Embed Size (px)
Citation preview
1
ANÁLISIS DE PROCESOS LICITATORIOS Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS EN
ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS (CASO COLOMBIA)
Sergio Orley Vidales Andrade
Proyecto de grado para obtener el título de Ingeniero Civil
Trabajo de grado dirigido por: Jose Alberto Guevara Maldonado
Universidad de los Andes
Facultad de Ingeniería
Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental
Bogotá D.C
19 de junio de 2020
2
Contenido Resumen .................................................................................................................................. 3
Introducción ............................................................................................................................. 3
1. Objetivos .......................................................................................................................... 4
1.1 Objetivo General ....................................................................................................................... 4
1.2 Objetivos Específicos ................................................................................................................. 5
2. Descripción de los conceptos a analizar.............................................................................. 5
3. Revisión de literatura ........................................................................................................ 6
3.1 Yescombe (2007). Public-Private Partnerships. Capítulo 6 ....................................................... 6
3.2 Yescombe (2007). Public-Private Partnerships. Capítulo 14 ..................................................... 7
4. Contexto y descripción del proyecto .................................................................................. 9
5. Análisis del proyecto seleccionado ................................................................................... 12
5.1 Análisis del proceso de licitación............................................................................................. 12
5.2 Análisis del proceso de asignación de riesgos ......................................................................... 16
6. Conclusiones ................................................................................................................... 18
7. Referencias ..................................................................................................................... 19
Índice de figuras
Ilustración 1. Ubicación del proyecto ................................................... ¡Error! Marcador no definido.
Índice de tablas
Tabla 1. Etapas y Fases del Proyecto Segunda Calzada Ibagué – Cajamarca ................................... 11
Tabla 2. Unidades Funcionales del Proyecto Ibagué - Cajamarca..................................................... 12
Tabla 3. Participación de Accionistas privados ................................................................................. 15
3
Análisis de procesos licitatorios y asignación de riesgos en asociaciones público-privadas
(caso Colombia)
Sergio Orley Vidales Andrade
Resumen
Los contratos de asociaciones público-privadas (APP) surgen debido a la desarticulación por
parte del sector público con el sector privado. El objetivo principal es incentivar la inversión
de capital privado en el adelanto de contratos de infraestructura y gestión de servicios para
mejorar la economía de los países. Actualmente, Colombia se encuentra en un programa vial
de cuarta generación que tiene como finalidad poner al día al país en cuanto a su
infraestructura de transporte. Lo cual permite aumentar el intercambio comercial, reducir los
costos de trasporte, generar empleo y lograr mayor accesibilidad. Sin embargo, estos
proyectos requieren de un presupuesto muy alto, por lo tanto, necesitan la incorporación de
capital privado para desarrollarse.
El presente trabajo busca seleccionar y analizar un contrato APP que se encuentre en estado
celebrado o adjudicado en el portal de contratación Colombia compra eficiente. Una vez
seleccionado el contrato, se realizará un análisis al proceso licitatorio y a la asignación de
riesgos en base a lo especificado en el libro “Public-Private Partnerships for infraestructure”
de Yescombe (2007). Adicionalmente, este proyecto pretende identificar algunos factores
decisivos en el proceso de licitación y manejo de riesgos, que afectan la estructuración de los
proyectos APP en su etapa de configuración.
Introducción
En Colombia, el marco normativo para los contratos de APP se define en la ley 1508 de 2012,
la cual determina los principios generales que se deben tener en cuenta en las etapas de
estructuración y desarrollo de los proyectos. Además, hace énfasis en los dos tipos de APP
que existen. El primero es la APP de iniciativa privada, donde el privado puede estructurar
el proyecto por su propia cuenta, y asumiendo todos los riesgos y costos, presentar una
propuesta ante la entidad correspondiente. El segundo tipo es la APP de iniciativa pública, la
4
cual se rige bajo las condiciones normales de contratación estatal definidas en la ley 80 de
1993.
Asimismo, este marco legal surge con el objetivo de establecer buenas prácticas para lograr
el éxito en los proyectos APP, teniendo como referencia que en Colombia esta modalidad de
contratación es prácticamente nueva y que antes de dicha ley, el único modo de colaboración
privada en contratos de infraestructura se daba mediante los contratos de concesión.
Sin embargo, existen factores claves que repercuten en el éxito o fracaso de los proyectos
APP, como lo son el proceso licitatorio y el manejo de riesgos. Sin duda, los procesos de
identificación y asignación de riesgos resultan siendo los más importantes para lograr el
desarrollo del proyecto y generar un uso eficiente de los recursos por parte de la entidad
estatal, lo cual es la razón principal para implementar contratos de APP.
Con base en lo mencionado anteriormente, resulta conveniente analizar de forma detallada
los procesos más importantes en la contratación bajo la modalidad de APP. Por lo tanto, el
actual trabajo pretende realizar un análisis del proceso licitatorio y asignación de riesgos al
contrato No. VJ-VE-APPIPV-001-2014 cuyo objeto es “Realizar los estudios, diseños,
construcción, operación, mantenimiento, gestión social, predial y ambiental de la segunda
calzada de la vía Ibagué -Cajamarca”. Dicho análisis se enfocará en la información
relacionada con el tipo de APP, tipo de contratante, valor de aportes gubernamentales y del
privado, fechas de publicación de pliegos, adjudicación, firma del contrato, acta de inicio,
cierre financiero, acta de inicio de construcción y análisis de la asignación de riesgos
presentada en la matriz de riesgos, sobre la cual se especificará que tipos de riesgos son
asumidos por el estado, y cuáles serán asumidos por el contratista. Además, Se espera que
este trabajo sirva de insumo para realizar investigaciones relacionadas con ciertos factores
de las APP que afectan su viabilidad y tiempos en la etapa de configuración.
1. Objetivos
1.1 Objetivo General
El objetivo principal de este proyecto de grado es realizar la investigación y búsqueda de
información sobre el proceso de licitación y asignación de riesgos en los proyectos APP en
Colombia, utilizado como referencia el proyecto seleccionado.
5
1.2 Objetivos Específicos
- Analizar el proceso de licitación.
- Analizar el proceso de asignación de riesgos.
- Identificar algunos factores decisivos en la estructuración de los proyectos APP.
2. Descripción de los conceptos a analizar
APP
El congreso de la república de Colombia en el artículo 1 de la ley 1508 de 1212 define las
Asociaciones Publico Privadas como “Un instrumento de vinculación de capital privado, que
se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de
derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que
involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes” (Ley No.1508, 2012).
Pliego de Condiciones
En el pliego de condiciones la entidad manifiesta su intención de adjudicar un contrato y
define las reglas y condiciones a la que debe adaptarse cada uno de los proponentes. Además,
contiene la mayor cantidad de información sobre el alcance del proyecto, los requisitos que
deben tener las ofertas, y los criterios de adjudicación y participación. Cabe mencionar que
este es el documento principal con el que se da inicio al proceso de contratación estatal.
Cierre Financiero
El cierre financiero es el proceso más importante antes de iniciar la ejecución de un proyecto
APP. Es necesario cumplir con el cierro financiero ya que esto significa que el proyecto tiene
la suficiente financiación para cubrir con todos los gastos. Por lo general resulta un proceso
complejo ya que el licitante debe entregar todos los documentos que necesita la autoridad
para gestionar este proceso.
Acto de Adjudicación
La adjudicación del contrato estatal es un acto administrativo mediante el cual la entidad
escoge de forma definitiva la mejor oferta de acuerdo con el proceso de selección del
contrato.
6
Acta de Inicio
El acta de inicio corresponde al acto de dejar constancia escrita de la iniciación real de la
ejecución de las obras de un contrato. Este documento debe ser firmado por el interventor
que asigne la entidad y el contratista.
Acta de inicio fase construcción
El acta de inicio de fase de construcción es un documento para dejar constancia del inicio de
la fase de construcción de acuerdo a lo pactado entre la entidad y el contratista. Este
documento debe ser firmado por la entidad, el supervisor, el interventor y el concesionario.
Matriz de riesgos
La matriz de riesgos es un componente del registro de riesgos y a la vez una práctica muy
eficiente para la estructuración de un proyecto de APP ya que permite clasificar el tipo de
riesgo, asignarlo y conocer su probabilidad de ocurrencia e impacto sobre el proyecto.
3. Revisión de literatura
Antes de entrar en detalle sobre las características del proyecto seleccionado, y realizar el
análisis del proceso de licitación y asignación de riesgos, es necesario aclarar que dicho
análisis tendrá como base lo especificado en los capítulos 6 y 14 del libro “Public-Private
Partnerships for infraestructure” de Yescombe (2007), los cuales hacen énfasis en la
administración de proyectos del sector público y análisis de riesgos respectivamente. A
continuación, se realiza una descripción de los conceptos más importantes descritos en estos
capítulos.
3.1 Yescombe (2007). Public-Private Partnerships. Capítulo 6
El avance de un proyecto de APP se puede dividir en 4 etapas fundamentales: viabilidad
inicial, fase de construcción, fase de adquisición y fase de funcionamiento. Este capítulo se
enfoca principalmente en cómo gestionar los problemas que puede tener la autoridad
contratante en la fase de adquisición. El proceso de preparación y adquisición de un proyecto
APP es un proceso muy exigente para la entidad contratante, ya que debe solicitar y recibir
las ofertas de los proponentes, para luego adjudicar a un licitante. Para esto, es necesario que
la entidad defina una estructura organizativa que sea conformada por unidades de APP con
7
un rol de apoyo a proyectos. Dicha estructura organizativa está conformada por una junta de
proyecto que se encarga de la supervisión y toma de decisiones. Por lo general, la junta debe
reunirse mensualmente, sin embargo, durante la evaluación de propuestas en la fase de
adquisición es recomendable que la junta se reúna con mayor frecuencia. Además, se debe
tener un director de proyecto de tiempo completo.
Cabe mencionar, que una de las críticas más fuertes a la contratación de APP es la falta de
claridad en cuanto a la cadena de decisión, como afirma (Yescombe, 2007) es importante que
el director del proyecto delegue autoridad para negociar asuntos de detalle con el sector
privado en lugar de tener que consultar constantemente a la junta del proyecto. De esta forma,
la junta del proyecto logra tener claro lo que debe revisarse y aprobarse.
Por otro lado, los adjudicadores suelen utilizar asesores externos durante el proceso de
adquisición, estos asesores ayudan a garantizar la viabilidad el proyecto y a especificar las
obligaciones en las que entra la entidad estatal en un proyecto de APP. Los costos de los
asesores, junto con los licitantes y los prestamistas, representan una parte significativa de los
costos iniciales del proyecto. Por lo tanto, Es importante que los asesores trabajen juntamente
con los directivos del proyecto para evitar sobrecostos en el desarrollo de este. En
consecuencia, los asesores típicos en un proyecto de APP son: asesores financieros, técnicos,
legales, sociales, ambientales y otras áreas especializadas.
3.2 Yescombe (2007). Public-Private Partnerships. Capítulo 14
Los riesgos en las APP se refieren a resultados ambiguos que tienen un efecto directo sobre
la provisión de los servicios. Uno de los factores principales en las APP es identificar los
riesgos del proyecto y decidir quién está en mejores condiciones para asumirlos, si la
autoridad contratante o el contratista. Este capítulo resume los enfoques para identificar los
riesgos, valorarlos y asignarlos a las partes del proyecto. En primer lugar, es muy importante
identificar todos los riesgos que estén asociados al proyecto antes de distribuirlos. Los riesgos
se relacionan con la posibilidad de perdida y están agrupados según sus características. La
autoridad contratante, por lo general, se encarga de celebrar talleres de riesgos en donde se
realiza una lluvia de ideas para identificar los diferentes factores de riesgo. Además, se
utilizan las listas de riesgos proporcionadas por las organizaciones multilaterales para
garantizar que se hayan identificado todos los riesgos relevantes del proyecto. Por otro lado,
8
evaluar los riesgos significa asignar una probabilidad baja/media/alta a cada uno de ellos.
Esto se hace principalmente mediante dos enfoques para valorar riesgos. Primero, el enfoque
determinista funciona multiplicando la probabilidad esperada de un riesgo con su valor de
resultado esperado. Segundo, el enfoque probabilístico utiliza curvas de distribución de
diferentes resultados para riesgos particulares. Estos enfoques proporcionan el valor de un
riesgo mediante el ajuste a los costos que se realizan en los modelos financieros, comúnmente
se utiliza el enfoque determinista para valorar los riesgos de los proyectos APP.
En adición, uno de los procesos más importantes en la preparación de los proyectos APP es
la asignación de riesgos. Se especifica que en este tipo de proyectos los riesgos deben ser
asumidos en totalidad por una de las dos partes, no es posible transferir un porcentaje de
riesgo entre la autoridad contratante y el contratista. Sin embargo, la empresa del proyecto si
puede transferir riesgos a terceros mediante procesos de subcontratación.
Por otro lado, una característica principal de los proyectos APP que genera distinción con
respecto a la forma estándar de contratación es que la empresa del proyecto en primera
instancia debe asumir todos los riesgos. Sin embargo, un error común por parte del sector
público en los proyectos de APP es presionar a los licitadores para que acepten la mayor
cantidad de riesgos, lo ideal es que el riesgo lo asuma la parte que está en mejores condiciones
para gestionarlo.
Por último, es de suma importancia para gestionar los riesgos, que la autoridad contratante
realice un seguimiento a todos los riesgos asociados del proyecto, para determinar su impacto
y la forma de evitarlos, mitigarlos o transferirlos. Lo anterior, se conoce como registro de
riesgos y está compuesto por una matriz de riesgos donde se identifica el tipo de riesgo, su
probabilidad de ocurrencia y su probabilidad de impacto sobre el valor de la actividad en el
proyecto.
Ahora bien, con base en lo mencionado anteriormente y dejando claro el punto de partida, se
procederá a realizar una descripción del proyecto objeto de estudio, y posteriormente a
realizar el análisis de la licitación y la asignación de riesgos en base a lo especificado en el
capítulo 6 y 14 de Yescombe (2007).
9
4. Contexto y descripción del proyecto
El contrato de infraestructura vial “Segunda Calzada Ibagué – Cajamarca” se desarrolla en
el departamento del Tolima y tiene una extensión total de 225 km, de los cuales 35 km
corresponden a la construcción de la segunda calzada que va desde la ciudad de Ibagué hasta
el Municipio de Cajamarca, y los 190 km restantes corresponden al mantenimiento y
operación del actual corredor vial “Girardot – Cajamarca”.
Este proyecto se desarrolla debido a que la vía existente entre Ibagué y Cajamarca es una vía
bidireccional, accidentada, con curvas cerradas, pendientes altas, y con una construcción de
hace más de 50 años que no cumple con las especificaciones técnicas de la ley 105 de 1993.
Por lo tanto, la intención de este proyecto es mejorar la conectividad y optimizar los tiempos
de transporte de carga entre estos dos puntos, logrando reducir los tiempos en un 50% y
permitiendo una velocidad de hasta 80km/h en unas condiciones mejores a las que ofrece la
vía actual.
Además, La construcción de este corredor vial resulta de gran impacto para el desarrollo
comercial de país, debido a que hace parte de la transversal Buenaventura – Cúcuta, una de
las vías más importantes porque conecta el pacifico colombiano con el centro del país y los
llanos orientales. A continuación, se muestra el trazado vial de la segunda calzada Ibagué –
Cajamarca.
10
Ilustración 1. Ubicación del proyecto.
Fuente: Recuperado de: https://www.ani.gov.co/
Continuando con la descripción del proyecto, es importante mencionar que, debido a la
complejidad en la topografía de la zona, sus diseños fueron basados en túneles, puentes y
viaductos paralelos a la vía existente, para lograr generar el menor impacto ambiental.
Además, para lograr la correcta ejecución, el proyecto se encuentra dividido en dos grandes
etapas. La primera es la etapa preoperativa y la segunda es la etapa operativa. Dentro de la
etapa preoperativa se encuentra la fase de pre-construcción con una duración de 12 meses, la
cual ya fue ejecutada, y una fase de construcción con una duración de 72 meses, que
actualmente se encuentra en un 58% de avance. La segunda etapa constituye la fase de
operación y mantenimiento de todo el corredor vial Girardot –Ibagué – Cajamarca, con una
duración de 12 meses. En la siguiente tabla se puede observar las etapas y fases del proyecto.
11
Tabla 1. Etapas y Fases del Proyecto Segunda Calzada Ibagué – Cajamarca.
Fuente: Recuperado de https://www.ani.gov.co/
A su vez, la fase de construcción se encuentra dividida en dos unidades funcionales (UF). La
UF1 tiene una longitud de 15km que van desde la intersección del Combeima hasta el valle
del Cocora y se encuentra dividida en 3 tramos. Esta unidad funcional se tenía planeada para
ejecutarse en un periodo de 3 años y entregarse en abril de 2020, sin embargo, como lo
menciona el ingeniero Wilson Garzón, supervisor del concesionario, la entrega se encuentra
atrasada debido a que la alcaldía de Ibagué está desarrollando el proyecto del acueducto
alterno de la ciudad, el cual se intercepta con el trazado de esta unidad funcional. Por lo tanto,
se llegó a un acuerdo en el cual se extendió el plazo de entrega hasta marzo de 2021, como
consecuencia de este evento que exime de responsabilidad a la entidad contratante y al
privado.
La UF2 será desarrollada en los siguientes 3 años después de entregada la UF1 en la fase de
construcción, y será ejecutada en el Valle del Cocora y en el paso urbano por Cajamarca. Por
último, la fase de operación y mantenimiento está compuesta por la UF3 que se ejecuta a lo
largo de todo el sistema vial existente. En la siguiente tabla se puede observar las unidades
funcionales del proyecto.
12
Tabla 2. Unidades Funcionales del Proyecto Ibagué - Cajamarca.
Fuente: Recuperado de https://www.ani.gov.co/
5. Análisis del proyecto seleccionado
En esta sección del documento se realizará un análisis sobre cómo se desarrolló el proceso
de licitación y cómo se asignaron los riesgos a cada una de las partes en el proyecto de la
construcción de la segunda calzada Ibagué - Cajamarca.
5.1 Análisis del proceso de licitación
Antes de iniciar, es fundamental entender que este proyecto es una APP de iniciativa privada
y está financiado 100% por el privado. Esto hace que su proceso de estructuración y
contratación sea diferente al de una APP de iniciativa pública. La diferencia radica
principalmente en que el privado es quien se encarga de originar el proyecto y no requiere de
recursos públicos para estructurarlo ni desarrollarlo.
En primer lugar, el proceso inicia el 7 de marzo de 2012 cuando el originador del proyecto
(concesionario APPGICCA) de acuerdo con lo establecido en la ley 1508 de 2012, se encarga
de estructurar por su propia cuenta el proyecto de infraestructura pública para la construcción
de la segunda calzada Ibagué - Cajamarca, y asumiendo todos los costos de estructuración,
13
presenta de forma confidencial a la ANI (Agencia Nacional de Infraestructura) el proyecto
en etapa de prefactibilidad.
Después de esto, la ANI se encarga de realizar una valoración preliminar de la conveniencia
del proyecto. Una vez el originador recibe el concepto favorable de la ANI, procede a realizar
los estudios de factibilidad con un plazo máximo 2 años. En este estudio de factibilidad, el
originador lleva a cabo una evaluación de costo beneficio con el respectivo análisis de
impacto social, ambiental y económico del proyecto. Además, realiza el modelo financiero
especificando los costos, la inversión y las proyecciones de ingresos esperados. Asimismo,
en cuanto a riesgos, presenta la estimación y asignación de riesgos del proyecto. Por último,
presenta la justificación del mecanismo de APP de iniciativa privada para la ejecución del
proyecto.
Luego, después de agotar las etapas de prefactibilidad y factibilidad, la ANI realiza la
evaluación de los aspectos técnicos, jurídicos y financieros, dando como resultado un
concepto de viabilidad para el proyecto, y aceptando un valor de DIEZ MIL MILLONES DE
PESOS ($10.000.000.000) como valor de los estudios realizados. Sin embargo, en esta etapa
la ANI también comunica al concesionario sobre algunas condiciones financieras y jurídicas
para la aceptación de la iniciativa privada. Posteriormente, el representante legal del
concesionario acepta los términos y condiciones establecidos por la entidad para aprobar la
etapa de factibilidad, lo cual le permite a la ANI empezar a desarrollar los pliegos de la
licitación.
Es por esto, que el proceso se crea oficialmente el 14 de noviembre de 2014 cuando a través
de la plataforma de contratación estatal, SECOP 1, la ANI anuncia la invitación a participar
y su intención de adjudicar al originador PROMESA DE SOCIEDAD FUTURA APPA –
GICA SA para desarrollar los estudios, diseños y construcción de la segunda calzada Ibagué
– Cajamarca y operación y mantenimiento del actual corredor vial Girardot – Ibagué -
Cajamarca en los términos pactados entre este y la entidad. El documento contiene las
condiciones de participación para los interesados en el proyecto y en conformar la lista de
precalificados.
Además, junto a la invitación a participar se publica también el pliego de condiciones que
contiene todos los requisitos que deben tener las ofertas y los criterios de adjudicación y
14
participación, incluyendo el contrato en su parte general y específica, más los apéndices y
anexos imprescindibles para participar en el proceso de licitación. Cabe mencionar, que
aquellos interesados que presenten los documentos de la precalificación procederán a
participar en el proceso de selección de menor cuantía junto con el originador, para presentar
las ofertas de acuerdo con lo estipulado en pliego de condiciones.
Una vez publicados todos estos documentos en el SECOP 1, la ANI otorga un plazo de 2
meses para que los interesados en la participación del proyecto presenten los documentos de
la precalificación y se proceda a conformar la lista de precalificados para el desarrollo de las
ofertas. Sin embargo, llegado el plazo máximo, el día 14 de enero de 2015 a las 10 a.m. en la
audiencia pública de cierre de precalificación, no se recibió ninguna manifestación de interés
del proyecto.
Por lo tanto, el 15 de enero de 2015 mediante la resolución No. 151 se justifica el uso de la
modalidad de contratación directa y se adjudica el contrato al originador APPGICCA por el
valor de UN BILLON OCHOCIENTOS SESENTA MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y
NUEVE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS TREINTA
Y UNO (COP 1.860.649.586.531) en pesos constantes de 2012.
Después de esto, en la misma audiencia, el originador hace entrega de los cupos de crédito
obtenidos por los accionistas. Como se mencionó anteriormente este es un proyecto donde
los recursos son 100% de origen privado y se componen por las siguientes empresas:
15
Tabla 3. Participación de Accionistas privados
Fuente: Recuperado de https://www.ani.gov.co/
Posteriormente, el 30 de septiembre de 2015 la ANI, el originador y la empresa de
interventoría CONSULTECNICOS SA se reúnen con el objetivo de firmar el acta de inicio
y empezar la ejecución del contrato. Por último, el 27 de abril de 2016 las partes verifican el
cumplimiento de las condiciones precedentes establecidas contractualmente, y firman el acta
de inicio de la fase de construcción, la cual se encuentra en un 58% de avance.
Con base en lo mencionado anteriormente, se puede decir que uno de los procesos más
difíciles en el desarrollo de los proyectos APP es la estructuración del mismo. Como se puede
evidenciar en el proyecto de la segunda calzada Ibagué – Cajamarca, a pesar de ser un
proyecto de iniciativa privada, resulta muy complejo y riesgoso para el privado desarrollar
los estudios de prefactibilidad y factibilidad, ya que solo tiene como base algunas
especificaciones técnicas que le proporciona la entidad. Además, debe originar por su propia
cuenta el proyecto y asumir todos los costos de estructuración, esto significa que solo se
tendrá retribución económica en caso de que la entidad acepte la viabilidad del proyecto y
suscriba el contrato.
Por otro lado, para la entidad contratante también resulta difícil la estructuración del
proyecto, debido a que en las iniciativas privadas la entidad actúa como un evaluador de la
propuesta realizada por el originador. Para esto, debe tener claros los criterios establecidos
en cuanto a la evaluación de dicha propuesta. Cabe resaltar, que el proyecto objeto de estudio
también permite identificar que en esta etapa de configuración se realiza un proceso de
negociación entre ambas partes, donde la entidad puede solicitar más información al
originador, hasta que entre los dos logren estructurar de forma adecuada el proyecto. Esto
16
resulta una ventaja de las APP de iniciativa privada porque se logra una correcta
estructuración por parte del originador en base a los objetivos de la entidad pública.
Además, de acuerdo con el proceso licitatorio analizado, cuando la ANI acepta la viabilidad
del proyecto en la etapa de factibilidad, es cuando realmente se da origen al proceso de
licitación y se procede a desarrollar el pliego de condiciones y adjudicar el contrato. En esta
parte, es fundamental que la entidad cuente con asesores técnicos, legales y financiaros que
tengan experiencia en el análisis de proyectos APP.
Una vez aprobada la etapa de factibilidad, la ANI debe definir el grupo de trabajo que se
encargará de supervisar el correcto desarrollo del contrato. Además, debe establecer un plan
de trabajo y un cronograma que le permita estructurar el proyecto y realizar adecuadamente
todos los documentos contractuales del mismo. Por último, se puede afirmar que es necesario
que los asesores continúen guiando a la enditad durante todo el proceso precontractual hasta
llegar a la firma del contrato.
5.2 Análisis del proceso de asignación de riesgos
En cuanto al proceso de administración de riesgos en el proyecto de la segunda calzada
Ibagué - Cajamarca, el originador en la etapa de prefactibilidad y factibilidad se encarga de
realizar la estimación y asignación de riesgos del proyecto. Para esto, identifica y define todos
los riesgos del proyecto, Luego asigna una probabilidad de acontecimiento y del nivel de
impacto, y por último, señala quién es el encargado de asumir las consecuencias de cada uno
de los riesgos. Como resultado, el originador presenta una distribución de riesgos en la cual
especifica que se compromete a gestionar el 100% de los riesgos asociados al proyecto.
Posterior a esto, la ANI realiza una evaluación del proceso de manejo de riesgos que propone
el originador, y de acuerdo a los lineamientos de política de riesgos que tiene la entidad,
acepta la iniciativa privada en la que el concesionario asume en totalidad los riesgos. Es
importante mencionar que antes de esto, la entidad realiza de nuevo el proceso de
identificación de los riesgos en base a los documentos COMPES 3760 de 2013, en donde se
mencionan los riesgos generales en concesiones viales. Luego, realiza un análisis cuantitativo
17
y cualitativo de los riesgos, y por último corrobora que el concesionario tenga la capacidad
de gestionar los riesgos de la manera en que lo propone.
Una vez aprobada la viabilidad de la asignación de riesgos propuesta por el concesionario, la
ANI se encarga de realizar la matriz de riesgos del proyecto. En la cual se especifica que el
privado se encarga de administrar los siguientes riesgos: predial, ambiental, social, redes,
diseño, construcción, operación y mantenimiento, comercial, financiero, liquidez y
cambiario. La entidad por su parte, en este proyecto solo se encarga de gestionar los riesgos
asociados a los peajes, es decir, riesgos por reubicación de casetas de peajes y riesgos de
menores ingresos debido a la elusión de peajes.
Con base al proceso de asignación de riesgos mencionado anteriormente, se puede identificar
que la característica principal de este proyecto, y que lo diferencia de las demás APP es que
el privado asume en totalidad los riesgos del proyecto. El objetivo principal de esto es lograr
conseguir un mayor beneficio económico, ya que al asumir todos los riesgos puede justificar
costos elevados para el desarrollo del proyecto.
Además, esto hace que el proyecto sea llamativo para entidad estatal porque en caso de que
alguno de los riesgos impacte negativamente el proyecto, el concesionario es el encargado
de gestionarlo y asumir los costos y consecuencias. Sin embargo, cabe resaltar que el
principio de la asignación de riesgos es que estos deben ser asumidos por la parte que este en
mejores condiciones de gestionarlo. Debido a esto, la etapa en la que la ANI evalúa la
propuesta de asignación de riesgos es muy importante y de gran responsabilidad, porque debe
determinar si efectivamente es rentable y viable que el privado asuma todos los riesgos.
En cuanto al riesgo predial, este puede resultar difícil de gestionar por parte del privado,
debido a que las adquisiciones y expropiaciones de terrenos que se encuentren en el trazado
vial requieren de procesos legales y tramites que son muy demorados y por lo tanto afectan
los tiempos del proyecto y sus costos.
En lo relacionado con el riesgo de diseño, construcción, operación y mantenimiento, resulta
muy lógico que sea gestionado por parte del privado, ya que es el quien se encarga de
estructurar el proyecto y en base a unas especificaciones mínimas proporcionadas por la
entidad, realizar el diseño y la construcción del proyecto.
18
Por otro lado, los riesgos financieros y comerciales deben ser asignados al cocesionario, ya
que la entidad no hace parte de la estructura de financiación del proyecto. En adición, uno de
los riesgos que se debe analizar en la estructuración de este proyecto, es el riesgo de variación
del peso frente a otras monedas. Este riesgo simplemente no puede ser gestionado por el
concesionario ni por la entidad, ya que depende principalmente de la economía mundial.
Por último, en cuanto al riesgo de instalación de peajes, este es retenido por lo entidad y tiene
su justificación en que el concesionario no puede decidir donde instalar los peajes ni las
tarifas de estos. Sin embargo, este riesgo tiene un impacto muy alto porque todos los ingresos
de esta concesión se dan mediante el recaudo de los peajes.
En resultado, el proyecto de la segunda calzada Ibagué – Cajamarca es un proyecto que
requiere de un análisis detallado por parte de entidad pública, ya que el privado se encarga
de financiar 100% el proyecto y asumir todos los riesgos.
6. Conclusiones
- El proceso de estructuración de un proyecto APP de iniciativa privada es exigente
para el privado ya que este es el encargado de originar integralmente el proyecto para
obtener la evaluación y aceptación de la entidad.
- En las asociaciones publico privadas de iniciativa privada existe un proceso de
negociación donde el privado actúa como un socio de la entidad para lograr una
correcta estructuración y ejecución del proyecto.
- Las iniciativas privadas para el desarrollo de infraestructura pública resultan de
mucho interés para las entidades estatales, ya que el privado se encarga de estructurar
el proyecto y asumir la mayor cantidad de riesgos.
- El proceso de evaluación de la factibilidad presentada por el originador es donde la
entidad debe centrar todos sus esfuerzos para analizar de forma objetiva si el proyecto
es viable y está relacionado con los objetivos de la entidad.
- Los procesos precontractuales de los contratos de APP de iniciativa privada se
estructuran principalmente con base en la asignación de riesgos, lo más importante es
19
definir que riesgos asume cada una de las partes, y con base en esto se desarrolla el
contrato.
7. Referencias
Yescombe (2007). Public-Private Partnerships. Capítulos 6 y 14.
Flórez, M., & Estrada, V. (2017). ESTUDIO COMPARATIVO EN LA
IMPLEMENTACIÓN DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS (APP) EN
COLOMBIA, BRASIL, PERÚ Y ARGENTINA. BOGOTÁ, COLOMBIA: ESTUDIOS
REGIONALES.
De la Nación, P. G. (2015). Todo lo que necesitas saber sobre las Asociaciones Público-
Privadas de iniciativa privada. Bogotá: Procuraduría General de la nación. Recuperado de
https://www. procuraduria. gov. co/portal/media/file/AsociacionesPublicasPrivadas. pdf.
Afanador Izquierdo, A., & De Vivero Arciniegas, F. (2013). Los contratos de concesión vial:
Análisis de la distribución de riesgos en los contratos de concesión desarrollados bajo el
esquema de asociación publico privada (Doctoral dissertation, 2013). Uniandes.
Arboleda Mantilla, H., Arboleda Arango, C., & Guevara Maldonado, J. (2012). Estudio del
entorno colombiano para el desarrollo de proyectos de asociación publico-privada en
infraestructura social (Doctoral dissertation, 2012). Uniandes.
Ley 1508. Congreso de la República de Colombia. Bogotá, Colombia, 10 de enero de 2012.
20
Harker Durán, C. (2013). Propuesta frente al manejo de riesgos en los proyectos APP en
Colombia (Master's thesis, Bogotá-Uniandes)
García Villafañe, J. A., & Pérez Arango, E. (2018). Asociaciones Público-Privadas como una
herramienta de provisión y gestión para la infraestructura productiva y social en
Colombia (Bachelor's thesis, Derecho).
Amariles Ospina, M. T., & Bojacá Verdugo, H. G. (2017). Financiación de proyectos de
infraestructura vial de Cuarta Generación–4G: estructuras de deuda subordinada y su impacto
en la eficiencia de los cierres financieros (Master's thesis, Universidad EAFIT).
Schwarz-Díaz, M. (2019). Reflexiones sobre el cierre financiero de los proyectos.
Rebollo-Fuente, A., & Martínez-Calvo, J. (2010). El nuevo marco práctico y legal para el
desarrollo de infraestructuras mediante Asociaciones Público-Privadas y medidas de
intervención financiera. Diagnóstico de la situación actual y recomendaciones revisadas.
