UNIVERSIDAD ANDINA SIMON BOLIVAR

ESPECIALIZACION EN DERECHO CONSTITUCIONAL

ENSAYO

TEMA:

ANALISIS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL: TENSIONES ENTRE

LAS FUNCIONES EJECUTIVA – LEGISLATIVA Y SUS POSIBLES

SOLUCIONES.

POSTULANTE:

Angel Humberto Tenesaca Simancas

DOCENTE:

Angélica Porras

QUITO-ECUADOR

2011

INTRODUCCION

Con la vigencia de la Constitución del 2008 en nuestro país, se reactiva o más bien

se acentúa el debate sobre la realidad actual de nuestro sistema de gobierno y de los

frecuentes roces entre el poder ejecutivo y legislativo, que vienen heredándose, situación

que es de igual análisis y debate en los países latinoamericanos, es por eso, que debemos

aportar con parámetros teóricos a fin de que el debate sea más rico y se consideren aspectos

esenciales dentro de lo político-constitucional.

En primer lugar expondré algunos aspectos teóricos sobre lo que significa el

Sistema Presidencialista, sus características, clases y analizare brevemente de la experiencia

latinoamericana en torno a las formas de presidencialismo que han adoptado los cuales

guardan ciertas similitudes con nuestra realidad.

En segundo lugar intentare hacer algunos análisis de las diferentes divergencias y

roces entre el poder ejecutivo y legislativo y sus consecuencias en el debilitamiento de los

sistemas de Gobierno en nuestro país y sus posibles salidas desde la vigencia de la

Constitución del 2008, en donde analizare la muerte cruzada que ha generado polémica y

discusión entre los académicos ecuatorianos.

Finalmente, abordare con alguna conclusion sobre el tema analizado a fin de poder

contribuir en el debate aspectos importantes de cómo fortalecer a nuestro sistema de

gobierno.

Para iniciar el análisis del sistema presidencialista, debemos dejar aclarados algunos

conceptos básicos que generalmente crean confusiones en sus conceptualizaciones, por lo

que hay que tener en cuenta ciertas diferenciaciones que forman parte del sistema

presidencialista.

Debemos iniciar preguntándonos que es esto de Estado?, han existido algunos

estudios y análisis que tratan de conceptualizar el termino Estado, así tenemos a Jellinek

que nos dice que el Estado parte del mundo de los hechos y por consiguiente está encajado

dentro del mundo de lo real , Loening nos dice que el Estado es una unidad histórico

político y nos hace notar que el Estado y el Derecho son conceptos correlativos y por tanto

el Derecho supone el Estado; Seidler en cambio hace una separación del Estado como

fenómeno social y como concepto jurídico. Me atrevería de realizar un concepto a fin de

tener claro el panorama de aquello, pues la discusión aún no termina, pero se puede decir ,

que Estado es el conjunto de personas que viven en un momento dado en un territorio

determinado, unidas por vínculos de distinta naturaleza (de nacionalidad, culturales,

jurídicas, etc.) y bajo un poder soberano que es común entre ellas. Estos son Estados de

pleno derecho y forman parte de la comunidad jurídica internacional1, como mencionaba

este tema de Estado es muy complejo y es un tema bien discutido y se puede encontrar

variedad de conceptos de diferentes autores como Maquiavelo, Kelsen, Jellinek entre otros.

Aquí me parece muy importante hacer una diferenciación de un error muy común al

confundir Estado como Nación, la nación es simplemente un conglomerado humano que

comparte el lugar de nacimiento, linaje, tradición histórica y cultural2 sin las estructuras

políticas que le caracterizan al Estado.

Un segundo concepto que debemos tener claro es sobre el Gobierno, igualmente

tiene algunas conceptualizaciones, pero a fin de no alargarnos en este tema, podríamos

considerar que el Gobierno son las diferentes instituciones que se constituyen como un

régimen de político a fin de poder implantar reglas de comportamiento y de tomar las

1 Serra Rojas, Andrés, Diccionario de Ciencia Política, Mexicana de Ediciones, México 1997, pp. 436-437.

2 Idem

decisiones necesarias para mantener un orden dentro de la comunidad3. Mientras tanto que

el Gobierno se encuentra dividido en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

El presidencialismo deviene de la idea de la separación de los poderes concebida en

abstracto por Montesquieu, la misma que fue institucionalizada o adoptada por la mayoría

de estados, de ahí viene la experiencia de la Constitución de los Estados Unidos de

América, en donde desarrollaron y perfeccionaron la idea original de Montesquieu, a

través del sistema presidencialista que crearon. Del cual se ha tomado como modelo a

seguir por parte del resto de países latinoamericanos, en la cual introducen características

propias de cada país de acuerdo a su realidad histórica, social y política original. En cambio

en los países europeos, el sistema presidencialista no estuvo sólidamente implantado.

Alexis de Tocqueville en su libro la Democracia de América describe con claridad

el problema que se suscitaba en la Constitución Norteamericana: “querían crear un poder

ejecutivo que dependiera de la mayoría y que sin embargo, fuera bastante fuerte por sí

mismo para obrar con libertad en su esfera; el mantenimiento de la forma republicana

exigía que el representante del poder ejecutivo estuviese sometido a la voluntad nacional”4.

Hamilton, en el número LXVII de “El Federalista”, ya advertía señalando que no

había parte del sistema cuya organización tuviera tantas dificultades como el poder

ejecutivo de los Estados Unidos. “Es imposible no acusar de impostura deliberada y engaño

a los que han intentado tan burdamente establecer una similitud entre un rey de la Gran

Bretaña y un Magistrado del carácter señalado para el presidente de los Estados Unidos”.5

3 Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, Parlamentismo y Presidencialismo

(estudio comparado), Mexico, IILSEN, p-3-7. 4 Alexis de Tocqueville, Democracia de América citado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del

Senado de la República, Parlamentismo y Presidencialismo (estudio comparado), Mexico, IILSEN, p-22-23. 5 Hamilton, El Federalista citado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República,

Parlamentismo y Presidencialismo (estudio comparado), Mexico, IILSEN, p-22-23.

Rafael Balda Santistevan6, nos menciona que el presidencialismo se caracteriza en

tres rasgos esenciales como: a) la existencia de un cargo unipersonal que concentra las

funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, b) el presidente y la asamblea legislativa

son elegidos por voto popular; y, c) los mandatos, tanto el presidente como de los

miembros de la asamblea legislativa, están sujetos a términos fijos o rígidos. Juan Linz

señala que las constituciones presidencialistas paradójicamente incorporan dos principios y

premisas opuestos, tales como: 1.- Por un lado el propósito es el de establecer un Ejecutivo

poderoso y estable que tenga legitimidad, popular con tendencia a la legitimación

plebiscitaria. 2.- Las constituciones presidencialistas muestran una profunda desconfianza

hacia la personalización del poder (monarca absoluto); de tal manera que introducen

muchos mecanismos para limitar ese poder que puede convertirse en arbitrario.7

Joseph LaPalombara nos dice que el sistema presidencial se caracteriza por

los siguientes aspectos: 1. El Presidente es Jefe de Estado y de Gobierno a la vez, es

independiente del Poder Legislativo y por tanto no requiere de este para existir; 2. Los

poderes legislativo y ejecutivo son interdependientes, es decir, el legislativo no está

obligado a aprobar los proyectos de ley que vienen del ejecutivo, de igual manera el

presidente puede vetar las leyes del legislativo; 3. El Presidente tiene la facultad de realizar

nombramientos y el legislativo tiene la facultad de autorizar o no recursos económicos; 4.

El Ejecutivo puede en algunos sistemas presidencialistas, apelar directamente al pueblo a

través de plebiscitos y refrendos, el legislativo puede juzgar y remover al presidente; y, 5.

El presidente tiene una gran injerencia en la designación de los miembros del gabinete, en

la presentación de iniciativas de ley y en la preparación del presupuesto. Se espera que el

presidente sea líder de su pueblo, y es éste quien lo elige8.

El régimen presidencial se generalizó en América Latina en los siglos XIX y XX

teniendo como modelo el implantado en los Estados Unidos de Norteamérica, y podemos

6 Balda Santistevan, Rafael, Hacia un nuevo sistema de Gobierno, en Ramiro Avila, Agustín Grijalva y

Rubén Martínez, edit., Desafíos Constitucionales. La Constitución ecuatoriana del 2008 en perspectiva, Quito,

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Serie Justicia y Derechos Humanos, 2008 p. 171-181 7 Linz, Juan. et. al. “Democracia Presidencial o Parlamentaria. Hay alguna diferencia?” en Presidencialismo

vs.Parlamentarismo. Editorial Universitaria de Buenos Aires, Argentina, 1988, pp.23-24. 8 LaPalombara, Joseph. Politics within nations. New Jersey. Prentice-Hall. 1974. Pp 198-199.

afirmar que es la única forma de gobierno que se ha puesto en ensayo en nuestros estados, a

excepción de ciertos momentos históricos en donde se adoptaron un régimen monárquico

como México (1821), posteriormente bajo Maximiliano (1865-1987) y que bajo este mismo

régimen la experiencia brasileña de los años 1823 a 1889 alcanzó mayor eficacia.

En América latina el presidente se ha convertido en un órgano colegislador puesto

que regularmente los presidentes latinoamericanos tienen las siguientes atribuciones

legislativas: Iniciar leyes; iniciativa exclusiva de ley en ciertas materias; veto suspensivo

parcial, y; la habilitación de facultades legislativas. Esto ha devenido en generar tensiones

entre el Legislativo y el Ejecutivo pugna que aun no ha podido ser superada, y lo cual ha

generado salidas ilegitimas a fin de encontrar salidas a las diferentes crisis políticas.

En opinión de Jacques Lambert9 quien coincide con el pensamiento de Juan Linz los

regímenes presidencialistas latinoamericanos luego de entregar amplias facultades al Jefe

de Estado, buscan evitar su transformación en dictadores o tiranos, a través de la limitación

en su duración en un poder preponderante pero efímero. Con anterioridad se hace referencia

a las facultades legislativas de los presidentes latinoamericanos, por lo que a continuación

se abundará en algunos aspectos que establecen los textos constitucionales para evitar la

“personalización del poder”, a saber: a) La duración limitada y fija del mandato

presidencial; b) La no-reelección inmediata del presidente; y, c) La acusación

constitucional del Presidente de la República.

Para lograr entender de una mejor manera esto de la suerte del presidencialismo en

América Latina, en donde cada vez más se ha otorgado facultades a la función ejecutiva en

detrimento de la función legislativa, que es un fenómeno que viene sucediendo en nuestros

países latinoamericanos, y en la búsqueda de equilibrar los poderes de aquellos o como nos

dicen Jesús Orozco y Daniel Zovatto “flexibilizar” esas relaciones, es necesario conocer las

diferentes formas de presidencialismo que existen en América Latina, Karl Lowenstein hizo

una de las primeras clasificaciones a mediados del siglo pasado, pero existe un ensayo de

9 Lambert, Jacques. La Transposition du regime presidencial, hors des Etats Unis; les cas de l’ Amerique

Latien. En Revue de Sciences politiques francaise. Septiembre 1963

clasificación de Jorge Carpizo, que considero más adecuado, oportuno y sobre todo a partir

del proceso latinoamericano que se ha denominado como la “tercera ola democratizadora”,

y señala los siguientes tipos de presidencialismo: a) Presidencialismo puro, en la que se

encuentra los Estados Unidos de Norteamérica (quien ha mantenido sin alteraciones sus

características originales), este sistema de caracteriza por tener un poder ejecutivo unitario

y de elección popular, por un periodo fijo; existencia de equilibrios, frenos y contrapesos

entre los órganos del poder, el presidente designa y remueve libremente a los ministros,

quienes son responsables ante él; el presidente pose la facultad del veto legislativo; ni el

presidente ni los ministros son responsables políticamente ante el legislativo, aunque estos

últimos pueden ser sujetos de juicio político o de juicio de responsabilidad o impeachment

en el caso del presidente. Varios países establecieron en el siglo XIX este sistema y

actualmente se puede considerar con este sistema a Brasil, Chile, Honduras y México; b)

Presidencialismo predominante, tiene algunas características similares al sistema anterior,

sin embargo dentro de este sistema, ya que la Constitución le otorga al presidente gran

cumulo de facultades e inclusive dentro del ámbito económico y se lo concibe como el

pivote, eje o columna del sistema político-constitucional, por lo que la balanza se inclina a

favor del poder ejecutivo, un ejemplo de este sistema presidencial es la Constitución de la

República Dominicana (1966), sin que la reforma realizada en 1994 haya logrado equilibrio

de los órganos público; c) Presidencialismo Atemperado, dentro de este sistema la

Constitución diseña al Poder Legislativo como el pivote, eje del sistema político –

constitucional, al que le otorga atribuciones más importantes, en donde las facultades del

presidente son reducidas y carece del veto; d) Presidencialismo con matices

parlamentarios, los mecanismos del control del poder público en este sistema de gobierno

son básicamente los del sistema presidencial puro pero incorpora algunos aspectos que

inspiran en el parlamentario. Los países en donde sus Constituciones establecen este

sistema de gobierno están Costa Rica, El Salvador, Panamá y Paraguay; y, e)

Presidencialismo parlamentarizado, se caracterizas por introducir un sistema presidencial

controles propios del sistema parlamentario que pueden llegar a alterarlo, entre los países

en que sus Constituciones establecen estos sistemas están Argentina, Bolivia, Colombia,

Ecuador, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela10

.

La actual discusión se centra en los excesivos poderes que en las Constituciones

Latinoamericanas y especialmente la nuestra, le han otorgado a la Función Ejecutiva, lo

cual ha derivado en mas tensiones con la Función Legislativa, y esto conlleva a buscar

alternativas que permitan “flexibilizar” dichas tensiones, y entre sus principales

consecuencias son: un debilitamiento institucional y de la democracia de los estados.

Aunque la Función Judicial no se ha tenido injerencia en los conflictos suscitados, no es

menos cierto, que puede ser vulnerado en su independencia por las Funciones Ejecutivas y

Legislativas.

Las facultades legislativas que se le ha otorgado al Presidente de la República se

traducen en los siguientes hechos como: la iniciativa de ley, la facultad de veto, y la

promulgación y publicación de la Ley, y en casos excepcionales poder legislar a través de

mecanismos como los decretos leyes que por determinadas circunstancias lo puede hacer, y

la posibilidad de influir en la agenda legislativa a través de la implementación de

mecanismos a fin de que la ciudadanía se pronuncie como es el caso de la consulta popular.

Me centrare en una de las facultades que causa mayor controversia y quizás el más

peligroso como es el “decreto”, en la que permite al Presidente de la República emitir

directamente leyes sin que exista ninguna participación de algún órgano legislativo, esto

significa un mayor poder, a diferencia de nuestro país en Argentina y Brasil tienen la

atribución de emitir nuevas leyes por decreto casi en cualquier materia; en las

Constituciones de Honduras y Perú también confieren poderes de decreto a su presidente

pero sólo en materia económica y financiera cuando lo requiera el interés nacional. Shugart

y Mainwaring decían que incluso cuando la mayoría del órgano legislativo pueda abrogar o

modificar un decreto, el presidente sigue desempeñando un papel fundamental al dar forma

a la legislación , toda vez, que a diferencia de su facultad de iniciativa de una ley aprobada

10 Orozco , Jesús y Zovatto, Daniel, Alcance de los poderes presidenciales en los países latinoamericanos, en Andrew Ellis, Jesús Orozco y Daniel Zovatto , coord., Como hacer que funcione el sistema presidencial. UNAM-IDFA, México, 2009, p. 45-97.

por el congreso, el decreto presidencial es ya una ley ante la cual la otra rama de gobierno

puede reaccionar.

Esta suerte de poder delimitar las tensiones entre las funciones ejecutiva y

legislativa, ha generado en una suerte de todo o nada como en nuestra Constitución del

2008, con la implantación de la denominada “muerte cruzada” al hacer uso el Presidente

de disolver la Asamblea Nacional cuando existen algunas de la causales que se

contemplan como al haberse arrogado funciones que no le competen

constitucionalmente o por obstruir de forma reiterada e injustificada la ejecución del

Plan Nacional de Desarrollo o por grave crisis política o conmoción social, así como

emergencia.

Esta salida aun parece inadecuada, pues esto conlleva a que en definitiva se le

otorgue mayores poderes de la Función Ejecutiva en detrimento de la Función

Legislativa como lo afirma Julio Cesar Trujillo.

Rafael Balda Santistevan señala esta suerte de limitación de tensiones, como

una gran innovación de implementar la accountabily horizontal y vertical11, ya que

permite tener un control y responsabilidad de la función ejecutiva y legislativa a

través de las facultades constitucionales de disolución y destitución que se denomina

la muerte cruzada.

A mi parecer, considero que la flexibilidad que debe existir entre las

facultades que se les ha otorgado a la Función Ejecutiva y Legislativa, es lograr

una suerte de igualdad a fin que exista la debida colaboración y voluntad política

entre ellos, mas con esta radical medida de “muerte cruzada” lo que se estaría

generando, es que aumente esta tensión si de busque salidas inconstitucionales y se

11

Accountabily es un término de difícil traducción, pero que se refiere a la responsabilidad de responder a alguien o rendir cuentas por el resultado de trabajo o gestión realizada.

les quiera dar legitimidad, debilitando mas nuestras instituciones y destruyendo

nuestra democracia.

BIBLIOGRAFIA.

ALEXIS DE TOCQUEVILLE, Democracia de América citado por el Instituto de

Investigaciones Legislativas del Senado de la República, Parlamentismo y Presidencialismo

(estudio comparado), Mexico, IILSEN, p-22-23.

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