Antikorporacija Brosura Za Web2

8/12/2019 Antikorporacija Brosura Za Web2

1/40

KorupcijaUzroci, posljedice, prevencija


2/40

Naslov: Korupcija uzroci, posljedice, prevencija

Priredio:Constantin Palicarsky

Uredio: Davor DubravicaZa nakladnika:Ksenija Renko

Redaktor:Draen Rajkovi

Grafika priprema: Publicis AD

Tisak: Kopko d.o.o, Zagreb

Naklada:500 primjeraka

Copyright: Ministarstvo pravosua RH

Elektronska verzija publikacije nalazi se na internetskoj stranici

www.antikorupcija.hr.Ova publikacija izraena je uz potporu Europske unije u sklopuprojekta Jaanje meuagencijske suradnje u borbi protiv ko-rupcije Kampanja za podizanje svijesti, od strane EU IPA2007 programa za Hrvatsku.

Projekt provodi konzorcij Publicis u sastavu: Publicis AD,Publicis d.o.o., Triton Marketing and Communications EOODi ConCept EOOD.

Korisnik sredstava je Ministarstvo pravosua RH.

Za sadraj publikacije odgovoran je konzorcij Publicis i ona nina koji nain ne odraava stajalita Europske unije.

Zagreb, rujan 2011.


3/40

1 to je korupcija?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2 Korupcija i demokracija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

3 Uzroci korupcije. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

4 Posljedice korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

5 Vrste korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

6 Mjerenje korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

7 Modeli suzbijanja korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

8 Borba protiv korupcije u dravnoj upravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

8.1 Sprjeavanje korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

8.2 Obrazovanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

8.3 Kazneni progon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

9 Sukob interesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

10 Etika javnog sektora kao sredstvo za borbu protiv korupcije. . . . . . . 21

10.1 Etika infrastruktura: kontrola, voenje i upravljanje . . . . . . . . . . . . . 22

10.2 Edukacije dravnih slubenika o etici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

10.3 Kazne dravnim slubenicima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

11 Upravljanje korupcijskim rizikom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

11.1 Procjena korupcijskog rizika: sustavi ili ljudi?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 11.2 Osnovni alati upravljanja korupcijskim rizikom. . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

12 Vanost otvorenih komunikacijskih kanala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

13 Zatita zvidaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

13.1 to je vanije: zvidai ili zvidanje?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

13.2 Elementi zvidanja i zatita zvidaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

13.3 Opi ciljevi suvremenih sustava zatite zvidaa . . . . . . . . . . . . . . . . 34

13.4 Ostala pitanja vezana uz politiku zatite zvidaa . . . . . . . . . . . . . . . 35 13.5 Vanost reagiranja na zvidanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

14 Zakljuak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Sadraj


4/40

Ljudi katkad mijeaju korupciju s nesposobnou i sporou dravne uprave.Graani u Hrvatskoj pokuavaju objasniti razliite probleme s kojima se susreuu koritenju usluga dravne uprave, pa je tako jedno od moguih objanjenja i

pretpostavka da je netko negdje korumpiran. Zbog toga se previe stvari nazivakorupcijom.

Organizacije i drutva mogu funkcionirati samo uz odreeni stupanj depersona-liziranog, implicitnog povjerenja. Oslanjamo se na to da e se drugi ponaati uskladu s pravilima imamo povjerenje u njih. Meutim, neki lanovi drutva iliorganizacije mogu se ponaati oportunistiki i odluiti da to povjerenje iskoristeu vlastitom interesu. Oni zloupotrebljavaju mo koja im je dodijeljena, s ciljem dazadovolje svoje vlastite interese. To je korupcija.

Korumpirana osoba ne mora dobiti novac za poinjenje kaznenog djela ostva-

rivanje koristi (ili obeanje u tom smislu) od neega to bi netko prema svom opisuradnog mjesta ionako trebao uraditi je korupcija.

Korupcija je opasna ne samo za javne, nego i za privatne organizacije zato topodriva sam temelj zdravog drutva povjerenje, te zato to predstavlja krivi poti-caj za djelovanje. Umjesto da radi one stvari koje bi trebala raditi, osoba se foku-sira na to da maksimalno iskoristi mo koju ima kako bi zadovoljila svoje vlastiteinterese. Kad organizacija pone funkcionirati na taj nain, ona ubrzo prestajesluiti potrebama ljudi i poinje sluiti jedino potrebama korumpiranih dunosnika.

Definicija korupcije:

Zloupotreba dodijeljene moi radi vlastite koristi. Ruenje povjerenja u drutvo.

1 to je korupcija?


5/40

Skloni smo vjerovati da su totalitarni i autoritarni sustavi a priori korumpirani. Me-utim, gotovo da i ne postoji izravna veza izmeu oblika vlasti i razine korupcije.Kao to postoje korumpirane diktature tako postoje i korumpirana demokratska

drutva. esto se, meutim, pojavni oblici korupcije u neslobodnim drutvimaznatno razlikuju od onih koji se dogaaju u otvorenim drutvima sa slobodnomtrinom ekonomijom. Manifestacije korupcije u totalitarnom sustavu snano supovezane s pojavom trgovine utjecajem s jedne strane i institucionalizacijom privi-legija s druge strane.

Prvi je o korumpiranoj vlasti progovorio Aristotel. Zanimljivo je da on kao jedan odkorumpiranih oblika vlasti navodi demokraciju. Prema Aristotelovoj teoriji postojedobri, savreni sustavi upravljanja (poput aristokracije i monarhije) i nesavreni,korumpirani sustavi upravljanja (poput oligarhije i demokracije).

Danas nitko demokraciju ne bi nazvao korumpiranim sustavom upravljanja. Na-protiv svi se trudimo da demokracija preraste u djelotvoran sustav upravljanja uinteresu hrvatskih graana.

2 Korupcija i demokracija


6/40

Postoji nekoliko uvrijeenih miljenja o uzrocima koji dovode do koruptivnog po-naanja. Jedno od njih je da su slubenici loe plaeni. Prema tom miljenju, niskeplae u dravnoj upravi u Hrvatskoj opravdaju nuenje i uzimanje mita.

Moemo, meutim, postaviti i sljedee pitanje: jesu li bogati ljudi poteniji?injenica je da dravne slubenike ne motivira samo novac, budui da rad u dravnojupravi nije dobro plaen. Motivira ih i profesionalizam, injenica da u svom poslu mora-ju dati sve od sebe kako bi napravili to je vie mogue, i tako ostvarili zadovoljstvo.

Da bismo se djelotvorno suprotstavili korupciji, moramo:

razumjeti to ona jest,

biti svjesni njezinih uzroka,

razumjeti to inae potene osobe tjera da postanu kriminalci neetini

poslovni ljudi i dravni slubenici koji nude i uzimaju mito, trguju svojimutjecajem i stvaraju mree meusobne zatite i nepotizma.

Uspjenost svake antikorupcijske politike mora se temeljiti na pouzdanim po-dacima i kvalitetnim analizama koje ukazuju na konkretne uzroke korupcije uodreenoj instituciji ili javnoj upravi.

Koji su uzroci korupcije, zato se ona pojavljuje?

Neki tvrde da je ona odreena moralom budui da se drutva razlikuju jednaod drugih.

Drugi korupciju promatraju povijesno i zakljuuju da, naprosto, ima zemalja ukojima se mito oduvijek davalo i uvijek e se davati.

Prema treima, ona ovisi o strukturi i nainu funkcioniranja dravne uprave- otome je li rad dravne uprave zasnovan na principima poput profesionalnog razvo-ja i osobnih kvaliteta zaposlenika ili, primjerice, njihovo zapoljavanje, otputanjei hijerarhijski poloaj ovise o stranakoj, zaviajnoj ili nekoj drugoj pripadnosti.

Doista, korupcija u nekim sluajevima moe biti povijesno i kulturalno odreena.To nam, meutim, puno ne pomae u njezinom suzbijanju, budui da nije moguepromijeniti kulturalno odreene stavove u nekoliko mjeseci, pa ni godina.

Trei uzrok korupcije zasluuje posebnu pozornost. Krenemo li od prihvatljivetvrdnje da je korupcija u dravnoj upravi uvjetovana strukturom te dravne upravei administrativnim procesima povezanim s pitanjima odgovornosti, transparent-

3 Uzroci korupcije


7/40

nosti i monopola na odluivanje o prihvatljivosti integriteta onda se stvari mogumijenjati. Tada postaje mogue poboljati djelotvornost dravne uprave i uklonitikorupciju, te se pozabaviti unutarnjom strukturom dravnih tijela kako ona ne bi

stvarala uska grla.Da bismo se na praktinoj razini suprotstavili korupciji trebamo ispitati njezineuzroke na institucionalnoj i osobnoj razini.

Kod institucijakorupcija je simptom bolesti bolesti od koje pate institucije kojenisu onoliko djelotvorne koliko bi to mogle biti. iroko je prihvaeno miljenje daako je neka institucija nepredvidljiva i nestabilna, ako njezini dunosnici i slubenicinisu sigurni za svoju budunost i ako pokuavaju tu predvidljivost i sigurnost kupiti rizik traenja i plaanja mita puno je vei. Zbog toga u Hrvatskoj nastojimo ojaatiinstitucije, kako bi one bolje odgovarale potrebama graana i jamile neovisan

poloaj dravnih slubenika.Na osobnoj razinido korupcije dolazi kad osoba u odreenoj prilici kri pravilazbog nekog oblika vanjskog ili unutarnjeg pritiska i to na neki nain opravdava.Opravdanje esto dolazi uz izjave poput:

sustav me na to natjerao; ili

ako ja to ne napravim, onda e netko drugi; ili

ovo nije nita, kad ovjek samo pogleda politiare koji kradu milijune.

Veliku ulogu igra i moral odnosno nedostatak vrstih moralnih vrijednosti. Moral

nije neto relativno, ve osobni izbor. Moral nas kao drutvo dri na okupu. Akolan drutva kri neko moralno pravilo, on bi zbog toga trebao biti kanjen. Zatolanovi drutva imaju pravo i obavezu aktivno se suprotstavljati onima koji korup-cijom ele zloupotrijebiti javni poloaj na kojem se nalaze.

Neki od posebnih uzroka korupcije ukljuuju:

kulturu, vrijednostii tradicijudrutva;

organizacijsku strukturu institucija,proces odluivanja i sustave od-govornostii kontrole(odnosno njihov izostanak);

slabostiu sustavu nacionalnog integritetazemlje; postojanje nepotrebnih preprekau poslovnom okruenju, koje stvaraju

nancijske poticaje za korupciju;


8/40

kvalitetu institucija u dravi njihov administrativni kapacitet odnos-no sposobnost za formuliranje, provedbu, praenje, ocjenu i preformu-liranje politika.

Prvom skupinom uzroka obino se bave obrazovni sustav te promidbenekampanje za podizanje svijesti. Ovdje treba napraviti dobru ravnoteu izmeupojanjavanja graanima njihovih prava i obaveza, pruanja treninga dravnimslubenicima i uvoenja kulture drutvene i individualne netolerancije prema ko-rupciji kroz nacionalni obrazovni sustav na svim razinama. Taj dio antikorupcijskepolitike trebaju osmisliti i provoditi profesionalci, strunjaci za odnose s javnoui kampanje za podizanje svijesti, u bliskoj suradnji s organizacijama civilnog dru-tva. Individualni integritet moe se opisati na sljedei nain:

Korupcija


9/40

Da bismo smanjili korupciju na organizacijskoj razini moramo se pozabaviti ad-ministrativnim postupcima i mijenjati ih onoliko puta koliko je potrebno, sve dokne dobijemo sustav koji e jamiti postojanje to je manje mogue monopola u

obavljanju administrativnih procesa, prihvatljivu razinu slobode u procesima odlu-ivanja, i uzimanje u obzir potreba za uinkovitou javnog sektora. Osim toga,moraju postojati i sustavi odgovornosti te unutarnje i vanjske kontrole, radi sma-njenja rizika od pojave nekanjenog koruptivnog/neetinog ponaanja.

Trea skupina uzrokaodnosi se na funkcioniranje sustava nacionalnog integri-teta svake pojedine drave.

Teoriju sustava nacionalnog integriteta razvio je Jeremy Pope, jedan od osnivaaTransparency Internationala i cijenjeni antikorupcijski strunjak. Prema njegovukonceptu, da bi bio zajamen integritet a time i vladavina zakona, kvalitetaivota i odrivi razvoj zemlja mora promovirati horizontalnu odgovornost i tzv.sustav kontrola i ravnotea (eng. checks and balances) izmeu svih relevant-

nih drutvenih imbenika. Najveu pozornost valja usmjeriti na izvrnu vlast iizbjegavanje sukoba interesa meu njezinim nositeljima. Za zakonodavnu vlastnajvanije je da se uspostavi nakon potenih i slobodnih izbora. Za funkcioniranje


10/40

drutva iznimno su vani uinkovita sudska vlast, ali i neprekidan nadzor dravnerevizije. Vanu drutvenu ulogu imaju i kritini, slobodni i nepristrani mediji ko-jima je omoguen pristup informacijama. Puki pravobranitelji, nadzorne i regu-

latorne institucije, nevladine organizacije i civilno drutvo u cjelini, podupiruameunarodna zajednica te snaan privatni sektor gospodarstva takoer su vanistupovi nacionalnog integriteta. Javna nabava mora se provoditi prema strogimpravilima i uz potpunu i potenu konkurentsku utakmicu. U sluaju kada u pojedi-noj zemlji nedostaje neki od nabrojanih stupova integriteta, cijeli sustav moekolabirati, to otvara slobodan put korupciji.

etvrta skupina uzrokapovezana je s nainom na koji se odvija i kako je reguli-rano poslovanje. Tamo gdje postoje nepotrebne prepreke - osobito ako dravnauprava ima ograniene kapacitete za njihovo nametanje, i gdje je pridravanje za-

konskim odredbama skuplje od njihova zaobilaenja, dolazi do pojave korupcije.Antikorupcijska strategija predvia dva oblika djelovanja u cilju rjeavanje togproblema. Smanjenje administrativne regulacije gospodarske aktivnosti mogueje postii ili (1) smanjenjem broja regulativa ili (2) pojednostavljenjem postupa-ka kojih se poduzea moraju pridravati. Tako je, na primjer, u odreenim slu-ajevima mogue u potpunosti ukinuti reim izdavanja dozvola, dok se u drugimsluajevima dozvole mogu izdavati putem izjave pred nekim dravnim tijelom -umjesto da je za njih potrebno pribaviti niz razliitih dokumenata.

Posljednja skupina uzrokapovezana je iskljuivo s administrativnim kapacite-

tom sposobnou drave da obavlja svoje funkcije.

Kapacitet drave ovisi o kapacitetu njezinih institucija, pa je stoga trajna brigadrave stalno jaanje administrativnih kapaciteta njezinih tijela, odnosno njihovesposobnosti za provoenje politike. Statistiki podaci pokazuju da e razinakorupcije biti relativno niska ak i kada je troak pridravanja zakona visok, akoje drava dovoljno snana da ga provodi,.

Navest emo neka tipina obiljeja institucija koje dobro funkcioniraju:

LIDERSTVO lideri s vizijom koji su sposobni prenijeti svoju viziju drugima, i koji

predvode vlastitim primjerom. Lideri se stvaraju obrazovanjem.MENADMENT menaderi, ljudi koji su u stanju organizirati druge i na taj nainostvarivati rezultate.


11/40

OBRAZOVANO OSOBLJE pojedinci koji dijele i komuniciraju vrijednosti orga-nizacije i poslovne zajednice kao cjeline.

ODGOVARAJUI RESURSI ne preveliki, ali svakako dovoljni. Preveliki resursi

kvare ljude. Nedovoljni resursi ih demotiviraju. Odgovarajua razina resursa razli-kuje se od jedne do druge zemlje odnosno kulture.

Zato je vano znati to ljudi DOIVLJAVAJU kao adekvatno, i to im pruiti u odgo-varajuem trenutku.

Kao to je ve spomenuto, obiljeja institucija koje dobro funkcioniraju su sljedea:

SPOSOBNOST formuliranja politika.

SPOSOBNOST provedbe politika.

SPOSOBNOST praenja i ocjene politika.

SPOSOBNOST poboljanja, uenja i izvlaenja pouka.

Uz vanost obrazovanja i sprjeavanja korupcije, ne treba podcije niti ni vanostkaznenog progona. Protiv korupcije se ne moe boriti iskljuivo kaznenimprogonom. Zato treba provoditi kaznenu politiku koja pridaje potrebnu panjuproblemu korupcije i rezultira pravomonim zatvorskim kaznama te oduzimanjemimovine steene korupcijom.

U sluajevima kad nije mogue izrei kaznu, nepravilno ponaanje treba sank-cionirati provoenjem disciplinskih mjera.

Za funkcioniranje sustava disciplinskih sankcija potrebno je sljedee: jasne upute i prirunici za sve postupke koji se u nekoj organizaciji provode;

etiki kodeksi sastavljeni s obzirom na organizacijsku kulturu i u dogovoru

sa svim dionicima;

djelotvoran sustav provedbe disciplinski organi, jedinice za unutarnju

kontrolu itd.;

trening i promjena organizacijske kulture;

pravila i djelotvorna provedba politike zatite zvidaa.


12/40

Korupcija moe imati ozbiljne i dugotrajne posljedice za pojedince, organizacije idrutvo u cjelini.

Sudjelovanje u kriminalnoj i nemoralnoj aktivnosti duboko je uznemirujue. Oni

koji su ukljueni u takve aktivnosti godinama ive u strahu da e njihova djela bitiotkrivena, to na dramatian nain utjee na njihov ivot i ini ih zatvorenima inesretnima. Novcem se ne moe kupiti samopotovanje.

Na organizacijskoj razini, korupcija ozbiljno naruava djelotvornost organizacije.Kad korupcija postane dio sustava vrlo ju je teko ukloniti bez unitavanja same or-ganizacije. Nanosi se teta djelotvornosti, povjerenju javnosti i drutvenom kapitalu.

Na drutvenoj razini, korupcija je jedna od glavnih prepreka razvoju. Korupcijapoveava nejednakost u drutvu i vie pogaa one siromanije. Doprinosi irenjusumnje u demokraciju i demokratske vrijednosti.

Kome, zapravo, teti injenica da poduzetnik koji eli ubrzati izdavanje nekedozvole preda nadlenom dravnom slubeniku nekoliko tisua kuna i zato bredobije dozvolu? Slubenik dobiva novac, a poduzetnik dozvolu koju bi ionakonajvjerojatnije dobio. Na prvi pogled, ini se da je na dobitku i gospodarstvo jerse administrativni postupak skrauje, to bi teoretski trebalo znaiti da gospo-darstvo bre raste. Novac je blokiran krae vrijeme, a poduzetnik svoje idejemoe bre ostvariti. Zbog ega je, onda, korupcija problem? Ima li u ovom ka-znenom djelu rtava?

Kad graani shvate da se dravnu upravu moe podmititi i pomisle da je mito udravnoj upravi praksa - gube povjerenje u dravu. Cijeli sustav vlasti poinje seponaati kao novac koji je izgubio vrijednost.

to je novac kao predmet? Komad papira koji sam za sebe nema nikakve vri-jednosti, osim one za njegovo tiskanje. Meutim, mi mu vjerujemo. Zbog tog za-jednikog vjerovanja u novac ljudi su ga spremni primati i davati. Onog trenutkakad ljudi izgube povjerenje u novac, on poinje gubiti vrijednost, odnosno nastajeinflacija. Isto tako, kad ljudi izgube povjerenje u neku tvrtku poinju prodavatinjezine dionice pa ona bankrotira.

I vlast funkcionira na slian nain. Sve dok graani misle da dravna uprava radiu njihovom interesu, pristupaju joj kao i bilo kome drugome - u vjeri da e dobitiuslugu koja im je potrebna. Smatraju to normalnim i nemaju potrebe nuditi novac.

4 Posljedice korupcije


13/40

Ako neko od njih zatrai mito - to nee smatrati normalnim, a ako zauzmu aktivanstav, obavijestit e o tome i policiju.

to se dogaa kad graani ne vjeruju dravnoj upravi?

graani ne prijavljuju korupciju, nisu spremni svjedoiti i tako oteavaju

kazneni progon; kad ljudi vjeruju da je davanje novca uobiajena praksa, u skladu s time se

i ponaaju.

Sve ovo daje jasnu sliku kome korupcija teti. Ona, na kraju, teti svima - beziznimke.Moglo bi se pomisliti: ako korupcija teti svima, onda zapravo ne tetinikome. Krenemo li od osobne razine, tu je ideju lako pobiti. Poduzetnik koji nudimito da bi dobio dozvolu ubrzo postaje rtva, zato to se glad za mitom poveava.S vremenom, korumpirani slubenici poveat e svoje zahtjeve. Trpi i gospodar-stvo, jer ako je poduzetnik dobio posao ne zato to je njegov proizvod bolji nego

zato to je dao mito, raa se nepotena konkurencija. Dravni proraun trpi zbogveih trokova, a kad se radi o desecima tisua koruptivnih radnji u samo jednommjesecu, iznosi postaju neslueno visoki.


14/40

Postoje razliite vrste i oblici korupcije.

Temeljna je i najjednostavnija podjela na krupnu i sitnukorupciju. To je podjelaprema kriteriju veliine. Ako netko dobije 20, 50 ili 100 tisua eura, rije je o krup-

noj korupciji. Ako netko da 100 kuna za uslugu koju bi ionako dobio, to se smatrasitnom korupcijom.

Neto sloenija je podjela na visoku (ili politiku) korupciju, sitnu(ili administra-tivnu) korupciju te na posebno opasni sluaj tzv. privatne drave.

Do zloupotrebe vlasti i iskoritavanja povjerenja moe doi na najviim razinama(visokaili politika korupcija). Ta vrsta korupcije uvijek ukljuuje zloupotrebupolitikih procesa kada politiari svoj poloaj mogu koristiti za stjecanje novca imoi ili nanoenje tete protivnicima.

Meutim, postoji i administrativna korupcija ona koja se dogaa na niimrazinama dravne uprave. To je vrsta korupcije s kojom se graani susreu u kon-taktu sa slubenicima i niim dunosnicima. Ona ukljuuje davanje manjeg mitaili poklona, ili trgovanje utjecajem (veze i poznanstva). Dok korupcija na visokojrazini (visoka, politika) ukljuuje zloupotrebu pravila nabave, pogodovanje,nezakonito financiranje itd., administrativna (sitna) korupcija obino je u funkcijiolakavanja (ubrzavanja) nekog postupka ili izbjegavanja kazne.

Posebna je i vrlo opasna vrsta korupcije tzv. privatna dravakada, koristei sesredstvima politike korupcije (nezakonito financiranje stranaka, mito, trgovanje

utjecajem), skupine s odreenim ekonomskim interesom mogu u toj mjeri uinitidravne institucije privatnima da one prestanu sluiti javnom interesu i ponufunkcionirati u korist onih koji su ih doslovno uinili svojima.

5 Vrste korupcije


15/40

Mjerenje korupcije u pravilu je iznimno sloeno. Ukljuene strane ne ale se nakorupciju jer im ona olakava obavljanje odreene transakcije. Zato je krajnjeteko izravno mjeriti razinu korupcije.

Indeks percepcije korupcije (CPI) Transparency Internationala vjerojatno je najpo-znatiji alat za mjerenje korupcije u svijetu. Rije je o kombiniranom indeksu kojimse svakoj zemlji dodjeljuje odreena vrijednost u odnosu na percepciju razinekorupcije u njoj. Indeks se naziva kombiniranim zato to se oslanja na podatkeiz drugih postojeih istraivanja. Zemlje dobivaju indeks u vrijednosti od 0 do 10,pri emu je 10 najmanja, a 0 najvea razina korupcije.

Druga mogua metodologija za mjerenje korupcije temelji se na redovitom ispi-tivanju njezinih rtava, to znai da se korupcija na taj nain mjeri izravno, natemelju osobnog iskustva. U tim ispitivanjima od odreenih skupina graana trai

se izravan odgovor na pitanje jesu li sudjelovali u korupciji.Jasno je da oba pristupa imaju svoje slabosti. Meutim, primjenjuju li se dosljed-no tijekom dueg vremena, omoguavaju odreeno praenje kretanja iako subrojke i vrijednosti koje donose nesumnjivo okvirne i ukljuuju pogreke.

6 Mjerenje korupcije


16/40

Modeli suzbijanja korupcije proizlaze iz pretpostavke da postoje dvije vrste korup-cije kojima treba pristupiti na razliite naine.

Sitna, odnosno administrativna korupcija moe biti kulturalno uvjetovana. Davanje

manjeg poklona ili manjeg novanog iznosa moe biti jedan od oblika drutvenoprihvatljivog iskazivanja zahvalnosti, odnosno podmazivanja kotaa. Protiv sitnekorupcije mogue se boriti njezinim sprjeavanjem i obrazovanjem. Mogue ju jesuzbijati provoenjem revizije u strukturama dravne uprave.

Protiv krupne, politike korupcije mogue se boriti veom transparentnou, od-govornou i kaznenim progonom. Protiv nje se mogue boriti prepoznavanjemuskih grla gdje treba pojaati unutarnje kontrole, financijske kontrole, inspekcijeitd. Mogue ju je suzbijati i obrazovanjem tako da se jasno stavi do znanja kakosu neke stvari neprihvatljive. Pravi profesionalci ne sudjeluju u korupciji. Ne samo

zato to je ona kazneno djelo nego naprosto zato to se radi o neemu to je ne-etino. Poput lijenika koji polau Hipokratovu zakletvu, i dravni slubenici imajuprofesionalni etiki kodeks kojeg se trebaju pridravati.

Krupnu korupciju vrlo je teko suzbijati prevencijom i obrazovanjem zato to onikoji u njoj sudjeluju vrlo dobro znaju da ine kazneno djelo. Zato se kod nje trebapribjegavati jedino kaznenom progonu.

7 Modeli suzbijanja korupcije


17/40

U borbi protiv korupcije u dravnoj upravi sluimo se trima klasinim metodamakoje treba uvijek primjenjivati i kombinirati, a koje ukljuuju sprjeavanje, obra-zovanje i kazneni progon.

8.1 SPRJEAVANJE KORUPCIJE

Sprjeavanje korupcije predstavlja djelovanje usmjereno protiv uzroka korupcije.

Ta antikorupcijska metoda temelji se na anketiranju graana - klijenata dravneuprave - o zadovoljstvu i kvaliteti pruenih javnih usluga. S jedne strane, preven-tivna uloga takvog anketiranja odraava se u injenici da slubenici postaju svjes-ni kako njihovo ponaanje koje nije u skladu s etikim normama, a koje se od njihoekuje - nee proi neopaeno. S druge strane, dolazi do porasta povjerenja

graana u dravnu upravu, i to zato to vide rezultate, odnosno promjene u njezi-nom funkcioniranju.

Drugi nain sprjeavanja korupcije ostvaruje se smanjenjem administrativne regu-lative i kontrole nad gospodarskom djelatnou.

Ostali modeli sprjeavanja i borbe protiv korupcije povezani su s transparentnou.Transparentnost sama za sebe ne znai borbu protiv korupcije. injenica da sviznaju to se dogaa u nekom sektoru dravne uprave ne znai da taj sektor radikako treba. Da bi bila djelotvorna, transparentnost kao sredstvo za borbu protivkorupcije treba kombinirati s proaktivnim djelovanjem graana i medija te uinko-

vitim kaznenim progonom. Drugim rijeima, onaj tko vidi da se dogaa netokrivo trebao bi to dojaviti nadreenima u dravnoj upravi, policiji ili dravnom od-vjetnitvu. U takvom postupanju nikako ne treba podcijeniti vanost slobodnih,profesionalnih medija.

Transparentnost je kljuna i u borbi protiv osobitog tipa korupcije koju je Svjetskabanka nazvala stvaranjem privatne drave. Borba protiv tog najopasnijeg mod-ela korupcije ukljuuje transparentnost imovine javnih osoba, transparentnost iodgovornost u financiranju politikih stranaka te vrlo jasna pravila kod sukobainteresa i lobiranja.

8 Borba protiv korupcije u dravnoj upravi


18/40

8.2 OBRAZOVANJE

Obrazovanje je vano kao sredstvo za izgradnju osjeaja profesionalizma, pri-padnosti skupini, svijesti to korupcija zapravo jest i kako teti onome za to sedrutvo zalae, kako se treba boriti protiv nje, i kako svaki pojedinac u toj borbimoe pomoi. Kljuno je shvatiti da, premda pojedinano ne mogu rijeiti prob-

lem krae i pljake, ubojstva i silovanja, lanovi drutva mogu uiniti mnogo uborbi protiv korupcije.

8.3 KAZNENI PROGON

Kazneni progon je trei element borbe protiv korupcije. Samo djelovanje iznutranije dovoljno uinkovito da bi se prevladao iroko rairen problem kao to je ko-rupcija. Vano je pokazati odlunost, politiku volju koja e graane potaknu ti dapomau policiji i dravnom odvjetnitvu te da svjedoe na sudu. Kazneni progonglavna je metoda za borbu protiv korupcije na visokoj razini (politike, odnosnokrupne korupcije). Jedna od vanih mjera kaznenog progona je i oduzimanje pro-tuzakonito steene imovinske koristi.


19/40

9 Sukob interesa

Sukob interesa je sukob izmeu javne obaveze i privatnog interesa javnogdunosnika, u kojem privatni interes moe tetno utjecati na obavljanje javnihzadataka i obaveza tog dunosnika. (OECD)

1. Sukobi interesa su situacije koje se redovito dogaaju zbog dvostruke ulogedravnih slubenika i javnih dunosnika oni se nalaze na javnoj funkciji kojaim daje mo, ali istovremeno djeluju i kao privatne osobe sa svojim vlastitiminteresima.

2. Stoga je situacije u kojima dolazi do sukoba interesa, zapravo, nemogueizbjei - osim u najakutnijim oblicima koji ukljuuju raspolaganje novcem. Su-kobima interesa treba upravljati.

3. Pretpostavke djelotvornog upravljanja sukobom interesa su sljedee:

a. disciplinski/etiki/kodeksi ponaanja;

Napomena: Potrebna su najmanje dva razliita kodeksa jedan za dravneslubenike i jedan za visokopozicionirane dunosnike.

b. uinkoviti sustav treninga;

c. uinkoviti sustav provedbe, koji ukljuuje:i. rad disciplinskih tijela;

ii. postojanje disciplinskih postupaka;

iii. dokaze da se sankcije doista provode;

iv. otvorene komunikacijske kanale koji omoguavaju da zvidai ukazujuna nepravilnosti unutar organizacije - a ako je potrebno i izvan nje;

v. isto ukljuuje i postojanje propisa koji tite zvidae

4. Uspostavljanje ovog sustava pretpostavlja sljedee:

a. Na zakonodavnoj razini:i. odredbe koja jame sankcije za krenje kodeksa ponaanja, kako kod

dravnih slubenika tako i na politikoj razini;

ii. propise koji tite zvidae.


20/40

b. Na sekundarnoj zakonodavnoj razini:i. opis mehanizama za provedbu zakona;

ii. sastavljanje prijedloga kodeksa ponaanja;

iii. upute za provedbu, ako je potrebno;iv. detaljne upute i pravila o iskazivanje sukoba interesa - iskazivanje

treba biti na godinjoj razini i kod svake pojave sukoba interesa.

c. Na razini upravljanja:i. temeljite prirunike i opise standardnih pravila ponaanja;

ii. trening;

iii. osiguranje smjernica.


21/40

Koji su izvori korupcije u drutvima (i ekonomijama) u tranziciji? Dok ne odgo-vorimo na ovo osnovno pitanje teko je, ili ak nemogue, pozabaviti se proble-mom korupcije za koji se smatra da je vrlo rairen u veini bivih komunistikih

zemalja. Osnovni modeli objanjavaju korupciju kao rezultat poremeaja u funk-cioniranju dravne uprave, rezultat nedostatka odgovornosti i transparentnosti,slabih institucija civilnog drutva i kaosa nastalog zbog institucionalnog vakuumanakon pada komunizma.

Naalost, iako ovi razlozi zvue uvjerljivo, oni u potpunosti ne objanjavaju stvari.Istina, prijelaz na trinu ekonomiju otvara mogunosti za nastanak korupcije, nota se mogunost ne mora ostvariti. Postoji mnogo ljudi koji imaju priliku biti ko-rumpirani, ali to ipak nisu.

esto se kao uzrok rairenosti korupcije navode izostanak odgovornosti i transpa-

rentnosti. Meutim, odgovornost i transparentnost samo su sredstva. Transparent-na dravna uprava nee sama od sebe postati manje korumpirana. Transparentnoste tek omoguiti bolju kontrolu i primjenu pravila POD UVJETOM da postoje in-stitucije i ljudi koji su spremni primjenjivati pravila. A to se tie aktivnog civilnogdrutva, mnogo je primjera u kojima su organizacije civilnog drutva pokretale pitan-ja vezana uz korupciju, nakon ega se malo toga dogodilo. Za ostvarenje promjenenakon takvog aktivizma trebalo bi uslijediti djelovanje sustava.

Stoga izostanak navedenih komponenti utjee na irenje korupcije no, uvoenjejedne ili nekoliko njih nee donijeti znaajnu promjenu.

Jedan je od glavnih problema odreenog broja tranzicijskih zemalja gubitak eti-kih vrijednosti u drutvu. Sve se vie prihvaa ideja da nema univerzalnog do-bra ili zla. Problem ovdje nije u manjku morala u drutvu ili meu odreenimskupinama ljudi. Problem je u manjku ZAJEDNIKOG razumijevanja kakvo jeponaanje prihvatljivo a kakvo ne, u kombinaciji s injenicom da drutvo nekanjava odreene tipove ponaanja. Ovaj manjak zajednikih vrijednosti i na-ela prirodno vodi u neizvjesnost i nepredvidljivost graani ne znaju hoe li oddravne uprave dobiti ono na to misle da imaju pravo i zato kupuju izvjes-nost i predvidljivost.

Moemo navesti nekoliko razloga zbog kojih smo doli u tu situaciju. Od ko-munizma i loe vlasti do pretjerano tehnokratskog i legalistikog pristupa

10 Etika javnog sektora kao sredstvoza borbu protiv korupcije


22/40

vlasti. Iako je objanjenje vano, ono esto rezultira beskorisnim pogledom uprolost, bez vizije o tome to bi u budunosti trebalo napraviti da se problemrijei. elimo li se uistinu boriti protiv korupcije, stvaranje takve vizije je nuno,

a ona svakako ukljuuje dravnu upravu koja se sastoji od visoko motiviranih,etinih slubenika.

10.1 ETIKA INFRASTRUKTURA:KONTROLA, VOENJE I UPRAVLJANJE1

Etiku infrastrukturu moemo promatrati kao neto to se sastoji od osam eleme-nata koji slue trima funkcijama: kontroli, voenju i upravljanju. Oni se kategori-ziraju na temelju njihovih primarnih funkcija, premda u praksi jedan element moeimati vie funkcija.

Kontrolu je mogue postii uz pomo sljedeih triju elemenata: zakonskog okvirakoji omoguava neovisnu istragu i kazneni progon, efikasnih mehanizama preuzi-manja odgovornosti, te ukljuenosti i kontrole javnosti.

Voenje je mogue ostvariti uz pomo triju elemenata: jasno izraene elje politi-kog vodstva, etikih kodeksa koji odraavaju vrijednosti i norme, te aktivnostiprofesionalne socijalizacije, poput obrazovanja i treninga.

Upravljanje je mogue ostvariti uz pomo dva preostala elementa: zdravih odnosau dravnoj upravi zasnovanih na djelotvornoj politici ljudskih resursa i koordinaci-

jom infrastrukture od strane sredinjeg upravnog tijela, odjela ili agencije, ili pakzasebnog tijela za etiku kontrolu.

Idealna kombinacija ovih funkcija ovisi o kulturnom, politikom i administra-tivnom miljeu svake zemlje. Tako e, na primjer, zemlja poput SjedinjenihAmerikih Drava, sa svojom tradicijom kontrole vlasti, davati veu vanostkontroli, dok e Nizozemska, sa svojom tradicijom povjerenja, dati naglasakvoenju i upravljanju.

1Public Management Occasional Papers No. 14 Ethics In The Public Service Current Issues And Practice


23/40

10.2 EDUKACIJE DRAVNIH SLUBENIKA O ETICI

U situaciji kad u dravnoj upravi nema slaganja oko toga kakvo je ponaanje pri-hvatljivo a kakvo ne, trening (ukljuujui promidbu) neto je to se namee kao

rjeenje. Etiku treba ukljuiti kao vaan dio obrazovanja u borbi protiv korupcije.Bilo bi nerealno odmah oekivati rezultate. Oni e doi s vremenom.

Osobita snaga edukacije o etici je u sljedeem:

Ona vodi k razumijevanju zajednikih VRIJEDNOSTI u dravnoj upravi. Na

taj nain ispunjava prazninu ili zamjenjuje zastarjele naslijeene vrijednosti.

Edukacijom o etici dravnim se slubenicima jasno pokazuje kakvo se

ponaanje smatra prihvatljivim, a kakvo ne - i na taj nain daju se jasneSMJERNICE o tome kako u odreenim situacijama treba reagirati.

Dravnim slubenicima edukacija IZBIJA IZ RUKU opravdanja poput nisamznao - i na taj nain potie odgovornost i preuzimanje inicijative.

Dakako, postoji jo mnogo korisnih uinaka uvoenja edukacija o etici za dravneslubenike, ali tu su, meutim, i neki rizici.

Ako se osobe na upravljakim poloajima ne ponaaju u skladu s onime to go-vore, dravni e se slubenici osjeati prevarenima - i smatrat e da ih kodeksponaanja ne obavezuje. Zato je vano edukaciju o etici poimati kao samo jedanod elemenata - premda kljuni - u borbi protiv korupcije. Politiko vodstvo jedna-ko je vano kao i dobro upravljanje u dravnoj upravi, ba kao i vlastiti primjer, te kaouspostavljanje sveobuhvatnih pravila, propisa i smjernica vezanih uz provedbu.

injenica da edukacija ne obuhvaa SVE dravne slubenike moe predstavljatiozbiljan problem za organizacijsku kulturu jer e se oni slubenici koji prou edu-kaciju vratiti u staru tradiciju i nai se pred dvojbom - drati se onoga to su ulina edukaciji i riskirati da ih veina kolega doivljava kao udake ili ih se sasvimodrekne, ili se pak vratiti starom stilu ponaanja.

Jedan od razloga zato pitanje etike u javnom sektoru u bivim komunistikimzemljama nije u prvom planu lei u njihovom strogo legalistikom pristupu rje-

avanju problema. Tako se u tim zemljama problem esto smatra rijeenim akoje u vezi s njim usvojen neki propis (najee zakon). Ovaj pristup ima razliiteposljedice. Od toga da se podcjenjuje iri utjecaj politikog odluivanja u odnosu


24/40

na njegove izravne uinke i da se sudovi dre strogo tehnikog pristupa pri rjea-vanju sluajeva povrede discipline, do toga da je dravna uprava nespremna datiotkaz slubenicima koji kre kodeks ponaanja. Odnosno da je sklona pribjei

sigurnijem nainu uklanjanja neetinih slubenika u vidu reorganizacije odjela,nakon ega oni vie nisu u mogunosti obavljati svoje dunosti. Nesretna jeposljedica takve politike - neizbjene zbog iznimno visokog postotka izgubljenihsudskih parnica - to da se prekritelj nikada ne kanjava za krenje pravila - negotek otputa (moda neasno, ali barem bez skandala).

10.3 KAZNE DRAVNIM SLUBENICIMA

to uiniti u sluajevima kad sudovi ne odobravaju otputanje dravnih slubenikazbog njihova krenja discipline? Netko bi mogao rei da je rije o privremenomproblemu koji e se s vremenom rijeiti - pa ak i da je u takvim sluajevimadunost neovisnog sudstva da se suprotstavi nelegitimnim odlukama direktora.Drugi bi mogli istaknuti da je stabilnost dravne uprave jedna od osnovnih vrijed-nosti suvremenih drava - koju treba podupirati ak i po cijenu da neetini dravnislubenici zadre svoje radno mjesto.

Ovakva razmiljanja - sama po sebi ispravna i opravdana - pate od jednog ozbilj-nog nedostatka. Ne daju nikakvu ideju koji bi proaktivni pristup trebalo iskoristitida bi se dravnoj upravi nametnule - upravo to, nametnule - nove moralne vrijed-

nosti. Problemi se nikada ne mogu rijeiti ekanjem. Za rjeavanje problema trebarazviti strategiju - i to onu koja ne ovisi o provedbi drugih strategija.

Zato je potreban sveobuhvatan pristup koji ukljuuje:

edukaciju dravnih slubenika - po mogunosti svih dravnih slubenika;

edukaciju na slubenikim sudovima - po mogunosti sudaca koji su

ukljueni u voenje disciplinskih sporova, kako bi se praksa ujednaila iuinila predvidljivom;

jasan sustav stimulacija koji bi pokazao da se dravnim slubenicima is-

plati potovati pravila; jasan sustav provedbe sankcija koji bi pokazao da se neetino ponaanje

ne isplati;


25/40

provedbu mjera za promjenu organizacijske kulture - ukljuujui sve dosad

spomenute mjere, kao i internu reorganizaciju;

uvoenje jasnih pisanih pravila i postupaka za svaku aktivnost koja se pro-

vodi, kao i uvoenje kontrole primjene tih pravila i postupaka. nove lidere - one koji e predvoditi svoje odjele i imati znanja i vjetine to

im omoguavaju da postane prvaci ideja o reformi, i koji e uvijek igrati popravilima - bez obzira na cijenu.

Krajnja mjera protiv dravnih slubenika koje se otkrije u sluajevima korupcijejest i kazneni progon.


26/40

Upravljanje korupcijskim rizikom predstavlja alat organizacijskog integriteta. Evalu-acija organizacija i pojedinih odjela unutar organizacija koje se nalaze pod rizikom,prua izvrstan uvid u politiku spreavanja korupcije i omoguava usmjeravanje

ogranienih resursa na najuinkovitiji nain.Dravna se uprava mijenja irom svijeta:

iz ustaljene kulture provedbe propisa u kulturu integriteta;

stalno je na djelu prijenos ovlasti na nie strukture;

dravni slubenici vie nisu tek tumai zakona ili propisa - moraju se pona-

ati kao sluba za pruanje usluga svojim klijentima.

Nema sumnje da taj proces poveava uinkovitost dravne uprave. Naalost, onstvara i prilike za nastanak korupcije. Decentralizacija, raspodjela moi, prijenos

ovlasti itd. sve su to instrumenti koji proces odluivanja pribliavaju stvarnimproblemima, to znai da, na kraju, odluke donose oni koji o odreenoj situacijiznaju najvie. S druge strane, umjesto da kontroliraju jednu osobu institucije za-duene za borbu protiv korupcije sada moraju kontrolirati stotine onih koji donoseodluke to nikako ne pridonosi njihovoj djelotvornosti.

U takvoj situaciji postoje dva mogua pristupa.

Prvi moemo nazvati jaanjem odgovornosti- to obino podrazumijeva nad-zor nad odlukamakoje se donose i na kraju moe ponititi korisne uinke prije-nosa ovlasti.

Drugi pristup ukljuuje ulaganje u integritet - to podrazumijeva posveivanjeosobite pozornosti pitanjima etike u javnom sektorui uvoenje kvalitetnog susta-va upravljanjarizikom koji strukturama unutarnje i vanjske kontrole omoguavada se djelotvorno suprotstave korupciji u organizaciji.

11.1 PROCJENA KORUPCIJSKOG RIZIKA: SUSTAVI ILI LJUDI?Procjenjujemo li rizik da je odreena osoba korumpirana ili procjenjujemo rizik dabi neki proces unutar organizacije mogao biti podloan korupciji? Ova dva pristupa

znatno se razlikuju.U sluaju procjene korumpiranosti osobetraimo odreene pokazatelje u njezi-nom ponaanju:

11 Upravljanje korupcijskim rizikom


27/40

potronja u odnosu na prijavljene prihode;

poznati poroci poput ovisnosti o kocki itd.;

prikrivanje dokumentacije na kojoj dravni slubenik radi;

zaduenost;

pretjerana dareljivost;

sumnje u bliske veze s poslovnim svijetom.

Osobno ponaanje slijedi formulu K


28/40

U praksi, meutim, do pojave korupcije moe doi svugdje gdje postoji monopolna upravljanje javnim resursima.

Openito, ranjivi sektori ukljuuju:

kod sitne korupcije,dravne slubenike koji:

kontaktiraju klijente;

odluuju o zahtjevima, pritubama itd.;

izdaju dozvole i obavljaju registracije;

imaju ovlasti za izricanje sankcija zbog nepridravanja odreene procedure;

raspolau ogranienim resursima (prirodnim resursima, radijskim spek-trom itd.);

ukljueni su u javnu nabavu;

ukljueni su u natjeaje i dodjelu sredstava.

kod krupne korupcijerije je o:

osobama koje donose odluke na visokoj razini i koje mogu utjecati naoblikovanje politike;

njihovim savjetnicima i zamjenicima;

dravnim slubenicima koji imaju bliske kontakte s poslovnom zajednicom;

dravnim slubenicima koji nastoje igrati ulogu u procesima koji se znat-no razlikuju od njihovih uobiajenih zadataka i obveza.

Potraga za trulim jabukama, osobama niskog morala koje mogu biti ko-rumpirane, jedan je od najstarijih oblika upravljanja rizikom. Ve spomenu-ti pokazatelji, crvene zastavice, mogu pomoi u njihovom prepoznavanju.Meutim, kao to pokazuje iskustvo najuspjenijih tijela zaduenih za proved-bu zakona, ljudi esto ne primjeuju oite znakove da neto nije kako treba.Zato osobitu pozornost treba posvetiti sustavima procjene, otkrivanju puko-tina u procesima koje osoblje oportunistikih sklonosti moe iskoristiti, i njiho-

vom popunjavanju.Taj pristup ne moe zamijeniti prije opisani pristup. Oni se meusobno nadopunja-vaju i ispravljaju slabosti onog drugoga. Promatrajui sustave i procese sastavlja-


29/40

mo katalog vanih procesa u organizaciji, prepoznajemo koji dravni slubeniciu tim procesima sudjeluju, utvrujemo trajanje tih procesa i resurse potrebne zanjihov zavretak ukratko, usvajamo pristup upravljanja projektom koji nam omo-

guuje da pratimo proceduru. Pretpostavka je da e se korupcija pojaviti tamogdje postoji ovlast odluivanja, monopol i manjak odgovornosti. U prvom dijeluove broure detaljno su opisana ova tri imbenika izmeu kojih postoji ravnotea.Takoer treba imati na umu da e u svakoj organizaciji s nedostatkom integritetai etinost uvijek postojati rizik od korupcije.

Koji su pokazatelji osobe s poveanim rizikom korupcije?

1. Neosnovano bogaenje

Iznenadna promjena imovinskog stanja ne predstavlja razlog zbog kojeg bi ne-

tko trebao dobiti otkaz, budui da se moe raditi o sasvim legitimnoj situaciji.Meutim, ona je pokazatelj da bi se slube zaduene za unutarnju kontrolutrebale pozabaviti djelovanjem dotinog slubenika.

2. Neredovito financijsko izvjetavanje

Pronevjere i drugi prijestupi u pravilu ostavljaju trag u obliku nekih dokume-nata, budui da je u dravnoj upravi nemogue troiti novac, a da to neostavlja neku dokumentaciju. Stoga neredovito ili nepravilno izvjetavanjepredstavljaju trag.

3. Mali daroviOni se u naelu mogu promatrati kao mito, no ak kad ih tako i ne promatra-mo, jer ih objanjavamo pojedinim kulturolokim znaajkama, oni mogu sluitikao pokazatelj trgovanja utjecajem. Ako netko prima darove, iskoristit e svojutjecaj da se neto dogodi bre ili na drugi nain.

4. Sukobi interesa

11.2 OSNOVNI ALATI UPRAVLJANJA KORUPCIJSKIM RIZIKOM

Upravljanje korupcijskim rizikom iznimno je vano. Sljedei jednostavni alat omo-guava brzo donoenje odluke o tome kojim rizicima u borbi protiv korupcije trebaposvetiti posebnu pozornost:


30/40

Odreujemo koji rizici predstavljaju prijetnju s najozbiljnijim posljedicama te kojisu najvjerojatniji rizici. Na temelju toga odluujemo za koje emo se pripremiti.

Svakom od tih rizika treba dodijeliti okida (crvenu zastavicu). Rije je o pokaza-telju koji je tijesno povezan s rizikom i koji se (barem se nadamo) pojavljuje prijestvarnog rizika. Razlika u vremenu pojave okidaa i samog rizika omoguuje namda u funkciju stavimo rezervni plan koji e, ako bude proveden, umanjiti nega-

tivne posljedice pojave rizika.Procesi kojima se moramo baviti ne razlikuju se puno od onih prije navedenih - je-dina je razlika da se u ovoj analizi ne bavimo ljudima ve internim procedurama, paovdje u prvi plan dolazi katkad kritizirana formula:

Korupcija = Monopol + Ovlast donoenja odluka Odgovornost

Cilj je revidirati procese: otkloniti prevelike ili nepotrebne ovlasti u odluivanju,ukinuti monopol nad procesom i uvesti mehanizme odgovornosti tamo gdje oninedostaju.

Promatramo li sve procedure na ovaj nain to e nam omoguiti da odredimokod kojih procesa postoje rizici, odnosno da pripremimo odgovarajue planoveza djelovanje.


31/40

Svi smo svjesni vanosti osiguranja kanala koji omoguavaju slobodnu razmjenuinformacija unutar organizacija. (Naravno, najvie nas zanima dravna uprava iakoi privatne tvrtke imaju sline potrebe.)

Vaniji komunikacijski kanali su sljedei:a. zvidai;

b. otvoreni telefoni;

c. potanski sanduii;

d. elektronika pota;

e. ispitivanja zadovoljstva klijenata (ukljuujui upitnike).

Informacije su klju svega - njihovo kanjenje, iskrivljavanje, a da nedostatak i nespominjemo - uzrokuje donoenje odluka koje esto nemaju veze sa stvarnou.Da bismo osigurali dovoljnu koliinu informacija moramo ih odnekud dobivati.Neki su od naih izvora slubenici koji rade u organizacijama. Neki su klijenti or-ganizacija - graani i poslovni ljudi kojima sluimo. Dakako, tu su - rjee, ali vrlovano - i drugi ljudi koji imaju malo veze s naom organizacijom, ali iz nekog ra-zloga ele podijeliti informacije do kojih su doli.

12 Vanost otvorenih komunikacijskih kanala


32/40

Korupcija se esto navodi kao jedan od najozbiljnijih problema u Hrvatskoj. estose prepriavaju prie o korumpiranim slubenicima. Iako se percepcija korupcijeu zemlji smanjuje, graani i mediji nisu zadovoljni. Zapravo, ine se sve nestrpljivi-

jima u elji da vide napredak u borbi protiv korupcije na visokoj razini.Ne radi se samo o percepciji - iza nje se krije cijela stvarnost korupcije, koruptivneprakse i korumpiranih dunosnika i poduzetnika. Otuda i potreba za poticanjemzvidaa, kako bi se osiguralo da oni koji donose odluke imaju dovoljno infor-macija o korupciji i korumpiranim dunosnicima u svojim organizacijama. Problemje to dokazi o postojanju te stvarnosti esto nisu dovoljni da uvjere one koje bitrebali - i dovedu do disciplinskih i kaznenih sankcija.

Zato je toliko malo vrstih dokaza u konkretnim sluajevima korupcije? Jedan odmoguih odgovora je i - zato to nema zvidaa. Ali zacijelo nije ijedini.

Postojanje - i zatita - zvidaa nesumnjivo je iznimno vano. Oni nam pruajuvrijedne informacije. Meutim, smisao antikorupcijske politike je smanjenje ko-rupcije, a ne poticanje zvidanja - to katkad zaboravljamo.

Odnos korupcije i zvidaa treba propitati kroz odgovore na dva vana pitanja:

prvo je - znai li vei broj zvidaa manje korupcije?;

drugo je - ako to nije tako, to nam je jo potrebno osim osiguranja zati-

te zvidaa?

13.1 TO JE VANIJE: ZVIDAI ILI ZVIDANJE?

Ova dilema moda djeluje neobino, no zapravo je logina. titimo li osobu ilinastojimo osigurati pravovremene i vjerodostojne informacije (od izvora koje sene moe otkriti)?

Pitanje je - je li nam doista potrebno ime osobe i njezin poloaj unutar organizacijskehijerarhije da bismo djelovali? Ili pridajemo veu vanost pribavljenoj informaciji okrenju zakona? titimo li osobu zvidaa ili nastojimo zatititi sam in zvidanja?Zanimaju li nas uope motivi te osobe? Ili tek injenice koja ona iznosi?

Identitet zvidaa moe nam puno toga rei o vrijednosti informacije. Problemje to esto pridajemo veu vanost osobi koja iznosi informacije nego ocjenivrijednosti same informacije. Kad pokuamo analizirati ponaanje neke osobe,

13 Zatita zvidaa


33/40

razmiljamo o njezinim motivima. A oni uope ne moraju biti idealistiki. Zapra-vo, vrlo su rijetko idealistiki. Kao to je primijetio jo Adam Smith, pekar peekruh za prodaju, a ne iz altruizma.

Dobro je fokusirati se na samu informaciju. Zatita zvidaa najbolja je kada jenjihov identitet nepoznat. Moramo poeti razvijati sustave i procese unutar or-ganizacija koji e nam omoguiti dobijanje pravovremene i istinite informacije amoramo shvatiti i prirodni strah ljudi od otkrivanja svojeg identiteta u situaciji kadase suprotstavljaju cijeloj organizaciji.

13.2 ELEMENTI ZVIDANJA I ZATITA ZVIDAA

Sve javne organizacije danas moraju razmiljati o poduzimanju djelotvornih koraka

radi poticanja zaposlenika da ine ono to moemo smatrati njihovom zakonskomi profesionalnom obavezom da prijavljuju korupciju i nezakonite ili neetine rad-nje nadlenim institucijama, a koje e se onda dalje time baviti. Zatita zvidaaod osvete ili kazne temeljna je strategija za ostvarivanje glavnog cilja ove politike.Za njezin uspjeh kljuan je pozitivan pristup uprave utemeljen - ne na moralizmu- ve na zatiti interesa organizacije.

Prema novijim programima zatite, i sama osveta usmjerena protiv zvidaa,zbog zatienog iznoenja informacija o nezakonitim ili neetinim radnjama, da-nas se tumai kao jedan oblik prekraja zasnovanog na sukobu interesa, koji bi

ionako morao predstavljati dio odgovornosti uprave prema vlastitoj organizaciji.Fokus na zvidaa kao zaposlenika, a ne na njegovo pretpostavljeno miljenje imotive, kljuan je da bi se razumjelo kako djelotvorna zatita zvidaa zahtijevada fokus uprave bude na samoj objavljenoj informaciji, a ne na zvidau. Podpretpostavkom da osoba koja bona fideobjavljuje informacije o nezakonitim ilineetinim radnjama utemeljeno vjeruje da je ta informacija istinita, njezini su mo-tivi irelevantni.

Organizacije moraju podravati naelno objavljivanje informacija o nezakonitimili neetinim radnjama kao in lojalnosti svojih zaposlenika prema organizaciji,

ali i javnom interesu, a ne ga promatrati kao in osobne nelojalnosti. Kad istin-ski zvida doivi sudbinu muenika, to je u pravilu fatalno za kredibilitet bilokakvog programa i organizacije koja je dopustila da se to dogodi.


34/40

13.3 OPI CILJEVI SUVREMENIH SUSTAVA ZATITE ZVIDAA

Ukupni model ove politike zasniva se na stratekom i preventivnom pristupu pre-ma kojem je istinska objava informacija o nezakonitim ili neetinim radnjama defi-

nirana statutom kao obaveza ili odgovornost zaposlenika.U nekim zakonodavstvima pojam zvidanja odnosi se na pravo pojedinca nanaelno neslaganje s politikom vlade ili organizacije. Takve aktivnosti u zemlja-ma lanicama OECD-a nisu zatiene kao zvidanje. Neslaganje s politikom tre-ba biti dio zasebnog procesa, u interesu poticanja unutarnje rasprave i analizeosnova organizacijske politike ili administrativne prakse.

Jo jedan problem u razumijevanju fenomena zvidanja proizlazi iz injenice daveina medijskih, ali i mnogi akademski prikazi zvidanja, svako zvidanje tretira-ju kao jednako vrijedno. Osobito su mediji skloni pretpostaviti da iskustvo zvidaaiz jedne zemlje moe biti relevantno za usporedbu s iskustvima u razliitim kultu-rama i pravnim sustavima, a esto i u drugo vrijeme. Jasno je da nam injenica daje neki zvida u Sjedinjenim Amerikim Dravama, Francuskoj ili Velikoj Britanijiprije mnogo vremena zbog svog postupka pretrpio osvetu danas ne govori nitaosobito vrijedno.


35/40

13.4 OSTALA PITANJA VEZANA UZ POLITIKU ZATITE ZVIDAA

Vano je voditi rauna i o situacijama gdje ne postoji zatieno iznoenje informacija.Zatita moe biti potrebna pojedincu koji nije iznio nikakve informacije, ali se pogreno

pretpostavlja da je to uinio. Zatitu treba pruiti i pojedincu koji ima zadatak (kao diosvojih obaveza) da iznese odreene informacije kroz interni administrativni proces, ilida pomogne u internom ili eksternom procesu poput istrage ili revizije. U oba sluajapojedinac moe doivjeti upozorenje koje e ga odvratiti od toga da svoju obvezuispuni savjesno. Takve se prijetnje s pravom tretiraju kao oblici osvete.

Panju treba posvetiti i sprjeavanju zloupotreba putemnon bona fidestratekihobjava kojima se mogu zloupotrijebiti mehanizmi zatite u cilju vlastite koristi,odnosno nanoenja tete reputaciji ili interesima drugih pojedinaca i organizacija,ili naprosto zbog zluradosti i osveivanja (bivem) poslodavcu.

Prema pristupu suvremene politike, od zvidaa seneoekuje, niti ga se pozivada iznese dokaze o istinitosti informacija koje iznosi. Ne treba nikoga poticatida uzima zakon u svoje ruke, a inkriminirajui dokazni materijal trebaju prikup-ljati samo ovlatena istrana tijela. Traiti neto drugo znai dovoditi u pitanjeslubenu istragu te na neprimjeren nain ukljuivati zvidaa u problem.

Zvidau semoedopustiti da podastre dokaze tamo gdje je do njih mogao doina primjeren nain dok je obavljao svoj posao, no ne smije ga se poticati (niti zato nagraivati) da djeluje protuzakonito ili neprimjereno kako bi prikupio dokaze.

Takvo ponaanje moglo bi subjektu koji je predmet objave informacija predstav-ljati upozorenje da se njegovo djelovanje nalazi pod sumnjom i omoguiti mu dauniti dokaze ili utjee na potencijalne svjedoke, odnosno na neki drugi nainomete istragu ili kazneni progon.

Treba paljivo povui granicu u prepoznavanju i zatiti sljedeih vrsta zvidaa:

oni koji iskreno vjeruju u tvrdnje koje iznose, a pokae se da nisu bili do-

bro informirani;

oni koji iznose tvrdnje koje se na kraju pokau neutemeljenima ili se ne

mogu dokazati; oni koji iskreno vjeruju u tvrdnje koje iznose, no nisu nuno motivirani

brigom o javnom interesu.


36/40

U takvim sluajevima motivi, dokazi i rezultati zvidaa ne bi trebali biti od znaajapod uvjetom da oni prolaze na testu dobre namjere i iskrenog vjerovanja na temeljurazumnih dokaza da je njihova informacijau trenutku kad je iznesenabila istinita.

Objava informacija iroj javnosti ili medijima moe biti uvjetno zatiena kaokrajnja mogunost u sluajevima kada stvar o kojoj je rije predstavlja ozbiljnu

i neposrednu opasnost za javno zdravlje i sigurnost, ili ako je zvida ve iznioistu informaciju interno, a nije dobio odgovarajui odgovor, odnosno kad je nekokazneno djelo u tijeku ili bi do njega moglo doi. Prihvaanje financijske ili drugeosobne nagrade za iznoenje takvih informacija u pravilu se smatra neim tozvidau oduzima pravo na zatitu. To je sasvim primjereno budui da isplatanagrada, u pravilu, vodi u fatalne sukobe interesa.

Tobonje iznoenje neutemeljenih glasina ne treba biti zatieno, a svjesno iz-noenje lanih informacija u lanom javnom interesu treba smatrati nedolinim,pa i disciplinskim prekrajem. Strateko iznoenje informacija o nezakonitim ili

neetinim radnjama u koje je zvida bio osobno ukljuen, a kako bi on sam izbje-gao posljedice, treba zatititi samo od osvete za iznoenje informacija,a ne ododgovornosti za ukljuenost u nezakonitu ili neetinu radnju.


37/40

Istrana tijela moraju osobu koja je iznijela informacije izvjetavati u razumnoj mjeri, nota osoba nema ovlasti prihvatiti ili odbiti ishod istrage. Ukoliko se za to ukae potreba,osoba mora biti spremna ponovno iznijeti informacije drugom nadlenom tijelu.

Informacije se mogu zatieno iznijeti bilo kojem nadlenom tijelu u relevantnimokolnostima. Interno iznoenje u organizaciji gdje je osoba zaposlena nije nunoprvi korak.

Iznoenje informacija od strane graana o nezakonitim ili neetinim radnjama zapo-slenika organizacije ili vanjskih ugovaratelja (poput maltretiranja ili diskriminacijeosoblja, krenja zakona o sigurnosti na radu, nanoenja tete misiji ili reputaciji orga-nizacije, krenja ugovora, prijevare ili krae) treba zatititi to je vie mogue. Privat-nog ugovaratelja za kojeg se dokae da je izvrio ili zaprijetio osvetom osobi koja jeiznijela informacije treba kazniti novano, raskidanjem ugovora, stroom revizijom ili

supervizijom, iskljuenjem iz buduih ugovora i/ili kaznenim progonom.Svaki program zatite mora uzeti u obzir i tri sljedee praktine tekoe:

nadlena tijela u pravilu trebaju prihvaati anonimne objave, barem u svrhu

preliminarne ocjene; prema vlastitom nahoenju nadlena tijela mogu odluiti

hoe li ili ne istraiti odreenu tvrdnju, i to na temelju informacija koje je iznijelaanonimna osoba, te svih drugih informacija koje su dostupne ili potencijalnodostupne istrazi. Organizacija koja ne usvoji ovaj pragmatini pristup anonim-nim objavama preuzima potencijalni rizik da poslije izbije skandal i da se utvrdi

da je imala informaciju od zvidaa, a da nije uinila nita kako bi je istraila; poznata je injenica da je u sloenom organizacijskom kontekstu zvidae

teko zatititi od suptilne osvete samo uz pomo politike; kao i u svim

upravljakim podrujima koja ukljuuju primjenu nekih standarda, marlji-vost i predanost srednjeg i vieg menadmenta ima veliku ulogu u sprje-avanju podrivanja organizacijske politike;

kada se radi o tvrdnjama o osveti od strane odjela ljudskih resursa i

drugih upravljakih aktivnosti, kod organizacija vrijedi obratno praviloo teretu dokaza; treba pretpostaviti da je do osvete dolo ako se ne-

povoljno djelovanje u odnosu na zvidaa ne moe jasno obrazloitiupravljakim razlozima koji nisu povezani s injenicom ili posljedicamaobjave informacija.


38/40

Organizacije koje ne tite istinske zvidae i doputaju ili poduzimaju mjere os-vete protiv njih suoavaju se sa sve veom javnom osudom i sudskim sporovima,zbog injenice da ne osiguravaju sigurno radno okruenje. Pred organizacijama

sada stoji zadatak da zatitu zvidaa provedu u djelo.

13.5 VANOST REAGIRANJA NA ZVIDANJE

Samim zvidanjem ne postie se nita. Zvidanje je tek preduvjet za daljnjedjelovanje koje (na kraju) moe dovesti do promjene loe odluke ili kanjavanjakorumpiranog dunosnika ili namjetenika. Vano je razumjeti ovu injenicu jerse transparentnost i neki drugi postupci otkrivanja informacija esto doivljavajukao lijek za sve.

Meutim, oni zapravo nisu lijek ni za to. Svojim odgovornim djelovanjem odre-ene dravne agencije mogu iskoristiti informacije za promjenu stanja. Bez djelo-tvornih institucija za provoenje zakona sam in zvidanja ak i u medijima ne vodi nikamo. Graani e zakljuiti da je rije o tek jo jednom primjeru gdjeje drava dobro znala to se dogaa i nije uinila nita. To e dovesti do daljnjegrazoaranja i gubitka povjerenja.

Klju je u djelotvornosti. U kapacitetu. U vodstvu, upravljanju, edukaciji dravnihslubenika i u dodjeli potrebnih resursa.

I u aktivnim medijima i graanima, jer sve ipak ovisi o nama.


39/40

Jaanje integriteta institucija sve se vie doivljava kao kljuni element odrivograzvoja. Integritet vie nije cilj sam za sebe - ljudi shvaaju koliko je vano uvestietinost i upravljanje integritetom u svakodnevnu praksu svih organizacija. To javnim

slubama omoguava da uistinu i slue drutvu, te budu oslonac stabilnosti,pouzdanosti i zakonitosti. Borba protiv korupcije postaje neto vie od kampanje -postaje nain na koji drava funkcionira i horizontalno pitanje o kojem treba voditirauna u svakoj zemlji, u svakoj instituciji i organizaciji.

Sve vea osjetljivost ljudi zahtijeva da budemo svjesni razliitih pristupa borbi pro-tiv korupcije, i s njom povezanih opasnosti. Rije je o povjerenju u drutvo, a bezpovjerenja ne moe funkcionirati ni jedna institucija, organizacija ili drutvo u cjelini.

14 Zakljuak


40/40

www.antikorupcija.hr

Documents

Antikorporacija Brosura Za Web2