Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, 1ra Parte

El proceso de reforma a los sectores de telecomunicaciones y

radiodifusión en México no concluyó con la promulgación de la

enmienda constitucional sobre estas áreas el 11 de junio del

2013. Ese mismo decreto estableció que el Congreso de la

Unión tenía la obligación de adecuar el marco jurídico para que

fuera compatible con la constitución, así como la expedición de

una nueva ley que regule estos servicios.

A pesar de que la constitución establecía un plazo de 180 días

para llevar a cabo esta obligación, fue hasta el lunes 24 de

marzo cuando llegó al Senado la propuesta de leyes secundarias

por parte del Ejecutivo, misma que será discutida por el Poder

Legislativo para integrar el nuevo marco jurídico y la ley

convergente.

A pesar de que existen otras iniciativas de ley presentadas

desde finales del 2013 por la Asociación Mexicana de Derecho a

la Información (AMEDI) y por la Diputada del PRD Purificación

Carpinteyro Calderón, la que envía el Presidente Enrique Peña

Nieto es la que ha marcado el inicio de los trabajos formales

para la aprobación, en su caso, de este nuevo marco legal sobre

telecomunicaciones y radiodifusión.

En esta serie de documentos, siendo este el primero, se ofrece

un análisis de los puntos más destacados de la propuesta de ley,

para lo cual se observará la descripción de la iniciativa que

manda el Ejecutivo y la relación que guarda con los artículos

más importantes de cada tema. El propósito de este trabajo es

generar información útil para entender cómo son concebidos

Análisis: Iniciativa de Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión

Primera parte. Introducción, instituciones,

espectro y concesiones.

Jesús Romo de la Cruz y

Mateo Andrés Pérez-

Rodríguez son analistas y

consultores independientes

de telecomunicaciones,

medios y TIC con experiencia

de más de cinco años en la

academia e industria,

nacionales e internacionales.

Esta información es gratuita y

de carácter

introductorio. Para un análisis

más detallado de los temas

aquí expuestos, por favor

sírvase a agendar una reunión

o consulta a los correos:

[email protected]

[email protected]

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

Jesús Romo de la Cruz http://jromo.com.mx [email protected] Mateo Andrés Pérez-Rodríguez [email protected]

2 Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Abril, 2014.

estos temas como asuntos de política pública y qué es lo que se ofrece.

Este documento se publica de forma gratuita para que sea usado y consultado por

personas de las industrias de telecomunicaciones y radiodifusión; académicos;

miembros de la sociedad civil; funcionarios públicos, así como por cualquier persona

interesada en esta temática por interés profesional o meramente personal.

La Iniciativa

Para la elaboración de esta iniciativa de ley se recibieron más de 33 propuestas de la

industria y la sociedad en general. El Ejecutivo destaca cuatro que provienen de

agrupaciones de la iniciativa privada en México:

AsociaciónNacional de Telecomunicaciones (ANATEL).

Cámara Nacional de la Industria Electrónica de Telecomunicaciones y

Tecnologías de la Información (CANIETI).

Cámara Nacional de la Industria de la

Radio y la Televisión (CIRT)

Consejo Coordinador Empresarial

(CCE)

Además de estas organizaciones, la

descripción de la iniciativa indica que se

conultó a la Organización para la Cooperación

y Desarrollo Económico (OCDE) para

elaborarla.

La propuesta de ley convergente entre

telecomunicaciones y radiodifusión tiene

como propósito regular la prestación de

dichos servicios y su concurrencia, el uso del

espectro, las redes de telecomunicaciones, los

recursos satelitales y la comunicación satelital,

los derechos de los usuarios y el proceso de

competencia.

Además de estos propósitos, la iniciativa de

leyes secundarias trata de equilibrar la

atracción de inversión para el despliegue de

infraestructura con la regulación a los agentes

económicos involucrados para tratar de

Se busca que a través de la regulación de estos componentes, esta Ley sea el Instrumento que permita generar condiciones estructurales para atraer más inversiones, desplegar más infraestructura, abatir la exclusión social, generar más empleos y lograr una mayor cobertura de servicios, asi como incrementar y fortalecer la sana competencia entre los diferentes agentes económicos que participan en estos sectores.



“En la presente iniciativa se establece que

al Instituto le corresponderá emitir

regulación, disposiciones administrativas

de carácter general ex ante y ex post en

estos sectores [Telecomunicaciones y

Radiodifusión], acompañada de la

regulación asimétrica que sea necesaria”

fomentar la competencia en los sectores de telecomunicaciones y

radiodifusión.

Sobre el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)

La iniciativa propuesta por el Poder Ejecutivo concibe a este organismo como un

regulador, promotor y supervisor de la competencia y del desarrollo de las

telecomunicaciones en México. Se le designa como la autoridad en materia de

competencia económica para las telecomunicaciones y la radiodifusión.

Se destaca que la integración de facultades en el IFT desaparece el efecto de “doble

ventanilla” que había entre la hoy extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones

(Cofetel) y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) en materia

administrativa, o con la antigua Comisión Federal de Competencia (Cofeco), en

aspectos de regulación de la competencia. Además de esto, el Poder Ejecutivo deja

de ser la entidad a cargo de la gestión de las concesiones, función que también pasó al

IFT con la reforma constitucional.

Propósito 1: Despliegue de infraestructura incentivando la

inversión

Propósito 2: Regulación de los

agentes económicos para promover la

comptencia



“Corresponde a la Secretaría de Gobernación:

IX. Monitorear los tiempos máximos para la

publicidad en las transmisiones de radio y

televisión e informar al Instituto [Federal de

Telecomunicaciones] sobre los resultados del

monitoreo para efectos del ejercicio de sus

facultades de vigilancia;

X. Establecer lineamientos específicos que regulen la publicidad pautada en la programación destinada al público infantil, a fin de asegurar los valores y principios a que se refiere el artículo 3o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” Iniciativa de Ley

Federal de Telecomunicaciones y

Radiodifusión, Artículo 218

“Para que la publicidad en radio y

televisión sea equilibrada, la ley dotará

al Instituto [Federal de

Telecomunicaciones] de atribuciones

para vigilar el cumplimiento de los

tiempos máximos que la misma señale

para la transmisión de mensajes

comerciales. La Ley deberá asegurar

que la programación dirigida a la

población infantil respete los valores y

principios a que se refiere el artículo 3°

de la Constitución, así como las normas

en materia de salud y establecerá

lineamientos específicos que regulen la

publicidad pautada en la programación

destinada al público infantil. El Instituto

contará con facultades para supervisar

su cumplimiento”. Artículo Décimo

Primero Transitorio, Decreto de

Reforma de Telecomunicaciones.

No obstante, el Instituto sigue compartiendo algunas tareas en los sectores de

telecomunicaciones y radiodifusión, como la defensa del consumidor de servicios,

que está a cargo de la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), como muestra

el Artículo 295 de la iniciativa de ley. La supervisión de publicidad en horarios de

programación para público infantil también es un aspecto que “compartiría”, pero

esta vez con la Secretaría de Gobernación (Segob), ya que mientras que el Artículo

Décimo Primero del Decreto de la reforma constitucional de telecomunicaciones

indica que el IFT tiene facultades para supervisar este punto, la iniciativa enviada por

el Presidente Enrique Peña Nieto indica en el Artículo 218 en su fracción décima que

la Segob tendrá estas mismas atribuciones.

Así mismo, deberá colaborar con el Ejecutivo para la elaboración del Programa

Nacional de Espectro Radioeléctrico y lo podrá apoyar en los programas públicos

destinados a la inclusión digital.

El IFT depende del presupuesto que se le asigne desde la Cámara de Diputados, y el

Artículo 8 de la iniciativa de Ley establece que le corresponde el 3.5 por ciento de los

ingresos por concepto de derechos por uso del espectro radioeléctrico, como

establece el Artículo 253-A de la Ley Federal de Derechos.



Este organismo puede establecer delegaciones en las entidades federativas de la

república mexicana.

Sobre el Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo federal mexicano mantiene una participación activa en el sector a

través de cuatro dependencias:

Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Secretaría de Gobernación (Segob)

Secretaría de Salud

Secretaría de Educación Pública (SEP)

Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco)

Al Ejecutivo le compete la política de inclusión digital por la que se pueden operar

programas y subsidios, así como la habilitación de instalaciones públicas1 como punto

de conexión a Internet. El programa de transición a la Televisión Digital Terrestre

también queda en este mismo poder, así como el despliegue y crecimiento de la red

compartida mayorista de telecomunicaciones que incluye la infraestructura de fibra

óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), 90 MHz de la banda de 700 MHz

y el espectro de la de 2.5 GHz, para la cual no se ofrece una cantidad determinada de

espectro. Estas facultades estaban previstas en la reforma constitucional y se

plasman en el Articulo 9 de la iniciativa de ley.

Aunque ha perdido la facultad de gestionar las concesiones espectrales, tanto la SCT

como la SHCP pueden hacer “opiniones no vinculantes” a las decisiones del IFT en

esta materia. La primera puede hacerlo para el proceso de asignación de concesiones,

mientras que la segunda debe opinar sobre los montos de contraprestaciones

correspondientes para las licencias sobre espectro así como para la autorización de

servicios adicionales para los concesionarios. El Artículo 79 prevé que la SCT solicite

1 El Artículo 147 de la iniciativa establece que incluso puede hacer recomendaciones a los gobiernos estatales y municipales para contribuir a este propósito a través de sus propias instalaciones.

"El 3.5 por ciento de los ingresos que se obtengan por la

recaudación de los derechos

a que se refiere el presente Capítulo, se destinarán al Instituto

Federal de Telecomunicaciones" Artículo 253-A, Ley Federal de

Derechos



al IFT incluir en el proceso licitatorio el cumplimiento de un programa que contribuya

a las metas de cobertura universal.

Por su parte, la Segob, la SEP y Secretaría de Salud mantienen atribuciones sobre

contenido y publicidad. A Gobernación se le dan facultades para monitorear el

cumplimiento de tiempos de Estado, transmisión de cadenas nacionales, vigilar que

las transmisiones no lastimen derechos de terceros y el monitoreo del cumplimiento

de los tiempos destinados a publicidad comercial, incluida la infantil. Segob puede

sancionar el incumplimiento sobre tiempos reservados al Estado, así como cadenas

nacionales y boletines, según indican las fracciones V y VI del Artículo 218. En ese

mismo artículo, pero en su fracción VII se establece que puede requerir la reserva

gratuita de canales a concesionarios de televisión de paga.

A la SEP le corresponde promover contenidos recreativos y educativos para el

público infantil, así como la defensa de los derechos de autor para obras

radiodifundidas. Al Sector Salud se le ordena revisar y autoridad publicidad sobre el

ejercicio de la medicina, fármacos, y productos como bebidas alcohólicas y

suplementos alimenticios. Estas se describen en los artículos 219 y 220 para ambas

dependencias.

Por su parte, la SHCP tiene el derecho de opinar sobre el monto exigido por el IFT por

contraprestaciones para concesiones y autorización de servicios adicionales de

telecomunicaciones y radiodifusión. Profeco, como se estableció en el apartado

anterior, tiene la obligación de defender a los usuarios de los servicios de

telecomunicaciones.

Espectro radioeléctrico

La Presidencia estima que la demanda de datos móviles crecerá en América latina en

una proporción de 3.3 veces para el año 2015 y 12 veces para el 2018 con respecto al

2013. Este incremento vendría de la mano de la disponibilidad de teléfonos

inteligentes, que esta misma instancia calcula que ha crecido de un 8.8% del total de

los móviles disponibles en el país a 34.7% en 2013, con una proyección a que sea del

68% para el 2015. Ante estas tendencias, la Presidencia ve en el espectro

radioeléctrico un recurso clave para satisfacer esta demanda.

Incluso la misma descripción de la iniciativa reconoce que para tener un uso más

eficiente del espectro radioeléctrico se requiere de un mercado secundario que

permita que quienes no sean concesionarios lo exploten como comercializadoras

para que este recurso no esté ocioso, subutilizado o concentrado en pocas firmas,

quedando en el IFT la responsabilidad de emitir los lineamientos para este mercado

en donde los concesionarios de telecomunicaciones pueden arrendar o ceder los



derechos sobre el espectro que se les ha asignado a los Operadores Virtuales

Móviles (MVNO, por sus siglas en inglés), que pueden revender esta capacidad u

ofrecerla como servicios de telecomunicaciones directamente a usuarios finales.

Un cambio significativo que se anuncia en esta parte introductoria de la propuesta de

ley es que el IFT es ahora la autoridad responsable para el cambio o rescate de

bandas de espectro para su reordenamiento, atribución que pasa del Poder Ejecutivo

a este organismo constitucionalmente autónomo.

Hay cuatro clasificaciones de espectro según su uso:

De estos cuatro, los únicos que pueden ser concesionados son los de tipo

determinado y reservado. El artículo 56 marca que se le otorgarán las frecuencias

espectrales necesarias al Ejecutivo cuando las solicite para propósitos de seguridad

nacional, seguridad pública, conectividad en sitios públicos y cobertura social sin

pago de contraprestaciones y a través de asignación directa.

Los concesionarios de espectro radioeléctrico pueden arrendar su capacidad

espectral, aunque sólo las bandas de uso comercial y privado son susceptibles a esto.

Ni los concesionarios públicos ni los sociales pueden participar en el mercado

secundario de espectro arrendando el que tienen asignado. Además, quienes quieran

convertirse en arrendatarios de espectro deben haber solicitado al IFT la concesión

única para uso comercial o privado para convertirse en “obligado solidario” del

concesionario que tiene licencia para operar la frecuencia en cuestión. En este caso,

según lo marca el artículo 104, comparten obligaciones inherentes a la licencia sobre

el espectro.

Espectro determinado

•para uso comercial, privado, público y social.

Espectro libre

•disponible para uso del público en general bajo los lineamientos que marque el IFT.

Espectro protegido

•esencial para la seguridad nacional y el funcionamiento de transportes y otros servicios clave para este aspecto.

Espectro reservado

•el que se encuentra en proceso de planificación.



Para realizar el cambio o rescate de espectro radioeléctrico, el IT puede ordenar este

procedimiento según los criterios del artículo 105, que pueden ser por interés

público, razones de seguridad nacional a solicitud del Poder Ejecutivo o el

reordenamiento de las bandas de frecuencia. El Instituto puede otorgar a los

concesionarios otras frecuencias para continuar con la prestación de servicios.

Ante los casos donde proceda el rescate de una banda se prevé una indemnización

para la empresa afectada basada en la inversión realizada, los equipos con los que

cuenta y su depreciación. Si el concesionario es incumplido en términos de sus

obligaciones legales y de pago, no se le indemnizará.

Si hay una diferencia entre el gobierno y el concesionario sobre el monto de la

indemnización, se recurrirá a los tribunales especializados en telecomunicaciones y

competencia económica y este procedimiento lo iniciará el concesionario una vez

que reciba la propuesta del IFT. Para continuar con la prestación de un servicio

afectado por el rescate de una banda, el Ejecutivo (no el IFT) puede solicitar a otros

concesionarios que lo hagan temporalmente.

Concesiones

Las concesiones pueden ser de cuatro tipos:

1. Comercial

2. Privada

3. Pública

4. Social

En este caso, sólo las concesiones de uso comercial y privado deberán licitarse,

mientras que las de uso público y social se asignan de manera directa. Las

concesiones de uso comercial que solicite el Gobierno federal se otorgan sin un

proceso licitatorio.

En cuanto a la duración de las licencias comerciales y privadas, se otorgan por 20

años de acuerdo con el artículo 75 de la iniciativa. La reforma constitucional

introdujo que la inversión extranjera permitida para telecomunicaciones era del

100%, mientras que para radiodifusión se establece un tope del 49% y, además, se

establece una cláusula de reciprocidad por la que la empresa sólo puede tener una

cantidad de inversión igual a la que se permite en su país. Es decir, si en el país en

donde la empresa inversionista está constituida se permite una participación para

extranjeros en radiodifusión del 49% o más, podrá tener este mismo porcentaje de

propiedad, siempre y cuando no rebase el límite establecido en la Constitución.



Cualquier licitación comercial puede ser declarada desierta si no se asegura el

cumplimiento del interés público, se incumplen requisitos o se ofrece un valor

inferior al valor mínimo de referencia.

Las concesiones públicas o sociales (estas últimas se refieren a las comunitarias e

indígenas) se otorgan por un tiempo menor: 15 años que puede ser prorrogables por

tiempos iguales. Se establecen en el artículo 83 prohibiciones para lucrar y para

compartir el espectro con terceros.

En este tipo de licencias entran también aquellos concesionarios de servicios

públicos que no sean radiodifusión y telecomunicaciones pero requieran de estos

servicios. Por ejemplo, si un concesionario tiene a su cargo la operación de un campo

de extracción de minerales y requiere usar servicios de telecomunicaciones para que

su personal cumpla con sus funciones, puede solicitar una concesión de tipo público,

a pesar de ser una empresa privada. El diferenciador es que sea un concesionario

autorizado.

Los medios de comunicación de tipo público o social pueden obtener ingresos

adicionales, pero tienen ciertas limitaciones. En el caso de los públicos, pueden

recibir donativos prácticamente de cualquier persona o entidad nacional. No

obstante, si los aporta una parte internacional sólo pueden ser organismos

multilaterales y agencias de cooperación internacional que no deben influir en el

contenido de las transmisiones, según la fracción I del artículo 88 de la iniciativa de

ley federal de telecomunicaciones y radiodifusión.

Los concesionarios de uso social pueden recibir donativos en dinero o en especie sin

más descripción sobre si comparten la limitante de los medios públicos. No pueden

ofrecer publicidad como los medios comerciales, y pueden buscar una fuente de

Inversión extranjera permitida en

telecomunicaciones: 100%

Inversión extranjera permitida en

radiodifusión: 49% sujeta a porcentaje recíproco en el país de donde proviene

el inversionista



“Patrocinio: el pago en

efectivo o especie que

realiza cualquier persona

física o moral a fin de que se

haga la mención o

presentación visual de la

denominación, razón social,

marca o logotipo de la

persona que realizó el pago”

Iniciativa de Ley Federal de

Telecomunicaciones y

Radiodifusión, Artículo 6°,

fracción XLI

financiamiento en la comunidad o comunidades a las que sirven, patrocinios o

coinversión con otros medios sociales.

Sobre los patrocinios queda la duda sobre su definición, ya que en esta iniciativa de

ley sólo se les define como concepto, mientras que en la propuesta de la Ley del

Sistema Público de Radiodifusión de México se establece que tienen una duración de

cinco segundos. Ha surgido la polémica sobre si este mismo criterio aplica para los

medios sociales.

Conclusiones

La iniciativa de ley federal de telecomunicaciones y radiodifusión pretender, según su

descripción, aterrizar lo establecido en la enmienda constitucional del 11 de junio del

2013. En este sentido, se expone que se tratan de equilibrar el despliegue de

infraestructura y la inversión que la haga posible con la regulación de los agentes

económicos que participan en estos mercados.

Se crea un organismo que funge como regulador, promotor y supervisor de la

competencia y desarrollo de las telecomunicaciones y radiodifusión en México, que

es el Instituto Federal de Telecomunicaciones, constitucionalmente autónomo y

“Los patrocinios tendrán las siguientes

características:

II. Su formato no podrá corresponder al de

un anuncio comercial y su duración no podrá

exceder de cinco segundos”

Iniciativa de Ley del Sistema Público de

Radiodifusión de México, Artículo 6°,

fracción II.



autoridad de competencia económica para sus sectores. En este organismo se

concentraron funciones que antes estaban repartidas en una “doble ventanilla” entre

la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la extinta Comisión Federal de

Telecomunicaciones. También se elimina este efecto con respecto a la antigua

Comisión Federal de Competencia al designarse al IFT como autoridad en materia de

competencia para telecomunicaciones y radiodifusión.

Sin embargo, la iniciativa del Presidente Peña Nieto prevé que el IFT comparta

labores con organismos como la Profeco, la SCT, Segob, SEP, la Secretaría de Salud y

la propia presidencia. Estas áreas en común son los contenidos y los programas

dedicados a la inclusión digital de la población mexicana. Así mismo, la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público y la de Comunicaciones y Transportes tienen el derecho

de hacer “opiniones técnicas no vinculantes” para los actos del IFT en cuanto a la

asignación de concesiones de espectro.

Este recurso se menciona como un elemento clave en cuanto a la conectividad de la

población, ya que se percibe que la demanda de banda ancha móvil irá en aumento.

La asignación de licencias para el uso del espectro ya no están en manos del Poder

Ejecutivo, sino del IFT, quien además tendrá que emitir los lineamientos del mercado

secundario de espectro radioeléctrico que podría permitir que comercializadores

(agentes económicos que no cuentan con concesión de espectro) puedan

aprovecharlo para ofrecer servicios al usuario final a través del arrendamiento de

este recurso, dibujando así cuál sería la relación entre los concesionarios actuales y

los operadores móviles virtuales (MVNO).

En este proyecto de ley se prevé que las concesiones privadas y comerciales se

otorguen hasta por 20 años a través de procesos licitatorios y observando límites de

inversión de extranjera fijados para telecomunicaciones y radiodifusión en la

Constitución. Las concesiones de tipo público o social se asignan de modo directo, sin

licitarse, y por un periodo de 15 años. Estos concesionarios no pueden tener fines de

lucro y sus ingresos dependen de fuentes como el presupuesto público en el caso de

los medios vinculados a dependencias gubernamentales, o de donativos y patrocinios

para el caso de medios comunitarios e indígenas.

Estos son algunos de los grandes temas que se observan en la iniciativa de ley de

telecomunicaciones y radiodifusión. El proceso de discusión legislativa aún no

concluye, por lo que podrían observarse cambios en algunos de los segmentos

analizados en este documento.

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Análisis: Iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, 1ra Parte