especificaciones y límites
El marco federal refiere montos máximos y mínimos para los casos de excepción, con base en el
Presupuesto de Egresos de la Federación:
“Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán contratar
adquisiciones, arrendamientos y servicios, sin sujetarse al procedimiento de
licitación pública, a través de invitación a cuando menos tres personas o de
adjudicación directa, cuando el importe de cada operación no exceda los montos
máximos que al efecto se establecerán en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, siempre que las operaciones no se fraccionen para quedar
comprendidas en los supuestos de excepción a la licitación pública a que se
refiere este artículo” (LAASSP Art. 41).
En ese sentido, también se precisa que, tanto para los procedimientos de invitación
como de adjudicación directa, la suma de operaciones no excederá 30% del presupuesto
autorizado para el ejercicio. En caso de que esta última rebase los 300 Salarios Mínimos
Vigentes en el Distrito Federal (SMVDF) se requerirán 3 cotizaciones (LAASSP Artículo 42).
El marco normativo de Zacatecas también refiere montos máximos y mínimos con base
en el Presupuesto de Egresos del Estado. Mientras que en la Ley se remite directamente al
Presupuesto de Egresos para conocer los montos máximos y mínimos, en el Manual se detallan
las cantidades exactas que corresponden a esos montos.
El alance de los umbrales determinados en la ley de Zacatecas es limitado pues no
especifica cuándo los montos se vinculan a una adjudicación directa, a una invitación restringida
o a una licitación pública. La ley (artículo 41) estipula que los Presupuestos de Egresos del
estado contendrán:
a. Los montos máximos para adjudicación directa,
b. Para el caso de que rebasen los montos del anterior inciso a), las dependencias y
entidades podrán adjudicar al proveedor que cuente con la capacidad de respuesta
inmediata, habiendo considerado previamente por lo menos tres propuestas;
c. Si los montos del anterior inciso b) son superiores, las dependencias y entidades
podrán adjudicar al proveedor que ofrezca las mejores condiciones, precio, calidad
y oportunidad en el cumplimiento, habiendo considerado previamente por lo menos
cinco propuestas.
Por su parte, tanto el Presupuesto de Egresos como el Manual Administrativo
específicamente determinan estas cantidades:
“Para los efectos del Artículo 41 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles del Estado de
Zacatecas, las Dependencias y Entidades, así como la Comisión Intersecretarial
de Gasto-Financiamiento se ajustarán a los siguientes lineamientos:
I. Monto máximo por adquisición directa hasta $ 500, 000.00;
II. Monto máximo por invitación a cuando menos tres proveedores de $
500,001.00 a $ 1’000,000.00; y
III. De más de 1´000, 000.00, mediante licitación pública.
33
Los montos establecidos deberán de considerarse sin incluir el importe del
Impuesto al Valor Agregado.” (Presupuesto de Egresos de Zacatecas para el
ejercicio fiscal 2011 y MNPEG2011, Capítulo 5000, numeral 5.3.8)
Mientras que a nivel federal se puede proceder automáticamente a una
adjudicación directa en caso de que la compra implique un gasto inferior a 389 mil pesos,38
la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento en Zacatecas ha definido que este
proceso está permitido si el gasto es inferior a 500 mil pesos. Por otra parte, no hay un
límite para el monto total asignable a compras por métodos de excepción, como 30% del
presupuesto asignable que se determina a nivel federal, es decir, en Zacatecas las
entidades o dependencias pueden destinar cualquier porcentaje a contrataciones distintas
a la licitación.
Además, es importante señalar que la ley estatal exceptúa de estos requisitos de monto a
los contratos multianuales:
“Tratándose de adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios multianuales las
dependencias y entidades de la administración pública, podrán fincar pedidos y/o celebrar
contratos sin que se encuentren obligados a observar los requisitos que se establecen para
tales actos, observando las mejores condiciones y modalidades en cuanto a precio, calidad
y financiamiento” (Artículo 41, LAAPSRBMZ, párrafo 5).
Hacemos la anotación que, con esta cláusula, existe el riesgo de que las autoridades
establezcan discrecionalmente contratos multianuales para que esta condición no los obligue a
sujetarse a los montos que marca la ley y se pueda proceder a una adjudicación directa aun
cuando por el tamaño del gasto corresponda otro tipo de método de compra.
Por otro lado, en cuanto a las facultades para la aprobación de dichos montos, en el
caso federal el CAAS es el encargado de determinar los rangos de los montos máximos de
contratación en que se ubica la dependencia o entidad a partir del presupuesto autorizado a la
dependencia o entidad para las adquisiciones, arrendamientos y servicios (RLAASSP Artículo
21 III).
A nivel estatal, se establece que se determinarán montos mínimos y máximos y éstos
se remiten a los parámetros establecidos en el Presupuesto de Egresos del Estado, no obstante la
ley de adquisiciones no especifica quién tiene la facultad de determinar dichos montos. Por otra
parte, de la lectura de las Bases del Comité, observamos que una de las facultades del Comité
Estatal de Compras es precisamente autorizar los montos máximos para las contrataciones:
“B. En la primera reunión del ejercicio fiscal de que se trate deberá
[someterse] a consideración el calendario de reuniones ordinarias: el volumen
anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios autorizado y los montos
máximos a que alude el artículo de la Ley (Bases de Comité, cuarta)”
Es decir, las bases establecen que la aprobación de los montos se someterá a
consideración del Comité Estatal de Compras, pero no se especifica el artículo de la ley
que habla de esta disposición. Además, nuevamente estamos ante una disposición de
relevancia que está contenida en un instrumento normativo jerárquicamente débil que
puede ser sujeto a modificación en cualquier momento.
38
Esta cifra supone una dependencia con un presupuesto superior a $ 1, 000, 000,000. En este rango se
encuentran la presidencia de la República y la mayoría de las Secretarías de Estado a nivel federal.
34
Finalmente, un criterio muy importante es la prohibición del fraccionamiento de los
contratos. La LAASSP es clara en este sentido al establecer que no se podrá fraccionar para no
rebasar los montos autorizados, al mismo tiempo especifica lo que se entiende por
fraccionamiento de las operaciones: “cuando las contrataciones estén fundadas en el artículo 42
de la Ley y la suma de sus importes superen el monto máximo indicado en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para cada procedimiento de excepción” (RLAASSP Artículo 74, I).
Por su parte, el marco normativo estatal también contiene previsiones al respecto:
“Cada operación deberá considerarse individualmente, a fin de determinar si
queda comprendida dentro de los montos máximos y límites que establezcan
los presupuestos de egresos correspondientes(…) en ningún caso, el importe
total de la misma podrá ser fraccionado para que quede comprendido, en los
supuestos a que se refiere este artículo, tratándose de arrendamiento o
prestación de servicios, se podrán llevar a cabo los mismos procedimientos,
cuando el monto de las mensualidades correspondan a un doceavo de los
límites señalados; en caso de no existir mensualidades, se tomarán como base
los límites indicados para cada operación” (LAAPSRBMZ Artículo 41,
párrafo 3).
5.3.4 Justificación, aprobación y registro de los casos de excepción
Aunado a la existencia de criterios claros de excepción, es necesario también contar con
mecanismos que exijan a los funcionarios públicos justificar, aprobar y registrar este tipo de
decisiones. El marco federal establece que las excepciones de invitación a cuando menos tres
personas y de adjudicación directa, deben justificarse de hecho y de derecho, con base en los
criterios de excepción que revisamos anteriormente:
“La selección del procedimiento de excepción que realicen las dependencias y
entidades deberá fundarse y motivarse, según las circunstancias que concurran
en cada caso, en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad,
honradez y transparencia que resulten procedentes para obtener las mejores
condiciones para el Estado (LAASSP Artículo 40, párrafos 1 y 2).”
La legislación de Zacatecas menciona que la excepción para optar por una
adjudicación directa debe fundarse más no establece que deba motivarse. La ley contiene:
“(…) deberá fundarse, según las circunstancias que concurran en cada caso, en
criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que
aseguren las mejores condiciones para el Estado. En el dictamen a que se refiere
el artículo 36 deberán acreditar que la adquisición, el arrendamiento o el
servicio de que se trate se encuadra en alguno de los supuestos previstos en los
artículos 38, 39 o 40, expresando, de entre los criterios mencionados, aquellos
en que se funda el ejercicio de la opción (LAAPSRBMZ Artículo 37).”
El Acuerdo Administrativo, por su parte, solamente contempla para la adjudicación
directa la necesidad de elaborar un acuerdo en el que se expondrán los motivos y
fundamentación de la procedencia en ese caso de excepción:
“La Dependencia encargada de ejecutar y adjudicar la obra, adquisición o
prestación de servicios, aun cuando éstos se encuentren dentro de los rangos de
adjudicación directa, elaborará un Acuerdo conjuntamente con la Secretaría de
Finanzas, en el que expondrá el origen de los recursos, nombre de la empresa
35
seleccionada, las causas, motivos y fundamentación con apego a la Ley Estatal
o Federal, según el caso, para proceder a la adjudicación directa, enviando copia
del mismo para su conocimiento a la Contraloría, dentro de los dos días hábiles
siguientes a la firma del contrato” (Acuerdo Administrativo Artículo 19).
En el tema de la aprobación, la legislación federal tiene dos etapas para los casos de
excepción. Primero el área contratante revisa si las condiciones de la contratación caen en los
supuestos de excepción (MAAGAASSP 4.2.3.1.1), y, en caso de ser así, se mencionan los
posibles facultados para dictaminar la procedencia de la excepción a la licitación pública: el
CAAS, o en su caso, el titular de la entidad o dependencia (MAAGAASSP 4.2.3.1.4) Esto es
fundamental ya que en caso de alguna inconformidad por parte de los participantes, se
puede identificar claramente quién autorizó el procedimiento y por lo tanto en quién
recaería una probable responsabilidad.
Para Zacatecas, no se distingue la autoridad facultada para revisar las excepciones y
autorizarlas. Aunque una de las facultades del Comité Estatal de Compras es “dictaminar
sobre la procedencia de celebrar licitaciones públicas, así como los casos en que no se celebren
por encontrarse en alguno de los supuestos de excepción previstos en la Ley” (Bases de Comité,
Sexta) en ningún apartado del marco normativo, ni siquiera en el texto de las propias bases o del
Acuerdo Administrativo, se precisa cómo procede esta dictaminación. Por lo anterior, las
licitaciones se pueden exceptuar, al parecer, a discreción de las dependencias.
Además, en cuanto al procedimiento se observa que no hay una justificación ex ante. La
Ley establece que “en el dictamen a que se refiere el art. 36 [dictamen de fallo de licitación] [las
entidades y dependencias] deberán acreditar que la adquisición, el arrendamiento o el servicio
de que se trate se encuadra en alguno de los supuestos previstos en los artículos 38, 39 o 40,
expresando, de entre los criterios mencionados, aquellos en que se funda el ejercicio de la
opción” (LAAPSRBMZ Artículo 37, párrafo 2). Es decir, si bien se debe referir cuál es el
criterio de excepción, este registro es ex post, es decir sólo informa sobre la decisión de la
modalidad de contratación al cierre del proceso de compra.
Por último, es importante que las decisiones queden registradas por escrito. La LAASSP
estipula que “el acreditamiento de los criterios en los que se funda [la excepción], así como la
justificación debe constar por escrito y ser firmada por el titular del área usuaria o requirente de
los bienes o servicios” (LAASSP Artículo 40, párrafos 1 y 2). En cambio, la legislación de
Zacatecas no cuenta con el requerimiento puntual de acta ni firma, con motivo de las
actuaciones derivadas de la aprobación de excepciones.
5. 4 Carácter de la licitación (estatal, nacional o internacional, bajo tratados o abierta)
La legislación federal contiene una clasificación puntual que determina que las licitaciones
públicas pueden ser nacionales o internacionales, y destaca que estas últimas pueden ser bajo la
cobertura de tratados o de tipo abierto (LAASSP Artículo 28, párrafo 1). A ese respecto, la ley
claramente define los criterios para determinar el territorio y origen de los productos dentro de
una licitación pública (RLAASSP Artículo 12).
De la legislación de Zacatecas se desprende que hay un reconocimiento de licitaciones
estatales y nacionales. En la Ley (art. 29, párrafo I) se menciona que “[l]as convocatorias (…) se
publicarán en alguno de los diarios de mayor circulación en la entidad (…) Además, en el caso
de que se requiera la realización de un concurso nacional para ser adquirido o arrendado el bien
o la prestación de un servicio, la convocatoria se publicará en uno de los de mayor circulación
en la capital del país” (LAAPSRBMZ Artículo 29, párrafo 1). La primera parte se refiere a las
licitaciones estatales y la última se vincula con las licitaciones nacionales.
36
Aunque se puede inferir el carácter de las licitaciones según el lugar donde se publiquen
o difundan, la ley presenta los siguientes inconvenientes:
1) El marco normativo no contempla las licitaciones internacionales.
2) No hay una clara descripción de lo que se entiende por licitaciones estatales, por
ejemplo, como sucede en otras entidades federativas, si en las licitaciones estatales
únicamente puedan participar o ser convocados proveedores establecidos y con
domicilio fiscal en el Estado;
3) Si en efecto en las licitaciones estatales únicamente pueden participar los proveedores
locales, entonces este acto podría contravenir el artículo 117 constitucional porque
limita el comercio interestatal.
Aunque en la ley no se establece una figura de licitación exclusivamente estatal, en
donde únicamente se convoque a proveedores con domicilio fiscal en el estado, en el Manual,
se denota cierta preferencia a los proveedores locales:
“En la medida que no se contravengan las disposiciones legales vigentes, la
aplicación de recursos referentes a adquisiciones, procurarán preferentemente a
los productores, prestadores de servicios y comerciantes con domicilio fiscal en
el Estado de Zacatecas (MNPEG2011, Capítulo 2000, numeral 2.6).
El problema que se encuentra aquí es que, además de que el manual no es una norma
adecuada para establecer requisitos o restricciones, este texto no hace referencia a un criterio de
desempate para considerar a los proveedores locales, sino alude a una preferencia, lo cual puede
abrir la puerta a la discrecionalidad.
5. 5 Modalidades de la licitación (compras consolidadas, convenios/contratos marco, subastas
en reversa, abastecimiento simultáneo y ofertas en conjunto)
La consolidación de las compras es una de las posibles modalidades de compra que se prevén
desde el marco normativo a nivel federal. El término se refiere a la agrupación de pedidos que
provienen de diferentes unidades requirentes para atenderlos en una sola licitación. Este método
permite realizar licitaciones de mayor volumen, lo que incrementa el poder de negociación del
comprador, repercutiendo en un precio más bajo. De la misma manera, al aumentar el volumen
de las licitaciones, el impacto para el proveedor en caso de perder el concurso también aumenta,
lo que en teoría fomenta que los proveedores compitan de manera más agresiva para ganar la
licitación.
Este tipo de modalidad se regula a nivel federal tanto en la Ley (LAASSP Artículo 17,
párrafo 1) como en su reglamento (RLAASSP Artículo 13, párrafo 1). En el caso de Zacatecas,
la Ley (artículo 19) menciona que “La Oficialía Mayor, escuchando la opinión de la Secretaría
de Planeación y Contraloría, mediante disposiciones de carácter general, podrán determinar los
bienes y servicios de uso generalizado, cuya adquisición o contratación, en forma consolidada,
llevarán a cabo directamente las dependencias y entidades, con objeto de ejercer el poder de
compra del sector público, apoyar las áreas prioritarias del desarrollo y obtener las mejores
condiciones en cuanto a precio y oportunidad” (LAAPSRBMZ Artículo 19).
A nivel federal, el reglamento de la Ley señala la obligación de dejar constancia por
escrito de las decisiones y acuerdos que se adopten para la consolidación de adquisiciones,
arrendamientos o servicios entre varias dependencias o entidades (RLAASSP Artículo 13,
párrafo 1). A nivel estatal, no hay otra referencia sobre esta modalidad de compra más que la
planteada en el artículo 19 de la LAAPSRBMZ. El hecho de que no quede un registro por
37
escrito de este tipo de decisiones a nivel estatal, impide conocer las razones que llevaron a la
autoridad a tomar determinada acción. Al contar con un registro por escrito es más factible
conocer en qué tipo de bienes hay consolidaciones y qué dependencias están optando por esta
opción.
No obstante las ventajas de la consolidación, este mecanismo de compra puede tener
efectos negativos. Al incrementar el volumen de la licitación se ve reducido el número de
proveedores que pueden solventarla, en particular, en el caso de las MiPyMEs. Esta reducción, a
su vez, puede repercutir en una disminución en la competitividad del mercado en el largo plazo.
También, existe el riesgo de que al momento de estandarizar los bienes se termine comprando
un producto que, si bien es de menor precio, no necesariamente cumple a cabalidad con las
características que requiere una dependencia requirente específica.
En concreto, existe un costo de oportunidad entre una reducción en precio en el corto
plazo y una disminución en la competencia en el mercado en el largo plazo. Sin embargo, al
menos en el corto plazo, estudios económicos en la materia indican claramente que el impacto
positivo en la reducción en los precios de compra es mayor al efecto que tiene la disminución en
la cantidad de proveedores.39
Una manera de evitar los efectos negativos de la consolidación de compras es variar
periódicamente el volumen de las contrataciones realizadas a través de esta modalidad. Por
ejemplo, la consolidación de compras podría abastecer en un año de cierto bien o servicio para
la mayoría de las secretarías del gobierno del estado de Zacatecas, mientras que en el año
siguiente se podría dividir la compra en tres grupos separados; el siguiente en dos grupos
separados y así sucesivamente.
Otras modalidades de licitación son los “contratos marco” y las “ofertas
subsecuentes de descuento”, estas dos figuras no se regulan a nivel estatal. La primera se
refiere a un convenio en el que se establecen condiciones de compra determinados durante un
período de tiempo definido. El contrato marco es utilizado como una forma de conseguir
condiciones más ventajosas para el comprador. Al igual que en el caso de la consolidación, al
conjuntar varias licitaciones que en otro esquema se llevarían a cabo en diferentes momentos, se
consigue agregar la demanda e incrementar el poder de negociación del comprador. Igualmente,
permiten que las compras sean más eficientes puesto que se reducen los costos de transacción,
ya que se puede contar con los bienes y servicios necesarios en el momento exacto.
Para regular este tipo de contratos, la LAASSP señala que: “La Secretaría de la
Función Pública podrá promover contratos marco, previa determinación de las características
técnicas y de calidad acordadas con las dependencias y entidades, mediante los cuales éstas
adquieran bienes, arrendamientos o servicios, a través de la suscripción de contratos
específicos” (LAASSP Artículo 17, párrafo 2). Asimismo, se especifica que como parte de la
promoción de los contratos marco, la SFP coordinará las acciones necesarias con las
dependencias y entidades para celebrar dichos contratos. Para ello deberá:
39
Para conocer más sobre compras consolidadas y las modalidades de compra que se incluyen en esta
sección puede consultar las siguientes fuentes: Albano, G, Sparro, M, (2010) “Flexible Strategies for
Centralized Public Procurement” Review of Economics and Institutions, Vol. 1, No 2
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1887791; Commonwealth Procurement Guidelines
(2008). Financial management guidance no. 1 de diciembre, 2008
http://www.finance.gov.au/procurement/procurement-policy-and-guidance/CPG/index.html;
Communities and Local Government (2008) The National Procurement Strategy for Local Government
Final Report: Towards public service transformation
http://www.communities.gov.uk/publications/localgovernment/procurementstrategy
38
I. Acordar con las dependencias las características técnicas y de calidad de los bienes a
adquirir o arrendar o de los servicios a contratar;
II. Realizar, con el apoyo de las dependencias y entidades, una investigación de mercado
como referencia para determinar las condiciones a establecer en el contrato marco;
III. Determinar el volumen de los bienes o servicios requeridos, para que cada contrato
marco propicie la obtención de economías de escala;
IV. Identificar las dependencias y entidades que de acuerdo a sus necesidades, pudieran
celebrar los contratos específicos al amparo del contrato marco, las que en ningún caso
podrán ser menos de cinco; y
V. Difundir en CompraNet el inicio de las acciones tendientes a la celebración de cada
contrato marco, a efecto de que participen el mayor número de interesados (RLAASSP,
artículo 14).
Como en el caso de las compras consolidadas, con los contratos marco también existe
el riesgo de excluir a aquellos proveedores incapaces de satisfacer la demanda agregada. Sin
embargo, este efecto es menor puesto que en los contratos marco se cuenta con una mayor
flexibilidad temporal para atender la demanda, es decir la competencia se ve reducida
únicamente mientras dura el convenio. Sin embargo, esta situación puede afectar la competencia
en el mercado tanto en el mediano como en el largo plazo, ya que si el convenio es de muy larga
duración, los proveedores que perdieron la licitación pueden haber desaparecido cuando se
convoque nuevamente al concurso.
Por otra parte, el mecanismo de ofertas subsecuentes de descuento,40
se refiere a una
modalidad utilizada en las licitaciones públicas en la que los proveedores, después de que su
propuesta haya cubierto los requisitos técnicos, tienen la posibilidad de realizar ofertas que
mejoren el precio presentado inicialmente.
El beneficio principal del manejo de una licitación por medio de esta modalidad es que
permite establecer ambientes de competencia activa y transparente entre distintos proveedores,
de tal manera que los precios se fijan de manera competitiva. Esto significa que al intensificar la
competencia, esta modalidad acerca el precio pagado al valor real de mercado del bien o
servicio, maximizando así los ahorros de la entidad adjudicadora. Otra ventaja atribuida a esta
modalidad radica en que al realizarse de manera electrónica, todos los proveedores participan
bajo condiciones idénticas y desaparece la relación personal entre proveedores y funcionarios
públicos. Sin embargo, las autoridades deben ser cuidadosas al momento de implementar esta
modalidad porque si bien maximiza los beneficios del comprador en términos de precio,
también es necesario asegurar que la calidad o aplicación del bien o servicio no se vean
afectadas al momento de reducir dicho precio.
La ley federal establece que se podrá utilizar esta modalidad para “la adquisición de
bienes muebles o servicios cuya descripción y características técnicas puedan ser objetivamente
definidas y la evaluación legal y técnica de las proposiciones de los licitantes se pueda realizar
en forma inmediata, al concluir la celebración del acto de presentación y apertura de
proposiciones, conforme a los lineamientos que expida la Secretaría de la Función Pública (…)”
(LAASSP Artículo 28, párrafo 5 primera parte).
5. 6 Elegibilidad de los participantes / padrón de proveedores
Entre los beneficios de un proceso de licitación pública está la concurrencia de varios
participantes que compiten por ofrecer bienes y servicios al gobierno, con la certeza de que el
tratamiento es equitativo para todos. Al existir procesos competidos se da oportunidad para que
40
También conocidas como “subastas en reversa”
39
cualquier proveedor tenga la posibilidad de obtener un contrato, siempre y cuando cumpla con
los requisitos estipulados en la convocatoria pública. En el caso de Zacatecas, para participar en
una licitación, además de cumplir con los requisitos de las convocatorias, la ley refiere como
condicionante estar inscrito en el registro de proveedores (Artículo 31 y 40, LAAPSRBMZ). En
cambio, aunque a nivel federal existe un registro único de proveedores, no es obligatorio formar
parte de él para poder participar en un procedimiento de contratación (Artículo 56 bis de la
LAASSP y 50 del RLAASSP).
El propósito de los padrones de proveedores (o cualquier lista oficial de contratistas)
es clasificarlos de acuerdo a su actividad y otros datos generales, pero no debe ser una
restricción innecesaria que imponga barreras a la participación.41
Contrario a este propósito, la
LAAPSRBMZ además de establecer el carácter obligatorio del padrón estipula un costo
para su registro: los interesados deberán pagar los derechos que en lo conducente establezca la
Ley de ingresos del Estado (Artículo 22 fracción V). Así mismo, hay que cumplir con ciertos
requisitos, y uno de ellos, “proporcionar la información complementaria que exijan la
Secretaría de Planeación y Contraloría y la Oficialía Mayor”, abre la posibilidad de
actuaciones discrecionales de la autoridad (Artículo 22 fracción. VI).
Al revisar la Ley de Ingresos no es claramente identificable el costo del registro del
padrón. Este monto lo encontramos en la página de internet de la Contraloría
(http://proveedores.zacatecas.gob.mx/costo.aspx) en donde se refiere al artículo 61 de la Ley de
Hacienda para el Ejercicio Fiscal 2011 como el fundamento legal y se estipulan los siguientes
costos: proveedores costo total: $434.24 equivalente a 7 cuotas; contratistas costo total:
$620.34 equivalente a 10 cuotas (Costo de Cuota -> $59.08). Como se observa, dentro de la
ley que regula la materia (ley de adquisiciones) no se indica claramente el costo, y ésta no
vincula directamente a la Ley de Hacienda, incluso en el acuerdo gubernativo que regula
el padrón de proveedores y contratistas tampoco se establecen estas cuotas.42
Otro criterio de elegibilidad es el que corresponde a los casos de excepción. Según las
fracciones I y IX del artículo 39 de la ley estatal hay ciertos criterios de elegibilidad para
adjudicar directamente un contrato: cuando el pedido o contrato sólo pueda fincarse o celebrarse
con una determinada persona, por ser ésta la titular de la o las patentes y cuando se trate de
adquisiciones arrendamientos o servicios cuya contratación se realice con campesinos o grupos
urbanos marginados. En la primera es necesario que el titular de la patente esté registrado en el
padrón de proveedores, mientras que en la segunda se puede prescindir del registro en dicha
lista, lo cual vuelve aún más discrecional a dicho criterio (Artículo 40 de la LAAPSRBMZ).
En cuanto a la administración del registro de proveedores, a nivel federal la SFP, a
través de la Unidad de Políticas de Contrataciones Públicas, es la responsable de la operación
del sistema electrónico de contrataciones CompraNet, y a través de éste se controla el padrón
federal. De modo similar, en Zacatecas, es la Secretaría de Planeación y Contraloría la
responsable de la administración del padrón de proveedores y contratistas:
“La Secretaría de Planeación y Contraloría será la entidad responsable de
establecer y mantener actualizado el padrón de proveedores del Gobierno del
Estado, el cual se forma con las personas físicas o morales que satisfagan los
requisitos para enajenar mercancías, materias primas y bienes muebles o bien
41
IMCO, op. cit. 42
Acuerdo Gubernativo que establece los Lineamientos para el Registro al Padrón de Proveedores y
Contratistas del Gobierno del Estado de Zacatecas. Publicado en el Periódico Oficial del Estado el 7 de
septiembre de 2011.
40
arrendar o prestar servicios respecto de dichos bienes” (Artículo 21,
LAAPSRBMZ).
Si bien esta Secretaría era la encargada de la función de vigilancia y control, de
manera homóloga a la SFP, como explicamos anteriormente esta dependencia dejó de
tener vigencia y no se modificó su nombre en el texto de la ley, lo que abre un espacio de
ambigüedad en cuanto quién tiene la facultad de administrar este registro de proveedores.
6. Licitación
6. 1. Publicación de las convocatorias
La publicación de las convocatorias es indispensable para que las licitaciones públicas sean
competidas. Idealmente, su publicación se debe realizar tanto por algún medio oficial como por
un diario de amplia circulación. Sin embargo, a fin de otorgar la posibilidad de que los
participantes puedan presentar una impugnación si lo consideran oportuno, lo mínimo necesario
es que la convocatoria se dé a conocer en un medio oficial.
Según la normatividad federal, la publicación de la convocatoria a la licitación pública
se realizará a través de CompraNet y su obtención será gratuita. Además, simultáneamente se
enviará un resumen de la convocatoria a la licitación para su publicación en el Diario Oficial de
la Federación. Este resumen deberá contener, entre otros elementos, el objeto de la licitación, el
volumen a adquirir, el número de licitación, las fechas previstas para llevar a cabo el
procedimiento de contratación y cuándo se publicó en CompraNet (Artículo 30 de la LAASSP).
Cabe señalar que de acuerdo con una consulta realizada a la SFP, la publicación de las
convocatorias en el sistema de CompraNet tiene validez oficial.
La ley estatal, por su parte, establece que las convocatorias -que podrán referirse a uno o
varios contratos o pedidos- se publicarán en alguno de los diarios de mayor circulación en la
entidad por una sola vez y con un mínimo de treinta días naturales previos a la fecha de
celebración del concurso. Además, en el caso que se requiera la realización de un concurso
nacional para ser adquirido o arrendado el bien o la prestación de un servicio, la convocatoria se
publicará en uno de los diarios de mayor circulación en la capital del país (LAAPSRBMZ
Artículo 29).
Además, en el Acuerdo Administrativo se detalla que el costo que se cobra por las bases
de convocatoria será menor cuando la compra sea a través de CompraNet: “En el precio de las
Bases de Licitación se deberá aplicar una diferencia menor del 25% al 30% en su compra a
través de CompraNet, con relación al precio establecido en la Dependencia, Entidad o unidad
convocante” (Acuerdo Administrativo, Artículo 5).43
La LAASSP en su artículo 29 señala los requisitos que deberán contener tanto la
convocatoria a licitación pública como las bases de la misma y, cuando proceda, el proyecto de
convocatoria. La convocatoria deberá contener:
La indicación de los lugares, fechas y horarios en que los interesados podrán obtener las
bases y, en su caso, el costo y forma de pago de las mismas;
43
De hecho esta es la única referencia al CompraNet en todo el marco normativo de Zacatecas. Más
adelante desarrollamos este tema en la sección de “Tecnologías de Información”.
41
La fecha, hora y lugar de la celebración de la junta de aclaraciones y del acto de
presentación y apertura de ofertas;
Los criterios específicos que se utilizarán para la evaluación de las proposiciones y
adjudicación de los contratos, debiéndose utilizar preferentemente los criterios de
puntos y porcentajes o el de costo beneficio;
Modelo de contrato al que deberán sujetarse las partes, dependiendo de la licitación de
que se trate, el cual deberá contener los requisitos a que se refiere el artículo 45 de esta
Ley; y
Los requisitos que debe cumplir el interesado para el acreditamiento de la personalidad
jurídica.
Las bases deberán contener:
Las instrucciones para elaborar y entregar las ofertas y las garantías;
Forma y términos en que se regirá la licitación;
La forma en la que deberán acreditar su personalidad jurídica quienes deseen participar,
con la documentación idónea a presentar; requisitos que los licitantes deben cumplir;
documentos y datos que deben presentar;
La fecha, hora y lugar para la presentación y apertura de las ofertas o posturas,
notificación del fallo y firma del contrato; y
Los criterios y formas para la evaluación de las ofertas y la adjudicación del contrato.
(Artículos 29, fracciones III, V, VII, XIII y XVI de la Ley y 39 II, inciso i), III, IV, V y VI del
Reglamento).
En el caso estatal las convocatorias deberán contener:
El nombre, denominación o razón social de la dependencia o entidad convocante;
La descripción general, cantidad y unidad de medida de cada uno de los bienes o
servicios que sean objeto de la licitación;
Las indicaciones de los lugares, fechas y horarios en que los interesados podrán obtener
las bases y especificaciones de la licitación y el costo de las mismas;
La fecha límite para la inscripción en el concurso. Para este efecto deberá fijarse un
plazo no menor de 10 días hábiles, contados a partir de la fecha de la publicación de la
convocatoria; y
La fecha, hora y lugar de celebración del acto de apertura de proposiciones.
La Ley no enumera el contenido de las bases, únicamente señala que deberá contener
la descripción completa de los bienes o servicios y sus especificaciones (Artículo 29, fracciones
III, V, y Artículo 30 de la Ley).
Si se contrastan ambos marcos normativos observamos que para el caso estatal
hay varios requisitos que no se especifican: los requisitos que debe cumplir el interesado;
las instrucciones para preparar y presentar licitaciones; las cláusulas y condiciones del
contrato; los criterios y procedimientos que se aplicarán para evaluar la idoneidad de los
proveedores; cualquier criterio para determinar la oferta ganadora (por ejemplo, el
precio); las condiciones para el acto de fallo y los medios por los cuales los proveedores o
contratistas podrán pedir aclaraciones respecto del pliego de condiciones.
Aunado a ello, se define que las bases tienen un costo. Sin embargo, en ninguna parte
del marco normativo se establece el umbral de dicho costo, ni qué autoridad es la responsable de
definirlo.
42
6.2 Modificación de las convocatorias, junta de aclaraciones y plazos para la preparación de
las ofertas
a. Modificación
Si bien la convocatoria debe establecer los requisitos por los cuales se calificarán las
proposiciones que presenten los proveedores participantes, normalmente estos criterios pueden
modificarse durante el proceso de licitación; siempre y cuando estos cambios se realicen antes
de que los proveedores hayan presentado sus propuestas y no afecten las condiciones de
competencia.
A nivel federal, la ley contempla la posibilidad de realizar modificaciones y el alcance
que tendrán: “Las dependencias y entidades, siempre que ello no tenga por objeto limitar el
número de licitantes, podrán modificar aspectos establecidos en la convocatoria, a más tardar el
séptimo día natural previo al acto de presentación y apertura de proposiciones. Las
modificaciones en ningún caso podrán consistir en la sustitución de los bienes o servicios
convocados originalmente, adición de otros de distintos rubros o en variación significativa de
sus características” (LAASSP Artículo 33, párrafos 1 y 2). Asimismo, cualquier modificación
formará parte de la convocatoria y deberá ser considerada por los licitantes en la elaboración de
su proposición (LAASSP Artículo 33, párrafo 3).
Sobre este tema, a nivel estatal el marco normativo no alude a la posibilidad de
modificar las convocatorias. El riesgo de que no se regulen las modificaciones del
contenido de la convocatoria es que si por alguna razón se decidiese hacer modificaciones
pueda optarse por cambiar los criterios de evaluación, la naturaleza del objeto de la
licitación o establecer requisitos que deliberadamente restrinjan la participación
equitativa de los proveedores. También existe el riesgo que las modificaciones se anuncien
con demasiada premura a la fecha de la entrega de las propuestas, de manera que algunos
de los proveedores participantes no puedan atenderlas.
b. Junta de aclaraciones
La Ley debe establecer la posibilidad de que, una vez divulgada la convocatoria, los
participantes tengan la posibilidad de solicitar aclaraciones antes de la presentación de ofertas.
Este paso es clave porque permite ajustar algunas deficiencias u omisiones que se hayan
establecido en el cuerpo de la convocatoria o bases, y además, puede ser un filtro para evitar
considerablemente las inconformidades, al dar un espacio de retroalimentación entre la entidad
convocante y los participantes en la licitación. El marco normativo federal es muy específico al
respecto, contiene la posibilidad de realizar juntas de aclaración y el formato en que se debe
hacer la solicitud con la referencia a los requisitos que debe contener. Entre sus elementos más
importantes detalla los siguientes:
Es obligatorio para la convocante realizar cuando menos una junta de aclaraciones.
Se debe señalar al cierre de la primer junta, la fecha y hora para la celebración de una
segunda o ulteriores reuniones.
La asistencia para los licitantes es optativa.
Las solicitudes de aclaración deberán plantearse de manera concisa y estar directamente
vinculadas con los puntos contenidos en la convocatoria a la licitación pública,
indicando el numeral o punto específico con el cual se relaciona. Las solicitudes que no
cumplan con los requisitos señalados podrán ser desechadas por la convocante
(RLAASSP Artículo 45, párrafos 1, 3, 4 y 6)
Entre la última junta de aclaración y el Acto de Presentación y apertura de
proposiciones debe existir un plazo de al menos seis días naturales.
43
Las actas que se levanten deben ser firmadas por los asistentes, y a éstos se debe
entregar una copia de dichas actas.
Las actas que se elaboren se deben poner a disposición de los licitantes que no hayan
asistido, para efectos de su notificación.
Por su parte, en la ley estatal de adquisiciones no hay disposiciones acerca del
desarrollo de una junta de aclaraciones. No obstante, en la página 222 del Manual hay un
Formato para Acreditación de Procedimiento (APL-1) el cual se utiliza para la acreditación del
procedimiento de licitación, adquisición o prestación de servicios. Dentro de los apartados que
componen dicho formato está el de “Procedimiento” y uno de los requisitos es la “fecha de la
junta de aclaraciones”.
Asimismo, el procedimiento detallado sobre las juntas de aclaraciones sí se regula
dentro del Acuerdo Administrativo:
“La Junta de Aclaraciones, a la que se invitará a las Cámaras de la Industria y
Comercio correspondientes, por medio de representante acreditado quien tendrá voz,
pero no voto, se realizará de conformidad a los siguientes puntos:
a) En materia de adquisiciones la convocante podrá citar a Junta de Aclaraciones
cuando lo considere necesario, atendiendo a las características de los bienes y
servicios objeto de la licitación, en las que tan sólo podrán formular aclaraciones las
personas que hayan adquirido las Bases correspondientes, lo cual podrá acreditarse
mediante copia del comprobante de pago o, en su caso, con copia del recibo de pago
en banco si se utiliza para ello el sistema electrónico. La Junta de Aclaraciones se
llevará a cabo una vez transcurrida la primera mitad del plazo a partir del cual las
Bases estén a disposición de los interesados.
b) En materia de obra pública, la autoridad convocante podrá celebrar Junta de
Aclaraciones, atendiendo a las características, complejidad o magnitud de los
trabajos de obra a realizar, la cual se llevará a cabo con posterioridad a la visita al
lugar de la obra.
c) La asistencia a las Juntas de Aclaraciones será optativa y obligatorios los acuerdos
que se tomen en las mismas, los cuales formarán parte integrante de las Bases. La
convocante entregará copia de la minuta respectiva a los licitantes que la soliciten y
que no hayan asistido a dichas Juntas.
d) Las Juntas de Aclaraciones se realizarán a más tardar el sexto día natural anterior al
acto de presentación y apertura de propuestas” (Acuerdo Administrativo, Artículo 8).
Esta situación nos muestra que en Zacatecas la junta de aclaraciones está ausente
a nivel de ley pero se detalla en otros instrumentos normativos. El problema, como hemos
reiterado, es que estos instrumentos (Manual y Acuerdo Administrativo) son
jerárquicamente más débiles por lo que pueden ser sujetos a modificación en cualquier
momento. Esta figura debe ser claramente detallada a nivel de ley.
c. Plazo para la presentación de propuestas
Es importante definir un plazo razonable entre la última junta de aclaración, que puede motivar
modificaciones a la convocatoria, y la presentación de las propuestas a cargo de los posibles
proveedores. Este plazo no debe afectar las condiciones de competencia, para lo cual las buenas
prácticas establecen como límite 7 días naturales o 5 días hábiles, aunque el rango más amplio a
44
nivel internacional se registra en los procesos de contratación de la República Checa, donde se
señalan como límite 12 días naturales previos a la presentación de las propuestas. 44
La legislación federal está dentro del parámetro de las buenas prácticas y para ello
detalla plazos de presentación y apertura para licitaciones dependiendo del carácter de la
licitación, así como las excepciones para los casos en que no se puedan respetar esos plazos y
señala el medio de publicación:
Entre la última junta de aclaración y el Acto de Presentación y apertura de
proposiciones debe existir un plazo de al menos seis días naturales.
Licitaciones internacionales: el plazo no podrá ser inferior a 20 días naturales, contados
a partir de la fecha de publicación de la convocatoria en CompraNet.
Licitaciones nacionales: el plazo será, cuando menos, de 15 días naturales contados a
partir de la fecha de publicación de la convocatoria.
Adicionalmente, cuando no puedan observarse los plazos indicados porque existan
razones debidamente justificadas y acreditadas en el expediente por el área solicitante de los
bienes o servicios, el titular del área responsable de la contratación podrá reducir los plazos a no
menos de 10 días naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria,
siempre que ello no tenga por objeto limitar el número de participantes. La determinación de
estos plazos y sus cambios, deberán ser acordes con la planeación y programación previamente
establecida (LAASSP Artículo 32).
A nivel estatal, se establece únicamente el plazo que debe transcurrir entre la
publicación de las convocatorias y la presentación de las proposiciones: “se publicarán en
alguno de los diarios de mayor circulación en la entidad por una sola vez y con un mínimo de
treinta días naturales previos a la fecha de celebración del concurso” (LAAPSRBMZ Artículo
29, párrafo I). Sin embargo, como señalamos anteriormente, no menciona nada con respecto
al tiempo mínimo necesario entre la última junta de aclaraciones, que puede modificar la
convocatoria, y la presentación de las propuestas. Tampoco se incluye el criterio, en caso de
ser necesario, de reducción del plazo contado a partir de la fecha de publicación de la
convocatoria y la presentación y apertura de propuestas.
6. 3 Presentación de las propuestas
Para evitar la discrecionalidad y acciones desfavorables a la competencia, idealmente la Ley
debe establecer claramente cuál es el procedimiento a seguir durante el acto de apertura de
propuestas, por ejemplo, señalar las etapas y acciones que se deben llevar a cabo, quién debe
dirigir el acto, quiénes podrán estar presentes, entre otros.
Los dos marcos normativos –federal y estatal– contienen un reconocimiento implícito
de la posibilidad de realizar la presentación y apertura de proposiciones. La LAASSP (art. 35)
establece que el acto de presentación y de apertura de propuestas se llevará a cabo en el día,
lugar y horas previstos en la convocatoria de acuerdo a lo siguiente:
44
Las buenas prácticas internacionales que utilizamos están basadas en las siguientes referencias:
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Bribery in Public Procurement:
Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE Publications: 2007), 51.19-25; Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Integrity in Public Procurement Good practice from
A to Z, OECD (2007); 21-27, disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf;
Transparencia Internacional “Las adquisiciones y licitaciones gubernamentales: donde el sector público y
el privado hacen negocios” (Capítulo 22) en Libro de Consulta. Transparency International, 2000.
Disponible en: http://www.transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp
45
Una vez recibidas las proposiciones en sobre cerrado, se procederá a su
apertura, haciéndose constar la documentación presentada, sin que ello
implique la evaluación de su contenido;
De entre los licitantes que hayan asistido, éstos elegirán a uno, que en
forma conjunta con el servidor público que la dependencia o entidad
designe, rubricarán las partes de las proposiciones que previamente
haya determinado la convocante en la convocatoria a la licitación, las
que para estos efectos constarán documentalmente; y
Se levantará acta que servirá de constancia de la celebración del acto de
presentación y apertura de las proposiciones, en la que se harán constar el
importe de cada una de ellas; se señalará lugar, fecha y hora en que se
dará a conocer el fallo de la licitación, fecha que deberá quedar
comprendida dentro de los veinte días naturales siguientes a la establecida
para este acto y podrá diferirse, siempre que el nuevo plazo fijado no
exceda de veinte días naturales contados a partir del plazo establecido
originalmente.
Adicionalmente, el reglamento de la Ley federal (art. 47) establece una serie de
especificaciones sobre cómo llevar a cabo el acto de presentación y apertura de propuestas.
En contraste, la regulación del estado de Zacatecas es muy escueta en este sentido, la
Ley solamente menciona que se celebrará el acto de apertura en el que se da lectura en voz alta
de las propuestas, se levantará acta circunstanciada y, de ser factible en el mismo evento, se
dictará fallo (art. 31, párrafo 2 y 36, párrafo 4 LAAPSRBMZ). Tampoco en el manual
MNPEG2011 se describe el procedimiento para la presentación de las mismas.
Sin embargo, en el texto del Acuerdo Administrativo sí se explica que en el acto de
apertura las propuestas técnica y económica se deberán presentar en sobres por separado,
perfectamente identificables, firmados en su parte exterior y completamente cerrados. En dicho
evento, una vez abierto el sobre que contenga la propuesta técnica, se verificará de forma
cuantitativa la documentación requerida en las Bases de Licitación (Acuerdo Administrativo,
Artículo 12).
En cuanto al procedimiento de presentación, a nivel federal en principio se reciben
todas las propuestas y posteriormente se analiza la información: “El servidor público que
presida el acto, deberá recibir las proposiciones para su posterior evaluación, por lo que no
podrá desechar ninguna de ellas durante dicho acto” (LAASSP art. 50). La recepción de la
proposición se entenderá realizada una vez que ésta se analice durante su evaluación,
debiéndose indicar en el fallo si la proposición fue desechada por incumplir lo dispuesto en el
art. 50.
La ley federal también contiene disposiciones para la denuncia de irregularidades
derivada de la evaluación de propuestas, denuncia que surtirá efectos hasta que se confirme:
“Aún y cuando existan denuncias o presunción de falsedad en relación con la información
presentada por un licitante, su proposición no deberá desecharse (…) Si al licitante de que se
trate se le adjudica el contrato correspondiente y, de manera previa a la formalización del
mismo, la autoridad competente determina la falsedad de su información, la convocante deberá
abstenerse de suscribir el citado contrato” (RLAASSP Artículo 48, párrafo 1).45
45
Ver sección 7.2 denuncia de irregularidades para más detalles al respecto.
46
En comparación, de la ley estatal se infiere que en el mismo acto de apertura de ofertas
se puede rechazar la de algún participante: “En el acto de apertura de ofertas se procederá a dar
lectura en voz alta de las propuestas presentadas por cada uno de los interesados informándose
de aquéllas que, en su caso, se desechen o hubieren sido desechadas y las causas que motiven tal
determinación” (LAAPSRBMZ Artículo 31, párrafo 2). Lo que no queda claro es si este
desechamiento procede después de una evaluación de las propuestas en el mismo evento, o,
aunque el fallo sea posterior, si es posible eliminar a los participantes previamente a la
evaluación de sus proposiciones.
“La dependencia o entidad convocante levantará acta circunstanciada del acto de
apertura de ofertas, que firmarán las personas que en él hayan intervenido y en la
que se hará constar el fallo de la licitación, cuando éste se produzca en el acto de
apertura de ofertas. Se asentarán asimismo, las observaciones que, en su caso,
hubiesen manifestado los participantes” (LAAPSRBMZ Artículo 36, párrafo 4).
Sobre las autoridades participantes en este procedimiento, a nivel federal se establece
la facultad de quién preside la reunión y de quién toma las decisiones: “El acto de presentación
y apertura de proposiciones de las licitaciones públicas presenciales y mixtas, será presidido por
el titular del Área contratante de la convocante o por el servidor público que éste designe, quien
será el único facultado para tomar todas las decisiones durante la realización del acto, en los
términos de la Ley y Reglamento” (RLAASSP Artículo 47, párrafo 2).
Por su parte, del marco normativo de Zacatecas se observa solamente que estarán la
dependencia o entidad convocante y algunas de sus facultades. Sin embargo, a diferencia de la
ley federal, no se establece formalmente quién deberá presidir el acto de presentación y
apertura de propuestas, ni quien toma las decisiones: “La dependencia o entidad convocante
levantará acta circunstanciada del acto de apertura de ofertas, que firmarán las personas que en
él hayan intervenido y en la que se hará constar el fallo de la licitación, cuando éste se produzca
en el acto de apertura de ofertas. Se asentarán asimismo, las observaciones que, en su caso,
hubiesen manifestado los participantes” (LAAPSRBMZ Artículo 36, párrafo 4).
6. 4 Evaluación de las propuestas
Generalmente esta etapa contempla una revisión técnica de los requisitos establecidos en las
bases (por ejemplo la calidad requerida) y de la fundamentación legal, así como la valoración de
las propuestas económicas.
Sobre los documentos para acreditar la personalidad, la LAASSP señala que los
participantes deben presentar un escrito bajo protesta de decir verdad que indique que cuentan
con las facultades para participar a título personal o por su representante. Para el primer caso, el
firmante debe presentar su Registro Federal de Contribuyentes, y en caso de ser representante
legal, deberá presentar las escrituras públicas que le confieren dicha facultad. Para el caso de las
licitaciones internacionales se requiere un escrito de protesta de cumplimiento de requisitos, y si
los licitantes presentan una proposición conjunta deben presentar los escritos señalados en el art.
48 del reglamento (RLAASSP Artículo 48, párrafo 1, fracciones III, IV, V, VI Y VIII).
La legislación de Zacatecas, a este respecto es menos exhaustiva. Para la presentación
de propuestas solamente requiere que aquel que la suscriba cumpla con los requisitos de la
convocatoria: “Todo interesado que satisfaga los requisitos de la convocatoria, las bases y las
especificaciones de la licitación tendrá derecho a presentar proposiciones” (LAAPSRBMZ,
artículo 31, párrafo 1).
47
Además de los requisitos previamente señalados, a nivel federal los proveedores que
participen en las licitaciones deben presentar una declaración de integridad (LAASSP fracción
IX del artículo 29). En contraste, la ley estatal no obliga a los proveedores a presentar
documentos en dónde declaren que su participación se realizará con apego a la ley.
Por otra parte, en el marco federal se distingue entre la evaluación técnica y la
económica, primero se da una y luego la otra. El Área técnica o, en su defecto, el Área
requirente, con el apoyo en su caso del Área contratante, deberá: “Realizar la evaluación técnica
de cada proposición conforme al criterio de evaluación previsto en la convocatoria a la licitación
pública. Posteriormente […] en el resultado de la evaluación técnica se indicarán las
proposiciones que deban desecharse por incumplimientos que afectan la solvencia, conforme a
las causales establecidas en la convocatoria a la licitación pública” (MAAGAASSP 4.2.2.1.16).
Posteriormente, el Área Contratante o requirente deberá: “realizar la evaluación
económica de cada proposición conforme al criterio de evaluación previsto en la convocatoria a
la licitación pública y elaborar la tabla comparativa de ofertas” (MAAGAASSP 4.2.2.1.17). Se
distinguen también los facultados para realizar dicha evaluación, el área requirente revisa lo
técnico y el área convocante lo económico, aunque podrían ser la misma unidad (en sistemas
descentralizados como el federal la convocante y requirente pueden ser la misma unidad).
En Zacatecas, el Acuerdo Administrativo faculta a las dependencias y entidades para
que analicen si se reúnen las condiciones legales, técnicas y económicas. También contiene que
se elaborará un cuadro informativo de la licitación que, dentro de sus requisitos, incluya los
requisitos técnicos, económicos y el resultado de la revisión que de ellos se realice:
“La convocante elaborará cuadro informativo de la licitación, mismo que será
enviado a la Contraloría dentro de un sobre cerrado de forma inviolable, con
dos días de anticipación a la fecha del fallo, el cual contendrá la siguiente
información:
a) Nombre de la Convocante, número de licitación, descripción del tipo de
concurso, fecha programada para dar a conocer el fallo.
b) Pliego de requisitos, si existen.
c) Requisitos técnicos (análisis y observaciones en cada uno, indicando si
son correctos o no, especificando las omisiones).
d) Requisitos económicos (análisis y observación en cada uno, indicando si
son correctos o no, especificando las omisiones).
e) Resultado de la revisión técnica y económica, si se acepta o se desecha.
f) Montos de las propuestas de todos los concursantes.
g) Al calce del cuadro informativo, nombre y cargo de quien revisa y visto
bueno por el titular de la convocante (Acuerdo Administrativo, Artículo
13).
Además, como se señaló en párrafos anteriores, en el mismo acto de apertura también
se puede emitir el fallo. La ley refiere que: “Las Dependencias o entidades convocantes, con
base en el análisis comparativo de las proposiciones admitidas, emitirán un dictamen que servirá
como fundamento para el fallo, mediante el cual se adjudicará el pedido o contrato a la persona
que de entre los proponentes reúna las condiciones legales, técnicas y económicas requeridas
por la convocante y garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones
respectivas” (LAAPSRBMZ Artículo 36, párrafo 1).
48
6. 5 Asignación del contrato
a. Área responsable de adjudicar el fallo
En el marco federal se describe que la convocante emitirá el fallo y agrega un catálogo de
requisitos que den sustento a esa decisión (LAASSP Artículo 37), así como los datos de la
licitación y de todos los participantes. Por su parte, en Zacatecas la autoridad responsable para
dictar el fallo son las Entidades y Dependencias convocantes, pero no se señalan los requisitos
del contenido de dicho fallo (LAAPSRBMZ Artículo 36).
Como se explicó anteriormente, del Acuerdo Administrativo también se desprende
que la convocante informará a la Contraloría respecto del fallo que emitirá (Acuerdo
Administrativo Artículo 13). Además, en las Bases del Comité se explica que una de las
funciones del Comité Estatal de Compras es: “Analizar exclusivamente para su opinión cuando
se le solicite, los dictámenes y fallos emitidos por los servidores públicos responsables de ello”
(Bases de integración del Comité, Sexta, fracción VII).
Por lo tanto, en Zacatecas es la propia entidad o dependencia convocante la que
emite el fallo y comunicará de su decisión a la Contraloría, ésta únicamente puede opinar
cuando así se le solicite.
b. Criterio de adjudicación del contrato
Las buenas prácticas internacionales señalan que en cualquier licitación pública se deben dar a
conocer previamente (en la convocatoria) los criterios con los que se evaluarán las
proposiciones y que, consecuentemente, serán la base para la adjudicación del contrato. En este
sentido, la Ley federal contiene como requisito inicial que el método de evaluación se inserte a
la convocatoria: “Las dependencias y entidades para la evaluación de las proposiciones deberán
utilizar el criterio indicado en la convocatoria a la licitación. (LAASSP, Artículo 36). El marco
normativo de Zacatecas contiene de manera muy general que las bases contendrán
“requerimientos técnicos y demás circunstancias pertinentes” para realizar la adjudicación:
“Las bases de cada licitación deberán contener la descripción completa de los
bienes o servicios y sus especificaciones, indicando, en su caso, y de manera
particular los requerimientos de carácter técnico y demás circunstancias
pertinentes que habrá de considerar la dependencia o entidad convocante para
la adjudicación del pedido o contrato correspondiente” (LAAPSRBMZ
Artículo 30).
La ley no contiene puntualmente que el criterio de adjudicación debe ser incluido
desde la convocatoria. Idealmente, la Ley deberá establecer de forma clara y concisa que
las convocatorias deben especificar el criterio de evaluación para evitar ambigüedades que
den pie a la discrecionalidad de las autoridades.
La Ley federal contempla tres criterios de evaluación según la naturaleza del bien o
servicio a contratar: puntos y porcentajes, costo beneficio y evaluación binaria.46
Establece
46
El método de evaluación de puntos y porcentajes es el sistema que utiliza criterios ponderados para
determinar qué oferta presenta la mejor combinación de calidad y precio, es decir, el mayor valor por el
dinero. El método de costo- beneficio es un análisis que busca determinar la conveniencia de un proyecto
mediante la enumeración y valoración en términos monetarios de todos los costos y beneficios derivados,
directa e indirectamente, de adquirir cierto bien o de contratar cierto servicio. El método de evaluación
49
que preferentemente se deben utilizar los criterios de puntos y porcentajes o el de costo
beneficio para la evaluación de las proposiciones y adjudicación de los contratos (LAASSP, Art.
29, fracción XIII). En el caso de que no sea posible utilizar estos criterios, y se aplique el
criterio de evaluación binario, se adjudicará el contrato a quien cumpla los requisitos
establecidos por la convocante y oferte el precio más bajo (LAASSP, Art. 36).
El marco normativo estatal es omiso a este respecto, al no incluir ningún tipo de
especificación sobre los posibles tipos de evaluación. El único criterio que puede inferirse es el
precio más bajo, más no se abunda en las condiciones de la evaluación, ni en cuál es el criterio
regla: “Si resultare que dos o más proposiciones satisfacen los requerimientos de la convocante,
el pedido o contrato se adjudicará a quien presente la postura más baja” (LAAPSRBMZ
Artículo 36, párrafo 2).
En general, del marco federal se puede inferir que los responsables de realizar la
evaluación son las Dependencias y Entidades, pero en el Manual se señalan las siguientes
responsabilidades:
Analizar y evaluar la propuesta técnica de las proposiciones: área técnica, o en su
defecto el área requirente, con el apoyo en su caso del área contratante.
(MAAGAASSP: 4.2.2.1.16).
Analizar y evaluar la propuesta económica de las proposiciones: área contratante con el
apoyo en su caso, del área requirente. (MAAGAASSP: 4.2.2.1.17).
En el caso de Zacatecas, dado que no hay una clara distinción entre la propuesta técnica
y económica, tampoco se asigna una responsabilidad para la evaluación de cada parte de la
propuesta. La LAAPSRBMZ (artículo 36) establece de modo genérico que son las Entidades y
Dependencias convocantes las encargadas de emitir un dictamen que sirva como fundamento
para el fallo.
c. Criterio de desempate
En caso de empate, idealmente la ley debe establecer como método primario de desempate el
azar. En este punto, la ley federal no cumple con la buena práctica internacional pues señala que
“se dará preferencia a las personas que integren el sector de micro, pequeñas y medianas
empresas nacionales. [D]e subsistir el empate, se realizará un sorteo por insaculación, el cual
consistirá en depositar en una urna o recipiente transparente, las boletas con el nombre de cada
licitante empatado, acto seguido se extraerá en primer lugar la boleta del licitante ganador y
posteriormente las demás boletas de los licitantes que resultaron empatados en esa partida”
(Artículo 36 de la Ley y 54 del Reglamento). Sin embargo, aunque el azar no es considerado
como el primer criterio de desempate, la Ley federal al menos establece claramente los métodos
de desempate.
En contraste, en el caso de Zacatecas la ley no establece un mecanismo de
desempate en caso de que dos o más ofertas sean idénticas incluso en precio. De nueva
cuenta, esta característica puede conducir a que la autoridad encargada de la decisión
adjudique el contrato de modo discrecional.
binario consiste en un sistema mediante el cual se adjudica un pedido o contrato a quien cumpla con los
estándares mínimos de calidad establecidos por la convocante y oferte el precio más bajo.
50
d. Declaración de licitación desierta
En ocasiones, ya avanzado el proceso de licitación pública, no es posible seguir el proceso de
contratación por esta vía, por lo que la Ley debe prever qué hacer en caso de que no haya
suficiente participación o ésta no sea adecuada para este tipo de contratación. Únicamente el
marco normativo federal contiene la previsión para declarar desierto el proceso e indica
los procedimientos alternativos. Zacatecas no contiene la opción de declarar desierta una
licitación.
En la legislación federal, las dependencias y entidades procederán a declarar desierta
una licitación cuando la totalidad de las proposiciones presentadas no reúnan los requisitos
solicitados o los precios de todos los bienes, arrendamientos o servicios ofertados no resulten
aceptables. “Cuando se declare desierta una licitación o alguna partida y persista la necesidad de
contratar con el carácter y requisitos solicitados en la primera licitación, la dependencia o
entidad podrá emitir una segunda convocatoria, o bien optar por el supuesto de excepción
previsto en el artículo 41 fracción VII de la [LAASSP].” Cuando los requisitos o el carácter
sean modificados con respecto a la primera convocatoria, se deberá convocar a un nuevo
procedimiento (LAASSP: Artículo 38, párrafos 1Párrafo 3).
A nivel estatal, el primer párrafo del artículo 18 del Acuerdo Administrativo contiene
que en caso de que ninguna de las propuestas satisfaga los requisitos, se declarará desierta y se
convocará a una nueva elección. El inconveniente es que el apartado en el que se encuentra el
artículo 18 se refiere exclusivamente a “Obra” y no a “adquisiciones”, por lo tanto no se
considera para este análisis.
e. Evitar asignación de contratos a proveedores con antecedentes de incumplimiento
Una disposición importante que contienen ambos marcos normativos es la determinación de no
asignar contratos a proveedores con un mal historial o que hayan incumplido en contratos
anteriores.
A continuación presentamos un resumen de los criterios contenidos en la LAASSP para
no contratar a ciertos proveedores (art. 50):
Aquéllas en que el servidor público que intervenga en cualquier etapa del procedimiento
de contratación tenga interés personal, familiar o de negocios;
Las que desempeñen un empleo, cargo o comisión en el servicio público;
Aquellos proveedores que, por causas imputables a ellos mismos, la dependencia o
entidad convocante les hubiere rescindido administrativamente más de un contrato,
dentro de un lapso de dos años calendario;
Las que se encuentren inhabilitadas por resolución de la Secretaría de la Función
Pública;
Los proveedores que se encuentren en situación de atraso en las entregas de los bienes;
Aquellas que presenten proposiciones en una misma partida de un bien o servicio en un
procedimiento de contratación que se encuentren vinculadas entre sí por algún socio o
asociado común.
En el caso Zacatecas, no podrán presentar propuestas ni celebrar pedidos o contratos,
las personas físicas y morales con las siguientes características:
Aquellas en cuyas empresas participe el servidor público que deba decidir directamente,
o los que les hayan delegado tal facultad, sobre la adjudicación del pedido o contrato, o
51
su cónyuge o sus parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o civiles,
sea como accionista, administrador, gerente, apoderado o comisario;
Las que se encuentren en situación de mora, por causas imputables a ellos mismos,
respecto al cumplimiento de otro u otros pedidos o contratos y hayan afectado con ello
los intereses de la dependencia o entidad; y
Los demás que por cualquier causa se encuentren impedidos para ello por disposición
de Ley (LAAPSRBMZ, Artículo 36, fracciones I, II y III).
f. Abasto simultáneo
El abastecimiento simultáneo se refiere a la posibilidad de que el vendedor realice la compra
con un solo proveedor o dividido entre varios contratos. En la ley federal se reconoce la
posibilidad de utilizar esta modalidad de la licitación, en contraste, la legislación estatal no
regula este aspecto. La LAASSP contiene el alcance respecto de la parcialidad o totalidad de
bienes que se licitaran en esa modalidad:
“Las dependencias y entidades podrán utilizar el abastecimiento simultáneo a
efecto de distribuir entre dos o más proveedores las partidas de bienes o
servicios, cuando así lo hayan establecido en la convocatoria a la licitación,
siempre que con ello no restrinjan la libre participación”(LAASSP Artículo
39, párrafo 1)”.
Si éste fuera el caso, se deberá especificar el número de proveedores permitidos, la
fracción del contrato atribuible a cada uno y la diferencia admisible de margen entre las ofertas
(en comparación con la oferta ganadora), siempre y cuando ninguna de las ofertas supere el
precio en más del 10 por ciento a la oferta ganadora.
Es importante señalar las implicaciones que este tipo de asignación pudiera tener sobre
el precio que al final pagaría el gobierno del estado de utilizar este sistema y sobre la
competencia. Por una parte, la división del contrato implícitamente permite a la dependencia
pública indirectamente influir en el número de participantes. Uno de los argumentos a favor de
dividir los contratos, es que existe evidencia que en ciertos sectores, en particular, en los que el
gobierno es el único o más importante comprador, el abastecimiento simultáneo ayuda a la
generación de proveeduría; el otro es que el gobierno como comprador no depende de un sólo
proveedor.
Sin embargo, también es un mecanismo que puede fomentar la colusión entre los
proveedores, ya que los licitantes, al saber que el contrato se dividirá entre algunos de ellos,
tienen el incentivo de converger en un precio coordinado (focal), minimizando la diferencia de
las ofertas, de modo que cada uno de ellos obtenga una parte del contrato.
Esta controversial figura para la asignación de los contratos no está contemplada en la
Ley de adquisiciones de Zacatecas. Sin embargo, dentro de las características de las reuniones
que celebra el Comité Estatal de Compras se alude a la posibilidad de realizar este tipo de
contratación, ya que se menciona el concepto pero no se explica cómo se lleva a cabo.
“Las reuniones de los comités se celebraran en los términos siguientes:
d).- Las características relevantes de la operación tales como el carácter
nacional o internacional del procedimiento de contratación; si los precios son
fijos o sujetos a indexación; si los contratos son abiertos, si se requerirá
abastecimiento simultaneo, entre otros” (Bases del Comité, cuarta).
52
g. Garantía de seriedad de la oferta y garantía de cumplimiento
La garantía de la seriedad o formalidad de la oferta se utiliza para asegurar que los proveedores
que participen tengan la capacidad de sostener la propuesta que presenten. Sin embargo, si el
monto de esta garantía es alto, se convierte más bien en una barrera a la entrada de proveedores.
Las buenas prácticas internacionales recomiendan que debido a la variación en los
montos de las adquisiciones, una garantía razonable deba ser igual o inferior a 1% del monto
total a adjudicar.47
De igual forma, se considera que una garantía de la seriedad de la oferta
superior a 15% del monto total del contrato representa una barrera a la entrada para las empresas
pequeñas (nuevos participantes). Además, cabe señalar que la solvencia del proveedor se puede
comprobar con una garantía de cumplimiento de contrato que aplica exclusivamente al licitante
ganador para asegurar el cumplimiento del contrato.
La ley federal solamente contiene previsiones para la garantía de cumplimiento y no
precisa un porcentaje con respecto al monto total del contrato. “Los titulares de las
dependencias o los órganos de gobierno de las entidades, fijarán las bases, forma y porcentajes a
los que deberán sujetarse las garantías que deban constituirse. Las garantías contempladas son
las garantías de anticipo y cumplimiento de contrato, garantías por los defectos y vicios ocultos
de los bienes y de la calidad de los servicios los defectos (Artículo 48 de la Ley y 81, 85, 86, 87,
91, 96 y 103 del Reglamento). Ni la Ley ni el Reglamento federal mencionan específicamente la
existencia de garantías de seriedad o formalidad de las posturas.
Por el contrario, la legislación de Zacatecas regula tanto la garantía de seriedad como
la garantía de cumplimiento. No obstante, no cumple con los porcentajes recomendados por las
buenas prácticas. Todas las garantías a las que refiere la ley estatal consistirán en una fianza por
un importe mínimo del 10% de cada pedido o contrato (Artículo 35 de la Ley). Asimismo, la
LAAPSRBMZ señala que las personas físicas o morales que provean o arrienden bienes, o
presten servicios de los regulados por esta ley, deberán garantizar:
I. La seriedad de las proposiciones en los procedimientos de adjudicación;
II. La correcta aplicación de los anticipos que reciban, cuando éstos procedan; y
III. El cumplimiento de los pedidos o contratos (LAAPSRBMZ Artículo 34).
7. Sistemas de Control
7. 1 Inconformidades
En todo proceso de adquisiciones las buenas prácticas recomiendan que la Ley establezca, a
favor de quienes participan, el derecho de presentar sus inconformidades con motivo de los
resultados o el proceso de adjudicación de contrato. Además, la legislación debe definir
claramente el servidor público u oficina (instancia administrativa) que debe recibir dichas
inconformidades. La relevancia de que los participantes cuenten con un mecanismo para
cuestionar las decisiones o acciones de la autoridad radica en que las mismas autoridades
puedan ser evaluadas.
En la ley federal se menciona que la autoridad facultada para conocer de las
inconformidades es la Secretaría de la Función Pública. Dichas inconformidades pueden
47
Este parámetro se obtuvo del análisis de las 31 leyes de adquisiciones a nivel estatal junto con la ley
federal. De todas ellas el porcentaje más bajo registrado fue la legislación de Guerrero con 1%. Véase el
estudio: Competencia en la compras públicas, IMCO, 2011, disponible en: www.imco.org.mx
53
presentarse para las siguientes modalidades de contratación: licitación pública, invitación a
cuando menos tres personas, licitaciones internacionales y proposiciones conjuntas (LAASSP
Artículo 65 párrafo 1).
Además, es posible que un participante se inconforme en contra de los siguientes actos:
la convocatoria a la licitación y las juntas de aclaraciones; el acto de presentación y apertura de
proposiciones y el fallo; la cancelación de la licitación y los actos y omisiones por parte de la
convocante que impidan la formalización del contrato en los términos establecidos en la
convocatoria a la licitación o en esta Ley. En todos los casos en que se trate de licitantes que
hayan presentado proposición conjunta, la inconformidad sólo será procedente si se promueve
conjuntamente por todos los integrantes de la misma (LAASSP Artículo 65).
Igualmente, la Ley federal establece las condiciones bajo las cuales un participante
puede presentar su inconformidad, así como el mecanismo para hacerlo. El escrito contendrá el
nombre y domicilio del inconforme, el acto que se impugna, las pruebas que ofrece, los hechos
o abstenciones que constituyan los antecedentes del acto impugnado y los motivos de
inconformidad, entre otros (Artículos 65 y 66 de la Ley y 116 del Reglamento).
El marco normativo de Zacatecas contiene también la posibilidad de presentar recurso
de inconformidad y los plazos para ello: “Los proveedores que hubieren participado en las
licitaciones, podrán inconformarse por escrito, indistintamente, ante la convocante o ante
Planeación y Contraloría, dentro de los 10 días naturales siguientes al fallo del concurso, actos o
irregularidades cometidas con anterioridad al propio fallo en cualquier etapa o fase del
concurso. Transcurrido dicho plazo, precluye para los proveedores el derecho a inconformarse,
sin perjuicio de que las convocantes o Planeación y Contraloría puedan actuar en cualquier
tiempo en los términos de los artículos 49 y 50 de esta Ley” (LAAPSRBMZ Artículo 48).
El inconveniente que se observa en la inconformidad prevista para Zacatecas es
que se la Secretaría de Planeación y Contraloría es una dependencia que dejó de tener
vigencia, lo que deja indeterminado el procedimiento para presentar la inconformidad
ante esta autoridad.48
Ante una posible impugnación el proveedor no cuenta con la certeza
sobre ante quién debe hacer valer su derecho.
Por lo que se refiere a los efectos derivados de una inconformidad, en ambos marcos
normativos se puede proceder a la suspensión de los procedimientos. A nivel federal, una vez
que se determinó que hay elementos para procesar un recurso, este recurso puede suspender el
acto que motivó la inconformidad:
“El inicio del procedimiento de intervención de oficio será mediante el pliego
de observaciones, en el que la Secretaría de la Función Pública señalará con
precisión las posibles irregularidades que se adviertan en el acto motivo de
intervención. De estimarlo procedente, podrá decretarse la suspensión de los
actos del procedimiento de contratación y los que de éste deriven, en términos
de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 70 de esta Ley. Resulta
aplicable al procedimiento de intervención de oficio, en lo conducente, las
48
Como hemos apuntado anteriormente, la Secretaría de Planeación y Contraloría es una dependencia que
actualmente no tiene vigencia. Esto se confirma al ver que en el Acuerdo Administrativo se menciona que
el Comité de Selección de Obra Pública estará integrado, entre otros, por: Un representante de la
Contraloría y un representante de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional (Artículo 16,
fracciones II y V). Este artículo se refiere a “obra” lo relevante es que en ese acuerdo de reciente creación,
se hace una distinción entre Planeación y Contraloría. Para efectos del análisis de la ley se considera a la
Secretaría de Planeación y Contraloría como una única entidad.
54
disposiciones previstas en esta Ley para el trámite y resolución de
inconformidades (LAASSP Artículo 76, párrafos 2 a 4).”
En el caso de Zacatecas, la Secretaría de Planeación y Contraloría, o las entidades y
dependencias de oficio en atención a las inconformidades realizarán las investigaciones
correspondientes en un plazo que no excederá de cuarenta y cinco días naturales contados a
partir de la fecha en que se inicien, y resolverán lo conducente para efectos de los artículos 49 y
50 de esta Ley (LAAPSRBMZ Artículo 55). El primero (art. 49) de ellos explica que los actos,
convenios, pedidos, contratos y negocios jurídicos de las dependencias y entidades realicen en
contravención a lo dispuesto por esta Ley y las disposiciones que de ella se deriven, serán nulos
de pleno derecho; el segundo (art. 50) estipula que procederá la rescisión de los contratos y la
cancelación de los pedidos cuando se incumplan las obligaciones derivadas de sus
estipulaciones o de las disposiciones de esta Ley y de las demás que sean aplicables.
Asimismo, la ley de Zacatecas señala que durante la investigación de los hechos podrá
suspenderse el cumplimiento de las obligaciones pendientes por parte de las dependencias o
entidades, cuando:
“I. Se advierta que existen o pudieran existir las situaciones a que se refieren los
artículos 49 y 50.
II. Cuando con ella no se siga perjuicio al interés social y no se contravengan
disposiciones de orden público, y siempre que, de cumplirse las obligaciones
pudieran producirse daños o perjuicios a la dependencia o entidad de que se trate”
(LAAPSRBMZ Artículo 56).
De la lectura de la Ley se entiende que no hay manera en que los actos previos se
reparen o que se repongan porque no hay posibilidad de suspender un procedimiento.
Sólo habla de obligaciones pendientes de parte de la autoridad pero una vez que el
contrato ya se adjudicó.
Otro elemento que se contempla en la legislación federal es que desde la convocatoria
se señalarán las oficinas en las que se podrá presentar la inconformidad. Adicionalmente,
desglosa requisitos que debe contener el escrito de presentación de la inconformidad; medios de
presentación, prevención, ampliación y alegatos. La estatal solamente menciona ante quién se
presenta y que será por escrito (LAAPSRBMZ Artículo 48, párrafo 1).
La LAASSP es puntual en cuanto al listado de requisitos que en general se deben
cumplir para presentar alguna inconformidad (art. 66). También señala que una vez recibida la
inconformidad se solicitan informes a la emisora del acto que motivó la inconformidad, con
todos los datos referentes al proceso de adjudicación y documentales. En el caso de Zacatecas la
autoridad facultada para requerir informes (la Oficialía Mayor y las Dependencias
Coordinadoras de Sector), no es la facultada para dar tratamiento a las inconformidades
(Secretaría de Planeación y Contraloría y dependencias convocantes). Es decir, a nivel estatal
no se requieren informes cuando se presenta una inconformidad.
“La Oficialía Mayor y las Dependencias Coordinadoras de Sector, podrán realizar las
visitas e inspecciones que estimen pertinentes a las dependencias y entidades que celebren actos
de los regulados por esta ley, así como solicitar de los servidores públicos de las mismas y de
los proveedores en su caso, todos los datos e informes relacionados con las adquisiciones,
arrendamientos y servicios” (LAAPSRBMZ Artículo 53, párrafo 1).
55
En la ley federal se estipulan claramente los plazos para la elaboración de los informes.
En primer lugar, una vez recibida la inconformidad, se requerirá a la convocante que rinda en el
plazo de dos días hábiles un informe previo. Se requerirá también a la convocante que rinda en
el plazo de seis días hábiles un informe circunstanciado, en el que se expondrán las razones y
fundamentos para sostener la improcedencia de la inconformidad así como la validez o
legalidad del acto impugnado. Una vez conocidos los datos del tercero interesado, a éste se le
correrá traslado con copia del escrito inicial y sus anexos, a efecto de que, dentro de los seis días
hábiles siguientes, comparezca al procedimiento a manifestar lo que a su interés convenga.
Por su parte, el inconforme, dentro de los tres días hábiles siguientes a aquel en que se
tenga por recibido el informe circunstanciado, tendrá derecho de ampliar sus motivos de
impugnación, cuando del mismo aparezcan elementos que no conocía. Finalmente, la autoridad
que conozca de la inconformidad, en caso de estimar procedente la ampliación, requerirá a la
convocante para que en el plazo de tres días hábiles rinda el informe circunstanciado
correspondiente, y dará vista al tercero interesado para que en el mismo plazo manifieste lo que
a su interés convenga (LAASSP Artículo 71). Este tipo de explicaciones puntuales sobre los
plazos no las encontramos en el caso de Zacatecas.49
La ley federal contiene los casos en que la inconformidad se declara improcedente (no
se ajusta a derecho) (LAASSP art. 66); los casos en que se declara sobreseída (deja de tener
sentido) (LAASSP, art. 68) y los requisitos de la resolución (LAASSP Artículo 73). En
Zacatecas la ley es omisa en estos dos aspectos.
En cuanto al detalle de las resoluciones relacionadas con una inconformidad, la ley
federal incluye un catálogo de posibles sentidos en los que se puede resolver una
inconformidad. La ley federal detalla el cumplimiento de la resolución emitida por la autoridad
de control (LAASSP Artículo 74 párrafos 1 y 2). La resolución que emita la autoridad podrá:
I. Sobreseer en la instancia;
II. Declarar infundada la inconformidad;
III. Declarar que los motivos de inconformidad resultan inoperantes para decretar la
nulidad del acto impugnado, cuando las violaciones alegadas no resulten
suficientes para afectar su contenido;
IV. Decretar la nulidad total del procedimiento de contratación;
V. Decretar la nulidad del acto impugnado, para efectos de su reposición, subsistiendo
la validez del procedimiento o acto en la parte que no fue materia de la declaratoria
de nulidad, y
VI. Ordenar la firma del contrato, cuando haya resultado fundada la inconformidad
promovida en términos del artículo 65, fracción V de esta Ley.
En contraste, la ley de adquisiciones estatal no determina cuáles son los posibles
sentidos que puede tener la resolución. Únicamente el manual establece la obligación de cumplir
con las resoluciones emitidas por una autoridad competente: “Las Dependencias y Entidades,
con cargo a sus respectivos presupuestos y de conformidad con las disposiciones aplicables,
cubrirán las contribuciones federales, estatales y municipales, así como las obligaciones
contingentes o ineludibles que se deriven de resoluciones emitidas por autoridad competente”
(MNPEG2011, Capítulo 3000, numeral 3.19). No obstante, no se detalla específicamente qué
49
Es importante señalar que si hay silencio administrativo, es decir que la autoridad no integre los
informes correspondientes, entonces entraría en operación la Ley de Procedimiento Administrativo del
Estado y municipios de Zacatecas. (art. 25). Con ello se tendrían definidos los tiempos ausentes en la ley
de adquisiciones, aunque de manera supletoria.
56
procede ante las resoluciones de la autoridad: nulidad del procedimiento de contratación se
declara infundada la inconformidad, etc.
Por último, si a nivel federal, no se satisfizo el interés jurídico del inconforme, existe la
posibilidad de presentar un “recurso de revisión”, dicho procedimiento administrativo se
substancia en tribunales administrativos. “La resolución que ponga fin a la instancia de
inconformidad o, en su caso, a la intervención de oficio podrá impugnarse por el inconforme o
tercero interesado mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, o bien, cuando proceda, ante las instancias jurisdiccionales competentes
(LAASSP Artículo 74, último párrafo).”
Para Zacatecas, procede el recurso de revocación en contra de las resoluciones que
emita la Oficialía Mayor o la Contraloría: “En contra de las resoluciones que dicten la Oficialía
Mayor o Planeación y Contraloría en los términos de esta Ley, el interesado podrá interponer
ante la que hubiere emitido el acto, recurso de revocación, dentro del término de quince días
hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación (LAAPSRBMZ, Artículo 68).
La tramitación del recurso a que se refiere el artículo anterior se sujetará a las normas
siguientes: “Planeación y Contraloría o la Oficialía Mayor según el caso, acordarán lo que
proceda sobre la admisión del recurso y de las pruebas que el recurrente hubiere ofrecido, que
deberán ser pertinentes e idóneas para dilucidar las cuestiones controvertidas, el desahogo de las
mismas deberá ordenarse dentro del plazo de quince días hábiles, el que será improrrogable”
(LAAPSRBMZ Artículo 68, fracción VII).
En este caso los inconvenientes son de dos tipos: El primero es que las facultades
para emitir resoluciones recaen tanto en una dependencia administrativa (Oficialía
Mayor) como en la dependencia encargada de la vigilancia y el control (Contraloría) sin
dejar en claro cuándo se remite a cada una de ellas; en caso de que la Oficialía Mayor sea
la encargada de emitir el acto, también tendría que revisar el recurso a decisiones que ella
misma acordó, con lo que funge como juez y parte. En segundo lugar, no hay un hilo
conductor que explique que después del recurso de revisión se puede impugnar la decisión
ante la instancia administrativa que proceda (por ejemplo ante un Tribunal
administrativo), tal como sí se explica claramente a nivel federal: (1) se presenta la
inconformidad, 2) la autoridad revisa, 3) la autoridad emite la resolución, 4) existe la
posibilidad de presentar un recurso de revisión ante instancias jurisdiccionales
competentes).
7. 2 Denuncia de irregularidades
Otro de los mecanismos de control es la obligación, por parte de las autoridades, de denunciar
comportamientos inusuales y patrones sospechosos detectados en cualquiera de los actos
relativos al proceso de adquisición.
En el caso federal la autoridad que conoce del asunto determina si es que hay o no
irregularidades, incluyendo la participación “de oficio”, es decir, que aunque el recurrente ya no
participe, la autoridad actúa. Esta investigación se refiere a irregularidades durante todo el
procedimiento de adquisición. “El inicio del procedimiento de intervención de oficio será
mediante el pliego de observaciones, en el que la Secretaría de la Función Pública señalará con
precisión las posibles irregularidades que se adviertan en el acto motivo de intervención”
(LAASSP Artículo 76, párrafos 2 a 4).
57
El marco normativo de Zacatecas también contempla una participación de oficio. Según
el Acuerdo Administrativo el representante de la Contraloría asentará en las actas las
irregularidades detectadas.
“Los actos del concurso se realizarán con la asistencia del representante de la
Cámara correspondiente, con derecho a voz pero sin voto, desarrollándose de la
siguiente manera:
c) El formato del acta contendrá los datos generales y los espacios necesarios
para las observaciones y demás circunstancias que ocurran durante el acto. El
representante de la Contraloría podrá levantar acta administrativa en el caso de
que las irregularidades que se susciten en el evento no se asienten en el acta
correspondiendo al acto de que se trate” (Acuerdo Administrativo, Artículo 7).
Adicionalmente, la Ley federal debe obligar a las autoridades responsables del proceso
de adjudicación a reportar a las autoridades en materia de competencia sobre comportamientos
inusuales o sospechosos entre oferentes (colusión). La ley federal de adquisiciones, en su
artículo 34, estipula que “los actos, contratos, convenios o combinaciones que lleven a cabo los
licitantes en cualquier etapa del procedimiento de licitación deberán apegarse a lo dispuesto por
la Ley Federal de Competencia Económica en materia de prácticas monopólicas y
concentraciones, sin perjuicio de que las dependencias y entidades determinarán los requisitos,
características y condiciones de los mismos en el ámbito de sus atribuciones.”
Además, según el mismo artículo “cualquier licitante, o el convocante, podrán hacer del
conocimiento de la Comisión Federal de Competencia hechos materia de la citada Ley, para que
resuelva lo conducente.” En la Ley Federal de Competencia Económica (artículo 9) se establece
que las prácticas monopólicas absolutas son las combinaciones entre agentes económicos
competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea:
I.- Fijar, elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios
al que son ofrecidos o demandados en los mercados, o intercambiar información con el mismo
objeto o efecto;
II. Establecer la obligación de no producir, procesar, distribuir, comercializar o adquirir
sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestación o transacción de un
número, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;
III.- Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual
o potencial de bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios
determinados o determinables; o
IV.- Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones,
concursos, subastas o almonedas públicas.
Sobre este aspecto, el marco normativo de Zacatecas no menciona explícitamente
dar aviso a autoridad alguna en materia de competencia.
En la legislación federal también se menciona que la Secretaría de la Función Pública
aplicará las sanciones que procedan a quienes infrinjan las disposiciones de este ordenamiento,
conforme a la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. (LAASSP,
Artículo 62). Por su parte, la LAAPSRBMZ (artículo 62) establece que a los servidores públicos
que infrinjan las disposiciones de la ley, la Secretaría de Planeación y Contraloría aplicará,
conforme a lo dispuesto por la Ley de Responsabilidades para los Servidores Públicos del
58
Estado y Municipios,50
las sanciones que procedan (Art. 62). También señala que los servidores
públicos de los Ayuntamientos, de las dependencias y entidades que en el ejercicio de sus
funciones tengan conocimiento de infracciones a la Ley, o a las normas que de ella se deriven,
deberán comunicarlo a las autoridades que resulten competentes conforme a la Ley (Art. 66 en
Ley).
7. 3 Testigos sociales
La ventaja de la participación de observadores externos en los procesos de adquisición es contar
con un mecanismo más para verificar que las autoridades llevan a cabo los procesos de
adjudicación de manera adecuada. Se entiende por observadores externos (o testigos sociales)
aquéllos que son ajenos a las autoridades vinculadas con el procedimiento de licitación y a las
autoridades de control, por ejemplo un ciudadano o integrantes de cualquier ONG.
A nivel federal se define que el testigo social debe participar en contrataciones cuyo
monto rebase el equivalente a cinco millones de días de salario mínimo general vigente en el
Distrito Federal y en aquellos casos que determine la Secretaría de la Función Pública,
atendiendo al impacto que la contratación tenga en los programas sustantivos de la dependencia
o entidad. (LAASSP: Artículo 26 Ter). La ley también refiere que los testigos sociales se
seleccionan mediante convocatoria pública y cuenta con un catálogo de requisitos y funciones;
además que éstos recibirán una contraprestación por sus servicios.
Por otra parte, en caso de que el testigo social detecte irregularidades en los
procedimientos de contratación, “deberá remitir su testimonio al área de quejas del órgano
interno de control de la dependencia o entidad convocante y/o a la Comisión de Vigilancia de la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.” (LAASSP Artículo 26ter fracción IV). De
hecho, si se detectan irregularidades en algún procedimiento y el testigo social no notificó
ninguna de estas con antelación, éste pierde su registro en el padrón público (RLAASSP
Artículo 70 fracción V). El marco normativo de Zacatecas no contempla la figura de testigo
social.
7. 4 Auditorías
Otro mecanismo de control que debe plasmarse desde la Ley es que cualquier licitación, sin
importar su monto o naturaleza, está sujeta a un proceso de auditoría por parte de alguna
autoridad de control.
El marco federal considera la posibilidad de que la Secretaría de la Función Pública
(SFP) audite en cualquier momento todo lo referente a los procesos de adquisiciones (LAASSP
Artículo 57). Además la SFP podrá verificar la calidad de los bienes muebles a través de la
propia dependencia o entidad de que se trate: “El resultado de las comprobaciones se hará
constar en un dictamen que será firmado por quien haya hecho la comprobación, así como por el
proveedor y el representante de la dependencia o entidad respectiva, si hubieren intervenido. La
falta de firma del proveedor no invalidará dicho dictamen” (LAASSP Artículo 58). Igualmente,
los auditores tienen la facultad de solicitar mediante oficio toda la información que consideren
necesaria y esté en poder de proveedores (RLAASSP Artículo 107).
A nivel estatal se contempla que el Oficial Mayor y las Dependencias Coordinadoras
de Sector podrán requerir información sobre pedidos, contratos, informes y datos, así como
50
Adicionalmente, la Ley de Responsabilidades del Estado y Municipios contiene en su artículo 31,
apartado 2, la obligación que tiene todo servidor público de denunciar ante la Contraloría posibles
irregularidades en la Administración Pública.
59
realizar visitas e inspecciones, relacionadas con las adquisiciones, arrendamientos y servicios.
Para ello las entidades y dependencias deben conservar en forma ordenada y sistemática toda la
documentación que justifique y compruebe la realización de las operaciones reguladas por esta
ley, por un término no menor de cinco años contados a partir de la fecha en que se hubiesen
recibido los bienes o prestado el servicio (LAAPSRBMZ Artículo 51 y 53). Aunque ni la
Oficialía Mayor ni las Dependencias Coordinadoras de Sector están pensadas como órganos de
control. En realidad, ellas mismas ejercen la compra, por lo que su facultad es ad intra y no
fungen como árbitro. Por su parte, Planeación y Contraloría, podrá verificar también que todos
los actos que se realicen con sustento en la ley de adquisiciones se realicen con apego a ésta.
Para lo cual tendrán acceso a toda la información necesaria (LAAPSRBMZ Artículo 53). Esta
sí es autoridad de control, y aunque no lo diga explícitamente, ese texto se puede interpretar
como que está en posibilidades de hacer auditorías.
Además, las dependencias y entidades, que por cualquier concepto usen, posean,
administren o tengan bajo su responsabilidad bienes propiedad del Gobierno del Estado, estarán
obligados a proporcionar la información que le solicite la Contraloría, además de darles las
facilidades para su verificación, debiendo notificar a la Oficialía cualquier variación de éstos
(MNPEG2011, Capítulo 5000, numeral 5.10).
En virtud de lo anterior, la debilidad en el marco normativo de Zacatecas es que
esta facultad se asigna a dos diferentes tipos de autoridades: por una parte administrativas
(Oficialía Mayor y Dependencias Coordinadoras de Sector) y por otra la dependencia
encargada de la vigilancia y del control (Contraloría). Esto impone un espacio de
ambigüedad y discrecionalidad, ya que en el primer caso la autoridad es juez y parte de
las decisiones que se toman durante el procedimiento de adquisición; además, no se define
claramente el límite de las actuaciones entre las autoridades referidas.
7. 5 Sanciones y multas
Un último mecanismo de control que complementa a los anteriores es el establecimiento de
sanciones y multas a participantes y servidores públicos. A nivel federal la encargada de
sancionar es la SFP, la cual puede determinar sanciones económicas, por una parte, e
inhabilitación a los proveedores y los funcionarios, por la otra.
Las sanciones e inhabilitaciones a los licitantes proceden cuando (LAASSP Artículo 59):
Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a los mismos no
formalicen dos o más contratos que les haya adjudicado cualquier dependencia o
entidad en el plazo de dos años calendario;
Los proveedores a los que se les haya rescindido administrativamente un contrato en
dos o más dependencias o entidades en un plazo de tres años;
Los proveedores que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas
imputables a ellos;
Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en algún
procedimiento de contratación;
Las que se encuentren en el supuesto de la fracción XII del artículo 50 de este
ordenamiento, es decir, las que contraten servicios de asesoría, consultoría y apoyo de
cualquier tipo de personas en materia de contrataciones gubernamentales, si se
comprueba que todo o parte de las contraprestaciones pagadas al prestador del servicio,
a su vez, son recibidas por servidores públicos por sí o por interpósita persona, con
independencia de que quienes las reciban tengan o no relación con la contratación, y
Aquéllas que se encuentren en el supuesto del segundo párrafo del artículo 74 de esta
Ley, es decir, cuando se determine que la inconformidad se promovió con el propósito
60
de retrasar o entorpecer la contratación, se sancionará al inconforme, previo
procedimiento, con multa.
En el caso de una inhabilitación, ésta no será menor de 3 meses ni mayor de 5 años,
plazo que comenzará a contarse a partir del día siguiente a la fecha en que la SFP la haga del
conocimiento de las dependencias y entidades, mediante la publicación de la circular respectiva
en el Diario Oficial de la Federación y en CompraNet. Únicamente se podrán aceptar
proposiciones de proveedores inhabilitados, previa autorización de la SFP, cuando resulte que
éstos son los únicos oferentes en el mercado (LAASSP Artículo 60).
En términos de sanciones a proveedores a nivel federal, la SFP impondrá éstas
considerando:
I. Los daños o perjuicios que se hubieren producido con motivo de la infracción;
II. El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción;
III. La gravedad de la infracción, y
IV. Las condiciones del infractor.
En la tramitación del procedimiento para imponer las sanciones a que se refiere este
Título, la Secretaría de la Función Pública deberá observar lo dispuesto por el Título Cuarto y
demás aplicables de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, aplicando supletoriamente
tanto el Código Civil Federal, como el Código Federal de Procedimientos Civiles (LAASSP
Artículo 61).
En cuanto a las sanciones e inhabilitaciones a los servidores públicos la LAASSP, en su
capítulo de Sanciones e Infracciones, sólo determina que la SFP aplicará las sanciones que
procedan a quienes infrinjan las disposiciones de este ordenamiento, conforme a lo dispuesto
por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (Artículo
62). Adicionalmente, establece que las responsabilidades y las sanciones a que se refiere la
presente Ley serán independientes de las de orden civil, penal o de cualquier otra índole que
puedan derivar de la comisión de los mismos hechos (artículo 63).
Por su parte, la Ley Federal de Competencia en su artículo 9 especifica que: “los actos a
que se refiere dicho artículo no producirán efectos jurídicos y los agentes económicos que
incurran en ellos se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la
responsabilidad penal que pudiere resultar.”
De modo similar, la legislación estatal determina que Planeación y Contraloría y la
Oficialía Mayor impondrán multas. Contiene un catálogo de criterios para su aplicación y la
descripción del proceso para aplicar las multas. Tratándose de multas, las dependencias arriba
referidas, en los términos de los artículos 60 y 61, las impondrán conforme a los siguientes
criterios:
I. Se tomará en cuenta la importancia de la infracción, las condiciones del infractor
y la conveniencia de eliminar prácticas tendientes a infringir en cualquier forma
las disposiciones de esta ley o las que se dicten con base en ella;
II. Cuando sean varios los responsables, cada uno será sancionado con el total de la
multa que se imponga;
III. Tratándose de reincidencia, se impondrá otra multa mayor dentro de los límites
señalados en los artículos 60 y 61 o se duplicará la multa inmediata anterior que
se hubiere impuesto; y
IV. En el caso de que persista la infracción se impondrán multas como tratándose de
reincidencia, por cada día que Transcurra (LAAPSRBMZ Artículo 63).
61
No se impondrán sanciones cuando se haya incurrido en la infracción por causa de
fuerza mayor o de caso fortuito, o cuando se observe en forma espontánea el precepto que se
hubiere dejado de cumplir, no se considerará que el cumplimiento es espontáneo cuando la
omisión sea descubierta por las autoridades o medie requerimiento, visita, excitativa o cualquier
otra gestión efectuada por las mismas (LAAPSRBMZ Artículo 64).
En el caso de las sanciones a los servidores públicos, el Manual remite al contenido de
la legislación estatal de responsabilidades: “El incumplimiento por parte de los servidores
públicos responsables a las obligaciones que les impone el presente Manual, será sancionado en
los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
de Zacatecas y demás disposiciones aplicables, incluyendo aquéllas en materia de
indemnizaciones por daños y perjuicios al erario público” (MNPEG2011, Título III, 3.2).
Por último, mientras que la legislación federal contiene los procedimientos de
investigación para determinar una infracción, así como el método de notificaciones, la ley
de Zacatecas es omisa al respecto.
8. Tecnologías de información
En la ley federal se considera que se aprovechará el uso de medios electrónicos para las
actuaciones vinculadas al cumplimiento del objeto de la materia (LAASSP Artículo 27, párrafo
1). De hecho, la LAASSP clasifica las licitaciones públicas conforme a los medios que se
utilicen. Uno de los tipos de licitación pública es la electrónica en la cual exclusivamente se
permitirá la participación de los licitantes a través de CompraNet, se utilizarán medios de
identificación electrónica y las comunicaciones también ser harán por este medio. En estos
casos, igualmente se señala que las juntas de aclaraciones, el acto de presentación y apertura de
proposiciones y el acto de fallo, sólo se realizarán a través de CompraNet y sin la presencia de
los licitantes (Artículos 26 bis y 27 de la Ley Federal de Adquisiciones).
A partir del la emisión del “Acuerdo por el que se establecen las disposiciones que se
deberán observar para la utilización del Sistema Electrónico de Información Pública
Gubernamental denominado CompraNet”,51
el registro de la información de las compras
gubernamentales en la plataforma CompraNet es obligatorio para todas las entidades y
dependencias de la APF. Esta obligación se refiere a todos los procedimientos de compra que
involucren recursos mayores a 300 días de salario mínimo, incluso cuando se trate de una
adjudicación directa, o cuando las entidades federativas realicen compras que involucran
recursos federales. También, a partir de la publicación del Acuerdo se obliga al comprador a
ingresar toda la información a la plataforma, sin importar si el esquema de contratación es
presencial, mixto o electrónico.
Por otra parte, la Ley contempla la posibilidad de realizar ofertas subsecuentes de
descuentos (LAASSP: Artículo 28, párrafo 5 primera parte) que, como se explicó anteriormente,
es una modalidad de licitación pública en la que los licitantes, al presentar sus proposiciones,
tienen la posibilidad de que, con posterioridad a la presentación y apertura del sobre cerrado que
contenga su propuesta económica, realicen una o más ofertas subsecuentes de descuentos que
mejoren el precio ofertado en forma inicial. Esta modalidad de concurso se lleva a cabo de
forma completamente electrónica (RLAASSP: Artículo 38 IV).
A nivel federal también se prevé el uso de CompraNet para las solicitudes de cotización,
para la entrega de garantías y en la etapa de pagos (RLAASSP Artículo 75, párrafos 3 y 4;
Artículo 81, VI; Artículo 89 último párrafo).
51
Publicación en el Diario Oficial de la Federación el 28 de junio de 2011
62
En la ley de adquisiciones Zacatecas, en cambio, no se contempla nada sobre la
publicación de las convocatorias en medios electrónicos, ni se remite a la obligación de
publicar los avisos de licitación con recurso estatal en el sistema electrónico federal de
contrataciones. La única mención sobre las convocatorias en CompraNet se encuentra dentro
del Acuerdo administrativo: “En el precio de las Bases de Licitación se deberá aplicar una
diferencia menor del 25% al 30% en su compra a través de CompraNet, con relación al precio
establecido en la Dependencia, Entidad o unidad convocante” (Acuerdo administrativo, artículo,
5).52
Por otra parte, dentro del manual se hace referencia al sistema estatal de adquisiciones
“AdquisiNet”. Este sistema sirve para programar las requisiciones de las dependencias de
modo mensual para las compras menores a 500 mil pesos. Es un sistema pensado para
gestionar las compras directas de las dependencias, sobre todo para materiales y
suministros53
de gasto recurrente: papelería, consumibles, material de limpieza, etc.54
“Las Dependencias y Entidades deberán gestionar sus requerimientos para la
adquisición de materiales y suministros a través del sistema Adquisinet, con
excepción de la solicitud de activos fijos, y para gastos de operación de
programas se deberá realizar el trámite vía oficio” (MNPEG2011, Capítulo
2000, disposiciones específicas 2.13).
Por último, en Zacatecas se contempla un formato de pago a través de medios
electrónicos: “La Secretaría podrá realizar pagos a terceros a través de cheques o mediante
transferencias electrónicas a las cuentas que se tengan registradas de los proveedores y
prestadores de servicios del Gobierno del Estado” (MNPEG2011, Título II, Capítulo 3, numeral
3.11).
9. Capacitación
Un elemento que permite llevar a cabo procesos de adquisición apegados a la ley es
precisamente la capacitación de los servidores públicos. En este sentido, a nivel federal la SFP
es la instancia encargada de establecer las directrices conforme a las cuales se determinarán los
perfiles de puesto de los servidores públicos correspondientes en materia de contrataciones
públicas, así como las relativas a la capacitación para el adecuado desempeño de sus funciones
en las materias a que alude esta Ley (LAASSP Artículo 7 párrafo 3). Adicionalmente, los
testigos sociales que participan en los procedimientos de licitación pública tienen como
requisito acudir a las capacitaciones para su acreditamiento (LAASSP Artículo 26 Ter III;
RLAASSP Artículo 67 fracción VI).
A nivel estatal, hay dos menciones sobre el tema. La primera se refiere a la capacitación
para la operación de equipos que el gobierno contrate para la prestación de bienes y servicios
públicos, por ejemplo computadoras, equipo médico, equipos de audio y video, etc.
“Las dependencias y entidades, en los actos, pedidos y contratos que celebren
respecto a adquisiciones, arrendamientos o servicios, deberán estipular las
condiciones que garanticen su correcta operación y funcionamiento; la
52
Aunque cualquier proveedor puede enterarse de las ofertas publicadas en CompraNet de modo gratuito,
uno de los requisitos para participar en las licitaciones públicas en Zacatecas es presentar comprobante de
pago de las bases de la convocatoria. 53
Los materiales y suministros conforman el capítulo 2000 del gasto estatal. 54
En la parte 3 de este reporte ahondamos en el funcionamiento del AdquisiNet.
63
obtención de las pólizas de seguro del bien o bienes de que se trate para
garantizar su integridad; y, en caso de ser necesario, la capacitación del
personal que operará los equipos” (LAAPSRBMZ Artículo 45).
La segunda referencia se hace en el Manual que contiene la facultad única de la
Oficialía Mayor para requerir capacitadores:
“La Oficialía a través de la Dirección de Recursos Humanos, coordinará con las
Dependencias y Entidades la formulación del Programa Anual de Capacitación,
y será la única facultada para realizar la contratación de la prestación de los
servicios requeridos, y tramitar el pago de los instructores o capacitadores ante
la Secretaría” (MNPEG2011, Capítulo 3000, numeral 3.4).
No obstante, en ninguno de estos dos instrumentos se menciona explícitamente la
capacitación de los servidores públicos para el buen cumplimiento del marco normativo de
las adquisiciones en el estado.
Conclusiones
Derivado del análisis comparativo que presentamos podemos extraer las siguientes conclusiones
generales. Observamos que el marco normativo de adquisiciones en Zacatecas se muestra débil
a nivel de ley, carece de un reglamento y los diferentes instrumentos de carácter administrativo
(manuales, acuerdos) que regulan parcialmente las adquisiciones, tienen criterios sustantivos
que deberían estar a nivel de ley. Además, por su naturaleza administrativa, estos manuales y
acuerdos son susceptibles de constante cambio, por lo que únicamente deberían contener
criterios operativos. Adicionalmente, la lectura de la ley es compleja, no sólo está incompleta
con respecto a la referencia federal sino que aquellos aspectos que sí regula en ocasiones son
confusos, lo que genera dificultades y costos para quienes desean participar en estos
procedimientos.
Una segunda debilidad es que la ley alude a la Secretaría de Planeación y Contraloría
como una instancia de vigilancia y control pero en la actualidad esta dependencia ya no tiene
vigencia. Incluso, como nos informan los propios funcionarios estatales, la referida dependencia
se transformó en: (1) la actual Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional y (2) la
Contraloría Interna. Al no actualizar el nombre de la Contraloría Interna del gobierno del estado
en el texto de la ley, se abre un espacio de incertidumbre jurídica, pues no es posible distinguir
cuáles son las facultades de control que ésta mantiene. A la vez, esta situación deja en estado de
indefensión al interesado, ya que si llega a detectar una irregularidad, no tendría cómo
impugnarla ni sabría ante qué autoridad dirigirse.
En tercer lugar, en las fases de control (como auditorías y resolución de
inconformidades), la ley de adquisiciones de Zacatecas asigna facultades a dos diferentes tipos
de autoridades; por una parte administrativas (Oficialía Mayor y, en ocasiones, a las
Dependencias Coordinadoras de Sector), y por otra, la dependencia encargada de la vigilancia y
del control (Contraloría). Esto impone un espacio de ambigüedad y discrecionalidad ya que la
Oficialía y las Dependencias Coordinadoras fungen como juez y parte de las decisiones que se
toman durante el procedimiento de adquisición. Además, no se define claramente el límite de las
actuaciones entre éstas y la Contraloría.
Finalmente, se detecta una falta de claridad sobre la responsabilidad de quién debe
comprar, es decir, no podemos decir si el sistema de compras en Zacatecas es centralizado o
64
descentralizado. Si se analiza de manera aislada la ley de adquisiciones, se puede concluir que
las compras públicas se realizan en cada una de las dependencias requirentes; sin embargo,
cuando se analiza la Ley Orgánica y el reglamento interno de la Oficialía Mayor se puede
concluir que se trata de un sistema en donde todas las compras se realizan desde esta
dependencia gubernamental, tal como sucede en la práctica. Más allá de hacer un juicio de valor
sobre si es mejor un sistema centralizado o descentralizado, el texto de la ley de adquisiciones
debe contener el criterio regla sobre quién tiene la responsabilidad de comprar, ya que este
instrumento es el que regula directamente la materia.
65
Parte 3. Análisis de las prácticas de las compras públicas en Zacatecas
Después de haber revisado el marco normativo de las adquisiciones públicas en Zacatecas y su
comparación con la referencia federal, esta tercera parte del estudio presenta un análisis de las
prácticas de compras públicas en esta entidad federativa. El propósito de este análisis es (1)
detectar cómo es la implementación de los procesos de adquisición del estado, (2) comparar qué
tanto esta implementación cumple con la normatividad estatal, y (3) recomendar propuestas de
mejora con base en las mejores prácticas internacionales y tomando en cuenta las deficiencias
detectadas.
1. Metodología
Para el desarrollo de este apartado sostuvimos varias entrevistas con los funcionarios públicos
del gobierno del estado de Zacatecas entre noviembre de 2011 y abril de 2012. En concreto, en
la Oficialía Mayor mantuvimos contacto con el Oficial Mayor, el Secretario Técnico de la
Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento y los titulares de la Dirección de
Adquisiciones, Subdirección de Licitaciones, Subdirección de Estadísticas y Análisis de Costos,
Subdirección de Servicios, Departamento de Compras Especializadas y Departamento de
Compras Electrónicas. En la Contraloría Interna del Estado entrevistamos al Contralor, a su
Coordinador de Asesores y a los titulares de la Dirección de Licitaciones y Contratos, de la
Dirección de Normatividad y Situación Patrimonial y de la Coordinación de Comisarios
Públicos. En la Secretaría de Finanzas tuvimos una conversación con la Directora de
Presupuesto. Finalmente, en las Secretarías de Educación y Cultura, de Gobierno y de Servicios
de Salud, entrevistamos a los funcionarios responsables de las áreas de Recursos Materiales.
Aunado a la información que las distintas dependencias nos proporcionaron (bases de datos,
actas relativas a los procedimientos de contratación, formatos y oficios, entre otros),
recuperamos algunos datos de otras fuentes oficiales tales como el INEGI, el sistema electrónico
de compras gubernamentales CompraNet, el sistema electrónico de adquisiciones estatales
Adquisinet y el portal del Gobierno del Estado de Zacatecas.
2. Antecedentes
Como hemos mencionado antes, en Zacatecas la Oficialía Mayor es la responsable de realizar
las compras (adquisiciones, arrendamientos o prestación de servicios) requeridas por las
dependencias y entidades de la Administración Pública del Estado. Esta función está establecida
tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas como en el
reglamento interno de la Oficialía Mayor. Sin embargo, a raíz de la Ley General de
Contabilidad Gubernamental de carácter federal que entró en vigor en 2009 y que establece la
necesidad de la armonización contable, desde 2012 los Organismos Públicos Desconcentrados
(OPD) tienen la obligación de comprar por su cuenta (artículos 38 y 47). Este análisis está
basado en el ciclo de compras de 2011 cuando la Oficialía Mayor aún realizaba las compras de
las dependencias centralizadas y de los OPD.
Para entender mejor cómo se realizan las adquisiciones en Zacatecas, a continuación
se describen las actividades de cada una de las etapas del proceso de compra, comparando lo
que sucede en la práctica con lo que se estipula en la LAAPSRBMZ, el MNPEG2011, el
Acuerdo Administrativo, en las Bases de Integración del Comité y demás instrumentos que
describimos en el apartado anterior. Además, para cada etapa señalamos algunas de las mejores
66
prácticas internacionales y hacemos recomendaciones para que, en la medida de lo posible, el
proceso de compra en Zacatecas se ajuste a éstas.55
El análisis se divide de acuerdo a dos etapas del proceso de compra: pre-licitación, que
incluye todos los pasos necesarios para preparar una adquisición, y licitación, que es todo lo que
sucede durante el proceso de decisión de la compra misma. También se incluyen algunos temas
relevantes para el buen funcionamiento de cualquier sistema de compras: los sistemas de control
a la autoridad, las tecnologías de información y capacitación a los funcionarios involucrados en
esta actividad.
3. Pre-licitación
Esta etapa agrupa a todos los procedimientos que deben seguirse antes de que se realice la
compra. Se inicia con la evaluación de necesidades y requerimientos, la planeación y la
asignación del presupuesto, e incluye la definición de las condiciones técnicas y económicas de
lo que se va comprar, la selección del procedimiento de compra y la publicación y difusión de la
convocatoria.
Diagrama 2. Procesos en la etapa de pre-licitación en las contrataciones públicas,
Zacatecas
*AR: Área responsable
3.1 Planeación, programación y asignación de presupuesto
Durante esta etapa del proceso de adquisición, las dependencias formulan los requerimientos de
compra con base en sus necesidades. Idealmente, las dependencias deben planear sus
adquisiciones de tal forma que aseguren suficiente provisión de bienes y servicios para cubrir
todas sus necesidades durante cierto periodo. Una vez definidos los requerimientos, es
indispensable ajustarlos al presupuesto disponible. La normatividad de Zacatecas vincula las
actividades de las adquisiciones al Plan Estatal de Desarrollo y a los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales, así como al Presupuesto de Egresos Estatal; además
indica que las dependencias y entidades realizarán la planeación de sus adquisiciones,
arrendamientos y servicios y formularán los programas respectivos (LAAPSRBMZ Artículo
12).
55
En esta sección del estudio nos concentraremos en la comparación de lo que sucede en la práctica y su
cumplimiento con la normatividad estatal, dejando en segundo plano el análisis con respecto a la
regulación federal, de la cual ya se hizo un comparativo en términos legales.
67
3.1.1 Implementación en Zacatecas
Cada año, la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor del estado solicita a las entidades
y dependencias su Plan Anual de Adquisiciones y Contratación de Servicios. Idealmente, dicho
Plan debe contener una estimación de las compras que se requerirán durante el año para llevar a
cabo los proyectos y programas de cada dependencia o entidad. Además, las dependencias
deben señalar específicamente cuál es el presupuesto que tienen asignado para cubrir los gastos
de sus adquisiciones. Una vez que cada dependencia formula su Plan de Adquisiciones y
Contratación de Servicios, la Oficialía Mayor se encarga de integrarlos.
Al entrevistar a los funcionarios responsables de generar el Plan Anual de
Adquisiciones de las Secretarías de Educación, de Gobierno y de Servicios de Salud señalaron
que los planes anuales únicamente sirven como una guía superficial. En su opinión esto se debe
a que la cantidad de recursos recibidos es incierta y puede cambiar durante el año. Sin embargo,
existen algunas excepciones, entre ellas, la contratación de servicios básicos (como agua y luz),
los arrendamientos, y algunos servicios contemplados en programas específicos. La mayoría de
estas proyecciones se realizan con base en las compras realizadas el año fiscal anterior.
En el mismo sentido, el Subdirector de Estadísticas y Análisis de Costos de la
Oficialía Mayor dijo en entrevista que el Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos,
Contrataciones y Prestación de Servicios se solicita a los coordinadores administrativos de las
dependencias y entidades del gobierno del Estado en el mes de enero, con un plazo de entrega
de 15 días hábiles. En su opinión, los funcionarios de las entidades o dependencias usualmente
consideran este Plan Anual de Adquisiciones como un requisito que deben cumplir y no como
una guía de compra que debería ser tomada en cuenta a lo largo del año.
Para hacer que el Plan Anual de Adquisiciones se considere efectivamente como una
guía, la Oficialía Mayor creó un formato diseñado para orientar a las dependencias a formular su
plan, este formato se utiliza a partir de 201256
. Como refuerzo al nuevo formato, el Subdirector
de Estadísticas brindó capacitación a todas las dependencias que así lo solicitaron. Durante esta
capacitación, se enfatizó que la dependencia o entidad debe considerar los requerimientos de
todas sus unidades presupuestales y que debe ajustarse al presupuesto de gasto autorizado para
cubrir los objetivos institucionales, entre otros.
Una vez que las dependencias envían su Plan Anual de Adquisiciones a la Oficialía
Mayor, ésta revisa que esté ajustado al presupuesto con el que cuentan. Para poder hacerlo, la
Secretaría de Finanzas envía a la Oficialía Mayor el presupuesto de cada dependencia.
Las entidades enfrentan algunas dificultades para cumplir con sus planes anuales. Una
de ellas es que es común que el presupuesto sea ampliado o reducido durante el año. Esto
implica que el presupuesto que las dependencias contemplan al inicio del año para programar
sus compras es distinto al que reciben en realidad. Como consecuencia, el plan debe ser
ajustado. En este caso particular, las modificaciones al plan se derivan de factores externos, sin
embargo esto también puede deberse a ajustes internos. Por ejemplo, el jefe del Departamento
de Licitaciones de la Oficialía Mayor comentó en entrevista que ha observado que a pesar de
que las áreas administrativas prevén un presupuesto limitado, los titulares de las entidades y
dependencias ordenan la adquisición de bienes que no estaban considerados para el ejercicio
fiscal.
56
Ver anexo 1. Formato para la elaboración del Programa Anual de Adquisiciones
68
De igual forma, los funcionarios que realizan las adquisiciones de las Secretarías de
Educación, de Gobierno y de Servicios de Salud, mencionaron que durante el año pueden surgir
funciones o programas nuevos que requieren recursos adicionales a los contemplados
inicialmente. Para la elaboración de este estudio pedimos estimaciones de (l) el porcentaje de
compras de bienes o servicios que a pesar de estar planeadas no se realizaron, (2) el porcentaje
de compras realizadas que no se habían planteado inicialmente (y el gasto que representaron) y
(3) una lista de lo que se quiso comprar y no se pudo por falta de presupuesto. En la
Subdirección de Estadísticas y Análisis de Costos nos indicaron que no hay información
organizada al respecto.
Además del diseño del Plan Anual de Adquisiciones, esta primera parte del proceso
también incluye la formulación de requerimientos y la aprobación del presupuesto
correspondiente. Las dependencias y entidades son responsables de formular sus requerimientos
de compra con base en sus necesidades y su presupuesto, además de definir las especificaciones
técnicas de los bienes y servicios a adquirir, debido a que son quienes finalmente les darán uso.
De acuerdo a la entrevista realizada a los funcionarios de las tres dependencias y
entidades mencionadas, sus dependencias cuentan con un “Área de recursos materiales” que se
encarga de revisar y validar los requerimientos que emiten las direcciones o áreas de la
dependencia correspondiente. Además, de acuerdo con la Directora de Adquisiciones de la
Oficialía Mayor,57
esto también ocurre en el resto de las dependencias y entidades del gobierno
del Estado. Por ejemplo, el servidor público responsable del área de recursos materiales de la
Secretaría de Gobierno señaló que su dirección debe verificar que la descripción técnica de lo
que se ha solicitado sea adecuada, que se apegue a la normatividad de seguridad e incluso si la
cantidad requerida toma en cuenta los bienes ya disponibles en almacén. De la misma forma, el
funcionario de Servicios de Salud indicó que la dependencia cuenta con un área de ingeniería
biomédica que tiene la obligación de revisar si los requerimientos técnicos son excesivos, o por
el contrario, son laxos.
Además de formular las requisiciones y las especificaciones técnicas, las dependencias
deben indicar el origen del recurso que se va a utilizar. Para ello consultan el Sistema de
Información Financiera (SIF) administrado por la Dirección de Presupuesto de la Secretaría de
Finanzas, en el que aparece el presupuesto disponible de cada dependencia por partida.58
En
caso de que las dependencias requieran cierto bien pero ya no cuenten con recursos, tienen la
posibilidad de hacer trasferencias de una partida a otra, siempre y cuando lo hagan dentro del
mismo ejercicio fiscal.
En caso de que la transferencia implique modificaciones al presupuesto (por partidas)
de un mismo proyecto, únicamente se requiere de la aprobación de la Dirección de Presupuesto
de la Secretaría de Finanzas. En cambio, si se requiere transferir recursos de un proyecto a otro,
las dependencias deben solicitar la aprobación de la Secretaría de Planeación y Desarrollo
Regional (SEPLADER), la razón es que es posible que se tengan que hacer ajustes a las metas
anuales de la dependencia en cuestión. Posteriormente, la SEPLADER debe enviar una
notificación a la dependencia y a la Dirección de Presupuesto de la Secretaría de Finanzas para
que efectúe la transferencia. Cabe señalar que no siempre es posible realizar transferencias,
existen algunas excepciones que son las llamadas “partidas irreductibles” que se refieren a los
servicios de luz, agua, teléfono, seguros, entre otros.59
57
Entrevista realizada el 18 de febrero de 2012. En marzo del mismo año, cambió el titular de la
Dirección de Adquisiciones. 58
Ver anexo 2. Muestra del Sistema de Información Financiera (SIF). 59
Un ejemplo de este tipo de transferencias está contenido en la minuta de la 6ta. Reunión ordinaria de la
Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (CIGF/ORD/06/2011). Durante 2011, del monto total
69
Por otra parte, el origen del recurso (estatal o federal) determina qué legislación es la
que se debe seguir para llevar a cabo el proceso de compra. Si los recursos son federales,
entonces se debe aplicar la LAASSP y su reglamento, en cambio, si los recursos son estatales,
se debe implementar lo que indique la LAAPSRBMZ, el MNPEG2011 y los demás
instrumentos normativos estatales. Independientemente del marco normativo utilizado,
prácticamente todos los procesos de compra se llevan a cabo de forma similar. En adelante, es
posible asumir que el procedimiento es el mismo si los recursos son estatales o federales, a
menos que se indique lo contrario.
En algunos casos excepcionales, aunque el recurso sea cien por ciento federal, los
concursos se norman con base en la ley estatal, específicamente aquellas compras previstas en el
capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal:
I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;
V. Fondo de Aportaciones Múltiples;
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito
Federal, y
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Una vez que la dependencia ha formulado la requisición de un bien o servicio,
incluyendo las especificaciones técnicas y el origen del presupuesto que se va a utilizar (partida
y origen del recurso: estatal o federal), se realiza una de tres posibles acciones, dependiendo del
monto del bien o servicio y del origen del recurso:
La primera es que, si se trata de un bien (activo fijo) cuyo monto es superior a 5 mil
pesos y los recursos son estatales, entonces se debe llenar una “Solicitud de Adquisición de
Bienes Muebles” que está contenida en el Manual de Normas y Políticas del Ejercicio del Gasto
2011 (en adelante MNPEG2011)60
para enviarlo a la Comisión Intersecretarial de Gasto
Financiamiento (en adelante Comisión). Esta Comisión está conformada por el Oficial Mayor,
el Secretario de Finanzas, el Secretario de Planeación y Desarrollo y el Contralor Interno del
Estado (cuadro 3). En estos casos, la función de la Comisión es verificar la suficiencia
presupuestal de la dependencia para determinar si debe aprobar o no el gasto que se ha
solicitado. Específicamente, el representante de la Secretaría de Finanzas presenta un oficio de
autorización presupuestal que aparece por capítulo y por proyecto, el cual valida la suficiencia
presupuestal de la dependencia o entidad requirente. Además, de acuerdo con la titular del
Departamento de Compras Especializadas, la razón por la que la Comisión revisa
exclusivamente las compras de activo fijo (capítulo 5000) es debido a que éstas son de las “más
relevantes” porque se refieren a bienes que posteriormente forman parte del inventario de
propiedades del Estado.
autorizado para la adquisición de bienes de activo fijo (capítulo 5000) que la propia Comisión aprobó,
alrededor de 10% de los recursos fueron transferidos de otros capítulos (2000, materiales y suministros y
3000, servicios generales). Este porcentaje es únicamente una estimación y no puede considerarse
representativo de todas las entidades y dependencias y es exclusivo de un ejercicio fiscal. 60
Ver anexo 3.
70
Cuadro 1. Comisión Intersecretarial de la Gasto Financiamiento
Funciones: Control y supervisión del gasto público y emitir normas en estos aspectos, por ejemplo el
Manual de Normas y Políticas del Ejercicio del Gasto (MNPEG).
Frecuencia de las sesiones: Durante 2011, la Comisión se reunía por lo menos una vez al mes de manera
ordinaria (la tercer semana de cada mes) y en caso de ser necesario, se realizaban sesiones
extraordinarias. Sin embargo, debido a que para 2012 se asignó poco presupuesto de activo fijo,61
durante
este año se han generado pocas requisiciones de compra que requieren un acuerdo de la Comisión. Como
consecuencia, la Comisión sólo ha sesionado una vez entre enero y abril de 2012 (sesión del 18 de enero).
Curso de las sesiones: La Comisión recibe las solicitudes de todas las dependencias e integra un cuadro
de solicitudes por dependencia. En función de las necesidades, los integrantes de la Comisión determinan
qué solicitudes son prioritarias, esto no implica que no resuelvan el resto. Por cada sesión se elabora una
minuta en la cual se indica el curso de la sesión, incluyendo las razones por las que se aprueba o rechaza
cada una de las solicitudes de compra y se señala si los acuerdos se dieron por unanimidad o si alguno de
los integrantes manifestó su desacuerdo. (Descripción basada en las minutas con folio
CIGF/ORD/06/2011 y CIGF/ORD/02/2012)
Número de acuerdos por sesión: Aunque es variable, generalmente se emiten entre 25 y 30 acuerdos de
adquisiciones de bienes por sesión.
Aprobación de los acuerdos: Para ello se requiere la aprobación de la mayoría, es decir, el voto de tres
de los cuatro integrantes.
Comité de trabajo de la Comisión: Conformado por un grupo multidisciplinario, este Comité participa
en la redacción del Manual del Ejercicio del Gasto. Está integrado por tres directores de cada dependencia
involucrada en la Comisión (Secretaría de Finanzas, SEPLADER, Contraloría y Oficialía Mayor).
Fuente: Elaboración propia
Si la Comisión Intersecretarial aprueba el recurso, entonces emite un acuerdo en el que
señala qué bienes autoriza comprar y cuál es el monto asignado, el cual posteriormente envía a
la Oficialía Mayor para que realice la compra62
. Por el contrario, si la Comisión rechaza la
solicitud de compra, entonces debe emitir un oficio en el que justifique las causas de esta
decisión. En términos generales las principales razones de rechazo son la solicitud de bienes de
lujo o la falta de presupuesto disponible. En el segundo caso, la Comisión recomienda hacer
economías (reducir gastos en otros rubros), realizar transferencias de una partida a otra o
recomendar alternativas a las adquisiciones.
Al analizar en la minuta de la sesión del 13 de octubre de 2011, observamos que la
Comisión rechazó la solicitud de un conmutador debido a que la entidad requirente no contaba
con disponibilidad presupuestal, pero a la vez propuso realizar un trámite para que la Secretaría
de Finanzas le donara un conmutador. De la misma forma, se rechazó la compra de mobiliario
debido a que los Juzgados Federales de Suprema Corte de Justicia de la Nación donarían
mobiliario en un corto plazo. Por otra parte, cabe señalar que aunque la Comisión no tiene
injerencia sobre la aprobación de recursos federales, recibe una notificación de los procesos de
compra realizados con este tipo de recursos.
Una segunda alternativa es si la entidad o dependencia desea adquirir un bien de activo
fijo cuyo presupuesto represente menos de 5 mil pesos de recursos estatales. En ese caso debe
enviar un documento a la Oficialía Mayor en el que indique el techo presupuestal (oficio de
autorización presupuestal), las especificaciones técnicas del bien y la fecha en que necesitan
contar con el insumo. Este mismo procedimiento también se lleva a cabo cuando se trata de (1)
bienes estatales que no son de activo fijo, principalmente se trata de materiales y suministros
para el funcionamiento de la dependencias y entidades, por ejemplo material de papelería y
limpieza, (2) servicios estatales que involucran un monto mayor a 15 mil pesos y (3) bienes y
61
Así lo afirmó la Directora de Presupuesto de la Secretaría de Finanzas y el personal del departamento
de Compras Especializadas. 62
Ver anexo 4. Acuerdo de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento.
71
servicios con recursos federales, independientemente del monto. En los cuatro casos señalados,
la Oficialía Mayor es la responsable de revisar que la dependencia haya comprobado que cuenta
con suficiencia presupuestal y de realizar la compra.
Por último, la tercera posibilidad es que la dependencia compre por su cuenta
directamente. Esto sólo sucede cuando (1) el monto de la contratación de servicios no rebasa 15
mil pesos sin tomar en cuenta el IVA,63
o (2) cuando se realizan adquisiciones de “refacciones
menores con cargo al fondo revolvente hasta por 5 mil pesos.64
Además, la Comisión autorizó
una excepción para la Secretaría de Educación y Cultura. A petición del titular de esta
Secretaría, la Comisión firmó un acuerdo por el que autorizó a la SEC “realizar adquisiciones de
bienes de consumo y contratación de servicios hasta por un monto de $100, 000.00 (cien mil
pesos 0/100 M.N.) sin incluir IVA”. De acuerdo con funcionarios de la SEC, la razón por la que
se solicitó esta excepción es que la Secretaría cuenta con diversas oficinas, albergues escolares,
escuelas normales y otras instalaciones en diversas regiones del Estado en las que dificulta la
entrega y conservación de alimentos y bienes perecederos provenientes de la capital del estado.
Por esa razón, es más práctico que cada una de estas instituciones regionales cuente con dinero
para realizar este tipo de compras por su cuenta, en lugar de que se realicen a nivel central y
después sean enviadas a cada región.
3.1.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Se considera una buena práctica que existan áreas especializadas encargadas de validar las
especificaciones técnicas estipuladas por el área que requiere la compra. En Zacatecas se aplica
esta buena práctica (o al menos en las Secretarías entrevistadas). Debido a que únicamente
examinamos una pequeña muestra (tres dependencias), consideramos conveniente que la
Oficialía Mayor analice si esta práctica es común en el resto de las dependencias de la
Administración Pública Estatal, y en caso de que no sea así, promueva su implementación.
A pesar de que el proceso de compras en Zacatecas cuenta con esta ventaja, existen
otras prácticas deseables durante la planeación de la compra que la Oficialía Mayor y/o las
dependencias o entidades aún no instrumentan. A continuación desarrollaremos una serie de
recomendaciones básicas enfocadas a la adopción de dichas prácticas.
I. Fortalecer el Plan Anual de Adquisiciones por medio de capacitación
La elaboración de un formato para realizar el Plan Anual de Adquisiciones y Arrendamientos y
la capacitación para realizarlo son avances importantes para que los funcionarios dejen de
considerar el Plan Anual como un simple requisito y lo utilicen como una guía para comprar.
Sin embargo, consideramos que el alcance y los objetivos de la capacitación y
profesionalización de los funcionarios se deben extender. Es indispensable que los funcionarios
entiendan el propósito y la importancia de la correcta evaluación de sus necesidades, y por
consiguiente de la planeación de las adquisiciones. La inadecuada evaluación de las necesidades
genera una mala planeación de las compras, que a su vez puede tener como consecuencia
sobreprecios o condiciones menos favorables a las obtenidas bajo un proceso mejor planeado.
Por ejemplo, si una dependencia estima que en un año requerirá de 100 unidades de cierto
producto y después de haber realizado la compra se da cuenta que requiere 10 piezas más, es
altamente probable que el precio unitario de la última compra sea más alto que el de la primera
63
Artículos 3.57 y 3.58 del MNPEG2011 64
Artículo 2.33 del MNPEG2011. En este caso el Manual establece una excepción ya que indica que
exclusivamente la Secretaría de Obras Públicas (SECOP), la Comisión Estatal de Agua Potable y
Alcantarillado (CEAPA), la Junta Estatal de Caminos (JEC) y la Secretaría de Desarrollo Agropecuario
(SEDAGRO) podrán realizar adquisiciones de maquinaria pesada hasta por un monto de 15 mil pesos.
72
en donde la demanda era mayor. Las compras emergentes les cuestan muchos recursos a los
gobiernos.65
Para evitar caer en este tipo de situaciones, las dependencias del gobierno federal
utilizan los registros históricos de las compras, así como otros indicadores pertinentes para
estimar las necesidades. Nuestra recomendación es que en Zacatecas cada área requirente, de
acuerdo con el tipo de bienes que utiliza, realice un análisis para determinar cuáles son los
indicadores más adecuados para hacer la mejor estimación del volumen y de las características
de los bienes y servicios a solicitar. Por ejemplo, Servicios de Salud ya usa indicadores sobre
mortalidad y ciclos de las enfermedades más comunes para definir el volumen de medicamentos
que requerirá en la siguiente compra. De la misma forma, la Secretaría de Planeación y
Desarrollo Regional (que no entrevistamos) podría basarse en sus registros de beneficiarios de
los programas sociales y hacer una aproximación de las necesidades que conllevan los
programas ya implementados y los nuevos. En la medida en que los funcionarios estén
capacitados para contar con herramientas que les permitan elaborar Planes Anuales que reflejen
de forma certera las necesidades de las dependencias, será más probable que las dependencias
alcancen las metas planteadas.
II. Análisis de las divergencias con respecto Plan Anual de Adquisiciones
El primer paso para que los Planes Anuales de Compra dejen de ser sólo un requisito y se
conviertan en un instrumento para comprar de manera ordenada y eficiente es realizar un
diagnóstico que señale las causas por las que las adquisiciones no corresponden a lo que se
planea al inicio de cada año. Por lo tanto, además de la capacitación, también es importante que
el personal de la Dirección de Adquisiciones cuente con información precisa sobre las razones
de las divergencias entre lo plasmado en el Plan Anual y las compras que realmente ejecutan las
entidades y dependencias. Esta función podría ser responsabilidad de la Subdirección de
Estadísticas y Análisis de Costos. Será necesario recopilar información que describa la brecha
entre lo planeado y lo ejercido (por ejemplo, la diferencia en la cantidad o monto de los bienes
adquiridos), pero sobre todo será necesario investigar cuáles son las circunstancias que
provocan dicha divergencia. Únicamente con datos de este tipo se podrá saber qué tanto estas
divergencias se deben a retrasos en la ministración de los recursos federales o a una proyección
deficiente de los requerimientos de compra.
III. Validación de los requerimientos por parte de la Oficialía Mayor
Aunque hemos señalado que la validación de los requerimientos técnicos por parte de un área
especializada representa una fortaleza del sistema de compras de Zacatecas, idealmente la
Oficialía Mayor o la Comisión también deberían de realizar una validación de los
requerimientos que realizan las dependencias.66
Proponemos esto porque las buenas prácticas
sugieren que la unidad requirente no debe definir unilateralmente los requisitos del bien o
servicio a adquirir. La Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor podría realizar un
ejercicio tal que a nivel central integre y valide los requerimientos de las distintas áreas para
compararlos con la utilización de los bienes y servicios del año anterior. Si la diferencia entre el
65
Para un análisis de los sobre precios pagados por una dependencia federal (el Instituto Mexicano del
Seguro Social) por compras no planeadas ver el documento “Evaluación del Acuerdo de Trabajo IMSS-
OCDE-CFC”, p. 71, realizado por del Instituto Mexicano para la Competitividad, enero 2012. 66
Aunque la Comisión de Gasto Financiamiento tiene la facultad de rechazar la compra de bienes cuando
considera que no es adecuado (por ejemplo en el caso de bienes de lujo), ésta no es una práctica
generalizada ya que se limita únicamente a aquellas compras que se refieran a bienes equivalentes a más
de 5 mil pesos y que se realizarán con recursos estatales. Esto deja fuera de su jurisdicción a los (1) bienes
adquiridos con recursos federales y (2) los servicios contratados con recursos estatales o federales.
73
requerimiento y la utilización del año anterior es de +/- un porcentaje determinado, el
requerimiento se revisa y se ajusta. Con una validación de este tipo, se pone un freno a la
compra de insumos innecesarios o excesivos.
IV. Revisar el alcance de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento
La Comisión representa un mecanismo de control sólido debido a que es un organismo
colegiado que se integra por los titulares de las dependencias más involucradas en el
financiamiento y procesos de las adquisiciones. Sin embargo, es paradójico que por una parte
valide los recursos estatales de activo fijo a partir de un monto muy bajo (5 mil pesos) y por
otra, no intervenga para la autorización de recursos federales, ni de al menos algunas
contrataciones de servicios que involucran una gran cantidad de recursos. Esto hace que la
Comisión sea a la vez muy estricta con los recursos estatales y limitada para el resto de las
compras.
Algunos funcionarios comentaron que la razón por la que la Comisión no examina el
gasto de recursos federales es porque la mayoría de éstos están previamente etiquetados, pero a
pesar de eso, es deseable que la Comisión, en lugar de la Oficialía Mayor, verifique su correcto
uso. La ventaja de que la Comisión realice la aprobación del gasto es que al ser un órgano
colegiado, es más probable que sea imparcial.67
Nuestra sugerencia es que se considere ampliar
el umbral a partir del cual la Comisión debe autorizar los recursos de adquisiciones e incluir en
éstos a los programas y fondos federales, así como las contrataciones de servicios.
V. La Comisión debe sesionar de manera ordinaria, incluso si el número de compras a
aprobar es bajo
Como señalamos antes, mientras que durante 2011 la Comisión sesionaba por lo menos una vez
al mes, en los primeros cuatro meses de 2012 sólo lo ha hecho una vez. El personal de la
Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor ha señalado que esto se debe a que el
presupuesto de este año para las adquisiciones de bienes de activo fijo es muy limitado, lo que
ha significado una reducción en las compras que solicitan las dependencias. Además, el mismo
personal dijo en entrevista que actualmente, cuando es necesario obtener la autorización de la
Comisión para realizar una compra, en lugar de que se lleven a cabo sesiones, funcionarios de la
Dirección de Adquisiciones recaban las firmas de los miembros de la Comisión por separado.
De esta manera, no existe una deliberación de la Comisión, sino que cada miembro decide por
su cuenta si firma o no el acuerdo. Frente a este cambio, recomendamos que la Comisión
continúe sesionando por lo menos una vez al mes incluso si el número de expedientes a aprobar
es reducido. Consideramos que esto es relevante porque de otra forma desaparecen todos los
beneficios de contar con un órgano colegiado: las decisiones dejan de tomarse en conjunto
después de plantear diversos puntos de vista y se pierde la oportunidad de proponer alternativas
a la adquisición de bienes de activo fijo.
VI. Transparentar los umbrales de las dependencias para comprar de forma independiente
Como señalamos antes, mientras que en el Manual de Normas y Políticas del Ejercicio del
Gasto 2011 se indica que de manera general todas las dependencias tienen la posibilidad de
comprar por su cuenta siempre y cuando el monto del servicio sea menor a 15 mil pesos o
67
En contraste con las declaraciones de que la Comisión no interviene cuando se trata de recursos
federales, al analizar algunos acuerdos observamos que algunas cuántas se referían a recursos federales.
Sin embargo, esta información no es suficiente para afirmar que se trata de una práctica generalizada, por
lo tanto insistimos en recomendar que las funciones de la Comisión se extiendan para incluir la revisión
del gasto federal de forma consistente.
74
cuando se realizan adquisiciones con cargo al fondo revolvente hasta por 5 mil pesos, en la
práctica esta norma se ha ajustado para la Secretaría de Educación y Cultura. Durante la
entrevista a los funcionarios de tres dependencias, observamos que no todos estaban al tanto de
estas modificaciones y surgieron dudas con respecto a la parcialidad de estas medidas. Para
evitar la opacidad de estas determinaciones, la Oficialía Mayor debería de hacer públicas las
razones por las que se tomó la decisión de hacer excepciones y en qué consisten.
3.2 Estudios de mercado
Las investigaciones de mercado son útiles para que las autoridades encargadas de las
adquisiciones gubernamentales conozcan la gama de productos o servicios disponibles en el
mercado que cumplen con los requisitos deseados y, a la vez, cuenten con información sobre los
precios correspondientes. Este tipo de análisis es clave para definir la mejor estrategia de
compra y el diseño de las bases y convocatorias. En el caso de Zacatecas, la ley estatal de
adquisiciones menciona la investigación de mercado como un requisito para celebrar contratos
sin llevar a cabo una licitación pública, pero no detalla más sobre su contenido o los requisitos
del estudio/investigación.68
Tampoco especifica qué fuentes deben consultarse para dar sustento
a un estudio de mercado.
3.2.1 Implementación en Zacatecas
Cómo parte de los requisitos que aparecen en el formato que se le debe enviar a la Comisión,69
está el costo aproximado del bien a adquirir. Para satisfacer este requisito, según personal de
Recursos Materiales de las Secretarías de Educación, de Gobierno, y de Servicios de Salud, las
dependencias y entidades, en teoría, realizan al menos tres cotizaciones de compra y únicamente
reportan en el formato una aproximación del precio del bien en el mercado. De acuerdo con el
personal de compras de la Secretaría de Educación, los funcionarios de la Oficialía Mayor les
han comentado que no deben anexar las cotizaciones originales porque eso podría sesgarlos a
elegir a los proveedores que fueron consultados para la cotización.
Aunque todas las dependencias y entidades tienen la obligación de presentar un costo
aproximado, cada una la cumple de forma diferente. En la entrevista con los funcionarios
encargados de las adquisiciones de la Secretaría de Educación, de Gobierno y de Servicios de
Salud surgieron diversas versiones sobre cómo se determina el “costo aproximado”. El personal
de la Secretaría de Educación señaló que generalmente solicitan las cotizaciones a proveedores
locales, en cambio, un funcionario de la Secretaría de Gobierno indicó que sus cotizaciones no
provienen de proveedores locales sino de nacionales o internacionales porque en muchas
ocasiones les interesa que los proveedores cumplan con ciertos estándares internacionales. Por
último, Servicios de Salud aparece en un punto intermedio, pues según uno de sus
representantes, se da preferencia a los proveedores locales a menos que no exista oferta en el
Estado o “se sepa que el precio sería más alto”.
Por otra parte, esta entidad no sólo realiza cotizaciones, sino que también hace un
diagnóstico más amplio para determinar si existen proveedores a nivel nacional o internacional.
Este tipo de investigaciones, tienen el mismo diseño que las investigaciones de mercado que se
realizan a nivel federal, la razón de esto es que el personal de Servicios de Salud sigue en buena
medida los lineamientos establecidos por el Sector Salud a nivel federal. En resumen, para los
procesos de compra del gobierno estatal, no hay un estándar sobre lo que debe contener un
estudio de mercado, ni sobre qué tipo de información se debe utilizar para hacerlo.
68
LAAPSRBMZ Artículo 39 fracción V 69
Ver anexo 3.
75
3.2.2 Mejores prácticas y recomendaciones
En Zacatecas no todas las dependencias realizan estudios o sondeos de mercado de forma
sistemática ni a profundidad. En esta sección enumeramos cuáles son las características
mínimas que debe tener una investigación de mercado de calidad.
I. Profundidad
Como señalamos en el capítulo previo, de acuerdo con la LAASSP, los elementos mínimos que
debe generar una investigación de mercado son: (1) si los bienes o servicios existen en la
cantidad, calidad y oportunidad que necesita la unidad compradora, (2) si hay proveedores con
la capacidad para cumplir con las necesidades de contratación, y (3) cuál es el costo del bien o
servicio.70
Además de estos aspectos, hay otros que se pueden obtener por medio de un estudio
de calidad, entre ellos: cuál es la proveeduría del bien en cuestión (no sólo si hay o no), en
dónde está localizada (en el estado, en el país, o fuera de él) y cuáles son los posibles sustitutos
del bien o servicio. El objetivo final de una investigación de mercado es tener la posibilidad de
tomar decisiones informadas. En este sentido, el estudio de mercado es una herramienta útil para
decidir sobre: (a) el carácter de la licitación: nacional o internacional;71
(b) si debe hacerse un
concurso abierto, invitación restringida o adjudicación directa, y (c) si conviene o no favorecer a
los proveedores locales.
Para este último inciso en particular, existe una disyuntiva entre favorecer a los
proveedores locales en los procesos de compras gubernamentales o no hacerlo. Por un lado, si
se apoya a los oferentes locales es probable que la economía estatal se vea favorecida, pero por
el otro, esta decisión implica limitar la libre competencia y en consecuencia, los precios de
compra pueden ser más elevados. No existe una respuesta absoluta sobre cuál es la mejor
alternativa; sin embargo, si se realiza una compra sin investigar cuánto costaría comprarlo a
proveedores en otras entidades federativas, no se podrá ponderar si la política de favorecer a los
proveedores del estado trae más beneficios que los costos asociados a los sobreprecios (si los
hubiera). Por esa razón, consideramos que es conveniente realizar este tipo de investigaciones,
para tener indicadores que señalen si en el caso particular de Zacatecas se le debe dar prioridad
al apoyo a la proveeduría local o más bien buscar únicamente el objetivo de obtener el mejor
precio y/o calidad posibles.
II. Uso de fuentes de información confiables
La LAASSP establece que para elaborar las investigaciones de mercado las unidades
compradoras al menos deberán usar dos de las siguientes fuentes: (a) información contenida en
CompraNet sobre compras en el pasado, (b) cotizaciones y/o (c) datos de las asociaciones o
cámaras empresariales. Además de estas fuentes, también es posible consultar el precio de
compras anteriores y la proveeduría de otras dependencias del ámbito federal o de otras
entidades federativas. La elección de fuentes de calidad es relevante porque de eso dependerá
que los resultados de la investigación sean acertados.
III. Transparencia interna en el cálculo del precio de referencia del mercado y confidencialidad
de las cotizaciones
Las unidades requirentes, en teoría, realizan cotizaciones y con base en éstas calculan el costo
aproximado, que en principio es la cuota máxima a la que la Oficialía Mayor tendría que estar
dispuesta a comprar los bienes y servicios que le han solicitado. Sin embargo, la Oficialía
70
Artículo 14, fracción II del Reglamento de la LAASSP. 71
Véase sección 3.4. Selección del carácter de las licitaciones.
76
Mayor no tiene acceso (o no quiere tener acceso) a las cotizaciones, ni a los insumos y/o
metodología para el cálculo de ese costo aproximado. Este desconocimiento implica que la
Oficialía Mayor está comprando sin estar completamente segura que está adquiriendo el
producto a “precios de mercado”. Por lo tanto, recomendamos que exista absoluta transparencia
en el valor y cálculo del coste aproximado entre la Oficialía Mayor y el área requirente.
Vale la pena aclarar que esta transparencia sólo es interna, es decir, se debe cuidar que
los posibles oferentes no conozcan estas cotizaciones de antemano. Dar a conocer el costo
aproximado equivale a establecer un punto focal para que los proveedores puedan ponerse de
acuerdo entre sí en un precio y se coludan.
IV. Planeación
Para que las cotizaciones resulten útiles, es necesario que estén listas antes de que inicie el
proceso de compra. Para lograrlo, es indispensable que la dependencia o entidad que requiere la
compra planeé con antelación sus procedimientos de adquisición, de tal forma que cuente con
tiempo disponible para analizar y usar los resultados de la investigación.
Además de las recomendaciones para realizar estudios de mercado de calidad, a
continuación presentamos una observación sobre el papel de la Oficialía Mayor en el análisis de
los estudios de mercado que deben elaborar las dependencias:
V. Acumulación y análisis de información
La Oficialía Mayor interactúa simultáneamente con todas las unidades administrativas de las
dependencias que participan de alguna manera en los procesos de adquisición, por esa razón
existe la oportunidad de que concentre información derivada de las compras, de las cotizaciones
y de los precios pagados. Estos datos pueden ser un insumo fundamental para conocer qué
bienes y servicios compran en común las dependencias, cuáles son los precios que se han
obtenido por separado, cuál es la oferta, en dónde se encuentran los proveedores, entre otros
datos que pueden utilizarse para comprar mejor. Por estas razones recomendamos que la
Oficialía Mayor, en particular la Subdirección de Estadísticas y Análisis de Costos se encargue
de recopilar, agregar y analizar la información generada en los procesos de compra con el fin de
identificar áreas de oportunidad para comprar de manera estratégica. Por ejemplo, la
acumulación de información puede servir para identificar los bienes o servicios que se pueden
adquirir por medio de compras consolidadas.72
3.3 Selección del procedimiento de compra
Como hemos señalado, en la legislación de Zacatecas se contemplan tres métodos de
adjudicación de un contrato: licitación pública, invitación restringida y adjudicación directa. Las
buenas prácticas generalmente definen a licitación pública como el mecanismo más apropiado
de compra, porque es el método más favorable a la competencia, sin embargo existen algunas
circunstancias excepcionales en las que no es posible realizar una licitación o en que no resulta
el procedimiento más conveniente en términos prácticos. Sólo en estos casos se deben utilizar
los métodos alternativos: invitación restringida y adjudicación directa. Uno de los principales
retos de la entidad compradora es evitar el abuso de tales métodos de excepción.
72
Ver sección 3.5 Modalidades de licitación.
77
3.3.1 Implementación en Zacatecas
En Zacatecas, aunque la ley no es clara en términos de que la licitación pública debe ser el
método principal, en la práctica, el método generalizado de adjudicación es la licitación pública
y sólo en condiciones excepcionales se aplican los procedimientos de invitación restringida o
adjudicación directa. Durante 2011, según la información de la Oficialía Mayor, 84% de los
recursos se contrató a través de licitaciones públicas.
Independientemente del origen de los recursos (estatal o federal), en el proceso para
determinar el método de compra intervienen dos actores: En primer lugar, el área requirente
debe hacer un análisis y propuesta sobre el método que considera más adecuado según (1) el
monto a adjudicar, (2) el tipo de bien y servicio y (3) la urgencia de la compra. En caso de que
la dependencia considere que el método de compra debe ser la adjudicación directa o invitación
restringida, debe solicitar a la Oficialía Mayor que apruebe esta excepción. Para lograrlo debe
enviar un oficio en el que justifique su petición de manera fundada y motivada, con base en la
ley estatal o federal según corresponda.
Después de que la dependencia o entidad justifica la excepción, en un segundo
momento, el Oficial Mayor tiene la responsabilidad de determinar si aprueba la petición, la
rechaza, o solicita ajustes. A su vez, el Oficial Mayor cuenta con el apoyo del Departamento de
Compras Especializadas y las Subdirecciones de Licitaciones y Servicios para determinar si de
acuerdo a ley procede un método de excepción o no.73
Además, de acuerdo con la anterior
Directora de Adquisiciones, cada vez es más común que los titulares de las dependencias
también firmen los documentos donde se aprueba el uso de métodos de excepción (dictamen de
excepción), es decir, son corresponsables de estas decisiones. Llama la atención que las Bases
de Integración del Comité Estatal de Compras señalan que una de funciones del Comité es
precisamente dictaminar los casos en que las licitaciones no se lleven a cabo porque se
encuentran en alguno de los supuestos de excepción marcados por la ley estatal y que en la
práctica dicho Comité no está en funcionamiento. En su lugar, la aprobación de los casos de
excepción a la licitación es responsabilidad del Oficial Mayor y del Titular de la dependencia o
entidad requirente.
Cabe señalar que a partir de 2011, los acuerdos de la Comisión Intersecretarial de
Gasto Financiamiento contienen recomendaciones sobre el método de compra que se debería de
usar, pero éstas sólo son propuestas que no son vinculantes.74
Como indicamos algunas líneas
arriba, la principal función de la Comisión es aprobar el ejercicio del gasto pero la aprobación
del método de adjudicación no es una de sus facultades formales.
Cuando las dependencias o entidades requirentes consideran que se debe realizar una
compra por un método distinto a la licitación pública tienen la posibilidad de solicitar a la
Contraloría Interna que les brinde asesoría. De acuerdo con la Subdirectora de Servicios de la
73
Recordemos que según la normatividad estatal las dependencias y entidades deben considerar los
siguientes rangos para definir el método de adjudicación, según el monto del contrato: de $0.1 a
$500,000.00- adjudicación directa; de $500,000,01 a $1,000,000.00: Invitación a cuando menos tres
proveedores y de $1,000,000.01 o más: Licitación Pública.
En cuanto a las circunstancias de excepción bajo las que se permite el uso de métodos de excepción están:
(1) cuando se trata de patentes, (2) circunstancias extraordinarias, (3) si peligra la seguridad del Estado,
(4) servicios especializados, (5) no existan por lo menos tres proveedores idóneos, (6) se trate de la
adquisición de bienes mediante operaciones no comunes de comercio, (7) cuando se hubiere rescindido el
contrato, (8) cuando se trate de adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos alimenticios y (9)
cuando se trate de contrataciones con campesinos o grupos urbanos. 74
Ver un ejemplo de este tipo de recomendaciones o “propuestas” que hace la Comisión para realizar la
compra en el anexo 4.
78
Oficialía Mayor, es muy poco común que esto ocurra, más bien las dependencias y entidades
solicitan la asesoría y aprobación de la Contraloría únicamente en casos que involucran grandes
cantidades de dinero y que por consiguiente, son especialmente delicados. En el mismo sentido,
la Directora de Licitaciones y Contratos de la Contraloría indicó que la solicitud de asesoría
había sido muy poco recurrente hasta 2011, pero en 2012 el número de asesorías ha
incrementado. La razón de este cambio es que desde 2012 las entidades paraestatales (OPD,
fideicomisos y empresas paraestatales) tienen que comprar de manera independiente, y no por
medio de la Oficialía Mayor, para lo cual han necesitado del apoyo de la Contraloría para
aprender a realizar los procedimientos de adquisición.75
Dado que existen diversas posibilidades en cuanto al tipo de contratación (bienes o
servicios); agentes responsables de verificar la disponibilidad de presupuesto (dependencias,
entidades o Comisión); métodos de adquisición (licitación pública, invitación restringida o
adjudicación directa) y autoridades encargadas de realizar las compras (dependencias, entidades
u Oficialía Mayor), a continuación presentamos una tabla que resume la combinación de
opciones de acuerdo al tipo de adquisición y al monto. Estas combinaciones se refieren a
procesos que se llevan a cabo con recursos estatales.
75
Ver anexo 5 para consultar una minuta de trabajo de asesoría de la Contraloría Interna.
79
Tabla 4. Método de compra y autoridades involucradas de acuerdo al tipo de adquisición y
monto
Tipo de
compra Monto
Autoridad encargada
de aprobar el gasto o
verificar la
disponibilidad de
presupuesto (b)
Método de Compra
Autoridad encargada de realizar la
compra
Dependencia
o Entidad Área
Bienes de
activo
fijo
$0 - 5,000
Dependencia o entidad
con base en información
de la Secretaría de
Finanzas
Adjudicación Directa Oficialía
Mayor
Departamento de
Compras Especializadas
5, 001 -
500, 000
Comisión Intersecretarial
de Gasto Financiamiento Adjudicación Directa
Oficialía
Mayor
Departamento de
Compras Especializadas
en el resto de los casos
(material y suministros)
500,001 -
1,000,000
Comisión Intersecretarial
de Gasto Financiamiento
Invitación
Restringida
Oficialía
Mayor
Subdirección de
Licitaciones
1,000,001
en adelante
Comisión Intersecretarial
de Gasto Financiamiento
Licitación pública (a
menos que se trate de
una excepción)
Oficialía
Mayor
Subdirección de
Licitaciones
Servicios
0 - 15,000
Dependencia o entidad
con base en información
de la Secretaría de
Finanzas
Adjudicación Directa
Dependencia o
entidad
requirente
Área de Recursos
Materiales de la
Dependencia requirente
15, 001 a
500,000
Dependencia o entidad
con base en información
de la Secretaría de
Finanzas
Adjudicación Directa Oficialía
Mayor
Subdirección de
Servicios
500,001 -
1,000,000
Dependencia o entidad
con base en información
de la Secretaría de
Finanzas
Invitación
Restringida
Oficialía
Mayor
Subdirección de
Licitaciones
1,000,001
en adelante
Dependencia o entidad
con base en información
de la Secretaría de
Finanzas
Licitación pública (a
menos que se trate de
una excepción)
Oficialía
Mayor
Subdirección de
Licitaciones
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por personal de la Oficialía Mayor
Notas:
a) Los bienes que no son de activo fijo (Materiales y Suministros) menores a 500 mil pesos se adquieren
por medio del sistema electrónico “Adquisinet” que se describe en el anexo 6. Este sistema depende del
Departamento de compras electrónicas.
b) La Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento verifica que las dependencias cuenten con
presupuesto suficiente y además aprueba el gasto, las dependencias únicamente revisan que tienen
suficiente presupuesto para realizar la compra.
c) Para el caso de los procedimientos con recursos federales: (1) no se requiere la aprobación de la
Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (aunque a veces se le notifica), en todos los casos son
las dependencias o entidades las que verifican la suficiencia presupuestal y (2) los umbrales para decidir
el tipo de contratación se definen con base en el presupuesto de egresos de la federación que se describe
en la tabla 3 y que regula la LAASSP.
d) A partir de 2012 las entidades de la administración paraestatal (OPD, fideicomisos y empresas
paraestatales) compran por su cuenta. Esto significa que las funciones que anteriormente realizaba la
Oficialía Mayor ahora son responsabilidad de las dependencias.
En cuanto a lo que sucede en la práctica en términos del tipo método de compra que las
dependencias proponen y que la Oficialía Mayor aprueba, la gráfica 4 muestra que 84% del
monto de los contratos suscritos en 2011 corresponde a licitaciones públicas (recursos estatales
80
y federales), en segundo lugar se ubican las adjudicaciones directas, que representan 15% del
total de recursos y finalmente, sólo 1.23% se ejecutó a través de invitación restringida. Esta
distribución es adecuada y empata con lo que prescriben las buenas prácticas, dado que la
mayoría de los recursos se han asignado a través de procesos competidos.
Gráfica 4. Distribución de uso de métodos de contratación de acuerdo al monto
involucrado (2011)
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por la Dirección de Adquisiciones de la
Oficialía Mayor
En relación a estas cifras, la tabla que aparece a continuación muestra el monto del presupuesto
total ejercido en 2011 por cada uno de los métodos de compra. Poco más de mil 500 millones de
pesos se contrataron vía licitaciones públicas y de este monto, cerca de 70% fue de origen
federal; el número de procedimientos de licitación pública representó 4% del total de los
expedientes de adquisiciones. En segundo lugar, por monto de contratación, se encuentran las
adjudicaciones directas que representaron alrededor de 275 millones de pesos, distribuidos en
2,152 pedidos o contratos, lo que significó 94% de todos los expedientes de contratación.
Finalmente, las invitaciones restringidas representaron poco más de 22 millones de pesos y 1%
del número total de los procedimientos; en este tipo de contratos 82% correspondió a recursos
estatales.
Licitación pública, 83.99%
Invitación restringida,
1.23%
Adjudicación directa, 14.78%
81
Tabla 5. Distribución del uso de métodos de adjudicación según número de registros y
monto (2011)
Tipo de procedimiento Origen del
recurso
Número de
procedimientos Monto involucrado
Licitación pública
Estatal 40 483,939,271.80
(31%)
Federal 58 1,081,228,032.17
(69%)
Total 98 1,565,167,303.97
Invitación restringida
Estatal 20 18,808,573.00
(82%)
Federal 12 4,056,827.12
(18%)
Total 32 22,865,400.12
Adjudicación directa (a)
ND 2,152 275,430,849.96
TOTAL 2,282 1,863,463,554.05
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por la Dirección de Adquisiciones de la
Oficialía Mayor
(a) La información sobre adjudicaciones directas de bienes y servicios no está clasificada según el origen
del recurso.
Parte de la asimetría entre el número de pedidos y contratos de adjudicación directa versus las
otras dos modalidades de contratación se puede explicar porque tanto las licitaciones públicas
como las invitaciones restringidas pueden agrupar diversas partidas, esto quiere decir que en un
solo evento se licitan varios contratos a la vez, mientras que para cada adjudicación directa hay
un único expediente. En las contrataciones registradas en 2011 se observa que, en promedio, las
licitaciones e invitaciones se dividieron en 2.5 partidas y la licitación que registró más partidas
fue la no. LA-932024996-N68-2011 relativa a adquisición de equipo e instrumental médico, con
18 contratos diferentes.
Al desagregar la información sobre las adjudicaciones directas encontramos que del
total de procedimientos, es decir de 2,152 pedidos o contratos, 67% de los expedientes se
refieren a la adquisición de bienes y 33% a la contratación de servicios. En cuanto al total de
presupuesto involucrado en la adquisición de bienes por adjudicación directa (192 millones 183
mil pesos), 44% del monto total ejercido correspondió a compras que rebasaron el umbral de
“escaso valor” de los 500 mil pesos que marca la ley estatal pero que por alguna circunstancia
resultaron cumplir con alguna causal de excepción a la licitación.76
En el caso de los servicios,
del presupuesto total ejercido, es decir de 83 millones 484 mil pesos, 37% fueron contrataciones
por causales de excepción.
Finalmente, si bien en el agregado las adjudicaciones directas representan menos de
20% del monto total de las contrataciones que realiza el gobierno de Zacatecas, al realizar esta
investigación se encontraron casos donde se adjudicaron directamente hasta 14 millones 400 mil
pesos para la adquisición de bienes (expediente C-OM-1099). Llama la atención que en el
registro que originalmente nos proporcionó la Dirección de Adquisiciones no se especifica a
qué dependencia pertenece este expediente ni qué tipo de bienes se contrataron. Posteriormente,
al preguntar directamente por esta información, la titular del Departamento de Compras
Especializadas señaló que esta adjudicación directa se refería al equipamiento y adaptación de
transporte (para personas con discapacidad) que requirió la Secretaría de Seguridad Pública. Lo
76
Este dato fue proporcionado por la titular del departamento de compras especializadas de la Oficialía
Mayor.
82
mismo ocurrió con otros cuatro expedientes que se referían a compras de entre uno y siete
millones de pesos. En todos estos casos el recurso se destinó a la adquisición de equipo de
seguridad.77
3.3.2 Mejores prácticas internacionales y recomendaciones
En Zacatecas, una de las buenas prácticas durante la selección del método de compra es
que la mayor parte de los recursos se adjudican por medio de una licitación pública. Por otra
parte, existen diversas buenas prácticas que están ausentes en el proceso de adquisiciones de
Zacatecas. A continuación analizamos cada una de ellas:
I. Definición del ente responsable de la aprobación de las compras por casos de
excepción
La normatividad de adquisiciones de Zacatecas divide la facultad para determinar en qué casos
procede el uso de métodos de excepción entre los titulares de las entidades y dependencias y el
Comité Estatal de Compras. En la práctica, el Comité Estatal de Compras no está instalado, sino
quien decide si se aprueban o no las excepciones es la Oficialía Mayor, a solicitud de la
dependencia o entidad requirente. A nivel internacional, una de las buenas prácticas es que la
autoridad que tiene el poder de decisión sobre usar un método distinto a la licitación pública
esté claramente definida.
Por estas razones, consideramos que una de las acciones prioritarias es que se
modifique la ley para que se institucionalice aquello que en la práctica ya se realiza, es decir que
la Oficialía Mayor (Dirección de Adquisiciones y Sub-oficialía Mayor) sea la responsable de
dictaminar la procedencia de las excepciones que solicitan las dependencias. También será
necesario establecer un responsable de dicha autorización a nivel de las entidades paraestatales,
ya que a partir de 2012 cada una es responsable de sus procedimientos de compra. Esta
autorización deberá ser ex ante para favorecer la prevención de posibles violaciones a la ley.
II. Revisar con mayor severidad las circunstancias por las cuales las dependencias
solicitan la aprobación para la adquisición de bienes y servicios mediante adjudicación
directa.
Con respecto a las adjudicaciones directas, el estudio arrojó tres datos interesantes sobre los
cuales vale la pena hacer un comentario:
(1) Existe una adjudicación directa por 14 millones 400 mil pesos y otros expedientes de
más de un millón de pesos para los cuáles no existe registro de la dependencia que la
requirió ni el tipo de bien contratado;78
(2) La gran mayoría de las licitaciones públicas (69%) se realizaron con recurso federal
mientras que la gran mayoría de las invitaciones (82%) con recurso estatal y no existe
registro del origen del recurso gastado en las adjudicaciones directas;
(3) Para la adquisición de bienes por adjudicación directa, 44% del monto total ejercido
correspondió a compras que rebasaron el umbral de “escaso valor” pero que por alguna
circunstancia resultaron cumplir con una causal de excepción.
77
Expedientes C-OM-0514, C-OM-1100, C-OM-0218 y C-OM-0029 78
Posteriormente, a pregunta explícita el personal de la Dirección de Adquisiciones nos indicó que este
contrato corresponde a la adquisición de equipamiento y adaptación de transporte para personas con
discapacidad.
83
Estos datos nos hacen pensar que la adjudicación directa, que es el método de adquisición
menos competido de todos, probablemente se utiliza de forma laxa, y que posiblemente sea un
método recurrente de compra cuando el recurso ejercido es de origen estatal. Además coincide
que la información referente a las adjudicaciones directas no está desagregada según el origen
del recurso y la base de datos de estos procedimientos tiene algunas lagunas. Por ejemplo, no
hay datos sobre la dependencia ni el concepto del gasto para contrataciones por encima de un
millón de pesos.
III. Limitar el porcentaje de recursos susceptibles a adjudicarse por medio de métodos
alternativos a la licitación pública.
De acuerdo con la LAASSP, a nivel federal el porcentaje máximo del presupuesto anual de
egresos destinado a este tipo de adquisiciones no puede superar 30%. En otras entidades como
Quintana Roo, Sinaloa y el D.F., el porcentaje máximo es de 20%. En contraste, en Zacatecas la
normatividad no estipula nada al respecto. Aunque en la práctica el porcentaje adjudicado por
métodos de excepción fue aproximadamente de 14% en 2011, es decir, 6 puntos porcentuales
por debajo de lo que contempla la ley federal al respecto, es importante que la propia
normatividad restringa el porcentaje de procedimientos que se pueden realizar vía adjudicación
directa y otorgue a los servidores públicos un criterio claro.
IV. Ajustar los montos máximos a niveles razonables para definir en qué casos es posible
usar los métodos alternativos a la licitación pública
El uso de procedimientos alternativos a la licitación pública cuando se trata de compras de
“escaso valor” es conveniente porque se evitan costos de transacción que no compensan el
ahorro o beneficio potencial de llevar a cabo una licitación pública. Sin embargo, esto sólo se
cumple cuando el umbral que define los montos de las compras de “escaso valor” es razonable.
Como se puede observar en la siguiente tabla, mientras que a nivel federal las
adjudicaciones directas se llevan a cabo en caso de que la compra implique un gasto inferior a
389 mil pesos, en Zacatecas este proceso está permitido si el gasto es inferior 500 mil pesos. En
otras palabras, el límite de Zacatecas es 28% más laxo que el de la Federación. Por el contrario,
en el caso de la invitación restringida, la legislación de Zacatecas es más restrictiva que la
Federal.
Tabla 6. Comparación de los montos máximos para la selección de modalidad de
adquisición, Zacatecas y Federación79
Adjudicación
Directa
Concurso por
invitación
Licitación
Pública
Montos* Zacatecas Desde $.01 $500,000.01 $1,000,000.01
Hasta $500,000.00 $1,000,000.00 O más
Federación Desde $.01 $389,000.01 $2,687,000.01
Hasta $389,000.00 $2,687,000.00 O más
*sin IVA Fuente: Elaboración propia con base en el Manual de Normas y Políticas para el Ejercicio del Gasto 2011
y Acuerdo Administrativo.
79
A nivel federal, los montos máximos establecidos se definen con base en el presupuesto que recibe
cada ente público. En este caso, nos basamos en el presupuesto de 2011 y tomamos como supuesto una
dependencia con un presupuesto superior a $ 1,000, 000,000. En este rango se encuentran la Presidencia
de la República y la mayoría de las Secretarías de Estado.
84
Al comparar los umbrales que se usan en Zacatecas con los de otras 17 entidades federativas80
y
con la federación, observamos que Zacatecas es el sexto estado, junto con Campeche y el
Estado de México, con el límite más alto para la adjudicación directa (gráfica 5) y el quinto más
alto en lo que se refiere a la invitación restringida. Estos resultados son un indicador más de que
el monto máximo para la selección del método de adjudicación directa debería ser ajustado a la
baja. En la medida en que se logre este objetivo, se generará mayor competencia en los procesos
de adquisición y como consecuencia, bienes y servicios de mayor calidad y/o menor precio.
Gráfica 5. Montos máximos para la selección de adjudicación directa por entidad
federativa (cifras en millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes de adquisiciones estatales y en los presupuestos de
egresos a nivel estatal 2011
V. Coordinación con el Comité Técnico de Seguridad Nacional para limitar el uso
indiscriminado de la adjudicación directa para la compra de bienes y servicios relacionados con
la seguridad nacional y pública
A raíz de este estudio observamos que algunas de las compras realizadas por adjudicación
directa, que involucran más de un millón de pesos, corresponden a adquisiciones relacionadas
con aspectos de seguridad pública. Para evitar el abuso de las excepciones a la licitación
justificando que está en juego la seguridad del Estado, recomendamos que la Dirección de
Adquisiciones consulte al Comité Técnico de Seguridad Nacional a nivel federal para tener
certeza de en qué casos procede o no una adjudicación directa. Las dependencias de seguridad
federales (SEDENA, MARINA, SSP, PGR y Policía Federal, entre otras), consultan a este
Comité en los siguientes temas: a) el catálogo de bienes y servicios; b) el registro de
Proveedores y c) los precios de referencia para la compra de bienes y servicios relacionados con
la provisión de la seguridad nacional o pública; todo ello en relación con las adquisiciones que
se realicen precisamente al amparo del artículo 41, fracción IV de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
80
Se incluyeron las entidades federativas en cuya legislación se indica un límite al monto que puede ser
adjudicado por invitación restringida o adjudicación directa. En el resto de los casos, no contamos con
información disponible.
0.0 0.04 0.05 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2
0.3 0.3 0.4
0.5 0.5 0.5 0.6 0.6
0.7
1.5
3.6
85
3.4 Selección del carácter de la licitación (nacional o internacional)
El carácter de la licitación se refiere al nivel de apertura geográfica de la licitación. Las
licitaciones nacionales están dirigidas exclusivamente a los proveedores del país; en cambio, en
las licitaciones internacionales pueden participar tanto proveedores nacionales como
internacionales.81
3.4.1 Implementación en Zacatecas
En Zacatecas, tanto las licitaciones que involucran recursos federales como las que utilizan
recursos estatales sólo pueden ser nacionales o internacionales. En otras palabras, no existe la
posibilidad de que haya licitaciones en las cuales sólo puedan participar proveedores de
Zacatecas. Según información del titular de la Subdirección de Licitaciones, debido a que la ley
estatal no diferencia entre licitaciones donde pueden participar proveedores nacionales y en las
que pueden acudir internacionales, no existe ningún impedimento a que en cualquier licitación
participe un proveedor extranjero. De la misma manera, la ley estatal no se señala que los bienes
tengan que cumplir un algún porcentaje de contenido nacional.
Al analizar algunas bases de licitación realizadas con recursos estatales constatamos
que son denominadas “Licitaciones Públicas Nacionales” aunque no incluyen ninguna
restricción con respecto a la entrada de proveedores extranjeros o al contenido de los bienes o
servicios.82
Además, las bases de las licitaciones realizadas con recursos estatales son publicadas
en CompraNet que es un medio accesible para proveedores internacionales por ser un sistema
electrónico disponible en internet. En la práctica, a pesar de que existen condiciones favorables
para que proveedores internacionales participen, el titular de la Subdirección de Licitaciones
afirma que no se han presentado propuestas de proveedores extranjeros ofreciendo la provisión
de bienes y servicios en Zacatecas.
A nivel federal, la normatividad establece de forma precisa en qué casos corresponde
realizar una licitación abierta a proveedores internacionales y en cuáles no. Con base en esas
disposiciones, cuando las licitaciones son nacionales se requiere que los proveedores sean
empresas mexicanas y que los bienes tengan al menos 65% de contenido nacional. Cuando las
licitaciones son internacionales, entonces pueden participar proveedores extranjeros y no existe
alguna restricción con respecto al origen de los bienes o servicios. Al verificar algunas bases de
licitaciones nacionales e internacionales realizadas con recursos federales corroboramos que
esto mismo sucede en la práctica.83
En 2011, de 102 licitaciones públicas, 6 fueron de carácter
internacional.84
81
Este concepto no se debe confundir con la clasificación de las licitaciones de acuerdo al origen del
recurso (estatal o federal). Es posible que haya licitaciones que se realicen con recursos federales y sean
nacionales o internacionales; de la misma forma, se puede llevar a cabo una licitación con recursos
estatales en los que se invite sólo a proveedores nacionales o a nacionales e internacionales. 82
Bases de licitaciones con recursos estatales revisadas: EA932024996-N3-2011, EA-932024996-N5-
2012 y EA-932024996-N4-2012. 83
Bases de licitaciones con recursos estatales revisadas: LA-932024996-N107-2011, No. LA-932024996-
N82-2011, LA-932024996-I21-2011 y LA-932024996-I108-2011. 84
Información tomada de CompraNet. Al comparar este dato con la información que nos proporcionó la
Dirección de Adquisiciones observamos una leve variación, en este registro la dirección registra 98
licitaciones públicas de las cuales 5 fueron de carácter internacional. En todo caso el porcentaje de
licitaciones internacionales es de alrededor de 5%.
86
3.4.2 Mejores prácticas y recomendaciones
El sistema de compras púbicas de Zacatecas cuenta con dos principales ventajas en cuanto al
carácter de las licitaciones. La primera es que, a diferencia de otras entidades federativas, en la
Ley no existe la figura explícita de las licitaciones estatales, que son aquellas en las que
exclusivamente pueden participar proveedores locales y que representan uno de los límites más
estrictos a la libre competencia. La segunda ventaja es que, dado que la ley estatal no establece
restricciones a la participación de proveedores internacionales, éstos pueden participar en todas
las licitaciones realizadas con recursos estatales. No obstante, es recomendable que el texto de la
ley regule de forma precisa las figuras de licitación pública nacional e internacional. También
será importante, ceñirse a los capítulos de los tratados de libre comercio para que, sin restringir
la libre competencia, los lineamientos para la adquisición de bienes y servicios con proveedores
extranjeros sean compatibles con dichos tratados.85
3.5 Modalidades de la licitación (compras consolidadas, convenios/contratos marco,
subastas en reversa, abastecimiento simultáneo y ofertas en conjunto)
Tanto las compras consolidadas como los contratos marco consisten en agrupar requerimientos
de compra para obtener mejores precios. Otro tipo de modalidades de licitación son las subastas
electrónicas u ofertas subsecuentes de descuento (OSD) que básicamente consisten en que cada
uno de los participantes de la licitación ofrece, en tiempo real, descuentos que mejoren el precio
ofertado en primera instancia; sin que puedan modificar su propuesta técnica. Por su parte, el
abastecimiento simultáneo es una modalidad que permite distribuir entre dos o más proveedores
las partidas de bienes o servicios siempre y cuando entre los precios de la propuesta más baja y
el resto de las ganadoras haya como máximo un diferencial en precios preestablecido.
Finalmente, las proposiciones conjuntas permiten que dos o más proveedores se coordinen para
presentar una sola oferta.
De estas posibles modalidades de licitación, la ley estatal únicamente prevé, de forma
muy general, la consolidación de las adquisiciones. Para esos casos la Oficialía Mayor, con la
opinión de la Contraloría, puede determinar los bienes y servicios de uso generalizado, cuya
adquisición o contratación, se llevará a cabo en forma consolidada. Sin embargo, no detalla
cuáles son las condiciones para realizar dicha consolidación.86
3.5.1 Implementación en Zacatecas
De acuerdo con las entrevistas realizadas al personal de la Subdirección de Licitaciones y la
Subdirección de Estadísticas y Análisis de Costos de la Oficialía Mayor, en Zacatecas sólo se ha
instrumentado un contrato marco, pero no se han realizado compras consolidadas y no se han
utilizado las subastas en reversa en ningún proceso licitatorio; esto incluso para los concursos
que se realizan con base en la LAASSP y con recurso federal.
El contrato marco que se ha instrumentado en Zacatecas se refiere al suministro de
combustible. De acuerdo con el titular de la Subdirección de Estadísticas y Análisis de Costos,
85
A nivel federal existe una Reserva Permanente de Compras del Sector Público, que es un fondo que
permite la exclusión de participantes internacionales, aun cuando haya tratados internacionales firmados
que comprometan la participación de proveedores internacionales en las licitaciones nacionales. Ver
“Reglas para la aplicación de las reservas contenidas en los capítulos o títulos de compras del sector
público de los tratados de libre comercio suscritos por los Estados Unidos Mexicanos”, publicado el 28 de
diciembre de 2010 en el Diario Oficial de la Federación. Disponible en:
http://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/doctos/comunes/dof2010-12-28_reserva.pdf 86
LAAPSRBMZ, Artículo 19
87
esta idea surgió a partir de una reunión de la Comisión Permanente de Contralores Estado-
Federación en donde se dio a conocer que Guanajuato contaba con un contrato marco similar.
Para generar el contrato marco en Zacatecas, la Subdirección de Licitaciones realizó un estudio
de mercado para identificar la mejor oferta y descubrió que sólo había una empresa a nivel
nacional que cumplía con los requisitos necesarios (EDENRED de México).
Realizado el estudio de mercado, primero se determinó lanzar un programa piloto en
el que participaron 12 dependencias. En un segundo momento, al ver los beneficios del contrato,
la Oficialía Mayor tomó la decisión de incorporar a todas las dependencias y OPD del Estado
que en total suman 36. Como se observa en la siguiente gráfica, según datos de la Subdirección
de Estadísticas y Análisis de Costos, el ahorro generado por el contrato marco es de alrededor
de 3 millones de pesos, lo que equivale a un ahorro de 9.3%. El subdirector de esta área explica
que el ahorro con respecto al gasto en 2010 tiene dos fuentes. La primera es que se logró
disminuir la comisión otorgada al proveedor por el servicio (ahorro equivalente a 199 mil 515
pesos 85/100 M.N.); la segunda es que el sistema permite que en caso de que las dependencias
no utilicen el presupuesto asignado por mes, entonces el sobrante se acumula para el siguiente
mes y así sucesivamente, hasta que finalmente, al cerrar el año queda una parte del presupuesto
programado que no se utilizó. En 2011 este tipo de ahorro fue igual a dos millones 781 mil 648
pesos 10/100 M.M.
Gráfica 6. Ahorros derivados del contrato marco de combustible
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Subdirección de Estadísticas y Análisis de Costos
Además de la disminución en el gasto, de acuerdo con el titular de la Subdirección de
Estadísticas y Análisis de Costos, el contrato marco ha generado mejores condiciones de
compra. Entre las más relevantes están que existe la posibilidad de obtener crédito y que cada
dependencia puede facturar por su cuenta. Esto último es especialmente relevante para los OPD
porque como hemos mencionado antes, actualmente tienen la responsabilidad de llevar su
propia administración contable.
Con respecto a la posibilidad de adjudicar un contrato utilizando el abastecimiento
simultáneo, el titular de la Subdirección de Licitaciones señaló en entrevista que en las
licitaciones públicas e invitaciones restringidas en ningún caso se utiliza esta modalidad, sin
importar el origen de los recursos. En su opinión, esta modalidad no ha sido usada porque las
compras realizadas por el gobierno de Zacatecas no son tan altas como para requerir la
proveeduría de dos participantes. En cambio, en el caso de las adjudicaciones directas si se ha
usado el abastecimiento simultáneo pero de forma excepcional y, de acuerdo con la titular del
Departamento de Compras Especializadas, esto ha sido con el propósito de beneficiar a
múltiples proveedores y no sólo a uno. Por ejemplo, se han adquirido paquetes escolares,
$43,533,166 $40,552,002
Ejercicio 2010 Ejercicio 2011
- $ 2, 981,164
= - 9.3%
88
morrales y uniformes para la Secretaría de Educación y Cultura, utilizando el abastecimiento
simultáneo para apoyar a varias papelerías o empresas locales. De acuerdo con la titular de este
departamento, esto se ha realizado a partir de una iniciativa de las propias entidades o
dependencias (con el visto bueno de del Oficial Mayor o del Suboficial Mayor).
Cuando se ha utilizado el abasto simultáneo, el precio se define dividiendo el techo
presupuestal entre la cantidad del bien que se requiere. Posteriormente, la Oficialía Mayor
informa a los posibles proveedores registrados en el padrón que, si cumplen con el precio y
requisitos estipulados, entonces pueden ser uno de los proveedores a quienes se les otorgará una
parte del contrato o pedido. Finalmente, se reparte el contrato en partes iguales entre aquellos
proveedores que accedieron a participar bajo las condiciones indicadas por la Oficialía Mayor.
Cabe señalar que es posible que, en conjunto, los diferentes contratos respecto al mismo bien
sumen una cantidad superior al millón de pesos, dónde correspondería una licitación pública.
Sin embargo, este tipo de adquisiciones se llevan por medio del Departamento de Compras
Especializadas porque se trata de adjudicaciones directas.
Por último, en cuanto a las ofertas en conjunto, el titular de la Subdirección de
Licitaciones señaló que en las licitaciones públicas con recursos federales es posible que los
proveedores presenten una oferta conjunta tal como estipula la LAASSP. Para ello, desde las
bases de la licitación se indican los requisitos que deben cumplir los proveedores que deseen
participar bajo esta modalidad, entre las que destacan contar con un representante común e
indicar a qué se comprometerán cada uno de los proveedores.87
En cambio, en las licitaciones
públicas con recursos estatales generalmente no se contempla esta posibilidad, sin embargo, hay
un solo antecedente en 2009 en el que se estableció esta posibilidad en una licitación para
contratar servicios de limpieza del sector salud (licitación pública estatal N° 610560002-004-09
(SSZ)).
4.5.2 Mejores prácticas y recomendaciones
A nivel internacional, los contratos marco son reconocidos como una buena práctica porque al
consolidar el volumen de varios productos en un mismo convenio, aumenta la capacidad de
negociación de las unidades compradoras para establecer buenas condiciones de compra. En
este aspecto, la puesta en marcha de un contrato marco supera la normatividad, pues a pesar de
que los contratos marco no están contemplados en la LAAPSRBMZ o en el MNPEG2011, la
Oficialía Mayor ha decidido implementar uno para adquirir gasolina, logrando ahorros
considerables en este rubro. A su vez, existen varias acciones que se pueden realizar para
explotar y/o fortalecer esta y otras modalidades de compra:
I. Impulsar nuevos contrato marco
Para fortalecer los contratos marco es necesario que la normatividad estatal contemple la
realización de los mismos, esto generaría dos principales ventajas. La primera es que
favorecería la institucionalización de esta buena práctica y la segunda es que establecería un
procedimiento sobre qué pasos deberán seguir los funcionarios para implementar este tipo de
contratos.
Por otra parte, la Oficialía Mayor podría realizar un análisis sobre qué otros bienes
pueden adquirirse por medio de contratos marco para ampliar los ahorros generados por esta
modalidad de compra. Por ejemplo, el titular de la Subdirección de Estadística y Análisis de
Costos comentó que se ha contemplado la posibilidad de realizar un contrato marco para
87
Ver anexo7 para un ejemplo.
89
adquirir tóners para impresión. Para evaluar esta alternativa, la Oficialía Mayor deberá
investigar cuál es la demanda aproximada de este bien por cada dependencia a lo largo del año.
Si la demanda consolidada es alta y brinda amplio poder de compra, entonces resulta
conveniente negociar con proveedores potenciales para instrumentar un nuevo contrato marco.
También podría resultar conveniente que la Oficialía Mayor investigue, como lo hizo
para el caso de combustible, qué contratos marco se han instrumentado en otros estados para
determinar si se podría hacer lo mismo en Zacatecas. Por ejemplo, a nivel federal se ha usado
esta modalidad para adquirir vales de despensa de fin de año, mantenimiento automotriz, y ropa
de trabajo. Incluso, podría explorarse la posibilidad de que la Oficialía Mayor se suscriba a uno
o varios de los contratos marco que tiene abiertos la Secretaría de la Función Pública (SFP) para
las dependencias de la Administración Pública Federal.
II. Realizar compras consolidadas
Las compras consolidadas son consideradas como una buena práctica porque conllevan
beneficios económicos como la generación de economías de escala y la simplificación
administrativa. En términos de supervisión y rendición de cuentas, la centralización facilita el
esfuerzo de monitoreo porque se lleva el control sobre un sólo contrato.
A nivel federal, existen algunos casos documentados de ahorros a raíz de la
consolidación de las compras. En el caso del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),
hasta 2006, las compras del Instituto estaban descentralizadas en 60 unidades compradoras, y
cada área realizaba sus propias licitaciones para cada insumo médico. A partir de 2007, el
Instituto comenzó a centralizar las compras de bienes terapéuticos y ese primer año reportó
ahorros equivalentes a 14.7% del gasto dedicado a este rubro. Por su parte, la administración
pública federal, a través de la SFP, ha consolidado compras para la adquisición de vacunas,
seguros de bienes patrimoniales, de responsabilidad profesional, de vida y gastos médicos
mayores, combustible, transporte aéreo, vales de despensa, impresión y fotocopiado, limpieza,
vigilancia y transportación terrestre. La SFP calcula que entre septiembre de 2010 y junio de
2011 se lograron ahorros por cerca de 347 millones de pesos derivados de esta compra
conjunta.88
Como señalamos en la parte 2 de este documento, aunque la LAAPSRBMZ menciona
la “contratación en forma consolidada”, no indica de forma precisa en qué consiste y cuáles son
los mecanismos para llevarla a cabo. Por esta razón, nuestra primera recomendación sobre este
tema es que se reforme la LAAPSRBMZ para solucionar esta deficiencia.
La segunda recomendación es que la Oficialía Mayor identifique áreas de oportunidad
para realizar compras de forma consolidada. Para ello, lo primero es analizar cuáles son los
bienes de uso generalizado de la administración pública estatal, cuáles son las dependencias que
requieren estos bienes y servicios en tiempos de entrega similares, los distintos precios que se
han pagado por el mismo producto y la lista de los proveedores con los que las distintas
dependencias ya han trabajado. Una vez agregados los requerimientos, se puede proceder a
invitar a estos y otros proveedores a concursar por un contrato único. Consideramos que una
buena manera de empezar es examinar la información disponible en Adquisinet porque
precisamente funciona como una herramienta para comprar bienes que tienen una demanda
constante. 89
Por ejemplo, con base en este sistema se puede valorar la posibilidad de comprar de
88
Información proporcionada por la Unidad de Política de Contrataciones Públicas de la Secretaría de la
Función Pública, enero de 2012. 89
Para conocer el funcionamiento de este sistema y de las compras que se realizan a través del mismo,
ver anexo 6.
90
forma consolidada insumos de oficina que abarcan desde botellas con agua, material de
papelería, hasta computadoras.
III. Contemplar la posibilidad de realizar ofertas subsecuentes de descuento en los procesos
de compra
Dado que en Zacatecas no se regulan las ofertas subsecuentes de descuento (OSD),
nuestra primera recomendación es que el gobierno permita en la ley esta modalidad de compra.
Como guía, se pueden considerar la LAASSP y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, pues ambas regulan de forma precisa las
condiciones que se deben cumplir para realizar OSD así como el procedimiento que se debe
seguir.
Otra de nuestras recomendaciones es que el gobierno de Zacatecas solicite la
colaboración de la SFP para empezar a realizar este tipo de licitaciones para bienes
estandarizados como los medicamentos. En entrevista con el jefe de recursos materiales de
“Servicios de Salud de Zacatecas”, nos compartió que están al tanto de las innovaciones que se
han hecho en el IMSS y del tipo de procedimientos que han instrumentado, como las subastas
electrónicas, Aprovechando este conocimiento y dado que el personal de Zacatecas ya está
familiarizado y certificado para el uso del CompraNet, será importante que paulatinamente se
implemente esta modalidad.
IV. De utilizar el abastecimiento simultáneo, no dar a conocer el precio máximo de compra,
sino permitir que los posibles proveedores compitan entre ellos para ganar una parte del
contrato
Como señalamos antes, en algunas ocasiones la Oficialía Mayor ha dividido una misma compra
entre varios proveedores con el fin de que todos ellos, y no uno sólo, se vea beneficiado por la
adquisición. A pesar de que en estos casos el objetivo de usar el abastecimiento simultáneo es
loable, puede derivar en una compra ineficiente. Cuando se ha utilizado esta modalidad,
generalmente el precio se establece al dividir el techo presupuestal entre el número de bienes
requeridos, entonces, el gobierno pierde toda posibilidad de obtener algún ahorro, es decir,
gastar menos del presupuesto con el que cuenta para esa compra específica. En cambio, en un
proceso competido, los proveedores tendrían que presentar la mejor combinación de precio y
calidad para ganar el contrato, y en estas circunstancias se elegiría a los proveedores ganadores,
de acuerdo a reglas previamente establecidas respecto al número de fuentes de abastecimiento
requeridas (o número de proveedores) y los porcentajes que se asignarán a cada una de estas
fuentes así como el porcentaje de diferencial en precio considerado máximo permitido entre los
ganadores.
Además, también es posible promover que diversos proveedores se beneficien del contrato
por medio de la licitación por partidas. Por ejemplo, en el caso de los uniformes, es posible que
en una misma licitación se realice un concurso para licitar suéteres, faldas, pantalones, playeras,
etc. De esta forma, diversos proveedores obtendrán un contrato pero en todos los casos lo harán
por medio de un proceso competido que asegure la obtención de las mejores condiciones
posibles en términos de calidad y precio.
V. Poner candados a las propuestas en conjunto
Como hemos visto, las bases de las licitaciones que se realizan con recursos federales establecen
la posibilidad de presentar ofertas en conjunto de acuerdo con la LAASSP. En cambio, en las
licitaciones realizadas con recursos estatales esto es muy poco frecuente (sólo se ha registrado
un caso en 2009). Si bien permitir las propuestas en conjunto es un práctica común en las
adquisiciones, en ocasiones, se considera que este esquema puede promover la colusión entre
91
los oferentes y que, por lo tanto, afecta la competencia y el resultado del procedimiento de
adjudicación. En el caso de las licitaciones con recursos federales, el gobierno de Zacatecas no
puede realizar modificaciones para evitar estos aspectos negativos porque implicaría desviarse
de lo que indica la LAASSP. Sin embargo, para las licitaciones con recursos estatales existen
algunos factores que se deben tomar en cuenta para determinar si es conveniente o no permitir
las ofertas en conjunto.
Nuestra recomendación es sólo permitir las ofertas en conjunto cuando (1) haya
evidencia razonable de que varios de los posibles participantes únicamente en conjunto con
otros serán capaces de satisfacer las necesidades del gobierno, (2) quede registro de la
justificación para aceptar este tipo de propuestas, (3) se estipule previamente en las bases de la
convocatoria, y (4) aunque sólo haya un representante común de la propuesta, el gobierno se
asegure de conocer a los participantes que presentan la oferta, así como de establecer las
condiciones claras para cada proveedor dentro de un mismo contrato.
3. 6. Elegibilidad de los participantes
La elegibilidad de los participantes determina el nivel de competencia de un concurso. Entre
más abierta sea la entrada de los participantes, hay mayor probabilidad de que un concurso sea
competido.
3.6.1 Implementación en Zacatecas
En Zacatecas, para que los proveedores puedan participar en cualquier proceso de adquisición
(adjudicación directa, invitación y licitación pública) es necesario que se registren en la
“Plataforma para el registro de proveedores y contratistas del gobierno del estado” que es
administrada por la Dirección de Licitaciones y Contratos de la Contraloría Interna.90
El Trámite
se realiza a través de la siguiente dirección electrónica: (http://proveedores.zacatecas.gob.mx) y
consta de cuatro fases: (1) registro de la cuenta, (2) captura de datos generales, acta constitutiva
y datos financieros, (3) pago en línea e (4) impresión de la cédula.91
El cuadro 3 describe de
forma más específica qué se requiere en cada una de las fases.
90
El Padrón está disponible en: http://transparencia.zacatecas.gob.mx/transparencia/padr%C3%B3n-de-
proveedores-y-contratistas-del-gobierno-del-estado-del-mes-de-febrero-de 91
Más adelante, en la sección de Tecnologías de Información se detallan las ventajas del registro en línea
para los proveedores del gobierno del estado de Zacatecas.
92
Cuadro 2. Requisitos para registrarse en el Padrón de Proveedores y Contratistas del
Gobierno del Estado: (1) Registro del usuario:
Nombre fiscal
R.F.C. Teléfono (con lada)
Cuenta de Correo Electrónico
Actividad (Proveedor o Contratista)
Régimen Fiscal (Física o Moral)
(2) Datos generales:
Nombre Completo del Representante Legal
Giro Comercial, de acuerdo a su alta en hacienda y acta constitutiva
Número de Seguridad Social
Fecha de Inicio de Operaciones
Domicilio Fiscal (calle, número exterior e interior, colonia, código postal, estado y ciudad)
Datos del Acta Constitutiva. Se deberá presentar (a) número de notaria, (b) nombre del notario,
(c) ciudad, (d) número de escritura, (e) capital social y (f) fecha
Datos Financieros (deberá contar con un balance general con una antigüedad no mayor a 3
meses). Se deberá presentar: (a) fecha del balance general, (b) monto de activos, (c) monto de
pasivos, (d) capital contable, (e) nombre del contador que elaboró el balance y (f) número de
cédula.
(3) Pago en línea:
Los únicos medios de pago son tarjeta de crédito y o en oficinas de recaudación del Estado. Para
los proveedores foráneos sólo está disponible el pago con tarjeta de crédito.
El costo de inscripción es de $434.24 para los proveedores
(4) Impresión de la cédula Fuente: Portal de transparencia de Zacatecas
(http://transparencia.zacatecas.gob.mx/transparencia/inscripci%C3%B3n-al-padr%C3%B3n-de-
proveedores-y-contratistas-del-gobierno-del-estado-ahora-en) y portal del Padrón de Proveedores y
Contratistas (http://proveedores.zacatecas.gob.mx/Requisitos.aspx)
De acuerdo con el Contralor del Estado, el registro en el padrón es inmediato porque
una vez que el proveedor vacía los datos en el portal e imprime la cédula, automáticamente
forma parte del padrón de proveedores. Posteriormente, la jefatura del Padrón de Proveedores y
Contratistas de Gobierno verifica los datos y para ello puede solicitar al proveedor documentos
originales que acrediten la información proporcionada. Cuando se trata de proveedores con
domicilio fiscal en los municipios de Zacatecas o Guadalupe, personal de la Contraloría acuerda
una cita con los proveedores para acudir al domicilio fiscal registrado, con el fin de verificar que
la información proporcionada coincida con los documentos originales de la persona o empresa.
Por el contrario si los proveedores tienen domicilio fiscal fuera de estos dos
municipios, entonces la validación se realiza por medios electrónicos, es decir, los proveedores
deben escanear los documentos originales y enviar una copia a la Contraloría a la siguiente
dirección: ([email protected]). En cualquiera de los dos casos, si se detecta
alguna inconsistencia, el proveedor cuenta con tres días para subsanarla, si no lo hace pierde
automáticamente el registro en el padrón. La vigencia de la cédula es de un año y cumplido este
lapso los proveedores cuentan con 90 días para renovarla.92
El padrón de proveedores es público
y está disponible en el portal de transparencia del gobierno de Zacatecas.93
92
Para la revalidación, aun cuando los documentos comprobatorios estén en resguardo en la Dirección de
Licitaciones y Contratos el proveedor debe presentar su comprobante de pago (Proveedores costo total $
310.17 equivalente a 5 cuotas y contratistas costo total $ 434.24, equivalente a 7 cuotas), su última
declaración fiscal así como actualizar su balance de general. 93
Consultado en http://transparencia.zacatecas.gob.mx/transparencia/padr%C3%B3n-de-proveedores-y-
contratistas-del-gobierno-del-estado-del-mes-de-febrero-de
93
Según información proporcionada por la titular de la Dirección de Licitaciones y
Contratos de la Contraloría, al momento de que un proveedor o contratista realiza el trámite en
línea, la plataforma tiene la capacidad de detectar si el proveedor fue sancionado o multado con
anterioridad. Esta herramienta se activa con base en la revisión mensual que realizan los
operadores del padrón sobre el registro federal de proveedores sancionados de la SFP, así como
de las resoluciones que llegara a emitir la Dirección Jurídica de la Contraloría sobre la sanción o
multa a algún proveedor.94
En esos casos, la plataforma tiene una herramienta para negar
automáticamente el registro en línea, por lo que el proveedor deberá presentarse directamente a
la Contraloría Interna para realizar el trámite. Bajo esas circunstancias, es posible que se le
solicite documentación comprobatoria del cumplimiento de la sanción o multa. Según lo que
refiere el jefe de la Plataforma de Proveedores y Contratistas del gobierno de Zacatecas, en lo
que va de la administración estatal (2010-2016) no hay ningún caso de proveedor o contratista
sancionado.
Además del registro en internet, el trámite se puede seguir haciendo de modo
presencial. Para ello, personal de la Dirección de Licitaciones y Contratos atiende directamente
a los proveedores que acudan a las oficinas de la Contraloría Interna. Igualmente, vía telefónica
se puede orientar a los usuarios para que utilicen el sistema electrónico.
Por otro lado, según la información registrada en la Plataforma, entre abril de 2011 y
abril de 2012 se registraron un total de mil 145 proveedores, de los cuales 587 son locales y 558
son foráneos; mientras que para el caso de los contratistas,95
se registran en total 803, de los
cuales 597 son locales y 206 foráneos.
Para participar en cualquier concurso, los proveedores deben entregar la cédula de
registro junto con la documentación requerida para competir por el contrato. Esta cédula es
indispensable para poder participar en los concursos que involucran recursos estatales, en
cambio, cuando los concursos se realizan con recursos federales, los proveedores pueden
participar sin ella. Sin embargo, en este último caso el proveedor está obligado a registrarse en
el padrón en caso de obtener la adjudicación del contrato.
La plataforma aquí descrita permite que la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía
Mayor tenga información básica de los proveedores, pero además, se utiliza como fuente de
información para definir a quiénes invitar a participar en los procedimientos de invitación
restringida o de adjudicación directa.96
Como explicaremos más adelante, para los
procedimientos de adjudicación directa e invitación restringida, las Subdirecciones de Compras
Especializadas y de Servicios de la Oficialía Mayor solicitan alrededor de 7 cotizaciones para
conocer diferentes opciones de los bienes y servicios requeridos. Para la selección de los
proveedores ambas subdirecciones se basan en el registro de la Plataforma de Proveedores y
Contratistas del Gobierno, así como en el historial de los proveedores. Igualmente, para las
compras de gasto corriente que se realizan vía Adquisinet, es necesario que los proveedores
estén registrados en esta plataforma y presenten su cédula vigente.97
Por último, para comprobar los casos en los que se ha excluido a ciertos proveedores
para participar, revisamos algunas actas de presentación y apertura de propuestas así como
fallos de adjudicaciones y observamos que, sin importar el origen del recurso, se guarda registro
94
Véase sección 5.4 Sanciones 95
Los proveedores son las empresas o personas físicas que participan en adquisiciones de bienes y en
contratación de servicios, mientras que los contratistas son las personas físicas o morales que participan
en las licitaciones y concursos de obra pública. 96
Ver sección 3.6. Selección del procedimiento de adquisición y sus excepciones. 97
Ver anexo 6.
94
de los proveedores que fueron excluidos. Como explicaremos en la sección 4.4, cuando la
licitación se rige por la ley federal, la Oficialía Mayor acepta todas las propuestas
independientemente de si falta algún documento (esto no implica que las propuestas sean
aprobadas, simplemente son recibidas). En contraste, en los eventos licitatorios regulados por la
ley estatal, si un proveedor no presenta alguno de los documentos solicitados en la convocatoria
se le descalifica automáticamente y esto se asienta en el acta de presentación de propuestas.98
3.6.2 Mejores prácticas y recomendaciones
En términos de buenas prácticas, la Plataforma para el Registro de Proveedores y Contratistas
del gobierno del Estado es innovadora, clara y trasparente. Además, favorece la participación de
proveedores foráneos porque disminuye los costos de transacción. Para abrir aún más la
participación de proveedores sugerimos permitir la participación de proveedores aunque no
cuenten con cédula de registro.
Los padrones de proveedores son una herramienta que sirve para clasificarlos de
acuerdo a su actividad y otros datos generales, pero no debe representar una restricción
innecesaria que imponga barreras a la participación. Por lo tanto, para favorecer la participación
del máximo número de proveedores posible, recomendamos que sin importar si los recursos son
federales o estatales, la Oficialía Mayor permita la participación de cualquier proveedor aunque
aún no cuente con una cédula de registro. En caso de que el proveedor obtenga el contrato,
entonces se le puede solicitar que haga el trámite, tal como actualmente ocurre cuando se trata
de concursos con recursos federales.
4. Licitación
Etapa del proceso de compra que consiste en el registro de participantes -en caso de licitación
pública y restringida-, presentación y recepción de propuestas técnicas y económicas, apertura,
análisis y evaluación de las mismas, elaboración del dictamen, fallo y asignación del contrato.
Recordemos que en Zacatecas, la Oficialía Mayor, a través de la Dirección de Adquisiciones,
gestiona toda esta etapa del proceso para todas las dependencias de gobierno, excepto para los
OPD.
98
En las licitaciones que revisamos verificamos que efectivamente se registrara la exclusión o
desechamiento de los participantes. En las licitaciones con recursos federales (LA-932024996-N75;
LA932024996-N67-2011 y LA-932024996-N2-2012) en el acta de fallo se establecen las razones de
desechamiento de las propuestas técnicas y económicas de los proveedores, que en algunos casos
derivaron en que la licitación se declarara desierta. Asimismo, en el caso de los procedimientos
convocados con recurso estatal (EA-932024996-N5-2012; EA-932024996-N109-2011; EA-932024996-
N11-2011) en el acta de la presentación de propuestas se explica a qué proveedores se descalifican
automáticamente por la ausencia de algún requisito y posteriormente en el acta de fallo se listan las
razones por las cuales se desechan las propuestas después de la revisión técnica y económica, así como se
informa quién es el proveedor (o los proveedores) a quienes se les adjudica el contrato.
95
Diagrama 3. Procesos en la etapa de licitación en las contrataciones públicas, Zacateca
AR: Área responsable
4.1 Validación y publicación de las convocatorias
Un proceso de validación del contenido de las convocatorias es relevante para que las
especificaciones de la misma no limiten la competencia al estar dirigidas a proveedores
específicos. Por otra parte, la difusión de las convocatorias de la licitación pública es
indispensable para que a éstas pueda concurrir el mayor número de participantes. El primer paso
para que un proveedor participe en una licitación es que esté al tanto del concurso.
4.1.1 Implementación en Zacatecas
Como explicamos anteriormente, una vez que se han definido los requerimientos; las
especificaciones técnicas; el método de adjudicación (licitación pública, invitación o
adjudicación directa); el origen de los recursos y la ley aplicable (estatal o federal), la Dirección
de Adquisiciones de la Oficialía Mayor es la encargada de llevar a cabo la compra. En el caso
de las licitaciones públicas y de las invitaciones restringidas, la Subdirección de Licitaciones es
la responsable de diseñar las bases de la convocatoria usando la información recién mencionada.
Posteriormente, esta subdirección debe enviar las bases tanto a la dependencia requirente como
a la Dirección de Licitaciones y Contratos de la Contraloría Interna del Estado para que las
valide La titular de dicha Dirección señaló que se revisa: (1) que efectivamente existan recursos
disponibles para la compra, (2) el origen del recurso para determinar cuál es el marco normativo
que se debe utilizar, ya que si existe al menos un peso que provenga de la federación se debe
seguir la LAASSP, (3) a qué programa corresponde la compra y qué aplicación va a tener y (4)
que las bases cumplan con los requisitos que establece la ley, estatal o federal, según sea el caso.
De los ejemplos de algunas observaciones que ha hecho la Contraloría99
a la Oficialía
Mayor respecto a las convocatorias que lanza, identificamos que la Contraloría hace la
99
Ver anexo 8 para conocer ejemplos de observaciones a las bases de convocatoria.
96
observación de que “en las bases y convocatoria dice que será licitación pública nacional y esta
adquisición se ejecuta bajo recursos estatales”, como si tuviera que nombrarse licitación estatal,
aunque una licitación estatal realmente significa que sólo pueden participar proveedores del
estado. A su vez, la Oficialía Mayor solventó la observación indicando que el procedimiento es:
“licitación pública nacional (legislación estatal)”. Esta confusión no es grave, sin embargo
muestra que el personal de la Contraloría no tiene claro que en Zacatecas, por ley, cualquier
licitación pública es de carácter nacional, independientemente del origen del recurso (federal o
estatal) y de la legislación que lo regule.
Después de la revisión de las bases, la Dirección de Licitaciones y Contratos de la
Contraloría envía sus observaciones a la Subdirección de Licitaciones de la Oficialía Mayor por
medio de un oficio. La Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor, en su carácter de
convocante, debe tomar en cuenta las observaciones que emite la Contraloría ya que para la
publicación de las convocatorias es indispensable tanto la firma del Oficial Mayor de Gobierno
como del Contralor Interno.100
Una vez que la Dirección de Adquisiciones ha incorporado las s
observaciones de la Contraloría, envía las bases y convocatorias a la Dirección de
Comunicación Social para que las haga públicas.101
Cuando se trata de una licitación nacional o
internacional (con recursos federales), la publicación se realiza en CompraNet, en el Diario
Oficial de la Federación y en un periódico de amplia divulgación nacional. Cuando se trata de
una licitación con recursos del estado, las bases y convocatorias se publican en CompraNet,102
en el Periódico Oficial del Estado y en un periódico de amplia circulación estatal (El Sol de
Zacatecas o Imagen). En términos de las invitaciones restringidas, la invitación se extiende
directamente a los proveedores seleccionados vía oficio y en éste se explica dónde pueden
adquirir las bases.103
En ambos casos, licitación pública e invitación restringida (sólo en las
invitaciones restringidas con recursos estatales), es requisito que los proveedores presenten su
comprobante de pago de las bases.104
La normatividad federal exige que todos los procesos de compra con recursos federales
deben estar publicados en CompraNet, sin importar si es o no un mediante un proceso
competido. Durante este proceso de investigación identificamos que en CompraNet se
registraron solamente 7 de los 12 procedimientos de invitación restringida que se realizaron en
2011 con recursos federales. Las invitaciones restringidas con recursos estatales no se
publicaron en CompraNet.105
100
Artículo 14, fracción II Reglamento interno de la Contraloría Interna. 101
En el expediente de la licitación pública nacional No. EA-932024996-N2-2011 se incluye la
instrucción para hacer públicas las convocatorias. 102
Revisamos en CompraNet que las convocatorias de licitación pública nacional (con recursos estatales)
estuvieran publicadas y efectivamente así sucede. De los 117 registros, con corte al 10 de abril de 2012,
43 corresponden a licitaciones estatales y en las cuales se publica la convocatoria y bases de
convocatorias correspondientes; así como las actas relativas al procedimiento de adquisición. Algunos
ejemplos de licitaciones públicas con recursos estatales cuya convocatoria se publicó en CompraNet son:
EA932024996-N3-2011; EA-932024996-N11-2011; EA-932024996-N112-2011; EA-932024996-N5-
2012; EA932024996-N65-2011; EA932024996-N49-2011. 103
Revisamos el expediente de invitación con recursos estatales CIR-OM-008-10 (SAGARPA-
SEDAGRO) y constatamos que se giró la invitación a 6 proveedores. El oficio incluye la firma de la
Directora de Adquisiciones y una copia de conocimiento para el Oficial Mayor. 104
El costo oscila entre $1,600 y $1,800 pesos, y se pueden adquirir en las oficinas de la Secretaría de
Finanzas o a través de un cheque certificado de caja a favor de la Secretaría de Finanzas, o bien en
CompraNet, haciendo un depósito a la cuenta 04013684931 de HSBC, Sucursal Argentum, plaza 22. 105
El supervisor estatal de CompraNet confirmó que aunque no es obligatoria la publicación de las bases
de invitación restringida con recursos estatales, la plataforma CompraNet sí permite cargar este tipo de
información en el sistema. Queda a criterio de las unidades licitadoras si hacen pública esta información.
97
Aunque la legislación estatal es muy escueta en lo que se refiere a la información que
debe publicarse en las convocatorias y la que deben contener las bases, en la práctica éstas
contienen más información que lo que requiere el marco normativo. Al examinar algunas bases
de convocatoria para licitaciones públicas estatales,106
confirmamos que como señala la ley
(Artículo 29, fracciones III, V y Artículo 30), las bases contienen: el nombre de la dependencia
convocante, la descripción específica de lo que se quiere adquirir, los lugares, fechas y horarios
en las que los interesados podrán comprar las bases, su costo, fecha límite de inscripción al
concurso y fecha, hora y lugar del acto de apertura de adquisiciones. Además, las bases
contienen información adicional, por ejemplo, una explicación y guía sobre la junta de
aclaraciones, especificaciones para la presentación de muestras y visitas a las instalaciones,
información sobre las fianzas y garantías, criterios de descalificación de los participantes,
condiciones del contrato, criterios de evaluación, procedencia de los recursos, condiciones de
canje o devolución de los bienes, instrucciones para preparar las propuestas técnicas y
económicas, entre otros.
En cuanto a los procedimientos de adjudicación directa, la Contraloría no interviene
para hacer una validación de las especificaciones de compra. En este caso, a excepción de las
compras directas que realizan las dependencias y entidades vía Adquisinet, tanto la
Subdirección de Compras Especializadas como la Subdirección de Servicios de la Oficialía
Mayor, consideran los requerimientos de las dependencias y entidades y elaboran un “auxiliar
de cotización” que posteriormente envían a los proveedores seleccionados. Este auxiliar de
cotización debe contener las especificaciones del el bien o servicio solicitado y señalar que los
proveedores deberán presentar una propuesta que incluya la fecha de entrega y la vigencia del
precio ofertado. El Departamento de Compras Especializadas cuenta con un sistema
electrónico107
en el que puede introducir los requerimientos de las dependencias y entidades y,
con base en un formato elaborado previamente, automáticamente se genera el auxiliar de
cotización.108
El Departamento de Compras Especializadas y la Subdirección de Servicios son las
encargadas de definir a qué proveedores se invitará a presentar sus cotizaciones. Para hacerlo, el
personal de dichas subdirecciones consulta el Padrón de Proveedores y Contratistas del Estado y
considera varios factores. En primer lugar toma en cuenta el giro correspondiente y en segundo
si no ha sido invitado recientemente. Esto último se considera para favorecer la rotación de los
proveedores que son invitados a presentar cotizaciones. Otro factor es el desempeño de los
proveedores en invitaciones y contrataciones previas.109
Según el personal de las áreas
106
Licitación Pública Estatal No.EA-932024996-N2-2011; No. EA-932024996-N3-2011; No. EA-
932024996-N-11-2011; No. EA-932024996-N13-2011; EA-932024996-N4-2012. 107
Este sistema electrónico es denominado “Adquisinet” al igual que el sistema usado por el
Departamento de Compras Electrónicas que se refiere a Materiales y Suministros. Por ello es importante
aclarar que son sistemas diferentes y que no tienen conexión alguna. El sistema usado por el
Departamento de Compras Especializadas es exclusivamente de uso interno y se usa como una
herramienta para llevar a cabo las adjudicaciones directas de bienes de activo fijo. En contraste, el sistema
electrónico del Departamento de Compras Electrónicas no sólo es interno sino que sirve para que los
proveedores conozcan posibles oportunidades de negocio y para que presenten ofertas. Para evitar
confusiones, no usaremos el nombre “Adquisinet” para referirnos al sistema electrónico que ayuda a
gestionar las adjudicaciones directas. 108
Ver anexo 9 que contiene un ejemplo del formato para la captura de los requerimientos de las
dependencias o entidades. En la sección 6. Tecnologías de la información se hablará más sobre los usos
de este sistema. 109
Actualmente no se integra la información sobre la opinión que las dependencias o entidades tienen de
los proveedores de servicios. Únicamente en casos excepcionales se califican a las empresas al momento
de recibir la prestación del servicio (banquetes, servicios de coffee break). Dentro de la Subdirección de
Estadísticas y Análisis de Costos de la Oficialía Mayor se está desarrollando un formato para la
calificación trimestral de los proveedores de compras directas y de contratación directa de servicios.
98
mencionadas tanto hay proveedores que a pesar de ser invitados no envían cotizaciones, como
los que han incumplido los contratos. Por último, se le da preferencia a los proveedores locales
“al invitarlos, en la medida de lo posible, de manera exclusiva”. Sólo se hacen excepciones a
esta práctica si un bien o servicio no está disponible en Zacatecas. En el caso de la contratación
de servicios, la subdirectora de esta área indicó que únicamente en servicios muy especializados
-como los formatos para la Secretaría de Finanzas- se buscan a proveedores foráneos, en el resto
de los servicios los proveedores son locales. En opinión de personal de las áreas señaladas es
más probable que proveedores locales presenten ofertas debido a la cercanía y a que se trata de
compras de bajo monto.
Por otra parte, la titular de la Subdirección de Servicios comentó en entrevista que se
han presentado algunos casos en que los requerimientos de las dependencias no coinciden con el
giro de los proveedores incluidos en el padrón. En estas circunstancias han buscado proveedores
idóneos por otros medios, por ejemplo, internet. Posteriormente, si estos proveedores obtienen
un contrato, están obligados por ley a registrarse formalmente en el Padrón. Según su
experiencia, cada vez que se va a realizar una adjudicación directa de servicios se invitan entre 5
y 10 participantes dependiendo del número de proveedores en cada giro. De manera similar, la
titular del Departamento de Compras Especializadas dijo que generalmente invitan a 7 u 8
participantes a cada adjudicación directa de bienes de activo fijo, además señaló que esto se
hace para fomentar la obtención de al menos tres cotizaciones.
4.1.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Conforme a las mejores prácticas internacionales, la Oficialía Mayor publica todas las
convocatorias tanto en medios oficiales (Diario Oficial Federal y CompraNet) como en diarios
de amplia circulación a nivel local o nacional según corresponda. Por un lado, la publicación en
medios oficiales es importante porque le da legalidad al proceso, esto permite que los
participantes cuenten con una prueba sólida en caso de que requieran presentar impugnaciones.
Por el otro, la publicación en medios de amplia difusión favorece la participación de la mayor
cantidad de proveedores posible. Sin embargo, consideramos que hay algunos aspectos en los
que hay que trabajar:
I. Reducir o eliminar el costo de las bases de la licitación
De acuerdo con el titular de la Subdirección de Licitaciones de la Oficialía Mayor, las bases de
las licitaciones tienen un costo promedio de alrededor de $1,600. En su opinión esto se debe a
que el presupuesto asignado para las adquisiciones no contempla costos de transacción como la
publicación de las convocatorias en los Diarios Oficiales o en Diarios de amplia circulación. Por
ejemplo, publicar una convocatoria en el Diario Oficial de la Federación tiene un costo
aproximado de $5,492. A pesar de que reconocemos la necesidad de recursos para solventar
gastos adicionales, consideramos que es conveniente evaluar posibles alternativas para eliminar
o al menos disminuir el costo de las bases. La razón detrás de esta recomendación es que el
costo de las bases podría representar una barrera innecesaria a la entrada de un mayor número
de participantes.
II. La rotación de los proveedores no se debe considerar como un criterio de invitación
A pesar de que la rotación de proveedores puede favorecer la generación de proveeduría,
consideramos que no es conveniente que “el tiempo sin adquirir un contrato” sea considerado
como un criterio para la invitación a participar en un proceso de compra restringido a pequeño
número de proveedores. La razón es que este factor no tiene ningún efecto sobre la calidad o el
precio del bien o servicio. De ser necesario hacer una compra a través de concurso cerrado,
99
recomendamos que las invitaciones se hagan a proveedores que en el tiempo han presentado las
mejores ofertas en términos de la calidad de los bienes, condiciones de entrega y precio.
Ahora bien, si uno de los objetivos de la política de compras a nivel estatal es
fomentar la proveeduría local, entonces la rotación de los proveedores debería tomarse como
criterio de desempate, es decir, como criterio de asignación sólo en el caso de que dos
proveedores ofrezcan exactamente las mismas condiciones en todas las dimensiones, porque de
esta manera no existe el riesgo de sacrificar la eficiencia de la compra.
III. En las invitaciones restringidas, antes de definir como política de compra el dar
preferencia a los proveedores locales, se deben estudiar los aspectos positivos y negativos de
una política de este tipo en términos de los precios y calidad de los bienes y servicios que paga
el gobierno
Como se ha mencionado a lo largo del texto, reconocemos que existe una disyuntiva entre
favorecer a los proveedores locales en los procesos de compras gubernamentales o no hacerlo.
Si se apoya a los oferentes locales es probable que la economía estatal se vea favorecida, pero
por el otro, esta decisión puede implicar comprar a precios más elevados y/o con menor calidad.
También ya se explicó que no existe una respuesta absoluta sobre cuál es la mejor alternativa;
por lo tanto, consideramos que es conveniente realizar este tipo de investigaciones, para tener
indicadores que señalen si en el caso particular de Zacatecas se le debe dar prioridad al apoyo a
la proveeduría local o más bien buscar únicamente el objetivo de obtener el mejor precio y/o
calidad posibles.
4.2 Junta de aclaraciones y modificación de la convocatoria
En las juntas de aclaraciones el área convocante y la requirente resuelven las dudas de los
proveedores con respecto a las bases y convocatorias. Es común que a raíz de estas juntas se
modifiquen las convocatorias. En este caso es relevante que todos los posibles participantes
estén al tanto de ello y que cuenten con suficiente tiempo para ajustar sus propuestas a los
cambios de la convocatoria. Recordemos que aunque la legislación estatal (LAAPSRBMZ) no
contiene disposiciones acerca de la obligatoriedad, ni de la forma de conducirse de las juntas de
aclaraciones, el Acuerdo Administrativo sí regula el procedimiento detallado de estas juntas;
asimismo, el Manual (MNPEG2011) establece que uno de los requisitos para llenar el Formato
para Acreditación de Procedimiento (APL-1) es la “fecha de la junta de aclaraciones”.
4.2.1 Implementación en Zacatecas
Para cualquier procedimiento de invitación restringida o licitación pública, sin importar el
origen del recurso, se llevan a cabo juntas de aclaraciones. Según el Titular de la Subdirección
de Licitaciones, los participantes deben enviar sus preguntas a la Dirección de Adquisiciones
por correo electrónico o por oficio, incluso se pueden recibir preguntas por escrito antes de que
comience el evento. Regularmente, entre la publicación de la convocatoria y la junta de
aclaraciones transcurren 4 días hábiles. El número de preguntas es variable de una licitación a
otra, por ejemplo, a finales de 2011 se registró un evento en el que se formularon 500 preguntas
sobre una licitación para equipo e instrumental médico.
Durante el evento deben estar presentes al menos un representante de la dependencia
requirente, un funcionario de la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor y un
representante de la Contraloría Interna del Estado.110
El funcionario de la dependencia
110
Para corroborar la presencia de estos funcionarios revisamos las actas de las juntas de aclaraciones
correspondientes a las siguientes licitaciones públicas estatales (EA-932024996-N05-2012; EA-
100
requirente es el responsable de resolver las dudas sobre las especificaciones técnicas del bien o
servicio a adquirir, mientras que el funcionario de la Oficialía Mayor debe contestar las
preguntas sobre el procedimiento de compra y cuestiones administrativas. Por su parte, el
representante de la Contraloría debe verificar que la junta de aclaraciones se realice conforme a
lo que indica la Ley. Si detecta alguna irregularidad puede emitir observaciones y éstas quedan
registradas en el acta del evento.
En la junta de aclaraciones se da lectura en voz alta a las preguntas y respuestas para
que los presentes estén al tanto. Posteriormente, si derivado de las aclaraciones las autoridades
presentes determinan realizar alguna modificación a la convocatoria o bases originales, entonces
esto debe quedar plasmado en el acta del evento. Las actas de las juntas de aclaraciones
(recursos estatales) que se revisaron para la elaboración de este estudio, además de contener
todas las aclaraciones de la convocante y las preguntas de los proveedores junto con sus
respuestas, incluyen la siguiente leyenda:
“Se hace del conocimiento de los licitantes, que los acuerdos asentados en la presente
acta son de carácter obligatorio, y por tanto, se consideran parte integrante de las bases
de licitación, lo anterior con fundamento en el artículo 8 inciso c), del acuerdo
administrativo mediante el cual se fijan los lineamientos y criterios para los
procedimientos de licitación pública, por invitación restringida y adjudicación directa
en lo relacionado con la obra pública y adquisiciones y servicios de cualquier
naturaleza, [o en el artículo 3 penúltimo párrafo de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector público cuando el recurso es federal] así como
lo dispuesto en el punto 3 de las bases de licitación”.
Asimismo, en las bases de licitación estatal que revisamos,111
en el punto. 8.9 se
menciona que “Los documentos de las propuestas técnicas y económicas deberán cumplir con
los requisitos e información solicitada en los puntos 8, 9 y 10 de las presentes bases y acuerdos
derivados de la junta de aclaraciones”. Igualmente, en las convocatorias a licitación pública con
recursos federales112
(punto 15.5) se establece en que una de las causas para desechar las
propuestas de los licitantes es “cuando la información presentada en los documentos que
integran su propuesta técnica y económica no cumpla con lo requerido en la presente
convocatoria y acuerdos derivados de la junta de aclaraciones(…)”.
De acuerdo con el titular de la Subdirección de Licitaciones, las juntas de aclaraciones
pueden ser benéficas porque los propios participantes pueden proveer información sobre
posibles sesgos en las bases, sin embargo en su opinión también conllevan un riesgo porque
muchas de las preguntas de los proveedores están dirigidas a que las autoridades realicen
cambios que podrían favorecerlos. De acuerdo con el funcionario, el personal de la Dirección de
Adquisiciones vigila que las modificaciones a la convocatoria no sean sustanciales. Sin
embargo, ha habido algunas excepciones, por ejemplo, si el bien requerido con ciertas
especificaciones técnicas ha dejado de estar en el mercado o si la dependencia requirente solicita
ampliar las especificaciones. En estas circunstancias, se han modificado las bases y se ha
932024996-N65-2011; EA-932024996-N2-2011; EA-932024996-N109-2011 y EA-932024996-N29-
2011) y federales (LA-932024996-N107-2011; LA-932024996-N100-2011; LA-932024996-I50-2011),
así como a las invitaciones a cuando menos tres personas con recursos federales (IA-932024996-N87-
2011; IA-932024996-N56-2011). En todas aparecen las firmas del representante de la Oficialía Mayor,
de la Contraloría, de la dependencia requirente y de los proveedores que asistieron a la junta. Para ver un
ejemplo con mayor detalle consulte el anexo 10. 111
No.EA-932024996-N2-2011; No. EA-932024996-N3-2011; No. EA-932024996-N-11-2011; No. EA-
932024996-N13-2011; EA-932024996-N4-2012. 112
No. LA-932024996-I21-2011; No. LA-932024996-I108-2011; No. LA-932024996-N82-2011; No.
LA-932024996-N107-2011.
101
convocado a una nueva junta de aclaraciones, para lo cual se ha publicado en CompraNet un
aviso sobre el cambio de fecha del evento.113
Una vez que termina la junta de aclaraciones, se firma el acta y los cambios derivados
de la reunión se publican a más tardar al día siguiente en CompraNet. También es posible que
los proveedores soliciten al personal de la Dirección de Adquisiciones que les envíen las
modificaciones por correo electrónico. En las actas que revisamos, efectivamente la información
se cargó en CompraNet el mismo día del evento -en promedio para todas las licitaciones- , y el
plazo más extenso que observamos fue de un día hábil posterior al evento. A partir de la
modificación de bases derivada de la junta de aclaraciones, los proveedores cuentan con 6 días
naturales para preparar sus ofertas si se trata de una licitación con recursos estatales y 7 días
naturales si la licitación se realiza con recursos federales.
Respecto a las adjudicaciones directas, las titulares del Departamento de Compras
Especializadas y de la Subdirección de Servicios señalaron que los proveedores hacen preguntas
de manera presencial, por teléfono o correo electrónico y éstas son contestadas de manera
directa por el personal de estas dos áreas. De acuerdo con personal del Departamento de
Compras Especializadas, aunque es poco común, cuando se genera alguna modificación en las
especificaciones técnicas de los bienes requeridos, entonces se notifica por correo electrónico a
los proveedores que han sido invitados a presentar sus cotizaciones.
4.2.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Según lo mencionado por los entrevistados, el gobierno de Zacatecas considera un lapso
razonable de tiempo entre la última junta de aclaraciones y la presentación de propuestas (6 días
para las licitaciones estatales y 7 para las federales), lo cual permite a los licitantes tener
suficiente tiempo para ajustar sus ofertas de acuerdo a los cambios derivados de estas juntas.
Una segunda buena práctica es que, de acuerdo con el titular de la Subdirección de Licitaciones,
el personal de la Dirección de Adquisiciones cuida que las modificaciones a las convocatorias
no cambien el bien o servicio requerido originalmente, en otras palabras, no es posible cambiar
el objeto de la licitación. Sin embargo, el cumplimiento de estas prácticas, al no estar
formalmente contempladas en la legislación estatal, depende absolutamente de la buena
voluntad de los servidores públicos en turno.
4.3 Presentación de propuestas
En esta etapa del proceso de compra, los participantes presentan sus propuestas técnicas y
económicas ante el área convocante. La ley estatal de adquisiciones de Zacatecas es muy
escueta en este punto, solo menciona que se celebrará el acto de apertura pero no explica
detalladamente cómo debe realizarse. El Acuerdo Administrativo complementa esta etapa con
mayor detalle de cómo deben presentarse las propuestas. Pese a esta descripción, en su
conjunto, el marco normativo estatal es deficiente al no establecer quién deberá presidir el acto
de presentación y apertura de propuestas, ni quién toma las decisiones de desechamiento de las
mismas.
113
Un ejemplo se puede ver en el acta de la junta de aclaraciones correspondiente a la invitación a cuando
menos tres personas con recursos federales No. IA-932024996-N8-2011 de fecha 27 de Marzo de 2012.
En el acta se explica que “el Secretariado ejecutivo del Consejo de Seguridad Pública [dependencia
requirente] solicita se difiera el presente evento, toda vez que requiere ampliar las especificaciones de los
bienes (…) la convocante [Oficialía Mayor] determina diferir la junta de aclaraciones para el día lunes 2
de abril del año en curso”. El acta está firmada por los representantes de la Oficialía Mayor, la Contraloría
Interna y la dependencia solicitante.
102
4.3.1 Implementación en Zacatecas
Cuando se realizan licitaciones públicas e invitaciones restringidas, los eventos de
presentación y apertura de propuestas inician con la firma de la lista de asistencia de los
proveedores y participantes al acto, media hora antes de la sesión formal. El evento es presidido
por un representante de la Oficialía Mayor quien es el encargado de recibir las propuestas
técnicas y económicas de los participantes (en sobre cerrado). También debe estar presente un
representante de la Contraloría quien verifica que los participantes cumplan con todos los
requisitos contenidos en las bases. Igualmente, acude un representante de la Secretaría de
Finanzas y personal de la Dirección de Adquisiciones. De acuerdo con el titular de la
Subdirección de Licitaciones, las principales actividades del evento son el registro de los
participantes, la recepción de propuestas técnicas y económicas en sobre cerrado en el orden en
que se registraron – las propuestas se pueden presentar para una o varias partidas según la
capacidad de los proveedores y las bases de la convocatoria-, la revisión cuantitativa de la
documentación (se revisa que los proveedores entreguen todos los anexos solicitados en la
convocatoria), la lectura en voz alta del importe total de cada una de las proposiciones
económicas, y por último, se levanta el acta del evento y se señala el lugar, fecha y hora en que
se dará a conocer el fallo de la licitación. El acta es firmada por quien preside la sesión y por un
representante de los participantes. Todos los asistentes reciben una copia de dicha acta, la cual
también debe publicarse en CompraNet. Con respecto a este último punto, comprobamos que
las actas de los eventos de presentación de propuestas de licitación (con recursos federales y
estatales) efectivamente se publican en CompraNet.114
Durante el evento de presentación de ofertas, hay una diferencia importante entre los
procesos regulados por la ley federal y la estatal. Cuando la licitación se rige por la ley federal,
la Oficialía Mayor acepta todas las propuestas independientemente de si falta algún documento
(esto no implica que las propuestas sean aprobadas, simplemente son recibidas). En contraste,
en los eventos licitatorios regulados por la ley estatal, si un proveedor no presenta alguno de los
documentos solicitados en la convocatoria, se le descalifica automáticamente.
Existe la posibilidad de que una licitación resulte desierta, esto sucede cuando ningún
proveedor compró las bases de la licitación, no se presentan proveedores a la apertura de ofertas
o si todas las propuestas de quienes se presentaron son desechadas. En caso de que esto suceda,
si el recurso es estatal, se elabora una nueva convocatoria pero se busca que tenga carácter
internacional, si la licitación se vuelve a declarar desierta, entonces se realiza una adjudicación
directa. En cambio, cuando el recurso es federal, la dependencia puede optar por lanzar una
nueva convocatoria o utilizar un método de excepción.
En cuanto a los procesos de adjudicación directa, los proveedores consultados son
responsables de hacer llegar a la Oficialía Mayor un oficio en el que presenten sus cotizaciones,
fecha de entrega y vigencia del precio ofertado. Si el proveedor omite alguno de estos datos, u
otros que se consideren relevantes, el personal de la Oficialía Mayor los contacta por medio de
correo electrónico o llamada telefónica para que proporcionen la información que hace falta.
Como mencionamos antes, el Departamento de Compras Especializadas y la Subdirección de
Servicios envía al menos cinco invitaciones con el objetivo de recibir por lo menos tres
diferentes cotizaciones. Sin embargo, de acuerdo con la experiencia de las titulares de estas dos
114
Ver anexo 11 para revisar las actas de los eventos de un procedimiento de licitación pública nacional
(legislación estatal). Para ver otros ejemplos puede consultar CompraNet a través de los siguientes
criterios de búsqueda: Siglas de Dependencia/Entidad-Nombre de la unidad compradora: (Igual a) ZAC-
Oficialía Mayor de Gobierno-Dirección de Adquisiciones. También disponible en:
https://compranet.funcionpublica.gob.mx/esop/toolkit/opportunity/opportunityList.do?oppList=PAST
consultado el 09 de abril de 2012.
103
áreas, en la adquisición de algunos tipos de bienes o servicios especializados es difícil conseguir
múltiples ofertas. En opinión de la titular del Departamento de Compras Especializadas, esto no
sólo se debe a que el mercado es reducido, sino a que algunos proveedores consultados no están
familiarizados con los procesos de compra del gobierno y les toma más tiempo establecer y
enviar una oferta. El tiempo de respuesta es especialmente relevante cuando se trata de
adjudicaciones directas, como método de excepción a la licitación pública, debido a la urgencia
de la adquisición.
4.3.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Al parecer, el gobierno de Zacatecas cuenta con un procedimiento estandarizado para llevar a
cabo el evento de presentación de propuestas. Además, la presencia de un representante de la
Contraloría fomenta que el evento se realice apegado a la normatividad y le da legitimidad.
Como parte de este procedimiento, se elabora un acta del evento que describe específicamente
qué sucedió. Esta es una buena práctica en el sentido que permite que haya constancia de
quiénes participaron en el concurso y cuál fue la propuesta de los oferentes. Sin embargo, que
esta manera de conducirse no esté estipulada en la ley estatal abre espacios a la discrecionalidad
ya que depende de la voluntad de los titulares de la Dirección de Adquisiciones y de la Sub-
dirección de Licitaciones y de su personal.
Por otra parte, a continuación presentamos dos recomendaciones que podrían mejorar la
etapa de presentación de propuestas:
I. No desechar las propuestas durante la presentación de las mismas
Consideramos que es conveniente que cuando la licitación se rija por la ley estatal, al
igual que como estipula la LAASSP, se reciban todas las propuestas, incluso si se detecta que
los proveedores no presentaron un documento que puede causar su desechamiento. Esta práctica
es recomendable porque permite la generación de un expediente preciso con la información
presentada por cada uno de los participantes, independientemente del resultado de su
evaluación. Este mecanismo promueve un mejor control sobre los motivos de descalificación de
los proveedores que no cumplen con requisitos señalados en las bases y convocatorias de la
licitación.
II. Promover la difusión de información para que los proveedores presenten ofertas de
manera oportuna
Como señalamos antes, una de las observaciones de la titular del Departamento de
Compras Especializadas es que es común que haya proveedores a los que les toma más tiempo
que a otros presentar una oferta para el mismo concurso. Esta circunstancia puede ocasionar que
las adjudicaciones directas que ya por su naturaleza son poco competidas, lo sean aún menos.
Para evitarlo proponemos que la Oficialía Mayor, en conjunto con la Contraloría Interna del
Estado, considere realizar un evento o una serie de ellos en los que el objetivo sea informar y
“capacitar” a los proveedores para participar en los concursos públicos. Una capacitación de
este tipo serviría para atraer la participación de nuevos proveedores y para reducir las
desventajas que tienen aquellos proveedores con poca o nula experiencia en las ventas al
gobierno. La difusión de esta información no sólo favorecería la participación oportuna de
proveedores en los concursos de adjudicación directa, sino también en las licitaciones públicas e
invitaciones restringidas.
104
4.4 Evaluación de las propuestas y asignación del contrato
Esta etapa contempla una revisión técnica de los requisitos (calidad), así como la valoración de
las propuestas económicas. Generalmente esta etapa sucede en dos momentos: En la primera de
ellas se evalúan las propuestas técnicas y en la segunda se valoran las ofertas económicas de los
licitantes cuyas propuestas técnicas fueron aprobadas. En ambos casos, el criterio de evaluación
debe ser el que se estipuló en la convocatoria de la licitación correspondiente.
La normatividad en Zacatecas establece que la dependencia requirente es la
responsable de elaborar un “cuadro informativo”, en el cual sustentará la evaluación de las
propuestas técnicas y presentará las propuestas económicas. Como se señaló en el apartado
anterior, de la lectura del marco normativo se infiere que es la propia entidad o dependencia
convocante la que debe emitir el fallo y comunicar su decisión a la Contraloría. Sin embargo,
como describimos a continuación, la práctica no coincide del todo con lo que parece indicar la
normatividad.
4.4.1 Implementación en Zacatecas
El área requirente, en colaboración con la Oficialía Mayor, es la responsable de realizar la
evaluación técnica y económica de las propuestas recibidas. En primer lugar, el área requirente
evalúa las propuestas y elabora un reporte. Posteriormente, personal del área requirente acude a
la Oficialía Mayor para que la Dirección de Adquisiciones analice dicho reporte. La Oficialía
Mayor pone especial atención en el contenido administrativo o legal de las propuestas, es decir,
al cumplimiento de los requisitos legales estipulados en la convocatoria. En caso de que
funcionarios de la Oficialía Mayor tengan comentarios sobre el reporte original o consideren
que se debe hacer un cambio o revisión, se concilia con el área requirente. En entrevista, el
subdirector de licitaciones indicó que la convocante tiene la última palabra, es decir, que la
responsabilidad del fallo es de la Oficialía Mayor, y por lo tanto, si ésta no está de acuerdo no se
firma el dictamen de fallo y no se aprueba. Finalmente, el reporte elaborado se utiliza como
referencia para el fallo.
Según el titular de la Subdirección de Licitaciones, las propuestas de licitación pública
y de invitación restringida son evaluadas con base en tres dimensiones: técnica, legal y
económica. A su vez, las propuestas que cumplen con los requisitos técnicos y legales
solicitados y se encuentran por debajo del techo presupuestal son consideradas “solventes”, es
decir, pueden ser consideradas para la adjudicación del contrato. Posteriormente, para examinar
las propuestas económicas de los proveedores que se consideran solventes se utiliza el criterio
de adjudicación binario (o del precio más bajo). Aunque la legislación federal contempla la
posibilidad de adjudicar contratos por medio de “puntos y porcentajes”, el funcionario señaló
que éste método de evaluación sólo se ha utilizado una sola vez para la adjudicación de un
contrato de la SAGARPA en 2009115
y en esa ocasión, los criterios de evaluación estaban
previamente definidos.116
Por otro lado, en caso de empate en una licitación pública, el proceso a seguir es distinto
dependiendo de la legislación que rige la compra. Cuando se utiliza la ley federal, el personal de
115
Invitación a cuando menos tres personas No. CIR-OM-008-10 (SAGARPA-SEDAGRO). Al revisar
este expediente, efectivamente identificamos que la evaluación se hizo con base en puntos y porcentajes
(50% propuesta técnica + 50% propuesta económica). En dicho evento se invitó a seis proveedores y se
asignó contrato a tres de ellos, ya que la licitación se dividió en tres partidas.
116Algunos de los criterios de calificación fueron: (1) experiencia y especialidad del licitante: 5 puntos
por rubro; (2) capacidad del licitante: 10 puntos por rubro; (3) Términos de referencia (10 puntos),
cronograma de trabajo (10 puntos), entre otros.
105
la Oficialía Mayor está obligado a darle preferencia a las empresas que acrediten ser MiPyMES
y a aquellas con personal con alguna discapacidad. Si el empate continúa, entonces la
adjudicación se deja al azar por medio de una insaculación. En cambio, cuando el concurso
involucra recursos estatales, a pesar de que la normatividad no indica nada al respecto, se
procede directamente a una insaculación como criterio de desempate.117
En ambas
circunstancias, la Contraloría debe estar presente. Con base en lo que ocurre en estos dos
escenarios, al parecer, en el caso de las licitaciones públicas en Zacatecas no se da preferencia a
los proveedores locales.
Con respecto a las adjudicaciones directas los proveedores a quienes se les solicitó una
cotización envían sus propuestas y el personal de la Oficialía Mayor elabora cuadros
comparativos para analizar cuál de ellas es la óptima.118
Con base en estos cuadros el Sub-
Oficial Mayor o Director de Adquisiciones decide a quién adjudicar el contrato. Los criterios de
evaluación de las adjudicaciones directas son: que la propuesta técnica cumpla con todas las
características solicitadas por el área requirente y después se examina cuál es la oferta más baja.
Para adjudicar el contrato se hace una valoración de los siguientes criterios: tiempo de entrega,
precio, calidad y el ajuste a las preferencias de la dependencia o entidad requirente. Una vez
definido el ganador, esta información se vacía en el sistema electrónico del Departamento de
Compras Especializadas para formular un oficio en el que se le notifique al proveedor que se le
ha adjudicado un contrato o pedido.119
En términos del fallo y adjudicación del contrato correspondiente a licitaciones públicas
o invitaciones restringidas, la Dirección de Adquisiciones emite el fallo de la adjudicación del
contrato en la cual se determina qué proveedor cumple con todas las especificaciones técnicas y
presenta la mejor oferta económica. De acuerdo con el titular de la Subdirección de
Licitaciones, a todos los proveedores participantes se les otorga una copia del acta de fallo el
mismo día en que se da a conocer el resultado de la adjudicación del contrato (licitación o
invitación restringida), además esta acta se difunde en CompraNet el mismo día que es emitido.
De nuevo, en la revisión que hicimos en la plataforma electrónica observamos que
efectivamente se publican las actas de fallo y el lapso más largo fue de un día hábil después del
fallo.120
Igualmente, en caso de que la reunión de fallo se tenga que diferir para dar más tiempo
a la convocante y la dependencia requirente para analizar las propuestas, en CompraNet se
informa a los proveedores.121
Una vez emitido el fallo de la licitación, la Dirección Jurídica de la Oficialía Mayor es
el área responsable de redactar los contratos con base en los requisitos establecidos en las bases
y convocatorias y en la propuesta del proveedor ganador. La Dirección Jurídica también es la
encargada de redactar los contratos cuando la compra derivada de un método de excepción que
sobrepasa los 100 mil pesos. Una vez redactado el contrato, se requiere la firma del Oficial
Mayor y del proveedor para hacerlo válido.
En los contratos se establece el plazo que tienen los proveedores para entregar el bien o
servicio correspondiente, una vez que lo hacen y la dependencia está satisfecha, entonces se
117
En la licitación pública nacional 610011001-009-10 realizada el 17 de noviembre de 2010 se realizó
un desempate por insaculación. En opinión del jefe de la subdirección de licitaciones de la Oficialía
Mayor es poco común que se registren propuestas empatadas, en ese caso como vemos el criterio de
desempate es el azar. 118
Ver anexo 12 119
Ver anexo 13 con un ejemplo de generación de órdenes de compra 120
Esto es así para los siguientes procedimientos: LA-932024996-N87-2011; IA-932024996-N8-2012;
EA-932024996-N65-2011; EA-932024996-N109-2011; EA-932024996-N29-2011; EA-932024996-
N112-2011; EA-932024996-N5-2012. 121
Ver LA-932024996-N107-2011 del 24 de enero de 2012 (acta de diferimiento de fallo).
106
envía la factura a la Dirección de Egresos de la Secretaría de Finanzas.122
Esta Dirección se
encarga de verificar los datos fiscales del proveedor y de registrar el gasto como “ejercido”,
posteriormente notifica a la Tesorería para que se apruebe el pago al proveedor y después se
registre como “pagado”.
Las compras que involucran un monto inferior a 100 mil pesos no requieren un
contrato. En estos casos, la Subdirección de Compras Especializadas o de Servicios, según sea
el caso, emite una orden de compra o una orden de contratación de servicios, una vez que el
proveedor ha proporcionado el bien o servicio requerido en la dependencia, ésta le debe dar un
acta de entrega-recepción y una factura. Posteriormente el proveedor debe entregar estos dos
documentos a la Subdirección que corresponda. A su vez, estas subdirecciones envían la factura
a la Dirección de Egresos de la Secretaría de Finanzas para que se emita el pago.
En opinión de la titular de la Subdirección de Compras Especializadas, uno de los
principales problemas de esta parte del proceso de compra es que su área no tiene conocimiento
del nivel de satisfacción de las dependencias con el bien o servicio recibido, especialmente no
saben cuál fue la fecha de entrega. Esto puede deberse a que las áreas administrativas de las
dependencias requirentes no emiten la información pertinente en el acta de entrega. En
contraste, para las compras realizadas por medio del sistema electrónico de compras
denominado “Adquisinet” (materiales y suministros), las dependencias evalúan a los
proveedores con base en las condiciones y tiempos de entrega e incluyen sus calificaciones
directamente en el sistema electrónico.
4.4.2 Mejores prácticas y recomendaciones
En el caso del gobierno de Zacatecas, para la evaluación de las propuestas siempre hay dos
autoridades involucradas, el área requirente y la Oficialía Mayor. Esto quiere decir que el
dictamen tiene que ser revisado y aprobado por dos instancias, lo cual reduce la probabilidad de
errores y de decisiones discrecionales. Esta práctica es similar al método de “cuatro ojos” que es
utilizado a nivel internacional. Este procedimiento es un mecanismo de control por medio del
cual dos o más actores o dependencias tienen corresponsabilidad en la toma de decisiones.
A continuación, algunas buenas prácticas que podrían considerarse durante la
evaluación de propuestas:
I. Identificar los casos en que es conveniente usar el criterio de evaluación de puntos y
porcentajes
La principal ventaja del método de evaluación basado en puntos y porcentajes es que refleja de
forma más precisa las preferencias de las dependencias que requieren la compra. Esto implica
que la dependencia puede darle a cada característica del bien o el servicio que desea un peso en
la evaluación que sea proporcional a su relevancia. Consideramos que es conveniente que las
dependencias, en coordinación con la Oficialía Mayor, realicen un análisis para identificar las
compras con recursos federales en las que sería conveniente usar el método de puntos y
porcentajes, para ello podrían solicitar la asesoría de la Secretaría de la Función Pública (SFP).
Uno de los criterios que se puede utilizar para determinar cuándo se debe usar el método
de puntos porcentajes versus el binario es definir las compras en las que la calidad o
especificaciones técnicas del bien o servicio son primordiales e incluso más relevantes que el
precio, como podría ser el caso de equipos médicos especializados o estudios de consultoría. De
122
En caso de que los proveedores no cumplan en tiempo reciben una sanción estipulada en el contrato
(ver sección 5.4 Sanciones).
107
forma inversa, cuando un bien es estandarizado, es decir, cuando el comprador puede
especificar todos los parámetros técnicos esenciales y no existe una disyuntiva entre precio y
calidad, entonces lo más adecuado es utilizar el método de adjudicación binario porque no hay
necesidad de llevar un proceso complejo para definir al ganador.
II. Para favorecer el desarrollo de los proveedores del estado, en lugar de invitar
exclusivamente a proveedores locales en las compras realizadas por métodos de excepción,
evaluar las posibilidad de utilizar el criterio de domicilio fiscal en el estado como criterio de
desempate
A pesar de que reconocemos que es válido que las compras públicas sean utilizadas como un
medio para favorecer el desarrollo de los proveedores del estado, consideramos que se debe
cuidar que este tipo de políticas no afecten la eficiencia de las compras. Por lo tanto, aunque
está claro que el método óptimo de desempate es el azar porque favorece la imparcialidad, se
podría establecer que en caso de que dos propuestas empaten porque ofrecen las mismas
condiciones y precio al gobierno, se les dé preferencia a los proveedores locales sobre los
foráneos. De esta manera, aunque se favorece a los proveedores locales sobre los foráneos, no se
sacrifica la eficiencia de la compra.
III. Poner especial atención en la evaluación de las dependencias sobre los bienes y
servicios recibidos
El objetivo final de una compra pública es que el gobierno obtenga los insumos necesarios para
satisfacer las necesidades de la población. En este sentido, es muy relevante que las compras
cumplan con las expectativas y requerimientos formulados por cada dependencia. Para
promover que esto suceda creemos que la Oficialía Mayor debería establecer un mecanismo
similar al que se ofrece por medio de Adquisinet para que las dependencias evalúen el
desempeño de los proveedores. Al mismo tiempo, esta evaluación servirá para determinar qué
tan eficiente es la Oficialía Mayor para canalizar las demandas de las dependencias. Una
evaluación de este tipo también servirá para detectar si existen fallas en el proceso de compra
para posteriormente atenderlas. Asimismo, ayudaría al gobierno a registrar el nivel de
cumplimiento de los proveedores. No sólo es relevante que el gobierno logre comprar al menor
precio posible, sino que los bienes y servicios contratados cuenten con la calidad necesaria para
que a su vez, las dependencias ofrezcan a la población servicios adecuados y de calidad.
IV. Implementación de controles para evitar la interferencia de los proveedores
Durante esta investigación se pudo constatar que es común que los proveedores acudan
directamente a las oficinas de la Dirección de Adquisiciones para enterarse de las licitaciones,
concursos por invitación o incluso de las compras directas que están programadas. Esto no es
por sí mismo perjudicial, sin embargo, en todo el proceso de compras es importante limitar y
controlar el contacto entre las áreas requirentes y convocantes y la proveeduría para evitar que
los participantes tengan influencia sobre las decisiones de los servidores públicos. Una de las
etapas más sensibles a este riesgo es la de evaluación de propuestas. Un posible mecanismo de
control es establecer que únicamente podrá haber comunicación entre éstos actores durante los
eventos públicos (en este caso sólo durante el evento de presentación de ofertas). Además, en
caso de que sea necesario hacer una excepción para comentar cuestiones técnicas específicas
con los distintos proveedores, debe quedar registro público de todas las conversaciones entre los
proveedores y los funcionarios públicos.
108
V. Participación de testigos sociales
Contar con la observación de testigos sociales es importante durante todo el proceso de
compras. Su importancia durante el evento de la evaluación de las propuestas y fallo reside en
que revisan y brindan legitimidad al resultado final de todo el proceso.123
En el caso de
Zacatecas, la presencia de testigos sociales no está contemplada en la normatividad estatal, y en
las bases y convocatorias revisadas no se menciona nada sobre su participación, aunque
tampoco se señala explícitamente que no pueden estar presentes terceros interesados en los
actos de evaluación de las propuestas. En entrevista el personal de la Oficialía Mayor nos
comentó que cualquiera que quiera puede asistir a estos eventos, inclusive, que han invitado a
los miembros de las cámaras empresariales del estado, aunque su participación es casi nula.
Recomendamos que la participación de testigos sociales regule explícitamente se en la ley y que
las propias dependencias de gobierno (Oficialía Mayor, Contraloría Interna) difundan en los
eventos licitatorios la posibilidad de que acudan observadores externos.
5. Sistemas de control
El concepto de sistema de control al gobierno implica que en el mismo proceso de las
adquisiciones es posible monitorear la actuación de la autoridad y exigirle la rendición de
cuentas. Idealmente, un sistema de compras debe al menos contemplar que los participantes
tengan la facultad de impugnar el fallo de la licitación pública o de presentar inconformidades;
que el ente encargado de revisar y resolver estas quejas sea independiente del resto del sistema
de adquisiciones; permitir que a partir de que se adjudica un contrato sea posible analizar el
proceso de una forma integral por medio de una auditoría interna o externa, y que existan
sanciones para los servidores públicos y proveedores que contravengan la ley.
5.1 Inconformidades
Las inconformidades son quejas interpuestas por los participantes con respecto al proceso de
adjudicación. La relevancia de que los participantes cuenten con un mecanismo para cuestionar
las decisiones o acciones de la autoridad radica en que las mismas autoridades pueden ser
evaluadas. Para que el derecho a presentar inconformidades sea efectivo, es necesario que la
autoridad encargada de resolver las controversias entre autoridad y proveedor participante sea
independiente del proceso de compra.
5.1.1 Implementación en Zacatecas
Los participantes en los procedimientos de adquisición (adjudicación directa, invitación
restringida y licitación púbica) tienen derecho a presentar inconformidades respecto al proceso.
Según la normatividad, si el concurso se realizó con recursos federales, la inconformidad se
debe presentar por escrito ante la Secretaría de la Función Pública (SFP) como establece la
LAASSP en cambio si el recurso es estatal, la inconformidad se debe presentar ante la
Contraloría Interna del gobierno del estado.124
De 2007 a 2011 se han presentado 46 inconformidades que involucraron recursos
federales, 89% se registra en las licitaciones públicas nacionales y el resto en las licitaciones
internacionales. El año en el que hubo más inconformidades fue 2009 y por lo tanto fue cuando
más recursos estuvieron implicados. No hay información disponible sobre cómo se resolvieron
123
Véase sección: 5.2 Testigos sociales 124
En el caso de que se presenten inconformidades por procedimientos de contratación con recursos
federales, la Contraloría Interna recibe la inconformidad pero es la SFP quien resuelve el caso.
109
estas inconformidades. Para el caso de las invitaciones restringidas, según información de la
SFP no se han registrado casos (ver tabla 7).
Tabla 7. Inconformidades presentadas ante la SFP en licitaciones públicas llevadas a cabo
en el estado de Zacatecas, 2007-2011
Año Total Monto LPN Monto LPI Monto
2007 5 $ 39,595,893.00 3 $ 15,656,959.00 2 $ 23,938,934.00
2008 7 $ 149,546,380.70 7 $ 149,546,380.70 0 $ -
2009 17 $ 313,606,293.40 16 $ 245,657,362.36 1 $ 67,948,931.04
2010 13 $ 241,808,576.81 11 $ 121,222,878.92 2 $120,585,697.89
2011 4 $ - 4 $ - 0 $ -
Total 46 $ 744,557,143.91 41 $ 532,083,580.98 5 $212,473,562.93
LPN- Licitación Pública Nacional
LPI- Licitación Pública Internacional
Fuente: Unidad de Política de Contrataciones Públicas, SFP.
Nota: Para 2011 la información sobre los montos no está disponible. En el caso de las licitaciones
públicas internacionales bajo cobertura de TLC e invitaciones restringidas no hay inconformidades
registradas.
En cuanto a las inconformidades en materia de adquisiciones con recursos estatales,
según el Contralor, en 2011 se registraron 6 inconformidades que son competencia de la
Contraloría Interna del Estado. La información de éstas no está disponible ya que aún están en
proceso de resolución.125
Es importante destacar que, mientras en la LAAPSRBMZ se estipula que las
inconformidades se deben presentar indistintamente a la convocante o a la Contraloría, y
parecería que las dos autoridades coinciden en esta facultad, en la práctica únicamente la
Contraloría tiene la atribución para resolver inconformidades. La Dirección Jurídica y de
Responsabilidades es la unidad administrativa de la Contraloría responsable de darle
seguimiento a las mismas. Cuando el participante considera afectados sus derechos puede
presentar un recurso de inconformidad ante esta dirección. Si llegan algunas inconformidades a
la Dirección de Adquisiciones, éstas se turnan a la Dirección Jurídica de la Contraloría.
El plazo del inconforme es de 10 días a partir del evento por el cual se inconforma, ya
que puede hacerlo contra las distintas fases del proceso licitatorio (junta de aclaraciones,
presentación de proposiciones, fallo, asignación del contrato). Los proveedores deben de
presentar su inconformidad indicando origen y procedencia de los recursos y por cuál etapa del
procedimiento se inconforman para que la propia Contraloría Interna considere si es factible
suspender los actos. Cuando se presenta una inconformidad a la mitad de un proceso de
adquisición, la convocante (i.e. la Oficialía Mayor) puede continuar el procedimiento bajo su
propia responsabilidad o suspenderlo hasta que proceda la inconformidad. En la opinión del
personal de la Contraloría, regularmente el procedimiento de adquisición continúa.
Durante la fase de investigación a cargo de la Dirección Jurídica y de
Responsabilidades de la Contraloría, se le solicita a la Dirección de Adquisiciones un informe
circunstanciado. Este informe incluye copia del fallo de adjudicación del contrato, las
125
Según el personal de la Contraloría, los eventos de licitación de medicamentos son los que presentan
más inconformidades.
110
propuestas y documentos de identificación que presentaron los proveedores participantes, copias
de las actas de apertura de propuestas y juntas de aclaraciones, y la solicitud de la dependencia
requirente con el dictamen de justificación y de excepción a la licitación, en su caso. Finalmente
la Contraloría determina si hay razones para que proceda la inconformidad.
En entrevista, el Contralor indicó que en algunos procedimientos la Contraloría ha
resuelto a favor del proveedor; ha detenido procesos de adjudicación e incluso revertido ciertos
procedimientos, sin embargo no tuvimos acceso a la evidencia documental de dichos casos. En
caso de que la Contraloría considere la reposición de algún evento -por ejemplo del fallo-,
notifica a la Dirección de Adquisiciones para que se realice de nueva cuenta el evento sobre el
cual hay una inconformidad. El hecho de que se reponga el fallo no significa que no pueda
volver a ganar el mismo proveedor a quien originalmente se le adjudicó el contrato.
La Dirección Jurídica y de Responsabilidades emite un fallo y resolución, este
procedimiento dura entre 10 y 20 días. El resultado puede ser que la inconformidad “no es
procedente” o que “sí procede”. En este último caso las consecuencias pueden ser:
1) La Contraloría puede ordenar que se suspenda la licitación y se repare el procedimiento.
Normalmente se repara el procedimiento a partir de que se acredite la falla: repetir junta
de aclaraciones, volver a publicar las bases, repetir apertura, repetir el fallo.
2) Si el hecho ya está consumado, se inicia un proceso de responsabilidades en contra de
los servidores públicos de la entidad convocante, que en la mayor parte de los casos es
la Oficialía Mayor, ya que como hemos insistido es quien concentra los procedimientos
de adquisición, excepto para los OPD.
Si hay afectación patrimonial la responsable de hacer la investigación es la Procuraduría
General del Estado.
Por último, la Contraloría Interna tiene la facultad de iniciar algunas investigaciones
“de oficio” es decir aún cuando no haya denuncia de parte de algún participante pero se detecten
actos fuera de la normatividad. Si durante un evento se identifica que se está infringiendo la ley,
se asienta en el acta correspondiente (junta de aclaraciones, presentación y apertura de
proposiciones, fallo, entre otros) para la fiscalización posterior. Igualmente, parte de la
responsabilidad del representante de la Contraloría es informarles a los participantes que tienen
el derecho de poder inconformarse. La Directora de Licitaciones y Contratos de la Contraloría
Interna explicó en entrevista que, a partir de las observaciones asentadas en el acta, se puede
recomendar iniciar la auditoría de ese procedimiento; sin embargo, aunque solicitamos un
documento con q evidencia de este tipo de recomendaciones no tuvimos acceso a él.
5.1.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Un control indispensable a las autoridades que compran es la posibilidad de los participantes a
inconformarse, así como que el ente encargado de la vigilancia y control tenga la facultad para
hacer investigaciones “de oficio”. En Zacatecas estas condiciones existen, sin embargo, es
necesario que se reformen algunos aspectos en el marco normativo:
I. Especificar en la ley quién es el ente encargado de resolver las inconformidades
Aunque actualmente, en la práctica, la Contraloría es la responsable de todos los procesos
relacionados con las inconformidades de procedimientos convocados con recursos estatales, la
ley estatal señala que esta atribución es compartida entre la Oficialía Mayor y la extinta
111
Secretaría de Planeación y Contraloría. El problema que existe al haber dos instancias con esta
facultad, y una cuyo nombre no se ha actualizado en la ley, es que las atribuciones compartidas
son riesgosas porque diluyen la responsabilidad, además el proveedor no tiene la certidumbre de
cómo hacer valer su derecho a inconformarse. De ser la Contraloría el ente encargado de
resolver las inconformidades, es necesario reformar la ley estatal de adquisiciones para que se
actualice el nombre de este órgano de control interno y se le asigne la facultad de resolver las
inconformidades, sin la intervención de la Oficialía Mayor.
II. Debe haber plazos preestablecidos para que la autoridad resuelva una
inconformidad
La normatividad básicamente sólo establece el plazo para la investigación correspondiente a las
inconformidades, más no define claramente los plazos en los que se debe resolver la misma. En
la práctica, el rango que definen los servidores públicos es de 10 a 20 días, sin embargo debe
existir un término estipulado desde la ley y una consecuencia automática a la no resolución de la
autoridad (por ejemplo, afirmativa o negativa ficta y pasos siguientes). Por lo tanto, se
recomienda regular cuestiones como los plazos para solventar dichas inconformidades y el tipo
de respuestas que se le puede dar al inconforme. Ante la deficiencia de la LAAPSRBMZ se
sugiere utilizar la Ley de Procedimiento Administrativo como referencia.
III. Fortalecer el enfoque correctivo de la Contraloría a través de la suspensión de los
eventos, las reposiciones de los mismos y el seguimiento de casos con irregularidades
Aunque en entrevista nos explicaron que existe la posibilidad de que la Contraloría intervenga
para suspender un procedimiento, también observamos que la decisión de seguir el curso normal
de una adquisición es entera responsabilidad de la convocante. Esta práctica aumenta el riesgo
de que un procedimiento con irregularidades concluya, lo que a su vez hace más complicado
que se reponga el evento por el cual se inconforma un proveedor, sobre todo si hay de por
medio un contrato asignado.
Si bien la Contraloría tiene un enfoque correctivo,126
sugerimos que en caso de que se
denuncien inconformidades, además de iniciar la investigación correspondiente se logre
suspender los procedimientos y reponer los actos motivo de la inconformidad. También es
importante que haya un seguimiento de todos los actos relacionados con procedimientos de
adquisición que involucren un alto monto y de los que se presuman irregularidades, es decir,
que se realicen auditorías automáticamente “de oficio” cuando se detecten actuaciones fuera de
la ley.
5.2 Testigos Sociales
Los testigos sociales son miembros de la sociedad civil que participan durante los procesos de
adjudicación como observadores externos. El objetivo de integrar a los testigos sociales al
procedimiento de compra es inhibir posibles actos de corrupción u otras violaciones a la Ley.
5.2.1 Implementación en Zacatecas
En Zacatecas no existe un programa de testigos sociales. Sin embargo, de acuerdo al personal de
la Dirección de Adquisiciones no se restringe la posibilidad de que algún ciudadano participe
como observador externo. Según el jefe de licitaciones de la Dirección de Adquisiciones,
algunas veces acuden licitantes en carácter de oyentes. Esto aplica para los concursos realizados
con recursos estatales o federales. Asimismo, se ha invitado a representantes de diferentes
126
Ver sección 5.3 Auditorías
112
cámaras: Cámara de Comercio, COPARMEX, Cámara Mexicana de la Industria de la
Construcción y la CANACINTRA para que presencien los eventos; las invitaciones se
extienden para todos los eventos (juntas, visitas, apertura técnica, económica y fallo). Para
corroborar esto, revisamos algunos oficios de invitación que se han entregado a los presidentes
de dichas cámaras para participar en eventos licitatorios.127
Finalmente, como parte de la
investigación, el personal del IMCO participó en un evento de fallo como observadores
externos.128
5.2.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Dado que en Zacatecas prácticamente no hay presencia de observadores externos durante los
procesos de contratación, nuestra recomendación general es que se debe fomentar la presencia
de testigos sociales. Esta práctica serviría para reducir el riesgo de caer en irregularidades en los
procesos de compra. Una pronta implementación de esta política podría ser solicitando a la SFP
que los testigos sociales del programa federal participen como observadores en aquellos
concursos que la Contraloría Interna, el área convocante (i.e. Oficialía Mayor) o la Comisión
Intersecretarial de Gasto Financiamiento considere que son relevantes según: (1) el monto
involucrado, o (2) la naturaleza de la compra, por ejemplo si está vinculado a temas sensibles
como la salud o la seguridad. A la par, sería recomendable que a estos observadores externos se
les dé acceso a toda la información relacionada con el proceso, tengan la facultad de estar
presentes en todos los eventos públicos del proceso de compra, así como en la evaluación de
ofertas, para poder emitir informes a la Contraloría sobre cualquier irregularidad detectada.
5.3 Auditorías
El objetivo de las auditorías es corroborar que los procedimientos de compra se han llevado a
cabo conforme a derecho y que se ha cumplido con la función de adquirir bienes y servicios con
las mejores condiciones para el Estado. Las auditorías deben ser realizadas por un ente
independiente, por esa razón, esta función corresponde generalmente a los órganos de control de
los gobiernos. En caso de que una auditoría señale que un funcionario incurrió en una falta, el
propio órgano de control debe determinar cuál es la sanción correspondiente de acuerdo a la
normatividad vigente.
5.3.1 Implementación en Zacatecas
La ley estatal de adquisiciones no tiene disposiciones concretas en materia de auditoría. En el
caso de las inspecciones relacionadas con los procedimientos de adquisiciones, únicamente
señala que la extinta Secretaría de Planeación y Contraloría podrá verificar que todos los actos
se realicen con apego a la ley de adquisiciones. Tal facultad puede entenderse como un
procedimiento de auditoría pero la ley no la define como tal. Aunado a ello, la Oficialía Mayor
tiene la atribución de requerir información relacionada con pedidos y contratos y realizar visitas
e inspecciones, sin embargo esta dependencia no es el órgano de control del gobierno estatal. En
la práctica, las auditorías pueden realizarse por tres instancias: la Auditoría Superior del Estado,
la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Contraloría Interna del Gobierno del Estado.
En el caso de la Contraloría Interna, el propio titular la define como mixta, ya que
tiene un carácter preventivo, es decir que actúa durante la consecución de los procedimientos;
127
Oficios: DL/0119/2011, invitación para eventos de la segunda quincena de febrero y primera de marzo
de 2011 y DL/0467/2011 referente a los eventos de abril del mismo año. 128
Licitación pública estatal No. EA-932024996-N5-2012, para la adquisición de vehículos y sistema de
seguridad informática del Consejo Estatal de Seguridad pública. El fallo se dio el 17 de abril de 2012 a las
13:00 horas en la sala de juntas de la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor de Gobierno.
113
participa en la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento para autorizar los recursos
destinados a las adquisiciones; revisa con antelación las bases de las convocatorias a licitación e
invitación restringida; las autoriza; está presente en los actos para vigilar que éstos se apeguen a
la ley y con estas acciones puede prevenir irregularidades. Durante 2011, la Dirección de
Licitaciones y Contratos de la Contraloría Interna, que es la encargada de presenciar los eventos
relativos a las licitaciones públicas e invitaciones restringidas, así como de vigilar que se
cumpla la normatividad, asistió a 1,652 eventos (este dato incluye juntas de aclaración,
aperturas técnicas y económicas y fallos de licitación) y firmó las actas relativas a dichos
eventos.129
Sumado a ello, durante la investigación, el personal del IMCO fue testigo de la
suspensión de un procedimiento de obra pública derivado de la detección de una irregularidad.
El personal de la Contraloría identificó que en las bases para una invitación a cuando menos tres
personas (estatal), convocada por el Instituto Zacatecano para la Construcción de Escuelas
(INZACE) se dieron a conocer a los proveedores invitados las especificaciones técnicas con
precios unitarios. Por tal motivo, en la junta de aclaraciones se les notificó a los asistentes que:
“La presente licitación se cancela en virtud de que por un error involuntario en la
documentación subida a la plataforma CompraNet 5.0, se observa que el catálogo
de conceptos reportado se encuentra con precios, motivo por el cual se da por
cancelada la licitación.”130
La titular de esta dirección explica que si se detecta este tipo de irregularidades en
procedimientos de adquisiciones, la Contraloría Interna tiene la facultad de hacer observaciones
e incluso suspender el procedimiento. Indica también que dentro de las juntas de aclaraciones,
es su atribución informar a los participantes sobre la posibilidad de inconformarse. En el
ejemplo arriba descrito, si no se hubiera cancelado, como se sugirió, entonces el representante
firmaría el acta de la junta de aclaraciones bajo reserva de que el procedimiento de contratación
se realizará bajo la entera responsabilidad de la convocante. Después se emitiría un oficio al
titular de la Contraloría, para que decida qué procede, anexando el acta de la junta y se haría del
conocimiento del Director de Auditoría de la Contraloría. Esta explicación en principio parece
una buena práctica, sin embargo para el caso de adquisiciones no pudimos obtener evidencia
documental que soporte lo aquí descrito.
Otro mecanismo de control que está a cargo de la Dirección de Licitaciones y
Contratos de la Contraloría Interna es la revisión de los contratos. Una vez adjudicado el bien o
servicio al proveedor, las dependencias y entidades convocantes (incluidos los municipios del
estado) deben compartir los contratos con esta unidad administrativa para que se verifique que
el monto corresponde al procedimiento de licitación.131
Si se detecta que el monto rebasó la
adjudicación directa, necesitan el dictamen de excepción, el cual se solicita a la dependencia
129
Esta cifra fue proporcionada por la Directora de Licitaciones y Contratos, el registro consta en las actas
firmadas de cada evento. Corresponde a eventos licitatorios de adquisiciones de bienes y contratación de
servicios junto con los de obra pública (Memorándum No. CIGE/DLC/163/2011; CIGE/DLC/218/2011 y
CIGE/DLC/004/2012. 130
Acta sobre acuerdos de la junta de aclaraciones a licitantes a licitación estatal por invitación a cuando
menos tres personas No. de procedimiento XX-932045993-X20-2012 (IR-InZaCE-002-12) 131
El personal de esta dirección nos compartió el oficio CIGE/DLC/043/2012 con fecha del 13 de abril.
En este oficio indican que “Con la finalidad de revisar de manera detallada los documentos contractuales
y sus anexos (garantías y fianzas) derivados de los procedimientos licitatorios (…) le solicito [al Oficial
Mayor] remitir copia simple de los mismos a este Órgano Estatal de Control”. Anexo al oficio se listan
los procedimientos con el número de licitación correspondiente y la fecha del fallo. Se incluyen
licitaciones públicas e invitaciones restringidas con recursos estatales y federales.
114
convocante para ver si hay una justificación del tipo de procedimiento. Si la justificación no está
bien fundamentada se hace la observación al municipio o dependencia convocante vía oficio.132
Por otra parte, la Contraloría tiene un carácter correctivo, esto es que puede revisar
procedimientos ya concluidos a través de auditorías, sin importar el tipo de contratación
(licitación, invitación restringida y adjudicación directa) y especialmente cuando se trata de
procedimientos que involucran recursos estatales.133
La Contraloría cuenta con las siguientes
áreas: la Dirección de Auditoría, la Dirección de Fiscalización y Obra Pública y la Coordinación
de Comisarios Públicos. El personal con el que cuentan para desempeñar estas labores son: 14
auditores, 3 jefes de departamento, 1 subdirector, 1 director de la Dirección Jurídica y 20
servidores públicos de la misma dirección. La Dirección de Auditoría se encarga de revisar los
expedientes de adquisiciones de la administración pública centralizada, mientras que la
Coordinación de Comisarios Públicos audita a la administración pública paraestatal (OPD,
fideicomisos, y empresas de participación estatal) y a los municipios.
A nivel estatal, en las entidades y dependencias del gobierno no hay unidades de
control interno similares a los Órganos Internos de Control (OIC) que existen a nivel federal. La
única excepción es la Secretaría de Educación y Cultura (SEC), en donde existe una unidad que
fiscaliza de modo interno los recursos de la dependencia, el Departamento de Contraloría
Interna,134
que entre otras actividades realiza algunas auditorías.135
Aunque esta unidad no
depende directamente de la Contraloría Interna, mantiene una estrecha coordinación con ésta.136
Sobre la metodología para seleccionar a los entes o eventos a auditar, el Coordinador
de Comisarios Públicos explica que al principio de cada ejercicio fiscal se diseña un Programa
Operativo Anual (POA) en cada una de las direcciones encargadas de las auditorías el cual
incluye el muestreo de lo que se va a auditar. Desde la planeación se establece una selección de
los expedientes a auditar según (1) el monto del contrato (de acuerdo con el Coordinador es
poco común que se incluyan adjudicaciones directas menores a 500 mil pesos, que es el umbral
que establece la normatividad estatal) y (2) el tipo de procedimiento (adjudicaciones directas,
licitaciones, invitaciones). El POA se formula con base en la cantidad de recurso que se asigna
para las actividades de auditoría y según los resultados de auditorías o evaluaciones realizadas
en fechas anteriores. Estos resultados permiten conocer el grado de debilidad que tienen las
dependencias, entidades y municipios, y se toman como indicador que permite tomar decisiones
para auditar. La decisión final de qué se va auditar es responsabilidad del Contralor.137
132
En el anexo 14 se muestra una cédula que sirve para el control de los procedimientos a cargo de la
Dirección de Licitaciones y Contratos. Ésta incluye la revisión de los contratos. 133
En entrevista con el Coordinador de Comisarios (esta comisión es una de las encargadas de realizar
auditorías) explicó que aun cuando los procedimientos involucran recursos federales también están
sujetos a auditoría a cargo de la Contraloría Interna, independientemente de las auditorías realizadas por
la Auditoría Superior de la Federación, el Órgano de Fiscalización del Estado y de la SFP. 134
Según el Reglamento interno de la SEC (artículo 5 fracción VI, inciso d) debe existir un departamento
de control interno. El personal de la Contraloría explica que la operación de esta unidad interna se debe,
en parte, a que la SEC es una de las dependencias que más recursos ejerce y debido a que tiene un alto
número de servidores públicos, en efecto, la mayor parte de su presupuesto se destina al pago de nómina
(capítulo 1000). 135
Otra dependencia que tiene un órgano interno de control es la Procuraduría General de Justicia del
Estado, pero este se encarga de monitorear el desempeño de los ministerios públicos, no de fiscalizar
propiamente recursos vinculados con las adquisiciones. 136
Para conocer las facultades de este órgano interno de control revise el artículo 28 del reglamento
interno de la Secretaría de Educación y Cultura (fracciones II, III, IV, XVII, XVIII) 137
El Coordinador de Comisarios compartió con el IMCO un ejemplo de las actividades contenidas en el
POA referente a las auditorías de la coordinación a su cargo, en este se incluye que para 2012 se pretende
realizar 12 auditorías en la administración pública paraestatal donde haya comisario.
115
En términos del muestreo se puede establecer una muestra selectiva o aleatoria de lo
que se va a auditar. En el primer caso, una muestra es representativa a partir de 10% del total, en
el caso aleatorio para que sea significativa debe ser de 5%. Normalmente, cuando el muestreo es
selectivo abarca más expedientes, por lo que en opinión del entrevistado la mayoría de las
muestras se determinan con este método. Por otra parte, hay dos posibilidades de revisión:
Revisar o auditar un programa específico (por ejemplo recurso federal que está
destinado a la adquisición de algún tipo de bien en materia de salud para la adquisición
de medicamentos,138
o un recurso autorizado para un capítulo de gasto corriente
específico), y
Auditar expedientes de entre todos los procedimientos que se hayan realizado durante
un año en particular.
Un procedimiento de auditoría inicia con la revisión del expediente que integró la
Oficialía Mayor o la entidad o dependencia convocante. En éste se verifica que exista evidencia
documental de todos los actos que se hayan realizado, y en caso de que falten documentos de
alguno de estos actos, el auditor registra en una cédula de auditoría o papel de trabajo todos los
hallazgos u observaciones que detecte como faltantes.139
Algunos ejemplos de observaciones
que el Coordinador mencionó son (1) que no exista un expediente de la adquisición, (2)
contratos de adjudicación directa que rebasan el monto y que no cuentan con dictamen de
justificación, (3) no existe contrato formalizado por escrito se incluyen al menos 3 cotizaciones
para el procedimiento de invitación o adjudicación directa, y (4) no se recabaron garantías o
fianzas de cumplimiento.140
Una vez que se concluye con la auditoría se elabora un “acta última parcial” y se le
conceden 20 días a la convocante para solventar. Posteriormente, se levanta un “acta final” en
la cual se plasman las observaciones y los resultados solventados por la dependencia
convocante. Finalmente, la Unidad de Dictámenes de la Contraloría emite el dictamen
respectivo y el Contralor determina, en caso de ser necesario, ordenar el inicio el procedimiento
administrativo. Este dictamen se turna a la Dirección Jurídica en donde se valora la gravedad de
la falta para emitir una resolución.
Actualmente, se llevan a cabo procedimientos administrativos y penales abiertos
correspondientes a la administración estatal anterior (2004-2010). Según el titular de la
Contraloría, en dicha administración se adjudicaron contratos de manera directa hasta por 40
millones de pesos. En dichos procedimientos auditados el expediente estaba conformado
únicamente por el contrato y los comprobantes de pago, y en algunos casos sólo existía
constancia de entrega de bienes.141
No tuvimos acceso a dichos expedientes.
138
Aunque sea recurso federal se revisa porque hay un convenio en materia de transparencia entre el
gobierno del estado de Zacatecas y la SFP en donde ambas instancias se comprometen a coordinar las
labores de evaluación y auditoría de la gestión pública: “Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y
Evaluación de la Gestión Pública, y Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la
Corrupción” 10 de diciembre de 2008.
140
Estas observaciones se extrajeron de la conversación con el Coordinador de Comisarios, sin embargo
no sabemos a qué ente se refiere, ni a qué ejercicio fiscal corresponde. No tuvimos acceso a dictámenes
de auditoría. 141
Según el Contralor, se han encontrado contratos que rebasan los precios de mercado, por ejemplo,
alrededor de 10 contratos se adjudicaron por un valor de cerca de 180 mdp. cuando el valor de mercado
de los bienes contratados es de aproximadamente 20 mdp. Todas estas irregularidades están dentro del
proceso administrativo o dentro del proceso penal.
116
Por último, vale la pena mencionar que algunos reportes de auditoría se publican en el
sitio web de transparencia del gobierno del estado.142
La información publicada corresponde a
los documentos y expedientes relativos a todo tipo de auditorías concluidas y realizadas
(preliminares y finalizadas) como obliga el artículo 11, fracción XXI de la Ley de
Transparencia, para evaluar el ejercicio presupuestal y la gestión de cada sujeto obligado para el
ciclo fiscal 2010.143
De la consulta que realizamos encontramos que los reportes corresponden al
periodo del 27 de septiembre de 2011 al 31 de marzo de 2012 a cargo de la Dirección de
Auditoría y Vigilancia del Gasto Pública, la Coordinación de Comisarios, la Dirección de
Fiscalización de Obra Pública de la Contraloría Interna; así como algunas auditorías realizadas
por la ASF a la Secretaría de Finanzas. También se incluye información de las auditorías
practicadas a cargo de la Contraloría Interna a la Universidad Tecnológica de Zacatecas, al
Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado de Zacatecas (ISSSTEZAC) y al
Consejo Promotor de la Vivienda Popular.
Aunque la publicación de estas auditorías es loable, con la información disponible no
se puede saber si durante el ejercicio fiscal 2010 hubo observaciones de parte de la Contraloría
Interna del gobierno en materia de adquisiciones. Si bien entre las auditorías que realiza la
Dirección de Auditoría y Vigilancia del Gasto Público algunas corresponden al capítulo 5000
(activo fijo) y 2000 (materiales y suministros),144
no hay información sobre la resolución
administrativa derivada de las mismas, ya que para todos los entes auditados entre septiembre
de 2011 y 31 de marzo de 2012, el Acta Final está en proceso. Por otra parte, encontramos que
por ejemplo para el Instituto Zacatecano para la Construcción de Escuelas (INZACE), aun
cuando sabemos que el Acta Final de Auditoría ya se levantó, en el reporte que se publica no
aparece la resolución administrativa. Esta manera de reportar resultados contrasta con la cédula
que aparece de la ASF, en donde se incluye a detalle el fondo auditado y si hay observaciones o
no.
La siguiente tabla muestra un ejemplo de los reportes contenidos en la página de
transparencia:
142
Disponible en: http://transparencia.zacatecas.gob.mx/transparencia/auditorias-direcci%C3%B3n-de-
fiscalizaci%C3%B3n-y-supervision-de-la-obra-publica. 143
Recientemente se aprobó una nueva ley de transparencia para el estado publicada el 22 de marzo y que
entrará en vigor a los 90 días naturales posteriores a esta fecha. Al momento de elaboración de este
estudio aún opera la anterior Ley. 144
Las dependencias que se auditaron por capítulo 2000 fueron: la Procuraduría General de Justicia del
estado de Zacatecas (PGJ), la Secretaría de Obras Públicas y la Secretaría de Planeación y Desarrollo
Regional y el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (SEDIF). Solo esta última también
fue auditada por capítulo 5000.
117
Tabla 8. Resultado de todo tipo de auditorías preliminares ISSSTEZAC
Número de
Rubro o
Área
Objeto de:
*Auditoría
*Evaluación de
Control
Fecha de
inicio Resultados
*Orden de
auditoría o
*Evaluación de
Control
N° de oficio
ARE-07/08 PE-19-2478/08 Auditoría
Verificar y evaluar el
apego a la
normatividad vigente y
la adecuada aplicación
de los ingresos y
egresos generados por
los hoteles
2008-06-30
Se envió informe de
seguimiento el 10 de
agosto del 2009,
cerrando con esto el
expediente
ARE-005/2010 CIGE/DAVGP/0
36/2010 Auditoría
Evaluar el
cumplimiento de las
disposiciones
normativas de carácter
general y la estricta
observancia de los
principios para el
ejercicio del gasto
público
2010-11-03 Proceso
Fuente: Información tomada del archivo fuente proporcionado en el sitio web de Transparencia de
Gobierno del Estado de Zacatecas
Disponible en:
http://transparencia.zacatecas.gob.mx/sites/transparencia.zacatecas.gob.mx/files/transparencia/F21%20Re
sultado%20de%20auditorias.pdf
En resumen, aun cuando se publica un reporte de las auditorías que la Contraloría
Interna del gobierno de Zacatecas practica a los programas y fondos que ejecutan las entidades y
dependencias de la administración pública estatal, es difícil saber si éstas incurren en
irregularidades y de qué tipo son.
5.3.2 Mejores prácticas y recomendaciones
Para que las auditorias tengan mayor impacto de mejora sobre el funcionamiento del sistema de
adquisiciones del gobierno de Zacatecas consideramos que se deben generar los siguientes
ajustes:
I. Capacitación
Para prevenir fallas en el proceso, la Contraloría podría capacitar a los funcionarios
responsables de los procesos de adquisición para orientarlos sobre las medidas que deben seguir
para evitar observaciones negativas por parte de los auditores. Durante la capacitación se podría
advertir a los funcionarios que existen algunas fallas recurrentes, como el archivo de
expedientes incompletos que se registró en la administración anterior, para que no se cometan
los mismos errores en el futuro.
La capacitación tiene sentido puesto que la falta de continuidad de los servidores
públicos de las áreas de adquisiciones podría propiciar que los nuevos funcionarios vuelvan a
incurrir en los mismos errores de sus antecesores. Aunque la renovación de personal no es
perjudicial en sí misma, es deseable que los servidores que ya han pasado por un proceso de
118
aprendizaje y corrección exploten estas capacidades. Además de la capacitación, se deberán
tomar medidas para fomentar la continuidad del personal de adquisiciones dentro de las
entidades y dependencias estatales, aunque reconocemos que este tema se liga a la falta de
profesionalización de los servidores públicos en general en las entidades federativas. 145
II. Establecer con claridad quién es la autoridad responsable de las irregularidades durante cada
etapa del proceso de compra
Por lo que pudimos detectar, aunque en la práctica hay un criterio compartido acerca de que
todas las compras de las dependencias centralizadas se deben realizar en la Oficialía Mayor, en
la normatividad las dependencias y entidades tienen la facultad de hacer adjudicaciones directas
por su cuenta, siempre que sean por debajo de ciertos umbrales definidos. Además, con los
ajustes a la Ley Nacional de Armonización Contable, los OPD se están haciendo cargo de sus
propias adquisiciones. Por lo tanto, es imprescindible establecer lineamientos claros (montos y
tipo de bienes) que determinen en qué casos las dependencias o entidades pueden comprar de
forma independiente y en qué casos los procedimientos se deben centralizar en la Oficialía
Mayor, para tener claro a qué autoridad se le deben fincar responsabilidades en caso de que
haya irregularidades. Además, ese lineamiento no sólo deberá comunicarse a todas las entidades
y dependencias de la administración pública estatal, sino también normarse en la ley.
Aunque haya lineamientos específicos de cada programa que sirven como referencia
para las auditorías, debe haber una clara cadena de responsabilidad por cada una de las etapas de
la adquisición para determinar si la responsabilidad y las sanciones se deben aplicar a la entidad
o dependencia convocante, o a la requirente.
III. Dar seguimiento a las recomendaciones que haga la Dirección de Licitaciones y Contratos
En caso de que los auditores tengan observaciones que no puedan reponer los actos relativos al
proceso de adquisición, regularmente se emiten recomendaciones para que los funcionarios
eviten incurrir en el mismo tipo de irregularidades en el futuro. Consideramos que la Contraloría
debería de verificar que la dependencia o área correspondiente tome medidas específicas para
seguir sus recomendaciones, incluso aunque el proceso de auditoría haya cerrado su ciclo.
Además será importante vincular las irregularidades detectadas en las primeras fases de la
adquisición (junta de aclaraciones, visitas, apertura de proposiciones, fallo de adjudicación) a
cargo de la Dirección de Licitaciones y Contratos con la etapa de auditoría; es decir, que en
efecto estas primeras probables fallas se esclarezcan al final del proceso (si no es que ya antes se
repuso algún procedimiento).
5.4 Sanciones
Las sanciones y las multas son un mecanismo para fomentar que tanto servidores públicos como
proveedores actúen de acuerdo a la Ley, es decir, que no incurran en actos de corrupción,
colusión u otros delitos. Para que la aplicación de sanciones y multas sea equivalente a los
daños cometidos, lo primero necesario es llevar a cabo actividades de monitoreo de los
resultados durante cada uno de los eventos que conforman el proceso de adquisición; así como
de la cantidad, calidad y/o tiempo de entrega o realización del bien o servicio contratado.
145
Durante la elaboración de esta investigación el cargo del Director de Adquisiciones fue ocupado por
dos personas distintas.
119
5.4.1 Implementación en Zacatecas
En términos de las sanciones a los servidores públicos, de acuerdo con el Contralor, es muy
complicado tener indicadores del número de sanciones vinculadas con las adquisiciones porque
es muy común que las violaciones impliquen más que una sola ley o un único procedimiento,
por lo que en las sanciones pueden estar agregadas varias causas. La Contraloría cuenta con un
registro de servidores públicos inhabilitados el cual es de acceso restringido. Solicitamos dicho
registro a las áreas de la Contraloría pero nos explican que ese tipo de información es
confidencial.
En materia de sanciones a las empresas, la Contraloría tiene atribuciones para hacer
efectivas las fianzas de cumplimiento y cancelar el registro de los proveedores, a través de su
Dirección de Licitaciones y Contratos. Una de las recomendaciones puntuales y específicas que
esta dirección hace a las dependencias y entidades convocantes, es que se deberá elaborar un
contrato donde ambas partes acuerden que por retraso serán aplicables las penas convencionales
o que, en su caso, se llegará a hacer efectiva la fianza o incluso hasta rescindir el contrato por
incumplimiento. En un ejemplo de los contratos que se firman entre los proveedores y el
gobierno de Zacatecas, con base en la legislación federal, se establece que:
“Las partes contratantes se obligan recíprocamente a: “la proveedora” a entregar
los bienes en tiempo y forma, y “el gobierno” a pagar por ello el precio estipulado
en el presente instrumento legal”.
[…] Novena.- De la garantía de cumplimiento del contrato y la calidad de los
bienes contra vicios ocultos y/o defectos de fabricación. De conformidad con lo
establecido en el artículo 48 y 49 de la LAASSP, la proveedora con la firma del
presente contrato se obliga a garantizar por 24 meses los bienes (…) quedando
obligado a sustituir el 100% de los bienes, que le sean devueltos (…) Así mismo, la
proveedora se obliga a presentar una fianza por un valor del 10% del monto total
del presente contrato antes de I.V.A. a favor de la Secretaría de Finanzas. Y
además se obliga a presentarla dentro de los 10 días hábiles posteriores a la firma
del contrato, de lo contrario se procederá a la rescisión del mismo. La vigencia de
dicha fianza será de un año.”146
Asimismo, la Contraloría notifica a los encargados de realizar las contrataciones que
en caso de que algún proveedor incurra en incumplimiento, la Dirección Jurídica de la
dependencia o entidad convocante deberá informar a la Contraloría de dichos casos, indicando
los datos de las personas físicas o morales que han sido reportadas por este tipo de
irregularidades. La Dirección de Licitaciones y Contratos de la Contraloría tiene la atribución de
aplicar una suspensión o cancelación del registro del proveedor, en caso de que éste incumpla
las condiciones del contrato; así como de publicar en el portal de transparencia y en la
plataforma de proveedores la lista de los proveedores suspendidos. A la fecha, según lo que
refiere el jefe de la Plataforma de Proveedores y Contratistas del gobierno, en la presente
administración estatal (2010-2016) no hay ningún caso de sanción registrado.
En caso de que la Dirección Jurídica de la Contraloría notifique la suspensión o
cancelación de algún registro, derivada de algún incumplimiento contractual, no será posible
contratar al mismo proveedor nuevamente hasta en tanto no se emita una resolución donde se
146
Contrato No. LA-932024996-N106-2011/03. Revisamos también los siguientes contratos: No. EA-
932024996-N109-2011/02 y Convenio de ampliación No. LA-932024996-N1-44/02AMP. En estos
instrumentos se establecen cláusulas sobre las condiciones de entrega y sobre las fianzas de vicios ocultos
y de cumplimiento.
120
establezca el término de la sanción o que la cancelación del registro ha fenecido. Además, en
esos casos, se giraría un oficio a los diferentes municipios, entidades y dependencias, dándoles a
conocer de los incidentes e irregularidades y sanciones que se han emitido por el órgano estatal
de control para su prevención y que en lo subsecuente no realicen ningún tipo de contratación
con los mismos. Dado que hasta el momento no se registran casos de este tipo, no existen
documentos u oficios que vayan en ese sentido.
Asimismo, otro control es la verificación regular de la información contenida en la
“Plataforma para el registro electrónico al padrón de proveedores y contratistas del gobierno del
estado” que opera desde septiembre de 2011. La Dirección de Licitaciones y Contratos revisa
los datos registrados en el sistema y emite reportes diarios. Una de sus atribuciones es requerir
los documentos originales que acrediten la información proporcionada por los proveedores para
su cotejo. Si de la revisión resultaran inconsistencias, se establece un plazo de tres días para que
el interesado las subsane, en caso de que no las subsane se tendrá por no presentada la solicitud
y la cédula de registro se cancela automáticamente; sin perjuicio de las sanciones que
establezcan otras disposiciones legales en la materia. Según la directora de esta área de la
Contraloría, hasta el momento no se han presentado cancelaciones de registro. Además en las
propias bases de convocatoria se explica que no se permitirá la participación de proveedores
inhabilitados, a efecto de que deberán de presentar su cedula vigente.147
Si al momento de que un proveedor o contratista realiza el tramite en línea y al hacer
la verificación con los registros estatales y federales, se detecta que fue sancionado o multado
con anterioridad, se negará automáticamente el registro en línea, por lo que deberá presentarse
directamente en las oficinas de la Contraloría Interna para realizar el trámite, reservándose la
propia dependencia el derecho de solicitar la documentación comprobatoria del cumplimiento
de la sanción o multa, así como de la justificación realizada ante la instancia correspondiente
sobre la forma en que fue solventado su castigo. En entrevista, el jefe del padrón de proveedores
indicó que cada mes se consultan las listas de proveedores inhabilitados que publica la SFP y se
cotejan con el registro del padrón del gobierno del estado de Zacatecas.
Por otra parte, aunque el único mecanismo que está regulado en la ley estatal de
adquisiciones para respaldar el incumplimiento de los proveedores es la fianza, en la práctica la
Contraloría ha implementado instrumentos de garantía alternativos. El personal de la
Contraloría explicó en entrevista que las dependencias y entidades de gobierno insistieron en la
necesidad de utilizar una garantía similar a la fianza. Dado que la ley estatal no considera este
instrumento, dentro del Manual de Normas y Políticas del ejercicio del gasto público se
emitieron lineamientos para la aceptación de los siguientes instrumentos: (1) fianza, (2) cheque
cruzado o (3) carta compromiso, los cuales sustentan la validez necesaria y requerida para
garantizar las adquisiciones.
A este respecto, el titular de la Subdirección de Licitaciones de la Dirección de
Adquisiciones explica que según el tipo de garantía depende del tipo de licitación, y que es la
propia Dirección de Adquisiciones la que decide qué instrumento solicitar. Por ejemplo, en el
caso de las licitaciones federales la garantía de seriedad de la oferta es únicamente un escrito
bajo protesta de decir verdad en donde los participantes se consideran capaces de responder en
caso de que resulten ganadores. En el caso de las licitaciones convocadas con recurso estatal se
147
En las licitaciones estatales que revisamos: EA-932024996-N32011; EA-932024996-N4-2012 y EA-
932024996-N5-2012 se explica que uno de los requisitos para presentar proposiciones es la copia de la
cédula de proveedor vigente. Además en caso de que dicha cédula se encuentre vencida, será motivo de
descalificación de los participantes y, por ende, de desechamiento de las propuestas. Finalmente, entre las
declaraciones que deben hacer los licitantes está la de bajo protesta de decir verdad que no ha incurrido en
incumplimiento en contratos anteriores.
121
solicita un cheque cruzado a favor de la Secretaría de Finanzas o una fianza, según el monto del
contrato (esta fianza siempre es por un 10% del monto total de cada propuesta). Para las
garantías de cumplimiento de contrato, tanto en licitaciones federales y estatales se solicita una
fianza, otorgada por una afianzadora legalmente autorizada por un 10% del monto del contrato,
o un 20% en caso de que sean más de dos partidas; en ocasiones, se pide un cheque cruzado.
Sobre las garantías de vicios ocultos o defectos de fabricación, tanto en licitaciones federales y
estatales, se debe presentar un escrito del fabricante o del distribuidor mayorista donde
manifiesta que respalda la oferta de determinado proveedor.
Por último, en caso de que se detecte un fraude a cargo de algún proveedor, el
gobierno se convierte en parte y procede a una demanda de carácter penal en contra del
contratista ante el Ministerio Público. Según el Contralor, de los procedimientos que son
litigiosos ninguno está cerrado.148
5.4.2 Mejores prácticas y recomendaciones
En general se detecta una buena intención de parte de la Contraloría Interna del gobierno en
controlar y vigilar el cumplimiento de los proveedores. No tenemos elementos para hacer una
valoración con respecto al esfuerzo para el caso de las sanciones a servidores públicos, pues se
detecta mayor confidencialidad de la información. Algunas recomendaciones en materia de
sanciones son:
I. Establecer una lista de servidores públicos inhabilitados
De modo similar a la información que circula la Contraloría sobre los proveedores inhabilitados,
consideramos que debe informarse también sobre los servidores públicos que han sido
sancionados o que incurrieron en responsabilidades administrativas derivadas de procesos de
adquisición. Una vez que la Contraloría estatal sanciona o inhabilita a los servidores públicos,
se debe crear un padrón que los enliste, tal como lo hace la SFP a nivel federal.
II. Fortalecer la presencia de la Contraloría en actos de entrega de productos
Creemos que es indispensable que la Contraloría tenga la posibilidad de sancionar a los
proveedores que lleven a cabo prácticas irregulares, ya que de otra manera, las faltas quedan
impunes y aumenta la probabilidad de que la proveeduría vuelva a incurrir en las mismas. La
recomendación consiste en aumentar la presencia de los representantes de la Contraloría en los
actos de entrega de bienes y en el monitoreo en la contratación de servicios. Gracias a esta
constante vigilancia se podría prevenir: (a) modificación de las condiciones del contrato, como
plazos más largos o precios más altos; (b) sustitución de productos por unos más baratos o de
menor calidad que los estipulados en el contrato; (c) robo de activos o bienes; (d) servicios
ficticios.
III. Modificar la legislación para incluir diversos instrumentos que respalden el cumplimiento
del proveedor, no únicamente las fianzas. Además éstas deberán ser únicamente para garantizar
el cumplimiento del contrato con un porcentaje no mayor de 10% del total del contrato.
Para que la iniciativa de incluir diversos instrumentos de garantía (cheque cruzado, fianza, carta
compromiso) tenga continuidad en los años siguientes es importante no únicamente mantenerla
en la redacción del Manual de Normas y Políticas del Gasto durante cada ejercicios fiscal, sino
que deberá normarse en un reglamento de la ley de adquisiciones. La Contraloría deberá
148
Estos procesos litigiosos están en curso y por ello no pudimos tener acceso a esta información.
122
impulsar procesos de reforma de la Ley, así como la subsecuente publicación de un reglamento
que haga operativas las disposiciones de dicha Ley. Este documento idealmente debe contener
las regulaciones de las garantías de cumplimiento que hemos descrito. Para el caso de las
garantías de la seriedad de la oferta basta con una declaración del licitante en donde se
comprometa a responder en las condiciones y el tiempo estipulado, tal como se hace a nivel
federal. Estamos conscientes de que esta recomendación requiere de la suma de varias
voluntades y la competencia del poder legislativo estatal.
6. Tecnologías de información
Las tecnologías de la información se han convertido en una herramienta indispensable de los
sistemas de compras a nivel internacional. Los medios electrónicos son utilizados para difundir
las convocatorias e información relacionada al proceso de compra, recibir las preguntas y
propuestas de los participantes, realizar las ofertas subsecuentes de descuento y establecer
sistemas de control del presupuesto.
6.1 Implementación en Zacatecas
En los procesos de adquisición en el estado hay algunas herramientas tecnológicas que permiten
a los servidores públicos realizar este tipo de actividades de manera más ágil. Estas
herramientas van desde el registro de los proveedores en línea, la verificación de expedientes de
licitación e invitación restringida como mecanismo de control, la programación mensual de las
compras de gasto recurrente a través del sistema “AdquisiNet”, el uso del sistema electrónico
del Departamento de Compras Especializadas para generar los oficios de invitación y cuadros
comparativos, y la utilización del sistema electrónico de contrataciones gubernamentales
CompraNet.
En lo que se refiere al registro de proveedores, como expusimos anteriormente,149
el
gobierno cuenta con una “Plataforma para el Registro Electrónico al Padrón de Proveedores y
Contratistas del Gobierno del Estado”.150
En palabras del Contralor, Zacatecas es el único estado
de la República donde el registro en el padrón de proveedores y contratistas se realiza en línea.
Este padrón opera desde septiembre de 2011 y, como explicamos previamente, es administrado
directamente en la Contraloría Interna del gobierno del estado. Según la opinión del personal de
la Contraloría, la plataforma es una herramienta para dar certeza plena a la información que da
el proveedor y tiene las siguientes ventajas: (1) accesibilidad remota; (2) reducción del tiempo
del trámite (de 6 días a un día), (3) reducción de los requisitos, (4) no se presenta
documentación, (5) trámite en línea, (6) pago en línea y (7) elimina actos de corrupción. Para
noviembre de 2011 se estimaban entre 26 y 27 registros diarios y entre abril de 2011 y abril de
2012 se registraron 1,145 proveedores y 803 contratistas.
La plataforma fue presentada en la 46 reunión nacional de la Comisión Permanente de
Contralores Estado-Federación celebrada en junio de 2011 en Campeche y es una herramienta
que ha sido reconocida por la propia comisión como una buena práctica gubernamental.151
Asimismo, el gobierno de Zacatecas ha compartido con el gobierno del estado de Puebla esta
iniciativa.
149
Ver sección 3.6 Elegibilidad de los participantes 150
Disponible en: http://transparencia.zacatecas.gob.mx/transparencia/padr%C3%B3n-de-proveedores-y-
contratistas-del-gobierno-del-estado-del-mes-de-febrero-de 151
Consultado en: http://practicas.comisioncontralores.gob.mx/negocio/porestad.php y
http://practicas.comisioncontralores.gob.mx/negocio/ver.php?idPractica=190 el 23 de abril de 2012.
123
Esta plataforma es parte de un sistema informático más amplio que se utiliza para las
labores de verificación y control a cargo de la Dirección de Licitaciones y Contratos de la
Contraloría Interna. El sistema se denomina: “Sistema Informático del Padrón de Proveedores y
de Obra Pública (SIPPOP)” y sirve para registrar todas las actividades de esta dirección, sobre
todo las que se refieren a la participación del personal de la Contraloría Interna en los diferentes
eventos de adquisiciones y de obra pública (juntas de aclaraciones, apertura de propuestas,
emisión de fallo). Asimismo, gracias al sistema informático interno se lleva el registro de los
contratos que ya han sido revisados por este órgano de control.
Durante la investigación, el personal de la Dirección de Licitaciones y Contratos de la
Contraloría Interna compartió algunos ejemplos de cómo se va registrando la información en el
sistema. El control se lleva a través de un checklist de lo que debe contener cualquier expediente
de contratación.152
Cuando un servidor público participa, por ejemplo en una junta de
aclaraciones, archiva el acta de la junta y en el sistema lo registra como actividad terminada,
incluso, en caso de haber observaciones emite una tarjeta informativa que gira al titular de la
Contraloría y también registra las observaciones en el sistema. Así, queda un antecedente del
procedimiento y aunque otra persona asista al evento de apertura de propuestas de la misma
licitación, puede ir alimentando el sistema sin necesidad de haber acudido a los eventos
previos.153
Otra de las herramientas electrónicas es el sistema de compras denominado
“Adquisinet”. Este sistema, como se describe en el anexo 7, tiene una calendarización que
permite que cada mes las dependencias y entidades registren sus requisiciones sobre materiales
y suministros de gasto corriente. El sistema es transaccional ya que permite que tanto servidores
públicos como proveedores carguen información en él. En primer lugar las dependencias y
entidades suben la información sobre sus necesidades de compra, el operador del sistema
solicita a los proveedores, de acuerdo a su giro, publiquen sus cotizaciones y finalmente,
aquellos que presentan los precios más bajos es a quienes se les asigna una orden de compra.
Por otra parte, está el uso del sistema CompraNet, el cual es obligatorio para los
procedimientos de adquisición que involucran recursos federales. Esta obligación se refiere a
que cuando el comprador en entidades federativas utilice al menos un peso de la federación,
debe ingresar en el sistema toda la información relacionada con el procedimiento de compra,
sin importar si el esquema de contratación es presencial, mixto o electrónico, o si es una
licitación, adjudicación directa o invitación restringida.
En el caso de Zacatecas, los servidores públicos encargados de los procesos de
adquisición nos comentan que, además de las convocatorias, todas las actas relativas a los
eventos de licitación pública y de invitación restringida (visita, junta de aclaraciones, fallo,
convocatoria), independientemente del recurso mediante el cual se convoque, deben registrarse
en CompraNet. Asimismo, dentro de la Contraloría se asignó un supervisor estatal de
CompraNet ante la SFP, quien tiene la facultad de hacer la observación a quienes no publican la
información en tiempo y forma en el sistema.
Durante 2011, la Contraloría impartió talleres a 58 municipios en el uso de la nueva
plataforma CompraNet (versión 5.0) con lo que recibió el 1er. lugar nacional en cobertura en
certificaciones ante la SFP. Actualmente está en proceso la fase de certificación de
152
Ver anexo 14 153
En el caso de la contratación de obra pública, este sistema está diseñado para comunicar a la Dirección
de Licitaciones y Contratos con la Dirección de Fiscalización de Obra Pública. En caso de que se detecten
fallas o irregularidades en los procedimientos de obra pública, la primera área referida debe informar al
titular y a la Dirección de Fiscalización para que se inicien auditorías “por oficio”.
124
dependencias y organismos descentralizados del gobierno estatal. El personal de la Contraloría
refiere que se ha detectado que dentro de las publicaciones de CompraNet que son
responsabilidad de algunos municipios y entidades paraestatales no están las actas de todos los
eventos.
Para verificar que efectivamente se cumple con la publicación de las adquisiciones en
CompraNet, tanto para los eventos de licitación federal que son obligatorios por ley, como
aquellos convocados con recursos federales, navegamos en el sistema y encontramos lo
siguiente:
Hay un registro de 117 procedimientos publicados por la Oficialía Mayor de Gobierno
como unidad compradora. De este total, 43 registros corresponden a licitaciones
públicas nacionales convocadas con recurso estatal; 53 son licitaciones públicas
nacionales convocadas con recurso federal, 6 corresponden a licitaciones públicas
internacionales abiertas y 15 a procedimientos de invitación a cuando menos tres
personas, reguladas con la LAASSP.154
Para cada uno de los procedimientos de contratación sí se publican las actas de cada
evento (junta de aclaraciones, apertura, fallo). De hecho, debido a que esta información
está disponible al público en general pudimos acceder a dichas actas como evidencia de
las prácticas en Zacatecas (imagen 2).
Al parecer, la publicación se hace de manera inmediata. Consultamos una licitación
(EA932024996-N5-2012) en la que se presentaron propuestas el 2 abril y el mismo día
a las 14:49 hrs. ya estaba la información en el sistema. Además como referimos a lo
largo del documento, verificamos que las bases, las actas de juntas de aclaraciones y de
fallos estuvieran en el sistema de manera oportuna. El tiempo promedio de publicación
es durante el mismo día en que sucedieron los eventos, y el lapso más extendido fue al
siguiente día hábil.155
154
Esta información corresponde a la que se publicó desde el 15 de febrero de 2011 al 04 de abril de
2012. 155
Cabe recordar que nos centramos únicamente en la información que publicó la Oficialía Mayor como
unidad compradora. Otras entidades paraestatales, con los cambios relativos a la armonización contable
también están publicando convocatorias a licitación e invitación restringida. Un ejemplo son los Servicios
de Salud del Estado de los cuales ubicamos 4 procedimientos entre el 7 de junio de 2011 y el 4 de abril de
2012.
125
Imagen 1. Información de expediente de licitación (legislación estatal) publicada en
CompraNet
Fuente: CompraNet. Consultado el 04 de abril de 2012.
Por otra parte, aunque el uso de la plataforma se ha intensificado, hasta el momento no
es posible que los proveedores envíen sus propuestas electrónicamente. La única información
que recibe la Oficialía Mayor vía correo electrónico son las preguntas de los proveedores para
las juntas de aclaraciones. Todas las propuestas se deben entregar de manera presencial, lo que
implica que en Zacatecas no existe un mecanismo para realizar contrataciones 100%
electrónicas.
Por último, a nivel interno, el Departamento de Compras Especializadas cuenta con un
sistema electrónico que facilita el trabajo del personal de este departamento para la compra
mediante adjudicaciones directas. Este sistema permite generar de manera automática oficios de
invitación y órdenes de compra que son enviados a los proveedores, y cuadros comparativos que
son dirigidos al Oficial Mayor para que determine qué proveedor presenta la mejor oferta.156
Actualmente, dentro de la Dirección de Adquisiciones hay un proyecto para sustituir este
sistema electrónico por uno nuevo que permita un mejor control de las compras que realiza la
Dirección de Compras Especializadas. La propuesta es que las propias entidades y dependencias
puedan capturar sus propias cotizaciones, de modo similar a como se realiza en el Adquisinet
para compras de materiales y suministros, y que lo hagan con base en una calendarización, ya
que actualmente no hay un plazo límite para la entrega de cotizaciones. El sistema propuesto
también pretende dar un mayor seguimiento de la entrega de bienes en las dependencias, para
verificar que los bienes se entreguen en tiempo y en forma y para que las entidades y
dependencias puedan evaluar la entrega de bienes y la prestación de los servicios.
156
Ver secciones 4.1 “Validación y publicación de las convocatorias” y “4.4 Evaluación de las
proposiciones y asignación del contrato.”
126
6.2 Mejores prácticas y recomendaciones
En Zacatecas, los proveedores que deseen venderle al gobierno pueden registrarse en línea sin
importar si son del estado o no. Además, el personal de la Oficialía Mayor se caracteriza por
hacer un buen uso de la plataforma CompraNet al publicar oportunamente las bases de las
convocatorias, las actas de las juntas de aclaraciones, las actas de las aperturas de proposiciones
y de los fallos de adjudicación, sin importar el origen del recurso.157
Para seguir avanzado en el
aprovechamiento de las tecnologías de información dentro de los procesos de compras
gubernamentales, hacemos las siguientes recomendaciones:
I. Buscar el apoyo y asesoría de la SFP para aceptar propuestas por medios electrónicos
Según las buenas prácticas internacionales, idealmente, todo el procedimiento de licitación se
debería de realizar por medios electrónicos para evitar el contacto entre los licitantes, lo cual
facilita la colusión, y entre los licitantes y los servidores públicos, que puede fomentar la
corrupción. Sin embargo, para que eso suceda es necesario contar con un sistema tecnológico
sólido, lo cual toma bastante tiempo. Por lo pronto, consideramos que un buen primer paso es
la posibilidad de que la Oficialía Mayor y las entidades convocantes acepten propuestas
enviadas por medio de CompraNet.
Actualmente, en Zacatecas es indispensable que los participantes hagan llegar a la Oficialía
Mayor sus propuestas de forma presencial. En cambio, a nivel federal y en otras entidades
federativas es posible que los licitantes envíen sus ofertas por medios electrónicos. Esta medida
facilitaría sobre todo la participación de proveedores que radican fuera de Zacatecas y que ya
están registrados en la plataforma de proveedores y contratistas.
II. Incluir información relevante en el portal de gobierno del estado de Zacatecas
El hecho de que los proveedores que desean venderle al gobierno de Zacatecas puedan
registrarse vía internet puede aprovecharse como una herramienta de mayor difusión y
comunicación con ellos. Por ejemplo, sería interesante publicar en el portal del gobierno del
estado las oportunidades de convocatorias a licitaciones, además de vincularlas con el
CompraNet. Igualmente, es recomendable que en la página del gobierno se destine una sección
sobre información útil para los proveedores como la normatividad estatal y federal, los
contactos de las unidades licitadoras (correo electrónico y teléfonos) y de la Oficialía Mayor, así
como las facilidades que hay para ellos, por ejemplo la asesoría sobre la herramienta
“AdquisiNet” para las compras de materiales y suministros.
III. Aprovechar el diseño de nuevos sistemas que faciliten el control administrativo de
las operaciones de compras
Durante la investigación, el personal de la Oficialía Mayor nos compartió algunas de las
propuestas que tienen para mejorar el sistema electrónico interno para la gestión de las compras
especializadas. Para aprovechar este proceso de mejora, es recomendable que los servidores
públicos y programadores involucrados consideren integrar a la plataforma el Sistema de
Información Financiera (SIF) de la Secretaría de Finanzas para corroborar la suficiencia
presupuestal de las dependencias, como control previo a la solicitud de cotizaciones a los
proveedores. Otra recomendación es que el sistema tenga una función para que las dependencias
157
La Contraloría Interna es la encargada de que también las entidades paraestatales (OPD, fideicomisos
y empresas paraestatales), que a partir de 2012 cuentan con unidades licitadoras y deben utilizar el
CompraNet para sus procedimientos de adquisición, utilicen adecuadamente la plataforma. En la
siguiente sección abundamos en este tema.
127
y entidades califiquen a los proveedores según la prestación de servicio o la entrega de los
bienes directamente en el sistema, con lo que habría un mejor control del cumplimiento de los
contratos y se podría almacenar información sobre el desempeño de los proveedores.
7. Capacitación
La profesionalización de los servidores públicos encargados de las compras es una condición
necesaria para un sistema de compras eficiente. Esto se debe a que el complemento fundamental
de una ley de calidad son funcionarios públicos capacitados para implementarla correctamente.
7.1 Implementación en Zacatecas
La labor de capacitación en los procesos de adquisiciones en Zacatecas básicamente ha estado a
cargo de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna. La Oficialía, a través de la Dirección de
Adquisiciones, se encarga de difundir los lineamientos para la integración del Programa Anual
de Adquisiciones y de dar capacitaciones para el uso del nuevo formato. Esta capacitación se
impartió en enero de 2012 para sensibilizar a las coordinaciones administrativas y a los jefes de
recursos materiales y financieros de las dependencias y entidades sobre la importancia de
ajustarse al presupuesto de gasto autorizado para cubrir los objetivos institucionales, así como
considerar la estimación de cantidades y periodos de contratación.
Otra capacitación de la que se encarga la Oficialía Mayor es la asesoría para la
operación del programa AdquisiNet. Como explicamos anteriormente, tanto proveedores como
servidores públicos pueden acudir a solicitar asesoría o capacitación presencial para el uso de la
herramienta directamente en las oficinas de la Suboficialía Mayor de Recursos Materiales. Por
otra parte, durante la investigación, pudimos constatar que hay una relación estrecha entre la
Dirección de Adquisiciones y los enlaces administrativos encargados de las compras de las
diferentes dependencias para resolver dudas sobre cómo ingresar los formatos para autorización
de recursos a cargo de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, qué
especificaciones se deben considerar para la elaboración de las bases de convocatoria y temas en
general sobre los procedimientos de adquisición.
En el caso de la Contraloría Interna, el personal de esta dependencia tiene la facultad
de asesorar sobre la normatividad en materia de adquisiciones. La presencia de la Contraloría en
los distintos eventos de los procedimientos de compras, además de ayudar a prevenir la
existencia de irregularidades, en ocasiones, se aprovecha para orientar a los servidores públicos
sobre la aplicación de la ley. Para ello, el personal de la Dirección de Licitaciones y Contratos
de la Contraloría concentró en un documento las recientes modificaciones a la LAASSP para
comunicarlas a las áreas involucradas en los procedimientos de adquisición. Además, según el
personal de la Contraloría, todas las normas contenidas en el Manual de Normas y Políticas para
el Ejercicio del gasto sirven de guía para los coordinadores administrativos, sobre todo cuando
son nuevos en su cargo.158
La labor de la Contraloría ha sido importante en la transición hacia que cada entidad
paraestatal (OPD, fideicomisos y empresas paraestatales) sea responsable de sus propias
adquisiciones y, por tanto, cuente con una unidad compradora o de adquisiciones. En este
sentido, como apuntamos previamente, se han otorgado cursos de capacitación para el uso de la
158
Según la Directora de Licitaciones y Contratos de la Contraloría, gracias al manual se pueden resolver
dudas sobre cómo comprar viáticos, cómo realizar comprobaciones de gastos, cómo llenar los formatos
relacionados con las adquisiciones, o cómo solicitar un servicio. Además, el Director de Normatividad de
la Contraloría subraya que el manual está empatado con los lineamientos de la Comisión Nacional de
Armonización Contable sobre todo para el registro de las erogaciones de cada dependencia.
128
plataforma CompraNet 5.0 y se han certificado tanto a estas entidades paraestatales como a los
municipios del estado, con lo que el gobierno de Zacatecas obtuvo el 1er. lugar nacional en
certificación. Esta capacitación se basó en una “Guía general de procedimientos de
adquisiciones y obra pública, padrón de proveedores del gobierno del estado y CompraNet 5.0”
diseñada en la Contraloría Interna.
Además, la Contraloría también ha impartido capacitaciones en materia de la Ley de
Transparencia (hay una parte que tiene que ver con adquisiciones), sobre Contraloría Social
(blindaje electoral relacionado también con el tema de adquisiciones) y respecto a la
normatividad (reglamentos, manuales, etc., a cargo de la Dirección de Normatividad). A pesar
de ello, los servidores públicos de la Oficialía Mayor consideran que las capacitaciones en
materia de normatividad no han sido suficientes y opinan que es importante que la Contraloría
otorgue más orientación y asesoría para el personal de esta dependencia.
Sobre la colaboración con la SFP, el personal de la Contraloría y de la Oficialía Mayor
refiere que la capacitación ha sido principalmente sobre la publicación de los procedimientos de
adquisición en la plataforma CompraNet. La comunicación ha sido a través de la Unidad de
Operación Regional y de la Unidad de Política de Contrataciones Públicas de la SFP. Entre los
principales temas de los talleres se encuentran:
(1) Proceso básico de contratación,
(2) Publicación del procedimiento (creación del expediente de contratación, creación del
procedimiento de contratación y fijar el número de procedimiento, configuración de
requerimientos técnicos y económicos, publicación del procedimiento de contratación y
creación de área de oportunidad del expediente),
(3) Seguimiento (consulta de las aclaraciones de convocatoria recibidas a través de
CompraNet; registro de propuestas presenciales dentro del procedimiento de
contratación mixto o presencial, entre otros)
(4) Conclusión (registro de información del fallo, registro de información del contrato y sus
datos relevantes, publicación de actas).
Por último, en las entrevistas que realizamos, el personal de la Contraloría nos
manifestó su inquietud sobre capacitarse para utilizar las modalidades más recientes de compra
que se contemplan a nivel federal, tales como las compras consolidadas, los contratos marco y
las ofertas subsecuentes de descuento. El personal de la Oficialía, por su parte, destacó la
importancia de contar con un canal directo con la SFP, como el buzón que existía anteriormente,
para dar respuesta pronta a las dudas que se tengan.
7.2 Mejores prácticas y recomendaciones
A pesar de que actualmente el personal de adquisiciones de Zacatecas se puede apoyar en la
asesoría que ofrecen la Oficialía Mayor y la Contraloría, no hay un programa sistemático de
capacitación para las áreas involucradas en el proceso de compra. Por otra parte, nuestra
impresión es que las capacitaciones más recientes básicamente han estado enfocadas a temas
relacionados con las tecnologías de la información, ya sea para el uso de Adquisinet o para la
publicación de información relevante en CompraNet 5.0. Para resolver estas deficiencias,
recomendamos lo siguiente:
129
I. Promover la capacitación del personal de adquisiciones respecto de la aplicación de
la normatividad estatal, una vez reformada la ley estatal de adquisiciones y de la
normatividad federal.
Idealmente se deben corregir varias debilidades y ausencias de la ley estatal de adquisiciones
vigente. Si bien esto corresponde al poder legislativo estatal, es muy importante que los
servidores públicos involucrados con los procesos de adquisición promuevan dichas mejoras en
la ley. Una vez que se avance en las reformas y actualización del marco normativo, la
capacitación con respecto a su instrumentación es indispensable para poder ejecutar muchas de
las recomendaciones que hemos formulado en este documento. Por ejemplo, la capacitación
deberá contemplar la utilización de los estudios de mercado como insumo básico para las
decisiones de compra, la elección de esquemas de contratación que generen ahorros (como las
compras consolidadas y los convenios marco) y el uso de tecnologías de la información, por
ejemplo el uso del CompraNet, para recibir ofertas por parte de proveedores que no están
físicamente en el estado.
II. Solicitar a la SFP que realice capacitaciones que incluyan tanto el contenido de la ley
como su aplicación
Es conveniente que la Contraloría o directamente la Oficialía Mayor solicite formalmente a la
SFP capacitación en términos de normatividad y su aplicación. Aunque una de las principales
funciones de la SFP es cuidar el cumplimiento de la Ley federal de adquisiciones, creemos que
la capacitación también debe tomar en cuenta las disyuntivas y problemas que enfrentan los
servidores públicos durante los procesos de compra. Además, con este tipo de asesorías los
servidores públicos en las entidades federativas pueden conocer las últimas reformas que ha
sufrido el marco normativo federal y apegarse a ellas en los procedimientos realizados con
recursos federales.
III. Establecer un canal de comunicación directo con la SFP
Las capacitaciones regulares pueden resolver las dudas de los funcionarios de manera ex post, es
decir, después de que ha pasado el momento en que se debe tomar una decisión. Pero
idealmente la asesoría de la SFP debería funcionar en el presente, cuando los funcionarios deben
decidir qué acciones son las más convenientes. Para lograrlo, es recomendable que Oficialía
Mayor, a través de la Dirección de Adquisiciones o la Contraloría Interna, establezcan un canal
de comunicación directo que permita que las dudas o preguntas de los servidores públicos sean
resueltas rápidamente. Este tipo de asesoría también serviría para fomentar la profesionalización
de los funcionarios.
IV. Promover la capacitación de los funcionarios para detectar y denunciar posibles actos
de corrupción y colusión.
Durante los procesos de compra pueden presentarse algunos indicios de corrupción, colusión o
cualquier otro tipo de irregularidad. Si los funcionarios están al tanto de cuáles son esos
indicios, es más probable que los detecten. La Contraloría debería reforzar la capacitación en
materia de normatividad, tratando de incluir a los responsables de convocar a licitaciones tanto
de la administración paraestatal (OPD, fideicomisos y paraestatales) como de la administración
central (la Oficialía Mayor y los encargados de recursos materiales de las secretarías de
gobierno).
En cuanto a los casos de colusión, parte de este estudio contempla una capacitación
que incluirá los mecanismos de detección de colusión con la orientación de la Comisión Federal
de Competencia. Asimismo, con respecto a la detección y seguimiento de los de casos de
130
corrupción o cualquier otra irregularidad que conlleve la violación de la Ley de adquisiciones
correspondiente, consideramos que la SFP es la autoridad competente para impartir una
capacitación de este tipo.
V. Instruir a los servidores públicos sobre los procesos de inconformidades o de
impugnación de las decisiones de compra.
Consideramos que es importante que los funcionarios reciban información sobre motivos más
comunes por los que los participantes pueden inconformarse para que eviten cometer esas
acciones. También creemos que es relevante que estén al tanto de qué procedimientos
administrativos pueden conllevar a la impugnación de eventos o al proceso de contratación en
conjunto.
Conclusiones
En lo que se refiere al análisis de la práctica, observamos que la operación del sistema de
compras públicas de Zacatecas supera ampliamente lo que estipula su legislación. Por ejemplo,
pese a que la ley no distingue a la licitación como el procedimiento de contratación que debe
privilegiarse frente a las invitaciones restringidas o a las adjudicaciones directas, en la práctica,
84% de las contrataciones se hacen vía licitación. Lo mismo observamos en el caso de los
contratos marco, que sin estar regulados de forma clara en el marco normativo, ya se han
implementado. Un último ejemplo es lo que sucede con la utilización de las tecnologías de
información, pues aun cuando el marco normativo no lo incorpora, en general el gobierno de
Zacatecas se puede considerar como un buen usuario del sistema CompraNet.
Consideramos que esta ventaja de la práctica sobre la normatividad se debe
principalmente a que el personal de la Oficialía Mayor, de la Secretaría de Finanzas y de la
Contraloría Interna es profesional y tiene amplio conocimiento y experiencia sobre el
funcionamiento del proceso de compras públicas. Pero incluso destacando el buen desempeño
de los servidores públicos, existen varias áreas de oportunidad que de explotarse harían más
eficiente el proceso de compras.
La primera de ellas es que la Dirección de Adquisiciones de la Oficialía Mayor podría
aprovechar la estructura de adquisiciones centralizada para identificar cuáles son los bienes
estandarizados que las dependencias y entidades compran con más frecuencia para
posteriormente realizar compras consolidadas y promover la creación de nuevos contratos
marco. Como hemos señalado, estas medidas promoverían la obtención de mejores condiciones
de compra en términos de precio, calidad y costos de transacción.
Otro aspecto que es primordial es llevar un registro sólido de cada una de las compras
realizadas y de todos los documentos relacionados con ellas. A la vez, es necesario agregar
constantemente esta información en una base de datos que permita tener mayor control e
información precisa sobre cada uno de los procesos. Durante esta investigación hemos
observado que aunque la Oficialía Mayor guarda los expedientes de los procesos de adquisición
y ha hecho un esfuerzo por crear una base de datos con información consolidada, existen dos
deficiencias importantes: la primera es que hay algunas inconsistencias entre fuentes y la
segunda es que la base de datos tiene algunas lagunas que se refieren a información relevante
y/o delicada. Insistimos en este aspecto porque la información de calidad es una herramienta
indispensable en la búsqueda de estrategias para comprar “bien” y porque la elaboración de una
base de datos fomenta el control y organización de la información disponible.
Por último, durante la investigación constatamos que hay un esfuerzo de parte de la
Contraloría Interna del gobierno por atestiguar los actos que conforman los eventos licitatorios,
131
así como ejercer un control sobre cómo se llevan a cabo las adquisiciones desde las primeras
fases. Su participación es fundamental porque da certidumbre a los participantes y garantiza que
se cumpla la Ley, aunque esta participación no es la misma en el caso de las adjudicaciones
directas. Por lo tanto, consideramos que todo el esfuerzo que actualmente realiza la Dirección de
Licitaciones y Contratos de la Contraloría debería complementarse con una mayor participación
de ésta en la justificación de las excepciones a la licitación. También se requiere una mejor
vinculación entre esta dirección y las Direcciones encargadas de realizar las auditorías al
interior de la Contraloría, de modo que si hay sospecha de alguna irregularidad se dé un
seguimiento puntual del caso. En términos generales, no se observan suficientes mecanismos
para resolver las irregularidades o reponer los actos en caso de que existan transgresiones a la
Ley. Finalmente, proponemos que el registro sobre sanciones a servidores públicos, si es existe,
haga más público.
COMENTARIO FINAL
Las mejores prácticas internacionales sugieren que los sistemas de contratación pública deben
regirse sobre tres ejes que funcionan como un antídoto para evitar las compras ineficientes y la
corrupción: la transparencia, la competencia y la rendición de cuentas. Con esta perspectiva
revisamos el diseño normativo y los procesos de las compras públicas en la administración
pública estatal Zacatecas. A lo largo de este documento hemos presentado lo que consideramos
son los principales riesgos que atentan contra la eficiencia de los procesos de compras
gubernamentales, así como algunas acciones que podrían contribuir al mejor y más eficiente uso
de los recursos públicos con los que cuenta el estado.
En conclusión, la operación del sistema de compras públicas de Zacatecas supera lo
estipulado en la normatividad. Aun así, hacer los ajustes que sugerimos a su legislación sería
importante porque ahora la operación depende de la buena voluntad de los servidores públicos.
Por otra parte, estamos seguros que la adopción de algunas de las medidas “prácticas” descritas
a lo largo del estudio maximizará el valor de los recursos públicos destinados a las compras del
gobierno. Esto implicará que con el mismo dinero alcanzará para más, que sea más probable que
se provean servicios públicos de mayor calidad y que los zacatecanos cuenten con canales para
conocer cómo se gasta el dinero de sus impuestos.
