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Análisis de la Política Tributaria de Venezuela
(2000-2008) Autor: Otálora, O. Sandra M.
UARCIS
1. Introducción:
Desde la perspectiva más general, los sistemas tributarios en Venezuela han sufrido
constantes transformaciones en la última década, muchas veces con el objetivo de mantener
y/o aumentar la recaudación en un máximo posible de manera de no depender solamente
de la renta petrolera, ya que el petróleo es un recurso no renovable y no existen
mecanismos que permitan mantener estos ingresos a través del tiempo.
Por tanto, la investigación consiste en analizar y establecer alternativas tributarias que
contribuyan al incremento del ingreso fiscal venezolano y su distribución, basados en la
teoría de impuestos progresivos. Para tal fin, se diseña una investigación de tipo cualitativa
y cuantitativa apoyada con información secundaria del Servicio Nacional Integrado de
Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE) y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
En este mismo orden de ideas, la investigación es de importancia dada la relevancia que
tienen los impuestos en los ingresos públicos, y considerando que la estructura tributaria en
sí constituye un mecanismo de distribución del ingreso, no puede independizarse el análisis
de los niveles de recaudación con los sectores de la sociedad que contribuyen a ese nivel de
ingreso, lo que conduce a los niveles de progresividad o regresividad de los impuestos
existentes.
Para el logro del objetivo planteado, se realiza un estudio de la política fiscal venezolana,
desde el punto de vista de los ingresos públicos, análisis de la estructura tributaria en cuanto
a la regresividad y progresividad, naturaleza de los impuestos y su evolución respecto al
PIB, comparación de la estructura tributaria venezolana con España y finalmente se
establecen las alternativas pertinentes.
2. Evolución y comportamiento histórico de la política fiscal venezolana, desde el
punto de vista de los ingresos públicos (2000-2008).
Según el Programa Económico de Transición 1999-2000, las políticas fundamentales por
el lado de los ingresos fueron la Modernización del Régimen Aduanero, implantación del
Impuesto al Débito Bancario (IDB) con una tasa de 0,5% , la sustitución del impuesto a las
ventas y el consumo suntuario por el IVA (Impuesto al Valor Agregado), con una
reducción de un punto porcentual de la tasa ubicándose en 15,5% (1999) ,sin ampliar la
base imponible, las reformas del impuesto sobre la renta (ISLR) y el fortalecimiento
institucional del SENIAT (Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria). De tal manera, que las principales acciones de política se diseñaron en lo
fundamental para introducir cambios en los impuestos directos e indirectos.
En el año 2000, surge la disminución del número de ministerios, la reforma del sistema de
administración financiera para fijar los límites máximos de gasto y endeudamiento y los
cambios en materia tributaria, donde se disminuyó la alícuota del IVA en un punto
porcentual (14,5%). Existiendo una mayor participación de los impuestos no petroleros en
la recaudación total, aunque con tendencia a la disminución, debido a los aportes del IDB y
a otros tipos de aportes fiscales, como es el caso de las utilidades del Banco Central de
Venezuela, siendo de menor relevancia la imposición a la renta.
Según los estudios económicos del Banco Central de Venezuela (2003), la referencia más
importante de la política económica es enfocada por el proyecto de “La Propuesta de Hugo
Chávez para transformar a Venezuela: Una revolución democrática” cuya vertiente
económica denominada “El proyecto de transición: Cinco polos para una nueva
República”. En uno de sus capítulos hace referencia al Equilibrio Económico, que contiene
un conjunto de definiciones generales sobre la orientación que el nuevo gobierno le
imprimiría a la economía. Entre los aspectos esenciales de esa política sobresale el
fortalecimiento de la OPEP con el objeto de afianzar el control sobre la oferta petrolera, el
“redimensionamiento de los planes y proyectos de PDVSA y sus filiales con la finalidad de
adecuar el monto de sus inversiones a la evolución del mercado energético mundial” y la
evaluación de las inversiones de PDVSA en el exterior con “el objeto de precisar su
rentabilidad, el costo de oportunidad y seguridad de mercado”. Igualmente, se le daría
prioridad a la inversión privada nacional mediante un proceso de formación de nuevos
capitales nacionales orientados hacia esa actividad
Para el año 2001, siguieron vigentes las políticas establecidas en el año 2000, incorporando
a éstas el ajuste de la alícuota del IVA a 14,5%. La política fiscal correspondiente se
concentraría en recuperar los niveles de recaudación de ingresos no petroleros y el
mejoramiento de los de origen petrolero.
La aspiración de niveles superiores de recaudación no petrolera, una vez reducida la
alícuota del IVA sin haber introducido cambios importantes en la base tributaria, no se
validó. La política de impulso fiscal de 2001 resultó incompatible con la de sostenimiento
del anclaje del tipo de cambio en un contexto de debilitamiento del mercado petrolero.
Luego, a finales de 2001 el Ejecutivo, a través de la Ley Habilitante, reformó 41 marcos
legales, los cuales comenzaron a trazar el camino de una mayor participación del Estado en
las diversas actividades.
En el año 2002, se establece como políticas reestructurar y modernizar la Administración
Tributaria y la reforma integral del Sistema Tributario y diversificando la tributación no
petrolera de forma progresiva para compensar los gastos que se incurren en el futuro.
Los ingresos provenientes del IVA, abarca a partir del año, una reducción progresiva de
exenciones y ampliación de la base de contribuyente, su alícuota aumentó un punto y
medio, situándose en 16%.Además, se plantea una ampliación de la base de contribuyentes
en cuanto al Impuesto Sobre la Renta y la sustitución del Impuesto de Los Activos
empresariales por un mecanismo de Impuesto Sobre la Renta mínimo alternativo, con la
finalidad de aumentar la participación fiscal global de este impuesto en aproximadamente
un punto del Producto Interno Bruto (PIB) en el período 2002-2004.
En materia de recaudación aduanera se estableció la modernización del Sistema Aduanero
en Venezuela a través de un sistema integrado a nivel nacional, denominado SIDUNEA
como una herramienta informática para realizar un seguimiento automatizado de las
operaciones aduaneras y controlar efectivamente la recaudación para disminuir los niveles
de evasión
En cuanto al año 2003, se mantiene el objetivo de reformar el sistema tributario, que
permita aumentar en forma progresiva y significativa la recaudación interna para sustentar
el aumento del gasto en el futuro y reducir el déficit fiscal, además, reestructurar la
Administración Pública y la instrumentación de control y evaluación de desempeño con el
fin de lograr una mejora en la eficiencia y eficacia del gasto social.
En este mismo contexto, la política plantea el aumento de la recaudación fiscal petrolera
con respecto al año 2002, como consecuencia de la entrada en vigencia del Decreto
N°1.510 con Fuerza de ley Orgánica de Hidrocarburos publicada en Gaceta Oficial de
fecha 13 de noviembre del 2001, esta Ley representa un aumento considerable en la
recaudación por concepto de regalía petrolera, con un incremento del 16,7% que se
aplicaba a la producción de todo tipo de hidrocarburos hasta un 20% para gas y 30% para
los productos líquidos.
De acuerdo a lo anterior, hay que tener presente que el aumento de recaudación en regalía
petrolera afecta de manera negativa a la recaudación en Impuesto Sobre La Renta, porque
al momento de determinar la renta gravable de la personas jurídicas, la regalía petrolera se
considera como una deducción, lo que implica una disminución del Impuesto Sobre La
Renta (ISLR), de igual manera, surge una disminución del mismo, debido a la modificación
de la Ley del ISLR, donde se rebajó la tarifa del 67,7% al 50% en términos nominales, en
la cual tributan las empresas operadoras petroleras.
Otro de los objetivos de la política fiscal es el establecimiento de una alícuota del 16% para
el IVA aplicable durante todo el año, una eficiencia en el cobro de los impuestos mediante
el aumento de la inspección y fiscalización, la ampliación y actualización de la base
informática y la disminución de exenciones y exoneraciones a través de la aprobación de
reformas a las leyes tributarias (Ley a los Activos Empresariales, Ley Orgánica de
Aduanas, Ley del Impuesto Selectivo del Consumo, Ley de Régimen simplificado de
Tributación para pequeños contribuyentes (Monotributo) y la Ley de Sucesiones,
Donaciones y demás ramos conexos).
En este año se elabora y se ejecuta el “Plan Evasión Cero” como una iniciativa del
SENIAT orientada a concientizar a la población sobre el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias, con la finalidad de reducir los niveles de evasión fiscal. Este Plan incluye tanto
la tributación interna como la aduanera, en cuanto al objetivo de la tributación interna se
basa en revisar el cumplimiento de las formalidades que están obligados los contribuyentes,
hacer mayor referencia a las obligaciones provenientes del IVA, por ser el tributo de mayor
evasión en el estado venezolano que estuvo representada en más de un 70% según cifras
estimadas por el SENIAT. Luego, se incorporó el “Plan contrabando Cero” para la
fiscalización realizada en el sector aduanero.
Los objetivos propuestos para el año 2004, radica en el mejoramiento de la eficacia en la
recaudación de las rentas bajo la jurisdicción del SENIAT con la implementación de un
convenio de préstamos de cooperación técnica con el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) para la construcción de una plataforma informática y capacitación profesional, así
como diversas reformas en materia legal. Otro objetivo es la obtención de recursos de
carácter extraordinarios o eventuales a través del Impuesto al Débito Bancario y las
Utilidades Netas Anuales en base al reporte el Banco Central del Venezuela (BCV).
Del mismo modo, se continúa con las medidas establecidas en el IVA, en cuanto a la
alícuota impositiva general del 16% aplicadas a las operaciones gravadas por la Ley, la
aplicación de una alícuota adicional del 10% sobre la adquisición de bienes y suntuarios,
otra alícuota diferencial del 8% para ciertos bienes y servicios y por último, la disminución
del porcentaje de evasión a través de la potencia de fiscalización y la realización de e
redujo campañas a favor de la sociedad tributaria.
Luego en este mismo año (agosto-2004), la alícuota del 16% del IVA se redujo a 15%
según reforma publicada en la Gaceta Oficial N° 37.999, de fecha 11 de agosto de 2004.
Las políticas fiscales plasmadas para el año 2005 están enfocadas en la eliminación del
Impuesto a Los Activos Empresariales, exoneración del IVA a los servicios básicos y al
Programa denominado “Canasta Familiar” con la finalidad de estimular los sectores
vulnerables e incentivar la producción de bienes y servicios. Se hace relevante destacar que
en el transcurso de este año (Septiembre 2005) la alícuota del I VA se ubicó en 14%.
Con respecto a la obtención de recursos fiscales petroleros se tiene como política el
mantenimiento de los precios de realización de la cesta petrolera, basada en la
productividad de la industria petrolera y una eficiencia de gestión que contribuya a la
reducción de costos con un crecimiento del valor agregado en el proceso de explotación y
transformación de hidrocarburos y una política expansiva de la cuota de exportación.
En cuanto a la recaudación no petrolera, bajo la jurisdicción del SENIAT se mantiene con
la aplicación del Plan Evasión Cero, campañas de concientización tributaria y avance en
las mejoras en los mecanismos de control, de igual manera se continúa con la ejecución del
proyecto del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA).
En cuanto al Impuesto al Debito Bancario, durante este año, deja de ser ingreso
extraordinario y se transforma en ingreso ordinario, dada su recurrencia en el tiempo, según
la Ley Orgánica de Administración Financiera y se prevén recursos de carácter
extraordinarios en el sector no petrolero como las utilidades netas semestrales según la
estimación del BCV.
La políticas fiscales establecidas para el año 2006 en la recaudación fiscal se enfoca en un
sistema tributario cada vez más progresivo, a través de la implementación de normas y
sistemas que faciliten una recaudación de los tributos destinados a la acumulación de la
riqueza y en menor proporción aquellos que están destinados al ingreso nominal. Esto
implica una mayor recaudación en cuanto a los impuestos directos en relación a los
indirectos en conjunto con un mejor control en la fiscalización para la disminución de la
evasión fiscal y la aplicación de proyectos que lleven a la modernización y agilización de
los sistemas tributarios.
Por otro lado, se establece promover una agenda de cambios legales y de aprobación de
nuevas leyes que tendrán cambios referentes a la eliminación de impuestos y tasas cuya
fiscalización sea costosa, es decir; que ocasionen pérdidas administrativas respecto al nivel
de recaudación. La aprobación de leyes que hagan más hincapié en los impuestos
concentrados en la riqueza, la disminución de exenciones y exoneraciones a los impuestos
de tipo regresivos con el fin de disminuir las alícuotas impositivas, esto favorece el poder
de compra de los ciudadanos, sin ocasionar erosión alguna en los niveles de recaudación.
La recaudación en el sector petrolero se da mediante dos vertientes; la primera de ellas es
referente a la recaudación con el ISLR, regalía petrolera y dividendos de la industria
petrolera sobre las estimaciones de los precios del crudo y volúmenes de exportación, de
forma tal, que se pueda disminuir el efecto negativo de la volatilidad de los precios sobre el
presupuesto nacional.
La segunda vertiente se refiere a la disposición y administración de los recursos por la
industria petrolera, provenientes de sus exportaciones hacia proyectos agrícolas y de
inversión que repercutirá en la base industrial su capital humano y su infraestructura física.
De acuerdo a lo anteriormente plasmado, se deduce que para el año 2006 ha surgido
cambios progresivos de las políticas fiscales en relación al año 2000, ya que en este
mencionado año, se estaba empezando a establecer el proyecto de transición referente a los
cinco polos revolucionarios, distinguiéndose para el 2006 un avance progresivo. En
materia tributaria hay un mayor interés en la progresividad del sistema tributario, enfocados
hacia los ingresos ordinarios, cambios legales, eliminación de impuestos, tal es el caso del
Impuesto del Debito Bancario que según Gaceta Oficial No. 38.375 de fecha 08 de febrero
de 2006, fue publicada la derogación de la Ley que establece dicho impuesto, publicada en
la Gaceta Oficial No. 38.326 de fecha 01 de diciembre de 2005 así como también existe el
impulso hacia las disminuciones de exenciones y exoneraciones de otros impuestos.
Es de hacer notar, que la política fiscal establecida en el año 2006 se caracteriza de los más
períodos por la constitución de tres instrumentos para el control financiero de los recursos
de la Nación, como potencia para la ejecución de la política.
Un primer instrumento es la creación del Banco del Tesoro, que permite combinar las
políticas de inversión financiera y deuda pública, dando como resultado una información
más transparente y oportuna de los recursos, además, mejora la información para el
control de las reservas bancarias en poder del sector público, dando de esta manera un paso
eficiente de gestión de los saldos de liquidez, reduce los costos y evita las perturbaciones
monetarias.
El segundo instrumento es el Fondo de Desarrollo Nacional ( Fonden, S.A),cuyo organismo
tiene como objetivo utilizar la capacidad de compra que otorgan las reservas
internacionales excedentarias, para introducir capital físico y tecnología necesaria para la
infraestructura del país y mejora de los saldos de deuda externa.
El tercer instrumento es el Fondo de Estabilización Macroeconómica (FED), destinado a
limitar la volatilidad de la gestión fiscal, dicho instrumento se constituye a través de
ingresos excedentarios no utilizados en el presupuesto y que están a disposición al cierre
del ejercicio fiscal, este fondo prevé un ahorro para posibles novedades futuras de las
disminuciones de los ingresos ordinarios y al mismo tiempo permite mantener la
estabilidad de los gastos del Estado a nivel municipal, estadal y nacional.
A partir del 2007, comienza un nuevo Plan Económico y Social de la Nación 2007-2013,
donde la política fiscal mantendrá un objetivo de crecimiento socioeconómico, con una
estrategia de la recaudación fiscal no petrolero a través de un sistema tributario más
progresivo, un aumento de los ingresos ordinarios a través de la evasión fiscal y un mayor
control de fiscalización, al igual que la modernización de las aduanas y la instrumentación
de técnicas de presupuesto programa plurianual con el objetivo de propiciar la disciplina
fiscal.
Es menester resaltar que en este año (2007) la alícuota del IVA disminuyó del 14 a un
9%, mediante dos etapas, la primera surgió el 01-03-2007 en un 11% y la segunda
disminución fue el 01-07-2007 quedando en un 9%.
Desde el punto de vista de la recaudación petrolera, se aplica una política de regulación y
fiscalización de la actividad petrolera, por medio de una revisión de las normas legales y
administrativas que rigen las rentas de orden tributario y fiscal.
Para el año 2008 las políticas públicas están destinadas a disminuir la incertidumbre y
eliminar la volatilidad de la economía, al mismo tiempo se orientan a continuar y reordenar
el enfoque progresivo del sistema tributario, excavar el carácter endógeno de la economía
por medio del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y las ventajas
comparativas de algunos sectores.
Dentro de esta concepción, la política de recursos de gobierno se consolida sobre la
recomposición de peso de las rentas y del financiamiento para que la mayor parte de la
aportación de los recursos se derive de las rentas no petroleras y se utilice en lo menor
posible el endeudamiento como forma de financiamiento.
En lo referente a la política de recaudación y fiscalización, existe un impulso hacia el
mejoramiento en los procesos de los mismos, tanto en el sector petrolero como el no
petrolero, que se orientan a una continua integración de cada uno de los tributos presentes
en el sistema tributario, en conformidad a las particularidades y necesidades económicas de
la nación, con el objetivo de potencializar las actividades con mayor capacidad de empleo y
diseñar una visión tributaria enmarcada a una conciencia social, mediante una mejora y
mayor equidad, especialmente en los sectores menos beneficiados.
En este mismo orden, las políticas se enfocan hacia la cohesión interna y la equidad socio
territorial, donde los consejos comunales (organización formada entre los miembros de la
misma comunidad, que se moviliza para resolver las necesidades sociales como la
alimentación, transporte, telecomunicaciones, viviendas, hábitat y concretan aspiraciones
de participación protagónica de las comunidades) juegan un rol importante para la
ejecución de la misma.
Es interesante resaltar que en este período, el Ejecutivo Nacional realizó la novena
modificación a la Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) y por otra parte
la Asamblea Nacional aprobó la propuesta del SENIAT, que consistía en aumentar la
Unidad Tributaria a VEF 46 (VEB 46.000).
Asumiendo a los planteamientos anteriores, en la evolución de las políticas tributarias sobre
el período 2000-2008, se revela que en cada año a pesar de los cambios que van surgiendo
en las políticas en cuanto al sector impositivo (cambios legales, disminuciones de
exenciones, exoneraciones, eliminación de impuestos, entre otros) siempre se mantiene el
enfoque de la progresividad del sistema tributario, lo que implica una mayor presión en la
recaudación de los impuestos directos, es decir, aquellos que gravan directamente las
rentas, riquezas y patrimonios de las personas.
3. Análisis de la estructura tributaria venezolana en cuanto a la regresividad y
progresividad, naturaleza de los impuestos y su evolución respecto al Producto
Interno Bruto; con el fin de conocer el impacto que generan en el desarrollo de la
nación
En Venezuela el sector tributario está dividido en los tres poderes: Nacional, Estatal y
Municipal, donde cada uno tiene competencia en diferentes impuestos, tasas y
contribuciones. El SENIAT (Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
tributaria), es el órgano tributario del Ejecutivo, está encargado de la mayoría de los
impuestos excepto los impuestos municipales que cuentan con su propia administración
tributaria.
En este contexto, es necesario resaltar que la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela divide los poderes y a cada uno les otorga competencias específicas en
materia tributaria. La misma, en su artículo 156, numeral 1 - 2, enumera una serie de
competencias que dice:
Es competencia del poder público nacional la creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado y los hidrocarburos y minas, los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios, de los impuestos que recaerá sobre consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufactura de tabaco, así como los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los estados y municipios por esta constitución y la ley.
También indica ciertos principios que rigen el sistema tributario venezolano, tales como
la capacidad económica del contribuyente y la eficiencia de recaudación. Todos los
tributos deben ser cobrados de acuerdo a la ley que los rige y no se puede conceder
exenciones o rebajas impositivas ni otros incentivos fiscales sin ley que los autorice; ningún
tributo puede tener efecto confiscatorio; toda Ley tributaria debe fijar su lapso de entrada de
vigencia, en caso de ausencia, se entenderá fijado en 60 días continuos.
3.1. La regresividad y progresividad de la estructura tributaria venezolana
3.1.1. Tipo de Impuesto y su aporte a los ingresos fiscales
La estructura tributaria venezolana durante el período 2000-2008 cuenta con los
siguientes tipos de impuestos: ISLR (Impuesto sobre la renta),IAE (Impuesto a los Activos
Empresariales),IAEA (Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas) ,ISDRC (Impuesto
sobre Sucesiones, Donaciones y Ramos Conexos),TF (Timbres Fiscales) ,ISCMT
(Impuesto Sobre Cigarrillos y Manufactura de Tabaco),EORNF (Estatuto Orgánico de la
Renta Nacional Fósforos) e Impuestos sobre nómina o parafiscales (INCE, paro forzoso,
política habitacional, pensiones, entre otros), como deducciones que se hacen a los
empleados y empresarios por el organismo competente encargado de su recaudación.
Según las estadísticas del SENIAT los ingresos tributarios (no incluye contribuciones
sociales) durante el período del 2008 se ubican en un 9,85% según el PIB, lo que indica
una diferencia del 1,28 superior en base al año 2000. La participación más alta es figurada
por el período 2007, la cual es equivalente al 11,57%. (Ver Gráfico N°1).
Gráfico N°1. Ingresos Tributarios en Venezuela.
Elaboración propia sobre las bases estadísticas de la Oficina Nacional del Tesoro, SENIAT, Gerencia de Estudios Económicos Tributarios
Estos ingresos están compuestos por impuestos directos e indirectos, donde los directos
arrojan un promedio del 3,76% (PIB) durante (2000- 2008) y están representados por el
Impuesto Sobre la Renta (ISLR), Activos empresariales y otras actividades, siendo los más
relevantes el ISLR y Otras Actividades con un promedio del 3,55% y 0,21%
respectivamente
En este sentido, el Impuesto Sobre la Renta, según la Ley que lo rige, están sujetos de dicho
impuesto todas la personas naturales y jurídicas, que tienen su fuente de ingreso dentro o
fuera del país, además serán grabadas por dicho impuesto las personas naturales y jurídicas
no domiciliadas en el país, si su fuente de enriquecimiento ocurre dentro del mismo.
Las personas naturales y los contribuyentes similares pagarán el impuesto y demás
gravámenes con base en la tarifa N°1 y la tarifa N°2 corresponde para el pago del impuesto
a las compañías anónimas y los demás contribuyentes asimilados a éstas.
El impuesto anteriormente descrito ha tenido diversas exoneraciones destinadas a las
personas naturales y jurídicas, entre las cuales, se tiene la exoneración parcial del año 2002,
en un monto equivalente al 13% sobre la totalidad del impuesto sobre la renta determinado
que se derive de los enriquecimientos netos de la fuente territorial, obtenidos por la
producción en los establecimientos manufactureros, ubicados en ciertos estados ( Delta
Amacuro, Amazonas, Apure, Portuguesa, Barinas, Guárico, Trujillo y Sucre) la cual
ofrecen servicios de asistencia técnica y transferencia tecnológica a dichos
establecimientos. Otra exoneración parcial surge en el año 2004, destinada a los municipios
(Bolívar, García de Hevia, y Pedro María Ureña del Estado Táchira), mientras que en el año
2006 se establece la exoneración a las empresas del Estado que desarrollan la actividad de
fraccionamiento industrial del plasma, destinado a la elaboración de medicamentos
derivados de la sangre humana.
En el año 2007, se exonera del pago del Impuesto Sobre La Renta, los enriquecimientos
obtenidos por las personas naturales y jurídicas domiciliadas en el País y aquellos
enriquecimientos netos de fuente venezolana provenientes de la explotación primaria.
Finalmente, para el año 2008 surge una renovación de la exoneración del sector agrícola,
con la finalidad de permitir el crecimiento en la producción, promoción y mejoramiento de
la infraestructura y servicios fundamentales en las zonas rurales, así como la protección al
productor y a los productos nacionales.
Esta exoneración va dirigida a los enriquecimientos netos de fuente venezolana
provenientes de la explotación primaria de las actividades agrícolas, pecuarias, avícolas,
pesqueras, acuícolas y piscícolas, obtenido por personas naturales, jurídicas y entidades sin
personalidad jurídica, siempre que residan en el país.
En cuanto a las exenciones de este impuesto (Ley ISLR,art14 ) se tiene a las entidades
oficiales (entidades venezolanas de carácter público, Banco Central de Venezuela, entre
otros),los diplomáticos extranjeros, instituciones benéficas o de asistencia social,
indemnizaciones laborales y de Seguros, pensiones, herencias y donaciones, planes de
Ahorro General, intereses (generados por depósitos a plazo fijo, cédulas hipotecarias
,certificados de ahorro, y cualquier otro instrumento de ahorro previsto en la Ley General
de Bancos y otras instituciones financieras, así como los rendimientos obtenidos por
inversiones efectuadas en Fondos Mutuales o de Inversión de Oferta pública),instituciones
sin Fines de Lucro, Instituciones de Ahorro y las Sociedades Cooperativas, asociaciones en
convenios petroleros, Títulos Valor emitidos por el País y los becarios.
Es de hacer notar, que según providencia administrativa promulgada en noviembre 2005,
Gaceta oficial N° 0949, dispone que los funcionarios públicos y trabajadores al servicio de
los órganos y entes públicos nacionales, estadales y municipales que perciban
enriquecimientos superiores a 1000 unidades tributarias, deben declarar el Impuesto Sobre
La Renta.
En cuanto al Impuesto de los Activos Empresariales, es un gravamen que se paga sobre los
activos tangibles e intangibles situados en Venezuela, siendo propiedad del contribuyente
sujeto al Impuesto Sobre la Renta y que estén destinados a la realización de actividades
comerciales (se incluye los arrendamientos o cesiones del uso de bienes muebles o
inmuebles destinados al ejercicio de las actividades), industriales o de explotación de minas
e hidrocarburos y actividades conexas; aplicándose una tasa del 1%. (LIAE: Cap.III, Art.4),
pero al mismo tiempo, se excluyen los activos por inmuebles que sean destinados a
vivienda.
En referencia a los impuestos indirectos, están compuestos por el IVA (interno,
importadores), la Renta Aduanera (impuesto de importación, tasa por servicio de aduana,
otros: derechos pendientes, multas, intereses, reintegros al Fisco y reparo a la Contraloría)
y Otras Rentas Internas (Licores, cigarrillos, timbre fiscal, Sucesiones, Fósforos, juegos de
Envite o Azar y otros).
Para el 2008, estos impuestos reflejan 11,67 % (PIB) como promedio de los años en
estudio, en donde el IVA es el más sobresalientes que muestra un promedio del
8,21%(PIB), en tanto, que la Renta Aduanera y Otras Rentas Internas sólo establece el
2,38% y 1,07% como promedio de participación. (Ver Gráfico N°2).
Gráfico N° 2. Recaudación de Impuestos Directos e Indirectos de Venezuela Según % PIB
Elaboración propia sobre las bases estadísticas de la Oficina Nacional del Tesoro, SENIAT, Gerencia de
Estudios Económicos Tributarios
Por su parte, el IVA se basa según las leyes y reglamentos establecidos, la cual grava la
enajenación de bienes muebles, la prestación de servicios y la importación de bienes, que
deben pagar las personas naturales o jurídicas, las comunidades, los consorcios y demás
entes jurídicos o económicos, públicos o privados que realicen las actividades establecidas
como hechos imponibles.
Asimismo, los impuestos destinados a la Renta Aduanera se basan en sus leyes y
reglamentos fijados en materia de importación y tránsito de mercancías, cuya tarifa
aplicable para su determinación es fijada según el arancel de aduanas.
En cuanto a los impuestos de Otras Renta Internas, se tiene de mayor significancia el
Impuesto Sobre Alcohol y Especies alcohólicas, Cigarrillos y el de Timbre fiscales. Los
contribuyentes del impuesto Sobre Alcohol y Especies Alcohólicas son los productores e
importadores de alcohol etílico y especies alcohólicas (cervezas, vinos, aguardiente,
bebidas elaboradas, etc.), es necesario resaltar que están sujetos a este gravamen el alcohol
etílico y las especies alcohólicas de producción nacional e importadas que sean destinadas
al consumo en el país. Cada especie alcohólica se le aplica tarifas según la Ley que la
respalda (Ley de Impuesto Sobre Alcohol y Especies Alcohólicas: Titulo II, Capítulo I).En
el cálculo de la renta de licores se le aplican dos tipos de impuestos; uno específico y otro al
precio de venta al público (P.V.P.), cuya suma originan el total de la renta de Licores.
En lo concerniente al Impuesto Sobre Cigarrillos y Manufacturas de Tabaco, se establece
como sujetos a este impuesto los productores nacionales e importadores de cigarrillos,
tabacos y picaduras para fumar destinadas al consumo en el país. Otro impuesto es
referente al Timbre Fiscal (renta que obtiene el Tesoro Público como consecuencia de la
Venta de sellos, papel de Estado y otras exacciones de carácter obligatorio provenientes de
la emisión, uso y circulación de cierta clase de documentos). Esta tasa comprende los
ingresos provenientes de las estampillas fiscales, constituido por las contribuciones
recaudadas por timbres móviles y otros medios y los que corresponden al papel sellado,
conformado por las recaudaciones mediante el timbre fijo. (Ley de Timbre Fiscal.Art.1).
Al mismo tiempo, la evolución de la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios para el
año 2008 ha sido positiva en un 1,45% en relación al 2000, con el 2,73% de impuestos
directos y un 6,34% de indirectos.
Por un lado, los impuestos directos más destacados en tasa de crecimiento son los
correspondientes al de Otras actividades (ISLR de personas Naturales y Otras personas
jurídicas) con un 3,35% en comparación al de los activos empresariales que decrecen en un
-0,98%.(Ver Tabla N°2).
Tabla N°2.Recaudación de Impuestos Directos
INGRESOS TOTALES EN EFECTIVO
RECAUDACION TRIBUTARIA Y ADUANERA NO PETROLERA DEL SENIAT 1994-2008
(Expresados en Miles de Bolívares Fuertes Constantes)
CONCEPTOS 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008
TOTAL INGRESOS 27.653.166 29.538.962 27.746.319 27.465.549 42.944.742 56.954.608 70.146.664 74.469.908 67.629.736
ISLR 5.957.900 7.070.441 6.981.470 6.588.600 9.068.899 13.094.137 18.692.416 21.982.555 22.252.732
Otras Actividades 5.113.209 6.094.196 623.1329 5.880.704 853.3610 12.947.173 18.690.891 21.952.854 22.235.683
Activos Empresariales 844.692 976.245 750.142 707.896 535.289 146.964 1525 29.701 17.049
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del SENIAT, Oficina Nacional del Tesoro, ONAPRE
En el marco de los impuestos indirectos el más relevantes ha sido el IVA interno que
aumentó durante este período (2000-2008) en un 1,72% en comparación a los demás
impuestos indirectos (rentas aduaneras y otras rentas internas) que sólo fueron del 0,83% y
1,33%. (Ver Tabla N°3) Tabla N°3.Recaudación de impuestos indirectos
CONCEPTOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ICSVM/IVA 14.569.373 14.983.226 14.548.602 16.153.402 27.035.738 34.545.949 39.472.652 36.882.064 31.195.920
*Interno 8.391.755 9.128.209 9.115.139 12.107.571 18.880.460 23.379.119 26.446.094 25.480.521 22.863.875
*Importadores 6.177.618 5.855.017 5.433.463 4.045.831 8.155.278 11.166.830 13.026.558 11.401.542 8.332.045
Renta Aduanera 4.875.908 4.959.695 4.004.771 2.589.754 4.626.875 6.996.648 9.190.270 12.300.518 8.929.798 * Impuesto de Importación 4.368.784 4.496.800 3.672.340 2.363.812 4.237.407 6.476.650 8.593.201 9.948.275 7.238.804 * Tasa por Servicio de Aduanas 507.124 462.895 332.431 225.942 389.467 519.998 597.069 688.207 574.121
* Otros 1/ - - - - - - - 1.664.037 1.116.873
Otras Rentas Internas 2.249.985 2.525.600 2.211.475 2.133.793 2.213.231 2.317.874 2.791.327 3.304.771 5.251.285
*Licores 387.682 597.517 455.723 674.785 704.222 781.556 1.069.079 1.194.953 1.322.500
*Cigarrillos 995.220 1.014.981 1.088.358 1.073.010 1.188.242 1.248.037 1.454.133 1.789.623 3.246.492
*Timbre Fiscal 770.214 821.725 558.562 309.449 210.954 173.168 133.308 76.955 56.063
*Sucesiones 86.277 81.607 94.948 62.450 94.128 97.934 110.434 159.929 117.903
*Fosforos 4.214 1.569 1.887 1.913 2.241 1.936 2.529 - - *Juegos de Envíte o Azar 6.378 8.201 11.997 12.186 13.444 15.244 21.843 81.078 171.636
* Otros 2/ - - - - - - - 2.233 336.692
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del SENIAT, Oficina Nacional del Tesoro, ONAPRE
La alícuota de este impuesto (IVA) durante el período en estudio ha tenido diversas
modificaciones, siendo la más alta en el año 2000 con un 16%, pero esto no indica que fue
el año de mayor recaudación, todo lo contrario, fue uno de los años que obtuvo las tasas de
recaudación más bajas, representado en un 4,11% según porcentaje del PIB total.
En cambio, para al año 2005 la alícuota del IVA estuvo representada en un 14%, donde
arrojó un porcentaje de recaudación del 6,41% (PIB), siendo de mayor significancia en
relación a los años estudiados. (Ver Gráfico N°3 y Tabla N°4)
Gráfico N°3.Evolución de Recaudación del IVA en Venezuela Según % del PIB
Fuente: Elaboración propia sobre las bases estadísticas del BCV. MPPF, Oficina Nacional del Tesoro. SENIAT. Tabla N°4: Alícuota del IVA y su recaudación según porcentaje del PIB
AÑO 00 01 02 03 04 05 06 07 08
Alícuota IVA 14,5% 14,5% 16% 16% 15% 14% 14% 11% (Marzo) 9% (Julio)
9%
Recaudación IVA según %
PIB
4,05% 4,19% 4,11%
4,81% 6,18% 6,41% 6,39% 5,73% 4,54%
Fuente: Elaboración propia sobre las bases estadísticas SENIAT Esto indica que mientras mayor es la alícuota de tal impuesto, menor es el porcentaje de
recaudación según el PIB, esto es debido; a que dicho impuesto está en función del ciclo
económico, es decir; cuando hay un impacto negativo en la economía los gastos por
consumo disminuye, lo que implica una disminución de recaudación. En otras palabras, la
recaudación no va a depender sólo de las alícuotas establecidas sino también de los
impactos que recibe el ambiente económico que la rodea.
3.1.2. Análisis del tipo de impuesto que más aporta a los ingresos fiscales.
Según el análisis realizado, se puede deducir que en Venezuela existe una estructura
tributaria regresiva, la cual no viene dada por los impuestos que lo conforman, sino por la
recaudación efectiva de cada tributo, es decir, la mayor parte de la recaudación está
enfocada a los impuestos indirectos en especial a los del consumo en relación a los
impuestos directos que están representados en una menor proporción, tal es el caso del
ISLR, la cual está acompañado de una serie de exenciones, exoneraciones y deducciones.
En cuanto al ISLR destinado a personas naturales, se tiene por ejemplo, las deducciones por
gastos médicos, educación, entre otros, que son incrementadas en su mayoría en los tramos
impositivos más altos, existe una progresividad de tasas nominales en dicho impuesto.
En general, la utilización abusiva de los beneficios fiscales (deducciones, exenciones, entre
otros) en el Impuesto Sobre La Renta, para estimular ya sea la inversión o el desarrollo de
algunas actividades económicas, han provocado graves impactos en las bases imponibles al
tributo, ya que dan paso al fenómeno de la Evasión Fiscal, que busca a través de
mecanismos institucionales, aquellas normas que legalice un privilegio y una conducta
desobediente al impuesto. Todo esto indica, que se debe eliminar los tratamientos
preferenciales que benefician a los sectores de rentas altas, dirigiendo los mayores recursos
obtenidos a gastos públicos, con una distribución eficaz.
Según la Euro-Social (2009) para este tipo de escenario presentado, llevar un objetivo
razonable de equidad es necesario la disminución de las tasas nominales existentes en el
impuesto descrito (ISLR-Personas Naturales) y la sustitución de las deducciones por
créditos tributarios que ofrezcan las misma ventajas a todos los contribuyentes.
3.1.3. Consecuencias de la estructura tributaria en materia de equidad y
recaudación fiscal
La estructura tributaria venezolana es deficiente en materia de equidad debido a que la
mayor parte de su recaudación está representada por impuestos indirectos, siendo en su
mayoría de tipo regresivo, tal es el caso del IVA, que es un impuesto No Neutral que grava
al consumidor final y no a la cadena de producción y distribución, ya que el comprador que
destine el bien a esta cadena, puede descontar el impuesto pagado en la transacción
anterior, pagando sólo una fracción del producto. En tanto, que el consumidor final no tiene
la posibilidad de descontar el impuesto pagado, porque no vende el producto comprado
sino que lo destina a su uso directo, esto le impide acreditar lo comprado en las
transacciones en que hizo dicha compra y el consumidor más afectado es aquel que no
cuenta con suficientes recurso económicos, la cual resulta pagando más en proporción por
dicho impuesto que aquellos consumidores que si tienen recursos suficientes. Generando de
esta manera una inequidad, donde el consumidor final (Pobre) está siendo perjudicado ya
que la mayor parte de sus recursos son gastados en el consumo, dejando poca cobertura
para cubrir otros gastos mientras que los consumidores finales (Ricos) no les afecta en su
cobertura para la satisfacción de otras necesidades.
En materia de recaudación, la estructura tributaria está dependiendo en un mayor porcentaje
de los impuestos indirectos como el IVA y este tipo de impuesto tiene un gran impacto con
la dinámica del ciclo económico, o sea, si el impacto es negativo perjudica el nivel de
recaudación, ya que el nivel de gastos por consumo disminuye, al igual que el porcentaje de
recaudación.
Por otro lado, las leyes, reglamentos y decretos del ISLR establecen una serie de
exenciones, exoneraciones y deducciones, que facilita a las persona ya sea natural o jurídica
hacer uso de los mismos de una manera extensa, dando cabida a una elusión, la cual facilita
la utilización excesiva de los mecanismos legales para evitar pagar el impuesto
correspondiente, afectando de esta manera el porcentaje de recaudación, es decir, hay un
escape de recursos a través de estas acciones, que son realizadas por personas que tienen
altos ingresos.
Lo anterior indica, que se deben disminuir las exenciones, exoneraciones y deducciones, de
manera tal, que se pueda evitar la pérdida de recursos y una estructura tributaria compleja.
En este mismo contexto, es necesario destacar que Venezuela se apoya para sus ingresos
fiscales de su recursos petroleros y no petroleros, la cual se puede observar en la Tabla N°5
que para el año 2008 los ingresos petroleros fueron del 10,20%(PIB), siendo superiores en
un 0,2% en relación al año 2000,en tanto, que los ingresos no petroleros reflejan el 15,20%
(PIB),con una variación del 6,9% respecto al año 2000.
Tabla N°5. Ingresos petroleros y no petroleros de la República Bolivariana de Venezuela, según % del PIB.
AÑO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ingresos Petroleros 10,0% 9,40% 10,50% 11,60% 11,20% 13,50% 16,60% 14,60% 10,20%Ingresos No petroleros 8,30% 9,0% 8,30% 8,40% 12,80% 14,20% 14,70% 13,70% 15,20%Total Ingresos 18,30% 18,40% 18,80% 20,0% 24,0% 27,70% 31,30% 28,30% 25,40%
Elaboración propia a partir de la base de datos de la ONAPRE y el Ministerio para el Poder Popular de las Finanzas Publicas. Tesorería Nacional
Según lo expuesto, se infiere que los ingresos petroleros no han tenido un crecimiento
notable en cuanto al PIB y es debido a la volatilidad que presenta sus precios, causados por
fenómenos negativos que se presentan alrededor de la nación (Crisis Mundial) la cual
impacta de una u otra manera dichos precios, dando como resultado una disminución de
tales ingresos. Por lo que la Nación se ha sustentado con los ingresos no petroleros y esto
es un motivo de mejorar cada día la estructura tributaria de manera que sea suficiente y a la
vez equitativa.
En este sentido, las finanzas públicas presentan ciertos inconvenientes al ser sustentadas de
una manera relevante de los ingresos no petroleros y esto es debido a la presencia de la
alta volatilidad en los precios internacionales de referencia, por lo que acarrea realizar
presupuestos pocos predecibles, dificultando la planificación de los niveles favorables y el
destino del gasto público.
Por su parte, es inevitable analizar la evolución del gasto social venezolano, por lo que se
puede ver en la tabla N°5, el referido representa durante el período 2000-2008 un
promedio del 17,99% (PIB), con una diferencia para el año 2008 del 3,66% en relación al
año 2000, esto apunta a una progresividad favorable.
Al comparar la tabla N°5 y N°6, se evidencia que los ingresos públicos totales (petroleros
y no petroleros) representan en promedio un 23,58% (PIB) durante el período ilustrado, y el
gasto social está contemplado en un 17,99% (PIB).Por su parte, los ingresos públicos están
relacionados en un 77,69% con el gasto social, esto quiere decir que los mismos son
destinados en más de un 50% al gasto social, siendo positivo para la sociedad, pero
también se debe tener en cuenta, en primer lugar, que la dependencia de tales ingresos en el
petróleo origina una debilidad antes cambios bruscos repentinos en el ciclo económico, y
puede dar paso en el transcurso del tiempo, a una disminución del gasto, y en segundo
lugar, existe una regresividad en la estructura tributaria que provoca una disminución en el
bienestar social.
Tabla N°6.Gasto Público Social Venezolano durante el período 2000-2008
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores de Venezuela
3.1.4. Evolución de los ingresos totales en porcentaje de recaudación
Al expresar la estructura de ingresos No Petroleros en valores absolutos, se puede detectar
en la tabla N°6, que existe un dominio de la imposición indirecta en relación a la directa,
representadas para el año 2008, con un 1,53%(directos) y 1,95% (indirectos) en razón al
2000. Los impuestos indirectos superan en recaudación, con un promedio del 49,38 % a
los directos, siendo de mayor significación el IVA interno con el 36,55%
(promedio).Todas estas evidencias justifican la existencia del fenómeno de regresividad
en la estructura tributaria.
Aunque al estudiar la evolución de los 9 años, se puede notar, que el fenómeno existente
se ha ido controlando, teniendo como sustento de ello, el aumento de un 11,35% en la
GASTO PÚBLICO SOCIAL
COMO % DEL PIB
AÑOS % PIB
2000 14,94% 2001 16,69% 2002 16,30% 2003 16,68% 2004 18,13% 2005 17,64% 2006 21,75% 2007 21,18% 2008 18,60%
Promedio(2000‐2008) 17,99%
imposición directa y una disminución del 3,77% de la indirecta, correspondiente al año
2008 en correlación al 2000.
No obstante, a pesar de que haya disminuido la recaudación de los impuestos indirectos en
los años de estudio, siempre sigue estando plasmada la regresividad, porque aún supera en
mayor porcentaje la recaudación de los referidos impuestos en concordancia con los
directos y, por otro ángulo, tales impuestos indirectos, en especial el IVA, presentan
volatilidad por el impacto que tienen con el ciclo económico, una explicación de ello es que
a mayor actividad económica, surge un mayor ingreso lo que da a paso a un mayor
consumo, en cambio, cuando esta actividad disminuye ante factores externos presentes en
el ciclo económico, disminuye el consumo y por lo tanto se deteriora la recaudación del
impuesto recitado.
Tabla N°7.Estructura Tributaria según % de recaudación
RECAUDACION TRIBUTARIA Y ADUANERA NO PETROLERA DEL SENIAT 2000-2008 (Participación Porcentual de la Recaudación)
CONCEPTOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
TOTAL INGRESOS 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% ISLR 21,55% 23,94% 25,16% 23,99% 21,12% 22,99% 26,65% 29,52% 32,90%
Otras Actividades 18,49% 20,63% 22,46% 21,41% 19,87% 22,73% 26,65% 29,48% 32,88%
Activos Empresariales 3,05% 3,30% 2,70% 2,58% 1,25% 0,26% 0,00% 0,04% 0,03% ICSVM/IVA 52,69% 50,72% 52,43% 58,81% 62,95% 60,66% 56,27% 49,53% 46,13% *Interno 30,35% 30,90% 32,85% 44,08% 43,96% 41,05% 37,70% 34,22% 33,81%
*Importadores 22,34% 19,82% 19,58% 14,73% 18,99% 19,61% 18,57% 15,31% 12,32% Renta Aduanera 17,63% 16,79% 14,43% 9,43% 10,77% 12,28% 13,10% 16,52% 13,20% * Impuesto de Importación 15,80% 15,22% 13,24% 8,61% 9,87% 11,37% 12,25% 13,36% 10,70% * Tasa por Servicio de Aduanas 1,83% 1,57% 1,20% 0,82% 0,91% 0,91% 0,85% 0,92% 0,85% * Otros 1/ 2,23% 1,65%
Otras Rentas Internas 8,14% 8,55% 7,97% 7,77% 5,15% 4,07% 3,98% 4,44% 7,76% *Licores 1,40% 2,02% 1,64% 2,46% 1,64% 1,37% 1,52% 1,60% 1,96% *Cigarrillos 3,60% 3,44% 3,92% 3,91% 2,77% 2,19% 2,07% 2,40% 4,80% *Timbre Fiscal 2,79% 2,78% 2,01% 1,13% 0,49% 0,30% 0,19% 0,10% 0,08% *Sucesiones 0,31% 0,28% 0,34% 0,23% 0,22% 0,17% 0,16% 0,21% 0,17% *Fósforos 0,02% 0,01% 0,01% 0,01% 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
*Juegos de Envite o Azar 0,02% 0,03% 0,04% 0,04% 0,03% 0,03% 0,03% 0,11% 0,25% * Otros 2/ 0,00% 0,50% Fuente: Oficina Nacional del Tesoro. SENIAT.
En la Tabla N° 8 se puede observar que los ingresos petroleros están compuestos en
Tributarios y No tributarios, y según el promedio de los años contemplados, estos últimos
rebasan en un 50,78% a los primeros.
De acuerdo a lo anterior, se puede inferir que los ingresos tributarios no han sido
suficientes como para superar la recaudación no tributaria, a pesar de que para el año 2006
(mayo), la Asamblea Nacional aprobó la ley de Reforma Parcial del Decreto N°1510,
donde establece dos nuevos impuestos destinados a la extracción y exportación de crudo.
El Impuesto de extracción; es un tercio del valor de todos los hidrocarburos líquidos
exprimido de cualquier yacimiento y se figura con una alícuota del 33,3% para todos los
emprendimientos, este citado impuesto es pagado mensualmente y es deducible a as
regalías previstas por la empresas extraentes.
El correspondiente a la exportación (Impuesto de Registro de Exportación) se sustentó la
alícuota del (0,1%) y surgió otra alícuota del 50% pero de carácter general, sustituyendo la
del 34% que gozaban las empresas de la franja petrolera del Orinoco
Tabla N° 8 . Estructura de Ingresos Petroleros de Venezuela
(Participación porcentual de la recaudación)
(2000-2008)
AÑOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
INGRESOS PETROLEROS
Ingresos Corrientes Ordinarios 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Ingresos tributarios 43,11 27,33 8,75 12,61 17,84 27,47 25,10 29,88 29,40
Impuestos directos: 0,00
Impuesto Sobre La Renta 43,11 27,33 8,75 12,61 17,84 27,47 25,10 29,88 29,40
Ingresos No Tributarios 56,89 72,67 91,25 87,39 82,16 72,53 74,90 70,12 70,60
Renta de Hidrocarburos 42,47 32,88 61,23 63,59 82,16 65,57 70,38 65,70 62,28
Utilidades, Rentas y Dividendos 14,42 39,79 30,02 23,80 11,75 6,96 4,52 4,43 8,31 Ingresos Corrientes Extraordinarios 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Ingresos Tributarios 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 TOTAL INGRESOS PETROLEROS 0 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia a base de los datos estadísticos de la ONAPRE
Según la tasa de crecimiento, los ingresos tributarios han disminuido un 0,99% para el
2008 en conformidad al 2000 y se puede explicar que es por la baja de los precios del
petróleo, como consecuencia de los factores externos (crisis, cambios climáticos, entre
otros) presentes en los períodos examinados. (Ver Tabla N°9)
Tabla N°9.Ingresos petroleros (2000-2008) Expresados en Bs F Constantes 2008
AÑOS INGRESOS PETROLEROS
2000 37.055.860.742,43 2001 38.629.009.112,61 2002 511.956.709.931,56 2003 70.299.040,00 2004 96.190.981,90 2005 184.056.922,38 2006 283.144.763,74 2007 289.375.767,01 2008 233.825.397,10
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la ONAPRE
Adicionalmente, existen otros factores externos que pueden influir en la caída del precio del
petróleo, tales como, la expansión de la producción de los países productores de petróleo
OPEP y no OPEP, un clima con pronósticos moderados y el surgimiento de combustibles
sustitutos de los productos fósiles que pueden impactar en una caída de la demanda y los
precios de crudos.
Por lo antes mencionado, para el año 2008 el Ejecutivo mantiene la estrategia de previsión
de un precio promedio de exportación del 35 US$/BI, con un mínimo riesgo para la cesta
petrolera.
Como seguimiento de este análisis, al comparar la recaudación petrolera y no petrolera
(ver tabla N°9), se revela que para el año 2008, en concordancia al período 2000, los
provenientes del petróleo varían en un 14% y los no petroleros en el 1,33%; esto equivale a
una significativa disminución paulatina en la dependencia de los ingresos petroleros y una
sostenibilidad presupuestaria con ingresos no petroleros; es decir, aquellos que son
independientes del efecto en los precios del petróleo.
Desde el ámbito del presupuesto 2008 (Bs F 137.567,7 millones), la recaudación está
asentada en un 49,16%( no petrolera) y 37,6% (petrolera), por otro lado, el nivel de
endeudamiento está figurado en un 7,3% equivalente al 2% del PIB (Bs F 503.805
millones). En consecuencia, indica que hay una importante participación de recaudación
por parte del SENIAT del total de los ingresos y una reducción a la dependencia del
endeudamiento como financiamiento al presupuesto.
Sin embargo, cuando se toma el promedio de los 9 años señalados en base al 100% de
recaudación, se manifiesta el 54,20% para ingresos petroleros y el 45,80% de ingresos no
petroleros), lo cual advierte que aún existe una dependencia petrolera y el proceso a la no
dependencia ha surgido de manera muy lenta, por lo que se sugiere seguir en búsqueda del
mejoramiento de recaudación no petrolera desde el marco de la progresividad del sistema
tributario.
Tabla N°9 .Ingresos Petroleros y No Petroleros de Venezuela
Expresados en % de Recaudación
(2000-2008)
Fuente: Elaboración propia a base de los datos estadísticos de la ONAPRE, SENIAT y Oficina Nacional de Tesoro
Es de hace notar, que en este contexto el Ejecutivo Nacional venezolano en conjunto con el
SENIAT tienen como estrategia financiera la reestructuración de las cuentas de recursos que
respaldan la gestión del Estado, a través del logro de una firme base de ingresos fiscales con una
mayor dependencia de la acción de fiscalización, control y administración de las rentas obtenidas
en el interior, y con una vinculación cada vez menor de los ingresos petroleros y el
endeudamiento público.
3.2. La Progresividad y regresividad de la estructura tributaria de España
3.2.1. Análisis de la Estructura Tributaria de España y su evolución en cuanto al
PIB durante el período 2002-2006
La estructura tributaria española está formada por impuestos directos e indirectos, siendo
los directos; el Impuesto Sobre La Renta de Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades,
Impuesto sobre la Renta de No Residentes, en cuanto, a los indirectos se tienen, el impuesto
al Valor Añadido (IVA),Impuestos Especiales, Otros impuestos indirectos.
El Impuesto sobre La Renta de Persona Físicas, comprende las retenciones de
arrendamientos, sobre Fondos de inversión y retenciones de capital, pagos fraccionados,
cuota diferencial bruta del Impuesto Sobre La Renta Persona Física, participación de las
AA.TT en I.R.P.F (Impuesto Sobre La Renta Persona Física) y asignación tributaria a la
iglesia católica.
El Impuesto Sobre Sociedades, está compuesto por retenciones de arrendamientos,
retenciones sobre Fondos de Inversión, retenciones rendimientos de capital de Sociedades,
pagos fraccionados y Cuota diferencial de Sociedades.
En tanto, el impuesto sobre la renta de no residentes incluye retenciones y pagos a cuenta,
cuota diferencial y gravamen sobre inmuebles.
Según la Tabla N° 8, se puede observar la evolución de la estructura tributaria española
durante el período (2002-2006 ),la cual está compuesta por impuestos directos e indirectos
y otros, donde los directos para el año 2006 varían en 1,3%(PIB) y los indirectos el 1,01%
(PIB) en relación al año 2002.
Los impuestos directos son los que representan la mayor recaudación tributaria, reflejando
en promedio el 9,44%, mientras que los indirectos arrojan sólo el 7,72%, es decir; que la
recaudación de los impuestos directos está por encima de los indirectos en un 1,72%,
siendo el de mayor índole el impuesto sobre la renta de personas físicas en un promedio del
6,02%, con una tasa promedio de crecimiento del 3,42% en relación al total de los
impuestos directos.
Lo anterior, significa que España cuenta con una estructura tributaria progresiva y una
distribución favorable ya que la recaudación de los impuestos directos supera a los
indirectos, con el 54,50% sobre el total de los ingresos tributarios.
Por otra parte, se puede constatar que a pesar de los cambios bruscos que surjan en el ciclo
económico español, la recaudación no se verá afectada en mayor proporción, porque cuenta
con una mayor participación de tales impuestos directos.
Tabla N°8.Estructura tributaria Española. Año (2002-2006)
Estructura Tributaria Española Participación de la recaudación en el PIB
2002 2003 2004 2005 2006PIB precios corrientes Base 2000 (millones ε) 7,10% 7,30% 7,40% 7,80% 7,80%
% Ingresos tributarios totales/PIB CAPITULO I Impuesto Sobre La Renta Personas Físicas 6,10% 5,90% 5,70% 6,00% 6,40%Impuesto Sobre Sociedades 2,90% 2,80% 3,10% 3,60% 3,80%Impuesto Sobre La Renta de No Residentes 0,10% 0,10% 0,20% 0,10% 0,20%Resto del Capítulo I 0,10% 0,10% -0,10% 0,10% 0,00%TOTAL CAPITULO I 9,20% 8,90% 8,90% 9,80% 10,40%CAPITULO II Impuesto Sobre el Valor Añadido 5,10% 5,20% 5,30% 5,50% 5,60%Impuestos Especiales 2,40% 2,20% 2,10% 2,00% 1,90%Resto del Capítulo II 0,20% 0,20% 0,30% 0,30% 0,30%TOTAL CAPITULO II 7,70% 7,60% 7,70% 7,80% 7,80%CAPITULO III
Tasa por reserva dominio público radioeléctrico Cesión de Tasas de Juego a Madrid TOTAL CAPITULO III 0,20% 0,10% 0,20% 0,10% 0,20%
INRESOS TRIBUTARIOS TOTALES 17,10% 16,60% 16,80% 17,70% 18,40%Elaboración propia basada en las estadísticas de la Agencia Tributaria Española
4. Comparación de la estructura tributaria de Venezuela y España
Del análisis de la tabla N°9, se destaca la baja presión fiscal que presenta Venezuela en
cuanto a la recaudación tributaria en comparación a España, la cual figura un 9,55% del
PIB mientras que España está constituida por un 17,32% (PIB),es decir, que España supera
en un 7,77% a Venezuela.
En este mismo contexto, la menor presión fiscal que presenta Venezuela se refleja en los
impuestos directos con un 2,29% (PIB) del total de la recaudación, mientras que en España
estos impuestos se ubican en un 9,44%. En cuanto a los impuestos indirectos venezolanos
están por un 4,94% (PIB) superior a los impuestos directos, en tanto, los impuestos
indirectos españoles están en un 1,72%(PIB) por debajo de los impuestos directos.
De lo anteriormente plasmado, se infiere que en Venezuela el mayor porcentaje del PIB
está en los impuestos indirectos en relación a los impuestos directos, lo que marca una
imagen regresiva del sistema tributario e indica una desigualdad en la distribución, en
cambio, España expresa todo lo contrario en su sistema tributario, ya que su mayor presión
fiscal está gravada en los impuestos directos, indicando la existencia de una mejor
distribución y progresividad en el sistema tributario.
Tabla N°9. Presión Fiscal de Venezuela y España (2002-2006) Según % del PIB
Venezuela España
Impuestos Directos 2,29% 9,44% Impuestos Indirectos 7,23% 7,72% Total Ingresos Tributarios 9,55% 17,32%
Elaboración propia a base de los datos estadísticos de la Agencia Tributaria y el SENIAT
Con respecto a la recaudación total, se infiere que en España los ingresos en promedio
durante el período 2000-2008, son del 54,47% de impuestos directos, el 44,09% de
indirectos y el 0,98 de tasas y otros ingresos, mientras que Venezuela apenas alcanza el
25,31% de los directos y un 74,69% de los indirectos. Es decir, que España tiene una
estructura de ingresos más equitativa, superando los ingresos directos en un 29,16% a los
de Venezuela. (Ver Tabla N°6 y N°10)
Lo anteriormente citado, no significa necesariamente que en Venezuela los ingresos
tributarios sean demasiados bajos, sino que se debe tener presente que tanto España como
Venezuela, parten de una base histórica distinta y se enfrentan ante diferentes desafíos y
oportunidades.
Por consiguiente, los motivos de la baja recaudación de los impuestos directos en
Venezuela, se puede decir, que es por la existencia de la elusión que se da a través de la
utilización abusiva de los mecanismos de exenciones, exoneraciones y rebajas existentes.
Donde ciertos grupos de contribuyentes al no estar dispuestos a cumplir con sus
obligaciones tributarias, buscan a través de tales mecanismos institucionales la exposición
de una norma que legalice su privilegio y su conducta hacia el pago del impuesto.
Es necesario destacar que la existencia de dichos mecanismos tiene como finalidad generar
beneficios fiscales para estimular la inversión, el desarrollo de diversas actividades
económicas, entre otros, en fin, para el logro de los objetivos esenciales de la política
económica implementadas por el gobierno. Pero estos mecanismos han sido utilizados de
manera indiscriminada, lo que ha provocado una erosión de las bases imponibles del
impuesto.
Otra causa de la disminución en la recaudación de los impuestos directos (ISLR), son los
bajos niveles de renta, ya que son muy pocas las personas que se encuentran en las
posiciones de rentas establecidas para el pago del mismo y por el otro lado, la abundancia
del sector informal, hace que ciertas empresas y personas naturales ignoren la existencia los
tales impuestos.
Lo anterior implica, que se debe ampliar la base imponible de los impuestos directos
(ISLR), haciendo una restructuración en cuanto a los mecanismos institucionales, y además,
tener siempre presente en las estimaciones presupuestarias, la cuantía de los gastos
tributarios o pérdida de recaudación.
Tabla N° 10. Estructura Tributaria Española. Según % de Recaudación
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 CAPITULO I Impuesto Sobre La Renta Personas Físicas 34,12 36,12 36,01 35,68 33,88 34,05 35,02 36,18 41,13
Impuesto Sobre Sociedades 15,97 15,03 17,41 16,84 18,47 20,22 20,74 22,34 15,74
Impuesto Sobre La Renta de No Residentes 1,02 0,79 0,85 0,73 0,99 0,84 0,84 1,21 1,30
Resto del Capítulo I 0,31 0,30 0,03 0,04 0,03 0,04 0,04 0,06 0,06
TOTAL CAPITULO I 51,41 52,24 54,30 53,29 53,38 55,15 56,64 59,79 58,24
CAPITULO II - - - - - - - - -
Impuesto Sobre el Valor Añadido 30,98 30,27 29,98 31,17 31,60 31,03 30,47 27,83 27,69
Impuestos Especiales 14,90 14,47 13,11 12,95 12,43 11,21 10,37 9,86 11,28
Resto del Capítulo II 1,69 1,63 1,59 1,67 1,77 1,75 1,68 1,61 1,78
TOTAL CAPITULO II 47,58 46,37 44,68 45,78 45,80 44,00 42,51 39,30 40,75
CAPITULO III - - - - - - - - -
Tasas y Otros Ingresos 1,01 1,39 1,01 0,93 0,82 0,85 0,85 0,91 1,02
TOTAL CAPITULO III 1,01 1,39 1,01 0,93 0,82 0,85 0,85 0,91 1,02
INRESOS TRIBUTARIOS TOTALES 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Elaboración propia a base de los datos estadísticos de la Agencia Tributaria de España
En resumidas cuentas, es primordial destacar que uno de los desafíos que presenta
Venezuela es el de ampliar la base imponible de los impuestos directos y multiplicar las
fuentes de ingresos, para no depender tanto de los ingresos no tributarios, como es el caso
de las tarifas, derechos de exportación y la explotación del petróleo, del mismo modo, debe
disminuir la excesiva dependencia de los impuestos indirectos, de manera tal, que los
ingresos no se vean afectados en un mayor porcentaje por los ciclos económicos.
5. Alternativas
En síntesis, y de acuerdo con lo expuesto hasta el momento, en Venezuela se hace
indispensable establecer alternativas para darle solución al problema de la composición y
carga tributaria, mediante el fortalecimiento del control de la evasión y elusión (aumento de
sanciones, simplificación de la estructura tributaria, entre otros).
Otra forma es mediante la administración tributaria por parte de los consejos comunales,
ya que los mismos tienen un basamento legal a través de la providencia del organismo
tributario publicada en Gaceta Oficial N°38840 (28/12/2007),donde señala que “las
comunidades organizada podrán coadyuvar gratuitamente con el SENIAT en la verificación
de los deberes formales, de acuerdo con lo previsto en el Código Orgánico Tributario
(COT)”., así como también la notificación de la detección de presuntos acaparamientos,
defraudación tributaria, contrabando, supervisión de agencias de loterías, casino, juegos,
entre otros. Para tal efecto, estas organizaciones deben recibir orientación y adiestramiento
para llevar con mayor cabalidad esta función.
El adiestramiento consiste preparar las personas de la comunidad destinada para tal
función, en la revisión de los deberes formales (inspección de los libros del IVA, registros
del ISLR y el esquema de facturación), así como para otras funciones de detección y
supervisión en los establecimientos comerciales. A este respecto, se debe tener en cuenta la
naturaleza de los establecimientos comerciales, para enseñar los métodos de auditoría
acorde a la situación y a la circunstancia y se debe contar con suficientes horas educativas
por parte de los funcionarios de tributación, de manera que los encargados para la
fiscalización de la comunidad se sientan realmente capacitados para ejecutar la función
correspondiente.
Dentro de este marco, hay que tener presente inculcar a las comunidades una conciencia
tributaria, para dejar en evidencia la importancia que tiene la recaudación para el bienestar
de la sociedad, para ello, es necesaria la percepción que la comunidad tiene sobre el uso de
la recaudación impositiva.
En este mismo contexto, para la realización del control de evasión, se requiere incurrir en
costos con el aumento del presupuesto de la administración tributaria, es decir, se debe
hacer un sacrificio para poder rescatar la recaudación evadida y promulgar incentivos a los
encargados de la fiscalización tributaria.
Siguiendo este mismo orden de ideas, se deduce que una reducción de la evasión
contribuye al mejoramiento de funcionamiento de los mercados, que disminuye la
competencia pérfida que los evasores representan para los realmente leales.
Por otra parte, la creación de impuestos verdes enfocados desde el punto de vista de los
impuestos directos, el aumento de la base imponible del ISLR y la creación del impuesto
al flujo de efectivo, también pueden contribuir con el problema descrito de la estructura
tributaria.
6. Conclusión
Venezuela se caracteriza por poseer una estructura tributaria regresiva ya que la mayor
recaudación está orientada a los impuestos indirectos que afectan a las personas de menores
recursos económicos y además presenta una carga impositiva muy baja en relación con los
países de la OCDE (España).
Por otro lado, los ingresos petroleros han disminuido en cierto porcentaje durante el período
(2000-2008) en relación a los no petroleros. Aunque, sin embargo, existe una mayor
dependencia de los mismos y esto trae como consecuencia un deterioro de los ingresos
públicos ante cualquier impacto negativo que originen los factores externos presentes en la
economía y al mismo tiempo una disminución del gasto social.
Lo anterior, implica establecer alternativas que contribuyan a la progresividad de la
estructura tributaria y el aumento de las cargas impositivas, tales como, el control de la
evasión y elusión por medio de los consejos comunales, el aumento de la base imponible
del ISLR y la creación de nuevos impuestos (impuesto verdes, impuestos al flujo de
efectivo, entre otros).
7. Bibliografía:
Banco Central de Venezuela (2003).Estudios Económicos de Venezuela.
ONAPRE (2000-2008). Exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio Fiscal. Venezuela SENIAT (2009). Estadísticas de la Recaudación No Petrolera. Caracas-Venezuela
