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ANÁLISIS DEL PROCESO DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR DE IMPUESTO
AL VALOR AGREGADO EN MÉXICO.
L.C. Diana Isabel García Ruiz
ÍNDICE.
RESUMEN. .............................................................................................................. 1
INTRODUCCIÓN. .................................................................................................... 2
DESARROLLO. ....................................................................................................... 4
ESTADO DEL ARTE. ................................................................................................... 4
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. ...................................................... 5
EL PROCESO DE DEVOLUCIÓN DE IVA EN MÉXICO. ............................................. 6
ESTADÍSTICAS DE DEVOLUCIONES DE IVA. .......................................................... 8
ESTUDIO DEL REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN. ........................................... 14
PROPUESTA DE SOLUCIÓN.................................................................................... 19
CONCLUSIONES. ................................................................................................. 21
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 22
ANEXO 1. SOLICITUD DE INFORMACIÓN AL INAI ............................................ 24
RESUMEN.
La presente investigación consiste en efectuar un análisis del procedimiento de
devoluciones de IVA en México, para garantizar el respeto a los derechos de los
contribuyentes.
Primeramente, se hace una descripción del problema que enfrentan los contribuyentes
que presentan solicitudes de devolución de IVA debido al complicado proceso y al
elevado número de requisitos que la autoridad requiere; también se incluye el estado del
arte respecto al problema.
A continuación, se presenta un análisis del procedimiento de devolución de IVA y los
principios generales del derecho, apoyando la investigación en leyes, reglamentos y
jurisprudencia. Así mismo, se presenta un caso práctico con información estadística
obtenida por medio del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales (INAI).
Para concluir se ofrecen recomendaciones para hacer más eficiente el proceso de
devoluciones y coadyuvar a la defensa de los derechos del contribuyente.
2
INTRODUCCIÓN.
El presente trabajo surge a raíz de la práctica profesional contable, al identificarse lo que
se consideró una extralimitación en el envío de requerimientos por parte de la autoridad
al presentar solicitudes de devolución de IVA y con el propósito de averiguar la magnitud
de la situación a nivel nacional, fundamentar legalmente la actuación de la autoridad,
conocer si ésta en verdad sobrepasa los límites de su potestad y proponer modificaciones
al procedimiento de devoluciones para evitar la afectación a los derechos de los
contribuyentes.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 31,
fracción IV la obligación de contribuir al gasto público de manera proporcional y
equitativa1, a partir de esto surge el derecho a la devolución de los impuestos pagados
en exceso.
Este derecho proviene de principios básicos y es deber del estado respetarlos para, a su
vez, hacer valer los derechos humanos de los contribuyentes.
La situación que enfrenta el país conlleva presiones recaudatorias ya que necesitamos
un mayor crecimiento económico; sin embargo, debe existir un equilibrio entre una mayor
recaudación y la confianza en los contribuyentes, así como la no afectación a sus
derechos.
De acuerdo con cifras publicadas por el Servicio de Administración Tributaria (SAT) el
impuesto al valor agregado es el segundo impuesto que genera mayor recaudación en
México, con un importe de $922,237.10 millones de pesos en 20182 y derivado de la
mecánica de cálculo del mismo, éste es uno de los impuestos con más saldos a favor;
por lo tanto, el estado debe establecer los mecanismos necesarios para efectuar su
devolución con eficiencia y eficacia.
1 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. (Cd. de México: Diario Oficial de la Federación, 09 de agosto de 2019), 43 2 Servicio de Administración Tributaria, Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, cuarto trimestre de 2018. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2018/ivt/01inf/itindc_201804.pdf (Fecha de consulta 30 junio 2019), 51
3
La presente investigación se centra en efectuar un análisis del proceso de devoluciones
de IVA para determinar si se apega a los principios generales del derecho; así como
proponer las adecuaciones necesarias que ayuden al contribuyente a obtener su
devolución de manera rápida, sencilla y con el menor gasto posible.
El impacto que tiene la investigación, es decir, la justificación de la misma se divide en
los siguientes criterios propuestos por Ackroff, citados por Hernández3:
Conveniencia: hacer más eficiente y sencillo el proceso de devolución de IVA y ayudar a
la defensa de los derechos del contribuyente. Cobra mayor importancia en 2019, año en
que se eliminó la compensación universal por lo que un mayor número de contribuyentes
se verán obligados a pedir devolución.
Relevancia social: resolver la afectación económica a los contribuyentes al no recibir su
devolución correspondiente, debido a la existencia de un proceso enfocado en la forma
(es decir, el número de requisitos) y no en el fondo (la legitimidad del saldo a favor),
siendo los sectores a tasa del 0% (alimentos y medicinas) los más afectados, lo cual tiene
un impacto directo en la economía del país.
Implicaciones prácticas: identificar áreas de oportunidad en el procedimiento de
devoluciones de IVA y establecer lineamientos que limiten la actuación de las autoridades
Valor teórico: ampliar el panorama existente sobre los avances en materia de
devoluciones que pueden servir de referencia para hacer más eficientes los procesos, en
congruencia con los adelantos tecnológicos.
Utilidad metodológica: establecer bases para la creación de un procedimiento de
devoluciones de IVA de aplicación general en México apegado a los principios del
derecho.
3 Roberto Hernández Sampieri, Carlos Fernández Collado, María del Pilar Baptista Lucio. Metodología de la Investigación, 6ª. edición. (Cd. de México: McGraw-Hill, 2014), 40.
4
DESARROLLO.
ESTADO DEL ARTE.
A nivel internacional, las prácticas adversas por parte de la autoridad en los procesos de
devolución son constantes. En Ucrania, un estudio realizado por Berlin Economics4
mostró clara evidencia de tratamiento desigual en diferentes regiones, siendo los
principales problemas el mal manejo del presupuesto, el complicado proceso debido a
conductas fraudulentas en el sector privado y la corrupción.
En Colombia, de acuerdo a un estudio realizado por la Liliana Revelo5, sólo el 8% de los
productores de bienes exentos solicitan devolución o compensación del saldo a favor en
IVA y el 92% restante, expresan que no lo hacen por temor a la fiscalización, la existencia
de un procedimiento largo y complicado y el volumen de requisitos que hacen que este
beneficio fiscal no se materialice.
De acuerdo con un estudio comparativo con información estadística proporcionada por el
SAT através del INAI, con folio 0610100101915, realizado por la Unión de Empacadores
y Comercializadores de Aguacate de Michoacán, A.C,6 en un período de 10 años, desde
2005, se ha observado un aumento general en el número de solicitudes con resolución
de devolución parcial y desistidas, sobre todo a partir de 2014, con una tasa de rechazo
del 10% y 47% de desistimiento en promedio.
4 BE Berlin Economics GmbH VAT Refund Arrears in Ukraine (Berlin, Alemania: Kyiv Economics TOV, 2010) 6-7 5 Liliana del Cármen Revelo Córdoba. La devolución y/o compensación de saldos a favor en el impuesto sobre las ventas. Reflexiones frente a la legislación colombiana. XVII Congreso Internacional de Contaduría, Administración e Informática, (Cd. de México: Asociación Nacional de Facultades y Escuelas de Contaduría y Administración. ANFECA, 2012) 16-18. 6 Unión de Empacadores y Comercializadores de Michoacán, A.C. Análisis del comportamiento de las resoluciones a las solicitudes de devolución de IVA de los últimos 10 años en México . (Morelia, Michoacán, 2015) con base en información proporcionada por el SAT en contestación a la solicitud de
información presentada por conducto del INAI, con folio 0610100101915 de fecha 09 de julio de 2015.
5
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, PRODECON7 ha detectado varias
irregularidades en el proceso como son que las autoridades no dan a conocer el motivo
del rechazo, no respetan los plazos y la emisión de requerimientos que no guardan
relación con el impuesto.
La autoridad al llevar a cabo estas prácticas daña los derechos de los contribuyentes que
están plasmados en los principios generales del derecho.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
De acuerdo con Sánchez8 los principios generales del derecho representan la guía
suprema de todo orden jurídico fiscal, debido a que las normas que integran dicha
compilación deben reflejarlo y respetarse en todo momento, estos principios son de
observancia obligatoria para el estado. En derecho fiscal, son los límites de la autoridad
tributaria, mediante ellos el Estado obedece la voluntad de la sociedad, protegiéndola de
arbitrariedades.
Algunos de estos principios son:
Equidad: que consiste en dar un trato igual a los iguales y desigual a los desiguales.
Legalidad: toda actuación de la autoridad debe estar en ley.
Certeza jurídica: las personas deben saber a qué atenerse y poder prever las
consecuencias de sus actos.
Buena fe: todo acto debe presumirse realizado de buena fe y es deber de la autoridad
probar lo contrario.
7 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), Devolución de IVA: La experiencia de PRODECON ante la Doctrina Europea. (Cd. de México, 2015) 23-24. http://www.prodecon.gob.mx/index.php/home/cc/publicaciones/numero-xvi 8 Javier Alejandro Sánchez Vega. Principios de derecho fiscal. (Cd. de México: Ediciones Fiscales ISEF, 2015
6
De acuerdo con la PRODECON9, para dar plena vigencia a los derechos tributarios, la
autoridad debe además atender a las mejores prácticas contenidas en los siguientes
principios:
1.-Principio de subsidiariedad. La autoridad no debe requerir información que ya
obre en su poder o que la ley disponga que sea obtenida a través de terceros.
2.-Principio de proporcionalidad en la revisión. La autoridad no debe formular
requerimientos excesivos o innecesarios, que no se relacionen con la revisión o
de información de difícil obtención cuya necesidad no se justifique claramente.
3.-Principio de no exoneración del ejercicio de facultades. La autoridad revisora no
debe delegar en el contribuyente la preparación de documentos o auxiliares, sino
sólo en aquellos casos en que se justifique razonablemente.
4.- Principio de comodidad. Las actuaciones deben realizarse en la forma que
resulte menos gravosa para el particular.
La aplicación de estos principios en el proceso de devoluciones es lo que se va a analizar
a continuación.
EL PROCESO DE DEVOLUCIÓN DE IVA EN MÉXICO.
Un saldo a favor se puede originar por dos motivos, el primero debido a la mecánica de
cálculo del mismo impuesto y el segundo por errores aritméticos o de otro tipo, lo que se
considera un pago de lo indebido.
La devolución de saldos a favor se contempla en el artículo 22 del Código Fiscal de la
Federación (CFF)10 por medio de la presentación de una solicitud de devolución, teniendo
la autoridad la facultad de emitir un requerimiento de información para verificar la
procedencia del mismo dentro de los siguientes 20 días a la presentación de la solicitud,
el contribuyente cuenta con un plazo de 20 días para contestar dicho requerimiento y de
9 PRODECON. Informe sobre los Derechos de los Contribuyentes en México 2013. (Cd. de México: PRODECON, noviembre 2014) 40-41. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/64630/Informe_2013.pdf 10 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Código Civil Federal. (Cd. de México: Diario
Oficial de la Federación, 16 de mayo de 2019), 27-29
7
no hacerlo se tendrá por desistido; así mismo, la autoridad tiene un plazo de 10 días para
emitir un segundo requerimiento.
La devolución de IVA se fundamenta en el artículo 6° de la ley de IVA, el cuál señala que
cuando en la declaración resulte saldo a favor el contribuyente podrá acreditarlo contra
el impuesto a cargo en los meses siguientes hasta agotarlo, solicitar su devolución o
llevar a cabo su compensación11.
A su vez, la Resolución Miscelánea Fiscal de 2019 contiene varias facilidades para
diversos tipos de contribuyentes, como los dedicados a actividades agrícolas, venta de
alimentos y medicinas; además de incluir los anexos que deben llenarse (anexo 7 y 7-a)
y el procedimiento que debe llevarse a cabo para presentar la solicitud de devolución vía
internet.
En 2018 existía la facilidad de solicitar la devolución en forma automática en un plazo de
5 días para contribuyentes que cumplieran con la obligación de presentar contabilidad
electrónica y declaración informativa de operaciones con terceros (DIOT); sin embargo,
esa facilidad fue eliminada para 2019.
El siguiente paso es analizar si al efectuar los requerimientos de información la autoridad
no excede sus facultades, ya que los requerimientos deben limitarse únicamente a la
procedencia del saldo a favor y no a determinar otros asuntos como la realización de
operaciones inexistentes, el cumplimiento de obligaciones por parte de terceros, etc., ya
que esto último corresponde al ejercicio de facultades de comprobación.
Es muy importante analizar la afectación real a los contribuyentes, con el objeto de
determinar si este es un problema particular o extendido de forma generalizada; para ello
se hizo una consulta al Servicio de Administración Tributaria (SAT) por medio del Instituto
Federal de Acceso a la Información (INAI) donde se solicitó información estadística sobre
11 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Ley de Impuesto al Valor Agregado. (Cd. de
México: Diario Oficial de la Federación, 30 de noviembre de 2016), 18.
8
los saldos a favor de IVA de los años 2014 a 2018, respecto al monto de los saldos a
favor declarados, número e importe de solicitudes presentadas, requeridas, rechazadas,
desistidas y aprobadas; el promedio de días en respuesta, así como los lineamientos en
que se basan las administraciones para elaborar los requerimientos de información.
ESTADÍSTICAS DE DEVOLUCIONES DE IVA.
Se obtuvo una contestación con folio 0610100050419 por medio de la cual la autoridad
envía la información estadística solicitada, así como respuesta a las interrogantes
planteadas. Respecto a los lineamientos en que se basan las administraciones para pedir
los requerimientos, la respuesta de la autoridad es que no hay disposiciones internas
para solicitar documentos, lo anterior, toda vez que dicha situación depende de la
evidencia que sea necesaria para validar la existencia y correcta determinación del saldo
a favor.
A continuación, se muestra de manera gráfica el comportamiento de las devoluciones de
IVA en lo que corresponde a los contribuyentes que forman parte de la AGAFF, ya que
esta administración es la que concentra el mayor número de contribuyentes y aquellos
que en su mayoría no cuentan con un equipo especializado en devoluciones de
impuestos. Como se muestra en la siguiente gráfica, el número de solicitudes, así como
el importe del IVA solicitado en devolución disminuyó drásticamente en 2016, ha ido
aumentando paulatinamente pero el importe en 2018 sigue siendo inferior a lo que fue
solicitado en 2015; lo cual es contrario a la recaudación de IVA que ha ido aumentando
con los años.
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del INAI.
9
A continuación, se muestran las solicitudes de devolución requeridas en porcentaje, se
puede apreciar que el importe requerido disminuyó en 2015 y 2016; sin embargo, subió
en los años posteriores; también se observa que el SAT requiere las solicitudes que
representan un mayor importe, ya que por ejemplo en 2017 sólo requirió el 31.91% de
las solicitudes, pero estas representan un 56.95% del importe total, este comportamiento
es similar todos los años.
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del INAI.
La gráfica siguiente muestra el comportamiento de las solicitudes de devolución
autorizadas. Se observa que en 2016 es el año en que más se incrementó el porcentaje
autorizado con un 73.23%, lo cual coincide con ser el año en que las solicitudes
disminuyeron y que en 2018 disminuyó drásticamente al llegar a un 46.19% que es menor
en comparación con los años anteriores. En cuanto al importe autorizado este ha ido
disminuyendo en números reales al pasar de $100,786.9 millones en 2015 a $66,722.40
en 2018.
10
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del INAI
A continuación se muestra el tiempo de respuesta por parte de la autoridad en días, como
se puede apreciar, el trámite es más ágil en la actualidad ya que disminuyó el tiempo de
respuesta de 33.4 días en 2014 a 19.5 días en 2018, lo cual es un punto positivo para la
autoridad en cuanto al mejoramiento de sus sistemas para respetar los plazos que marca
el CFF; cabe mencionar que en 2018 se podía solicitar la devolución automática en 5
días pero dicha facilidad fue eliminada en 2019 por lo que se espera un aumento en el
tiempo promedio de respuesta para este año.
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del INAI.
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
2014 2015 2016 2017 2018
33.428.7 26.7
22.8 19.5
Día
s p
rom
edio
.
Años
Tiempo promedio de respuesta en días
Tiempo promedio de respuesta en días
11
Como siguiente punto, se tomaron en cuenta únicamente las solicitudes que fueron
requeridas para observar el comportamiento del contribuyente frente al requerimiento.
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del INAI
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del INAI.
El rubro “otros”, incluye aquellos trámites cuya devolución fue parcial, solicitudes en
proceso y los que se encuentran en controversia, por lo que al momento de recibir la
información (abril 2019) lo que respecta al 2018 había un gran número de solicitudes aún
no resueltas. Lo notable de estas gráficas es que muestran un desistimiento elevado, ya
que tan solo en cantidad de trámites aquellos que son requeridos presentan un
desistimiento entre 57.01 y 69.62%; en importe se manejan promedios del 43.46 al
12
45.85%, sin tomar en cuenta 2018 debido a las solicitudes aún en proceso; si esto se
compara con el porcentaje de aprobación que en importe maneja cifras del 20.38 al
42.73% y en número de solicitudes es entre 23.62 al 27.54% se puede inferir que es
mayor el número de contribuyentes que optan por desistir que aquellos que si obtienen
su devolución de IVA satisfactoriamente.
Finalmente, se hizo un comparativo con el IVA recaudado, devuelto y compensado en
los últimos 10 años obteniendo los datos a través de los informes sobre la situación
económica, las finanzas públicas y la deuda pública que da a conocer el SAT de
manera trimestral.
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el SAT a través del informe sobre la
situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública del cuarto trimestre de los años 2009-2019.
Este gráfico muestra que de 2009 a 2012 el importe devuelto aumentó en razón de la
recaudación mientras que el importe compensado permanece estable. Esto cambia a
partir de 2013 donde el importe devuelto empieza a disminuir en comparación con la
recaudación, siendo mayor la disminución en 2014 que es cuando se implantó la
facturación electrónica; sin embargo, las compensaciones crecen de forma acelerada.
13
Esto nos da a entender que, en efecto, este es un problema generalizado debido a que
un gran número de contribuyentes optan por no solicitar devolución y en su lugar prefieren
compensar el impuesto, ya que la compensación no conlleva el cumplimiento de tantos
requisitos y será interesante ver que comportamiento tendrá esta tendencia en 2019 con
la eliminación de la compensación universal, ya que los contribuyentes se verán
obligados a solicitar devolución.
Los datos estadísticos dan un panorama de la problemática que enfrentan los
contribuyentes ya que demuestran:
1.- Que las solicitudes de devolución han disminuido en comparación con el importe
recaudado que ha aumentado.
2.- Que el importe autorizado también presenta una disminución en porcentaje
comparado con lo que se solicita.
3.- Que el importe desistido y rechazado es mayor que el autorizado en los casos que
media requerimiento.
4.- Que una gran mayoría de los contribuyentes optaron por compensar como solución a
la problemática enfrentada.
De esta manera, la información estadística nos da una pauta del comportamiento de esta
situación y la magnitud del problema.
El siguiente paso es analizar porque surge esta problemática, cuál es la postura de la
autoridad y que acciones se pueden llevar a cabo para encontrar una solución, ya que el
proceso de devoluciones se ha endurecido debido al fraude en las solicitudes y las
medidas que toma la autoridad van encaminadas a evitar estas situaciones de evasión
fiscal.
14
ESTUDIO DEL REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN.
A continuación, se incluye una muestra real de los requisitos que pide la autoridad como
parte del requerimiento de información, los cuales son:
1.-Papel de trabajo que relacione los proveedores que generan el IVA acreditable al
100%, y que debe contener nombre, RFC, importe, IVA y total.
2.-Papel de trabajo al 70% que deberá contener relación de proveedores con número de
póliza y cheque, nombre del proveedor, RFC, folio fiscal, concepto, importe, IVA, total,
forma de pago, cruce con estado de cuenta y notas de crédito.
3.- Estado de cuenta, transferencias y pólizas cheque digitalizados.
4.-Escrito libre donde explique porque las erogaciones son estrictamente indispensables
adjuntando la documentación que lo demuestre.
5.-Demostrar documentalmente que el gasto esté relacionado con la actividad.
6.-Demostrar la logística y materialidad de las operaciones desde el inicio hasta el final
del proceso, la infraestructura de activo fijo y personal con el que cuenta.
7.-Balanza de comprobación a tercer nivel.
8.-Libro diario.
9.-Auxiliares de bancos, IVA y proveedores.
10.-Papel de trabajo al 100% del origen de cada uno de los depósitos bancarios, con los
datos de fecha, descripción, importe, IVA, total y cruce con estado de cuenta.
11.-Todo tipo de contratos relacionados.
12.-Financiamiento obtenido (préstamos, créditos bancarios, etc.)
13.-Escrito libre donde manifieste el domicilio fiscal y aquel donde lleva a cabo la
actividad.
14.-Fotografías, croquis, mapa y copias de la documentación que acredite su dicho.
15.-Contratos de arrendamiento.
16.-Contratos, licencias y permisos que hubiera firmado para realizar la actividad.
17.-Contratos de subcontratación en caso de no tener trabajadores.
18.-Indicar la actividad y los procesos que lleva a cabo.
19.-Aviso de apertura de establecimiento en caso de contar con sucursal.
15
Toda la documentación debe ser de forma digitalizada en archivos no mayores a 4MB y
de no proporcionarla de manera completa, correcta y oportuna se tendrá por desistida la
solicitud.
Haciendo un análisis de los requisitos antes mencionados se puede encontrar que la
autoridad solicita toda esta información de manera general y no enfocada a cada caso en
particular, faltando así al principio de equidad, ya que no se puede dar un trato igual a
todos los contribuyentes que no están en la misma situación, no se debe utilizar un
formato preestablecido de requerimiento, sino que se debe elaborar por cada situación
particular del contribuyente.
Además, la autoridad solicita papeles de trabajo con relación de proveedores que ya tiene
en su poder, puesto que uno de los requisitos para solicitar la devolución es haber
presentado previamente la DIOT, que es precisamente la relación de proveedores que
solicita, siendo que la autoridad ya tiene toda la información en los CFDI y complementos
de pago, por lo que únicamente debería solicitar el cruce con el estado de cuenta. Solicita
igualmente documentación contable con la que ya cuenta como la balanza de
comprobación, misma que se envía mensualmente por medio de la contabilidad
electrónica.
Otro aspecto a tomar en cuenta es que en el requerimiento no se explican los motivos de
cada requisito ni porque son indispensables para determinar la procedencia del saldo a
favor con base en los requisitos que marca la ley de IVA en el artículo 5° (que corresponda
a bienes estrictamente indispensables, que el impuesto haya sido trasladado
expresamente y por separado y que haya sido efectivamente pagado)12.
También solicita documentación que no está relacionada con el saldo a favor si no que
es de carácter civil, como contratos, licencias y permisos de todo tipo. Delega en el
contribuyente la comprobación de la materialidad de las operaciones, comprobar su
12 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Ley de Impuesto al Valor Agregado. (Cd. de
México: Diario Oficial de la Federación, 30 de noviembre de 2016), 9.
16
solvencia económica y detallar todos los procesos que lleva a cabo, entre otros; además
de que esta documentación la vuelve a pedir en cada solicitud, aunque ya haya sido
proporcionada con anterioridad.
La PRODECON ha emitido al respecto recomendaciones sobre las prácticas que la
autoridad no debe llevar a cabo, a su vez la SCJN ha emitido tesis y jurisprudencia que
avalan al contribuyente ante la actuación de la autoridad. A continuación, se presentan
algunos de esos criterios jurisdiccionales13 y sustantivos14:
Criterio jurisdiccional 7/2014 (Aprobado 1ra. Sesión Ordinaria 24/01/2014) La autoridad
en caso de negativa de devolución debe emitir una resolución fundada y motivada.
Criterio jurisdiccional 32/2015 (Aprobado 10ma. Sesión Ordinaria 30/10/2015) No es
requisito que el contribuyente compruebe su solvencia para efectuar la devolución.
Criterio jurisdiccional 7/2018 (Aprobado 2da. Sesión Ordinaria 23/02/2018) La autoridad
debe limitarse a verificar el saldo a favor y no revisar el origen de los depósitos bancarios.
Criterio jurisdiccional 45/2018 (Aprobado 7ma. Sesión Ordinaria 24/08/2018) No se
pueden exigir mayores requisitos a los legalmente previstos.
Criterios Sustantivos 24/2015/CTN/CS-SPDC No tiene que acreditarse el origen de los
recursos.
Criterios Sustantivos 10/2016/CTN/CS-SPDC (Aprobado 4ta. Sesión Ordinaria
03/06/2016) El acreditamiento de IVA no está condicionado a requisitos no fiscales.
Criterios Sustantivos 2/2014/CTN/CS-SASEN. La autoridad debe evitar incurrir en
prácticas lesivas, para ello debe: Dar a conocer a los contribuyentes las razones por las
cuales niega la devolución, requerir únicamente aquella documentación que verse sobre
la materia específica del trámite de devolución, establecer con claridad las
inconsistencias que deben solventarse, no requerir información que ya tenga, evitar
imponer al contribuyente la carga de acreditar materialmente la existencia y realización
de las operaciones, respetar los plazos legales.
13 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. Criterios Jurisdiccionales y obtenidos en Recurso de Revocación. (Cd. de México: PRODECON, 1 de marzo de 2019) 5,48-49,144,170. 14 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. Criterios Sustantivos emitidos por la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. (Cd. de México: PRODECON, 21 de junio de 2019) 13,34-36,44-45.
17
Otra práctica que lleva a cabo la autoridad es el rechazo de solicitudes porque el
proveedor no ha pagado el impuesto a pesar de demostrar la materialidad de la
operación, ya que no es deber del contribuyente verificar que sus proveedores estén al
corriente de sus obligaciones fiscales. En estos casos la autoridad hace devoluciones
parciales o rechaza las solicitudes indicando únicamente que hay inconsistencias y sin
dar mayores explicaciones sobre cuáles son dichas inconsistencias.
Como parte del estudio se obtuvo por medio del Sistema de Portales de Obligaciones de
Transparencia de la Plataforma Nacional de Transparencia (SIPOT) el número de
asesorías gestionadas por los contribuyentes ante la PRODECON respecto a solicitudes
de devolución de 2011 a 2018:
Fuente: Elaboración propia con información obtenida del SIPOT,
https://consultapublicamx.inai.org.mx/vut-web/faces/view/consultaPublica.xhtml#tarjetaInformativa
Como podemos observar, hay una considerable cantidad de casos de contribuyentes que
han presentado quejas ante la autoridad, ya sea mediante un juicio o mediante otros
medios como acudir a la PRODECON.
Otra información que se obtuvo por medio de la consulta al Portal Nacional de
Transparencia son las razones por las cuales se rechazan las solicitudes de devolución,
mismas que la autoridad proporcionó por medio del folio 0610100096008 y folio
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
138 4363046
10712
1531719658
30512
36739
NÚMERO DE ASESORÍAS ATENDIDAS POR LA PRODECON POR DEVOLUCIONES
NÚMERO DE ASESORÍAS ATENDIDAS POR LA PRODECON POR DEVOLUCIONES
18
0610100006915 y que se encuentran en el portal como información pública, siendo éstas
las principales:
1. Presentó escrito de desistimiento.
2. Por incumplimiento a requerimiento de documentación o información faltante.
3. Imprecisión en la determinación del saldo a favor
4. Inconsistencias en formato 32, anexos y/o declaración(es) proporcionada(s)
5. Cumple parcialmente con la información y/o documentación requerida
6. No existe saldo a favor.
7. Prescribió saldo a favor.
8. No disminuyo devoluciones y compensaciones efectuadas con anterioridad.
9. No acredito correctamente la personalidad jurídica del promovente.
10. No localizado en verificación domiciliaria.
11. En blanco.
12. Sin comentarios.
Como podemos observar, las principales razones tienen que ver con el incumplimiento al
requerimiento, lo cual indica la dificultad de los contribuyentes para cumplir todos los
requisitos; se menciona que hay inconsistencias, pero sin indicar cuales, y en algunos
casos la autoridad deja las razones en blanco o sin comentarios; por lo cual el
contribuyente no sabe el porqué del rechazo.
Si atendemos el problema desde el punto de vista de la autoridad, hay varios casos donde
el contribuyente ha llevado a cabo conductas fraudulentas como la compra de
comprobantes de operaciones existentes, sin embargo, no deben pagar justos por
pecadores. La autoridad no debe partir del supuesto que toda solicitud es ilegítima y que
corresponde al contribuyente demostrar lo contrario, sino que, en base a pruebas
documentales, cruce de información y motivación suficiente es que se debe actuar y pedir
información adicional, únicamente cuando se tenga alguna razón extraordinaria para
suponer que el saldo a favor no corresponde; de lo contrario está fallando al principio de
presunción de buena fe.
19
También se da la afectación al principio de certeza jurídica, ya que el contribuyente no
conoce desde un inicio la documentación que la autoridad está facultada a pedir, así
mismo no conoce con exactitud las razones por las que la autoridad solicita determinada
documentación ni los motivos del rechazo a sus solicitudes, quedando en todo momento
en un estado de incertidumbre y viéndose obligado a utilizar otros recursos para obtener
la devolución de un saldo que le corresponde por derecho ya sea un recurso de
revocación o un juicio de nulidad.
El artículo 16 constitucional establece que “nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”15; cuando la
autoridad emite requerimientos sin la debida justificación vulnera también el principio de
legalidad, causando afectaciones de tipo moral, económico y social.
El cumplimiento de todos los requisitos, así como los recursos que deben interponerse
en caso del rechazo a las solicitudes implica tiempo, contratación de personal y capital
invertido que en muchas ocasiones el contribuyente no puede financiar por lo que opta
por desistir de la solicitud.
Por los motivos anteriormente expuestos es necesario diseñar una estrategia que limite
la actuación de la autoridad y permita hacer el proceso más eficiente; por lo que a manera
de conclusión se hace la siguiente propuesta.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN.
No se puede emitir una lista de documentos que la autoridad puede pedir con exactitud,
ya que esta es una facultad discrecional y cada contribuyente se encuentra en diferentes
situaciones jurídicas por lo que no se puede determinar cuál es la documentación idónea
para comprobar el saldo a favor en todos los casos y debe hacerse de manera particular;
no obstante, si se pueden emitir lineamientos que guíen el actuar de la autoridad
15 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. (Cd. de México: Diario Oficial de la Federación, 09 de agosto de 2019), 17.
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La propuesta de solución es la elaboración de un documento que se entregará al Servicio
de Administración Tributaria (SAT) a través de la figura conocida como Síndicos del
Contribuyente para ser incorporado al reglamento interno del SAT, con los siguientes
puntos:
1.- En el requerimiento de información que señala el artículo 22 del CFF, la autoridad está
obligada a señalar en todos y cada uno de los requisitos los motivos que tiene para
solicitar la documentación y señalar los fundamentos legales.
2.-La autoridad deberá respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad de la
revisión al no requerir documentación que ya tenga en su poder.
3.- La autoridad deberá acogerse a los criterios jurisdiccionales emitidos por la SCJN al
no requerir información que no sea de carácter fiscal y no se relacione directamente con
los requisitos que señala la ley de IVA.
4.- Si la autoridad considera que es necesario hacer una revisión más extensa a la
contabilidad del contribuyente deberá hacerlo por medio de las facultades de
comprobación del artículo 42 del CFF dando a conocer al contribuyente los motivos
específicos de la revisión.
5.- En caso de encontrar diferencias se le informará al contribuyente exactamente cuáles
son las inconsistencias halladas a fin de que sean aclaradas.
6.- En caso de obtener información a través de un tercero se hará del conocimiento del
contribuyente los datos obtenidos.
7.- En caso de rechazo la autoridad debe señalar de manera explícita y describir en forma
detallada las inconsistencias encontradas que lo originan.
8.- Se propone la elaboración de un listado de contribuyentes que lleven un
comportamiento consistente en cuanto a la presentación y pago de declaraciones, que
no tengan operaciones con terceros publicados en términos del artículo 69-B
(operaciones inexistentes) para ser incluidos en un programa de devoluciones
automáticas.
Finalmente se señala que en la actualidad los avances tecnológicos permiten el cruce de
información de diferentes bases de datos, automatización y unificación de procesos, por
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lo que haciendo uso de estas herramientas se puede verificar la procedencia de saldos a
favor disminuyendo el factor humano lo que ayuda a evitar la corrupción que pudiera
darse en el proceso y sirve además para dar valor a los principios que deben seguir los
impuestos.
CONCLUSIONES.
En el presente trabajo se obtuvo información sobre la situación real de los contribuyentes
en el país, el hecho de que esta información sea de carácter público permite a los
ciudadanos estar enterados del actuar de la autoridad, conocer lo que se está haciendo
bien (por ejemplo, la reducción del tiempo de respuesta en las solicitudes de devolución)
y también los puntos que pueden ser sujetos a mejora.
En el ámbito académico facilita la obtención de información propia para desarrollar
investigación en todos los campos del saber, ya que conocer un problema y sus
características es el primer paso para solucionarlo; en este caso, en las ciencias
económico-administrativas, considerando que a partir de estos datos se puede abrir un
debate sobre la actuación de la autoridad y como evitar el fraude y la evasión fiscal en la
devolución de IVA pero manteniendo el respeto a los derechos del contribuyente.
La investigación aquí realizada constituye un tema que se puede desarrollar más a
profundidad en un trabajo de tesis, fundamentar de manera más amplia, incluir datos de
otros países para comparar la eficiencia de los procedimientos y ver otras propuestas que
conlleven a la defensa de los derechos del contribuyente.
En este caso, con información obtenida a través de la misma autoridad se puede señalar
la afectación que tienen los contribuyentes y las áreas de oportunidad que la autoridad
debe tomar en cuenta para corregir esta situación.
A través de la transparencia de la información todos los sectores de la sociedad se ven
beneficiados porque como aquí se muestra, se puede conocer con exactitud los recursos
que obtiene el Estado y la forma en que los administra, y de esta manera estar en
posibilidad de exigir mejores resultados que poco a poco tendrá como consecuencia
mayores inversiones y confianza en el país con el subsecuente desarrollo económico y
social.
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presentada por conducto del INAI, con folio 0610100101915 de fecha 09 de julio
de 2015.
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ANEXO 1. SOLICITUD DE INFORMACIÓN AL INAI
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