Analiza porównawcza struktur administracji publicznej

w Rzeczypospolitej Polskiej

i

Republice Federalnej Niemiec

Opracowanie: dr hab. Krzysztof Kociubiński

Wrocław, 15 lipca 2012 r.

Treść opracowania

Część I

Systemy administracji rządowej i federalnej

Rzeczpospolita Polska Sejm

Senat

Zgromadzenie Narodowe

Prezydent

Prezes Rady Ministrów i Rada Ministrów

Trybunał Konstytucyjny

Trybunał Stanu

Proces ścieżki legislacyjnej

Ustrój administracji rządowej

Republika Federalna Niemiec Parlament Federalny

Rada Federalna

Zgromadzenie Federalne

Prezydent Federalny

Kanclerz Federalny i Rząd Federalny

Federalny Trybunał Konstytucyjny

Ustrój administracji federalnej

Część II

Systemy administracji samorządowej i krajowej

Rzeczpospolita Polska Ustrój administracji samorządowego województwa

Sejmik

Zarząd i Marszałek

Nadzór nad samorządem województwa

Współdziałanie samorządowych wojewódzkich jednostek administracji

Samorząd powiatowy

Rada Powiatu

Starosta i Zarząd Powiatu

Nadzór nad samorządem powiatowym

Samorząd gminny

Rada Gminy

Wójt / Burmistrz / Prezydent

Nadzór nad samorządem gminnym

Finansowanie zadań gminy

Współdziałanie jednostek samorządu lokalnego

Republika Federalna Niemiec Ustrój administracji krajów związkowych

Parlament Krajowy (Landtag)

Premier, Rząd Krajowy oraz krajowe organy administracyjne wyższego szczebla

Terenowe organy szczebla pośredniego i niższego

Ustrój samorządu lokalnego krajów związkowych

Samorząd powiatowy

Samorząd gminny

Finansowanie zadań jednostek samorządu gminnego

Samorząd okręgu (Bawaria i Nadrenia Palatynat)

Współdziałanie jednostek samorządu lokalnego

Część III

Struktury administracji Województwa Dolnośląskiego i Wolnego Państwa Saksonii

Województwo Dolnośląskie Sejmik Województwa Dolnośląskiego

Marszałek Województwa Dolnośląskiego

Zarząd Województwa Dolnośląskiego

Skarbnik

Aparat pomocniczy do realizowania zadań administracyjnych Województwa Dolnośląskiego

Finansowanie zadań Województwa Dolnośląskiego

Wolne Państwo Saksonia Parlament Krajowy Wolnego Państwa Saksonii

Premier i Rząd Wolnego Państwa Saksonii

Administracja i aparat pomocniczy Wolnego Państwa Saksonii

Finansowanie zadań Wolnego Państwa Saksonii

Źródła wykorzystane w opracowaniu

Wstęp

Celem niniejszego opracowania jest zapoznanie czytelnika z organizacją i funkcjonowaniem

struktur konstytucyjnych i administracyjnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz Republiki

Federalnej Niemiec w podstawowym zarysie.

Pierwsza cześć niniejszego opracowania poświęcona została zaprezentowaniu

konstytucyjnych organów władz państwowych w Polsce oraz federalnych w Niemczech, a

także rządowych struktur administracyjnych w obu krajach. W drugiej części przedstawione

zostały organy i właściwości administracyjne samorządowego województwa, powiatu i gminy

w Polsce oraz organizacja administracji krajów związkowych i ich samorządowych struktur

lokalnych: powiatów, okręgów i gmin. Ostatnia część opracowania jest prezentacją

organizacji i właściwości organów stanowiących oraz wykonawczo - administracyjnych

samorządowego Województwa Dolnośląskiego oraz Wolnego Państwa Saksonii.

Na potrzeby niniejszego opracowania wykorzystano metodę analizy systemowej, a na jej

podstawie, pod koniec każdej części zastosowano metodę porównawczą, ze wskazaniem

podstawowych kompetencji, cech wspólnych i różnic jakie można dostrzec w systemach

administracyjnych Rzeczpospolitej Polskiej i Republiki Federalnej Niemiec na wszystkich

poziomach i przestrzeniach.

Przygotowując niniejsze opracowanie Autor pragnął w przystępny i jasny sposób przedstawić

struktury administracyjne Polski i Niemiec. Nie było to łatwym zabiegiem, zważywszy na

niezwykle złożony i „prawny” charakter omawianych zagadnień. Zatem aby unikać nadmiaru

teorii lub stosowania prawniczego, fachowego „żargonu”, Autor starał się - o ile było to

możliwe, wykorzystywać prosty, czytelny i zrozumiały przekaz - tak by prezentowana wiedza

stawała się łatwiejsza w odbiorze. Autor byłby niezwykle usatysfakcjonowany, gdyby

poprzez te zabiegi, niniejsze opracowanie mogło być użyteczne i pomocne dla pracowników i

działaczy administracji rządowej i samorządowej.

CZEŚĆ I

SYSTEMY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

RZECZPOSPOLITA POLSKA

Rzeczpospolita Polska jest państwem, którego struktura posiada unitarny charakter. Świadczy

o tym występowanie jej na całym terytorium jednolitego systemu prawa, jednorodnego

systemu organów prawodawczych, wykonawczych i sądowych oraz ujednoliconego systemu

organów władzy i administracji centralnej, regionalnej i lokalnej. Mimo unitarnej struktury

państwa, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., a także szereg ustawodawstwa

krajowego oraz międzynarodowe konwencje, które przyjęła Rzeczpospolita Polska stworzyły

podstawy do stosowania daleko idącej decentralizacji i dekoncentracji władzy - w

szczególności w sferze administracji publicznej. W rezultacie, w Polsce stosuje się

dualistyczny system administrowania państwem – z jednej strony występują rozbudowane

struktury centralnej, zhierarchizowanej administracji rządowej oraz upodmiotowiona

administracja lokalna rożnych szczebli wykonująca swoje właściwości na własny rachunek i

odpowiedzialność. Obie administracje działają w ramach unitarnego systemu prawa, jednak

pomiędzy nimi nie istnieją hierarchiczne zależności.

Naczelne organy konstytucyjne

Naczelne organy władz państwowych i ich podstawowe kompetencje określone zostały mocą

Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Fundamentalną zasadą konstytucyjnych jest trójpodział

władzy na wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą.

Władza ustawodawcza

Kompetencje ustawodawcze należą do Parlamentu złożonego z dwóch izb: Sejmu i Senatu.

Wspólne posiedzenie obu izb następuje na Zgromadzeniu Narodowym.

SEJM

Powoływanie sejmu

Sejm jest izbą niższą parlamentu i liczy 460 posłów wybieranych w wyborach

powszechnych, bezpośrednich, tajnych na 4 – letnią kadencję. Czynne prawo wyborcze

posiadają osoby, które ukończyły 18 lat, a prawo bierne 21 lat. Termin wyborów ogłasza

Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej.

Wybory przeprowadzane są wg systemu proporcjonalnego. Podczas wyborów w 2011 r. do

przydzielenia 460 mandatów użyto formuły d’Hondta (wcześniej dwukrotnie używano

zmodyfikowanej metody Sainte-Laguë; w wyborach w 1991 r. i 2001 r.). Ustawowa klauzula

wprowadzenia posłów do Sejmu jest ustanowiona na poziomie krajowym i wynosi 5% dla

pojedynczych partii oraz 8% dla koalicji wyborczych. Sejm może skrócić swoją kadencję

uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ogólnej liczby posłów. Skrócenie

kadencji może również dokonać się w konstytucyjnie określonych przypadkach z inicjatywy

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Skrócenie kadencji Sejmu oznacza równoczesne

skrócenie kadencji Senatu.

Struktura sejmu

Marszałek Sejmu

Marszałek Sejmu w tradycji polskiego parlamentaryzmu jest drugą - po Prezydencie RP

osobą w państwie. Sejm dokonuje wyboru Marszałka bezwzględną większością głosów w

obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po wyborze Marszałka Sejmu, w

drodze uchwały ustalana jest liczba wicemarszałków, których Sejm wybiera również

bezwzględną większością. Marszałek m.in. zwołuje posiedzenia Sejmu i przewodniczy jego

obradom, stoi na straży jego praw, porządku i godności, reprezentuje Sejm na zewnątrz, dba o

tok i terminowość prac jego organów, udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy

parlamentarnej. W przypadku opróżnienia urzędu Prezydenta RP, Marszałek sprawuje

tymczasowe zastępstwo Prezydenta RP – do czasu objęcia stanowiska przez nowego

Prezydenta.

Prezydium Sejmu

Prezydium Sejmu tworzą Marszałek i wicemarszałkowie Sejmu. Prezydium Sejmu jest

drugim, obok Marszałka Sejmu, organem kierowniczym Sejmu. Do kompetencji Prezydium

należy m.in.: ustalanie planów prac Sejmu, dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu,

organizowanie współpracy pomiędzy komisjami sejmowymi oraz koordynacja ich działania,

organizowanie doradztwa naukowo – eksperckiego na potrzeby Sejmu. Decyzje podejmuje

się poprzez głosowanie.

Konwent Seniorów

W skład Konwentu Seniorów wchodzą: Marszałek Sejmu, wicemarszałkowie,

przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów i kół poselskich. Konwent Seniorów jest

organem kierowniczym Sejmu o charakterze opiniodawczym, jego rozstrzygnięcia nie są

prawnie wiążące. Do najważniejszych zadań Konwentu należy opiniowanie: projektów

planów prac Sejmu, projektów porządku dziennego poszczególnych posiedzeń Sejmu oraz ich

terminów, wniosków co do trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego

posiedzenia Sejmu oraz wniosków co do wyboru przez Sejm jego organów.

Komisje Sejmowe

Komisje sejmowe są organami pomocniczymi Sejmu. Zadaniem komisji sejmowych jest:

rozpatrywanie i przygotowywanie spraw, nad którymi pracuje Sejm, oraz wyrażanie opinii w

sprawach, które są do nich skierowane. Ze względu na to, że część problemów nie może być

w pełni i w sposób efektywny przedyskutowana i przeanalizowana na posiedzeniach

plenarnych, konkretne rozwiązania są wypracowywane i przygotowywane w komisjach.

Chodzi w szczególności o prace legislacyjne nad projektami ustaw. Komisje sejmowe

sprawują również kontrolę nad działalnością poszczególnych organów państwowych,

samorządu terytorialnego oraz innych organizacji w zakresie wprowadzania w życie i

wykonywania ustaw oraz uchwał Sejmu. Wiąże się to ściśle z funkcją kontrolną Sejmu. W

Sejmie występują komisje stałe, nadzwyczajne oraz śledcze.

SENAT

Powoływanie senatu

Senat jest izbą wyższą parlamentu i liczy 100 senatorów wybieranych w wyborach

powszechnych, bezpośrednich, tajnych na 4 – letnią kadencję według ordynacji

większościowej (wybór większością względną w jednomandatowych okręgach). Czynne

prawo wyborcze posiadają osoby, które ukończyły 18 lat, a prawo bierne 30 lat. Wybory do

Senatu odbywają się wraz z wyborami do Sejmu.

Struktura senatu

Marszałek Senatu

Jest wybierany bezwzględną większością głosów. Do głównych zadań Marszałka należy:

reprezentowanie Senatu, przewodniczenie jego obradom, nadzór nad pracami komisji

senackich. Wicemarszałkowie Senatu zastępują marszałka w przewodniczeniu obradom

Senatu.

Prezydium Senatu

Prezydium Senatu tworzą: marszałek Senatu i wicemarszałkowie. Działalność senackiego

prezydium dotyczy m.in. nadzoru nad prawidłowym przebiegiem prac w Senacie, ustalania

harmonogramu pracy izby, zlecania komisjom senackim rozpatrzenie określonych kwestii,

prowadzenie spraw z zakresu stosunków z Sejmem.

Konwent Seniorów

Konwent Seniorów jest organem mającym zapewniać współdziałanie klubów Senackich. W

skład Konwentu wchodzą Marszałek, wicemarszałkowie oraz przedstawiciele klubów

parlamentarnych funkcjonujących w Senacie.

Komisje senackie

Podstawowe prace Senatu toczą się w komisjach. Do nich kierowane są ustawy uchwalone

przez Sejm. Komisje rozpatrują także projekty ustaw, które powstały z inicjatywy senatorów.

Oprócz komisji stałych Senatorowie mogą tworzyć komisje nadzwyczajne, z tym że nie mogą

organizować komisji śledczych, gdyż senat nie posiada funkcji kontrolnych.

ZGROMADZENIE NARODOWE

Zgromadzenie Narodowe to organ konstytucyjny, złożony ze wspólnie obradujących obu izb

parlamentu, posiadający ściśle określone kompetencje związane z osobą Prezydenta, tj.:

przyjmowanie przysięgi od nowo wybranego Prezydenta, stwierdzenie jego stałej

niezdolności do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, postawienie Prezydenta w

stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, wysłuchanie orędzia Prezydenta.

Władza wykonawcza

Zadania egzekutywy leżą w gestii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Premiera –

Prezesa Rady Ministrów stojącego na czele rządu - Rady Ministrów, którzy wg modelu

dualistycznego wykonują swoje konstytucyjne kompetencje.

PREZYDENT RP

Prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych na 5 letnią kadencję, z prawem do

jednej reelekcji. Prezydent jest głową państwa i najwyższym przedstawicielem polskich

władz, gwarantem ciągłości władzy państwowej. Stoi na straży suwerenności i

bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. Prezydent jest najwyższym

zwierzchnikiem sił zbrojnych, ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe. Organem

pomocniczym Prezydenta jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zespół

Kancelarii składa się z Szefa Kancelarii oraz ministrów – Sekretarzy Stanu. W strukturze

urzędu prezydenckiego znajdują się także doradcy etatowi i społeczni. Organem doradczym

Prezydenta w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego jest Rada

Bezpieczeństwa Narodowego. W posiedzeniach Rady uczestniczą członkowie Rady powołani

przez Prezydenta, a także, na zaproszenie Prezydenta, inne osoby niebędące członkami Rady

– np. byli prezydenci i Prezesi Rady Ministrów oraz inne osoby, których udział jest wskazany

z uwagi na przedmiot rozpatrywanych spraw. W sprawach szczególnej wagi Prezydent może

zwołać posiedzenie Rady Gabinetowej tj. Rady Ministrów pod swoim przewodnictwem.

Radzie Gabinetowej nie przysługują jednak kompetencje takie jak Radzie Ministrów pod

przewodnictwem Premiera. Prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną za naruszenie

konstytucji, ustawy lub popełnienie przestępstwa. Wniosek o postawienie go w stan

oskarżenia zgłasza co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego, a przyjmowany

jest większością 2/3 głosów ogólnej liczby członków Zgromadzenia Narodowego. O winie i

odpowiedzialności orzeka Trybunał Stanu.

Akty prawne Prezydenta są w większości kontrasygnowane przez Premiera. Wyjątek

stanowią uprawnienia własne Prezydenta określone w Konstytucji. Prezydent m.in. desygnuje

i powołuje osobę Premiera, zarządza wybory do Sejmu i Senatu, posiada prawo inicjatywy

ustawodawczej, może stosować prawo łaski, powołuje Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego, prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałków Sejmu i Senatu może skrócić kadencję Sejmu i

Senatu gdy: 1) Sejm nie udzieli votum zaufania powołanemu rządowi; 2) w ciągu 4 miesięcy

od przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona

Prezydentowi do podpisu.

W sprawach o szczególnym znaczeniu Prezydent za zgodą większości senatorów

(deputowanych do Senatu) może zarządzić przeprowadzenie ogólnonarodowego referendum.

Wynik referendum jest wiążący, jeżeli weźmie w nim udział ponad połowa uprawnionych do

głosowania. Referendum może być przeprowadzone również na wniosek większości posłów

do Sejmu.

Prezydent dysponuje prawem zawieszającego veta legislacyjnego w stosunku do ustaw

przyjętych przez parlament. Prezydenckie veto, może zostać jednak oddalone przez Sejm

uchwałą przyjętą kwalifikowaną większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy

ogólnej liczby posłów.

PREZES RADY MINISTRÓW (PREMIER) I RADA MINISTRÓW (RZĄD)

Prezes Rady Ministrów

Premiera desygnuje Prezydent RP. Osoba desygnowana winna przedstawić Prezydentowi

skład personalny Rady Ministrów, po czym w przeciągu 14 dni od pierwszego (po wyborach)

posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniego rządu, Prezydent formalnie powołuje

Radę Ministrów. Następnie w ciągu kolejnych 14 dni od powołania Rady Ministrów, premier

przedstawia Sejmowi program działania swojego rządu (expose) i stawia wniosek o udzielenie

rządowi votum zaufania. Wniosek o votum zaufania Sejm powinien uchwalić bezwzględną

większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Jeżeli jednak Prezydent nie zdoła powołać rządu w przewidzianym terminie lub rząd nie

uzyska votum zaufania, Konstytucja przewiduje zastosowanie kolejno dwóch rezerwowych

procedur. Pierwsza z nich przewiduje, że to Sejm w ciągu 14 dni wybiera bezwzględną

większością głosów Prezesa Rady Ministrów oraz zaproponowany przez niego skład rządu, a

Prezydent powołuje tak wybrany rząd. Jeżeli jednak taki rząd nie powstanie, wówczas

inicjatywę ponownie przejmuje Prezydent, który w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady

Ministrów i na jego wniosek członków Rady Ministrów. Sejm w ciągu 14 dni powinien

rządowi udzielić votum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy

ustawowej liczby posłów (większość względna). Procedura ta stwarza możliwość powołania

rządu mniejszościowego, ale gabinet taki może być stworzony tylko z inicjatywy Prezydenta.

Jeżeli jednak powołana w tym trybie Rada Ministrów nie uzyskałaby votum zaufania,

Prezydent zobowiązany jest bezwzględnie rozwiązać parlament i rozpisać nowe wybory.

Premier wraz z rządem ponosi odpowiedzialność polityczną przed Sejmem. Na wniosek min.

46 posłów w pisemnej formie na ręce Marszałka Sejmu może zostać złożony wniosek tzw.

konstruktywnego votum nieufności wobec Rady Ministrów, której działalność jest negatywnie

oceniana przez posłów. Wniosek taki złożony jest z dwóch części: wyrażenie żądania

ustąpienia rządu oraz imienne wskazanie potencjalnego kandydata na nowego Prezesa Rady

Ministrów. Wniosek jest głosowany po upływie 7 dni od jego złożenia. W przypadku

przyjęcia wniosku większością ustawowej liczby posłów (większość bezwzględna)

urzędujący premier i rząd zobligowani są do złożenia na ręce Prezydenta dymisji, a Prezydent

zobligowany jest do powołania nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek członków

nowego rządu. Wobec konkretnego członka Rady Ministrów, Sejm może wykorzystać

instytucję votum nieufności. Wniosek zostaje złożony z inicjatywy co najmniej 69 posłów.

Jeżeli wniosek uzyska większość głosów ogólnej liczby posłów, Prezydent jest zobligowany

do odwołania ministra, któremu Sejm wyraził votum nieufności.

Premier samodzielnie dobiera sobie ministrów - członków Rady Ministrów, Wiceprezesów

Rady Ministrów i w każdej chwili może zwrócić się do Prezydenta z wnioskiem o odwołanie

danego ministra i powołanie w jego miejsce nowego. Zakres konstytucyjnych kompetencji

premiera polega na reprezentowaniu Rady Ministrów, kierowaniu jej pracami, wydawaniu

rozporządzeń, zapewnieniu wykonywania polityki Rady Ministrów i określaniu sposobów jej

wykonania, koordynowaniu i kontrolowaniu pracy członków Rady Ministrów, sprawowaniu

nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz na służbowym zwierzchnictwie nad

pracownikami administracji rządowej. Ważnym uprawnieniem premiera jest prawo

dokonywania kontrasygnaty większości aktów urzędowych Prezydenta RP – co w

konsekwencji powoduje przejęcie odpowiedzialności za wykonywanie aktów głowy państwa.

Rozwinięcie pełnego katalogu zadań premiera następuje w szeregu rozwiązań ustawowych.

W celu sprawnego realizowania przez premiera konstytucyjnych i ustawowych zadań, w

strukturze Rady Ministrów powołano organ pomocniczy do obsługi Prezesa Rady Ministrów

– Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Pracami Kancelarii kieruje Szef Kancelarii Prezesa

Rady Ministrów powoływany i odwoływane przez premiera.

Rada ministrów

Rada Ministrów jako organ kolegialnym prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną. Do

zakresu kompetencji Rady Ministrów należą wszystkie sprawy polityki państwa nie

zastrzeżone dla innych organów państwowych lub samorządowych. Przyjęto tu zasadę tzw.

domniemania kompetencji. W tym celu działania rządu koncentrują się na: kierowaniu

administracja rządową, przygotowaniu projektu budżetu państwa oraz jego wykonanie,

zapewnieniu wykonywania ustaw, ochronie interesów skarbu państwa, zapewnieniu

wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego,

sprawowaniu ogólnego kierownictwa w zakresie polityki zagranicznej państwa.

Władza sądownicza

Kontrola zgodności działań innych organów państwa z prawem i Konstytucją wykonywana

jest przez sądownictwo konstytucyjne. Wszystkie organy władzy sądowniczej są odrębne,

niezawisłe i niezależne od pozostałych organów władz państwowych. Do kluczowych

organów w tym zakresie zaliczane są Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Stanu.

Obok obydwu trybunałów funkcjonuje także wieloszczeblowy system sądownictwa

administracyjnego i powszechnego oraz sądy wojskowe. Spośród najważniejszych organów

sprawujących wymiar sprawiedliwości należy wyróżnić: Sąd Lustracyjny o właściwościach w

zakresie politycznej lustracji osób ubiegających się o najwyższe i odpowiedzialne stanowiska,

funkcje państwowe i publiczne; Sąd Najwyższy będący najwyższym organem wymiaru

sprawiedliwości, sprawujący m.in. nadzór nad działalnością sądów powszechnych i

wojskowych w zakresie orzekania; Naczelny Sąd Administracyjny oraz pozostałe sądy

administracyjne o właściwościach kontrolnych wobec działalności administracji publicznej

(orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów

normatywnych terenowych organów administracji rządowej) oraz właściwościach

rozstrzygających spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego,

a organami administracji rządowej; Sądy wojskowe o właściwościach sądów powszechnych,

jednak wyłączone zostały z sadownictwa powszechnego ze względu na szczególne kategorie

podmiotowe i przedmiotowe.

TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY

Trybunał został powołany do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów

międzynarodowych. Jego działalność nie polega na wymierzaniu sprawiedliwości, ale na

orzekaniu praw i obowiązków stron i ich winy. Trybunał orzeka w następujących sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją; 2) zgodności ustaw z

ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała zgody

wyrażonej w ustawie; 3) zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy

państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami; 4)

skargi konstytucyjnej. Trybunał rozstrzyga także spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi

konstytucyjnymi organami państwa.

Trybunał składa się 15 sędziów wybieranych i przez Sejm na 9 lat, bez prawa ponownej

reelekcji. Na czele Trybunału stoi Prezes i Wiceprezes, których powołuje Prezydent RP.

TRYBUNAŁ STANU

Konstytucyjny organ władzy sądowniczej, o szczególnym charakterze, którego główne

zadanie polega na orzekaniu o odpowiedzialności konstytucyjnej, ustawowej i politycznej

urzędników państwowych zajmujących najwyższe stanowiska. W przypadku naruszenia przez

najwyższego urzędnika Konstytucji lub ustaw, orzeczenie Trybunału Stanu o winie może

pociągnąć go do odpowiedzialności prawno – karnej. W tym zakresie, działania Trybunału

stanu nawiązują do instytucji impeachmentu. W przypadku orzekania o odpowiedzialności

politycznej, Trybunał Stanu dochodzi celowości, zasadności i trafności kierunków działań

oraz realizacji programów politycznych przez najwyższych urzędników. Orzeczenia o winie

nie posiadają prawnych konsekwencji, a jedynie mogą powodować sankcje polityczne np. w

postaci odwołania polityka z zajmowanego stanowiska.

Trybunał Stanu składa się z Przewodniczącego, którym jest z urzędu Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego, 2 zastępców Przewodniczącego i 16 członków wybieranych przez Sejm spoza

grona posłów i senatorów na czas kadencji Sejmu. Zastępcy Przewodniczącego Trybunału

oraz co najmniej połowa członków Trybunału Stanu powinni mieć kwalifikacje wymagane do

zajmowania stanowiska sędziego.

Proces ścieżki legislacyjnej

Prawo inicjatywy ustawodawczej posiadają: Sejm (grupa 15 posłów lub komisja), Senat,

Prezydent, Prezes Rady Ministrów i Rada Ministrów oraz grupa 100 tys. uprawnionych

wyborców w ramach instytucji „obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej”. Proces

legislacyjny rozpoczyna się tylko w Sejmie. Uchwalony przez izbę niższą projekt ustawy

kierowany jest do Senatu, który w ciągu 30 dni od otrzymania może projekt ustawy przyjąć,

uchwalić poprawki lub odrzucić go w całości. Uchwałę Senatu odrzucającą projekt ustawy

lub poprawkę zaaprobowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci

jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Przyjęta przez Sejm i Senat ustawa jest przekazywana Prezydentowi RP, który w ciągu 21 dni

od jej otrzymania podpisuje ustawę. Przed podpisaniem ustawy Prezydent ma prawo wystąpić

do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności projektu ustawy z

Konstytucją. Prezydent formalnie odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny

uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy

poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzekła, że są one

nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent po zasięgnięcie Marszałka Sejmu, może

podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca

ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Struktury organów konstytucyjnych i sądowniczych RP

Ustrój administracji rządowej

Na administrację rządową składają się organy (urzędy) oraz inne podmioty publiczne

powoływane do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, podległe naczelnym

organom administracyjnym tj.: Prezesowi Rady Ministrów, Radzie Ministrów oraz

poszczególnym ministrom. Administracja rządowa ma charakter scentralizowany poprzez

hierarchiczne podporządkowanie osobowe, organizacyjne i służbowe organów niższego

stopnia organom wyższego stopnia. Ponadto organy zwierzchnie uprawnione są do

sprawowania kontroli i nadzoru nad jednostkami niższego rzędu oraz żądania informacji

dotyczących ich działalności.

Konstytucja RP nie dokonuje podziału organów administracji rządowej na naczelne organy

administracji rządowej i centralne organy administracji rządowej. Jednakże właściwe akty

normatywne tj. ustawy i rozporządzenia odwołują się de facto takiego podziału.

Naczelne organy administracji rządowej są to organy, które wchodzą w skład Rady

Ministrów. Organy będące naczelnymi organami administracji rządowej zajmują nadrzędną

pozycję wśród innych i są powoływane przez Sejm lub przez Prezydenta RP.

Centralne organy administracji rządowej nie wchodzą w skład Rady Ministrów, a ich

powołanie nie wymaga decyzji Sejmu czy Prezydenta, a jedynie naczelnego organu

administracji rządowej.

Wyróżnia się dwa szczeble administracji rządowej: centralny oraz terenowy. Szczebel

centralny stanowią organy naczelne i centralne administracji rządowej. Szczebel terenowy

stanowią terenowe organy administracji rządowej podlegające wojewodzie (administracja

zespolona) oraz organy administracji niezespolonej podlegającej bezpośredniemu

zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej.

Organy naczelne administracji rządowej

Prezes Rady Ministrów

Prezes Rady Ministrów sprawuje naczelne zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami

administracji rządowej. Aktywność premiera w tym zakresie wiąże się z uprawnieniami

nominacyjnymi, działaniami kontrolnymi oraz nadzorczymi wobec pracowników sektora

administracji rządowej. Prezesowi Rady Ministrów podlega kilkanaście instytucji nad którymi

sprawuje on bezpośredni nadzór. Nadzorem tym objęta jest działalność: Głównego Urzędu

Statystycznego, Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Centralnego

Biura Antykorupcyjnego oraz Urzędu Zamówień Publicznych. Premierowi podlegają także:

Centralna Komisja ds. Wniosków i Tytułów, Centrum Badania Opinii Społecznej, Komisja

Nadzoru Finansowego, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Polska Akademia Nauk,

Polski Komitet Normalizacyjny, Rada ds. Uchodźców, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa,

Rządowe Centrum Legislacji, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej.

Prezes Rady Ministrów jest również zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej. Korpus

cywilny skupia osoby zatrudnione w strukturach administracji rządowej. Istota korpusu

służby cywilnej przejawia się przede wszystkim w powierzaniu wykonywania zadań

państwowych profesjonalnie przygotowanemu aparatowi urzędniczemu, cechującemu się

bezstronnością oraz całkowitą neutralnością polityczną. Formami zwierzchnictwa premiera są

tu uprawnienia związane z powoływaniem i odwoływaniem Szefa Służby Cywilnej oraz

obowiązku przedstawiania przez Szefa Służby Cywilnej corocznych sprawozdań. Prezesowi

Rady Ministrów w tej sferze podlega ponadto Rada Służby Cywilnej – ciało o charakterze

opiniodawczo – doradczym.

Rada Ministrów

Każdy z ministrów oprócz tego, że jest członkiem Rady Ministrów, jest również

samodzielnym organem administracji rządowej. W zakresie administracji, Rada Ministrów

kieruje całościową administracja rządową. Polega to na koordynacji i kontroli działania

zarówno całego systemu administracji rządowej, jak i jego poszczególnych elementów.

Kierowanie w tym przypadku, jest formą aktywności rządu, obejmującą szereg czynności

zmierzających do zapewnienia jednolitej realizacji polityki określonej przez rząd oraz przez

podmioty umiejscowione w sektorze administracji rządowej, wobec których Rada Ministrów

posiada pozycję zwierzchnią z hierarchicznym podporządkowaniem. Realizacja kierownictwa

sprowadza się także do podejmowania działań o charakterze kontrolnym. Kontrolując

działalność podległych Radzie Ministrów podmiotów, może ona m.in. zwrócić się do

Najwyższej Izby Kontroli z wnioskiem o skontrolowanie wskazanych podmiotów.

Całościowe kierownictwo, koordynacja i kontrola dotyczy centralnych organów administracji

państwowej, dla których Rada Ministrów wraz z Prezesem Rady Ministrów są organami

zwierzchnimi.

Ministrów można podzielić na dwie grupy: ministrów kierujących określonymi działami

administracji rządowej oraz ministrów wypełniających zadania wyznaczone im przez Prezesa

Rady Ministrów (ministrowie bez teki). Jeden minister może kierować kilkoma działami

administracji publicznej. Każdy członek Rady Ministrów jest zobowiązany do inicjowania i

opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, oraz do

przekładania w tym zakresie inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzeniach

Rady Ministrów. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady

Ministrów i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne,

które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane. W celu realizacji swoich zadań

minister kierujący określonym działem powinien współdziałać z innymi członkami Rady

Ministrów, innymi organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami

organizacyjnymi, organami samorządu terytorialnego, jak również z organami samorządu

gospodarczego, zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz

innych organizacji społecznych i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych.

Poszczególne działy administracji rządowej zostały literalnie wymienione w Ustawie o

działach administracji rządowej i są to: administracja publiczna; budownictwo, gospodarka

przestrzenna i mieszkaniowa; budżet; finanse publiczne; gospodarka; gospodarka morska;

gospodarka wodna; instytucje finansowe; informatyzacja; członkostwo Rzeczypospolitej

Polskiej w Unii Europejskiej; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna;

łączność; nauka; obrona narodowa; oświata i wychowanie; praca; rolnictwo; rozwój wsi;

rozwój regionalny; rynki rolne; rybołówstwo; Skarb Państwa; sprawiedliwość; szkolnictwo

wyższe; transport; turystyka; środowisko; rodzina; sprawy wewnętrzne; wyznania religijne

oraz mniejszości narodowe i etniczne; zabezpieczenie społeczne; sprawy zagraniczne;

zdrowie.

Szczegółowy zakres działania ministra ustala Prezes Rady Ministrów w drodze

rozporządzenia. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarza

stanu (zwanych - wiceministrami) oraz gabinetu politycznego ministra. Obsługę ministra

zapewnia ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej. Ministerstwo nie jest organem

administracji rządowej, a jedynie zespołem urzędników pomagających ministrowi w realizacji

jego zadań. W skład ministerstwa wchodzą następujące komórki organizacyjne:

departamenty, biura, sekretariaty oraz wydziały jako wewnętrzne komórki w departamentach

i biurach. Minister ustala, w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa

określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych oraz innych jednostek

podległych i nadzorowanych przez ministra. Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje

działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek.

Centralne organy administracji rządowej

Organy centralne bezpośrednio podlegają organom naczelnym i są przez te organy

powoływane, odwoływane i nadzorowane. Są one tworzone na podstawie ustaw lub

rozporządzeń Rady Ministrów. W związku z tym centralne organy nie posiadają niektórych

kompetencji przypisywanych ministrom (np. prawo do wydawania rozporządzeń).

Zadania centralnych organów administracji rządowej są określone w ustawach lub

rozporządzeniach o powołaniu tych organów. Zasięgiem działania centralnych organów

objęty jest teren całego państwa. Organy centralne mają charakter ciał jednoosobowych lub

kolegialnych noszących najczęściej nazwy: prezes, przewodniczący, szef, główny inspektor,

dyrektor generalny.

Szeroko rozumiane zadania administracji rządowej (czyli sprawy, za które odpowiada

bezpośrednio lub pośrednio rząd) wykonuje na szczeblu centralnym ponad 100 jednostek o

zróżnicowanych statusach, wielkościach, strukturach organizacyjnych i zadaniach. Wśród

najbardziej rozpoznawalnych centralnych organów administracji rządowej znajdują się takie

jak: Centralna Komisja ds. Stopni i Tytułów, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, Polski

Komitet Normalizacyjny, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezes

Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezes Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej

Polskiej, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Rada ds. Uchodźców, Rządowe Centrum

Bezpieczeństwa, Rzecznik Praw Pacjenta, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz

szef Agencji Wywiadu, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Państwowa Agencja

Atomistyki, Komenda Główna Policji.

Pozostałe formy administracji rządowej

W administracji rządowej występują także państwowe jednostki organizacyjne niebędące ani

ministerstwami, ani urzędami centralnymi, podległe Prezesowi Rady Ministrów. Pełnią one

istotne funkcje w systemie administracji rządowej, zwłaszcza w procesie przygotowywania

polityki rządu. Są to rządowe centra, np. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych

(zakończyło swoją działalność 31 marca 2006 r.), Rządowe Centrum Legislacji.

Specyficznymi jednostkami wykonującymi zadania administracji rządowej, zwłaszcza

odnośnie do bezpieczeństwa publicznego, są formacje uzbrojone (niektóre umundurowane),

powoływane przez ustawy i podległe poszczególnym ministrom. Część z nich stanowi aparat

wykonawczy centralnych organów administracji rządowej, np. komendantów głównych

(policja), część - np. Biuro Ochrony Rządu, Żandarmeria Wojskowa, Służba Więzienna -

podlega bezpośrednio ministrom i wykonuje zadania specjalistyczne w dziedzinie

bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zadania publiczne, za które odpowiada Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz

ministrowie, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej, wykonują także podmioty

nieposiadające statusu organu administracji rządowej, ale tworzone na podstawie ustawy lub

ustanowione przez naczelny organ administracji rządowej w formie:

państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej, lub nie, osobowość prawną;

państwowej osoby prawnej;

jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa tworzonej w drodze ustawowej.

Podmioty te ustanawia się w celu wykonywania zadań państwa. Mają one charakter cywilno-

administracyjny i różnią się między sobą strukturą organizacyjną, zasadami prowadzenia

gospodarki finansowej oraz procedurami działania. Najczęściej noszą nazwy: agencja, zakład

lub fundusz (np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia),

organizacja, biuro, komitet, centrum. Części z tych podmiotów przysługują środki prawne

właściwe dla organów państwowych (decyzje - np. ZUS), część działa za pomocą środków o

charakterze cywilnoprawnym (umowy, udział własnościowy w majątku innych podmiotów).

Zadania publiczne wykonują także fundacje i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej

podległe najczęściej danym ministrom - np. Poczta Polska (podlega ministrowi transportu),

Lasy Państwowe w których działa w nich Służba Leśna podlegająca ministrowi środowiska,

fundacje publiczne, np. Centrum Badania Opinii Społecznej (KPRM) oraz inne jednostki

organizacyjne, np. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej będąca pod nadzorem Prezesa

Rady Ministrów.

Terenowe organy administracji rządowej

Struktura organizacji administracji rządowej na terenie 16 województw, mimo unitarnego

systemu administracji publicznej nie jest sprawowana przez organy o całkowicie jednolitym

charakterze. Struktura tej administracji pozostaje bardzo złożona gdyż w jej bezpośredniej

bliskości funkcjonuje samorząd terytorialny szczebla regionalnego, powiatowego i gminnego

wiążący terenową administrację rządową szeregiem powiązań i zależności.

Działalność administracji rządowej w obszarze województwa wykonują:

- wojewoda,

- organy rządowej administracji, w tym działający pod zwierzchnictwem wojewody

kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje

określone w ustawach, w imieniu wojewody i własnym,

- organy niezespolonej administracji rządowej,

- jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie zadań administracji

rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia,

- działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży,

wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach,

- organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z

odrębnego ustawodawstwa.

Wojewoda

Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie. Wojewoda jako

przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze

województwa. Powołuje go i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra

właściwego do spraw administracji publicznej. Prezes Rady Ministrów wraz z ministrem

właściwym ds. administracji sprawują nadzór na działalnością wojewody oraz dokonują

okresowej oceny jego pracy. Nadzór ten ma gwarantować przestrzeganie przez wojewodę nie

tylko prawa, ale i polityki rządu, w tym poleceń i wytycznych otrzymanych od Premiera.

Wszelkie ew. spory między wojewodami oraz między wojewodą a członkiem Rady

Ministrów lub centralnym organem administracji rządowej rozstrzyga Prezes Rady

Ministrów. Wojewoda sprawuje następujące funkcje: jest przedstawicielem Rady Ministrów

w województwie; pełni rolę zwierzchnika zespolonej administracji rządowej; jest organem

nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego; stanowi organ wyższego stopnia;

reprezentuje Skarb Państwa. Nadzór wojewody nad jednostkami samorządu terytorialnego

polega na tym, że wojewoda może uchylać wszystkie niezgodne z prawem uchwały

podejmowane przez każdy szczebel samorządowy. Ponadto wojewoda jest odpowiedzialny za

kontrolę wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji

rządowej. W tym zakresie wojewoda pełni funkcje organu odwoławczego od decyzji organów

gminy, podjętych w sprawach administracji rządowej zleconych gminie.

Wojewódzka zespolona administracja rządowa

Zespolona administracja rządowa w województwie obejmuje wojewodę (realizującego

kompetencję przy pomocy urzędu wojewódzkiego) oraz kierowników zespolonych służb,

inspekcji i straży, wykonujących swoje zadania pod zwierzchnictwem wojewody (komendy,

inspektoraty i jednostki tych służb stanowią aparat pomocniczy kierowników). Zespolenie

dotyczy tych organów, którym przypisana jest działalność inspekcyjna, posiadających funkcje

nadzorczo – kontrolne.

Budżety zespolonej administracji wojewódzkiej, w tym dochody i wydatki budżetu

wojewódzkiego oraz jednostek organizacyjnych zespolonych służb, inspekcji i straży, ujęte są

w części budżetu państwa, obejmującego budżet właściwego wojewody.

Działalnością zespolonej administracji rządowej kieruje wojewoda i jest on odpowiedzialny

za rezultaty ich działania. Wojewoda ma decydujący wpływ na obsadę najważniejszych

stanowisk w wojewódzkiej administracji zespolonej. Wyraża się to tym, że powołuje on i

odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich (za wyjątkiem

komendantów policji i straży pożarnej, których powołuje i odwołuje na wniosek

komendantów głównych policji i straży - minister właściwy do spraw wewnętrznych, a

wojewoda jedynie opiniuje kandydatury).

Do organów rządowej administracji zespolonej w województwie należą:

• Komendant Wojewódzki Policji,

• Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej,

• Kurator Oświaty,

•Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych,

•Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego,

• Wojewódzki Inspektor Inspekcji Farmaceutycznej,

• Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej,

• Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

• Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego,

• Wojewódzki Konserwator Zabytków,

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska,

• Wojewódzki Inspektor Sanitarny,

• Wojewódzki Inspektor Weterynarii,

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa,

Powyższe organy rządowej administracji zespolonej w województwie wykonują swoje

zadania i kompetencje przy pomocy urzędu wojewódzkiego. W celu usprawnienia działania

organów administracji zespolonej, wojewoda może tworzyć w terenie delegatury urzędów je

obsługujących. Szczegółową organizację rządowej administracji zespolonej w województwie

określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę.

Terenowe organy rządowej administracji niezespolonej

Organy administracji niezespolonej złożone są z terenowych delegatur organów administracji

rządowej i podlegają właściwym resortom ministerialnym. Ustanowienie organów

administracji niezespolonej następuje wyłącznie w drodze ustawy. Organy administracji

niezespolonej oparte są z reguły na zasadzie centralizacji. Powoływanie i odwoływanie

organów administracji niezespolonej następuje jednak na wniosek wojewody lub za jego

zgodą. Wojewoda zachowuje wobec tych organów także uprawnienia koordynacyjne,

opiniodawcze i w szczególnych przypadkach - kontrolne. Organy administracji niezespolonej

działające na obszarze województwa są obowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów

aktów prawa miejscowego oraz zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami

wojewody. Ponadto organy administracji niezespolonej są zobowiązane do składania

wojewodzie rocznych i bieżących informacji o swej działalności na obszarze województwa.

Do organów administracji niezespolonej należą:

- dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi

komendanci uzupełnień,

- dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych,

- dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli

skarbowej,

- dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych,

- dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar,

- dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych,

- dyrektorzy regionalnych Zarządów gospodarki wodnej,

- dyrektorzy urzędów morskich,

- dyrektorzy urzędów statystycznych,

- dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej,

- graniczni i powiatowi lekarze weterynarii,

- komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci placówek i

dywizjonów Straży Granicznej,

- okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego,

- państwowi graniczni inspektorzy sanitarni,

- regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.

Struktury administracji rządowej w Polsce

REPUBLIKA FEDERALNA NIEMIEC

Kluczową zasadą ustrojową Niemiec jest federalizm, wyrażający się zarówno w formie

terytorialnej jak i kompetencyjnej. Federalizm zaliczany jest do najbardziej złożonych form

ustrojowych jakie mogą występować we współczesnych państwach. Niemiecki federalizm

stanowi kwintesencję nowoczesnych i zaawansowanych rozwiązań ustrojowych połączonych

z tradycyjnymi odmiennościami. Ta cecha bardzo wyraźnie występuje w systemie

administracyjnym zarówno federacji jak i krajów. Niemiecki federalizm można przedstawić

przy pomocy czterech podstawowych cech – klauzul, które w rozproszonej formie zostały

wpisane w Ustawie Zasadniczej. Jest to klauzula homogeniczności (Homogenitätsklausel),

kompetencyjności (Kompetenzklausel), kolizyjności (Kollisionsklausel), współdziałania

(Mitwirkungsklausel).

Klauzula homogeniczności mówi, iż porządek konstytucyjny krajów związkowych musi

odpowiadać przyjętym w konstytucji zasadom republikańskiego, demokratycznego oraz

socjalnego państwa prawnego.

Klauzula kompetencyjności stwierdza, iż wykonywanie uprawnień państwa oraz wypełnianie

zadań państwowych, jest sprawą krajów związkowych, jeśli nie rozstrzyga tego inaczej

konstytucja.

Klauzula kolizyjności stanowi, iż prawo federacji ma pierwszeństwo – w przypadku różnic

interpretacyjnych – przed prawem krajów.

Klauzula współdziałania, stwarza krają związkowym – za pośrednictwem Bundesratu – prawo

kształtowani prawodawstwa federalnego oraz administrowania federacją.

Federalne organy konstytucyjne

Federalne organy władz federalnych i ich podstawowe kompetencje określone zostały mocą

Ustawy Zasadniczej z 23 maja 1949 r. Jedną z fundamentalnych zasad konstytucyjnych jest

federalna struktura państwa oraz trójpodział władzy na wykonawczą, ustawodawczą i

sądowniczą.

Władza ustawodawcza

Kompetencje ustawodawcze należą do Parlamentu złożonego z dwóch izb: Parlamentu

Federalnego (Bundestag) i Rady Federalnej (Bundesrat). Wspólne posiedzenie obu izb

następuje na Zgromadzeniu Federalnym (Bundesversammlung).

PARLAMENT FEDERALNY

Bundestag jest niższą izbą niemieckiego parlamentu. Kadencja izby liczy 4 lata. Liczbę

posłów określa ustawa wyborcza (od 2002 r. liczba posłów wynosi 598 osób). Skład

Bundestagu jest ustalany na podstawie wyborów wolnych, powszechnych, równych,

bezpośrednich i tajnych. Czynne prawo wyborcze przysługuje każdemu obywatelowi

niemieckiemu z chwilą ukończenia 18 roku życia, natomiast bierne po ukończeniu 21 roku

życia. Bundestag jest jedynym organem, wybierany przez mieszkańców Republiki Federalnej

Niemiec, który reprezentuje ich na płaszczyźnie federalnej. Data wyborów ogłaszana jest

przez Prezydenta Federalnego.

System wyborczy do Bundestagu, ze względu na nietypowe połączenie systemu

większościowego z proporcjonalnym, jest uznawany za jeden z najbardziej złożonych w

Europie. Połowa składu izby wybierana jest w okręgach jednomandatowych (Wahlkreise),

gdzie mandat otrzymuje ten kandydat, który osiągnął większość względną. Druga połowa

składu izby pochodzi natomiast z list partyjnych, przygotowywanych przez poszczególne

partie dla każdego kraju związkowego. W wyborach wyborca dysponuje dwoma głosami –

jeden oddaje na indywidualnego kandydata w swoim okręgu wyborczym, natomiast drugi –

na listę partyjną. Procedura przeliczania głosów na mandaty wieloetapowa. Najpierw miejsca

w Bundestagu otrzymują ci, którzy zwyciężyli w okręgach jednomandatowych. Są to tzw.

mandaty bezpośrednie. Druga połowa mandatów rozdzielana jest na podstawie głosów

oddanych na listy partyjne, za pomocą proporcjonalnej formuły Sainte-Laguë (w 1987 r.

zastąpiono system d’Hondta na formułę Hare'a-Niemeyera, a od 2005 r. stosowana jest

metoda Sainte-Laguë). Przy rozdziale mandatów uwzględnia się te partie, które uzyskały min.

5% ogólnej liczby głosów „drugich” w sakli całej federacji (tzw. Sperrklausel) lub min. 3

mandaty bezpośrednie w okręgach.

Podczas liczenia głosów może wystąpić zjawisko tzw. mandatów nadwyżkowych – pojawia

ono się wtedy, gdy liczba mandatów uzyskanych głosami pierwszymi, przekracza liczbę

miejsc, jaka przypadałaby partii na podstawie „głosów drugich”. Partia zatrzymuje wówczas

dodatkowo te mandaty, a liczba deputowanych w Bundestagu wzrasta o liczbę owych

mandatów nadwyżkowych (tzw. Überhangmandate). (w XVII kadencji Bundestagu zasiada

24 deputowanych z mandatów nadwyżkowych). Deputowani zasiadający w Bundestagu w

myśl Ustawy Zasadniczej reprezentują cały naród i „nie są związani nakazami i instrukcjami

oraz podlegają tylko swemu sumieniu”. Ponadto posłowie do Parlamentu Federalnego

chronieni są immunitetem.

Przedterminowe rozwiązanie Bundestagu przed upływem kadencji może zostać dokonane

przez Prezydenta Federalnego w dwóch przypadkach: 1) Bundestag w trzeciej turze

głosowania nie zdoła wybrać Kanclerza bezwzględną większością głosów; 2) Bundestag nie

przegłosuje wniosku Kanclerza o votum zaufania – wówczas prezydent rozwiązuje Bundestag

na wniosek Kanclerza, jednak od momentu zgłoszenia votum zaufania, a rozwiązaniem izby

musi upłynąć 21 dni, podczas których Bundestag może wybrać nowego Kanclerza i tym

samym nie dopuścić do rozwiązania.

Kluczowym organem Bundestagu jest Prezydent Bundestagu (Der Präsident des Deutschen

Bundestages), wybierany na jego pierwszym posiedzeniu. Do zadań Prezydenta Bundestagu

należy wykonywanie władzy porządkowo – policyjnej w gmachu parlamentu,

reprezentowanie Bundestagu na zewnątrz, organizowanie jego obrad. Wraz Prezydentem

Bundestagu wybieranych jest czterech Wiceprezydentów, którzy wspólnie tworzą tzw.

Prezydium Bundestagu (Bundestagspräsidium). Członkowie Prezydium wraz z 23 posłami

delegowanymi przez poszczególne frakcje w ilości proporcjonalnej do swojej siły politycznej,

tworzy Radę Seniorów (Ältestenrat). W praktyce parlamentarnej to właśnie Rada Seniorów

dysponuje najszerszym zakresem kompetencji. Uzgadnia ona najważniejsze kierunki prac

parlamentarnych, decyduje o liczbie komisji parlamentarnych i podziale stanowisk

przewodniczących, ustala ostateczny porządek obrad plenarnych. Z tytułu szczególnej pozycji

zajmowanej przez Radę Seniorów, decyzje przez nią podejmowane są wynikiem głosowania

jednomyślnego wszystkich jej członków.

Głównymi ciałami parlamentarnymi w których skupia się merytoryczna aktywność posłów są

komisje Bundestagu (Ausschusses des Deutschen Bundestages). Ich liczba i rodzaje określane

są przez uchwały Bundestagu na początku jego kadencji. Członków komisji typują partyjne

frakcje parlamentarne w liczbie proporcjonalnej do swojej reprezentacji w Bundestagu.

Stanowiska przewodniczących poszczególnych komisji obsadzane są z klucza partyjnego, za

porozumieniem z Radą Seniorów. Komisje w Bundestagu można podzielić na kilka

najważniejszych kategorii: komisje stałe, nadzwyczajne, dochodzeniowo śledcze oraz

ankietowe. Ponadto, na początku każdej nowej kadencji Bundestagu wyłaniana jest tzw.

Komisja Wspólna (Gemeinsamer Ausschuss) składająca się w 2/3 członków Bundestagu oraz

1/3 członków Bundesratu. Komisja ta w przypadku ogłoszenia stanu wojennego, przejmuje

funkcje kontrolne i ustawodawcze obu izb parlamentu niemieckiego.

Niemiecki Bundestag obok szeregu funkcji kontrolnych wobec egzekutywy,

współuczestniczy w procesie wyboru Prezydenta Federalnego, sędziów do Federalnego

Trybunału Konstytucyjnego, Kanclerza, a także z formalnego punktu widzenia posiada pewne

kompetencje do dokonywania zmian na tych funkcjach przed upływem konstytucyjnych

kadencji. Parlament Federalny posiada także uprawnienia do zaskarżenia Prezydenta

Federalnego przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym o umyślne naruszenie prawa.

Ustawa Zasadnicza wyposażyła Parlament Federalny w prawo do obalania egzekutywy

poprzez postawienie Kanclerzowi Federalnemu wniosku o konstruktywne votum nieufności.

Z drugiej strony, Bundestag zobligowany jest do zajęcia stanowiska wobec kanclerskiego

wniosku o votum zaufania.

Bundesrat RADA FEDERALNA

Rada Federalna (Bundesrat) z formalnego punktu widzenia jest drugą, wyższą izbą

parlamentu Republiki Federalnej Niemiec. Rada Federalna to organ przedstawicielski 16

krajów związkowych, partycypujących w procesie ustawodawczym oraz w administracji

federalnej. Rada Federalna liczy 68 członków i nie posiada kadencji. W jej skład wchodzą

członkowie – delegaci rządów krajowych lub też ich zastępcy. W zależności od liczby

mieszkańców, poszczególne kraje związkowe posiadają w niej trzy, cztery pięć lub sześć

mandatów. Głosy każdego kraju, aby były ważne - muszą być oddawane przez delegatów

tylko jednomyślnie. Blisko połowa wszystkich ustaw przyjmowanych przez Parlament

Federalny wymaga przyjęcia przez Radę Federalną, tzn. nie mogą one wejść w życie bez ich

przyjęcia przez Radę Federalna lub wbrew jej woli. Jej bezwzględnej aprobaty wymagają

przede wszystkim ustawy o charakterze federalnym, które dotyczą żywotnych interesów

krajów związkowych; np. jeżeli ingerują w ich sferę finansową lub w sferę ich suwerenności

administracyjnej. Od ustaw wymagających bezwzględnej zgody Rady Federalnej należy

odróżniać ustawy, co do których Rada Federalna może wnieść sprzeciw (Anspruch) – ale

tylko zawieszający. W zależności od liczby głosów, opowiadających się za zawetowaniem

takiej ustawy w Radzie Federalnej - Parlament Federalny, analogiczną liczbą głosów jak w

Radzie Federalnej – tj. większością zwykłą, bezwzględną lub większością dwóch trzecich

głosów – może ten sprzeciw odrzucić. Ponadto wszelkie zmiany konstytucji wymagają zgody

rady Federalnej większością dwóch trzecich głosów. Jeżeli na ścieżce legislacyjnej Bundestag

i Bundesrat nie mogą dojść do porozumienia, podejmuje swą działalność tzw. Komisja

Mediacyjna (Vermittlugsausschuss) złożona z członków obu izb, której celem jest

wypracowanie kompromisu.

Z kręgu przedstawicieli krajowych Rada Federalna wybiera w ustalonej kolejności na okres

jednego roku swego Prezydenta. Prezydent Rady Federalnej przejmuje obowiązki Prezydenta

Federalnego, w przypadku gdy ten nie może ich sprawować.

W Radzie Federalnej interesy kraju związkowego biorą często górę nad interesami partyjnymi

– głosowania mogą wtedy prowadzić do innych wyników, niż by to wynikało z partyjnych

relacji większościowych. To cecha federalnych systemów konstytucyjnych. Rząd Federalny

nie zawsze może liczyć na to, że rząd krajowy utworzony przez tę samą partie będzie

aprobował wszystkie jego działania. Każdy kraj reprezentuje tu bowiem swoje szczególne

interesy i zawiera często sojusze z innymi krajami dążącymi do tego samego celu, niezależnie

od tego, która partia tworzy tam rząd.

ZGROMADZENIE FEDERALNE

Zgromadzenie Federalne (Bundesverammlung) to organ państwowy zbierający się wyłącznie

w celu dokonania wyboru Prezydenta Federalnego. W jego skład wchodzą wszyscy posłowie

do Parlamentu Federalnego (Bundestagu) oraz w takiej samej liczbie delegaci wybrani przez

parlamenty (landtagi) poszczególnych krajów związkowych (landów). Posiedzenie

Zgromadzenia Federalnego zwołuje i przewodniczy mu Prezydent Bundestagu na co najmniej

30 dni przed upływem kadencji dotychczasowego Prezydenta Federalnego.

Władza wykonawcza

Zadania wykonawcze należą do Prezydenta Federalnego (Bündespräsidaent) oraz do Rządu

Federalnego (Bundesregierung) na czele którego stoi Kanclerz Federalny (Bundeskanzler).

PREZYDENT FEDERALNY

Głową Republiki Federalnej Niemiec jest Prezydent Federalny. Reprezentuje on państwo w

stosunkach międzynarodowych oraz jest symbolem władzy państwowej. Prezydenta wybiera

Zgromadzenie Federalne na pięcioletnią kadencję. Dopuszczalna jest tylko jedna ponowna

reelekcja.

Prezydent Federalny w imieniu Federacji zawiera umowy z innymi państwami, udziela

akceptacji dla ambasadorów obcych państw. Prezydent ma prawo łaski oraz prawo do

mianowania i odwoływania sędziów federalnych, urzędników federalnych (w tym kanclerza i

ministrów), oficerów i podoficerów Bundeswehry, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

W praktyce politycznej zakres władzy Prezydenta Federalnego został bardzo ograniczony.

Ustawa Zasadnicza RFN nie przyznaje bowiem Prezydentowi federalnemu prawa veta

legislacyjnego w przypadku ustaw uchwalonych przez organy parlamentarne. Prezydent

zobligowany jest do zatwierdzania uchwał parlamentu i propozycji personalnych rządu, ale

zachowuje możliwość kontroli, czy powstały one zgodnie z przepisami Ustawy Zasadniczej.

Prezydent przedstawia Parlamentowi Federalnemu (uwzględniając większościowy układ

partyjny) kandydata na Kanclerza Federalnego oraz na wniosek Kanclerza mianuje i odwołuje

ministrów. Jeżeli wniosek Kanclerza Federalnego o udzielenie mu votum zaufania zostanie

prze Bundestag odrzucony, Prezydent Federalny może na wniosek Kanclerza rozwiązać

Bundestag. Prezydent Federalny w szczególny sposób symbolizuje jedność niemieckiej

wspólnoty federalnej. Jest elementem jednoczącym państwo i ustrój konstytucyjny, stojącym

ponad wszelkimi podziałami partyjnymi. Mimo spełniania zadań głównie reprezentacyjnych

Prezydent Federalny może jako siła wyrównawcza i neutralna, stojąca ponad polityczną

walką dnia codziennego zdobyć duży autorytet osobisty. Dotychczasowe wybory wynosiły do

tej prestiżowej funkcji zazwyczaj wybitnych mężów stanu. Sposób wykonywania urzędu

przez kolejnych Prezydentów, mimo ich przynależności do poszczególnych partii, nadał mu

rangę neutralności politycznej i autorytet stojący ponad wszelkimi podziałami społecznymi.

KANCLERZ FEDERALNY I RZĄD FEDERALNY

Rząd Federalny składa się z Kanclerza Federalnego i ministrów federalnych. Kanclerz

Federalny zajmuje w rządzie i w stosunku do ministrów federalnych suwerenną i nadrzędną

pozycję. Stoi on na czele rządu. Wyłącznie jemu przysługuje prawo tworzenia rządu: wybiera

ministrów i występuje do Prezydenta z wiążącą propozycją ich mianowania lub odwoływania.

Kanclerz decyduje o liczbie ministrów i ministerstw oraz ustala zakres ich działań. Silna

pozycja Kanclerza wiąże się z jego prawem do ustalania wytycznych swojej polityki rządowej

(tzw. Kanzlerprinzip). W ramach tych wytycznych ministrowie federalni kierują swoimi

resortami samodzielnie i na własną odpowiedzialność (tzw. Ressortprinzip). W przypadku

pojawienia się różnic zdań między ministrami, spór rozstrzygany jest ostatecznie przez cały

rząd (tzw. Kollegialprinzip). W praktyce politycznej Kanclerze zazwyczaj stoją na czele

rządów koalicyjnych i muszą również uwzględniać uzgodnienia zawarte z partnerem

koalicyjnym.

Kanclerz jest jedynym członkiem rządu wybieranym przez Parlament Federalnym i tylko

przed nim odpowiada. Odpowiedzialność ta wiąże się przede wszystkim z instytucją

konstruktywnego votum nieufności. Istota tej instytucji wyraża się w przeciwdziałaniu wobec

potencjalnych inicjatyw obalenia rządu wysuwanych przez koalicje partii opozycyjnych,

zgadzających się jedynie w swej niechęci w stosunku do rządu, lecz nie posiadających

programu alternatywnego. Jeżeli Parlament Federalny chce Kanclerzowi wyrazić swe votum

nieufności i zmusić go do dymisji, to musi zarazem większością głosów wybrać jego

następcę.

Kanclerz Federalny może także sam w każdym momencie wystąpić w Parlamencie

Federalnym o udzielenie votum zaufania, aby sprawdzić, czy nadal cieszy się

nieograniczonym poparciem partii rządzących. Jeżeli podczas głosowania nie uzyska votum

zaufania, tzn. część rządzącej większości odmówi mu poparcia, wówczas decyzja o

rozwiązaniu Bundestagu i przeprowadzeniu nowych wyborów leży w gestii Prezydenta

Federalnego, który może przedtem zażądać od partii reprezentowanych w Bundestagu, by

podjęły próbę utworzenia nowego rządu.

Władza sądownicza

Cechami sadownictwa federalnego jest złożoność i rozproszenie oraz włączenie do niego –

przy podkreślaniu szczególnego stanowiska – również Federalnego Trybunału

Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht). W Niemczech, organ sądownictwa

konstytucyjnego stanowi integralną część władzy sadowniczej. Oprócz FTK funkcjonuje

również pięć innych najwyższych instytucji sadowych: Federalny Sąd Najwyższy

(Bundesgerichtshof) – najwyższa instancja w sprawach karnych i cywilnych; Federalny Sad

Administracyjny (Bundesverwaltungsgericht) - najwyższa instancja sądowa w sprawach

publicznoprawnych; Federalny Trybunał Finansowy (Bundesfinanzhof) - najwyższa instancja

sądownictwa finansowego władna do orzekania w sprawach podatków i ceł; Federalny Sąd

Pracy (Bundesarbeitsgericht) - najwyższa instancja wyspecjalizowanego sądownictwa pracy;

Federalny Sąd ds. Socjalnych (Bundessozialgericht) – najwyższa instancja rozstrzygająca w

sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Konsekwencją niemieckiej federalnej struktury

ustrojowej jest występowanie, niezależnie obok sadownictwa federalnego –16 sądowniczych

systemów krajowych, w tym krajowych sądów konstytucyjnych (Landesverfassungsgerichte

lub Staatsgerichtshöfe), które rozstrzygają spory konstytucyjne na gruncie prawa krajowego

(Landesrecht) oraz również regulują krajowy ustrój, administrację i jego właściwość.

Das Bundesverfassungsgericht

FEDERALNY TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY

W skład Federalnego Trybunału Konstytucyjnego wchodzą dwa równorzędne senaty

orzekające liczące po 8 sędziów wybieranych na dwunastoletnie kadencje w połowie przez

Parlament Federalny oraz w drugiej połowie przez Radę Federalną. Funkcję sędziego FTK

można wykonywać tylko przez jedną kadencję. Najważniejszym kryterium przy wyborze

sędziów obok ukończonego 40 roku życia jest wysoka kompetencja. Siedziba Trybunału

została umiejscowiona w Karlsruhe, aby podkreślić zdecentralizowany charakter ustroju

federalnego Niemiec.

Federalny Trybunał Konstytucyjny stoi na straży przestrzegania wewnętrznego porządku

konstytucyjnego, rozstrzyga np. spory między federacja a krajami związkowymi czy też

pomiędzy poszczególnymi organami federacji. FTK jest władny do badania ustaw

federalnych i krajowych pod kątem ich zgodności z Ustawą Zasadniczą. Jeżeli uzna którąś z

ustaw za sprzeczną z konstytucją, to nie wolno jej wówczas stosować. Rozstrzygnięcia w tych

przypadkach FTK podejmuje tylko na wniosek takich organów jak Rząd Federalny, rządy

krajowe, co najmniej jedna trzecia członków Parlamentu Federalnego oraz sądy. Ponadto

każdy obywatel posiada prawo złożenia zażalenia konstytucyjnego, jeżeli uważa, że państwo

naruszyło jego prawa podstawowe. Przedtem jednak sprawa musi z reguły zostać negatywnie

rozpatrzona przez kompetentne instancje sądowe.

Orzeczenia FTK mają wiążący charakter w stosunku do wszystkich, także w odniesieniu do

Bundestagu, Bundesratu, Kanclerza i Rządu Federalnego, Prezydenta, władz krajowych i

organów im podporządkowanych.

Proces ścieżki legislacyjnej

Inicjatywa ustawodawcza przysługuje wszystkim posłom do Parlamentu Federalnego,

delegatom do Rady Federalnej oraz członkom rządu. W dwóch ostatnich przypadkach

niemiecka Ustawa Zasadnicza wprowadziła zasadę tzw. „inicjatywy wiązanej” polegającej na

wzajemnym opiniowaniu projektów ustaw tj. zanim projekt ustawy trafi na pierwsze czytanie

do Parlamentu Federalnego, rządowe projekty wstępnie rozpatruje Rada Federalna, a projekty

Rady Federalnej opiniowane są przez Rząd Federalny. Projekt ustawy zostaje poddany

procedurze w Parlamencie Federalnym, który może go odrzucić lub przyjąć wprowadzając

ew. zmiany. Następnie projekt kierowany jest do Rady Federalnej, która może go przyjąć

wprowadzając ew. zmiany lub (w zależności od rodzaju ustawy) zastosować veto absolutne

lub zawieszające. Zanim jednak dojdzie do zawetowania projektu, powoływana jest Komisja

Mediacyjna, której prace z reguły przynoszą uzgodnienie wspólnego projektu i ustawa

ponownie poddana zostaje powtórzonemu trybowi ustawodawczemu – tym razem z

pozytywnym rezultatem. W przypadku fiaska prac Komisji Mediacyjnej, i przyjęcia przez

Radę Federalną veta absolutnego (tylko wobec ustaw o charakterze federalnym) – proces

legislacyjny kończy się. Jeżeli projekt ustawy dotyczył pozostałych spraw, niezwiązanych z

federalnym charakterem państwa, veto Rady Federalnej w odpowiedniej procedurze może

zostać odrzucone przez Parlament Federalny. Uchwalony wówczas projekt jest przekazywany

do kontrasygnaty Kanclerza i właściwego ministra, a następnie przedkładany do promulgacji

Prezydentowi Federalnemu. Prezydent nie dysponuje prawem veta, ale może – jeśli ma

wątpliwości – skorzystać z prawa do zbadania zgodności ustawy z konstytucją i prawa do

kontroli trybu jej wprowadzania.

Struktury konstytucyjne Republiki Federalnej Niemiec

Ustrój administracji federalnej

Ustrój niemieckiej administracji federalnej został w znacznym stopniu unormowany w

Ustawie Zasadniczej, gdzie akcent położony został na określenie przede wszystkim

przedmiotu administracji. W przypadku analizy niemieckiej administracji, kluczową kwestią

staje się rodzaj, zakres i rozdział zadań administracyjnych, a nie centralistyczne i systemowo

zhierarchizowane zależności podmiotu nadrzędnego wobec podmiotu podrzędnego tj.:

federacja – kraj – okręg - powiat i gmina. Administracji federalnej w związku z tym tylko

wyjątkowo podlegają własne urzędy aż do szczebla najniższego. Konstytucja bowiem uznała

niemieckie kraje za twory suwerenne i pierwotne wobec federacji. Ich suwerenność jest co

prawda ograniczona, ale tylko w zakresie wyznaczonym lub dopuszczonym przez

konstytucję. W sprawach podziału kompetencji administracyjno – wykonawczych pomiędzy

federacją a krajami, Ustawa Zasadnicza przyjęła zasadę, iż wykonywanie tych kompetencji

oraz wypełnianie zadań państwowych jest sprawą krajów, o ile konstytucja nie stanowi

inaczej. W konsekwencji przyjęcia tej zasady, większość prac administracyjnych kraje

wykonują samodzielnie. Jeśli zaś chodzi o kompetencje ustawodawcze federacji, to zostały

one ustalone w zależności od tego, czy w danej dziedzinie konieczne są jednolite regulacje dla

wszystkich 16 krajów, czy też pożądana byłaby samodzielność ich działania. Zasada ta

uwidacznia się bardzo wyraźnie przy podziale kompetencji federacji na ustawodawstwo

wyłączne, konkurencyjne i ramowe. Zatem, poza sprawami zastrzeżonymi wyłącznie dla

federacji (przede wszystkim sfera spraw zagranicznych, obrony, komunikacji lotniczej i

części prawa podatkowego, polityki monetarnej), wszystkie pozostałe podstawowe działania i

kompetencje w dziedzinie ustawodawstwa, wymiaru sprawiedliwości i administracji

pozostają w gestii krajów. Dzieje się tak dopóty, dopóki federacja nie ureguluje tych samych

spraw właściwą ustawą. Ma ona do tego prawo tylko w tym przypadku, gdy zaistnieje

szczególna potrzeba jednolitej regulacji dla całej federacji. Współcześnie do ustawodawstwa

konkurencyjnego należy m.in. prawo cywilne i karne, prawo gospodarcze, i atomowe, prawo

pracy i prawo ziemskie, sprawy cudzoziemców, budownictwo mieszkaniowe, żegluga i

komunikacja, recykling odpadów, ekologia etc. W tych sferach kraje nie posiadają już

praktycznie żadnych kompetencji – w przeciwieństwie do dziedziny ustawodawstwa

ramowego, które jest wyłączną domeną krajów, pod warunkiem, ze mieści się w granicach

przepisów ramowych federacji (np. sfera oświaty). Adekwatnie do tych regulacji, federacja

może tworzyć organy i jednostki bezpośredniej administracji federalnej tylko wtedy, kiedy

obligatoryjnie nakazała to lub fakultatywnie dopuściła Ustawa Zasadnicza. W konsekwencji

przyjęcia i stosowania tych rozwiązań, bezpośrednia administracja federalna nie posiada

rozbudowanego sytemu organów administracji ogólnej, a ten aparat który ją już wykonuje

charakteryzuje się wysoką specjalizacją i koncentracją. Pełną i rozbudowaną własną

administrację federacja utrzymuje w zasadzie tylko w służbie dyplomatycznej, w

pośrednictwie pracy, służbie celnej, policji granicznej oraz w wojsku.

Kanclerz Federalny

Centrum administracji federalnej, jak i całej administracji FRN stanowi Rząd Federalny. W

jego skład wchodzą Kanclerz Federalny i ministrowie federalni (Bundesminister). Kanclerz

kieruje Urzędem Kanclerskim (Bundeskanzleramt). Przedmiotem działania urzędu jest

realizacja zadań administracyjnych Kanclerza. Urząd ma w szczególności „informować

Kanclerza Federalnego o bieżących zagadnieniach polityki ogólnej i o pracy ministerstw

federalnych oraz przygotowywać decyzje Kanclerza i czuwać nad ich wykonaniem”. Ponadto

urząd utrzymuje stały kontakt z ministerstwami oraz z innymi urzędami federalnymi, co

zapewnia Kanclerzowi dostęp do bieżących informacji odnośnie wykonywanych zadań.

Urzędem kieruje Szef w randze sekretarza stanu, który jest jednocześnie sekretarzem rządu –

tym samym Urząd Kanclerski pełni funkcje sekretariatu Rządu Federalnego. Ponadto Szef

urzędu reprezentuje Rząd Federalny w Radzie Seniorów Parlamentu Federalnego.

Rząd Federalny i ministerstwa

Ministerstwa wykonują zadania bezpośredniej administracji federalnej zgodnie ze swoimi

kompetencjami. Liczba i zakres zadań ministerstw wchodzących w skład Rządu Federalnego

jest zmienna i zależna od decyzji Kanclerza. Generalnie ministerstwa wchodzące w skład

Rządu Federalnego można sklasyfikować na takie, które posiadają „klasyczny” charakter tj.

spraw zagranicznych, finansów, sprawiedliwości, spraw wewnętrznych, obrony, gospodarki i

technologii, komunikacji, budownictwa i rozwoju miast oraz pozostałe, które są tworzone lub

restrukturyzowane dla realizacji konkretnych zadań administracyjnych wyznaczonych

decyzjami Kanclerza.

Federalne Ministerstwo Spraw Zagranicznych (Auswärtiges Amt) administruje typowymi

dziedzinami dla swojej właściwości tj. korpusem dyplomatycznym (ambasady) i

konsularnym.

Zakres działania Federalnego Ministerstwa Finansów (Bundesministerium der Finanzen) oraz

Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości (Bundesministerium der Justiz) nie różni się od

typowego zakresu działań podobnych ministerstw w innych państwach europejskich. Minister

Finansów jako szef Federalnego Ministerstwa Finansów dysponuje rozległym aparatem

wyższych władz federalnych (Federalny Centralny Urząd ds. Podatków, Federalny Urząd ds.

Służb Centralnych oraz Otwartych Spraw Majątkowych, Federalna Administracja Monopolu

Spirytusowego), władz szczebla pośredniego (Wyższe Dyrekcje Finansowe, Celny Urząd

Kryminalny) oraz federalnych urzędów niższego szczebla (Federalne Celne Urzędy Śledcze,

Główne Urzędy Celne). W gestii administracyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości znajdują się

natomiast liczne sądy najwyższe, w tym sądy administracyjne i prokuratura federalna.

Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (Bundesministerium des Innern) to

ministerstwo o najszerszym i najbardziej różnorodnym zakresie działań administracyjnych.

Do jego zadań należą jednak nie tylko sprawy ogólnoadminstracyjne (sprawy urzędnicze i w

ogóle służby urzędnicze) ale też sprawy policyjne w skali federacji (policja kryminalna,

ochrona konstytucji, straż graniczna). W jego gestii znajduje się także wiele zróżnicowanych

spraw takich jak m.in.: obrona cywilna, bezpieczeństwo elektrowni jądrowych, gospodarka

odpadami, sprawy cudzoziemców i wiele innych. Ministerstwu podporządkowane są wyższe

władze federalne takie jak: Federalny Urząd Ochrony Konstytucji, Federalny Urząd

Administracyjny, Federalny Urząd Statystyczny, Federalna Centrala ds. Kształcenia

Politycznego oraz władze pośredniego i niższego szczebla: Dyrekcja Ochrony Granic

Państwa (Genzschutz) i podległe jej urzędy.

Federalne Ministerstwo Obrony (Bundesministerium der Verteidigung) wyposażone jest w

typowe właściwości administracyjne, jak w innych państwach europejskich, tj. przede

wszystkim zarządzanie federalnymi siłami zbrojnymi. Administracja ta posiada własny aparat

we wszystkich instancjach i wykonywana jest przez podporządkowany ministrowi obrony

Urząd Administracyjny Federalnych Sił Zbrojnych (Bundeswehrverwaltungamt) oraz liczne

administracje federalnych władz wyższych, pośrednich i niższych.

Federalne Ministerstwo ds. Gospodarki i Technologii (Bundesministerium für Wirtschaft und

Technologie) należy do jednego z kluczowych ministerstw RFN i charakteryzuje je

wyjątkowo szeroki zakres działań administracyjnych. Należą do nich m.in. sprawy przemysłu,

górnictwa, gospodarki energetycznej, handlu i rzemiosła, sprawy gospodarcze związane z

obroną, zagraniczna polityka gospodarcza. Podlega mu liczny aparat administracyjny na

szczeblu centralnym, pośrednim i niższym, m.in. Federalny Urząd ds. Gospodarki, Federalny

Urząd Kartelowy, Urząd ds. Badania i Kontroli Materiałowej.

Sprawami polityki transportu, polityki infrastrukturalnej i inwestycyjnej administruje

Federalne Ministerstwo Komunikacji, Budownictwa i Urbanistyki (Bundesministerium für

Verkehr, Bau und Stadtentwicklung). Ministerstwu podlega znaczny aparat administracyjny,

w tym liczne wyższe, pośrednie i niższe władze federalne takie jak Federalny Urząd

Transportu Drogowego, Federalny Urząd Transportu Powietrznego, Federalny Urząd

Transportu Morskiego ora Hydrografii, Dyrekcje Wodne i Żeglugi, Urzędy Wodne i Żeglugi.

Wyższe władze federalne i terenowe władze administracyjne federacji

(Bundesoberbehörden oraz Mittel- und Unterbehörden)

Wyższe władze federalne odgrywają ważna rolę w aparacie administracyjnym RFN, a

podstawę do ich tworzenia daje Ustawa Zasadnicza. Wyższe władze federalne są to organy o

centralnym zasięgu działania, podporządkowane bezpośrednio właściwym ministrom

resortowym, którzy sprawują nad nimi nadzór. Wyższe władze federalne w wykonywaniu

swoich zadań posiadają duży zakres samodzielności, jednak z reguły nie mają

podporządkowanych sobie federalnych władz stopnia średniego i niższego (Mittel- und

Unterbehörder). Również w stosunku do krajowych władz administracyjnych wyższe władze

federalne nie posiadają kompetencji instruowania. Wśród najbardziej klasycznych wyższych

władz federalnych powoływanych na mocy ustaw federalnych do wykonywania właściwych

administracji znajdują się m.in.: Federalny Urząd Administracyjny (Bundesvervaltungsamt),

Federalny Urząd Ochrony Konstytucji (Bundesamt für Verfassungsschutz), Federalny Urząd

Kryminalny (Bundeskriminalamt), Federalny Urząd Gospodarki i Kontroli Eksportu

(Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle). W 2002 r. powstał Federalny Urząd

Nadzoru Usług Finansowych (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsich), który połączył

trzy działające dotychczas osobno wyższe władze federalne: Federalny Urząd Nadzoru nad

Kredytami (Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen), Federalny Urząd Nadzoru nad

Ubezpieczeniami (Bundesaufsichtsamt für Versicherungswesen) oraz Federalny Urząd

Nadzoru ds. Obrotu Papierami Wartościowymi (Bundesaufsichtsamt für Wertpapierhandel).

Federacja, obok najwyższych, federalnych organów administracyjnych posiada również

własny, terenowy aparat administracyjny tj. terenowe władze administracyjne stopnia

pośredniego i niższego (Mittel- und Unterbehörden), ale tylko w zastrzeżonych przez Ustawę

Zasadniczą dziedzinach administracyjnych. Obligatoryjnie, federacja posiada władze

terenowe w sferze służby zagranicznej, administracji finansów, administracji federalnych

dróg wodnych i żeglugi. Natomiast federacja fakultatywnie – może tworzyć własne, terenowe

władze administracyjne stopnia pośredniego i niższego, o ile wyłonią się „nowe zadania w

dziedzinach, w których federacji przysługują kompetencje ustawodawcze”. Do utworzenia

takiej administracji niezbędna jest jednak zgoda Rady Federalnej oraz Parlamentu

Federalnego.

Terenowy aparat administracyjny federacji nie jest rozbudowany równomiernie we

wszystkich resortach – większość z nich co prawda posiada organy władz terenowych, ale

tylko w tylko częściowo i w określonych dziedzinach.

Federalna Administracja Pośrednia (Mittelbare Bundesverwaltung)

W strukturze administracji federalnej istnieje jeszcze kategoria tzw. administracji pośredniej

wykonywanej przez korporacje i zakłady prawa publicznego - będące wyodrębnionymi z

hierarchicznego systemu administracji samodzielnymi podmiotami administracji (osobami

prawa publicznego). Podmioty te podlegają nadzorowi określonemu w stosownych ustawach,

zazwyczaj jest to kontrola rządowa i parlamentarna. Administracja pośrednia charakteryzuje

się dużym stopniem zdecentralizowania. Zalicza się do niej system podmiotów ubezpieczeń

społecznych, których zakres właściwości rozciąga się na obszar więcej niż jednego kraju

związkowego. I tak w formie korporacji prawa publicznego zorganizowany podmiot

ubezpieczenia społecznego górników, Gwarectwo Federalne (Bundesknappschaft), jak

również Federalny Zakład Ubezpieczeń Urzędników (Bundesversicherungsanstalt für

Angestellte) oraz Spółki Zawodowe (Berufsgesellschaften). Kolejną kategorię są Krajowe

Zakłady Ubezpieczeń (Landesversicherungsanstalten), które należą zazwyczaj do podmiotów

administracji krajów związkowych. (do wyjątku należy Krajowy Zakład Ubezpieczeń

Oldenburg-Bremen, który jest podmiotem federalnej administracji terenowej stopnia

pośredniego). Inną instytucją federalnej administracji pośredniej jest Rozgłośnia

Federalna(Deutsche Welle), która jest prowadzona w formie zakładu administracyjnego,

emitującego audycje radiowe i telewizyjne o RFN dla zagranicy. Osobą prawa publicznego

jest także Niemiecki Bank Federalny (Deutsche Bundesbank), który nie podlega jednak

nadzorowi rządowemu i parlamentarnemu. Bankowi podporządkowane są banki centralne

krajów związkowych, zorganizowane w formie niesamodzielnych oddziałów terenowych.

Krajowe władze wykonujące administrację federalną jako własną i jako zleconą

Kraje związkowe, jak już wcześniej wspomniano, są suwerenne we własnych kompetencjach

administracyjnych, o ile konstytucja nie ustali właściwości federacji. W związku z tym, kraje

obok wykonywania ściśle własnych zadań administracyjnych wykonują również zadania

federalne. Czynią to w dwojaki sposób: jako własne oraz jako zlecone zadania

administracyjne. Różnica pomiędzy tymi dwoma kategoriami działalności administracyjnej

kraju tkwi w konstrukcji nadzoru.

W przypadku wykonywania administracji federalnej przez kraje związkowe we własnym

zakresie, rządy krajów w tym celu organizują kompetentne władze administracyjne do

wykonywania odpowiednich zadań i jednocześnie ustawowo normują procedury

postępowania tych władz. Organy federacji tym wypadku nadzorują wykonywanie ustaw

federalnych przez administrację krajową, ale kontrola ta ograniczać może się tylko do

wydawania instrukcji wykonawczych oraz czuwania nad legalnością. W tym celu rząd

federalny może wysłać swych pełnomocników (Beauftrage) do naczelnych władz krajowych,

ale za zgodą tychże władz. W razie bezpośredniej odmowy zgody, rząd federalny nadal

zachowuje prawo wysłania takich pełnomocników, ale za akceptacją Rady Federalnej, która

dodatkowo może wyrazić zgodę skierowania ich również do władz administracyjnych

podporządkowanych krajowym władzą.

W zakresie administracji zleconej, obowiązek zorganizowania władz kompetentnych do

wykonywania ustaw federalnych również leży po stronie krajów, jednak ustawowe

unormowanie procedur postępowania tych władz należy do właściwości władz federalnych.

Organy federacji w tym przypadku nie tylko że nadzorują legalność wykonywania

ustawodawstwa federalnego i wydają instrukcje, ale również kontrolują jego celowość. W

tym celu rząd federalny może żądać sprawozdania i przedłożenia akt oraz wysyłać swoich

pełnomocników do wszystkich władz.

W przypadku niewypełniania przez władze kraju ciążących na nim konstytucyjnych i

ustawowych obowiązków – w tym przede wszystkim obowiązków administracyjnych – rząd

federalny (za zgodą Rady Federalnej) może zastosować „konieczne środki” aby w drodze

„przymusu federalnego” (Bundeszwang), skłonić dany kraj do wypełniania swoich

obowiązków. W tym celu rządowi federalnemu przysługuje prawo wydawania poleceń w

stosunku do wszystkich władz krajowych.

Współdziałanie administracji krajowej z administracją federalną

Niemiecka Ustawa Zasadnicza, mimo formalnej odrębności administracyjnej krajów

przewiduje możliwość współdziałania administracji federalnej i krajowej, przy „wypełnianiu

zadań krajów, jeśli te zadania są znaczące dla ogółu i współdziałanie Federacji jest konieczne

dla polepszenia warunków bytu”. Są to takie zadania jak: rozbudowa i budowa szkół

wyższych, polepszanie regionalnej struktury gospodarczej, agrarnej i ochrona wybrzeża. W

tym celu istnieje możliwość ustawowego powołania instytucji i procedur dla „wspólnego

planowania ramowego” poprzez ścisłą ustawową koordynację działań administracyjnych.

Decyzje „koordynacyjne” takich gremiów, są wiążące dla władz krajowych i federalnych.

Do długoletniej niemieckiej tradycji administracyjnej należy partycypacja w wykonywaniu

zadań administracji przez różnego różnorodne, niepaństwowe formy organizacyjne.

Administracja federacji jak i krajów chętnie włącza do swej służby organizacje III sektora

(Vereine), spółki (Gesellschaften), a także przedsiębiorstwa prywatne, a nawet osoby

fizyczne. Podmioty takie wykonują wówczas powierzone zadania publiczne, będąc

wyposażone w atrybuty władzy tj. polecenie, przymus, kontrola i sankcja.

Ponadto charakterystyczną cechą federalnej i krajowej administracji jest występowanie w jej

obszarze licznych kolegialnych organów współdziałających w zadaniach administracyjnych z

głosem doradczym lub współdecydującym. Są to zazwyczaj fachowe rady lub think tanki

złożone ze specjalistów z dziedziny gospodarki i techniki, przedstawicieli nauki,

odpowiednich zawodów lub nawet związków zawodowych, które działają bezpośrednio przy

organach władz federalnych lub przy wyższych władzach federalnych, terenowych.

Struktury administracji Republiki Federalnej Niemiec

Charakterystyka systemów konstytucyjnych i administracyjnych RP i RFN

Systemy konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej

i Republiki Federalnej Niemiec

(zestawienie ogólne)

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Ustrój określony jest na podstawie Konstytucji RP z

1997 r.;

Organami przedstawicielskimi, o legitymacji

nabytej w powszechnych wyborach z najwyższymi

kompetencjami władzy ustawodawczej jest Sejm RP

liczący 460 posłów oraz Senat RP liczący 100

senatorów;

Zgromadzenie Narodowe to organ konstytucyjny,

złożony ze wspólnie obradujących obu izb parlamentu

w celu zaprzysiężenia nowo wybranego Prezydenta,

wysłuchania prezydenckiego orędzia lub postawienia

Prezydenta w stan impeachmentu;

Dualizm egzekutywy asymetryczny: zadania

wykonawcze należą do Prezydenta RP oraz Prezesa

Rady Ministrów (Premiera) stojącego na czele rządu -

Rady Ministrów. Prezydent dysponuje prawem veta

legislacyjnego, mimo to, wiodącą rolę w

kształtowaniu polityki i administracji państwa

odgrywa Prezes Rady Ministrów;

Ustrój określony jest na podstawie Ustawy

Zasadniczej RFN z 1949 r.;

Organem przedstawicielskim, o legitymacji nabytej

w powszechnych wyborach z najwyższymi

kompetencjami władzy ustawodawczej jest Parlament

Federalny (Bundestag) liczący 598 posłów;

Drugim organem przedstawicielskim, o legitymacji

nabytej poprzez wybory w krajach związkowych, z

najwyższymi kompetencjami ustawodawczymi jest

Rada Federalna (Bundesrat) licząca 69 posłów;

Zgromadzenie Federalne (Bundesverammlung) to

konstytucyjny organ państwowy zbierający się w celu

dokonania wyboru Prezydenta Federalnego. W jego

skład wchodzą wszyscy posłowie do Parlamentu

Federalnego oraz w takiej samej liczbie delegaci

wybrani przez parlamenty (landtagi) poszczególnych

krajów związkowych;

Dualizm egzekutywy silnie asymetryczny: zadania

wykonawcze należą do Prezydenta Federalnego

(Bündespräsidaent) oraz do Rządu Federalnego

(Bundesregierung) na czele którego stoi Kanclerz

Federalny (Bundeskanzler). Prezydent nie posiada

jednak uprawnień wetujących proces legislacyjny i w

związku z tym ogromną i decydującą przewagę w

kształtowaniu polityki i administracji państwa

Do kluczowych organów w zakresie sądownictwa

konstytucyjnego tj. kontroli zgodności działań

wszystkich organów państwa z prawem i Konstytucją

zaliczane są Trybunał Konstytucyjny oraz

Trybunał Stanu.

posiada Kanclerz Federalny;

Najsilniejszy akcent w zakresie kontroli zgodności

działań wszystkich organów państwa z prawem i

Konstytucją położony jest na rolę Federalnego

Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht). Jednak na przestrzeni całej federacji system

sądownictwa konstytucyjnego jest bardzo złożony i

rozproszony;

Systemy administracyjne Rzeczypospolitej Polskiej

i Republiki Federalnej Niemiec

(zestawienie ogólne)

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Naczelne organy administracji rządowej wchodzą w

skład Rady Ministrów i powoływane są przez Sejm

lub (i) przez Prezydenta RP: Prezes Rady Ministrów i

członkowie Rady Ministrów;

Centralne organy administracji rządowej nie

wchodzą w skład Rady Ministrów i powołane są na

mocy decyzji naczelnego organu administracji

rządowej;

Dwa szczeble administracji rządowej: centralny oraz

terenowy;

Szczebel centralny to organy naczelne i centralne

administracji rządowej;

Szczebel terenowy to terenowe organy administracji

rządowej podlegające wojewodzie (administracja

zespolona) oraz organy administracji niezespolonej

podlegającej bezpośredniemu zwierzchnictwu

ministrów lub centralnych organów administracji

rządowej;

Podmioty nieposiadające statusu organu

administracji rządowej, tworzone na podstawie

ustawy lub ustanowione przez naczelny organ

administracji rządowej wykonują niektóre zadania

rządowe administracyjne, zwłaszcza w sferze

gospodarczej i społecznej. Posiadają one odmienne

formy cywilno-administracyjne i różnią się między

sobą strukturą organizacyjną, zasadami prowadzenia

gospodarki finansowej oraz procedurami działania.

Najczęściej noszą nazwy: agencja, zakład lub fundusz

(np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy

Naczelne federalne organy administracyjne (oberste

Bundesorgane) to: Parlament Federalny (Bundestag) i

Rada Federalna (Bundesrat), Prezydent Federalny

(Bundespräsident), Zgromadzenie Federalne

(Bundesversammlung), Kanclerz i Rząd Federalny

Bundeskanzler, Bundesregierung), Federalny

Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht);

Naczelne federalne władze administracyjne (oberste

Bundesbehörden) obsadzane są na mocy decyzji

Kanclerza Federalnego i Ministrów Federalnych;

Wyższe władze federalne (Bundesoberbehörden) są

to organy o centralnym zasięgu działania,

podporządkowane bezpośrednio właściwym

ministrom resortowym, którzy sprawują nad nimi

nadzór;

Władze administracyjne stopnia pośredniego i

niższego (Mittel- und Unterbehörden) to terenowy

aparat administracyjny federacji tworzony

obligatoryjnie przez naczelne władze administracyjne

- ale tylko w zastrzeżonych przez Konstytucję sferach

administracyjnych (m.in. służba zagraniczna,

administracja finansów, administracja federalnych

dróg wodnych i żeglugi)

Fakultatywnie federacja może tworzyć własne,

terenowe władze administracyjne stopnia pośredniego

i niższego, o ile wyłonią się „nowe zadania w

dziedzinach, w których federacji przysługują

kompetencje ustawodawcze”;

Federalna Administracja Pośrednia (Mittelbare

Bundesverwaltung wykonywana jest przez

korporacje i zakłady prawa publicznego - będące

wyodrębnionymi z hierarchicznego systemu

administracji samodzielnymi podmiotami

administracji (osobami prawa publicznego).

Podmioty te podlegają nadzorowi określonemu w

stosownych ustawach, zazwyczaj jest to kontrola

rządowa i parlamentarna. Są to m.in. podmioty

ubezpieczeń społecznych, których zakres właściwości

rozciąga się na obszar więcej niż jednego kraju

Fundusz Zdrowia), organizacja, biuro, komitet,

centrum.

Zadania ze sfery administracji rządowej mogą być

zlecane do wykonywania przez podmioty

samorządowych województw, powiatów i gmin.

Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawierają

ustawy;

związkowego;

Zadania ze sfery administracji federalnej mogą

być zlecane do wykonywania przez władze

administracyjne krajów związkowych. Szczegółowe

regulacje w tym zakresie zawierają stosowne

porozumienia federacji i krajów oraz ustawy;

CECHY CHARAKTERYSTYCZNE

(różnice)

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Unitarna struktura państwa: jednolity system

konstytucyjno - prawny, jednorodny system organów

legislacyjnych, wykonawczych i sądowych;

Skład obu izb parlamentu: Sejmu i Senatu

wymieniany jest równocześnie w wyborach co 4 lata;

Druga izba parlamentu – Senat posiada 4-letnią

kadencję, co przy równoczesnej wymianie składu

Sejmu, nie zapewnia ciągłości władzy ustawodawczej;

Brak optymalnego powiązania izby wyższej - Senatu

z samorządowymi województwami oraz brak w pełni

racjonalnego uczestnictwa Senatu w procesie

legislacyjnym;

Proporcjonalna ordynacja wyborcza do Sejmu;

Prezydent wybierany jest w powszechnych i

bezpośrednich wyborach. Posiada prawo veta

legislacyjnego;

Rozbudowany aparat rządowej administracji ogólnej;

Jednorodny i mocno zhierarchizowany system

rządowej administracji centralnej i terenowej;

Mimo pewnych tradycji i doświadczeń

konstytucyjnych i administracyjnych nabytych w

okresie 20-lecia międzywojennego, współczesny

system konstytucyjno – administracyjny znajduje się

jeszcze w etapie transformacji ustrojowej (już bardzo

zaawansowanej) zapoczątkowanej w 1989 r. i

nieustannie kształtuje swoje doświadczenia

konstytucyjne i administracyjne;

Federalna struktura państwa: 16 krajowych systemów

konstytucyjno – prawnych, legislacyjnych,

wykonawczych i sądowych + nadrzędny system

federalny;

Tylko jedna, niższa izba parlamentu – Parlament

Federalny na nowo wybierana jest co 4 lata;

Brak kadencyjności drugiej izby parlamentu - Rady

Federalnej, co składa się na ciągłość władzy

ustawodawczej;

Silne, kompleksowe powiązanie izby wyższej – Rady

Federalnej z procesem legislacyjnym federacji oraz

uczynienie z niej platformy do wyrażania,

negocjowania i obrony interesów krajów

związkowych wobec federacji;

Większościowo - proporcjonalna ordynacja do

Parlamentu Federalnego;

Prezydent Federalny wybierany jest przez

Zgromadzenie Federalne. Nie posiada prawa veta

legislacyjnego

Administracja federalna nie posiada rozbudowanego

sytemu organów administracji ogólnej;

Administracja rządowa jest częściowo ujednolicona

na poziomie federalnym, ale na szczeblu krajów

związkowych występuje daleko idące zróżnicowanie

instytucji administracyjnych warunkowane

wzajemnymi różnicami w ich systemach

konstytucyjnych;

Mocno ugruntowane tradycje konstytucyjne, datujące

się od 1949 r. oraz głębokie tradycje i doświadczenia

administracyjne których źródła sięgają do XIX w.;

CECHY CHARAKTERYSTYCZNE

(podobieństwa)

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Parlamentarny i zracjonalizowany system rządów oparty o trójpodział władzy na wykonawczą, ustawodawczą

i sadowniczą;

Dualizm egzekutywy wykonywanej przez szefa rządu i prezydenta;

Dwuizbowy parlament wybierany na 4 – letnie kadencje;

Wykorzystanie formuły Sainte-Laguë do przeliczania mandatów w wyborach do izby niższej parlamentu;

Stosowanie 5% klauzuli zaporowej w wyborach do izb niższych parlamentu;

Szczególna i bardzo silna pozycja konstytucyjno - polityczna Premiera i Kanclerza w strukturze gabinetu oraz

w ogóle w całościowej strukturze systemu władzy i administracji;

Instytucja konstruktywnego votum nieufności w procesie odwoływania premiera i kanclerza;

Wymóg kontrasygnowania przez premiera (kanclerza) i ministrów aktów władzy prezydenta;

Silna i ugruntowana pozycja Trybunałów Konstytucyjnych, których orzeczenia są niepodważalne i wiążące

dla wszystkich instytucji konstytucyjnych i administracyjnych;

CZĘŚĆ II

SYSTEMY SAMORZĄDOWEJ ADMINISTRACJI REGIONALNEJ i LOKALNEJ

RZECZPOSPOLITA POLSKA

Podstawę prawną istnienia administracji samorządowej stanowi Konstytucja RP z 1997 r.

oraz właściwe ustawy. Struktura samorząd terytorialnego opiera się o trzy szczeble:

samorządowe województwo, powiat oraz gminę. Wszystkie trzy struktury nie są

hierarchicznie podporządkowane wobec siebie w kategoriach kompetencji władczych. Ich

wzajemne relacje posiadają charakter przestrzenny oparty o zasadę wzajemnej pomocniczości

(subsydiarności). Nadrzędnym bowiem celem samorządowego województwa, powiatu i

gminy jest optymalne zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych. I właśnie dla tego,

zasadniczego celu, państwo winno wspierać samorządowe województwo, te z kolei

samorządowy powiat, a powiat powinien być pomocniczy wobec gminy. Zasada

pomocniczości wyklucza wszelkie hierarchie i kompetencyjne nadrzędności, a ich miejsce

wprowadza pomocniczą rolę jednostek większych wobec mniejszych w wypełnianiu ich

zadań. Zasada pomocniczości jest zawarta jest już w Preambule do Konstytucji RP, a także

silnie przeniknęła ustawodawstwo o samorządzie terytorialnym wszystkich szczebli.

Wprowadza ona postulat tworzenia takiego ustroju, aby rola państwa w zaspokajaniu potrzeb

indywidualnych i społecznych sprowadzała się do niezbędnego minimum. Zasada

decentralizacji władzy publicznej z kolei, nakazuje przekazanie możliwie dużej liczby zadań

publicznych podmiotom działającym na własną odpowiedzialność przy prawnym

zapewnieniu odpowiedniej niezależności oraz niezbędnych środków. Jest ona wzmocniona

przez zasadę przekazywania samorządowi istotnej części zadań publicznych. Konstytucja

wprowadza także zasadę domniemania kompetencji samorządu, jeżeli ustawy szczegółowe

nie wprowadzają innych ustaleń. W tym przypadku domniemywa się kompetencję gminy.

Naczelną dyrektywą podziału terytorialnego wynikającego z powyższego, jest zasada

unitarności całego systemu, czyli jednolitości w sferze zewnętrznej i wewnętrznej. Nie ma

zatem możliwości wprowadzania jakichkolwiek autonomii lub nadawania podmiotom

publicznym uprawnień ustawodawczych, które mogłyby naruszyć jednolitość państwa.

Wszelkie jednostki zasadniczego podziału terytorialnego muszą być jednostkami samorządu

terytorialnego.

W systemie polskiej administracji samorządowej występuje dualizm administracyjny, co

oznacza, że w terenie swoje zadnia wykonują dwa rodzaje administracji: rządowa i

samorządowa, które nie są w stosunku do siebie podległe. Administracja samorządowa

podlega jedynie nadzorowi prawnemu ze strony administracji rządowej. Administracja ta z

reguły realizuje także zadania zlecone na mocy ustawowych rozstrzygnięć oraz zadania

powierzone, które przejmuje na mocy porozumień. Dualizm ten występuje na szczeblu

województwa, natomiast na szczeblu gminy i powiatu funkcje administracji rządowej pełnią

wykonawcze organy administracji samorządowej. Odróżnienie tego co jest domeną

administracji samorządowej i rządowej dokonuje się poprzez oddzielenie źródeł finansowania

i sposobów realizowania nadzoru.

Ustrój administracji samorządowego województwa

Województwo definiowane jest jako „regionalna wspólnota samorządowa” i jednocześnie

jako największa jednostka zasadniczego podziału terytorialnego kraju, której celem jest

wykonywanie administracji publicznej. W Polsce występuje 16 województw. Województwa

jako jednostki terytorialne obejmują swym zasięgiem poszczególne gminy i powiaty, które

ustawowo zostały włączone do wyznaczonych województw. W województwach kompetencje

swoje wykonuje wojewoda – jako wyznaczony przez premiera i jemu podlegający

przedstawiciel administracji rządowej oraz sejmik województwa z marszałkiem - jako

samorządowa władza społeczności województwa. Siedziby wojewody oraz organów

samorządu wojewódzkiego zazwyczaj zlokalizowane są w tych samych miastach

wojewódzkich. Jednak nie we wszystkich przypadkach pokrywają się one ze sobą. Dotyczy to

województw kujawsko – pomorskiego (siedziba sejmiku jest Toruń) i lubuskiego (siedzibą

sejmiku jest Zielona Góra).

Sprawowanie samorządu województwa należy do mieszkańców województwa, którzy tworzą

z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. Do zakresu działania samorządu

województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim,

niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Ponadto zakres

działania samorządu województwa nie może naruszać samodzielności powiatu i gminy.

Samorząd województwa wykonuje - określone ustawami, zadania publiczne w imieniu

własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje mieniem wojewódzkim, prowadzi

samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Wykonywanie przez samorząd

województwa zadań o charakterze wojewódzkim określonych w drodze ustaw, dotyczy w

m.in. następujących zakresów: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, promocji i

ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, modernizacji terenów wiejskich,

zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, transportu zbiorowego i dróg

publicznych, kultury fizycznej i turystyki, ochrony praw konsumentów, obronności,

bezpieczeństwa publicznego, przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku

pracy.

Ustrój województwa, podobnie jak w przypadku wszystkich pozostałych jednostek

samorządowych określa statut województwa. Samorząd województwa samodzielnie określa

strategię rozwoju województwa oraz może prowadzić działalność gospodarczą, pod

warunkiem że polega ona na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i

wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Sejmik województwa

Organem przedstawicielskim samorządu województwa jest sejmik województwa. Sejmik jest

organem o funkcjach stanowiących oraz kontrolnym. Jego kadencja wynosi 4 lata. W skład

sejmiku województwa wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich w liczbie

trzydziestu w województwach liczących do 2.000.000 mieszkańców oraz po trzech radnych

na każde kolejne rozpoczęte 500.000 mieszkańców. W przypadku samorządu województwa,

podobnie na szczeblu samorządu gminnego i powiatowego, prawnie dopuszcza się obok form

demokracji przedstawicielskiej, stosowanie form demokracji bezpośredniej, których zasady i

tryb przeprowadzania określa właściwa ustawa. W związku z tym, o rozwiązaniu Sejmiku

przed upływem konstytucyjnej kadencji mogą zadecydować mieszkańcy województwa

poprzez w referendum. Do kompetencji sejmiku należy m.in.: stanowienie aktów prawa

miejscowego, w tym uchwalanie statutu województwa, uchwalanie strategii rozwoju

województwa, uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalanie budżetu

województwa, podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium

zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa, uchwalanie, w granicach

określonych ustawami, przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych, podejmowanie

uchwał w sprawie uczestnictwa w międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych

formach współpracy regionalnej, wybór i odwołanie zarządu województwa oraz ustalanie

wynagrodzenia marszałka województwa, powoływanie i odwoływanie, na wniosek marszałka

województwa, skarbnika województwa, który jest głównym księgowym budżetu

województwa, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa,

podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.

Sejmik wybiera ze swojego grona w głosowaniu tajnym przewodniczącego oraz nie więcej

niż 3 wiceprzewodniczących, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej

połowy ustawowego składu sejmiku. Zadaniem przewodniczącego sejmiku jest

organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie jego obrad. Sejmik województwa obraduje na

sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz

na kwartał. Sejmik w celu realizacji zakresu swoich zadań powołuje ze swojego grona

komisje stałe i doraźne. W celu kontroli działalność zarządu województwa oraz

wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych Sejmik obligatoryjnie powołuje

komisję rewizyjną, która opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do Sejmiku

województwa w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi województwa.

Wniosek ten podlega także zaopiniowaniu przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Zarząd województwa i Marszałek

Zarząd jest organem wykonawczym województwa. Zarząd województwa wybierany jest

przez Sejmik województwa w przeciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów.

Jeżeli Sejmik województwa nie dokona wyboru zarządu w tym terminie to ulega rozwiązaniu.

W skład Zarządu wchodzi łącznie 5 osób, w tym Marszałek województwa jako jego

przewodniczący, nie więcej niż 2 wicemarszałków oraz pozostali członkowie. Wybór samego

Marszałka województwa musi jednak zapaść w głosowaniu tajnym bezwzględną większością

głosów ustawowego składu Sejmiku. Zarząd województwa zmuszony jest podać się do

dymisji, jeżeli Sejmik województwa przyjmie uchwałę w sprawie nieudzielenia Zarządowi

absolutorium bezwzględną większością głosów ustawowego składu Sejmiku województwa.

Odwołanie Marszałka województwa może nastąpić również z innej przyczyny, ale wniosek

taki musi złożyć co najmniej 1/4 radnych z łącznego ustawowego składu Sejmiku i staje się

on wiążący, jeśli uzyska większość co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu Sejmiku, w

głosowaniu tajnym.

Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone

na rzecz Sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Do zadań Zarządu województwa należy m.in.: wykonywanie uchwał Sejmiku województwa,

gospodarowanie mieniem województwa, przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu

województwa, przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu

zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów operacyjnych oraz ich

wykonywanie, organizowanie współpracy ze strukturami samorządu regionalnego w innych

krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi, kierowanie, koordynowanie i

kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Marszałek województwa jako jednoosobowy organ wykonawczy organizuje pracę Zarządu

województwa i Urzędu Marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje

województwo na zewnątrz.

Budżet województwa jest podstawą samodzielnej gospodarki finansowej województwa.

Dochody własne województwa są podstawowym źródłem finansowania zadań, a mogą się na

nie składać przede wszystkim: udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa,

dochody z majątku województwa, spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa,

dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe województwa oraz wpłaty innych

wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz inne dochody własne,

którymi mogą być: subwencja wyrównawcza z budżetu państwa, dotacje celowe z budżetu

państwa i państwowych funduszy celowych na zadania wykonywane przez województwo,

dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane

przez województwo na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej,

dotacje celowe z budżetów gmin lub powiatów na zadania z zakresu tych jednostek

samorządu terytorialnego wykonywane przez województwo na podstawie porozumień

zawartych z organem gminy lub powiatu.

Nadzór nad samorządem wojewódzkim

Nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i

wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - Regionalna Izba Obrachunkowa, która stanowi

państwowy, zewnętrzny i niezależny organ kontroli i nadzoru jednostek samorządu

terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej (budżetu) i zamówień publicznych.

Przedmiotem nadzoru pozostaje działalność samorządu, co oznacza, że został on rozciągnięty

na realizację zadań własnych jak i zleconych. W sprawach własnych nadzór prowadzony jest

na podstawie kryterium zgodności z prawem, czyli legalności. W sprawach zleconych nadzór

sprawowany jest na podstawie kryterium legalności, celowości, gospodarności, rzetelności.

Samorząd województwa, podobnie jak gminy i powiaty, może skarżyć rozstrzygnięcia

nadzorcze do sądu administracyjnego i dochodzić droga sądową swoich racji.

Współdziałanie samorządowych wojewódzkich jednostek administracji

Podstawowym celem współdziałania jednostek samorządu terytorialnego jest wykonywanie

zadań publicznych rozumianych w tym przypadku jako lepsze zaspokajanie potrzeb lokalnych

społeczności – wspólnot samorządowych.

Województwo w tym celu może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami

lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa dobrowolne porozumienia w

sprawie powierzania prowadzenia zadań publicznych. Ponadto dla lepszego wykonywania

publicznych zadań administracyjnych dopuszcza się, aby jednostki samorządu

wojewódzkiego (w tym także powiaty i gminy) mogły sobie wzajemnie udzielać wszelkiej

pomocy konsultacyjnej, merytorycznej oraz finansowej.

Województwa mogą także w formach prawa publicznego, tworzyć dobrowolne, wspólne

stowarzyszenia i związki celowe, w tym również z gminami i powiatami. W przypadku

narzucenia przez ustawę konieczności utworzenia związku lub stowarzyszenia

samorządowego przynależność do niego jest obligatoryjna.

Struktura ustroju jednostki wojewódzkiego samorządu terytorialnego

Podział administracyjny Polski na województwa i powiaty

Samorząd powiatowy

Powiat ma charakter samorządowy, posiada określone terytorium, a mieszkańcy z mocy

prawa tworzą w jego ramach lokalną, powiatową wspólnotę samorządową. Obok klasycznych

samorządowych jednostek powiatowych, w skład których włączone są gminy, w Polsce

występuje tzw. powiat grodzki. Jest to gmina - miasto, na prawach powiatu, wykonująca

zadania powiatu. We wszystkich miastach na prawach powiatu organem wykonawczym jest

prezydent miasta.

Posiadając osobowość prawną, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w

imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność powiatu podlega ochronie

sądowej. O ustroju powiatu stanowi jego statut. Powiat wykonuje określone ustawami

szerokie zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie takim jak m.in.: edukacja

publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka prorodzinna, wspieranie

osób niepełnosprawnych, transport zbiorowy i drogi publiczne, kultura, kultura fizyczna i

turystyka, geodezja, gospodarka nieruchomościami, gospodarka wodna, ochrona środowiska,

rolnictwo, porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpowodziowa i

przeciwpożarowa, przeciwdziałanie bezrobociu. Zadania z zakresu administracji rządowej

mogą zostać powierzone zakresowi działania powiatu jako zadania zlecone przez państwo.

Wykonywanie zadań powiatu nie może w żaden sposób naruszać zakresu działania i

kompetencji gmin. Powiat zobligowany jest do przekazania wykonywanej kompetencji

gminie mocą stosownego porozumienia - w przypadku gdy ta, wystąpi o to z uzasadnionym

wnioskiem.

Rada powiatu

Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym w powiecie. Kadencja rady trwa 4 lata,

a radni wybierani są w wyborach bezpośrednich. W skład rady powiatu wchodzą radni w

liczbie piętnastu w powiatach liczących do 40.000 mieszkańców oraz po trzech na każde

kolejne rozpoczęte 20.000 mieszkańców, jednak nie więcej niż trzydziestu dziewięciu

radnych. Odwołanie rady powiatu przed upływem kadencji może nastąpić poprzez

referendum powiatowe.

Do wyłącznych kompetencji rady powiatu należą takie sprawy jak m.in.: stanowienie aktów

prawa miejscowego, w tym statutu powiatu, wybór i odwołanie zarządu (organu

wykonawczego), na wniosek starosty - powoływanie i odwoływanie sekretarza powiatu i

skarbnika powiatu(będącego głównym księgowym budżetu powiatu), uchwalanie budżetu

powiatu, podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach

określonych ustawami, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu,

podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w

sprawie powierzenia innym jednostkom samorządowym prowadzenia zadań publicznych,

podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państw

oraz przystępowania do krajowych i międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych,

podejmowanie uchwał w sprawach herbu powiatu i flagi powiatu.

Rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch

wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy

ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie

organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Rada powiatu obraduje na sesjach

zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. Rada powiatu może powoływać ze

swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich

działania oraz skład osobowy.

Radny, podobnie jak w przypadku gminnej jednostki samorządowej obowiązany jest

kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Radny powinien utrzymywać stałą

więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez

mieszkańców powiatu postulaty i przedstawić je organom powiatu do rozpatrzenia, nie jest

jednak związany instrukcjami wyborców.

Starosta i zarząd powiatu

Organem wykonawczym powiatu jest zarząd. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako

jego przewodniczący oraz członkowie w liczbie od 3 do 5 osób, w tym wicestarosta. Zarząd

wybrany zostaje przez radę powiatu w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyników

wyborów. Jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy, ulega

rozwiązaniu z mocy prawa.

Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami

prawa. Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: przygotowywanie i wykonywanie

uchwał rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu, zatrudnianie

i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W realizacji zadań zarząd

powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu.

Na czele powiatu stoi starosta. Jest on jednocześnie zwierzchnikiem służbowym pracowników

i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb,

inspekcji i straży. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje

bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Powiat samodzielnie

prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu uchwalonego przez radę powiatu.

Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia wspólnych zadań

publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także wojewódzkimi, na

którego obszarze znajduje terytorium powiatu. Powiaty, jak również związki i stowarzyszenia

powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać

pomocy, w tym również pomocy finansowej. Do regulowania porozumień zawieranych przez

powiaty stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Nadzór nad samorządem powiatowym

Nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w

zakresie spraw finansowych - Regionalna Izba Obrachunkowa. Organy nadzoru mogą

wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. W skrajnych

przypadkach naruszenia prawa przez powiat, podmiot nadzoru może rozwiązać radę powiatu.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają możliwości zaskarżenia do sądu

administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

Struktury samorządu powiatowego

Samorząd gminny

Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, natomiast sama gmina

wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina

ponadto posiada osobowość oraz prawną ochronę jej samodzielności. O ustroju gminy

stanowi statut gminy. Zakres przedmiotowy działania gminy określa zasada domniemywania

kompetencji tzn. do właściwości gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu

lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Podstawowym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty

gminnej. Zakres szczegółowych spraw, które znalazły się w sferze zadań własnych gminy jest

bardzo szeroki. Spośród najważniejszych, które ustawodawca przypisał gminą należy

wymienić takie jak m.in.: ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona

środowiska i przyrody, gospodarka wodna, gminne drogi, wodociągi i zaopatrzenie w wodę,

lokalny transport zbiorowy, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, kultura, porządek publiczny,

promocja gminy, współpraca transgraniczna.

Według kryteriów podawanych przez ustawodawcę polskiego w ustawodawstwie

samorządowym, zadania samorządu gminnego generalnie dzielą się na własne i zlecone, które

jednak wewnętrznie różnią się wg następującego schematu:

Zadania własne Zadania zlecone (poruczone) z zakresu

administracji rządowej

zadania obligatoryjne zadania przekazane przez ustawy

zadania dobrowolne zadania wykonywane na mocy porozumień

Zadania poruczone wykonywane przez gminy mogą być także efektem porozumień

zawartych z jednostkami powiatowymi i wojewódzkimi.

Rada gminy

W strukturze organów gminnego samorządu terytorialnego, ze względu na kompetencje

stanowiące i kontrolne, główną rolę odgrywa rada gminy. Rada gminy jest organem

przedstawicielskim, kolegialnym, pochodzącym z wyborów powszechnych, powoływana

przez mieszkańców gminy na 4 – letnią kadencję. Aby móc kandydować, trzeba mieć

ukończone 18 lat i zamieszkiwać na stałe w obszarze gminy. Kandydat na radnego, nie musi

posiadać polskiego obywatelstwa. Wymagane jest natomiast obywatelstwo jednego z państw

członkowskich Unii Europejskiej.

Rada gminy działa w imieniu mieszkańców i za mieszkańców. Jeżeli jej siedziba

zlokalizowana jest w mieście położonym na terytorium tej rady, nosi wówczas nazwę rady

miejskiej. W ramach uprawnień stanowiących podejmuje ona uchwały, które mogą mieć

różny charakter prawny, np.: stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących,

uchwalanie budżetu, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

swych własnych organów, komisji, zawieranie porozumień z organami administracji rządowej

na wykonanie zadań zleconych, nadawanie honorowego obywatelstwa czy podejmowanie

uchwał w sprawach majątkowych gminy. Wypełniając funkcje kontrolne, rada kontroluje

działalność wójta (burmistrza, prezydenta), gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek

pomocniczych gminy. Korzysta w tym względzie z opinii komisji rewizyjnej lub Regionalnej

Izby Obrachunkowej. Rada obraduje w trybie sesji, zazwyczaj zwoływanych przez

przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego oraz 1 do 3 wiceprzewodniczących -

bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady,

w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady

oraz prowadzenie obrad rady. Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących

następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy, w takim samym trybie

jak jego powołanie tj. bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy

ustawowego składu rady. W skład rady wchodzą radni w liczbach uzależnionych od liczby

mieszkańców w gminie. I tak po piętnastu w gminach do 20.000 mieszkańców, po dwudziestu

jeden w gminach do 50.000 mieszkańców, po dwudziestu trzech w gminach do 100.000

mieszkańców, po dwudziestu pięciu w gminach do 200.000 mieszkańców oraz po trzech na

każde dalsze rozpoczęte 100.000 mieszkańców - nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu

radnych. Radni, obowiązani są do kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. W

celu usprawnienia pracy radnych, mogą oni tworzyć kluby radnych, działające na zasadach

określonych w statucie gminy. Mandatu radnego gminy nie można łączyć z mandatem posła

lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody oraz członkostwem w

organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

Wójt / Burmistrz /Prezydent

Organem wykonawczym gminy jest wójt (zazwyczaj w gminach wiejskich). Burmistrz jest

organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym

na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym

jest prezydent miasta. Organ wykonawczy posiada zatem zróżnicowane nazewnictwo, jednak

zakres kompetencji pozostaje we wszystkich przypadkach ten sam.

Pierwotnie, do 2002 r. ustawa o samorządzie gminnym stanowiła, iż organem wykonawczym

gminy był kolegialny organ – zarząd gminy pod przewodnictwem wójta, burmistrza lub

prezydenta. Członkowie zarządu powoływani byli przez radę gminy, najczęściej z grona

radnych. W praktyce, tak powołany zarząd dla wykonywania swoich zadań często nie

znajdował dostatecznego poparcia w radzie, gdzie partykularne i zmienne polityczne

uwarunkowania brały górę nad publicznym interesem. Proces wyboru zarządu pozostawał

bardzo konfliktogenny i patologizował cały system. Często zdarzało się, iż rada, w ogóle nie

była w stanie powołać zarządu gminy - co w efekcie oznaczało konieczność rozwiązania rady

i przeprowadzenia ponownych, dodatkowych wyborów w gminie. Aby wyeliminować z

systemu samorządu gminnego potencjalne źródło konfliktów pomiędzy radą a zarządem,

zaburzające prawidłowe funkcjonowanie gminy oraz kierując się m.in. rozwiązaniami

stosowanymi w innych państwach europejskich, w tym przede wszystkim w gminach

niemieckich, wprowadzono formułę bezpośredniego wyłaniania organu wykonawczego.

Systemem ten bardzo mocno wzmocnił pozycję wójta, burmistrza, prezydenta tworząc z

niego monokratyczny organ gminnej egzekutywy. Obecnie wójt (burmistrz, prezydent)

wybierany jest bezpośrednio w gminnych wyborach powszechnych, równych i tajnych.

Jednomandatowym okręgiem wyborczym staje się obszar gminy, a sam wybór dokonywany

jest łącznie z wyborami do rad gmin co 4 lata. Aby móc kandydować, trzeba mieć ukończone

25 lat i posiadać obywatelstwo polskie. Kandydat na wójta nie musi na stałe zamieszkiwać w

gminie, w której kandyduje. Odwołanie wójta przed upływem konstytucyjnej kadencji

(burmistrza, prezydenta), tak często zdarzające się w poprzedniej formule należy obecnie do

rzadkości, bowiem odwołać wójta z urzędu mogą wyłącznie wyborcy, którzy go wcześniej

wybrali poprzez przeprowadzenie stosownego referendum w tej sprawie.

Kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) są bardzo szerokie. Wójt (burmistrz, prezydent)

w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich

liczbę. Funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z funkcją wójta lub jego zastępcy

w innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w

gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta, zatrudnieniem w administracji rządowej oraz

mandatem posła lub senatora. Wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i

zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności

przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał,

gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie

kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy

oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Projekt budżetu gminy przygotowuje wójt. Za prawidłową

gospodarkę finansową gminy również odpowiada wójt. Wójtowi gminy przysługuje wyłączne

prawo do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej

kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowania

papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywania

wydatków budżetowych, zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, dysponowania

rezerwami budżetu gminy oraz blokowania środków budżetowych, w przypadkach

określonych ustawą.

Nadzór nad działalnością gminy

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z

prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw

finansowych - Regionalna Izba Obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w

działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Gminą przysługuje prawo

zaskarżania i dochodzenia drogą sądową decyzji organów nadzoru.

Finansowanie zadań gmin

Gmina na wykonywanie wszystkich kategorii zadań powinna mieć zapewnione środki

finansowe w wysokości koniecznej do wykonania wszystkich zadań. Dochodami jednostek

samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu

państwa.

Dochody podatkowe budżetu gminy to przede wszystkim wpływy z ustalonych i pobieranych

na podstawie odrębnych ustaw podatków lokalnych. Są to podatki: rolny, leśny, od

nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, od spadków i darowizn od

czynności cywilnoprawnych, od działalności gospodarczej osób fizycznych.

Podatki lokalne zasilają wyłącznie budżety gmin. Tego typu wpływów podatkowych nie mają

budżety powiatów i województw. Charakterystyczną cechą wskazanych dochodów jest

zagwarantowana konstytucyjnie możliwość ustalania ich wysokości, ale jedynie w granicach

określonych w ustawach. Oznacza to, że gmina nie ma prawa wprowadzać nowych ani

likwidować już istniejących obciążeń podatkowych, ale będąc organem właściwym do

wymiaru i poboru podatków może decydować o zastosowaniu niektórych preferencji

podatkowych, czy też regulować wysokość stawek podatkowych - jedynie w ramach

upoważnień określonych przez obowiązujące ustawy.

Źródłem fakultatywnych dochodów gmin jest samoopodatkowanie jej mieszkańców. Może

być ono związane tylko z celami publicznymi, mieszczącymi się w obrębie zadań i

kompetencji organów gminy. Samoopodatkowanie posiada ograniczony zakres czasowy,

wyznaczony przez cel, dla którego się go wprowadza - po jego zrealizowaniu prawo sięgania

po to źródło finansowania wygasa.

Ważnym źródłem dochodów gminy są tzw. udziały w podatkach dochodowych od osób

prawnych i od osób fizycznych. Stanowią one szczególną formę prawną podziału dochodów z

jednego, wspólnego dla budżetów samorządu terytorialnego i budżetu państwa źródła

podatkowego. Obok wpływów z podatków, dochodami własnymi budżetów gmin są także

opłaty: skarbowa, eksploatacyjna, targowa, miejscowa, administracyjna, a także opłata

prolongacyjna od nieterminowo uiszczonych należności stanowiących dochód gminy. Wśród

dochodów o charakterze majątkowo-kapitałowym należy wymienić wpływy z majątku gminy

(z jego sprzedaży, najmu, dzierżawy), oraz dochody uzyskiwane przez gminne jednostki

budżetowe, zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze.

Do dochodów gmin należą także subwencje ogólne oraz dotacje celowe. Subwencja ogólna

podzielona jest na części: wyrównawczą, równoważącą oraz oświatową. O ile subwencje

przeznaczone są na finansowanie zadań własnych, o tyle dotacje służą finansowaniu zarówno

zadań własnych, jak i zadań zleconych. Subwencje ogólne występują obok i niezależnie od

dotacji celowych.

Współdziałanie jednostek samorządu gminnego

Istota współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminnego opiera na

założeniu dobrowolności i równorzędnej pozycji podmiotów współpracujących, w układach,

w których nie występuje stosunek nadrzędności i podległości.

Podstawowym celem współdziałania jest optymalizacja efektywności wykonywania zadań

publicznych gminy. W związku z tym, ustawodawstwo stwarza gminom możliwość

zawierania umów z innymi podmiotami oraz możliwość tworzenia jednostek organizacyjnych

pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, w tym również z

podmiotami z innych państw. Gminy, jak również związki międzygminne oraz

stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym

jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym również pomocy finansowej.

Do regulowania porozumień zawieranych przez gminy stosuje się odpowiednio przepisy o

ustawy o samorządzie gminnym.

Struktury samorządu gminnego

REPUBLIKA FEDERALNA NIEMIEC

Ustrój administracji krajów

Organizacja administracji publicznej w krajach nie jest jednakowa, mimo jednorodnych zadań

krajów tj. realizowanie spraw administracji publicznej, należących do ich własnego zakresu

oraz spraw z zakresu administracji federalnej wykonywanej na zlecenie federacji. Każdy z 16

niemieckich krajów posiada, mieszczącą się w ramach zakreślonych przez federalną Ustawę

Zasadniczą - własną konstytucję, - która stanowi o ustroju administracyjnym dla

poszczególnego kraju, mniejsze lub większe terytorium oraz zakres władczy. Przyczynia się

to do znacznego zróżnicowania ustrojów administracyjnych poszczególnych krajów. Różnice

te wypływają ponadto z tradycji ustrojowych i historii dawnych państw niemieckich. Mimo

podejmowanych reform zmierzających częściowego ujednolicenia zarówno terenowej

administracji krajów jak i administracji samorządu terytorialnego, zróżnicowanie

administracji poszczególnych krajów jest nadal bardzo widoczne. Ustawa Zasadnicza

dopuszcza co prawda do takiego zróżnicowania, jednak wymusza w zasadniczych kwestiach

stosowanie pewnych standardu we wszystkich krajach. Chodzi tu m.in. o republikański ustrój,

demokratyczną formułę rządów, państwo prawa oraz trójpodział władzy na ustawodawczą,

wykonawczą i sadowniczą.

Parlament krajowy (Landtag)

Landtag jest krajowym organem ustawodawczym wybieranym przez wszystkich

uprawnionych obywateli danego kraju w wolnych, powszechnych, równych i tajnych

wyborach. Struktura Parlamentów krajowych jest zazwyczaj jednoizbowa. Kadencje z reguły

wynoszą 4 lata, a ordynacje wyborcze są proporcjonalne. Liczby mandatów ustalone są w

ordynacjach wyborczych i liczą w zależności od kraju od ok. 100 do ok. 200 posłów.

Posłowie krajowi, podobnie jak i federalni wykonują wolny mandat i nie mogą być krępowani

żadnymi instrukcjami – chociaż w praktyce, tak jak deputowanych do Bundestagu obowiązuje

ich dyscyplina partyjna. Parlamenty krajowe są najwyższą władzą ustawodawczą w obrębie

kraju władną do stanowienia przepisów prawa krajowego w granicach określonych przez

federalną konstytucję oraz do uchwalania zmian w krajowych konstytucjach. Inicjatywa

ustawodawcza przysługuje we wszystkich przypadkach rządowi oraz posłom. W praktyce rola

ustawodawstwa krajowego w porównaniu do federalnego nie jest znacząca. Wiodącą rolę

odgrywają bowiem krajowe rządy, które wykonują zadania administracyjne i posiadają prawo

do wydawania rozporządzeń, z którego często korzystają.

Struktury landtagów nie odbiegają zasadniczo od organizacji Parlamentu Federalnego –

kierownictwo prac Landtagu sprawuje przewodniczący wraz z kolegialnym prezydium, prace

parlamentarne odbywają się w regulaminowych komisjach stałych i śledczych. Landtagi

uczestniczą przy powoływaniu naczelnych krajowych organów tj. premiera rządu krajowego

oraz zatwierdzają skład powołanego rządu. Wybierają m.in. sędziów do krajowych

trybunałów konstytucyjnych oraz biorą udział w powoływaniu członków krajowych izb

obrachunkowych (Rechnungshof, Rechnungskammer). Ponadto parlamenty krajowe spełniają

funkcję kontrolną wobec egzekutywy tj. premiera i ministrów rządu i mogą pociągać ją do

politycznej odpowiedzialności poprzez konstruktywne votum nieufności.

Rząd krajowy oraz krajowe organy administracyjne wyższego szczebla

Władza wykonawcza w krajach należy do rządu krajowego (Landesregierung), na czele

którego stoi premier (Ministerprasident) powoływany przez parlament krajowy na okres jego

kadencji. Ministrowie (Staatsminister) powoływani i odwoływani są przez premiera oraz

zatwierdzani przez parlament krajowy. Premier, a wraz z nim kolegialnie - rząd ponosi

polityczną odpowiedzialność przed Landtagiem, na wzór odpowiedzialności Kanclerza i

Rządu Federalnego przed Parlamentem Federalnym. Stanowisko szefa rządu jest na ogół

bardzo silne, co związane jest z wyjątkową pozycją rządu krajowego, który – wobec braku

instytucji prezydenta – jest jedyną władzą wykonawcza w kraju (tzw. monizm egzekutywy).

Premier rządu krajowego, tak jak Kanclerz Federalny, posiada prawo do udzielania

wytycznych, w ramach których ministrowie kierują swymi resortami. To też ustąpienie

premiera z funkcji pociąga za sobą dymisję całego rządu krajowego.

Rząd, premier oraz ministrowie są centralnymi organami administracyjnymi na poziomie

krajowym. Zadania administracyjne rządu powiązane są ściśle z funkcją rządzenia, stąd też w

dużej mierze sprowadzają się one do kierowania i koordynowania krajowego aparatu

administracyjnego. Premier rządu jest organem koordynującym zadania i działania

administracyjne ministrów. Ministrowie są właściwymi organami w sprecyzowanym zakresie

działania (np. minister spraw wewnętrznych, minister gospodarki, minister kultury etc.).

Ministrom krajowym bezpośrednio podporządkowane są urzędy krajowe zaliczane do

organów krajowych wyższego szczebla. Wykonują one wyspecjalizowane zadania

administracyjne w obszarze całego kraju, nie posiadają jednak podległego i rozbudowanego

terenowego aparatu urzędniczego. Są to m.in. takie urzędy jak: Krajowy Urząd Statystyczny,

Krajowy Urząd Kryminalny, Krajowy Urząd do Spraw Ochrony Konstytucji, Krajowy Urząd

Krajowy Urząd Zdrowia, Krajowy Urząd ds. Uposażenia i Zaopatrzenia Społecznego,

Krajowy Urząd ds. Wspierania Wykształcenia.

Terenowe organy szczebla pośredniego i niższego: rejencje (okręgi rządowe) i

prezydenci rejencji oraz starostowie powiatu

Struktura krajowej administracji terenowej ściśle powiązana jest z samorządem terytorialnym.

W większości krajów, terenowa administracja posiada dwuinstancyjną strukturę, na którą

składają się z reguły rejencje wraz z prezydentami rejencji oraz powiaty wraz z landratami. Są

to tzw. władze administracji ogólnej (algemeine Verwaltungsbehörde). Konstrukcja ta jest

uzupełniana licznymi organami administracji specjalnej (besondere Behörden lub

Sonderbehörden) o różnorodnym charakterze, zakresie kompetencji oraz różnie

unormowanym stosunku do władz administracji ogólnej, np. urzędy nadzoru przemysłowego,

urzędy budowy dróg, urzędy leśne, finansowe, górnicze, szkolne.

Prezydenci rejencji (Regierungspräsidenten, Bezirksregierungen) są organami zarządzającymi

rządowymi okręgami – rejencjami. Prezydent rejencji podlega premierowi rządu krajowego

lub właściwemu ministrowi. Do kompetencji prezydentów rejencji należy wykonywanie w

zasadzie wszystkich spraw z zakresu administracji państwowej na tym szczeblu, chyba, że

jakiś ich zakres został przydzielony do kompetencji organów administracji specjalnej.

Starostowie (Landräte) są niższymi, od prezydentów rejencji organami krajowej administracji

ogólnej. Starosta zajmuje podwójną pozycję administracyjną; wykonuje zadania rządowej

administracji w obrębie podległego mu obszaru powiatowego oraz jako wybrany organ

powiatowej jednostki samorządu terytorialnego administruje tą jednostką jako samodzielnym

podmiotem administracyjnym.

Zadania z zakresu administracji krajowej, leżące w kompetencji starostów, wykonują także

miasta wyłączone z powiatów (kreisfreie Städte lub grosse Kreisstädte) tzn. miasta, które nie

są podporządkowane powiatom (z reguły liczące powyżej 100 tys. mieszkańców). Ich status

jest specyficzny; wykonują zadania właściwe gminie, ale także właściwe powiatowi.

Stanowią zatem jednocześnie gminę i powiat. Organem wykonującym zadania administracji

rządowej kraju jest tu najczęściej burmistrz lub nadburmistrz. Zazwyczaj wypełnia on zadania

administracyjne jako organ samorządowy na zlecenie kraju. W praktyce administracyjnej,

oddzielnie traktowana jest kategoria miast małych, liczących zazwyczaj od 20 tys. do 40 tys.

mieszkańców, które są zbyt małe by uzyskać status miasta wyłączonego z powiatu, ale zbyt

duże by nadać im status zwykłej gminy będącej częścią powiatu. Miasta takie formalnie

włącza się do powiatu jako miasto (kreisangehörige Städte), ale wykonują one w ramach

administracji zleconej część zadań powiatu lub starosty jako niższego organu administracji

rządowej. Stanowią one szczególną kategorię miast tylko „częściowo wyłączonych z

powiatu”.

Struktury ustroju konstytucyjnego kraju związkowego

Republiki Federalnej Niemiec z podziałem na kraje związkowe

Ustrój samorządu lokalnego

Ustrój samorządu lokalnego w Niemczech ukształtował się w toku rozwoju historycznego

poszczególnych krajów i do dnia dzisiejszego, mimo reform zmierzających do wprowadzenia

ogólnych standardów organizacyjnych przedstawia bardzo złożony obraz. Ustawa Zasadnicza

zagwarantowała zasady samorządności w miastach, gminach i powiatach - jednak

prawodawstwo o samorządzie lokalnym przekazała do kompetencji poszczególnych krajów

związkowych, z zastrzeżeniem, aby zawierało się w ramach konstytucyjnych gwarancji

samorządu lokalnego. Zatem z formalnego punktu widzenia, samorząd lokalny został

włączony do poszczególnych krajów związkowych. W związku z powyższym niemieckie

samorządy lokalne posiadają prawo do regulowania wszystkich problemów wspólnot

lokalnych - w ramach obowiązujących ustaw - na własną odpowiedzialność. Muszą być

jednak zorganizowane w sposób demokratyczny, zgodny ze konstytucyjnymi standardami

oraz musza poddawać się nadzorowi.

Samorząd powiatowy

Powiaty, obok gmin składają się na podstawową strukturę samorządu lokalnego. Powiaty

stanowią jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym, określaną mianem

Kreis (w Północnej Nadrenii-Westfalii, Szlezwiku Holsztynie i Hesji) albo Landkreis.

Pomiędzy powiatami a gminami nie występuje jednak stosunek nadrzędności ani

podporządkowania, mimo że w granicach powiatu znajdują się terytoria danych gmin

należących do powiatu. Powiat wobec gminy jest równoległą strukturą o charakterze

pomocniczo – uzupełniającym w wypełnianiu spraw, które przekraczają jej możliwości.

Powiaty nie występują w obszarze miast będących krajami związkowymi (Berlin, Hamburg,

Brema) oraz w obszarze miast wyłączonych z powiatu. W takich wypadkach miasta wykonują

jedynie właściwości powiatu.

Ustroje powiatów określone są w ordynacjach powiatowych (Landkreisordnungen). Ustroje

powiatów są zróżnicowane– w zależności tradycji samorządowych oraz regulacji i

ustawodawstwa krajowego. Generalnie, we wszystkich powiatach występuje ciało

przedstawicielsko - uchwałodawcze – sejmik powiatu (Kreistag) oraz organ wykonawczy –

starosta powiatu (Landrat). Jedynie w Dolnej Saksonii, Północnej Nadrenii-Westaflii, Saarze,

Brandenburgii i Meklemburgii występuje trzeci organ powiatu – komisja powiatowa

(Kreisausschuss).

Skład sejmiku powiatowego wybierany jest bezpośrednio przez ogół mieszkańców powiatu i

stanowi ich polityczne przedstawicielstwo. Kadencje sejmików w większości przypadków

trwają 5 lat. Jedynie w Bawarii sejmik wybierany jest na 6 lat, a w Hesji i Szlezwiku-

Holsztynie na 4 lata. W zależności od ustroju powiatu, przewodniczącym sejmiku zostaje

radny wybrany z grona radnych, lub reprezentant egzekutywy – Landrat. Sejmik powiatowy

jest organem stanowiącym we wszystkich istotnych sprawach powiatu. Do jego wyłącznych

kompetencji należą m.in.: stanowienie prawa miejscowego, uchwalanie budżetu, obsada

stanowisk w aparacie administracyjnym powiatu.

Starosta jako organ wykonawczy powiatu, wybierany jest zazwyczaj przez mieszkańców

powiatu w wyborach bezpośrednich na okres kadencji sejmiku powiatowego. W większości

ordynacji powiatowych określono szczególne wymagania kwalifikacyjne dotyczące

starostów. Kandydat na starostę musi mieć ukończone 21 lat (w Saksonii-Anhalt i Turyngii)

lub 30 lat (w Badenii-Wirtembergii). Funkcję tę może sprawować do 57 (w Brandenburgii)

lub do 65 roku życia. Starosta jest szefem administracyjnego organu powiatowego – wydziału

powiatu oraz jak już wspomniano, jako najniższy krajowy organ administracyjny - wykonuje

właściwości administracyjne kraju. W większości powiatów, starosta przy wykonywaniu

swoich ustawowych zadań, nie jest związany stanowiskiem organu przedstawicielsko –

uchwałodawczego.

Zadania powiatu dzielą się na własne (podejmowane obligatoryjnie i fakultatywnie) oraz

zadania obligatoryjne zlecone z zakresu administracji rządowej. Podstawowe zadania własne

powiatu sprowadzają się m.in. do funkcji uzupełniającej i wyrównawczej. Uzupełniające

zadania powiatu sprowadzają się do wykonywania tych czynności administracyjnych, których

z przyczyn czysto technicznych gmina, jako mniejsza jednostka nie jest w stanie samodzielnie

wykonywać. Innymi słowy, zadaniem powiatu jest tu zaspokajanie tych potrzeb społeczności

lokalnych, których gminy samodzielnie nie są w stanie w pełni zaspokoić. Są to przede

wszystkim sprawy z zakresu sieci dróg, transportu osobowego, rozbudowy struktury

gospodarczej, zarządzanie jednostkami oświatowymi. Zadania wyrównawcze polegają na

łagodzeniu różnic ekonomicznych pomiędzy gminami poprzez zarządzanie poziomem

obciążeń finansowych wobec gmin wchodzących w obręb powiatu.

Ze względu na pozycję organu wykonawczego oraz jego relacje wobec ciał przedstawicielsko

– uchwałodawczych w obszarze Niemiec do niedawna można było można było wyróżnić

cztery typy organizacji wewnętrznej powiatów; ustrój wydziału powiatowego (Hesja,

Szlezwik-Holsztyn, ustrój ze szczególną rolą starosty (Nadrenia-Pallatynat, Saara), ustrój

południowoniemiecki (Bawaria, Badenia – Wirtenbergia) oraz ustrój dyrektorski z

wyróżniającą się rolą dyrektora (Dolna Saksonia, Nadrenia Północna-Westfalia). W wyniku

restrukturyzacji organizacji samorządu powiatowego, współcześnie funkcjonują już tylko dwa

podstawowe modele ich ustroju: ustrój południowoniemiecki (süddeutsche

Kreistagsverfassung) oraz ustrój komisji powiatowej (Kreisausschussverfassung).

Ustrój południowoniemiecki występuje w Bawarii, Badenii-Wirtembergii, Nadrenii-

Palatynacie, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii i Saarze. Model ten ma charakter

dualistyczny, z relatywnie silną pozycją starosty. Z wyjątkiem Badenii-Wirtembergii, starosta

jest wybierany przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich. Jest także przewodniczącym

sejmiku powiatowego. Reprezentuje powiat na zewnątrz oraz kieruje jednoosobowo

bieżącymi sprawami administracji powiatowej. W Badenii-Wirtembergii starosta jest

wybierany przez sejmik na okres jego kadencji.

Ustrój komisji powiatowej występuje natomiast w Brandenburgii, Meklemburgii, Dolnej

Saksonii i Północnej Nadrenii-Westfalii. Pozycja starosty, w porównaniu z ustrojem

południowoniemieckim, jest tu nieco osłabiona, mimo, że na ogół pochodzi on z wyborów

bezpośrednich (wyjątek stanowi Brandenburgia, gdzie starosta jest wybierany przez sejmik

powiatu). W szerokie kompetencje uchwałodawcze, wykonawcze i kontrolne wyposażony

został bowiem kolegialny organ, wybrany przez sejmik powiatu - komisja powiatowa

(Kreisausschuss). Starosta co prawda kieruje tu administracją powiatową, ale zobligowany

jest do wykonywania uchwał obu organów kolegialnych tj.: sejmiku powiatu oraz komisji

powiatowej.

Struktura samorządu powiatowego

Samorząd gminny

Ogólne zasady ustroju samorządu gminnego, jaki i podstawowy status niemieckiej gminy

gwarantowany jest i chroniony przez Ustawę Zasadniczą. Generalnie wszystkim gminom jest

zagwarantowane prawo regulowania ogółu spraw lokalnych na własną odpowiedzialność i w

ramach obowiązujących ustaw. Szczegółowe zapisy o organizacji samorządu gminnego w

poszczególnych krajach związkowych zawierają ordynacje gminne (Gemeindeordnungen).

Niemieckie prawodawstwo o samorządzie terytorialnym operuje w zasadzie jednolitym

modelem gminy, mimo faktycznych i istotnych różnic, jakie między nimi zachodzą. W myśl

tych rozwiązań, gmina jest podstawową jednostką lokalnej administracji publicznej, opartej

na terytorium, obligatoryjnym członkostwie wszystkich mieszkańców, władztwie

terytorialnym (z domniemaniem kompetencji wg zasady subsydiarności) oraz

demokratycznych procedurach wyboru swoich organów przedstawicielskich. W tym

znaczeniu, gmina oraz związki gmin stanowią samorządowe podmioty administracji

publicznej oraz są osobami prawnymi prawa publicznego – czyli korporacjami terytorialnymi.

Gminą, obok gwarancji samorządności przysługuje ochrona tejże samorządności w postaci

możliwości składnia skargi konstytucyjnej z tytułu naruszenia jej przez federację lub kraj.

W wielu krajach związkowych szczeble administracyjnego podziału nie kończą się na

gminach. W ich obszarze funkcjonują bowiem jednostki podobne do polskich sołectw czy

osiedli, zwane Ortsteile. Działają w nich rady (Ortschaftsrat) i organy wykonawcze

(Ortsvorsteher), o doradczych, wyjątkowo zaś decyzyjnych uprawnieniach. W miastach-

krajach występują natomiast dzielnice (Bezirk).

Jednak to gminy są najważniejszymi podmiotami samorządowymi, które w obrębie swojego

obszaru samodzielnie wykonują całą lokalną administrację - na szczeblu gminy brak jest

bowiem organów administracji państwowej (krajowej). Wszelkie zadania rządowe gmina

wykonuje jako zadania zlecone.

Działalność gmin objęta jest ogólnym nadzorem prawnym - pod kątem przestrzegania przez

nie prawa oraz nadzorem fachowym – pod względem kryterium celowości, dotyczącym tylko

wykonywania zadań zlecanych przez kraje. Struktura organów nadzoru jest bardzo

rozbudowana. Do niższych organów nadzoru zalicza się: starostów – pełnią oni nadzór nad

gminami należącymi do powiatu. Wyższymi organami nadzoru są prezydenci rejencji, którzy

sprawują nadzór głównie nad miastami wydzielonymi z powiatów oraz powiatami wiejskimi.

Najwyższy nadzór wykonują ministrowie spraw wewnętrznych poszczególnych krajów.

Generalnie niemieckie gminy można sklasyfikować wg kryterium wielkości oraz charakteru

lokalizacji na gminy wiejskie i miejskie (Gemeinde lub Landgemeinde). Ponadto występują

miasta – gminy (Städte) o różnych wielkościach i różnym statusie w stosunku do powiatów

(włączone i wyłączone z powiatu).

W zależności od charakteru i wielkości gminy różnie kształtuje się jej struktura

organizacyjna, zadania oraz zakres kompetencji. Jednak wszystkie gminy, zgodnie z zapisami

Ustawy Zasadniczej posiadają kolegialny organ przedstawicielski oraz organ wykonawczy.

Kolegialnym organem przedstawicielskim jest rada (Rat), będąca reprezentacją ogółu

mieszkańców - obywateli gminy. W odróżnieniu od nazewnictwa stosowanego w polskich

gminach, w Niemczech określenie rada, nie jest jedynym zarezerwowanym na określanie tego

organu. Najczęściej spotyka się takie określenia jak: Gemeinderat albo Stadtrat (rada gminy,

rada miasta w Badenia-Wirtembergia, Bawaria, Nadrenia Palatynat, Saara, Saksonia,

Saksonia-Anhalt, Turyngia). W Dolnej Saksonii i Nadrenii-Westfalii używa się prostego

określenia - Rat). W Hesji, Brandenburgii, Meklemburgii, Szlezwiku-Holsztynie występuje

nazwa Gemeindevertretung i Stadtvertretung (przedstawicielstwo, reprezentacja

gminy/miasta). Natomiast określenie Stadtverordnetenversammlung (zgromadzenie

deputowanych miejskich) spotyka się w miastach Brandenburgii, Hesji i Szlezwika-

Holsztynu.

Członkowie rad (Gemeinde-, Stadtratsmitglieder, Gemeindevertreter) wybierani są według

demokratycznych zasad określonych w Ustawie Zasadniczej (wybory powszechne,

bezpośrednie, wolne, równe tajne). Kadencje gminnych rad są różne w poszczególnych

krajach; najczęściej wynoszą 5 lat (w Bawarii 6). Liczebność składów osobowych gminnych

rad uzależniona jest od liczby mieszkańców danej gminy. Przewodnictwo w radzie sprawuje

zazwyczaj organ wykonawczy - burmistrz. Organami wewnętrznymi rady gminy są komisje.

Komisje powoływane są przez radę i mogą posiadać charakter doradczy (beratende

Ausschüsse), a w sprawach administracji, finansów, spraw technicznych itp. mogą mieć także

kompetencje rozstrzygające (beschließende Ausschüsse). Niektóre ordynacje krajowe

przewidują komisje obowiązkowe (np. komisję rewizyjną, finansową, administracyjną), w

innych krajach powoływanie komisji ma charakter fakultatywny. Działalności komisji

powinna opierać o wysoką profesjonalność jej członków. Stąd w większości krajów do składu

osobowego komisji włącza się często zwykłych obywateli gminy spoza rady,

reprezentujących określone dziedziny wiedzy i praktyki pożądane dla prac rady.

Gminne rady są organami uchwałodawczymi i kontrolnymi kompetentnymi we wszystkich

sprawach niezastrzeżonych na rzecz innych organów gminy. Do zakresu kompetencji rady

gminy należą m.in.: wszystkie sprawy gminy o istotnym znaczeniu; uchwalanie ogólnych

zasad o charakterze administracyjnym; uchwalanie prawa miejscowego; ustalanie

powszechnie obowiązujących opłat oraz taryf; zakładanie instytucji publicznych oraz

przedsięwzięć gospodarczych.

W większości gmin, jednoosobowym organem wykonawczym jest burmistrz (Bürgermeister)

- zazwyczaj w małych, wiejskich gminach lub nadburmistrz (Oberbürgermeister) - zwykle w

gminach miejskich i miastach wyłączonych z powiatów. W niektórych gminach organ

wykonawczy ma charakter kolegialny i nazywany jest zarządem miasta/gminy (Stadt-,

Gemeindevorstand) lub magistratem (Magistrat).

Kandydat na burmistrza musi ukończyć 25 lat i nie powinien być starszy niż 65 lat. Nie jest

wymagane, aby był stałym mieszkańcem gminy, powinien jednak przebywać na jej obszarze

przynajmniej 6 miesięcy przed wyborami. Ponadto musi być obywatelem niemieckim lub

obywatelem jednego z państw członkowskich UE. Kadencja organów wykonawczych gminy

mieści się w przedziale 5 – 8 lat.

Do podstawowych zadań burmistrza należy kierowanie administracją gminną,

reprezentowanie gminy na zewnątrz, kierowanie bieżącymi sprawami gminy,

przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał rady, zarządzanie majątkiem gminy,

wydawanie decyzji administracyjnych.

We współczesnych niemieckich gminach, po reformach samorządowych podejmowanych w

latach 90 – tych, burmistrz, jako organ wykonawczy wybrany bezpośrednio przez większość

mieszkańców gminy jest zwykle jednocześnie przewodniczącym gminnej rady. Takie

rozwiązanie występuje w przeważającej ilości niemieckich gmin. Jednak do połowy lat 90 –

tych XX w. w niemieckich gminach, w zależności od tradycji, a także geograficznej

lokalizacji funkcjonowały cztery podstawowe modele ustrojowe: burmistrzowski

(Bürgermeisterverfassung), północnoniemiecki (norddeutsche Ratsverfassung),

południowoniemiecki (süddeutsche Ratsverfassung) oraz magistracki (Magistratsverfassung).

W wyniku podjętych reform, model burmistrzowski i północnoniemiecki przestał

funkcjonować, natomiast nadal funkcjonują modele południowoniemiecki oraz magistracki.

Ustrój południowoniemiecki został uznany za model optymalny i dlatego większość krajów

związkowych przyjęło go z różnymi modyfikacjami rezygnując z wcześniejszych,

tradycyjnych rozwiązań. Klasyczny ustrój południowoniemiecki, zwany bawarskim,

występuje w Bawarii, Badenii-Wirtembergii i Saksonii (od 1993 r.) oraz z modyfikacjami w

Saksonii - Anhalt, Turyngii, Nadrenii-Palatynacie, Saarze (od 1994 r.), Nadrenii-Westfalii (od

1999 r.), Dolnej Saksonii (od 1996 r.), Szlezwiku-Holsztynie (od 1998 r.) i w Meklemburgii

(od 1999 r.). Jest to model dualistyczny, zakładający podział kompetencji pomiędzy dwa

organy pochodzące z wyborów powszechnych: radę gminy i burmistrza. Pozycja burmistrza

jest tu szczególnie silna dzięki jego bezpośredniemu wyborowi. Burmistrz jest tu

przewodniczącym rady, który prowadzi jej obrady, przygotowuje projekty uchwał i je

wykonuje oraz jest jednocześnie szefem lokalnej administracji. Następuje tu zatem

zrównoważenie pozycji organów przedstawicielskiego i wykonawczego, choć w praktyce to

burmistrz jest najważniejszym organem gminy – zwierzchnikiem zarówno rady, jak i

administracji gminnej. Ustrój ten określany jest jako dualistyczny model „rada-burmistrz” pod

jednym zwierzchnictwem i pełni obecnie rolę wiodącą. W niektórych landach ustrój

południowoniemiecki występuje w formie zmodyfikowanej, czego wyrazem jest rozdział

funkcji burmistrza (jako organu wykonawczego) oraz przewodniczącego rady

(przedstawicielstwa) gminy. Taki model określany jest mianem dualistycznego modelu „rada-

burmistrz” pod dwoma zwierzchnictwami i występuje w Brandenburgii, Meklemburgii,

Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie oraz w Dolnej Saksonii (z możliwością wyboru

burmistrza jako przewodniczącego rady).

Ustrój magistracki zwany pruskim, w dawnej, właściwej (echte) formie zakładał, iż

uprawnienia władcze przysługiwały dwóm kolegialnym organom: radzie gminy i

magistratowi. Rada była wybierana przez mieszkańców gminy. Rada wybierała z grona

radnych swojego przewodniczącego oraz magistrat - kolegialny organ wykonawczy, na czele

z burmistrzem oraz członkami (Beigeordnete). Zatem zasadnicza idea tego ustroju tkwiła w

tym, iż burmistrz wraz z członkami magistratu pochodzili z wyborów pośrednich

dokonywanych przez radę. Obecnie ustrój ten występuje wyłącznie jako tzw. niewłaściwy

(unechte) w Hesji i mieście Bremerhaven, gdzie od roku 1993 burmistrz jest wybierany

bezpośrednio przez mieszkańców gminy, a tylko członkowie magistratu obierani są nadal

przez radę.

Finanse jednostek samorządu terytorialnego

Wykonywanie przez gminy zadań własnych oraz zleconych wymaga nakładów finansowych.

Znaczącą pozycją po stronie wpływów gmin stanowią subwencje oraz inne formy pomocy

finansowej od federacji oraz kraju związkowego (od kilkunastu do kilkudziesięciu procent).

Dotacje te dokonywane są na podstawie zapisów Ustawy Zasadniczej, gdzie pomoc taka jest

przewidziana w ramach subwencji wyrównawczej, która ma celu utrzymanie dyferencjacji

finansów pomiędzy gminami na odpowiednio wyrównanym poziomie oraz subwencji celowej

związanej z finansowaniem szczególnych rodzajów inwestycji gminnych.

Gmina posiada po stronie wpływów także własne środki finansowe gwarantowane

konstytucją, a pochodzące z podatków i opłat pobieranych na swoim terenie oraz ma pełną

swobodę w gospodarowaniu nimi. Gmina sama ustala stawki podatku od nieruchomości,

podatku od przedsiębiorstw oraz miejscowych podatków konsumpcyjnych przewidzianych

przez ustawy kraju związkowego. Gminy nie dysponują jednakże możliwością wpływania na

całość podatku dochodowego, bowiem czerpią dochód z niego na zasadzie podziału. Do

głównych źródeł dochodów gminy należą:

− udział w podatku dochodowym i od wynagrodzeń w wysokości 15% pobranych kwot (ok

40% wpływów);

− podatki realne, tzn. podatek od działalności gospodarczej (ponad 40% wpływów) oraz od

nieruchomości (ok. 10% wpływów);

− podatek od konsumpcji i luksusu, (podatek od imprez rozrywkowych, drugiego domu);

− podatek od psów i polowań;

− opłaty administracyjne (około 20% wpływów);

− składki na finansowanie inwestycji publicznych, takich jak budowa dróg, ulic i ich

utrzymanie (2% wpływów);

− dochody gminnych podmiotów gospodarczych zaopatrujących w wodę, energię, gaz (3%

wpływów);

− sprzedaż mienia komunalnego.

Struktura samorządu gminnego

Samorząd okręgu (Bawaria i Nadrenia – Palatynat)

Okręg (Bezirk) stanowi odrębny poziom samorządu terytorialnego, specyficzny tylko dla

Bawarii i Nadrenii Palatynatu. Generalnie, okręgi można uznać za korporacje terytorialne o

kompetencjach do samodzielnego zarządzania sprawami ponadlokalnymi, które wykraczają

poza właściwości i zdolności powiatów, lecz nie wykraczają poza obszar samego okręgu.

Ponadto okręgi wykonują zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Okręg nie jest

formą współdziałania korporacji powiatowych i gminnych, gdyż posiada własne organa

przedstawicielskie i wykonawcze obejmujące swoim zasięgiem określone terytorium wraz z

mieszkańcami – członkami okręgu.

Bawaria jest podzielona na siedem okręgów, które stanowią formę zespolenia administracji

państwowej (kraju) i samorządowej (gmin i powiatów). Organem administracji rządowej jest

prezydent rejencji (Regierungspräsident), powoływany przez rząd kraju Bawaria w

porozumieniu z sejmikiem okręgu (Bezirkstag). Powiązania miedzy obiema administracjami

są regulowane w drodze ustawowej.

Sejmik okręgu będący przedstawicielskim organem samorządowym pochodzącym z

powszechnych, bezpośrednich wyborów jest wybierany na pięcioletnią kadencję w przez

mieszkańców danego okręgu. Sejmiki okręgowe liczą tylu członków, ilu posłów do

parlamentu krajowego (Landtagu) przypada na dany okręg. Członkowie sejmiku wybierają

spośród siebie stałą komisje okręgową (Bezirksausschuss), której zadaniem jest

przygotowywanie potrzebnych dokumentów dla sejmiku oraz decydowanie w sprawach przez

sejmik przekazanych. Oprócz stałej komisji, sejmik może tworzyć inne komisje o charakterze

doradczym (beratende Ausschüsse) lub rozstrzygające (beschliessende Ausschüsse).

Organem wykonawczym samorządowego okręgu jest prezydent sejmiku okręgowego

(Bezirkstagspräsident), który wraz z zastępcami jest powoływany przez sejmik. Prezydent

przewodniczy obradą sejmiku oraz zazwyczaj jest szefem stałej komisji okręgowej. Pozycja i

kompetencje prezydenta okręgu są przybliżone do właściwości burmistrza lub landrata.

Prezydent przy pomocy własnego aparatu wykonawczego kieruje administracją okręgu,

posiada prawo wydawania merytorycznych wytycznych zarówno urzędnikom okręgu jaki

urzędnikom państwowym.

Do zadań własnych okręg należy m.in. tworzenie instytucji publicznych, niezbędnych dla

dobra gospodarczego, socjalnego i kulturalnego mieszkańców, przy dbałości o ochronę

przyrody i środowiska. W zakresie zadań zleconych administracji rządowej okręgi wykonują

zadania przekazane na mocy porozumień regulowanych ustawowo.

W Nadrenii Palatynacie występuje Związek Okręgowy Palatynatu (Bezirksverband Pfalz) o

podobnej strukturze, funkcji i zadaniach jak bawarskie okręgi samorządowe.

Struktura samorządu okręgowego

Współdziałanie jednostek samorządu lokalnego

Do współdziałania jednostek samorządu lokalnego powinno dochodzić wówczas, gdy

pojedyncza gmina lub powiat nie jest w stanie efektywnie i racjonalnie zaspokoić potrzeb

społeczności lokalnych i wypełnić zadań publicznych z powodu na zbyt słaby potencjał

finansowy, ludnościowy bądź też niesprzyjające warunki naturalne. W związku z coraz

większa złożonością zadań stojących przed jednostkami samorządu terytorialnego, ich

współdziałanie stało istotnym elementem sprawności wykonywania zadań publicznych.

Współcześnie, do głównych przedmiotów współdziałania jednostek samorządu terytorialnego

należą przede wszystkim: zaopatrzenie w wodę, oczyszczanie ścieków, utrzymywanie

wysypisk i recykling odpadów, planowanie lokalnych terenów wypoczynkowych i urządzeń

do spędzania wolnego czasu, świadczenia w dziedzinie kultury, oświaty i spraw socjalnych,

ratownictwo oraz ochrona przed klęskami żywiołowymi, regionalne instytucje promujące

walory obszaru objętego współdziałaniem, gospodarka, planowanie i rozwój obszarów pod

zabudowę handlową, usługową i przemysłową, zastosowanie technik przetwarzania danych w

procesie administrowania.

Podstawy prawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego zawarte są w

regulacjach ustawowych poszczególnych krajów związkowych. Współdziałanie może być

dobrowolne, ale jeśli przemawiają za nim względy dobra publicznego – może przyjmować

obligatoryjny charakter.

Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego realizowane jest w formach

funkcjonalnych oraz instytucjonalne.

Współdziałanie funkcjonalne dokonuje się w oparciu o struktury organizacyjne istniejące już

przed podjęciem współdziałania. Forma ta sprowadza się zazwyczaj do koordynowania

działań współpracujących uczestników poprzez konsultowanie i uzgadnianie stanowisk.

Natomiast same działania wypełniane są w ramach właściwości, przez jednego lub odrębnie

przez wszystkich uczestników współdziałania i ich aparaty wykonawcze. Przykładowymi

formami takiego współdziałania są: uzgadnianie stanowisk (informelle Abstimung),

komunalna wspólnota robocza (komunale Arbeitsgemeinschaft), szczególna wspólnota

robocza (besondere Arbeitsgemeinschaft), porozumienie publicznoprawne (öffentlich-

rechtliche Vereinbarung, Verwaltungsvereibarung, Zweckvereinbarung).

Współdziałanie instytucjonalne wykonywane jest przez powołany w tym celu podmiot,

wyodrębniony organizacyjnie (z osobowością prawną lub nie) oraz za pomocą jego organów i

całego aparatu wykonawczego. Podstawową formą tego współdziałania jest instytucja

związku celowego (Zweckverband), którą powołuj się jako zrzeszenie wspólnot

samorządowych (gmin, powiatów) – czyli korporacji publicznoprawnych - w celu

wykonywania określonego rodzajowo zadania lub związanych ze sobą zadań. Związek

celowy może zostać rozwiązany w przypadku osiągnięcia swojego celu lub jeśli cel ten nie

jest możliwy do osiągnięcia.

Zestawienie administracyjnych struktur samorządowych i krajowych RP i RFN

Systemy administracyjne jednostek samorządu terytorialnego Rzeczypospolitej

Polskiej

oraz

systemy administracyjne krajów związkowych Republiki Federalnej Niemiec

(zestawienie ogólne)

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Województwo samorządowe

Sejmik województwa – przedstawicielski organ

stanowiący wybrany w powszechnych wyborach

przez mieszkańców województwa;

Marszałek i Zarząd województwa – organ

wykonujący właściwości administracyjne

samorządowego województwa;

Organy nadzorcze: Prezes Rady Ministrów i

wojewoda, a w zakresie spraw finansowych -

regionalne izby obrachunkowe;

Kraj związkowy:

Landtag: – przedstawicielski, krajowy organ

ustawodawczy wybrany w powszechnych wyborach

przez mieszkańców (obywateli) kraju;

Premier i Rząd – organ wykonujący właściwości

administracyjne;

Organy nadzorcze: nadzór nad zgodnością

działalności krajowych władz z krajową konstytucją

wykonują krajowe trybunał konstytucyjne. Nadzorem

federacji objęta jest natomiast ta sfera działalności

krajów, która dotyczy wykonywania zadań

administracyjnych zlecanych krajom przez federację.

Okręg (Bezirk) odrębny, trzeci poziom samorządu

terytorialnego występujący m.in. w Bawarii

Sejmik okręgu (Bezirksdag) – przedstawicielski

organ stanowiący;

Prezydent Sejmiku: - organ wykonujący zadania

administracyjne

Powiat

Rada powiatu – przedstawicielski organ stanowiący

wybrany w wyborach powszechnych przez

mieszkańców powiatu;

Starosta i Zarząd Powiatu: - organ wykonujący

zadania administracyjne powiatu wybrany przez Radę

powiatu;

Organy nadzoru: Prezes Rady Ministrów oraz

wojewoda, a w zakresie spraw finansowych -

regionalne izby obrachunkowe;

Gmina

Rada gminy – przedstawicielski organ stanowiący

wybrany w wyborach powszechnych przez

mieszkańców gminy;

Wójt / Burmistrz / Prezydent – organ wykonujący

właściwości administracyjne w gminie wybrany w

powszechnych wyborach przez mieszkańców gminy;

Organy nadzoru: Prezes Rady Ministrów i

wojewoda, a w zakresie spraw finansowych -

regionalne izby obrachunkowe;

Organy nadzoru: Premier kraju oraz wyznaczone

ustawą krajowe organy nadzoru;

Powiat

Sejmik powiatu (Kreistag) – przedstawicielski organ

stanowiący wybrany w powszechnych wyborach

przez mieszkańców powiatu;

Starosta (Landrat) – organ wykonujący zadania

administracyjne powiatu wybrany przez mieszkańców

powiatu w powszechnych wyborach;

Organy nadzoru: Premier kraju oraz wyznaczone

ustawą krajowe organy nadzoru;

Gmina

Rada gminy (Gemeinderat) – przedstawicielski

organ stanowiący wybrany w wyborach

powszechnych przez mieszkańców gminy;

Burmistrz (Bürgermeister / Oberbürgermeister) –

organ wykonujący właściwości administracyjne w

gminie wybrany w wyborach powszechnych przez

mieszkańców gminy;

Organy nadzoru: Premier kraju oraz wyznaczone

ustawą krajowe organy nadzoru

Charakterystyka systemów samorządowej i krajowej administracji RP i RFN

CECHY CHARAKTERYSTYCZNE

RÓŻNICE

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Struktura administracji ma charakter unitarny i oparta

jest o jednorodne ustawodawstwo wiążące jednakowo

wszystkie samorządowe podmioty na terenie całego

kraju wykonujące zadania administracyjne;

Wyłączne występowanie trójszczeblowego samorządu

terytorialnego tj.; samorządowe województwo, powiat

oraz gmina;

Przyjmowanie i stosowanie wyłącznie jednorodnych

form ustrojowych dla samorządowych województw,

powiatów i gmin;

Jednorodne, 4-letnie kadencje organów administracji

samorządowej wszystkich szczebli;

Wykonawczy organ powiatu wybierany jest przez

radę powiatu. Starosta zazwyczaj nie przewodniczy

radzie powiatu;

Tradycje samorządowe w pełni rozwijane są w

zasadzie dopiero od 1990 r. tj. od przyjęcia Ustawy o

samorządzie gminnym;

Struktura administracji pozostaje we właściwościach

każdego kraju związkowego. Ustrój administracyjny

regulowany jest prze systemy konstytucyjno - prawne

każdego z 16 krajów z osobna;

W ramach prawodawstwa krajów możliwość

występowania zarówno dwóch szczebli samorządu, tj.

powiatu i gminy jak i trzech szczebli tj. okręgu,

powiatu i gminy (Bawaria);

Przyjmowanie i stosowanie odmiennych (ale

dopuszczonych Ustawą Zasadniczą) form

ustrojowych przez kraje, powiaty i gminy;

Zróżnicowane kadencje organów administracji

krajów, okręgów, powiatów i gmin;

W większości powiatów starosta jest wybierany przez

mieszkańców powiatu w wyborach bezpośrednich.

Jest także przewodniczącym sejmiku powiatowego;

Bardzo silne tradycje samorządowe rozwijane od

początku XIX w. tj. od reform administracji pruskiej

barona H. F. Karla von Steina;

CECHY CHARAKTERYSTYCZNE

PODOBIEŃSTWA

Rzeczpospolita Polska Republika Federalna Niemiec

Organy administracji samorządowej są korporacjami prawa publicznego, posiadają osobowość prawną i

działają na własny rachunek odpowiedzialność;

Prawo do samorządności zagwarantowane i chronione jest zapisami konstytucyjnymi;

Wszystkie podmioty samorządowe działają w obrębie granic wyznaczonych prawem konstytucyjnym i

właściwymi ustawami;

Wobec wszystkich podmiotów samorządu lokalnego stosowany jest prawny nadzór;

Stosowanie podziału na organy wykonawcze i przedstawicielskie;

Organ przedstawicielskie posiadają legitymacje nadane w powszechnych wyborach przez społeczności

lokalne;

Mimo wielu odmienności pomiędzy unitarnym i federalnym systemem daje się zauważyć ogólną tendencję do

zachowania pewnych kompatybilności pomiędzy krajami związkowymi, samorządowymi województwami,

powiatami i gminami zarówno w sferze ich kompetencji władczych jak wielkościach terytorialnych

widocznych np. poprzez klasyfikację NUTS (Nomanclature of Teritorial Units for Statistics):

NUTS 2

16 krajów niemieckich (w tym 3 miasta na prawach kraju związkowego) / 16 samorządowych województw,

NUTS 4

402 niemieckie jednostki powiatowe (w tym 107 miast na prawach powiatu) / 379 polskie jednostki

powiatowe (w tym 65 miast na prawach powiatu),

NUTS 5

11.250 jednostki gminne o przeciętnej pow. 31 km2 / 2.479 jednostki gminne o przeciętnej pow.126 km

2

Nieustające działania reformatorskie podejmowane w ostatnich dwóch dekadach mające na celu

optymalizację funkcjonowania samorządu lokalnego i sprawniejsze wykonywanie zadań administracyjnych;

Zapoczątkowana już w 1989 r. wszechstronna i bardzo intensywna współpraca transgraniczna niemieckich i

polskich jednostek samorządu lokalnego wszystkich szczebli;

Respektowanie, wdrożenie i stosowanie zapisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego opracowanej

przez Rade Europy;

CZĘŚĆ III

STRUKTURY ADMINISTRACYJNE WOJEWÓDZTWA DOLONOŚLĄSKIEGO

i WOLNEGO PAŃSTWA SAKSONII

WOJEWÓDZTWO DOLNOŚLĄSKIE

Przedmiotem działania Województwa Dolnośląskiego, zgodnie ze Statutem Województwa

Dolnośląskiego jest wykonywanie zadań o charakterze wojewódzkim określonych ustawami,

a także tworzenie warunków dla racjonalnego, harmonijnego rozwoju gospodarczego i

społecznego Województwa oraz dla pełnego uczestnictwa w życiu wspólnoty.

Województwo, zgodnie z ustawą o samorządzie województwa wykonuje zadania z zakresu

administracji jako własne i zlecone na mocy ustaw oraz porozumień zawartych z organami

administracji rządowej i jednostkami samorządu terytorialnego.

Województwo może zawierać z innymi województwami, jednostkami lokalnego samorządu

terytorialnego - z obszaru Województwa - porozumienia w sprawie powierzenia wykonania

własnych zadań publicznych przez organy tych jednostek.

Województwo może tworzyć i przystępować do stowarzyszeń z udziałem innych jednostek

samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach.

Województwo może podejmować współpracę ze społecznościami regionalnymi innych

państw oraz międzynarodowymi instytucjami i zrzeszeniami regionalnymi, zwłaszcza z

regionami państw sąsiednich na zasadach określonych w ustawach i umowach

międzynarodowych.

Nadzór nad działalnością Województwa Dolnośląskiego sprawuje Prezes Rady Ministrów i

Wojewoda Dolnośląski, a w zakresie spraw finansowych - Regionalna Izba Obrachunkowa

we Wrocławiu.

Siedzibą organów Województwa i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego

jest miasto Wrocław.

Sejmik Województwa Dolnośląskiego

Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Kadencja

sejmiku województwa trwa 4 lata. W skład sejmiku województwa wchodzą radni wybrani w

wyborach bezpośrednich w łącznej liczbie 36 radnych. Sejmik obraduje na sesjach

zwoływanych przez Przewodniczącego Sejmiku.

Zakres kompetencji Sejmiku Województwa Dolnośląskiego opiera się o Ustawę o

samorządzie województwa przyjętą przez Sejm RP w 1998 r. Szczegółowe rozwinięcie i

doprecyzowanie właściwości Sejmiku oraz opis jego struktury zawiera Statut Województwa

Dolnośląskiego.

Do wyłącznej kompetencji Sejmiku Województwa Dolnośląskiego należy stanowienie aktów

prawa miejscowego tzn. dla województwa dolnośląskiego. Do kompetencji kontrolnych

Sejmiku należy kontrolowanie działalności Zarządu i samorządowych jednostek

organizacyjnych oraz rozpatrywanie skarg i wniosków dotyczących działalności Zarządu i

Marszałka z wyłączeniem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji

rządowej.

Inicjatywa uchwałodawcza może zostać wszczęta na wniosek Zarządu, Marszałka, klubu lub

komisji Sejmiku, Przewodniczącego Sejmiku oraz grupy złożonej z co najmniej 3 radnych.

Uchwały Sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co

najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym,

chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Sejmik wybiera ze swego grona w głosowaniu tajnym Przewodniczącego oraz trzech

Wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów, przy kworum wynoszącym co

najmniej połowę ustawowego składu Sejmiku. Przewodniczący wraz z

Wiceprzewodniczącymi stanowią Prezydium Sejmiku.

Zadaniem Przewodniczącego jest przede wszystkim organizowanie pracy Sejmiku oraz

prowadzenie jego obrad. Szczegółowy zakres właściwości Przewodniczącego zawarty jest w

Statucie Województwa Dolnośląskiego.

Organami Sejmiku województwa są - Komisje wraz z przewodniczącymi. Sejmik

województwa może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne Komisje wraz z ich

przewodniczącymi do wykonywania określonych zadań. Przedmiotem działania Komisji są

wszystkie sprawy należące do wyłącznej właściwości Sejmiku. Komisje pełnią funkcję

pomocniczą wobec Sejmiku.

Do podstawowych zadań Komisji należy m.in. przygotowywanie i opiniowanie projektów

uchwał Sejmiku, ocena wykonywania przez Zarząd uchwał Sejmiku oraz analiza i

opiniowanie skarg obywateli dotyczących działalności Sejmiku i Zarządu.

Sejmik powołuje 10 komisji stałych tj.: Rewizyjną, Uchwałodawczą, Przestrzegania Prawa i

Bezpieczeństwa, Polityki Rozwoju Regionalnego i Gospodarki, Ochrony Środowiska i

Gospodarki Wodnej, Współpracy Zagranicznej, Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich,

Kultury, Nauki i Edukacji, Rozwoju Turystyki, Rekreacji i Sportu, Budżetu i Finansów,

Polityki Społecznej, Zdrowia i Rodziny. Wszystkie komisje, w celu optymalnej realizacji

wspólnych zadań i kompetencji są zobowiązane do współdziałania m.in. poprzez wspólne

posiedzenia i wzajemne udostępnianie posiadanej wiedzy tj. opracowań, analiz i opinii,

Szczegółowy zakres właściwości kompetencyjnych poszczególnych komisji zawarty został w

Statucie Województwa Dolnośląskiego.

Ponadto, Sejmik może, w drodze uchwały, powołać tzw. doraźne Komisje problemowe do

wykonania określonych zadań. W obecnej IV kadencji Sejmiku Województwa

Dolnośląskiego powołano dwie takie komisje: doraźna Komisja ds. młodzieży oraz doraźna

Komisja ds. małych i średnich przedsiębiorstw.

Marszałek

Marszałek województwa jest wybierany przez Sejmik bezwzględną większością głosów

ustawowego składu Sejmiku. Marszałkowi przysługuje prawo występowania do Sejmiku

województwa z wnioskiem o zatwierdzenie zaproponowanego składu zarządu.

Marszałek jest kierownikiem Urzędu Marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym

pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek

organizacyjnych. Do kompetencji Marszałka należy m.in. organizowanie pracy Zarządu

województwa oraz Urzędu Marszałkowskiego, kierowanie bieżącymi sprawami województwa

oraz reprezentowanie go zewnątrz. Marszałek wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z

zakresu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach

niecierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego,

zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować

znaczne straty materialne marszałek województwa może podjąć niezbędne czynności

należące do właściwości Zarządu województwa. Czynności podjęte w tym trybie wymagają

jednak przedstawienia do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu województwa.

Szczegółowy zakres kompetencji Marszałka Województwa Dolnośląskiego określony został

w Ustawie o samorządzie województwa oraz w Statucie Województwa Dolnośląskiego.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego

Zarząd Województwa Dolnośląskiego jest kolegialnym organem wykonawczym. W jego

skład wchodzi pięć osób: Marszałek Województwa Dolnośląskiego, dwóch Wicemarszałków

oraz dwóch Członków Zarządu. Zarząd Województwa jest wybierany przez Sejmik

Województwa na wniosek Marszałka zwykłą większością głosów w obecności co najmniej

połowy ustawowego składu sejmiku. Wszyscy członkowie zarządu województwa mogą być

wybrani spoza składu sejmiku województwa.

Do zadań zarządu województwa należy wykonywanie uchwał Sejmiku Województwa

Dolnośląskiego. Jest on ponadto uprawniony do wykonywania tych wszystkich kompetencji

samorządu, które nie zostały zastrzeżone na rzecz Sejmiku i wojewódzkich samorządowych

jednostek organizacyjnych. Zarząd województwa swoje właściwości pełni m.in. poprzez

podejmowanie uchwał. Szczegółowy zakres zadań i kompetencji oraz zasady i tryb działania

zarządu województwa określone zostały w Ustawie o samorządzie województwa oraz w

Statucie Województwa Dolnośląskiego.

Skarbnik

Skarbnik Województwa Dolnośląskiego, jest głównym księgowym budżetu Województwa i

kieruje gospodarką finansową. Skarbnik Województwa uczestniczy w pracach oraz obradach

zarządu województwa z głosem doradczym. Szczegółowy zakres kompetencji Skarbnika

Województwa Dolnośląskiego o określony został w Ustawie o samorządzie województwa,

Statucie Województwa Dolnośląskiego oraz ustawie o finansach publicznych.

Aparat pomocniczy do realizowania zadań Województwa Dolnośląskiego

Zarząd województwa swoje zadania wykonuje przy pomocy Urzędu Marszałkowskiego oraz

wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Urząd Marszałkowski jest aparatem pomocniczym do realizowania zadań Zarządu

województwa. Poszczególnymi sprawami zajmują się określone departamenty, merytorycznie

podlegające pod danych członków Zarządu. Kierownikiem całego Urzędu jest Marszałek.

Strukturę organizacyjną, kompetencje oraz zasady funkcjonowania Urzędu

Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego w określa Regulamin Organizacyjny

Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu.

Wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne tworzone są w drodze uchwały Sejmiku,

o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kierownicy jednostek organizacyjnych działają

jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa do zarządzania mieniem tych jednostek,

udzielonego im przez Zarząd. Wykaz wojewódzkich samorządowych jednostek

organizacyjnych prowadzi Marszałek Województwa Dolnośląskiego.

Finanse Samorządu Województwa Dolnośląskiego

Województwo prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie uchwały

budżetowej Województwa. Za prawidłową gospodarkę finansową Województwa odpowiada

Zarząd. Struktura dochodów jakie może uzyskiwać Województwo Dolnośląskie określona

została szczegółowo w ustawie o samorządzie województwa.

Projekt uchwały budżetowej przygotowuje Zarząd, którą następnie przedkładana Sejmikowi

do zatwierdzenia. Zatwierdzona uchwała budżetowa obejmuje cały rok budżetowy. Po

wykonaniu budżetu, zarząd powinien złożyć Sejmikowi szczegółowe sprawozdanie z jego

wykonania zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć

rachunków budżetu.

Struktury samorządu Województwa Dolnośląskiego

Powiaty Województwa Dolnośląskiego

Obszar Województwa Dolnośląskiego zajmowany przez powiaty i gminy: 19948 km² Powiaty

Ogółem: 29

Liczba powiatów: 26

Miasta na prawach powiatu: 3 (Jelenia Góra, Legnica Wrocław)

Od 1 stycznia 2013 r. status miasta na prawach powiatu uzyska Wałbrzych.

Gminny Gminy miejskie: 36

Gminy miejsko – wiejskie: 55

Gminy wiejskie: 78

Gminy ogółem: 169

WOLNE PAŃSTWO SAKSONIA

Wolne Państwo Saksonia jest jednym z 16 krajów związkowych należących do Republiki

Federalnej Niemiec. Wolne Państwo Saksonia, tak jak inne kraje związkowe uczestniczy

poprzez Radę Federalną w procesie legislacyjnym federacji, zachowując tym samym realny

wpływ na kształt ustawodawstwa federalnego. Z łącznej liczby 69 miejsc w Radzie

Federalnej, Saksonii przysługują cztery mandaty. Saksonię reprezentują także w Parlamencie

Federalnym posłowie wybrani z saksońskich okręgów wyborczych oraz saksońskich list

partyjnych. Ponadto Saksonia posiada, na wzór pozostałych krajów związkowych tzw.

Reprezentację Kraju w Berlinie (Landesvertretung). Celem Saksońskiej Reprezentacji Kraju

jest podejmowanie wszelkich działań zgodnych z interesem Saksonii oraz pozostałych krajów

federacji niemieckiej.

System władzy i administracji Wolnego Państwa Saksonii regulowany jest przez Konstytucję

z 27 maja 1992 r., która co prawda nie wymaga zatwierdzenia przez federację – jednak jej

zapisy muszą mieścić się w obszarze jurysdykcyjnym wyznaczonym przez federalną Ustawę

Zasadniczą. W oparciu o te zasadę, Wolne Państwo Saksonia posiada ograniczone prawo

utrzymywania stosunków międzynarodowych, własny rząd, parlament, administrację i

sądownictwo. Obszar saksońskiej jurysdykcji prawnej kończy jednak się tam, gdzie federalna

Ustawa Zasadnicza wyraźnie nie przyznaje federacji konkretnych, literalnie wymienionych

uprawnień. Innymi słowy, zgodnie z federalną zasadą domniemania kompetencji na rzecz

krajów, wszelkie właściwości znajdują się w obszarze kompetencji Wolnego Państwa

Saksonii, o ile nie zostały zastrzeżone na rzecz władz federacji.

Wykonywanie właściwości administracyjnych z zakresu federacji jest sprawą Wolnego

Państwa Saksonii, za wyjątkiem kompetencji zastrzeżonych dla władz federalnych. Władze

federalne w tym zakresie sprawują jedynie nadzór nad zgodnym z obowiązującym prawem

wykonywaniem ustaw przez Wolne Państwo Saksonii.

W przypadku niewypełniania przez władze Wolnego Państwa Saksonii ciążących na nim

obowiązków administracyjnych – rząd federalny (za zgodą Rady Federalnej) może w drodze

„przymusu federalnego” (Bundeszwang), skłonić Wolne Państwo Saksonię do wypełniania

swoich obowiązków. W tym celu rządowi federalnemu przysługuje prawo wydawania

poleceń w stosunku do wszystkich władz Wolnego Państwa Saksonii.

Parlament Krajowy - Landtag

Parlament Krajowy (Der Sächsische Landtag) jest najwyższym ustawodawczym organem

przedstawicielskim Wolnego Państwa Saksonii. Jego kadencja wynosi 5 lat. Skrócenie

kadencji może nastąpić w wyniku niezdolności wyboru premiera rządu krajowego lub

uchwały o samorozwiązaniu, przegłosowanej większością dwóch trzecich jego członków.

Sposób wyboru deputowanych do Saksońskiego Landtagu nie odbiega znacząco od zasad

obowiązujących w wyborach Parlamentu Federalnego. Zgodnie z ordynacją wyborczą do

Saksońskiego Landtagu posłowie wybierani są w wyborach powszechnych, bezpośrednich,

wolnych, równych i tajnych wg ordynacji mieszanej tj. większościowo – proporcjonalnej.

Konstytucja Wolnego Państwa Saksonii określiła liczbę mandatów na 120. Wyborcy

dysponują dwoma głosami. Pierwszy głos oddawany jest na kandydatów w okręgach

wyborczych, w których wyborcy wybierają posłów bezpośrednio i imiennie. W ten sposób

wybierana jest połowa składu Saksońskiego Landtagu tj. 60 deputowanych. Pozostałe

mandaty - z reguły również 60 – rozdzielane są w wyniku głosowania na listy partyjne.

Warunkiem jaki musi spełnić lista, jest pokonanie 5% klauzuli zaporowej w skali całego

kraju. W przeciwnym wypadku, lista partyjna w ogóle nie jest brana pod uwagę przy

rozdziale mandatów. Podobnie jak na poziomie federalnym, tak i podczas wyborów do

Saksońskiego Landtagu, obowiązuje zasada, iż ewentualne mandaty uzyskane przez partię w

wyniku „głosów pierwszych” nie mogą przepaść. W związku z tym dodaje się je do

konstytucyjnej liczby 120 mandatów - jako mandaty dodatkowe. Obecnie w Saksońskim

Landtagu V kadencji zasiada 132 posłów.

Saksoński Landtag zajmuje szczególną pozycję, gdyż jest jedynym krajowym organem

konstytucyjnym wybieranym bezpośrednio przez obywateli Wolnego Państwa Saksonii. Do

najważniejszych funkcji Saksońskiego Landtagu należą zadania legislacyjno – kontrolne.

Landtag uchwala ustawy krajowe, zatwierdza budżet krajowy oraz dokonuje wyboru premiera

i rządu. Jako organ kontrolny Saksoński Landtag przy pomocy instrumentów konstytucyjno -

ustawowych poddaje kontroli działalność rządu krajowego oraz podlegającej mu

administracji. Saksoński Landtag uczestniczy także w wyborze członków innych organów

państwowych, w tym m.in. Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Izby Obrachunkowej,

pełnomocnika ds. ochrony danych.

Prawo zgłaszania do Landtagu inicjatyw projektów ustaw przysługuje frakcjom partyjnym,

grupom sześciu lub więcej posłów, rządowi krajowemu oraz obywatelom poprzez

obywatelską inicjatywę ustawodawcza. Landtag podejmuje uchwały na sesjach plenarnych w

trybie jawnym.

Przewodniczącym Saksońskiego Landtagu jest Prezydent (Präsident), który wraz ze swoimi

zastępcami tworzy Prezydium Landtagu. Prezydent jest odpowiedzialny za prawidłowy

porządek przebiegu prac saksońskiego Landtagu. Do przygotowania uchwał na obrady

plenarne Landtag tworzy komisje, do których należą posłowie wszystkich frakcji. Zgodnie z

Saksońską Konstytucją, komisje mają status komisji stałych (ständige Ausschüsse), chyba że

zostały powołane do jakiegoś specjalnego zadania – wówczas otrzymują charakter komisji

przejściowych (zeitweiliger Ausschüsse) Komisje zajmują się przede wszystkim sprawami

powierzonymi im z reguły przez plenum Landtagu. Komisje są miejscem szczegółowego

omawiania proponowanych ustaw między ekspertami z poszczególnych frakcji. W celu

zasięgnięcia informacji na temat przedmiotu obrad, komisje mogą przeprowadzać publiczne

wysłuchania biegłych, przedstawicieli grup interesów oraz innych osób posiadających wiedzę

na określony temat. Posiedzenia komisji z zasady nie są jawne.

Premier i Rząd Wolnego Państwa Saksonii

Premier (Ministerpräsident) wraz z Rządem (Staatsregierung) złożonym z ministrów

(Staatsministern) sprawują w Saksonii władzę wykonawczą w granicach wyznaczonych przez

Konstytucję Wolnego Państwa Saksonii i federalną Ustawę Zasadniczą oraz kierują

podlegającą Rządowi saksońską administracją. Premierem zostaje wybrany kandydat, który

uzyskał większość głosów z ogólnej liczby wszystkich posłów do saksońskiego Landtagu. Na

wniosek Premiera, Landtag zatwierdza imienny skład rządu. Liczbę ministrów ustala Premier.

W przypadku nieuzyskania przez kandydata bezwzględnej większości, premierem zostaje ten

kandydat, który w kolejnym głosowaniu uzyskał większość głosów. W przypadku, gdy w

okresie 4 miesięcy Landtag nie będzie zdolny do wyboru Premiera, lub zaistnieją inne

powody nieobsadzenia urzędu premiera – saksoński Landtag musi zostać rozwiązany i

ogłaszane są nowe wybory.

Premier Rządu pełni jednocześnie funkcję głowy państwa Saksonii. Reprezentuje on Wolne

Państwo Saksonię na zewnątrz posiada prawo udzielania łaski. Pozycja Premier Rządu jest

wiodąca – świadczy o tym konstytucyjny zapis o określaniu zasadniczych wytycznych

polityki krajowej (Richtlinien der Politik). Premier ponosi za ich realizacje przed Landtagiem

wyłączną odpowiedzialność. W stosunku do ministrów Rządu Saksońskiego obowiązuje

zasada resortu, która zakłada, że każdy członek rządu działa we własnym zakresie i na własną

odpowiedzialność.

Do zakresu zadań Premiera należy określanie liczby ministerstw, rozdzielanie zadania pośród

różnych ministerstw, powoływanie i zwalnianie ministrów, sekretarzy, urzędników oraz

sędziów. Na wniosek Premiera, Rząd uchwala projekty ustaw, które muszą zostać później

przedłożone do głosowania w Saksońskim Landtagu. Do podstawowych zadań Rządu

Saksońskiego należy strategiczne i ustawodawcze kształtowanie polityki oświatowej i

szkolnictwa wyższego, sztuki i kultury, określanie wytycznych dla policji i bezpieczeństwa

wewnętrznego. Premier wraz z Rządem, jako najwyższy saksoński organ wykonawczy

wykonuje zadania administracyjne z zakresu krajowego oraz zadania zlecone przez federację.

Administracja Wolnego Państwa Saksonii

Administracja kraju generalnie posiada trójstopniową strukturę. Na szczycie administracji

Wolnego Państwa Saksonii znajduje się Premier, Ministrowie stojący na czele swoich

resortów oraz Saksońska Kancelaria Państwowa (Sächsische Staatskanzlei).

Ministrowie kształtują określone obszary działalności w ramach wytycznych samodzielnie i

na własną odpowiedzialność. Mogą sygnalizować premierowi ewentualną konieczność zmian

wytycznych. Liczbę ministerstw ustala Premier (zazwyczaj jest to ok. ośmiu resortów oraz

dodatkowo minister - Szef Kancelarii Państwowej (Chef der Staatskanzlei)). Obecnie w

strukturze saksońskiego Rządu działają następujące resorty: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i

Komunikacji, którego minister pełni jednocześnie funkcję vice premiera (Staatsministerium

für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr), Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (Staatsministerium

des Innern), Ministerstwo ds. Finansów (Staatsministerium der Finanzen), Ministerstwo

Sprawiedliwości i Europy (Staatsministerium der Justiz und für Europa), Ministerstwo

Edukacji (Staatsministerium für Kultus), Ministerstwo Nauki i Sztuki (Staatsministerium für

Wissenschaft und Kunst), Ministerstwo ds. Socjalnych oraz Ochrony Konsumenta

(Staatsministerium für Soziales und Verbraucherschutz) oraz Ministerstwo Środowiska i

Rolnictwa (Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft).

Saksońska Kancelaria Państwowa stanowi bezpośredni aparat pomocniczy Premiera i

ministerstw w wykonywaniu zadań administracyjnych. W stosunku do ministerstw przejmuje

ona funkcję sztabu. Szef Kancelarii Państwowej, zazwyczaj w randze ministra koordynuje

pracę Kancelarii Państwowej z działaniami ministerstw i komisji Landtagu, przygotowuje

posiedzenia Rządu oraz konferencje Prezesa. Zanim ustawy zostaną podpisane przez Premiera

lub uchwalone przez Rząd, Szef Kancelarii dokonuje wstępnej weryfikacji pod kątem ich

zgodności z prawem konstytucyjnym. Jest także odpowiedzialny za politykę i prawo w

zakresie mediów w Saksonii. Ponadto. Szef Kancelarii jest osobą kontaktową w zakresie

wszelkich kwestii z dziedziny prawa federacji oraz Wolnego Państwa Saksonii oraz ogólnych

kwestii ze sfery administracji państwowej i organizacji urzędów Wolnego Państwa Saksonii.

Drugim szczeblem administracji Wolnego Państwa Saksonii są instancje średnie złożone z

trzech Dyrekcji Krajowych (Landesdirektion) oraz innych, wyspecjalizowanych urzędów

krajowych. Organami administracyjnymi Dyrekcji Krajowych są okręgi administracyjne

(Direktionsbezirke). Powstały one w wyniku reform administracyjnych w 2008 r. i zastąpiły

wcześniejsze rejencje. Saksonia podzielona jest na 3 takie okręgi: Direktionsbezirk Chemnitz,

Direktionsbezirk Dresden oraz Direktionsbezirk Leipzig. Okręg administracyjny Chemnitz

składa się z miasta na prawach powiatu oraz czterech powiatów ziemskich. Okręg

administracyjny Drezno składa się z miasta na prawach powiatu oraz czterech powiatów

ziemskich. Okręg administracyjny Lipsk składa się z miasta na prawach powiatu dwóch

powiatów ziemskich. Na czele każdego okręgu stoi prezydent okręgu (Präsident der

Landesdirektion) mianowany przez Saksoński Rząd.

Trzeci szczebel to poziom niższy, w strukturze którego mieszczą się starostowie (Landraci)

stojący na czele urzędów powiatowych oraz miasta wyłączone z powiatu, a także niższe

państwowe urzędy specjalne. W strukturze saksońskiej administracji występują także niektóre

urzędy o dwustopniowej strukturze jak np. policja w Saksonii.

Finanse Wolnego Państwa Saksonii

W Wolnym Kraju Saksonii przygotowywany jest i uchwalany przez Saksoński Rząd projekt

budżetu. Następnie przekazywany jest on do konsultacji i zatwierdzenia przez Landtag. Jeśli

budżet kraju związkowego zostanie uchwalony, uzyskuje moc prawną. Za wykonanie budżetu

odpowiedzialny jest Rząd Wolnego Państwa Saksonii.

Na strukturę dochodów Wolnego Państwa Saksonii składają się prawnie określone wpływy z

podatków i opłat oraz dotacje i subwencje federalne. Saksonia może ponadto uzyskiwać

dochody z przedsięwzięć komercyjnych, które może prowadzić samodzielnie lub brać w nich

udział – ale tylko wówczas, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes krajowy. Cel,

sens lub korzyść z udziału w takim przedsięwzięciu muszą być ukierunkowane na interes

publiczny mieszkańców Saksonii. Saksonia nie może realizować takich przedsięwzięć lub

brać w nich udział , w których wyłącznym lub głównym celem jest tylko generowanie

dochodu.

Struktury konstytucyjne Wolnego Państwa Saksonii

Wolne Państwo Saksonia z podziałem na okręgi administracyjne i powiaty

Obszar Wolnego Państwa Saksonii zajmowany przez powiaty i gminy: 18 415,51 km²

Okręgi administracyjne 3 (Chemnitz, Dresden, Leipzig)

Powiaty

Ogółem: 13

Liczba powiatów: 10

Miasta na prawach powiatu 3 (Chemnitz, Drezno, Lipsk)

Gminny Gminy miejskie: 174 (w tym 3 miasta wyłączone z powiatu: Chemnitz, Drezno, Lipsk)

Gminy wiejskie: 283

Gminy ogółem: 457

Systemy samorządowej administracji Województwa Dolnośląskiego

i Wolnego Państwa Saksonii

Województwo Dolnośląskie Wolne Państwo Saksonia

Ustrój Województwa Dolnośląskiego określony jest

na podstawie Konstytucji RP z 1997 r., Ustawy o

samorządzie województwa z 1998 r. oraz Statutu

Województwa Dolnośląskiego;

Organem przedstawicielskim, o legitymacji nabytej w

powszechnych wyborach z kompetencjami

stanowiącymi jest Sejmik Województwa

Dolnośląskiego liczący 36 radnych;

Brak stosowania klauzuli zaporowej;

Kadencja Sejmiku Województwa Dolnośląskiego

wynosi 4 lata.

Obradom Sejmiku Województwa Dolnośląskiego

przewodniczy Przewodniczący, który z

wiceprzewodniczącymi tworzy Prezydium Sejmiku

Prace merytoryczne Sejmiku odbywają sie w

Komisjach stałych i doraźnych;

Organem wykonawczym samorządu Województwa

Dolnośląskiego jest Marszałek Województwa

Dolnośląskiego obrany przez radnych do Sejmiku

bezwzględną większością głosów. Na wniosek

Marszałka, Sejmik zatwierdza 4-osobowy skład

Zarządu Województwa Dolnośląskiego;

Marszałek wraz z Zarządem wykonuje zadania

administracyjne własne Województwa

Dolnośląskiego oraz zlecone - na mocy zawartych

porozumień z administracją rządową i samorządową;

Bezpośrednim aparatem pomocniczym Marszałka i

Zarządu do wykonywania zadań administracyjnych

jest Urząd Marszałkowski oraz wojewódzkie

samorządowe jednostki organizacyjne powoływane

przez władze Województwa Dolnośląskiego.

Nadzór nad ogólną legalnością działań Województwa

Dolnośląskiego sprawuje Prezes Rady Ministrów i

Wojewoda Dolnośląski, a w zakresie spraw

finansowych - Regionalna Izba Obrachunkowa we

Wrocławiu.

System samorządu Województwa Dolnośląskiego

Ustrój Wolnego Państwa Saksonii określony jest na

podstawie Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 r. oraz

Konstytucji Wolnego Państwa Saksonii z 1992 r.;

Organem przedstawicielskim, o legitymacji nabytej w

powszechnych wyborach z kompetencjami

stanowiącymi jest Landtag Wolnego Państwa

Saksonii (der Sächsische Landtag) liczący 120

deputowanych;

Warunkiem wejścia deputowanych z listy partyjnej

do Saksońskiego Landtagu jest pokonanie przez nią

5%klauzuli zaporowej;

Kadencja Landtagu Wolnego Państwa Saksonii

wynosi 5 lat;

Obradom Landtagu Wolnego Państwa Saksonii

przewodniczy Prezydent (Präsident), który wraz z

zastępcami tworzy Prezydium Wolnego Państwa

Saksonii;

Prace merytoryczne odbywają się w Komisjach

stałych (ständige Ausschüsse) oraz przejściowych

(zeitweiliger Ausschüsse);

Organem wykonawczym Wolnego Państwa Saksonii

jest Premier (Ministerpräsident) obrany przez

deputowanych do Landtag bezwzględną większością

głosów. Na wniosek Premiera, Landtag zatwierdza 9-

osobowy skład Rządu Wolnego Państwa Saksonii

(Staatsregierung des Freistaates Sachsen);

Premier wraz z Rządem, wykonuje krajowe zadania

administracyjne oraz zadania zlecone przez federację;

Bezpośrednim aparatem pomocniczym Premiera i

Rządu do wykonywania zadań administracyjnych jest

Saksońska Kancelaria Państwowa (Sächsische

Staatskanzlei), 3 Dyrekcje Krajowe (Landesdirektion)

oraz inne, powoływane prze Rząd wyspecjalizowane

urzędy krajowe;

Nadzór nad zgodnością działań saksońskich władz z

Konstytucją Wolnego Państwa Saksonii sprawuje

Krajowy Trybunał Konstytucyjny

(Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen).

Nadzorem federacji natomiast objęta jest ta sfera

działalności Wolnego Państwa Saksonii, która

dotyczy wykonywania zadań administracyjnych

zlecanych przez federację.

System konstytucyjny Wolnego Państwa Saksonii,

zaczął częściowo kształtować się od 1990 r., jednak

jego właściwy początek to reformy samorządowe z

1998 - 99 r. Samorząd wojewódzki w Województwie

Dolnośląskim jest jeszcze nie w pełni ugruntowany i

kształtuje dopiero swoje samorządowe tradycje, w

tym także administracyjne.

Obszar Województwa Dolnośląskiego zajmowany

przez powiaty i gminy: 19 948 km²

Powiaty

Ogółem: 29

Liczba powiatów: 26

Miasta na prawach powiatu: 3 (Jelenia Góra, Legnica

Wrocław)

Od 1 stycznia 2013 r. status miasta na prawach

powiatu uzyska Wałbrzych.

Gminny Gminy miejskie: 36

Gminy miejsko – wiejskie: 55

Gminy wiejskie: 78

Gminy ogółem: 169

mimo że odrodził się tuż po zjednoczeniu Niemiec w

XX w., to nawiązuje do swoich bardzo bogatych

wzorców i tradycji zdobytych w XIX i XVIII w.

Obszar Wolnego Państwa Saksonii zajmowany przez

powiaty i gminy: 18 415 km²

Okręgi administracyjne 3 (Chemnitz, Dresden,

Leipzig)

Powiaty

Ogółem: 13

Liczba powiatów: 10

Miasta na prawach powiatu 3 (Chemnitz, Drezno,

Lipsk)

Gminny Gminy miejskie: 174 (w tym 3 miasta wyłączone z

powiatu: Chemnitz, Drezno, Lipsk)

Gminy wiejskie: 283

Gminy ogółem: 457

Źródła wykorzystane w opracowaniu

Administracja RFN, pod red. J. Łętowskiego i J.P. Pruszyńskiego, Wrocław 1983.

Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2012.

Balicki R., Ustroje państw współczesnych, Wrocław 2003.

Bauleitplanung und Baugenehmigung in der EU, G. Schmidt – Eichstaedt (Hrsg./Editor), Köln 1995.

Buczkowski Z., Jędrzejewski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2011.

Czarny P., Bundesrat. Między niemiecka tradycją a europejską przyszłością, Warszawa 2000.

Deszczyński P., Gołata K., Demokratyczne systemy i doktryny polityczne, Poznań 2003.

Detjen J., Demokratie in der Gemeinde, Hannover 2000.

Dolnicki B., Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999.

Dolnicki B., Ustrój samorządu terytorialnego w Niemczech – po reformie, „Samorząd Terytorialny”, Nr 3/2001.

Goduń T., Cygnarowski M., Dudek S., Iwaniszczuk P., Leksykon systemów politycznych, Warszawa 2003.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, (w:) www.bundestag.de

Grzeszczak R., Struktura administracji w Niemczech, Mysłakowice 2006 (w:) www.interreg3a.dolnyslask.pl

Handwörterbuch des politischen Systems, U. Andersen, W. Woyke (Hrsg.), Bonn 2003.

Janicka I., Niemieckie kraje związkowe struktura terytorialno-administracyjna, Toruń 2009.

Kitzeder P., Gemeinde. Landkreis. Bezirk. Bürger und Kommunen In Bayern, München 1997.

Kociubiński K., Polski samorząd gminny w procesie integracji europejskiej na tle funkcjonowania samorządów

innych państw, Wrocław 2010.

Kociubiński K., Systemy polityczne Austrii, Niemiec i Szwajcarii, Wrocław 2003.

Kommunalpolitik in Baden – Württemberg, T. Pfizer, H-G. Wehling (Hrsg.), Stuttgart 2000.

Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, H. Wollemann, R. Roth (Hrsg.), Bonn 1998.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., (w:) www.sejm.gov.pl

Korte K – R., Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1998.

Loeński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002.

Miemiec M., Gmina w systemie administracji publicznej RFN, Kolonia Limited 2007.

Parlament RFN, red. J. Isensee, P. Kirchhof, Warszawa 1995.

Prawnoadministracyjne regulacje samorządności i zarządzania państwem w Unii Europejskiej, pod. red. M.

Woźniaka, J. Ryszki, Opole 2006.

Sächsischer Städte- und Gemeindetag, Geschäftsbericht 1999/2000, Dresden 2000.

Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, pod. red.

J. Jeżewskiego, Wrocław 1999.

Samorząd terytorialny w Polsce, pod red. J.P. Tarno, Warszawa 2004.

Samorząd terytorialny. Studium politologiczne, pod red. J. Marszałek – Kawy, Toruń 2007.

Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003.

Sarnecki P., Związek i kraje w strukturze państwowej RFN, Kraków 1987.

Schick R., Zeh W., So arbeitet Der Deutsche Bundestag, Darmstadt 1992.

Studia nad samorządem terytorialnym, pod red. A. Błasia, Kolonia Limited 2002.

System polityczny RP, pod red. H. Lisickiej, Wrocław 2001.

Tatsachen über Deutschland, red. A. Kappler A. Grevel, Bonn 1995.

Tkaczyński J.W., Ustrój federalny Niemiec, Toruń 2002.

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., (w:) www.sejm.gov.pl

Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., (w:) www.sejm.gov.pl

Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., (w:) www.sejm.gov.pl

Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa z dnia 24 lipca 1998 r.,

(w:) www.sejm.gov.pl

Ustroje państw współczesnych, pod red. W Skrzydło, Lublin 2005.

Ustrój państwowy RFN, pod red. L. Janickiego, Poznań 1986.

Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27. Mai 1992, (w:) www.sachsen.de

Wojnicki J., Samorząd lokalny w Polsce i Europie, Pułtusk 2003.

Wojtaszczyk K.A., Bundestag i Bundesrat w RFN, Warszawa 1993.

Współczesne systemy polityczne, pod red. M. Żmigrodzkiego, B. Dziemioduk-Olszewska, Warszawa 2009.

Zieliński E., Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004.

www.bundestag.de

www.bundesrat.de

www.bundesregierung.de

www.bundespraesident.de

www.bundesverfassungsgericht.de

www.sachsen.de

www.sejm.gov.pl

www.senat.gov.pl

www.premier.gov.pl

www.prezydent.pl

www.trybunal.gov.pl