ANEXO IV Evaluación de mecanismos de PSAH en el … · En este último proceso ... (6,372.94 ha) y el resto (4,357.06 ha) son tierras ejidales que ... habitantes de las zonas urbanas

ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS DE PAGO O COMPENSACIÓN POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LA

CUENCA DEL PIXQUIAC

FORTALEZAS Y DEBILIDADES EN EL CONTEXTO LOCAL

(Documento técnico) Proyecto: NCMA3-08-03

“DELIMITACIÓN DE ZONAS PRIORITARIAS Y EVALUACIÓN DE LOS MECANISMOS

EXISTENTES PARA PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES HIDROLÓGICOS EN LA CUENCA DEL RÍO PIXQUIAC, VERACRUZ, MÉXICO

Tajín Fuentes Pangtay

ÍNDICE Introducción 1. Contexto de los programas de Pago por Servicios Ambientales; la cuenca del Pixquiac, características y dinámica socioambiental. 2. Reglas de operación y marco lógico de los programas de PSA en el Pixquiac

• FIDECOAGUA

• PSAH- CONAFOR

• PCSAX 3. Impactos en los participantes y en los predios inscritos en los tres programas 4. Conclusiones sobre la viabilidad de los programas en el contexto local de la cuenca Apendice I, Matriz comparativa de las reglas de operación y marco lógico de los mecanismo de PSA en el Pixquiac Apendice II Análisis FODA. “Este proyecto se ejecuta bajo el patrocinio y soporte del Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, A.C. (FMCN) y de la Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (USAID)”.

INTRODUCCIÓN El presente documento es uno de los resultados del proyecto “Delimitación de zonas prioritarias y evaluación de los mecanismos existentes para pago de servicios ambientales hidrológicos en la cuenca del río Pixquiac, Veracruz, México1”, y contiene un análisis de los tres programas de pago o compensación por servicios ambientales (PSA) que operan en esta cuenca. El objetivo del análisis es doble, por un lado documentar la rica experiencia acumulada por los tres programas que vienen funcionando de manera paralela en la misma área, pero partiendo de planteamientos conceptuales y mecanismos operativos distintos. Segundo, evaluar la viabilidad de los tres programas a la luz de las condiciones físico-bióticas y socioeconómicas particulares de esta cuenca, es decir, analizar hasta qué punto el diseño y forma de operación de los programas es adecuado para lograr un objetivo central compartido por los tres programas; conservar las condiciones que permiten a la cuenca brindar SA.

El análisis se desarrollo a partir de tres fuentes de información: a) documentos recopilados sobre los tres programas (reglas de operación y otros), b) entrevistas realizadas a tomadores de decisiones, operadores y participantes en los tres mecanismos de PSA y c) los resultados del seminario y el grupo de aprendizaje (GA) conformados dentro de este proyecto a fin de analizar los tres programas. En este último proceso participaron personas involucradas en el tema de los SA desde el sector académico, gubernamental y de la sociedad civil (INECOL, UNAM, SENDAS A.C., DGDF, CGMA/SEDESMA, CONAFOR,FIDECOAGUA, FMCN, SENDAS A.C., Asciación de amigos del Pixquiac-Zoncuantla A.C., entre otros). También se involucraron comunidades y Ayuntamientos que pertenecen a los municipios que son proveedores y usuarios de los servicios ecosistémicos del Pixquiac: Xalapa, Coatepec, Tlalnelhuayocan y Acajete, del estado de Veracruz.

1 Proyecto llevado a cabo por SENDAS A.C., con apoyo económico del FMCN y la USAID.

Análisis de los programas de PSA presentes la cuenca del Pixquiac; viabilidad e impactos en los predios y población participantes

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CONTEXTO DE LOS PSA; LA CUENCA DEL PIXQUIAC, CARACTERÍSTICAS Y DINÁMICA SOCIOAMBIENTAL La cuenca del río Pixquiac2 se encuentra al Oeste de la Ciudad de Xalapa y al NW de la ciudad de Coatepec e involucra parcialmente a los municipios de Perote, Acajete, Tlalnelhuayocan y Coatepec. La cuenca tiene una superficie aproximada de 10,730 ha y una longitud de 30.27 km entre sus extremos. Se ubica en la ladera de barlovento del Cofre de Perote, expuesta a vientos cargados de humedad provenientes del Golfo de México. La variación altitudinal va desde los 1,040 msnm hasta los 3,740 metros sobre el nivel del mar.

Figura 1. Mapa base de la cuenca del río Pixquiac.

La vegetación predominante en esta zona es: cafetales de sombra, bosque mesófilo de montaña, áreas de encino-pino, y pinares en la parte más alta de la cuenca. El río Pixquiac (colector principal de esta cuenca) nace en la ladera oriental de Cofre de Perote, a una altura de 3740 msnm e inicialmente fluye hacia el Este en terreno montañoso (municipios de Perote, Acajete y Tlalnelhuayocan). Además de concentrar algunas de las áreas más extensas y mejor conservadas de bosque mesófilo en el centro de Veracruz, esta cuenca es estratégica para el desarrollo de diversas comunidades rurales, así como por su relevancia para el abasto del 38.5% de agua de la ciudad de Xalapa y algunas colonias del municipio de Coatepec.

En la cuenca habita un total 7,150 personas (INEGI, 2000) distribuidas en 72 localidades, de

las cuales 13 se pueden considerar como semi-urbanas con una población total de 2,920 personas; el resto de la población vive en comunidades rurales (rancherías, congregaciones y pueblos). La tenencia de la tierra en este territorio se distribuye de la siguiente manera: 59.39 % es propiedad privada (6,372.94 ha) y el resto (4,357.06 ha) son tierras ejidales que representan 40.61% de la 2 Para FIRCO (Fideicomiso de Riesgo Compartido), la cuenca es conocida como Rancho Viejo.


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superficie total de la cuenca. Los ejidos de San Pedro Buenavista, San Antonio Hidalgo y Cuauhtémoc están comprendidos en su totalidad dentro de la cuenca, el resto de los ejidos se encuentran parcialmente en ella.

Las dinámicas y tendencias que presenta la cuenca deben tomarse en cuenta en el diseño,

operación y evaluación de las iniciativas de PSA que operan en ella. Por ejemplo, debido a sus características geológicas en la cuenca el agua escurre superficial y subsuperficialmente. Al no haber acuíferos profundos, el funcionamiento de la red hidrológica depende directamente de la cobertura vegetal y el régimen de lluvias (García et. Al 2009). Estudios recientes indican que la cobertura forestal ha aumentado alrededor de mil hectáreas en los últimos treinta años, debido principalmente al abandono de áreas agropecuarias (Geréz 2009). Es decir, cerca del 10% de la cuenca tiene bosques jóvenes, entreverados con bosques en diversos estados de sucesión y modificación, cubriendo en conjunto aproximadamente el 70% de la cuenca. Esta tendencia es consistente con la dinámica poblacional que presentan las comunidades rurales del área, donde sobre todo en la parte media y alta, las comunidades han estado perdiendo habitantes que se trasladan a vivir hacia la zona baja de la misma o se asientan en la zona conurbada de Xalapa-Coatepec- Tlalnelhuayocan (Fuentes 2009).

Desde punto de vista social otra característica importante es el marcado minufundismo que

se presenta en los ejidos (3.26 ha en promedio) y las tierras particulares propiedad de campesinos de la zona media y media alta. En contraste tenencia de la tierra en la parte alta de la cuenca se caracteriza por la existencia de grandes predios particulares cuya propiedad muchas veces no esta clara, ya que muchos de llevan décadas hipotecados en la banca comercial desde que sus dueños –habitantes de las zonas urbanas de la región- agotaron el valor comercial de sus bosques (Fuentes Op. cit). La distribución de la población y su densidad a lo largo de la cuenca es otro importante elemento a tomar en cuenta. La parte baja colindante, con las zonas urbanas y suburbanas de Coatepec, Xalapa y Tlalnelhuayocan, concentra la mayor parte de la población y experimente fuertes presiones de cambio de uso del suelo de rural a habitacional, así como problemas de contaminación del agua debidas drenajes de aguas servidas que se vierten sin tratamiento en los ríos de la cuenca. La parte media experimenta sigue siendo eminentemente agropecuaria, concentra la población campesina de la cuenca. Mientras tanto la zona alta tiene baja densidad de población y presenta una marcada migración. Cuadro 1. Caracteristicas de la cuenca por zonas.

Nombre de la subcuenca Superficie total (Ha)

Alt. max. (msnm)

Alt. Mín. (msnm)

Zona de la cuenca

No. Loc. por subcuenca[

Habs. Subcuenca (2005)

Superficie por zona (Ha)

Alto Pixquiac 724.91 3,120 2,900 Alta 0 0 Alto Atopa 1,051.85 3,760 2,840 Alta 1 250

1,776.76

Granada 302.58 2,000 1,460 Media 0 0 Agüita Fría 368.34 2,240 1,420 Media 1 39 Pixquiac 619.05 2,940 1,780 Media 0 0 Huichila 712.18 3,000 1,780 Media 4 121 Atopa 825.69 2,840 1,580 Media 6 257 Medio Pixquiac 1,127.78 2,400 1,400 Media 11 1,541 Xocoyolapan 1,401.23 2,960 1,420 Media 7 184

5,356.85

Tuxtla 397.29 1,680 1,340 Baja 4 752 Chopantla 683.06 1,680 1,180 Baja 9 562


6

Las Lajas 975.31 2,020 1,180 Baja 9 972 Bajo Pixquiac 1,543.69 1,460 1,040 Baja 19 3,149

3,599.35

TOTALES 71 7,827 Cuadro 2. Características de minifundismo en los tres ejidos de la cuenca media del Pixquiac.

Nombre del ejido No. ejidatarios

Sup. Total ejidal (has)

Sup. Prom. Parcela (has)

Sup. Min.-Max. (has)

San Andrés Tlalnelhuayocan 251 763.152 2.96 0.004 - 15.97 San Antonio Hidalgo 137 622.628 4.29 0.019 – 5.97 San Pedro Buenavista 306 953.881 3.01 0.032 – 15.65

Total 694 2,339.661 3.26 Fuente: Fuentes 2009

Mapa 2. División por zonas

ANÁLISIS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PSAH OPERANDO EN EL PIXQUIAC Y SUS REGLAS DE OPERACIÓN En México la experiencia para establecer esquemas de pago o compensación por servios ambientales (PSA) empezó en Coatepec, Ver., hace apenas siete años, a partir de entonces en diversas partes del país han surgido varias iniciativas que desde el nivel federal, municipal o regional, han explorado diversas formas de establecer este tipo de mecanismos. Una de las regiones con mayor experiencia en ese sentido es la cercana a las ciudades de Xalapa y Coatepec, y dentro de ella, la cuenca del río Pixquiac destaca por el hecho de que en su territorio operan tres programas de PSA; el pago por servicios ambientales de la CONAFOR, el Programa de compensación por servicios ambientales y desarrollo integral del Pixquiac (PCSAX) y el Fideicomiso (FIDECOAGUA) para el pago por servicios ambientales forestales hidrológicos, de Coatepec.


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El primer programa de pago por servicios ambientales que operó en el Pixquiac –y en el

país- fue establecido por el Ayuntamiento de Coatepec hacia fines del año 2002. El FIDEICOAGUA ha enfocado su trabajo e inversiones hacia la que CONAGUA denomina como la subcuenca de Coatepec, conocida en la región como río La Marina y de forma más específica, como el río Gavilanes. El PSAH de la CONAFOR empezó a operar nivel nacional en el 2003, ese mismo año se incluyeron predios en las cuencas de la región; Pixquiac, Gavilanes y Sedeño. En el 2007 inició la operación del PCSAX, programa que solamente ha incluido predios dentro de la cuenca del Pixquiac.

El PSAH de CONAFOR opera a nivel nacional por lo que utiliza cartografía de escala

1:250.000 para definir sus áreas de elegibilidad, por ese motivo ubica toda la región del Cofre de Perote como una sola área elegible, sin distinguir las cuencas que la integran. El FIDECOAGUA es un programa de escala regional que busca cuidar el abasto de agua de la ciudad de Coatepec, por ese motivo ha delimitado de área de elegibilidad a la cuenca del Gavilanes. Este programa cuenta con un estudio (PLADEYRA 2003) que permite delimitar claramente esta cuenca, sin embargo, esta información no se ha usado consistentemente para definir la cuenca del Gavilanes, por lo que sin ser este su objetivo, también ha incluido predios ubicados en el Pixquiac. El PCSAX también es una iniciativa regional que define su área de elegibilidad a partir de estudios (SENDAS 2008) cuya escala 1:50 000 permiten delimitar las cuencas de la región con más precisión; de Norte a Sur se encuentran las cuencas de los ríos Sedeño (perteneciente a la cuenca del río Actoapan), Sordo, Pixquiac y Gavilanes (tributarios de la cuenca del río antigua).

Figura 3. Ubicación de las cuencas del Pixquiac, Gavilanes, Sedeño y Sordo.

Cuenca Gavilanes 3,686 ha


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REGLAS DE OPERACIÓN Y MARCO LÓGICO DE LOS PROGRAMAS DE PSA EN EL PIXQUIAC A continuación se presenta una síntesis de los tres programas, considerando los siguientes aspectos; origen de la iniciativa, planteamientos conceptuales, delimitación de zonas elegibles mecanismos y formas de operación, criterios de prelación, indicadores de monitoreo, participación, transparencia y marco institucional. FIDECOAGUA

Dada su importancia por ser la experiencia pionera de PSAH en México, la experiencia del FIDECOAGUA ha sido objeto de varios estudios, entre los cuales destaca el elaborado por el Consejo Civil Méxicano para la Silvicultura Sostenible como una consultoría para la CONAFOR y el Banco Mundial (Guzmán 2004). El estudio contiene valiosas aportaciones, por lo que en esta sección se incluyen extensas citas del mismo.

Esta iniciativa se originó a partir de la sequía de 1998 que provocó el tandeo del suministro de agua potable en la ciudad de Coatepec, surgió como una iniciativa del Ayuntamiento Coatepecano con el objetivo de mejorar y conservar los recursos naturales del municipio y asegurar el abastecimiento de agua potable de la cabecera y a las comunidades circunvecinas. Así el 26 de noviembre de 2002 el municipio de Coatepec constituyó el Fideicomiso Público para la Promoción, Preservación y Pago de Servicios Ambientales Forestales de la Zona Montañosa de Coatepec (FIDECOAGUA) con la finalidad de administrar los recursos económicos para el pago de servicios ambientales hídricos a productores forestales.

Hacia el 2001 el gobierno municipal estableció una sinergia de colaboración con la

CONAFOR -instancia federal administrada también por el PAN-, para diseñar conjuntamente el programa. El FIDECOAGUA se conformó como instancia paramunicipal buscando asegurar su autonomía respecto a los cambios de administración en el gobierno municipal o federal, ya en ese entonces el gobierno del estado estaba en manos de otro partido político y no colaboró con la incipiente iniciativa. Sin embargo en la práctica el gobierno municipal determina la toma de decisiones debido a que tiene la presidencia y la secretaría del Comité Técnico, además de que su aportación económica al fideicomiso es considerable. Prueba de ello es que el programa tuvo una grave interrupción en el 2007, año de elecciones municipales, en los que los recursos aportados al fideicomiso por los usuarios del agua no se aplicaron para cubrir los pagos comprometidos a los dueños de predios participantes en el programa. Ese mismo año el equipo y vehiculo comprado para operar FIDECOAGUA fueron usados para actos electorales y se perdieron importantes bases de datos y documentación que no fueron entregados al siguiente Director; los esfuerzos de ciudadanos interesados por recibir información sobre el destino de sus aportaciones fueron ignorados.

Una fortaleza del FIDECOAGUA es que la segunda fuente de recursos para el fideicomiso

proviene de los usuarios del agua potable de la cabecera municipal, quienes pagan una cuota mensual por el servicio ambiental que reciben3. Los dueños de predios inscritos en el programa reciben un pago anual de mil pesos por ha para mantener y/o mejorar esta cubierta forestal. Además 3 Esta cuota está incorporada en el recibo del agua potable.


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de este pago el programa solo ha incluido otra modalidad de subsidio; la entrega de becas por $ 1,200.00 pesos al año para apoyar los estudios de los hijos de dueños de bosques inscritos en el programa. El programa ha operado entre el 2003 y el 2008 (con excepción del 2007), orientándose básicamente al pago por conservación pasiva en predios con cubierta forestal, el pago por ha variado entre 500.00 y 1000.00 pesos. La superficie bajo conservación es de 668 ha., de las cuales 135 son pagadas en forma conjunta con el PSAH de la CONAFOR desde el 2006. En el 2008 FIECOAGUA concreto un convenio de fondos concurrentes con la CONAFOR.

El FIDECOAGUA está integrado por un Comité Técnico y un equipo operativo. El primero

elabora los lineamientos de trabajo y decide la forma de distribuir los recursos, esta conformado por el municipio, la comisión municipal de agua y saneamiento (CMAS), y “personajes destacados” de la región4. La operación recae en tres personas: el director, el gerente administrativo y un asistente, quienes reciben apoyo y asesoría técnica de la CONAFOR. En el 2008 se concretó un convenio de fondos concurrentes entre esta última dependencia y el FIDECOAGUA.

Conceptualmente el FIDECOAGUA se diseñó a partir de un planteamiento sencillo que busca

simplificar la operación del programa; paga el servicio ambiental de los predios que cuenten con “mayor cobertura forestal”5. Esta sencillez ha permitido difundir y promover una idea innovadora entre los actores locales, a la vez que también ha ayudado a mantener un costo de operación bajo. En la práctica se paga por no tocar el bosque, ya que el compromiso adquirido por los beneficiarios del programa para reforestar los predios y sanear los bosques no es apoyado con recursos adicionales por parte del FIDECOAGUA. Por otra parte estos compromisos difícilmente se pueden monitorear a través de imagen satelital, único medio que usa el programa para determinar las áreas a pagar y para monitorear la permanencia del bosque (único criterio elegibilidad para determinar qué predios entran el programa).

Entre las conclusiones más relevantes para el presente análisis por parte del estudio de Guzmán

(Opt. Cit.), esta el señalamiento de que “Hay un desfase entre el objetivo asegurar, de manera sostenible, el abastecimiento de agua potable para la población urbana.y tomar la densidad de la masa forestal como criterio para seleccionar los predios que recibirán PSAH. Se está analizando desde una sola perspectiva un problema complejo. Es decir, se está incidiendo parcialmente en el problema ya que la cobertura vegetal no es el único elemento que define el grado de captación de agua en un bosque. Si continúa este desfase entre objetivo y actividades, es posible que no se generen los resultados esperados en cuanto a la sostenibilidad en el abastecimiento de agua potable para la ciudad de Coatepec.”

PAGO POR SERVCIOS AMBIENTALES HIDROLÓGICOS DE LA CONAFOR

4 Este Comité está presidido por el presidente Municipal de Coatepec; el tesorero está representado por la Comisión Municipal de Agua y Saneamiento; y el secretario es el tesorero del ayuntamiento de Coatepec. Participan también tres Vocales que son personajes destacados dentro de la economía de la región: Justo Fernández, David Velazco Chedraui y Antonio Murrieta. 5 Carta de Adhesión de los beneficactores ambientales de la zona montañosa de Coatepec, Ver., 2004. FIDECOAGUA


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La CONAFOR inició el primer mecanismo de PSAH por parte del gobierno federal en el 2003, en sus orígenes fue diseñado por el Instituto Nacional de Ecología (INE), como un programa cuyo enfoque y metodología esta pensado para poder aplicarse en los distintos contextos y condiciones que se presentan a escala nacional. Los recursos para financiar el programa provienen de las aportaciones que los grandes usuarios del agua hacen al Fondo Forestal Mexicano (FFM) a través de la CONAGUA

Los criterios y reglas de operación (RD0) se han ido modificando de acuerdo a las necesidades para administrar los recursos económicos y a los aspectos técnicos posibles de evaluar en campo, lo que no necesariamente refleja una reflexión conceptual sobre el diseño de un esquema de este tipo (González et al 2008). En la primera convocatoria de 2003 PSA se contemplaron únicamente servicios hidrológicos (PSAH), pagándose $400.00/ha para bosque mesófilo y $300.00/ha para otros bosques y selvas. El monto pagado tuvo su origen en trabajos del INE basado en una evaluación de la rentabilidad de terrenos agrícolas y ganaderos cercanos a las zonas forestales (Muñoz-Piña et al., 2008, citado por González et. al). Los criterios de elegibilidad originales fueron: cubierta forestal mínima del 80%, ubicación del predio en acuíferos sobreexplotados (según información de la CNA) y cercanía a poblaciones mayores a 5,000 habitantes. La superficie mínima a ser apoyada era de 50 ha, la máxima de 4,000 ha por beneficiario.

En 2004 empezaron a considerarse otros S.A distintos a los hidrológicos: captura de

carbono, protección a la biodiversidad, reconversión a sistemas agroforestales y mejoramiento de sistemas agroforestales. Entre 2005 y 2008 los criterios y RDO siguieron transformándose; la cobertura forestal mínima bajó a 50% y se agregaron los criterios de ubicación dentro de un ANP, dentro de las regiones de 60 montañas CONAFOR, índice de riesgo de deforestación del INE y zonas con escasez de agua superficial. Gradualmente se fueron agregando criterios socioeconómicos, considerando la condición de marginación según la CONAPO, pertenencia a población indígena, género femenino y la existencia de un contrato con algún comprador de SA. La inclusión de criterios sociales se origina en la orientación de estos programas como parte de las políticas de combate a la pobreza, de esta manera los PSA de la CONAFOR se han alejando del planteamiento original que los sitúa como mecanismos que deben definirse a partir de criterios meramente técnicos (cobertura forestal, relación con procesos hidrológicos) y económicos (creación de mercados). Los últimos criterios incorporados han sido la ubicación dentro de zonas de interés de PROFEPA y una PROMSA.

Los PSA de la CONAFOR parten de una visión de los SA como procesos interdependientes

y multifactoriales que dan lugar distintos programas orientados a valorar la biodiversidad y la captura de carbono, o mejorar sistemas agroforestales. Sin embargo las RDO indican que cada predio solamente puede participar en uno solo de estos programas, lo que implica que en la práctica cada programa opera como iniciativa asilada. Por otra parte la misma CONAFOR ubica a estos programas como subsidios, condición que refleja distintas posiciones institucionales, ya que hay sectores que insisten en que el programa debiera orientarse con más claridad a la creación de mercados y trascender el susidio. Quizá por eso a pesar de que en los últimos la RDO insisten en a necesidad de que los beneficiarios elaboren y apliquen un programa de mejores practicas para conservación del bosque, el PSAH no se ha podido deslindar del planteamiento original que colocaba el pago como un subsidio ligado a la conservación pasiva de áreas de bosque. El monitoreo a los


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compromisos contraídos con el programa se hace con base a interpretación de imagen satelital, combinada con la visita aleatoria a los predios participantes; los indicadores a los que se dan seguimiento son la permanencia de la cobertura forestal y los impactos socioeconómicos.

En la cuenca del Pixquiac solo hay predios inscritos en el PSAH (los primeros predios se

apoyaron en el 2005). Dado el enfoque macro de este programa el Pixquiac, Gavilanes y Sordo, entre otras, corresponden a la categoría jerárquica de microcuencas y quedan comprendidas dentro región Cofre de Perote, sin distinguir cuales pertenecen a la cuenca de Antigua o del río Actopan. De la misma manera tampoco se establece la ubicación de los predios apoyados por el PSAH en uno u otra de las microcuencas. Por estas razones, resulta difícil identificar el padrón de beneficiarios de este programa que corresponden estrictamente al Pixquiac, sin embargo, si es posible ubicar los predios que con seguridad si están dentro la cuenca; ejidos Los Pescados, San Pedro Buena Vista (SPBV) y el conjunto predial El Mirador (propiedades particulares); 1 369.18 ha. en total.

PROGRAMA DE COMPENSACIÓN POR SERVICIOS AMBIENTALES Y DESARROLLO RURAL INTEGRAL DEL PIXQUIAC (PCSAX)

El PCSAX tiene sus primeros antecedentes en la oposición ciudadana a la construcción de un libramiento carretero que evitaría el paso por Xalapa del tráfico pesado entre el puerto de Veracruz y las ciudades del altiplano, ya que el trazo propuesto implicaba que la carretera atravesara perpendicularmente la red de drenaje del Pixquiac. Enarbolando la defensa de los bosques y agua a favor de bienestar de toda la región un conjunto de actores rurales y urbanos pudieron desviar el trazo del libramiento, sin embargo el no lograron detener la modificación al Programa de ordenamiento de la zona conurbada (PDUZCX) decretado en julio de 1998, en el que se consideraba la zona como área de reserva ecológica. En la versión del 2001 del PDUZCX las políticas de uso del suelo facilitan el crecimiento urbano hacia las áreas que corresponden a la parte baja y media de la cuenca.

La alianza establecida entre algunos sectores rurales y urbanos llevó a plantear la necesidad de promover el cuidado de la cuenca del Pixquiac partiendo de un enfoque que balanceara el interés por protegerla a favor de bien común, con las necesidades de los dueños de predios donde se producen los SA, quienes se ganan la vida usando los recursos naturales de sus propiedades. En el 2006 un grupo de habitantes de la cuenca organizados en la asociación civil SENDAS inició junto con el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM (IIS-UNAM) un proyecto de investigación-acción con el objetivo de “propiciar procesos de gestión territorial con base en la perspectiva del manejo integral de cuencas hidrológicas y promover el desarrollo de instancias de coordinación regional e intercomunitaria, en las esferas técnica, organizativa y financiera para un manejo sustentable de los recursos en la cuenca”6.

Siendo uno de sus objetivos primordiales el en contribuir a la conformación del sujeto social que

comparta el interés por gestionar integralmente la cuenca, el proyecto empezó desarrollar una serie de investigaciones sociales y ambientales para establecer la línea de base o diagnóstico de la 6 Gestión comunitaria y ciudadana y redes de aprendizaje en la zona de recarga que abastece de agua a la ciudad de Xalapa, en las microcuencas de los ríos Pixquiac y Xocoyolapan (proyecto FONMIX 0000000037696)


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situación inicial, pero al mismo tiempo empezó acciones concretas que permitieran responder a las expectativas de sectores campesinos. En el 2006 se gestionaron recursos de la CONAFOR para reforestar parcelas en el ejido San Antonio Hidalgo y se dio el primer acercamiento con al Gobierno de Veracruz, el cual a través de la Dirección de Desarrollo Forestal, promueve el Fideicomiso para la conservación, restauración y manejo del agua, de los bosques y cuencas del estado de Veracruz-Llave (Fideicomiso ABC). La coincidencia en algunos planteamientos centrales entre el ABC y el proyecto SENDAS-IISUNAM, llevó a establecer una sinergia de trabajo que se concreto ese mismo año en una primer aportación del municipio de Xalapa para complementar los recursos de la CONAFOR para reforestación.

En 2006 los recursos aportados por Xalapa provinieron de una partida especial establecida

por el gobierno municipal para responder al cuestionado aumento del 30% a tarifas al agua por parte de los usuarios. Se argumentó que parte de los recursos provenientes del aumento se orientarían hacia el cuidado de las fuentes de agua de la ciudad; casi 300,000.00 pesos fueron canalizados a través de SENDAS A.C. teniendo como único sustento legal y marco institucional un acta de cabildo autorizando el uso de esa partida para actividades de reforestación y pequeños proyectos de capacitación comunitaria. El proyecto SENDAS-IISUNAM contemplaba entre sus resultados finales (hacia el tercer año del proyecto) el promover la creación de instancias que permitieran financiar el manejo sustentable de la cuenca. Sin embargo, la disponibilidad de recursos por Xalapa en el 2006 creó una coyuntura a la que se respondió delineando un planteamiento muy general para un programa de PSA que fuese consistente con el interés de promover la gestión integral del Pixquiac; el Programa de compensación por servicios ambientales de Xalapa (PCSAX).

En el 2007 el Ayuntamiento de Xalapa aportó nuevamente recursos (412, 000.00 pesos), a lo

que se sumó aportaciones de la CONAFOR y SEDARPA para reforestaciones. SENDAS A.C. el PCSAX volvió a operar sin ningún marco jurídico y se incorporó la línea de acción de Conservación de bosques, ese mismo año buscando propiciar la creación de un sujeto social que se apropiara del proceso el proyecto SENNDAS-IISUNAM impulsó la conformación del Comité de cuenca del río Pixquiac (COCUPIX). Este Comité esta conformado por representantes de los ayuntamientos proveedores y usuarios de los SA de la cuenca, así como por institutos de investigación (INECOL, U.V), dependencias estatales y federales de gobierno (SEDESMA, DGDF, CMAS Xalapa, CONAFOR, CONAGUA), ejidos y asociaciones civiles.

En el 2008 el COCUPIX, ratificó en asamblea a SENDAS A.C. como el prestador de servicios

técnicos responsable de la operación del PCSAX, programa que ejerció 1000,000.00 de pesos aportados en partes iguales por el Gobierno del Veracruz y de Xalapa. Los recursos fueron canalizados a través de Fideicomiso ABC, toda vez que el COCUPIX fue reconocido como organismo auxiliar de este fideicomiso desde el 2007 (al año siguiente la CONAGUA reconocido al Comité como organismo auxiliar del Consejo de cuenca de los ríos del Tuxpan al Jamapa). De esta manera empezó a tomar forma una estructura y un marco jurídico en torno al COCUPIX y el ABC, sin embargo este mismo proceso no ha avanzado dentro del principal beneficiario de los S.A. del Pixquiac; el Ayuntamiento de Xalapa. De hecho el cambio de administración municipal (inicios del 2008), evidenció la carencia institucionalidad del programa en este ayuntamiento, cuyas aportaciones dependen de la voluntad política del gobierno en turno. La incertidumbre que provoca este contexto representa el principal obstáculo para la gestión de la cuenca, cuyos resultados requieren de horizontes de planeación de mediano y largo plazos. En sus tres años de operación el


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PCSAX ha ido definiendo sus planteamientos conceptuales, metodología y operación en torno a los siguientes principios:

• Conservar los bosques y fuentes de agua se logrará sólo si se mejoran los ingresos y condiciones de vida de los dueños de los predios rurales donde se generan dichos servicios ambientales.

• La co-responsabilidad y participación de todos los actores (campesinos, instituciones gubernamentales, sociedad civil, academia, empresarios y usuarios del agua en general) es imprescindible para avanzar hacia un plan de Desarrollo regional y posiblemente la Gestión integral de la cuenca.

• La co-gestión del la requiere de la confluencia de acuerdos construidos de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, enmarcados en un instrumento de Ordenamiento ecológico del territorio (OET).

• Los resultados del PCSAX deben monitorearse considerando diversos aspectos; cantidad y calidad del agua, cobertura forestal, e impactos de las actividades productivas, entre otros.

• A partir del 2009 orienta la selección de predios considera criterios de ubicación en áreas estratégicas de infiltración, incluye criterios de valor de biodiversidad para la selección.

Bajo el concepto de Pago por servicios ambientales este programa incluye actividades de

restauración y el mejoramiento de las actividades productivas en una perspectiva de sustentabilidad (reconversión), además del pago de $ 1000.00/ha por extensiones de bosque compacto, teniendo como superficie mínima 1ha. El PCSAX hace un monitoreo anual en campo de los predios participantes, considerando criterios de cumplimiento del acuerdo de usar madera solamente para consumo domestico, colocación de señalamientos en las áreas en conservación, exclusión de ganado en las reforestaciones y participación en los proyectos de reconversión productiva. Otro instrumento de monitoreo es la vigilancia participativa de la calidad del agua, mediante un red comunitaria de monitoreo participativo.

El esquema de trabajo del PCSAX lleva una secuencia cuya intención es generar

paulatinamente nuevos esquemas de relación entre el programa y las personas que participan en el. En el primer año un dueño de predio ingresa al programa realizando actividades de reforestación o conservación de bosques. En el segundo año, habiéndose verificado el cumplimiento de los compromisos contraídos, los interesados participan en algún proyecto de reconversión productiva, con el objetivo de que la término de los 5 años que dura el compromiso con el programa, quien participa en él haya desarrollado una actividad productiva compatible con el cuidado de la cuenca, y no tenga que recurrir a actividades destructivas –como la tala ilegal- para sobrevivir. Tras tres años de operación las principales metas alcanzadas por el PCSAX: son i) reforestación con especies de bosque mesófilo (BM) en 132 (incluyendo apoyo de 2000.00/ ha para mantenimiento anual) ii) 114 ha de BM en conservación, iii) ejecución de acciones de cuidado de bosques bajo conservación por el PSAH de CONAFOR en áreas de uso común del ejido San Pedro Buena Vista (SPBV), iv) establecimiento de dos viveros comunitarios de especies de BM y apoyo a 57 ejidtarios en actividades de reconversión productiva.

Figura 4. Secuencia de trabajo del PCSAX.


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DOS ESTRATEGIAS PARA VALORIZAR LOS SERVICIOS

AMBIENTALES

Secuencia de trabajo

RESTAURACION: (en áreas de potreros o laderas con árboles

aislados)

PROTECCIÓN ( en áreas boscosas)

2.- Objetivo

1.- Durante

Año 1. Reforestación

Año 2

M antenimiento a reforestación.

Inicio de Proyecto productivo

Año 3.- Seguimiento a proyecto productivo

Año 4.- Seguimiento a proyecto productivo

Año 1. Enriquecimiento del bosque. Compensación SA por hectárea protegida Señalización del bosque cómo área protegida

Año 2. Compensación SA Inicio de Proyectos productivos

Año 3. Compensación SA Seguimiento a Proyectos productivos

Año 4. Compensación SA. Seguimiento a Proyectos productivos

Año 5. Compensación SA. Seguimiento a Proyectos productivos

Plan de manejoforestal

Aprovechamiento selectivo

M ediano plazo Permisos de aprovechamiento de madera (leña, carbón, maderables, salvo árboles para protección)

Al final de este documento se presenta una matriz que sintetiza de manera comparativa el análisis de los planteamientos del programa.


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IMPACTOS EN LOS PARTICIPANTES Y EN LOS PREDIOS INSCRITOS EN LOS TRES PROGRAMAS Con el objetivo es generar información que ayude a evaluar el desempeño de los tres mecanismos de PSA presentes en el Pixquiac se diseñó y aplicó una encuesta al 24% del padrón de dueños de predios que participan en los programas (se entrevistó 24 de 104 dueños), abordando cuatro campos temáticos: i) Apropiación del programa, ii) Identificación del servicio ambiental, iii) Beneficios y compromisos adquiridos con el programa y iv) Impactos del programa. Por otra parte se realizaron visitas a 54 los predios que reciben PSAH en la cuenca del Pixquiac. Conocimiento y apropiación del programa Los resultados de las encuestas indican que de manera general la apropiación de los PSA es muy pobre entre las personas que participan en ellos, la situación que prevalece es el desconocimiento de cada programa en lo individual y una confusión que no les permite distinguir uno del otro. Esta situación es probablemente resultado del operar paralelo y descoordinado de los tres programas, aunado a la tendencia a dar poca atención a labores informativas por parte de los operadores de los PSA. Las preguntas planteadas fueron:

• ¿Ha recibido algún apoyo o pago para no tirar árboles, cuidar el bosque y el agua en su terreno? Noventa por ciento de los entrevistados afirmaron haber recibido recursos por conservar el bosque. El 10% que no tuvo claridad al respecto, corresponde a ejidatarios cuyo núcleo agrario participa en el PSAH de CONAFOR de manera colectiva (por ejemplo a través de áreas de uso común), en este sentido llama la atención el desconocimiento y poco transparencia que rodea al uso de los recurso en los núcleos agrarios.

• ¿Sabe el nombre del Programa que le ha apoyado? El 62% no sabe el nombre del programa, mientras que el 38% si, siendo el FIDECOAGUA el más señalado (3 personas), mientras que los otros dos programas solo fueron mencionados una vez; hay que aclarar que tres personas mencionaron genéricamente “pago por servicios ambiéntales” y otros nombres vagos como conservación de bosques (1), conservación de suelos (1).

• ¿Sabe si el apoyo viene del Gobierno o de otro tipo de organización? 75% si sabe de donde proviene el recurso que recibe y el 25 % no: CONAFOR fue la fuente más identificada junto con “gobierno” (3 menciones cada una), otras fuentes que fueron señaladas con una mención cada una son: municipio, municipio y gobierno, PROAGUA, Xalapa, y Xalapa-CONAFOR.

Identificación del SA objeto del pago o compensación. La mayor piensa que lo que se paga por conservar el bosque, pero no establece claramente la relación de éste con el agua, al mismo tiempo la mayoría identifica concretamente cuál es la población que se beneficia del agua que nace en sus predios y se suma a los arroyos que luego son captados para abastecer los asentamientos. Se puede inferir que entre los proveedores de los SA si hay claridad respecto a quienes son los usuarios del agua, finalmente ciertos atributos del BM son identificados como valores especiales que deben cuidarse. Hay una ligera tendencia a que los participantes en el PCSAX identifiquen mejor los SA objeto del programa, mientras el que los participante en el PSAH de CONAFOR son quienes tienen menos claridad. Se plantearon las siguientes preguntas:

• ¿Cualquier terreno puede entrar a este programa, o los terrenos deben tener algunas características especiales?


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El 75 % respondió que no hay ninguna característica particular que deban tener los predios elegibles, el 25 % señaló lo contrario; que el predio debe tener bosque, contra solo una persona que señaló que debe tener o estar cerca de una fuente de agua.

• Sabe porqué al programa le interesa apoyarlo a usted para cuidar la vegetación y agua de su terreno?, 80% dijo si saber porque su predio es de interés para conservación y el 20% lo ignora, entre quienes si saben la razón principal fue por su importancia para cuidar el agua, solo un entrevistado señaló al bosque y otro más por la vegetación y los animales.

• En su terreno que recibe apoyo del programa hay nacimientos de agua, pasan ríos o arroyos? 20 entrevistados indicaron que si hay cuerpos de agua en su predio y cuatro que no, el río más mencionado fue el Pixquiac, seguido por Xocoyolapan, Atopa,Aguita Fría, Guitarreros y Gavilanes.

• ¿El agua que nace o pasa por su terreno se lleva a alguna casa, rancho, pueblo, o ciudad? 70% señaló que el agua abastece algún centro de población, siendo los más mencionados Xalapa (6 veces), Coatepec (4), “se va a la ciudad” (3) y presa de 5 Palos. 20% dijo que el agua de su predio no abastece más a que predios rurales y el 10 no sabe.

• En su terreno que recibe apoyo del programa hay plantas, árboles o animales raros (de los que están desapareciendo). 88% Identifica animales o plantas que deben cuidarse, 5% dice que en su predio no hay tal cosa y 7% no sabe. La vegetación identificada como especies que deben cuidarse por ser raras corresponde al BM (maquique, vara negra, marangola), entre la fauna destaca la zorra, pajaro mot mot, martuchas, tejón y chaltigrillo.

Beneficios y compromisos adquiridos con el programa Los participantes en el FIDECOAGUA tienen la mayor confusión o desinformación sobre el pago que reciben y la forma en que éste se determina, situación que se explica por el hecho de que este programa ha variado la tarifa pagada por hectárea entre uno y otro año, además de que en 2007 suspendió los pagos sin dar ninguna explicación. Los participantes en el porgada de CONAFOR tienen claro que el pago por ha es de 400 pesos, pero tampoco tienen claro porqué se paga una superficie distinta a la superficie del predio. Quienes participan en el PCSAX se confunden entre el pago de 1000/ha que da este programa para conservación de bosque y los 2000/ha con que se apoya la reforestación y mantenimiento. Llama la atención que dentro de este último programa no se identifique el apoyo para proyectos de reconversión productiva como un componente vinculado a la conservación o reforestación (sin embargo al momento que se hicieron las entrevistas, la mayor parte de estos proyectos apenas estaban en su etapa inicial). Respecto a los compromisos con los programas hay claridad únicamente sobre la conservación del bosque considerada como “no tocar”, solamente los participantes del PCSAX señalaron el aprovechamiento limitado ligado a la conservación. La conservación vista como la prohibición de hacer uso de los recursos se vincula claramente con la concepción de que el compromiso adquirido con el programa se limita a “no hacer nada” en el predio (participantes en CONAFOR y FIDECOAGUA). Finalmente preocupa la visión de un sector de los participantes (30%)que afirman que al termino del compromiso en el programa cambiaran el uso del suelo. Las preguntas planteadas fueron las siguientes:

• ¿En qué consiste el apoyo que le da el Programa?


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Todos los entrevistados dijeron que el apoyo consiste en dinero en efectivo, pero hubo respuestas muy variadas sobre el monto de ese apoyo: 9 personas indicaron que mil pesos por ha (siendo todos participantes del PCSAX) y tres dijeron no saber. Cuatro personas indicaron 400 pesos por ha (participantes en el PSAH de CONAFOR), el resto señaló montos que de 200, 300, 530, 1150 y 2000 pesos. Cabe aclarar que éstos últimos corresponden a participantes en el FIDECOAGUA. Como otras modalidades de apoyo solo dos personas (participantes en el PCSAX) indicaron apoyos en especie; alambre púas y árboles para reforestar.

• ¿Por cuánto tiempo recibirá apoyo del Programa? Nueve personas (38%) no saben cuanto tiempo dura su participación en el programa, mientras que el 62 % que si saben indicaron los siguientes periodos: 5 años (11 personas), 4 años (1), 3 años (1), un año (2) y 15 años (1).

• ¿Qué compromisos (cómo debe cuidar su terreno) tiene que cumplir usted para seguir recibiendo apoyo del programa? Respecto a las actividades que se deben hacer por participar en el programa diez personas dijeron que conservar y otros dos dijeron que conservar y cercar (1) y conservar y reforestar (1). Seis indicaron que se debe regular el aprovechamiento usando solo árboles tirados o secos o un máximo de dos árboles vivos por año (acuerdo del PCSAX). Cuatro personas dijeron que no hay que hacer nada. Hablando de lo que No se puede hacer en un predio en conservación, se mencionó el no dejara entrar ganado (2) y no talar (13).

• ¿A qué va a dedicar su terreno cuando ya no reciba apoyo del programa? 10 entrevistados (41%) indicaron seguirán conservando el bosque o cafetal con sombra, pero llama la atención que 17 y 13 % (4 y 3 personas respectivamente) dijeron que lo dedicarían a agricultura o ganadería. Entre estos últimos uno es participante del PCSAX, mientras que los otros seis del FIDECOAGUA y PSAH de CONAFOR. Un caso extremo es el dueño de predio que señaló que el pago por conservar durante 5 años, le ayudaría a desmontar para establecer un cultivo de papa.

Impactos del programa El hecho de que el dinero aportado por los programas de PSA se destine al consumo, se invierta poco en sentido productivo y nada en el cuidado de los predios, resalta nuevamente la concepción de que no hay que hacer nada para conservar. Este uso del recurso también es un indicador de que la participación en los programas es vista como una forma más de allegarse de recursos del “gobierno” (subsidio) y no como una oportunidad para transformar los sistemas de producción o crear condiciones para un mercado que permita valorar los SA más allá del ciclo de los proyectos. Es de resaltar que este resultado sea igualmente aplicable al PCSAX a pesar de que este programa invierte una proporción importante de su presupuesto en proyectos productivos, que como ya se indicó están apenas iniciando. Sin embargo es claro que este programa no ha logrado que el desarrollo de una alternativa productiva o mejoramiento de las existentes, sea identificado por los participantes como un medio para evitar que al termino del compromiso con el programa, los predios vuelvan a explotarse bajo esquemas no compatibles con el cuidado de la cuenca. se analizaron a partir de las siguientes preguntas:

• ¿En qué ha usado apoyo dado por el Programa? Trece (54%) participantes en los programas han usado el dinero recibido en gastos de la casa, seis (25%) en gastos personales y cuatro (17%) en fertilizantes y pago de jornales en sus cultivos. De lo anterior se desprende que el dinero recibido se orienta fundamentalmente


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hacia bienes de consumo, en pocos casos a la producción y en ningún caso al cuidado del bosque o fuentes de agua.

• ¿Cambiado su manera de trabajar o usar su terreno desde que recibe apoyo del programa? Treinta por ciento de los entrevistados indicó que no ha cambiado su forma de usar el predio en conservación, esto se debe a que antes no lo aprovechaba de ninguna manera (10%) o porque sigue extrayendo madera como lo hacía antes (20%), dentro de este último grupo llama la atención que casi todos participan en el PSAH de CONAFOR y en menor medida en el FIDECOAGUA y PCSAX, en orden decreciente. Entre el 70% que afirmó haber cambiado el uso del predio destaca que siete cultivaba milpa en claros del bosque, implicando que probablemente el bosque bajo conservación, era un bosque secundario que eventualmente sería tumbado para sembrar. Con igual número destacan como usos anteriores en los bosques, el pastoreo de ganado y la extracción de madera; 4 personas en cada caso.

• ¿Por parte del programa le han dado alguna plática o capacitación para explicarle porqué es importante cuidar el bosque y agua en su terreno? La mayoría si ha recibido platicas sobre el tema (16 personas, 65 %), de las cuales 12 participan en PCSAX, y 4 en el FIDECOAGUA. Los temas de las platicas tuvieron que ver con la relación del bosque y la presencia de agua (13 personas), bosque y calidad del agua (2) y bosque y medio ambiente (1).

• Por parte del programa le han dado alguna plática o capacitación sobre formas de trabajar (ganadería, café, maíz, aprovechamiento del bosque) de manera que se cuide el suelo, bosque y agua en su terreno? Seis (25%) entrevistados han recibido capacitaciones sobre alternativas productivas; manejo forestal, truticultura, intensificación de la ganadería y ensilado de forrajes, siendo participantes del PCSAX.

Impactos de los programas en los predios La visitas a los predios inscritos en los programas implicaron recorridos dentro de los mismos para observar los siguientes indicadores: i) estado de conservación (bosques, suelos, condición de las fuentes de agua) ii) medidas de protección (señalizaciones, cercado, exclusión de pastoreo), iii) extracción de madera (por el dueño o por terceros).

Respecto al estado de conservación se observó que aproximadamente el 50% de los predios tiene bosque maduro y la otra mitad bosques jóvenes en distintos estados de sucesión. Los suelos en todos los casos no presentan signos de erosión y en general tienen buena cobertura, el principal factor de disturbio en los manantiales, arroyos y ríos dentro de los predios es el acceso de ganado vacuno que llega a beber, contaminándolos con excretas. El ganado vacuno y en menor medida caprino, dentro de áreas de bosque maduro o en estado se sucesión intermedio representa el principal vector de daño al bosque debido al pisoteo y pastoreo sobre los renuevos del arbolado y sotobosque en general. En este rubro los predios más afectados fueron los participantes en FIDECOAGUA y en menor medida los del programa de la CONAFOR, programas en los que “no se ha dado ninguna orden” para sacar el ganado. 35 % de los participantes en el PCSAX no han cumplido el cercado de los predios en los linderos con áreas de pastizal. En cuanto al colocado de señalización indicando que el predio esta en conservación, solo se encontraron en los participantes de este último programa (70 %).

Tocante a la extracción de madera los inscritos en el PCSAX, indicaron que no han sacado ningún árbol (28 %), mientras que el 45 % señaló que ha aprovechado arbolado ateniéndose a los compromisos con el programa, arbolado seco, plagado o vivos, sin pasar de dos por hectárea. En los predios inscritos en los otros dos programas se observó el cumplimiento de “no tocar” en el 67 %


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de los casos, pero un número alto de casos (25 %) hubo evidencia de tala hormiga, la cual fue atribuida por los dueños a terceras personas que les “roban la madera”. CONCLUSIONES SOBRE LA VIABILIDAD DE LOS PROGRAMAS EN EL CONTEXTO LOCAL DE LA CUENCA A continuación se presentan algunas conclusiones en torno los aspectos positivos y limitaciones de los tres programas abordados a lo largo de este documento, considerando su pertinencia en las condiciones particulares de la cuenca del Pixquiac. Además de los elementos desarrollados en los apartados anteriores este análisis retoma también las importantes contribuciones hechas por los participantes en el grupo de aprendizaje sobre mecanismos de PSA, concretamente el análisis de FODA cuyos resultados fueron integrados en el primer informe parcial del presente proyecto (véase el apéndice II del presente documento).

El FIEDECOAGUA tiene la fortaleza y virtud de haber inagurado el tema de los PSAH en México, y además nació directamente vinculado al mercado local de usuarios. Por otra parte su cercanía con la zona hacia donde dirige sus esfuerzos le coloca en posición de adecuar su diseño u políticas de operación a las condiciones locales. Quizá su principal debilidad sea la dependencia directa con la administración municipal, lo que ha causado el desvió de recursos hacia fines partidistas, pero además provoca en el recambio de personas en puestos clave de la operación del programa, quienes llegan a esos puestos cada cambio de gobierno municipal desconocen le tema de los SA y el planteamiento original del programa, tendiendo a sobre simplificar la problemática del agua. No se considera la problemática de la captación de agua en su conjunto en aras de sostener un planteamiento conceptual y operativo sencillo (pago por no tocar el bosque y una plantilla mínima de tres personas para operar). Esta apuesta por lo sencillo explica tal vez porque habiendo solicitado un estudio especializado para definir las áreas prioritarias para el pago de servicios ambientales en esta región (PLADEYRA 2003), en el FIDECOAGUA se haya optado tomar la cobertura y densidad forestal como único criterio, dejando de lado el resto de indicadores propuestos por el estudio; criterios sociales, ecológicos, fisiográficos, etc. En este sentido no queda claro si el objetivo del FIDECOAGUA es conservar y ampliar la cubierta forestal o asegurar de manera sostenible el abasto de agua a Coatepec. Si el objetivo fuera el segundo, “es necesario ubicar las áreas donde se da la mayor captación de agua, y detectar, en ellas, el tipo de suelo y el grado de deterioro del mismo y de la vegetación, así como definir su fragilidad y la presión que ejercen la agricultura y la ganadería”.

El PSAH de la CONAFOR es un programa bien estructurado y con un sólido respaldo institucional que define sus objetivos y metas en función de criterios de alcance regional y nacional. La claridad en las RDO y criterios son factores positivos para su operación, sin embargo su carácter “macro” implica dificultades para su aceptación entre los dueños de predios. Al establecer superficies mínimas de 50 ha para la elegibilidad de los predios -en un área de marcado minufundismo en el sector social- hace que el programa tienda a excluir a un sector que en conjunto es propietario de importantes áreas para la funcionalidad de la cuenca, pero que además son quienes realmente viven dentro de la misma y por tanto son los usuarios directos de sus suelos, bosques y agua. En un área donde los costos de oportunidad son significativamente más altos que los determinados a nivel nacional por el INE, los montos pagados por ha conservada resultan sumamente bajos, provocando que por un lado haya pocos participantes en el programa y que por otro, quienes más participan sean los propietarios particulares asentados en las ciudades, quienes no dependen de sus predios para vivir y no suelen vivir de los recursos forestales de la región.


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Por otra parte, el programa presenta un grado de apropiación muy bajo entre sus

beneficiarios, su operación en uno de estos predios ilustra algunos aspectos respecto a como aterriza un programa de enfoque nacional en una región. El ejido SPBV, se encuentra en la parte media alta de la cuenca y tiene una superficie total de 1,263 ha, de las cuales 309 corresponden a áreas de uso común y el resto a parcelas. Desde el 2007 el PSAH paga 720 ha de conservación de bosques en este ejido, lo que implica que al menos 411 ha se encuentran en parcelas ejidales y 309 en bosques de uso común. Sin embargo la escala de la cartografía usada por el programa –aunada quizá a la poco personal disponible- no permitió a sus operadores identificar esta situación, manejando frente a los ejidatarios que el recursos pagado por el programa correspondía a áreas comunes. La participación del ejido en el PSAH fue resultado de la gestión de un prestador de servicios técnicos que poco o nada informo a las autoridades y al conjunto de ejidatarios sobre el programa. En el 2007 la asamblea ejidal decidió que el dinero del PSAH se distribuyera equitativamente entre todos los ejidatarios, independientemente de que sus parcelas tuviesen bosque o no, por otra parte, el recurso se orientó al consumo y no se invirtió nada en la conservación del bosque.

Finalmente, este programa tiene la debilidad de no estar trabajando para crear un mercado

de SA en la región (aunque si contempla este objetivo entre sus intereses), lo que aunado con el monitoreo limitado a la cubierta forestal, no crea las condiciones para que tanto usuarios como proveedores de los SA en la cuenca, puedan eventualmente constatar el impacto positivo del programa sobre la calidad o cantidad del agua.

El PCSAX esta concebido para responder a las condiciones socioeconómicas y ambientales

de la cuenca y mantiene un enfoque integrador entre los distintos SA y la problemática que experimentan los dueños de los predios y los usuarios de los recursos de los mismos en el área rural. Este planteamiento apunta a sentar las bases para la gestión a mediano y largo plazos de la cuenca, toda vez que apuesta a la conformación de sujetos sociales que sean capaces de sostener y dar seguimiento los procesos de gestión de la cuenca. Debido a su enfoque hacia la construcción de relaciones de co-responsabilidad el PCSAX busca alejarse el uso de los recursos como subsidio y promueve que se use como inversión en los proyectos de reconversión productiva. La principal dificultad a la que se enfrenta el programa es que en el ámbito rural prevalece una cultura de uso político de los recursos otorgados como subsidios a fondo perdido, lo que ha generado prácticas muy arraigadas de simulación de cumplimiento de compromisos entre la población “beneficiaria” y también en los operadores de de iniciativas de corte ambientalista o de desarrollo social. La sostenibilidad económica de los procesos que se están promoviendo representa la principal limitación de este programa, debido a varios factores:

i) El costo de operación asociado al equipo que hasta ahora ha operado el programa (equipo SENDAS-IISUNAM), no ha sido integrado en los costos de transacción del programa,

ii) El financiamiento de una iniciativa de desarrollo rural integral teniendo el manejo del agua como eje rector, es sumamente alto en comparación con los programas que solamente se enfocan al pago por un SA. La estrategia de orientar parte de los recursos que el programa aporta para servicios técnicos para la gestión de proyectos con otras fuentes, puede solventar el problema de financiamiento, pero plantea la necesidad crear


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el marco y las condiciones para que el programa opere en el marco de una instancia orientada hacia el desarrollo rural y no solo al pago de SA.

iii) La participación de diversos sectores en el organismo que opera el programa (COCUPIX) es una de las principales fortalezas de esta iniciativa, pero no resuelve la falta de institucionalidad que el programa tiene dentro del ayuntamiento de Xalapa, principal beneficiario de los SA del Pixquiac.


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Bibliografía Ignacio Contreras López. Fideicomiso Coatepecano para el pago por servicios ambientales, en memorias del Primer congreso internacional sobre casos exitosos de desarrollo sostenible en el tropico. Universidad Veracruzana-Centro de investigaciones tropicales, mayo del 2005. PLADERYRA S.C. 2003. Asesoría sobre el potencial de recarga de acuíferos y estabilización de ciclos hídricos de áreas forestadas. Cuenca del río Gavilanes, Coatepec, Ver. Instituto Nacional de Ecología, México. SENDAS A.C. 2008. Delimitación de la cuenca del Pixquiac. Estudio elaborado por SENDAS A.C., estudio elaborado en el marco del proyecto Gestión comunitaria y ciudadana y redes de aprendizaje en la zona de recarga que abastece de agua a la ciudad de Xalapa, en las microcuencas de los ríos Pixquiac y Xocoyolapan. Fuentes Pangtay T. 2009. Diagnóstico de los usos maderables del bosque mesófilo de montaña en la cuenca del Pixquiac. Tesis de Maestría, U.V. García, I Matínez A. y Vidriales G. 2009. Balance hídrico la cuenca del río Pixquiac. Estudio técnico elaborado en el marco del proyecto “Delimitación de zonas prioritarias y evaluación de los mecanismos existentes para pago de servicios ambientales hidrológicos en la cuenca del río Pixquiac, Veracruz, México. Financiado por el FMCN-USAID. Geréz P. 2009. Estudio de la evolución de usos del suelos en la cuenca del río Pixquiac. Estudio técnico elaborado en el marco del proyecto “Gestión comunitaria y ciudadana y redes de aprendizaje en la zona de recarga que abastece de agua a la ciudad de Xalapa, en las microcuencas de los ríos Pixquiac y Xocoyolapan”. Guzmán G.Gabriela. 2005. Estudio de caso sobre el desarrollo de mercados de servicios Ambientales en México, Cofre de Perote-Coatepec, Veracruz; ElFIDECOAGUA. Consultoría para CONAFOR / Banco Mundial. Contreras López Ignacio, 2005. Fideicomiso Coatepecano para el Pago de Servicios Ambientales. Ponencia presentada en el 1º Congreso Internacional de Casos Exitosos de Desarrollo Sostenible del Trópico. UNIVERSIDAD VERACRUZANA. Centro de Investigaciones Tropicales (CITRO). 2 a 4 de Mayo de 2005 Boca del Río, Veracruz, México. Gonzalez G. Manuel et al, 2008. Evaluación externa de los apoyos de servicios ambientales ejercicio fiscal 2007. Colegio de posgraduados, Anexo XXXII, Génesis y evolución de las reglas de operación y criterios de selección y prelación de PSA.


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APENDICE I

MATRIZ COMPARATIVA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y MARCO LÓGICO DE LOS MECANISMO DE PSA EN EL PIXQUIAC

Programa /planteamiento conceptual

Delimitación de áreas elegibles

Criterios de selección de predios o beneficiarios

Modalidad de fomento al cuidado

Monitoreo Participación y transparencia

Marco Institucional

CONAFOR PSAH Diseñado por el INE para operar a nivel nacional. Origen de la iniciativa del Gobierno Federal. Sitúa los PSAH como parte de un conjunto de instrumentos de PSA más amplio (biodiversidad, captura de carbono). El PSAH es parte de una estrategia más amplia de desarrollo de mercados de SA. Diagnóstico inicial amplio: estudios y cartografía de escala nacional, no considera condiciones locales.

Grandes regiones elegibles a nivel nacional a partir de “zonas críticas”: • Acuiferos

sobre explotados.

• Montañas prioritarias,

• Escacés de agua superficial

• Riesgo de desastres hidrológicos.

• Riesgo de deforestación.

• Predios de más de 100 ha. (más 4000 ha por beneficiario).

• Ubicado dentro de las zonas “criticas”.

• Cobertura forestal de más de 80%.

• SAH beneficien a poblados de más 5 mil hab.

• Grado de marginación y pobreza.

• Población indígena.

• Ubicación dentro de una ANP.

No incluye predios agroforestales (café de sombra)

Paga la conservación pasiva del bosque. Subsidio a 5 años. Monto del subsidio determinado a nivel nacional considerando el Costos de oportunidad más bajo: $ 400 /ha BMM $ 300/ha resto de bosques. No cambio de uso del suelo. No aprov. forestal.

Estabilidad de la Cobertura forestal; imagen satelital y visitas aleatorias. Aplicación de programa de mejores prácticas para conservación del bosque a partir del 2008. No monitorea cantidad ni calidad del agua.

Cuando opera directamente la CONAFOR: No contempla la creación de espacios para la participación de beneficiarios u otros actores. Locales. Dictaminación en Comité nacional con participación de distintos sectores. Cuando opera como Fondo concurrente, prevé sumarse a los criterios y espacios locales de operación y toma de decisiones. Información pública en línea.

Manejo de Fondos a través de FFM Estructura operativa de la CONAFOR en la Gerencia X Recursos provenientes de los grandes usuarios del agua; aportaciones de CONAGUA al FFM Reglas y criterios de operación claros y publicos.

FIDECOAGUA Diseñado a por el mpio de Coatepec Diagnóstico inicial a escala local, pero no se utiliza. PSAH: Única estrategia para conservar los SA.

Área de captación de agua para Coatepec. Se focaliza hacia la cuenca del Gavilanes, pero no delimita claramente.

No establece superficie mínima o máxima. Predios dentro de la zona de recarga del municipio. Predios “de mayor cobertura forestal” No incluye predios

Paga la conservación pasiva del bosque. Subsidio, “por no tocar el bosque” Pago de $1000/ha Becas escolares de $ 1,200 a hijos de dueños

Monitoreo de estabilidad de cobertura forestal a través de imagen satelital.

Los usuarios participan a través de sus aportaciones en recibos del agua. Comité técnico conformado por Gobierno mpal, CMAS, CONAFOR, INECOL y

FIDECOAGUA: estructura para-municipal. Fuerte dependencia de la administración municipal.


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Programa /planteamiento conceptual

Delimitación de áreas elegibles

Criterios de selección de predios o beneficiarios

Modalidad de fomento al cuidado

Monitoreo Participación y transparencia

Marco Institucional

Origen de la iniciativa: Gobiernos Municipal y Federal

Entre los 1000 y 2970 msnm, dentro del municipio de Coatepec.

agroforestales (café de sombra) No toma en cuenta diferencias socioeconómicas entre tipos de dueños de predios; ha

(un solo año) Compromiso de reforestar o sanear el bosque, pero no incluye recursos adicionales para ello.

“ciudadanos distinguidos” No hay participación de la sociedad civil organizada. No prevé la rendición de cuentas.

Los recursos provienen de los usuarios del agua. Carece de Reglas de operación, formalizados

PCSAX Origen de la iniciativa: sociedad civil y Gobierno Estatal. PSA como parte de iniciativa para promover conservación de SA en general. PSA como parte de una estrategia de Cogestión integral de cuenca. Impulsa el OET. Promueve relaciones de corresponsabilidad, no subsidio pasivo. Compensación como medio de apoyo a dueños de predio, no pago.

Área elegible; delimitada a la cuenca del Pixquiac. 2006-2008 selección de predios combinando criterios técnico-sociales: Ubicación en cuenca media y alta. Biodiversidad Apoyo a sectores sociales interesados en la conservación. A partir de 2009 integra el criterio de ubicación en áreas estrategias de infiltración.

Predios de al menos 1ha. Bosques maduros y en recuperación. Presencia de nacimientos de agua, arroyos y ríos. Preferencia al sector social de la población. Interés de los dueños por reconvertir su producción a esquemas sustentables.

Apoyo para reforestar con especies de BMM y dar mantenimiento: $ 2,000/ha Compensación de 1,000/ha de bosque en conservación. Promueve el aprovechamiento ordenado de recursos maderables y no maderables del bosque. Apoyo semilla para reconversión productiva y gestión de proyectos. Capacitación y sensibilización sobre valor del BMM, importancia de la cuenca, alternativas productivas y de uso de los recursos.

Monitoreo en campo de reforestaciones y áreas de conservación. Monitoreo comunitario de la calidad del agua. Acompañamiento a grupos participando en reconversión productiva.

COCUPIX; espacio de dialogo y toma de decisiones por parte de diversos actores: • Dueños de

predios • Academia • Tres niveles de

gobierno • Sociedad civil. • Organizaciones

de productores. Rendición de cuentas AL interior del COCUPIX, contraloría social por parte de grupo de integrantes. Información pública en línea.

Reglas de operación y criterios escritos, en proceso de adecuación. Carece de institucionalidad dentro del Ayuntamiento de Xalapa. Operado por el COCUPIX-SENDAS, reconocido como organismo auxiliar del Fideicomiso ABC y Consejo de cuenca Tuxpan-Jamapa.


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APENDICE II

ANÁLISIS DE FORTALEZAS, DEBILIDADES, OPORTUNIDADES Y AMENAZAS DE LOS PROGRAMAS DE PSAH OPERANDO EN LA CUENCA DEL

PIXQUIAC* CONAFOR Fidecoagua PCSAX Selección de áreas y conocimiento de las cuencas Fortaleza Selección de áreas a partir de información a escala

nacional, datos generales; otros países, INE, CONAGUA, etc. Posicionó el tema y echo a andar una iniciativa nacional.

Se hizo un estudio (PLADEYRA) para definir áreas prioritarias en la cuenca Gavilanes . Selección de áreas usando criterios de PSAH de CONAFOR. Criterios particulares para selección áreas: los predios deben ubicarse en el municipio de Coatepec teniendo como límite los 1800 msnm.

Está desarrollando una línea de base técnica a escala de la cuenca; suelos, vegetación, balance hidrológico, identificación de áreas prioritarias para conservación y restauración (por infiltración y riesgo), uso del suelo, costos de oportunidad, actores sociales, usuarios de servicios ambientales.

Selección áreas con base en información local, considera criterios de SAH y biodiversidad.

Debilidad Falta investigación científica puntual para la GENERACIÓN DE INDICADORES (% de infiltración por tipo de ecosistema, escurrimientos superficiales, escurrimientos subterráneos, estudios de priorización de microcuencas, etc). No considera el ordenamiento ecológico a nivel de cuenca como criterio básico para orientar el programa. No se considera las condiciones ambientales y socioeconómicas locales. Privilegia criterio de cobertura Forestal

No hay claridad en la división de cuencas donde opera, tampoco respecto a las áreas de abasto de la ciudad de Coatepec (se confunde zonas de abasto del Pixquiac con las de Gavilanes). No se usa el estudio base, solo se toma en cuenta el criterio de cobertura forestal, deja fuera otros 10 criterios usados del estudio. Limita el programa en el mpio de Coatepec. No promueve el ordenamiento ecológico de la cuenca.

Tuvo que empezar a operar sin tener la línea de base completa, no se tenían delimitadas áreas prioritarias por infiltración, o riesgo.

CONAFOR Fidecoagua PCSAX

Financiamiento y costos de transacción Fortaleza Posicionó la necesidad de PSAH a nivel

nacional.

Pionero de Pago por S.A a nivel nacional.

Vincula desarrollo rural y manejo de cuenca con el PSA.


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Recursos provenientes de aportaciones de la CNA al Fondo Forestal Mexicano.

Recursos provientes de aportaciones de los usuarios voluntarias y luego obligatorias de los usuarios del agua.

Busca acercarse a costos de oportunidad locales; pago directo por conservar y reforestar, más apoyo a reconversión productiva y formas de uso de recursos. El recurso principal vino del organismo operador del agua en Xalapa. Se gestionaron aportaciones concurrentes (2006-2007).

Debilidad Inicialmente no priorizó creación de mercado. Se limita al subsidio. El monto del pago se determinó a partir de estudios nacionales que toman en cuenta los costos de oportunidad más bajos. Monto del subsidio muy lejano a costos de oportunidad locales.

Se limita al subsidio. No hay claridad en el uso de aportaciones.

Alto costo de transacción; grupo operador “financia” estudios y costos de operación. Costo de desarrollo rural sumamente alto. Ayuntamiento de Xalapa no se ha apropiado del programa. Aportación no informada por parte de los usuarios; se tomó del presupuesto del organismo operador del agua. Aportación Ayto Xalapa 2008 por presión de Gobierno del estado.

CONAFOR FIDECOAGUA PCSAX

Monitoreo de Impactos ambientales y socio-económicos Fortaleza Monitoreo de cobertura Forestal por percepción

remota. Impulsa mejores prácticas. Se usan equipo líneas de base sólidas a través de imágenes satelitales y puntos geo-referenciados para los predios beneficiados.

Monitoreo de cobertura forestal por percepción remota. Hay plantaciones que están creciendo como resultado del trabajo realizado. Hay imágenes que permiten comparar la situación pero esa información no esta

La línea de base permite tener clara la situación inicial en términos ambientales y socioeconómicos. Monitoreo comunitario de la calidad del agua con criterio de cuenca establece la base para un monitoreo a largo plazo sobre los impactos del PSAH.


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Se cuenta con recursos económicos.

disponible.

Combina monitoreo de percepción remota con monitoreo en campo. Se monitorea la cubierta forestal, junto con monitoreo comunitario calidad del agua, monitoreo a impactos socioeconómicos y a la reconversión productiva.

Amenaza La verificación no va ligada a un proceso de verificación que triangule la información. Hábitos ligados a la corrupción a todos los niveles

No hay programa de sensibilización que haga que la gente lo haga suyo.

La grandes industrias de la región no están aportando recursos y son cada vez más grandes consumidores.


Información, rendición de cuentas Fortaleza Información pública, en línea La población rural tiene confianza en el

proceso. El grupo impulsor ha rendido cuentas a proveedores de servicio y usuarios.

Debilidad No hay rendición de cuentas; usuarios aportantes han solicitado información sin resultados. Desvió de recursos; las aportaciones para PSAH se han mezclado con gasto corriente del Ayto. Uso de equipo del programa para otras áreas del Ayto. Pérdida del equipo e información lograda en los

Ayuntamiento de Xalapa no le ha interesado rendir cuentas (2006-2007).


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primeros años del programa. Pérdida de confiabilidad en aportantes y entre instituciones.


Principales problemas encontrados Fortaleza Generó discusión a nivel nacional de que hay

que pagar por los servicios ambientales. Experiencia pionera a nivel nacional. Va más allá de un programa tradicional

de servicios ambientales. Oportunidad Descentralizar esquema para mayor toma de

decisiones a nivel local. Medición del impacto de las acciones Buscar un intercambio entre campo-ciudad

Medición del impacto de las acciones Establecer relaciones de corresponsabilidad entre sectores rurales y urbanos.

Debilidad Opera asumiendo que la ley se aplica. Por ejemplo, que las parcelas forestales son todas de uso común. Contradicción entre esquema muy centralizado y necesidad de tomar decisiones a nivel local. Visión muy estrecha, debería ser más allá de un esquema de PSAH: necesita reglas de operación más amplia de manejo integrado de cuenca. Cultura de corrupción en todos lo niveles.

Falta de claridad en el ejercicio de recursos. Agua y pago, por ser moda, es pretexto, en lugar de buscar un desarrollo integrado. Visión muy estrecha de los SAH y su relación con la dinámica hidrológica de la cuenca.

Cultura clientelar entre la población rural, dificulta entendimiento de un planteamiento de corresponsabilidad entre proveedores y usuarios de S.A.

Amenaza El recurso no alcanzará a cubrir la demanda. Politización del programa (para los fondos concurrentes) por las contradicciones políticas en el entorno en los diferentes ámbitos. No está claro el servicio por el que se está pagando.

No está claro el servicio por el que se está pagando. Posibles actitudes de chantaje desde los proveedores de S.A., a para conseguir beneficios.

Desinterés real de las autoridades por apoyar a sectores proveedores de S.A. Posibles actitudes de chantaje desde los proveedores de S.A., a para conseguir beneficios.



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Aspectos organizacionales Fortaleza Institucionalidad clara y definida Programa formal dentro del Ayuntamiento Fuerte participación académica y social;

usuarios y proveedores en un Comité de cuenca plural.

Oportunidad Fortalecer procesos e iniciativas locales. Interés de la academia y sociedad civil para rescatar el programa.

Alianza con el Fideicomiso ABC; gobierno del estado; experiencia piloto.

Debilidad Dificultad en descentralización. Máximo órgano (Comité técnico) donde solo participan el gobierno municipal y ciudadanos “reconocidos” de gran poder adquisitivo. No hay participación de académicos u organizaciones civiles o de vecinos. Carencia de representación ciudadana genuina.

No hay un marco jurídico del Programa que establezca su permanencia, aunque la ley da las oportunidades. Falta de certeza institucional. ¿Quién le confiere autoridad? Información no clara sobre deducibilidad de impuestos en aportaciones o forma de comprobar la aportación.

Amenaza Debilitar o desestimar procesos locales importantes si no se identifican correctamente las experiencias con mejor potencial.

Programa institucionalmente débil. Falta independencia respecto al municipio. Desvirtuación del programa.

Trámite largo en el fideicomiso dificulta operación del programa. Programa institucionalmente débil.

* Participantes en el ejercicio de FODA: Patricia Geréz, Robert Manson, Raúl Álvarez, Javier Verónica, Ignacio Contreras, Flora Zitacuaro, Gabriela Guzmán, Isabel garcía, Juana Sandoval, Cecilia Blasco, Luisa Paré, Héctor Hernández, Jesús Barradas.

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ANEXO IV Evaluación de mecanismos de PSAH en el … · En este último proceso ... (6,372.94 ha) y el resto (4,357.06 ha) son tierras ejidales que ... habitantes de las zonas urbanas