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ANÁLISIS DE CRITERIOS DE
CAMBIO CLIMÁTICO EN EL
TRABAJO MISIONAL DE LAS
ENTEIDADES RELACIONADO
CON FINANZAS PÚBLICAS [Document subtitle]
Juana Camacho Otero [email protected]
Abstract Este documento presenta los resultados del análisis de los procesos misionales y de las misiones
de entidades con responsabilidades en finanzas públicas a nivel nacional en términos de su afinidad con el tema de cambio climático
2
Análisis de criterios de cambio climático en el trabajo misional de entidades relacionado con
finanzas públicas Documento de trabajo en elaboración
Preparado por:
Juana Camacho Otero
Bogotá, Julio 13 2016
3
Tabla de contenido
1. Resumen ejecutivo .............................................................................................. 4 2. Introducción ...................................................................................................... 10
3. Enfoque ............................................................................................................. 11
4. Entidades públicas con trabajo misional en finanzas públicas ............................. 12 El ciclo presupuestal ................................................................................................................................ 12 Entidades con trabajo misional en finanzas públicas .............................................................................. 12
5. Consideraciones de cambio climático en finanzas públicas ................................. 20 Finanzas públicas y cambio climático ...................................................................................................... 21 Consideraciones de cambio climático relevantes para finanzas públicas ............................................... 22
6. Análisis del trabajo misional de entidades responsables por finanzas públicas ... 25 Ministerio de Hacienda y Crédito Público ............................................................................................... 25 Departamento Nacional de Planeación ................................................................................................... 27 Congreso de la República......................................................................................................................... 30 Otros ministerios ..................................................................................................................................... 31
7. Conclusiones ..................................................................................................... 32
8. Referencias ....................................................................................................... 34
9. Anexos .............................................................................................................. 36
Lista de Anexos
Anexo 1 Macro procesos y procesos misionales del MHCP ............................................... 36 Anexo 2. Descripción sub-procesos del proceso misional Finanzas Públicas del DNP ...... 37 Anexo 3. Atribuciones del Senado y de la Cámara de Representantes ............................. 39 Anexo 4 Misión de Ministerios ............................................................................................ 40
4
1. Resumen ejecutivo
El enfoque de este análisis está dirigido a entender hasta qué punto el tema de cambio
climático o temas afines son considerados dentro de los procesos actuales de planeación
económica y financiera del país. Para lograrlo se desarrollaron dos ejercicios:
1. Un análisis del ciclo presupuestal para identificar los actores en la etapa de
formulación.
2. Un análisis de su misión contra criterios generales y específicos de cambio
climático.
Actores del ciclo presupuestal en la etapa de formulación
Las entidades que participan en la formulación del presupuesto general de la nación son el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, los
ministerios o cabezas de sector y el Congreso de la República. A nivel territorial participa
el poder ejecutivo en cabeza del alcalde o gobernador, el órgano legislativo de elección
popular, la secretaria de Hacienda y la secretaria de Planeación. Las demás etapas
consisten en la aprobación, ejecución, seguimiento y control.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Los procesos misionales del Ministerio asociados a finanzas públicas son:
1. Diseñar la política macroeconómica y fiscal, bajo la premisa de garantizar la
estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
mediano plazo.
2. Gestionar la programación presupuestal de las entidades públicas del orden
nacional no financieras, de las empresas industriales y comerciales del Estado y de
los órganos beneficiarios del Sistema General de Regalías
3. Administrar y hacer seguimiento a la ejecución del Presupuesto General de la
Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y del Sistema
General de Regalías.
4. Administrar la renta generada por las sobretasas nacional a la gasolina y ACPM.
5. Propender por una adecuada gestión del riesgo fiscal de la Nación.
6. Brindar asesoría en materia jurídica, fiscal y financiera a las Entidades Territoriales.
7. Consolidar y evaluar los resultados del monitoreo y desarrollar las actividades de
seguimiento y control en coordinación con los responsables sectoriales.
Departamento Nacional de Planeación
5
El Departamento Nacional de Planeación tiene un proceso misional de finanzas públicas
que se divide en los siguientes subprocesos:
1. Programación Presupuestal de la Inversión del PGN: Elaboración del Marco de
Gasto de Mediano Plazo
2. Programación presupuestal de la inversión de las EICE y SEM con el régimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras
3. Liquidación y distribución de excedentes financieros y destinación de utilidades
4. Capacitación y apoyo en gestión de proyectos
5. Distribución de los recursos del SGP
6. Distribución de los recursos del SGR
7. Viabilidad de proyectos del Sistema General de Regalías cofinanciados con
recursos del PGN
8. Contratación de créditos externos de la nación y garantizados
9. Contratación de crédito sin garantía soberana
10. Emisión de conceptos para proyectos de cooperación internacional
11. Verificación de requisitos a proyectos SGR
Congreso de la Republica
El Congreso de La República solo cuenta con un proceso que se puede asociar a finanzas
públicas, y es el de trámite legislativo el cual se aplica para la aprobación de la Ley de
Presupuesto.
Ministerios cabeza de sector
Los ministerios, como cabeza de sector, tienen las siguientes responsabilidades/funciones
frente a la formulación del presupuesto:
1. Elaborar, consolidar y presentar el anteproyecto de presupuesto, así como la
programación presupuestal, plurianual del Ministerio y de las entidades del Sector
Administrativo de la cartera.
2. Apoyar a las dependencias del Ministerio y del Sector Administrativo del Ministerio
en la elaboración de los proyectos de inversión y viabilizarlos, sin perjuicio de la
fuente de financiación.
3. Realizar el seguimiento a la ejecución presupuestal y viabilizar las modificaciones
presupuestales del Ministerio y de las entidades del Sector ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.
Consideraciones de cambio climático
Estos procesos fueron analizados a la luz de unos criterios generales y específicos que se
propusieron para evaluar el nivel de integración de consideraciones de cambio climático.
Los criterios generales hacen referencia a las condiciones requeridas para hacer la
integración de consideraciones de cambio climático en la planeación económica y
6
financiera más sencilla. Estas condiciones son transversalidad, integración, largo plazo y
transparencia.
Los criterios específicos hacen referencia a elementos particulares de mitigación y
adaptación: reducción de emisiones, mejoramiento de sumideros de emisiones, aumento
de resiliencia y reducción de vulnerabilidad.
Análisis de la misionalidad en términos de consideraciones de cambio climático
Cada una de las misiones, procesos misionales y funciones de las entidades que participan
en la etapa de programación del presupuesto fue analizada a la luz de estos criterios,
respondiendo a las siguientes preguntas:
1. ¿El proceso se refiere a diferentes sectores (transversal)?
2. ¿Tiene el proceso un enfoque de mediano y largo plazo?
3. ¿Se consideran fuentes de financiamiento climático privado e internacionales?
4. ¿Establece explícitamente mecanismos para la transparencia y el reporte?
5. ¿Contribuye o no el proceso a reducir emisiones de GEI, a aumentar sumideros de
GEI, a reducir la vulnerabilidad del país y/o a aumentar su resiliencia?
Como resultado de este análisis se encontró lo siguiente:
La misión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público incorpora la mayoría de
condiciones estratégicas para integrar cambio climático (75% de las condiciones).
Los procesos asociados a la programación, administración y seguimiento del
Presupuesto General de la Nación, las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y del Sistema General de Participaciones (3) consideran 2 de 4 condiciones
estratégicas.
Los procesos restantes asociados con política fiscal, estructuración de proyectos,
gestión del riesgo y asesoría solo consideran una de las condiciones estratégicas,
ofreciendo una oportunidad de mejora.
La transversalidad y la visión de mediano/largo plazo son los elementos más
comunes a los procesos misionales del Ministerio, mientras que a integración y la
transparencia son las condiciones que menor presencia tuvieron en los procesos
misionales.
De los procesos misionales del Ministerio solamente 20% contribuye de alguna
manera a la mitigación o adaptación al cambio climático.
La reducción de emisiones de Gases Efecto Invernadero es el criterio con mayor
presencia en los procesos del Ministerio, particularmente en la programación de
los recursos presupuestales, la administración y la administración de la sobre tasa
a la gasolina y el ACPM.
7
Después de la reducción de emisiones, están los criterios de reducir vulnerabilidad
que aplica para los procesos de monitoreo y de gestión del riesgo. El aumento de
resiliencia se logra a través del proceso de asesoría a entidades territoriales.
El criterio de aumentar sumideros de GEI no es atendido por ningún proceso,
ofreciendo una oportunidad.
En el caso del Departamento Nacional de Planeación, la misión y el subproceso
misional de definición del Marco de Gasto de Mediano Plazo, enmarcado en la
programación presupuestal de inversión, cumplen con el 75% de las condiciones
estratégicas acá definidas, no incluyen elementos de transparencia de manera
explícita.
Los procesos misionales que incorporan una menor cantidad de condiciones
estratégicas para la integración de cambio climático en el DNP son la contratación
de créditos externos, con y sin garantía, la emisión de conceptos para proyectos de
cooperación internacional y la verificación de requisitos del Sistema General de
Regalías.
En el medio están procesos misionales como generación de capacidades, la
distribución de recursos para el Sistema General de Participaciones y el de
Regalías, y la viabilidad a proyectos de regalías, todos con apenas el 50% de las
condiciones estratégicas.
Las condiciones que requieren mayor atención en el trabajo con DNP son visión de
mediano/largo plazo y la transparencia mientras que transversalidad e integración
están en el 70% de los procesos.
Del total de procesos misionales asociados a finanzas públicas en el DNP, sólo el
30% puede considerarse contribuye en alguna medida a la mitigación o adaptación
al cambio climático.
De ese 30%, el 40% de los procesos contribuye a la reducción de vulnerabilidad o al
aumento de resiliencia y a la mitigación: la misión, el proceso de distribución de
recursos de regalías, la viabilidad de proyectos de regalías, la verificación de
requisitos de proyectos de regalías. La distribución de recursos del Sistema General
de Participaciones solo contribuye a la resiliencia y reducción de vulnerabilidad.
La misión, dada su amplitud, puede contribuir al mejoramiento de sumideros GEI.
Los demás procesos, programación presupuestal del PGN, de las EICE, la
generación de capacidades, la contratación de créditos externos y la emisión de
conceptos para proyectos de cooperación internacional no incorporan criterios de
cambio climático directa o indirectamente.
El Congreso de la República y en particular el proceso de trámite legislativo que le
aplica particularmente a la aprobación de la ley de presupuesto, se desarrolla
teniendo en cuenta las condiciones estratégicas, pero no hace referencia en
ninguna medida a criterios específicos de cambio climático.
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En el caso de los ministerios cabeza de sector la condición estratégica “visión de
mediano/largo plazo” es la más frecuente en la misión, sin embargo, otras
condiciones como transversalidad o integración no están presentes.
Frente a cambio climático en promedio el 40% de los ministerios incorporan
aspectos afines a la mitigación y adaptación al cambio climático en su misión. Este
es el caso de las carteras de ambiente, minas y energía, salud y protección social,
vivienda, ciudad y territorio, comercio y comunicaciones.
El ministerio con mayor integración de consideraciones afines a cambio climático
es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el 75% de los criterios.
Este resultado no es sorpresivo dada la misionalidad misma de la cartera. En
segundo lugar, están los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio
de Salud y Protección Social y el Ministerio de Minas y Energía (63%). Los
ministerios de Defensa y Educación no cuentan con ningún elemento afín a temas
de cambio climático dentro de su misión. Los demás ministerios consideran entre
el 13 y el 50% de los criterios identificados.
Recomendaciones
Es importante apoyar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para alinear los procesos
misionales asociados con política fiscal, estructuración de proyectos, gestión del riesgo y
asesoría con la misión en términos de transversalidad, mediano/largo plazo, integración y
transparencia especialmente para.
La transparencia y la integración de fuentes son dos condiciones a reforzar con el
Ministerio de manera que se allane el terreno para integrar cambio climático en un
número mayor de procesos frente al actual (20%), haciendo énfasis en aspectos de
resiliencia, reducción de vulnerabilidad y mejoramiento de sumideros de GEI.
El Departamento Nacional de Planeación debe trabajar en lograr que sus procesos
misionales como la contratación de créditos externos, con y sin garantía, la emisión de
conceptos para proyectos de cooperación internacional y la verificación de requisitos del
Sistema General de Regalías se desarrollen bajo las condiciones estratégicas que su misión
acoge. A estos se suman los procesos que solo consideran 50% de las condiciones:
generación de capacidades, la distribución de recursos para el Sistema General de
Participaciones y el de Regalías, y la viabilidad a proyectos de regalías.
En DNP, a pesar de ser la entidad orientadora del país en términos de política, la idea de
mediano/largo plazo no está presentada explícitamente en varios de los procesos por lo
que se sugiere resaltarlo, así como la transparencia de los procesos.
El cambio climático es solo parte del 30% de los procesos de finanzas públicas del DNP.
Procesos como programación presupuestal del PGN, de las EICE, la generación de
capacidades, la contratación de créditos externos y la emisión de conceptos para
proyectos de cooperación internacional no lo hacen a pesar de su evidente relevancia.
9
Es fundamental lograr que el Congreso de La República incorpore los criterios específicos
de cambio climático dentro de su proceso de aprobación de la ley de presupuesto ya que
a la fecha no hay ninguna consideración incluida en el proceso.
Si se quiere lograr una aproximación de todo-el-gobierno como lo sugieren los expertos,
es necesario que los ministerios que a la fecha no tienen o tienen muy pocos elementos
afines a cambio climático en su misionalidad hagan un ejercicio de alienación con el
trabajo que se viene desarrollando en el tema. Especial atención a los sectores de
educación y defensa que no incluyen ningún criterio.
Estas recomendaciones sirven de base para el proceso de fortalecimiento de capacidades
que se debe desarrollar a nivel nacional para lograr integrar el cambio climático en la
etapa de formulación del presupuesto.
10
2. Introducción
Enfrentar exitosamente las causas y consecuencias del cambio climático implica la
transformación del modelo de desarrollo actual hacia uno resiliente y bajo en carbono. El
consumo de combustibles fósiles, la deforestación, la ganadería extensiva, entre otras son
algunos de las causas del incremento en la concentración de gases efecto invernadero en
la atmósfera, principal razón del aumento en la temperatura promedio del planeta. Por
otro lado, procesos de asentamiento desordenados, la pobreza y la desigualdad aumentan
la vulnerabilidad de la sociedad, reduciendo su capacidad de recuperación frente a
eventos naturales extremos. Atender estas causas pasa por analizar sus motores y
transformar patrones de decisión que permitan la transición hacia un modelo resiliente y
bajo en carbono.
Parte de este ejercicio es la transformación de los ciclos de planeación económica y
financiera en el sector público de manera que los recursos públicos contribuyan a dicho
proceso de transición. La planeación económica y financiera en el sector público se refiere
al proceso mediante el cual el gobierno identifica sus fuentes de financiación y sus
prioridades de gasto en diferentes niveles. A través de estas decisiones, el sector público
genera incentivos al sector privado para que se hagan inversiones que promuevan el
desarrollo. Si el país quiere nuevas actividades que promuevan la resiliencia y el desarrollo
bajo en carbono, debe generar señales novedosas para redirigir las acciones del sector
privado.
A nivel internacional esta discusión ha avanzado en diferentes foros, más recientemente
en Paris durante, las conversaciones en el marco de la COP 21 de la UNFCCC en relación
con el tema de financiamiento climático. Aunque el tema de financiamiento climático
entró en la discusión en 2007 en la COP13 de la UNFCCC, hasta 2009 se identificaron
necesidades puntuales para lograr los objetivos de mitigación y adaptación. En 2015 se
reafirmó el compromiso global de movilizar recursos para que los países puedan enfrentar
el cambio climático al nivel de ambición deseado, y a la fecha se empezaron a materializar
los esfuerzos.
En Colombia, este proceso lleva ya varios años en desarrollo a través de diferentes
iniciativas, siendo la más importante la creación del Sistema Nacional de Cambio Climático
–SISCLIMA y su Comité de Gestión Financiera. Estas dos instancias se crearon en el
CONPES 3700 de 2011 donde se define su carácter y misión, pero fue el 24 de febrero de
2016 a través del decreto 298 que se reglamenta su existencia. El SISCLIMA es el sistema
nacional de cambio climático que busca articular los esfuerzos intersectoriales y multinivel
(nacional y territorial) en el tema de manera que se puedan enfrentar sus causas y
consecuencias de manera efectiva. El Comité de Gestión Financiera se creó inicialmente
para gestionar recursos para lograr dicho objetivo, pero esta tarea se ajustó para no solo
11
gestionar sino lograr una transformación en temas financieros de manera que las
inversiones tengan embebidas consideraciones de cambio climático.
Como parte de esta tarea de transformación, el CGF identificó la necesidad de generar
capacidades en el sector público para integrar consideraciones de cambio climático en sus
ciclos de planeación financiera y económica. Estas capacidades se refieren a las
habilidades y herramientas que requiere el gobierno nacional y local para transformar
cómo se hace la planeación del presupuesto público de manera que incorpore de manera
transversal el tema de cambio climático. Así, se generan los incentivos para que el sector
privado redirija sus decisiones de inversión hacia iniciativas compatibles con el cambio
climático.
En 2015 inició el Programa de Preparación para el Fondo Verde del Clima buscando
fortalecer las capacidades de generación y coordinación de finanzas climáticas con base
en las necesidades de cada país. Dentro de este programa se definió el componente 1 que
busca fortalecer el Comité de Gestión Financiera como instancia del SISCLIMA, pero
también generar capacidades en las entidades responsables de la planeación presupuestal
en el nivel nacional y territorial para la inclusión de criterios de cambio climático en el
ciclo de formulación de presupuesto.
Como paso preliminar para lograr este objetivo, se planteó realizar un análisis del trabajo
misional de entidades en temas de finanzas públicas en términos de criterios de cambio
climático. Con base en este análisis se identifican oportunidades para el trabajo en este
componente. Este documento presenta este análisis y se divide en 5 secciones, esta
introducción, una explicación de la metodología utilizada para hacer el análisis, los
resultados de dicho análisis y unas conclusiones.
3. Enfoque
El enfoque de este análisis está dirigido a entender hasta qué punto el tema de cambio
climático o temas afines son considerados dentro de los procesos actuales de planeación
económica y financiera. Este es el punto de partida para luego identificar las
oportunidades para integrar el tema en su misión de manera que el cambio climático
quede embebido en los procesos de formulación del presupuesto nacional y territorial.
Para lograrlo se propusieron los siguientes pasos:
Identificar cuáles son las entidades con trabajo misional en finanzas públicas: se
creó una base de datos con todas las entidades que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación, en términos de misión, visión y funciones. Con base en esta
información se identificaron las entidades con trabajo misional en finanzas
públicas.
12
Describir el trabajo misional de las entidades según su sistema de gestión: para
las entidades identificadas se revisaron los documentos de sus sistemas de gestión
para identificar los procesos misionales asociados a finanzas públicas.
Definir consideraciones de cambio climático que se podrían incluir en el trabajo
misional de estas entidades: con base en la literatura existente se identificaron las
consideraciones de cambio climático relevantes en el tema de finanzas públicas.
Análisis de la misionalidad con base en las consideraciones planteadas: se hizo un
barrido de la información sobre misionalidad de las entidades públicas
identificadas tratando de responder unas preguntas particulares frente a las
consideraciones de cambio climático definidas.
Estos pasos se surtieron con base en la información existente en los manuales de gestión
de las entidades si los tienen, las páginas de internet donde se define la misión, visión y
funciones y los decretos únicos en caso de existir. Asimismo, se revisó literatura sobre el
tema de integración/transversalización (mainstreaming) del tema de cambio climático
para definir los elementos a ser rastreados. En la siguiente sección se presentan los
resultados de este ejercicio.
4. Entidades públicas con trabajo misional en finanzas públicas
Con el fin de identificar las entidades con trabajo misional en finanzas públicas se
desarrollaron dos ejercicios: primero, se hizo un análisis del ciclo presupuestal para
identificar los actores del mismo y segundo, se analizaron todas las entidades del
Presupuesto General de la Nación en términos de su misión, visión y funciones para
establecer cuáles tienen responsabilidades presupuestales.
El ciclo presupuestal
De acuerdo a este análisis de actores del ciclo presupuestal, se identificaron tres entidades
a nivel nacional cuyo trabajo misional está relacionado con finanzas públicas:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Departamento Nacional de Planeación
Ministerios son responsables del gasto
Congreso de la República – Cámara, Senado, Comisiones Económicas
A nivel territorial las entidades homólogas son:
Secretaría de Hacienda
Secretaría de Planeación
Órgano Legislativo de Elección Popular
Entidades con trabajo misional en finanzas públicas
Para el nivel nacional se identificaron los procesos misionales de estas entidades en
finanzas públicas como unidad de análisis. En total se identificaron 193 entidades que
13
hacen parte del PGN, de las cuales 80 participan directamente en el ciclo de formulación
del presupuesto y tienen una misión establecida.
Luego de hacer una revisión más detallada de las misiones de cada una de estas entidades
para establecer si tienen un rol en el proceso de formulación del PGN, las siguientes son
las entidades seleccionadas para el análisis:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Departamento Nacional de Planeación
Senado de la República
Cámara de Representantes
Ministerios cabeza de sector
A continuación, se presenta un resumen del trabajo misional de las entidades aquí
identificadas como punto de partida para el análisis.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La misión del MHCP se define como:
“(…) el Ministerio que coordina la política macroeconómica; define, formula y ejecuta la
política fiscal del país; incide en los sectores económicos, gubernamentales y políticos; y
gestiona los recursos públicos de la Nación, desde la perspectiva presupuestal y financiera,
mediante actuaciones transparentes, personal competente y procesos eficientes, con el
fin de propiciar: Las condiciones para el crecimiento económico sostenible, y la estabilidad
y solidez de la economía y del sistema financiero; en pro del fortalecimiento de las
instituciones, el apoyo a la descentralización y el bienestar social de los ciudadanos “
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2015, pág. 5)
De esta misión se desprenden los siguientes macro procesos y procesos misionales
descritos en el Inventario de Procesos (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2016a):
14
Figura 1 Mapa de procesos del Sistema Único de Gestión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Fuente: www.minhacienda.gov.co
15
De los procesos misionales de la entidad que son relevantes para el análisis se proponen:
Proceso Misional 1.1: Diseñar la política macroeconómica y fiscal, bajo la premisa de
garantizar la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
mediano plazo. Coordinar los análisis y seguimientos de las variables económicas y fiscales
para brindar apoyo en las decisiones de política económica de corto y mediano plazo.
Proceso Misional 2.1: Gestionar la programación presupuestal de las entidades públicas
del orden nacional no financieras, de las empresas industriales y comerciales del Estado y
de los órganos beneficiarios del Sistema General de Regalías, mediante elaboración de los
presupuestos que respondan a las necesidades de las entidades y empresas, la
tramitación de su aprobación y la elaboración de los demás instrumentos necesarios para
su administración, de tal forma que contribuya al crecimiento económico sostenible con
estabilidad y solidez.
Proceso Misional 2.2: Administrar y hacer seguimiento a la ejecución del Presupuesto
General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y del Sistema
General de Regalías, en cumplimiento de las normas presupuestales y las demás que
aplique, considerando la disponibilidad de los recursos, con el fin de obtener insumos para
elaborar una programación presupuestal acorde a las necesidades de las Entidades y
Empresas beneficiarias.
Proceso Misional 3.6: Administrar la renta generada por las sobretasas nacional a la
gasolina y ACPM, desarrollando actividades de distribución a las entidades territoriales y
fiscalización, liquidación y cobro de la sobretasa a los responsables del impuesto, para
cumplir las funciones asignadas por la ley 488 de 1998 y sus modificaciones.
Proceso Misional 3.10: Propender por una adecuada gestión del riesgo fiscal de la Nación
que contribuya a la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo, mediante la
aplicación de herramientas y metodologías de riesgo.
Proceso Misional 4.1: Brindar asesoría en materia jurídica, fiscal y financiera a las
Entidades Territoriales, Departamentos y municipios para el fortalecimiento de sus
finanzas
Proceso Misional 4.5: Consolidar y evaluar los resultados del monitoreo y desarrollar las
actividades de seguimiento y control en coordinación con los responsables sectoriales,
mediante el análisis de información de monitoreo, visitas de reconocimiento institucional
y la adopción de medidas preventivas y/o correctivas y evaluaciones del cumplimiento de
sus obligaciones y de la continuidad de las mismas para optimizar el uso de los recursos
del Sistema General de Participaciones por parte de las entidades territoriales y promover
el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los
servicios financiados con los mismos.
Departamento Nacional de Planeación
16
El DNP es un departamento administrativo que depende directamente de la Presidencia
de la República. Este tipo de entidad tiene carácter técnico que tienen como función
dirigir y coordinar un servicio en particular, así como proveer al ejecutivo la información
necesaria para la toma de decisiones. Como se plantea en su sitio web:
“El DNP es una entidad eminentemente técnica que impulsa la implantación de una visión
estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la
orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de
la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del
Gobierno.”
La misión del DNP se define entonces como (DNP, 2016):
“Liderar, coordinar y articular la planeación de mediano y largo plazo para el desarrollo
sostenible e incluyente del país.”
El DNP está certificado en calidad bajo las normas ISO 9001:2008 y NTCGP 1000:2009 para
lo cual tiene el siguiente mapa de procesos/modelo operativo:
Figura 2 Modelo de operaciones del Departamento Nacional de Planeación. Fuente:
17
Dentro de los procesos misionales del DNP hay uno particular para el tema de finanzas
públicas. A continuación, se presentan los principales procesos misionales relacionados
con la formulación del presupuesto:
Tabla 1 Sub-procesos del proceso misional Finanzas Públicas del DNP. Fuente: DNP 2016
ID PROCESOS SUBPROCESOS
1 Programación Presupuestal de la Inversión del PGN
Elaboración del marco de gasto de mediano plazo
2
Emisión de conceptos para modificaciones y autorizaciones relacionadas con el gasto de inversión del Presupuesto de General de la Nación-PGN N.A.
3
Programación presupuestal de la inversión de las EICE y SEM con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras
Seguimiento a EICE y SEM con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras
4
Emisión de conceptos para modificaciones y autorizaciones relacionadas con la ejecución del presupuesto de inversión para EICE y SEM con régimen de aquellas N.A.
5 Liquidación y distribución de excedentes financieros y destinación de utilidades N.A.
6 Capacitación y apoyo en gestión de proyectos N.A.
7 Distribución de los recursos del SGP N.A.
8 Distribución de los recursos del SGR N.A.
9 Distribución, seguimiento y tramite recursos de funcionamiento SGR
10 Viabilidad de proyectos del Sistema General de Regalías cofinanciados con recursos del PGN N.A.
11 Contratación de créditos externos de la nación y garantizados N.A.
12 Contratación de crédito sin garantía soberana N.A.
13 Emisión de conceptos para proyectos de cooperación internacional N.A.
14 Verificación de requisitos a proyectos SGR N.A.
15 Regalías N.A.
18
En este caso particular, cada uno de estos procesos es relevante para el análisis de
criterios de cambio climático ya que están directamente relacionados con finanzas
públicas.
Congreso de la República
El órgano legislativo nacional, el Congreso de la República tiene dos cámaras, el Senado y
la Cámara. El Senado de la República tiene como misión (Senado de la República, 2016):
“El Senado de la República, como parte de la rama legislativa del poder
público, en cumplimiento de la representación soberana que el pueblo le
ha encomendado, ejerce con autonomía las funciones constituyente y
legislativa; de control político y público; judicial, electoral, de protocolo y
las relativas a la administración de la institución, observando los principios
consagrados en la Constitución Política de Colombia y las leyes, siendo
referente de modernización, soportado en un talento humano calificado,
fortaleciendo la imagen institucional, en un entorno internacional y
globalizado.”
Para cumplirla además de las funciones generales del Congreso que son la legislativa, de
control político, judicial, electoral, administrativa y de control público, Cámara y Senado
tienen atribuciones específicas que se presentan en el anexo.
Teniendo en cuenta estas funciones y atribuciones, la misionalidad del Congreso de la
República frente a finanzas públicas se circunscribe a la discusión y aprobación de la Ley
de Presupuesto. En este sentido el proceso misional de interés para este análisis es el de
trámite legislativo:
19
Figura 3 Mapa de procesos del Senado de la república. Fuente: (Senado de la República, 2016)
Para este caso particular la Ley 5 de 1992 establece el siguiente procedimiento:
Aprobación de la Ley de Presupuesto: El rol del Congreso frente al proceso de planeación
económica y financiera del sector público se circunscribe a la discusión y aprobación de la
propuesta hecha por el gobierno. El Congreso no podrá aumentar las partidas de gasto
propuestas por el gobierno o incluir nuevas de manera autónoma, requiere aprobación
del Ministerio de Hacienda. Solo podrá eliminarlas o reducirlas en algunos casos. Por otro
lado, el Congreso de la República también es responsable de aprobar la creación de
nuevas rentas o modificación de las existentes. Las Comisiones de Asuntos Económicos de
las dos cámaras son las responsables de deliberar sobre la propuesta de presupuesto para
dar primer debate.
Resumiendo, a nivel nacional el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional y el Congreso de la República son las entidades con trabajo
misional en finanzas públicas. Este trabajo misional se refleja en los procesos misionales
de cada institución. En el caso del MHCP se identificaron cuatro (4) procesos relevantes
para el tema con siete (7) subprocesos; en el DNP se plantea un proceso misional para
finanzas públicas que se desagrega en doce (12) sub procesos y para el Congreso de la
20
República se identificó un proceso misional relacionado con el tema. Una vez identificados
estos elementos, continuamos con la definición de las consideraciones de cambio
climático que se deberían analizar en dichos procesos.
Otros ministerios
Aunque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de
Planeación y el Congreso de la República son las únicas entidades con misionalidad en
finanzas públicas, los demás Ministerios también tienen un rol en la programación
presupuestal. Este rol lo cumple principalmente la oficina de planeación quien es la
encargada de revisar y presentar los proyectos de inversión que las entidades del sector
presentan para la siguiente vigencia.
En particular, las funciones relacionadas con finanzas públicas de esta oficina incluyen
(Ministerio del Interior, 2016):
Elaborar, consolidar y presentar el anteproyecto de presupuesto, así como la
programación presupuestal, plurianual del Ministerio y de las entidades del Sector
Administrativo de la cartera y someterlas a aprobación del Ministro.
Apoyar a las dependencias del Ministerio y del Sector Administrativo del Ministerio
en la elaboración de los proyectos de inversión y viabilizarlos, sin perjuicio de la
fuente de financiación.
Realizar el seguimiento a la ejecución presupuestal y viabilizar las modificaciones
presupuestales del Ministerio y de las entidades del Sector ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.
En este sentido, al ser formuladores y filtro de los proyectos de inversión del país, también
consideramos que tienen un rol en el tema de finanzas públicas. En la tabla XX se presenta
un cuadro con la misión de cada uno de los ministerios. Dentro de la misión de cada uno
se subrayan los términos que apuntan a temas de sostenibilidad de manera que se
identifiquen aquellas carteras en donde consideraciones afines a cambio climático ya
están presentes.
5. Consideraciones de cambio climático en finanzas públicas
El cambio climático ha sido reconocido recientemente como un elemento que afecta el
desarrollo (UNDP, 2014). Según distintas fuentes, este fenómeno global tiene impactos
sobre ecosistemas, activos económicos, relaciones sociales y la salud. Como consecuencia,
se espera que el cambio climático prevenga o incluso revierta avances en términos de
bienestar y lucha contra la pobreza.
Por ejemplo, el Banco Mundial en su plan de acción 2016 en cambio climático reconoce
que este fenómeno amenaza la misión misma de la institución (World Bank, 2016). En este
sentido, y luego de varias décadas de discusiones e intentos fallidos por lograr acción
decisiva a nivel global hoy existe voluntad internacional para enfrentar esta problemática
21
de manera integrada y decisiva a través de la integración de la idea de desarrollo
compatible con el clima en los procesos de planeación nacional.
El desarrollo compatible con el clima lo define CDKN (2010) como una nueva narrativa
según la cual los patrones de innovación, producción y comercio se transforman en
respuesta al nuevo escenario climático y sus riesgos. Esto implica la articulación de tres
elementos: las estrategias de desarrollo, las de mitigación y las de adaptación para lograr
aprovechar las oportunidades que nacen en este nuevo escenario y enfrentar los retos
que también surgen.
Esta articulación requiere diseñar estrategias de desarrollo económico que incorporan el
nuevo escenario climático y como resultado promueven un bienestar resiliente sin
incrementar las emisiones de gases efecto invernadero; estrategias de mitigación
favorecen asimismo medidas que al tiempo que reducen vulnerabilidad y aumentan
resiliencia, no ponen en riesgo el bienestar de las personas y efectivamente reducen las
emisiones de GEI; y estrategias de adaptación incrementan resiliencia sin aumentar
emisiones GEI ni afectar las oportunidades de incrementar bienestar de los individuos. Un
desarrollo que incorpora la variable climática es aquél que comprende las interacciones
entre las diferentes estrategias y las internaliza.
Figura 4 Propuesta de desarrollo incorporando cambio climático.
Finanzas públicas y cambio climático
El proceso de integración de consideraciones de cambio climático en finanzas públicas ha
sido objeto de estudios por parte de diferentes agencias internacionales, así como de
22
gobiernos nacionales interesados en adaptar sus estrategias de desarrollo, sus
instituciones a esta nueva realidad. Como resultado de estas experiencias (UNDP, 2014;
UNDP-UNEP, 2015) se han identificado lecciones aprendidas que pueden guiar el ejercicio
de integración para Colombia. En esta sección se presenta una revisión de los elementos
que favorecen esta tarea según la literatura internacional:
En primer lugar, UNDP (2014, pág. 3) propone que los países desarrollen un marco
estratégico que permita la integración del cambio climático en los sistemas de planeación
incluyendo presupuesto. Este marco debería:
Contar con una definición concertada de qué constituye financiamiento climático
que permita la medición, reporte y verificación consistente de inversiones
climáticas.
Utilizar una aproximación transversal a la hora de integrar el tema de cambio
climático desde la perspectiva de todos los actores relevantes.
Favorecer medidas de mediano y largo plazo para atender los retos del cambio
climático.
Incorporar las fuentes de financiamiento climático público doméstico e
internacional en los sistemas nacionales de planeación y presupuesto.
Alinear recursos de financiamiento climático privados con el marco general de
política fiscal.
Promover la transparencia y responsabilidad en el uso del financiamiento
climático.
Segundo, y utilizando como punto de partida la definición de desarrollo compatible
desarrollada por CDKN (2010) es importante que el presupuesto público, como principal
herramienta de las finanzas públicas nacionales, además de contribuir al desarrollo
económico del país tenga en cuenta objetivos de mitigación y adaptación al cambio
climático si quiere ser considerado como compatible.
Con base en la definición de la (UNFCCC-SCF, 2014) sobre financiamiento climático el
presupuesto público como instrumento de planeación financiera del sector público
debería “busca[r] la reducción emisiones, el mejoramiento de los sumideros de gases de
efecto invernadero y la reducción de la vulnerabilidad de, y el mantenimiento e
incremento de la resiliencia de los sistemas humanos y ecológicos a los impactos
negativos del cambio climático” (p. 5), si quiere estar listo para un escenario de cambio
climático.
Consideraciones de cambio climático relevantes para finanzas públicas
Con base en estos dos elementos, en la figura X se resumen los criterios propuestos para
establecer si un presupuesto está preparado para el cambio climático.
23
Figura 5 Criterios para un presupuesto público listo para el clima. Elaboración propia. Fuentes: (CDKN, 2010) (UNDP, 2014) (UNFCCC-SCF, 2014)
24
En la figura se presentan dos grupos de criterios, generales y específicos. Los primeros
hacen referencia al enfoque que deben tener las finanzas públicas, particularmente el
proceso de planeación presupuestal:
Transversalidad: el tema de cambio climático no es particular de un sector (por
ejemplo, ambiente en el caso de Colombia) sino que debe ser incorporado para
todos los sectores y agencias.
Mediano y largo plazo: dadas las características del cambio climático, sus causas y
consecuencias, la planeación financiera y económica que incorpora estas
consideraciones debe hacerse para el mediano y largo plazo.
Integración y alineación de fuentes para el financiamiento climático: al ser un
tema transversal, es importante que se consideren todas las fuentes que pueden
apoyar las iniciativas referentes a cambio climático, así como las que se verán
afectadas.
Transparencia y responsabilidad: es fundamental que existan mecanismos para el
seguimiento y reporte a los recursos que se utilizan con consideraciones de cambio
climático con el fin de establecer su efectividad.
El segundo grupo aplica tanto al tema de rentas o ingresos como al de gastos. En este
sentido ambos elementos deberían contribuir a la mitigación y/o a la adaptación.
Mitigación: las rentas provienen de actividades que no aumentan las emisiones
GEI de la economía y/o contribuyen al mejoramiento de los sumideros GEI.
Asimismo, los gastos van dirigidos a actividades que cumplen las mismas
funciones, no aumentar emisiones de GEI y mejorar sumideros GEI.
Adaptación: las rentas provienen de actividades que contribuyen a reducir la
vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos y/o a aumentar la resiliencia
de estos sistemas. Los gastos de igual manera cumplen con estos requisitos.
En resumen, un presupuesto preparado para el cambio climático es aquél que contribuye
a los objetivos de desarrollo de un país apoyando estrategias de reducción de emisiones
GEI y aumento de sumideros GEI, de reducción de vulnerabilidad y aumento y
mantenimiento de resiliencia de sistemas naturales y humanos. Para lograr esto, el
presupuesto público compatible con el clima debe considerar todos los sectores, tener
una visión de mediano y largo plazo, integrar diferentes tipos de fuentes de
financiamiento y promover la transparencia y responsabilidad para con los diferentes
actores involucrados.
25
6. Análisis del trabajo misional de entidades responsables por finanzas públicas
Este análisis se llevó a cabo para la misión y los procesos misionales asociados a finanzas
públicas que se identificaron para las entidades seleccionadas. Con base en los dos grupos
de criterios, generales y específicos, se analizaron ambos insumos para identificar si
cumplen o no con los criterios propuestos. En esta medida se identificaron oportunidades
para la integración de estas consideraciones como parte del proceso de fortalecimiento de
las capacidades del gobierno nacional en el tema. Los resultados se presentan por entidad
para los criterios generales y los particulares.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Criterios generales
El primer grupo de criterios hace referencia a aspectos generales de la misión y procesos
misionales de la entidad: transversalidad, perspectiva de mediano y largo plazo,
integración y transparencia. En este sentido se preparó el siguiente análisis basado en
responder a las siguientes preguntas:
¿El proceso se refiere a diferentes sectores (transversal)?
¿Tiene el proceso un enfoque de mediano y largo plazo?
¿Se consideran fuentes de financiamiento climático privado e internacionales?
¿Establece explícitamente mecanismos para la transparencia y el reporte?
Tabla 2 Integración de los criterios generales de cambio climático en la misión y proceso misionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración propia.
En la tabla XX se presenta un análisis cualitativo de la presencia/no presencia de los
criterios generales en la misión y procesos misionales asociados a finanzas púbicas del
Ministerio. El criterio presente en la mayor parte de procesos es el de transversalidad
dado el carácter no sectorial del Ministerio (75%). En este sentido sus tareas y actividades
cubren a todos los sectores y se desarrollan a nivel nacional y territorial. Asimismo, dado
el carácter de la política macroeconómica, sus procesos se desarrollan principalmente en
el mediano plazo pero reconoce los impactos que tendrán en el largo plazo. La integración
de fuentes y la transparencia son criterios que están presentes en algunos procesos mas
no en todos.
ProcesoTransversalidad
Mediano y
largo plazoIntegración Transparencia Cumplimiento
Misión 75%
Proceso Misional 2.1 50%
Proceso Misional 2.2 50%
Proceso Misional 4.5 50%
Proceso Misional 1.1 25%
Proceso Misional 3.6 25%
Proceso Misional 3.10 25%
Proceso Misional 4.1 25%
Total 63% 50% 25% 25%
26
Desde la perspectiva de procesos, la misión del Ministerio incorpora la mayoría de
criterios (75%) mientras que los procesos misionales 4.1 Asesoría a entidades territoriales
y 3.10 Gestión del riesgo son los que menos criterios estratégicos incluyen. Los procesos
asociados a la programación, administración y seguimiento al PGN, EICE y SGR están en
segundo lugar, incluyendo dos de cuatro de las consideraciones generales planteadas.
La misión y los procesos misionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público tienen un
enfoque adecuado para integrar consideraciones de cambio climático al incorporar, en su
mayoría los criterios generales propuestos aquí.
Criterios específicos
El segundo grupo de criterios, asociados a la definición específica de financiamiento
climático incluye el tema de mitigación y adaptación al cambio climático. Con el fin de
identificar si estos criterios, o elementos afines, estaban incluidos en los procesos
misionales del Ministerio se hizo la revisión de las caracterizaciones de cada uno. En la
Tabla XX se presentan los resultados.
Aunque es poco probable encontrar temas asociados a cambio climático plenamente
identificados en los procesos misionales de la entidad, es posible identificar conexiones de
los mismos con temas de mitigación y adaptación. En este sentido la pregunta guía para
identificar si el proceso incorpora o no consideraciones específicas de cambio climático
fue:
¿Contribuye o no el proceso a reducir emisiones de GEI, a aumentar sumideros de
GEI, a reducir la vulnerabilidad del país y/o a aumentar su resiliencia?
En el caso de que el proceso no contribuía a ninguna de las cuatro consideraciones se dejó
en amarillo. Si definitivamente contribuye se dejó en verde. Y si no fue posible establecer
la contribución se dejó en naranja.
Tabla 3 Integración de criterios específicos de cambio climático en la misión y proceso misionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración propia.
En el caso de la misión no se encontró evidencia directa o indirecta sobre los cuatro
criterios identificados. Sin embargo se hace referencia al “crecimiento económico
sostenible” como la meta de las acciones de la entidad, lo que puede abrir la puerta para
Proceso
Reducir
emisiones GEI
Aumentar
sumideros GEI
Reducir
vulnerabilidad
Aumentar
resiliencia Cumplimiento
Misión 0%
Proceso Misional 2.1 25%
Proceso Misional 2.2 25%
Proceso Misional 4.5 25%
Proceso Misional 1.1 0%
Proceso Misional 3.6 25%
Proceso Misional 3.10 25%
Proceso Misional 4.1 25%
Total 38% 0% 25% 13%
27
integrar no solo criterios frente a cambio climático sino crecimiento verde. Asimismo, el
proceso misional 1.1 referido a la formulación de la política macroeconómica y fiscal del
país indica que se busca garantizar la “sostenibilidad de las finanzas públicas en el
mediano plazo”, pero no se hace alusión a temas relacionados con cambio climático.
Mitigación: reducción de emisiones de Gases Efecto Invernadero y aumento de sumideros
A diferencia de estos dos casos, los demás procesos misionales del Ministerio,
incorporan indirectamente elementos que contribuyen a la integración de
consideraciones de cambio climático. Por un lado, los procesos misionales asociados a la
planeación presupuestal podrían estar contribuyendo a la reducción de emisiones de
Gases Efecto Invernadero al depender de rentas que provienen de un instrumento que
grava el uso de recursos naturales no renovables1 como en el caso del Sistema General de
Regalías y la sobretasa a la gasolina y el ACPM. Sin embargo, al ser una fuente de ingresos
para el Estado puede crear un efecto perverso y motivarlo a promover mayor crecimiento
en el consumo de este tipo de combustibles. De manera adicional, para que este
instrumento cumpla con un objetivo de cambio climático los recursos deben utilizarse
cumpliendo con los criterios aquí propuestos.
Adaptación: reducción de vulnerabilidad y aumento de la resiliencia
Por otro lado, los procesos asociados al monitoreo, seguimiento y control de la ejecución
de fuentes como el Sistema General de Participaciones (4.5) y la adecuada gestión de
riesgo fiscal (3.10) contribuyen a reducir la vulnerabilidad del país al identificar áreas de
mejora y mitigación de choques. El proceso relacionado con la asesoría a entidades
territoriales (4.1) contribuye a aumentar la resiliencia del país al generar y fortalecer
capacidades en autoridades locales.
En síntesis, las consideraciones de cambio climático aquí propuestas están presentes de
manera parcial dentro de la misión y procesos misionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. En el caso de los criterios generales, todos los procesos y la misión
incorporan al menos uno de estas consideraciones, siendo la misión la que mejor los
recoge. Desde la perspectiva de criterios específicos, asociados a mitigación y adaptación,
el Ministerio los incorpora parcialmente, con un énfasis especial en la reducción de
emisiones GEI. El criterio relacionado con aumentar sumideros no es incorporado en
ninguno de los procesos, mientras que los asociados a adaptación están presentes en 3 de
8 procesos.
Departamento Nacional de Planeación
Criterios generales
1 Regalías: Una “contraprestación económica” causada a favor del Estado por la explotación de los recursos naturales no renovables. Estos recursos se deben destinar a proyectos de desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, así como el ahorro para cubrir las obligaciones pensionales que tienen; para infraestructura para educación; inversiones en ciencia, tecnología e innovación; ahorro público; para la fiscalización de la explotación de los yacimientos y para aumentar la competitividad de la economía.
28
En la tabla XX se presenta el análisis de la misión y procesos misionales del Departamento
Nacional de Planeación frente a los criterios de transversalidad, perspectiva de mediano y
largo plazo, integración y transparencia. Los criterios de transversalidad e integración
están presentes en el 70% de los procesos analizados mientras que los de transparencia y
perspectiva de mediano y largo plazo tan solo en el 23% de los casos.
Los procesos que cumplen con la mayor parte de los criterios (75%) son la misión del DNP
y la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo, un subproceso de la programación
presupuestal de la inversión del PGN (50%). Otros procesos que cumplen al menos con la
mitad de los criterios son: la programación presupuestal de la inversión de las EICE y las
SEM, la liquidación y distribución de excedentes financieros y destinación de utilidades, la
distribución de recursos del SGP y el SGR y la viabilidad de proyectos del SGR
cofinanciados por PGN. Los demás procesos sólo cumplen con el criterio de integración de
fuentes.
Tabla 4 Integración de los criterios generales de cambio climático en la misión y proceso misionales del Departamento Nacional de Planeación. Elaboración propia.
Entidad Proceso TransversalidadMediano y
largo plazoIntegración Transparencia Cumplimiento
Misión 75%
Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. 75%
Programación Presupuestal de la Inversión del PGN 50%
Programación presupuestal de la inversión de las EICE y
SEM con el régimen de aquellas, dedicadas a
actividades no financieras 50%
Liquidación y distribución de excedentes financieros y
destinación de utilidades 50%
Capacitación y apoyo en gestión de proyectos. 50%
Distribución de los recursos del SGP 50%
Distribución de los recursos del SGR 50%
Viabilidad de proyectos del Sistema General de Regalías
cofinanciados con recursos del PGN 50%
Contratación de créditos externos de la nación y
garantizados 25%
Contratación de crédito sin garantía soberana 25%
Emisión de conceptos para proyectos de cooperación
internacional 25%
Verificación de requisitos a proyectos SGR 25%
Total 69% 23% 69% 23%
DNP
29
Criterios específicos
Para el segundo grupo de criterios, directamente asociados a temas de mitigación y
adaptación, se llevó a cabo un análisis similar. En la tabla xx se presentan los resultados.
En general se observa que la mayoría de procesos no cumplen con ninguno de los criterios
definidos. Sin embargo, algunos procesos incluida la misión del DNP, cumplen con más del
50% de los criterios como se observa en la tabla. Los criterios asociados a adaptación son
los que están contenidos en un mayor número de procesos mientras que el criterio
asociado a sumideros de carbono sólo aplica en el caso de la misión.
Mitigación: reducción de emisiones de Gases Efecto Invernadero y aumento de sumideros
En el tema de mitigación, la misión del DNP se considera que cumple con los criterios de
mitigación del cambio climático ya que propende por la planeación para el desarrollo
sostenible e incluyente del país. Aquí también se incluyen los procesos asociados al
Sistema General de Regalías en la medida que, al utilizar un gravamen sobre recursos
naturales no renovables, incluyendo combustibles fósiles podrían contribuir a la reducción
de emisiones.
Tabla 5 Integración de criterios específicos de cambio climático en la misión y proceso misionales del Departamento Nacional de Planeación. Elaboración propia.
Entidad ProcesoReducir
emisiones GEI
Aumentar
sumideros
GEI
Reducir
vulnerabilidad
Aumentar
resilienciaCumplimiento
Misión 100%
Distribución de los recursos del SGR 75%
Viabilidad de proyectos del Sistema General de Regalías
cofinanciados con recursos del PGN 75%
Verificación de requisitos a proyectos SGR 75%
Distribución de los recursos del SGP 50%
Programación Presupuestal de la Inversión del PGN 0%
Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. 0%
Programación presupuestal de la inversión de las EICE y
SEM con el régimen de aquellas, dedicadas a
actividades no financieras 0%
Liquidación y distribución de excedentes financieros y
destinación de utilidades 0%
Capacitación y apoyo en gestión de proyectos. 0%
Contratación de créditos externos de la nación y
garantizados 0%
Contratación de crédito sin garantía soberana 0%
Emisión de conceptos para proyectos de cooperación
internacional 0%
Total 31% 8% 38% 38%
DNP
30
Adaptación: reducción de vulnerabilidad y aumento de la resiliencia
Asimismo, estos procesos que contribuyen a la mitigación también se considera que
aportan a reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de los sistemas humanos y
ecológicos en la medida que el Sistema General de Regalías tiene como uno de sus
objetivos crear condiciones de equidad, promover el desarrollo y la competitividad
regional, el buen gobierno, la inclusión y la protección y recuperación ambiental.
Finalmente se considera que los procesos asociados a la distribución de los recursos del
Sistema General de Participaciones también contribuyen a la adaptación al estar dirigidos
a acciones orientadas al tema de agua y saneamiento, educación, entre otros.
En conclusión, desde su misionalidad el DNP incorpora consideraciones que incluyen el
cambio climático, sin embargo, esto se ve reflejado solo parcialmente en el proceso de
finanzas públicas. Los criterios generales identificados están presentes en más procesos
que los criterios específicos asociados a adaptación y mitigación.
Congreso de la República
Dentro del proceso de formulación del presupuesto nacional está contemplada la
aprobación en el Congreso de la República. Dado que el presupuesto debe ser aprobado
mediante una ley, el proceso misional que aplica al tema de finanzas públicas es el de
trámite legislativo.
El trámite legislativo para la Ley de Presupuesto General de la Nación sigue los pasos que
están previstos en la ley. El gobierno nacional presenta la propuesta, se discute en la
Comisión Tercera donde se asigna un ponente quien estudia la propuesta y la presenta a
debate. Luego de surtida esta etapa, se lleva la ponencia a plenaria del Senado y la
Cámara, los congresistas pueden hacer preguntas, solicitar cambios y finalmente, aprobar.
En este sentido, la evaluación de este proceso en términos de los criterios generales y
específicos se presenta a continuación:
Tabla 6 Integración de criterios de cambio climático en la misión y proceso misionales del Congreso de La República. Elaboración propia.
Como se presenta en la tabla, los criterios específicos de cambio climático no están
presentes en el proceso misional del Congreso, asociado a finanzas públicas.
Entidad Proceso TransversalidadMediano y largo
plazoIntegración Transparencia
Reducir
emisiones GEI
Aumentar
sumideros GEI
Reducir
vulnerabilidad
Aumentar
resiliencia
Congreso de
La República
Aprobación de la Ley de
Presupuesto
31
Otros ministerios
El análisis para las cabezas de sector se hizo con base en su misión, en términos de
criterios generales y específicos. Al igual que en el caso de las entidades analizadas
anteriormente, los términos cambio climático, mitigación o adaptación no están
incorporados explícitamente. Sin embargo, se buscaron términos que pueden incluirlos de
manera implícita como es el caso del concepto de sostenibilidad. En la Tabla 7 se presenta
el resumen del análisis.
Tabla 7 Integración de criterios específicos de cambio climático en la misión de ministerios cabeza de sector. Elaboración propia.
El ministerio con mayor integración de consideraciones afines a cambio climático es el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el 75% de los criterios. Este resultado
no es sorpresivo dada la misionalidad misma de la cartera. En segundo lugar, están los
Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Salud y Protección Social y el
Ministerio de Minas y Energía (63%). Los ministerios de Defensa y Educación no cuentan
con ningún elemento afín a temas de cambio climático dentro de su misión. Los demás
ministerios consideran entre el 13 y el 50% de los criterios identificados.
Desde el punto de vista de los criterios, la planeación a mediano y largo plazo y el
aumento de sumideros de emisiones GEI son los que están más representados en las
misiones de las cabezas de sector con 67% y 47% respectivamente. El criterio de
integración de diferentes fuentes, por el contrario, no es considerado por ninguno de los
ministerios y el de transparencia solamente es incorporado por el Ministerio de
Agricultura. La totalidad de los criterios específicos de cambio climático de mitigación y
adaptación son considerados por 6 ministerios. Los demás ministerios no incorporan
ninguno, a excepción del Ministerio de Agricultura que considera el criterio relacionado
con los sumideros de GEI.
32
Las consideraciones de cambio climático en las cabezas de sector como responsables de la
formulación de los proyectos de inversión a financiar con el Presupuesto General de la
Nación están presentes mas no prevalecen en la misionalidad de los ministerios. Sin
embargo, es posible encontrar consideraciones afines a cambio climático en carteras
como Salud, Comercio y Comunicaciones que tradicionalmente no han estado
relacionadas con temas ambientales o de sostenibilidad. Por el contrario, carteras como
Agricultura o Transporte, estrechamente relacionados con este tema no tienen criterios o
solamente incluyen uno.
7. Conclusiones
Integrar exitosamente el cambio climático en procesos de planeación financiera y
económica es un paso clave hacia la transición hacia un desarrollo bajo en carbono y
resiliente. Esta integración parte de entender qué tan avanzada está actualmente la
incorporación de criterios de cambio climático en la misionalidad de las entidades públicas
responsables de dicha planeación. Para lograrlo hay que definir qué significa dicha
integración y evaluar hasta dónde ha llegado. En este documento se presentó dicho
análisis.
Parte de dicho proceso de integración, se requiere una serie de condiciones que lo
favorecen: transversalidad, visión de largo plazo, integración y transparencia. Estas
condiciones apuntan a involucrar todos los actores de la sociedad, plantear acciones de
manera coherente con la temporalidad de las causas y consecuencias del cambio
climático, hacer uso de todos los recursos disponibles o posibles y favorecer la
participación.
Una vez identificadas y analizadas las entidades relevantes para este trabajo, se concluyó
que no todas incorporan estas condiciones dentro de sus procesos misionales, lo que se
propone como una primera necesidad.
Sin embargo, también se encontró que ya hay un camino avanzado en la integración de
elementos afines a cambio climático por parte del Ministerio y del DNP. En este sentido
hay que profundizar la reorientación de los procesos misionales hacia la incorporación de
las consideraciones de cambio climático.
Esta reorientación requiere interacción y articulación entre las entidades de manera que
no se dupliquen esfuerzos o sean contradictorios. La interacción y articulación permite la
optimización de recursos para la transición hacia una economía resiliente y baja en
carbono. Esta integración debe alimentar la Estrategia Colombiana de Financiamiento
Climático actualmente en formulación.
Por otro lado, existe una oportunidad clave para involucrar a la rama legislativa, de
manera que el cambio climático sea un elemento para la discusión y aprobación de las
leyes de presupuesto.
33
Finalmente, es necesario alinear a los diferentes sectores para que los proyectos de
inversión coincidan desde la perspectiva climática de manera que se logren los objetivos
del país. Hoy no todos los sectores incorporan consideraciones de cambio climático por lo
que pueden aparecer contradicciones entre proyectos de inversión a nivel nacional o
territorial que debilitan las acciones en el tema.
34
8. Referencias
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Cámara de Representantes. (Junio de 2016). La Cámara. Obtenido de Cámara de Representantes:
http://www.camara.gov.co/portal2011/la-camara/que-es-la-camara/funciones-y-atribuciones
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Dirección General de Presupuesto Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2011).
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https://www.dnp.gov.co/DNP/sistema-gestion-de-calidad/Paginas/modelo-de-operaciones.aspx
Loorbach, D. (2010). Transition Management for Sustainable Development: A prescriptive,
complexity-based governance framework. Governance: An International Journal of Policy,
Administration, and Institutions , 23 (1), 161-183.
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
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Miniterior: http://www.mininterior.gov.co/el-ministro/funciones/oficina-asesora-de-planeacion
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Colombia: http://www.senado.gov.co/el-senado
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la República de Colombia: http://www.senado.gov.co/transparencia/gestion-de-calidad-y-meci
UNDP. (2014). Supporting Countries to Integrate Climate Change into Planning and Budgeting.
35
UNDP-UNEP. (2015). Mainstreaming Environment and Climate for Poverty Reduction and
Sustainable Development: A Handbook to. UNDP-UNEP Poverty-Environment Initiative.
UNFCCC-SCF. (2014). 2014 Biennial Assessment and Overview of Climate Finance Flow Report.
World Bank. (2016). World Bank Group Climate Action Plan.
36
9. Anexos
Anexo 1 Macro procesos y procesos misionales del MHCP.
Fuente: (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2016a)
37
Anexo 2. Descripción sub-procesos del proceso misional Finanzas Públicas del DNP
1. Programación Presupuestal de la Inversión del PGN: Realizar el Plan Operativo Anual (POAI), priorizando los recursos para garantizar el Plan Plurianual de Inversión, los objetivos y las metas del PND. Este proceso incluye la revisión técnica de los proyectos presentados por las entidades del PGN con base en criterios asociados a vigencias futuras y prioridades del gobierno expresadas en el Plan Nacional de Desarrollo y requerimientos para seguimiento. La DIFP del DNP revisa que los montos solicitados en los proyectos no se pasen el techo presupuestal asignado por el MHCP. Dentro de este proceso se encuentra el sub-proceso Elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo: Definir los techos de inversión de mediano plazo a nivel sectorial de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Plurianual de Inversiones y demás políticas sectoriales y transversales para preparar la programación presupuestal del PGN.
2. Programación presupuestal de la inversión de las EICE y SEM con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras: Conceptuar sobre el cupo de inversión anual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, atendiendo lo establecido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para dar cumplimiento a lo establecido en la ley. Este proceso recae principalmente sobre las direcciones técnicas quienes deben dar concepto sobre el presupuesto de inversión.
3. Liquidación y distribución de excedentes financieros y destinación de utilidades: Preparar la liquidación y recomendar al CONPES los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional no societarias-EICE- y los Establecimientos Públicos del orden nacional, señalando el monto a transferir a la Nación y las entidades . De igual forma recomendar al CONPES, las instrucciones a impartirse a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado societarias y de las Sociedades de Economía Mixta sobre el monto de utilidades a distribuirse como dividendos, a reservarse o capitalizarse.
4. Capacitación y apoyo en gestión de proyectos: Contribuir al fortalecimiento de las capacidades en materia de gestión de la inversión pública.
5. Distribución de los recursos del SGP: Distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones entre los departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas del país, así como las áreas no municipalizadas de los departamentos del Amazonas, Guainía y Vaupés de acuerdo con los criterios, procedimientos y variables establecidas en la normativa vigente, para la financiación de los servicios a su cargo en salud, educación, agua potable y saneamiento básico, y los definidos por las leyes 715 de 2001, 1122 de 2007 y 1176 de 2007.
6. Distribución de los recursos del SGR: Distribuir los recursos del Sistema General de Regalías entre fondos y beneficiarios con los criterios y procedimientos establecidos en la normatividad vigente.
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7. Viabilidad de proyectos del Sistema General de Regalías cofinanciados con recursos del PGN: Emitir concepto de viabilidad de los proyectos susceptibles de ser financiados con recursos del SGR cofinanciados con recursos del PGN, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 26 de la ley 1530 de 2012.
8. Contratación de créditos externos de la nación y garantizados: Estructurar las operaciones de crédito externo de la nación y garantizados para la financiación de proyectos de inversión, con base en las necesidades de la entidad solicitante.
9. Contratación de crédito sin garantía soberana: Emitir concepto técnico y financiero para la contratación de operaciones de crédito sin garantía soberana para la financiación de proyectos de inversión con base en el análisis de la información suministrada por la entidad solicitante.
10. Emisión de conceptos para proyectos de cooperación internacional: Emitir concepto técnico para la financiación de proyectos con recursos de cooperación internacional con base en el análisis de la información suministrada por la entidad solicitante.
11. Verificación de requisitos a proyectos SGR: Verificar los requisitos de los proyectos que sean presentados para financiación o cofinanciación con recursos del Fondo de Desarrollo Regional y 60% del Fondo de Compensación Regional del Sistema General de Regalías mediante la revisión del cumplimiento de lam etodologia de forformulación proyectos establecidos por el DNP, y de los lineamientos y requisitos definidos por la Comisión Rectora para la Verificacion para posterior viabilizacion y aprobación por los órganos colegiados de administración y decisión OCADs.
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Anexo 3. Atribuciones del Senado y de la Cámara de Representantes
Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la República o el Vicepresidente.
Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente del cargo, no siendo caso de enfermedad.
Declarar el abandono del cargo y la incapacidad física permanente del Presidente de la República.
Decidir sobre las excusas del Vicepresidente para ejercer la Presidencia de la República.
Elegir los Magistrados de la Corte Constitucional.
Elegir al Procurador General de la Nación.
Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno, desde Oficiales Generales y Oficiales de Insignia de la Fuerza Pública, hasta el más alto grado.
Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra Nación.
Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.
Rendir concepto previo al Gobierno sobre la prórroga para el segundo período del Estado de conmoción interior.
Conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.
Conocer de la dejación del ejercicio del cargo, por motivo de enfermedad y por el tiempo necesario, del Presidente de la República.
Elegir los miembros de la Comisión de Administración del Senado.
Las atribuciones particulares de la Cámara son (Cámara de Representantes, 2016):
Elegir al Defensor del Pueblo.
Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la República.
Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.
Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el senado.
Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conveniente.
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Anexo 4 Misión de Ministerios
Entidad Misión
Ministerio de Agricultura
Formular, coordinar y evaluar las políticas que promuevan el desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos agropecuarios, forestales, pesqueros y de desarrollo rural, con criterios de descentralización, concertación y participación, que contribuyan a mejorar el nivel y la calidad de vida de la población colombiana.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Ser la entidad pública encargada de definir la Política Nacional Ambiental y promover la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, a fin de asegurar el desarrollo sostenible y garantizar el derecho de todos los ciudadanos a gozar y heredar un ambiente sano.
Ministerio de Comercio
La Misión del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es apoyar la actividad empresarial, productora de bienes, servicios y tecnología, así como la gestión turística de las regiones del país, con el fin de mejorar su competitividad, su sostenibilidad e incentivar la generación de mayor valor agregado, lo cual permitirá consolidar su presencia en el mercado local y en los mercados internacionales, cuidando la adecuada competencia en el mercado local, en beneficio de los consumidores y los turistas, contribuyendo a mejorar el posicionamiento internacional de Colombia en el mundo y la calidad de vida de los colombiano.
Ministerio de las TIC
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones promueve el acceso, uso efectivo y apropiación masivos de las TIC, a través de políticas y programas, para mejorar la calidad de vida de cada colombiano y el incremento sostenible del desarrollo del país.
Ministerio de Cultura
Formular, coordinar e implementar la política cultural del Estado colombiano para estimular e impulsar el desarrollo de procesos, proyectos y actividades culturales y artísticas que reconozcan la diversidad y promuevan la valoración y protección del patrimonio cultural de la nación.
Ministerio de Defensa
Contribuir a la gobernabilidad democrática, la prosperidad colectiva y la erradicación de la violencia, mediante el ejercicio de la seguridad y la defensa, la aplicación
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adecuada y focalizada de la fuerza y el desarrollo de capacidades mínimas disuasivas.
Ministerio de Educación
Lograr una EDUCACIÓN DE CALIDAD, que forme mejores seres humanos, ciudadanos con valores éticos, competentes, respetuosos de lo público, que ejercen los derechos humanos, cumplen con sus deberes y conviven en paz. Una educación que genere oportunidades legítimas de progreso y prosperidad para ellos y para el país. Lograr una educación competitiva, pertinente, que contribuya a cerrar brechas de inequidad y en la que participa toda la sociedad.
Ministerio del Interior
Ejercer la rectoría y la coordinación de las políticas públicas para el fortalecimiento de la democracia, la convivencia y la participación ciudadana; el disfrute de los derechos y libertades públicas, y el ejercicio pleno del Estado Social de Derecho, así como liderar la articulación de políticas orientadas al fortalecimiento de la descentralización y ser interlocutor de los asuntos del Interior en lo atinente a las relaciones políticas dentro de la Nación, con el Congreso de la República, con las entidades territoriales y con los diferentes actores sociales, en lo que respecta al afianzamiento del Estado Social de Derecho en condiciones de respeto a los valores democráticos, la preservación del orden público interno y la solidaridad.
Ministerio de Justicia
Formular, gestionar e implementar las políticas, planes, programas y proyectos de orden nacional, en materia de justicia y amparo efectivo de los derechos, con el fin de contribuir al fortalecimiento del Estado Social y Democrático de Derecho.
Ministerio de Minas y Energía
Formular y adoptar políticas dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energéticos para contribuir al desarrollo económico y social del país
Ministerio de Relaciones Exteriores
Promover los intereses nacionales mediante el fortalecimiento y diversificación geográfica y temática de la política exterior, priorizando la cooperación internacional y el desarrollo de las fronteras y fomentando los vínculos con los colombianos en el exterior.
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Ministerio de Salud y Protección Social
Dirigir el sistema de salud y protección social en salud, a través de políticas de promoción de la salud, la prevención, el tratamiento y la rehabilitación de la enfermedad y el aseguramiento, así como la coordinación intersectorial para el desarrollo de políticas sobre los determinantes en salud; bajo los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, equidad, sostenibilidad y calidad, con el fin de contribuir al mejoramiento de la salud de los habitantes de Colombia.
Ministerio del Trabajo
Formular, adoptar y orientar la política pública en materia laboral que contribuya a mejorar la calidad de vida de los colombianos, para garantizar el derecho al trabajo decente, mediante la identificación e implementación de estrategias de generación y formalización del empleo; respeto a los derechos fundamentales del trabajo y la promoción del diálogo social y el aseguramiento para la vejez
Ministerio de Transporte
Garantizar el desarrollo y mejoramiento del transporte, tránsito y su infraestructura, de manera integral, competitiva y segura.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo Territorial
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es la entidad pública del orden nacional que de acuerdo con las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, es responsable de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia de vivienda urbana, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano planificado del país y de la consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo.
