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APLICACIÓN DIFERENCIAL DE LOS DERECHOS DE EXPORTACION

EN EL COMERCIO INTERNACIONAL

APORTE PARA UN DEBATE

Dr. Ariel Ibañez Dr. Ernesto Liboreiro

Lic. María Marta Rebizo

Fundación Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales Abril 2005

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INDICE

Resumen Ejecutivo…………………………………………………………………………..4 I. Concepto y fundamento de los derechos de exportación diferenciales

I.1. La medida sujeta a análisis: El concepto de “diferenciales de derechos de exportación”……………………………………………………………………………..7 I.2. Argumentos para su aplicación……………………………………………………...8 I.3. ¿Qué países los aplican? ¿Para qué productos? …………………………………….9 I.3.1. Derechos de exportación aplicados a productos agrícolas………………...…10 I.3.2. Derechos de exportación aplicados a productos no agrícolas………………..14 I.3.3. Comentarios sobre la información analizada………………………………...20

II. Los efectos económicos de los diferenciales a la exportación……………………...….22

II.1. Efecto de los derechos de exportación sobre el bien gravado…………….………23 II.1.1. Efecto en el mercado interno………………………………………………..23 II.1.2. Efecto en el mercado internacional………………………………………….25

II.2. Efectos de los derechos a la exportación sobre los bienes no gravados (o gravados con inferior tasa)…………………………………………………………………...26 II. 2.1. Efectos en el mercado interno……………………………………………..26

II. 2.2. Efectos en el mercado internacional……………………………………….28 II.3. Conclusiones………………………………………………………………………29

III. Marco legal de los derechos diferenciales de exportación.

III.1. Caracterización legal de la medida y su consistencia con los Acuerdos de la OMC………………………………………………………………………..…...30

III.2. Tratamiento en acuerdos comerciales bilaterales y regionales III.2.1. Los diferenciales a la exportación en el MERCOSUR…………………….32 III.2.2. Los diferenciales a la exportación en otros acuerdos comerciales regionales

y bilaterales…………………………………………………………………34 III.3. Trato otorgado a los derechos de exportación diferenciales aplicados por

Argentina, en el orden jurídico interno de otros Miembros de la OMC: los casos de Estados Unidos y las Comunidades Europeas. III.3.1. La investigación iniciada bajo la sección 301 de la Ley Comercial de

Estados Unidos de 1974 (U.S Code, Chapter 12, Subchapter III), fundada en la aplicación de derechos de exportación diferenciales por parte de Argentina…………………………………………………………………...34

III.3.2. El pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la CEE (Asunto 187/85) por la aplicación de derechos de exportación diferenciales por parte de la Argentina…………………………………………………………………...36

IV. Los derechos de exportación diferenciales en las negociaciones comerciales multilaterales.

IV.1. Los derechos de exportación diferenciales en la negociación agrícola………….37 IV.1.1.Posición de los actores de la negociación……………………………….….37

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IV.1.2.Propuestas de disciplinamiento en los borradores de “modalidades” para la negociación agrícola………………………………………………………..32

A) Borrador de Harbinson: febrero de 2003……………………….39 B) Revisión del anteproyecto de modalidades de Harbinson: marzo

de 2003………………………………………………………….40 C) Proyectos de texto Ministerial de Cancún de Agosto y Septiembre

de 2003 (Job(03)/150/Rev.1 y Rev.2)……………………….....40 D) La Decisión del Consejo General de julio de 2004……………..40 E) ¿En qué pilar de la negociación agrícola debe negociarse?.........41

IV.2. El tratamiento en las negociaciones referidas a productos no agrícolas. IV.2.1.Posiciones de los países sobre la inclusión de los derechos de exportación en la agenda de negociación………………………………………….………………..42 IV.2.2. Propuestas de modalidades para la negociación………………………...…43

A) El texto previo a Cancún (JOB(03)/150/Rev.2)………………...43 B) La Decisión del Consejo General de julio de 2004……………..43

IV.2.3.Comentarios sobre los derechos de exportación diferenciales en las negociaciones de la OMC………………………………………………………….44

ANEXO 1 – Efectos económicos de los derechos de exportación diferenciados…..…….45

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RESUMEN EJECUTIVO

• El objetivo del trabajo es describir el estado actual del empleo de los derechos diferenciales de exportación en los países miembros de la Organización Mundial de Comercio y establecer si ellos son compatibles con las normativas vigentes en los acuerdos internacionales, sean ellos multilaterales, regionales o bilaterales.

• Los derechos de exportación pueden definirse como un impuesto, ad valorem o

específico, cuyo hecho imponible es la exportación de un producto determinado. Los derechos de exportación suelen adoptar la modalidad de “derechos de exportación diferenciales”. Se define a los “derechos de exportación diferenciales como la imposición selectiva de derechos a la exportación de bienes.

• Los fundamentos y objetivos utilizados para aplicar derechos de exportación son

numerosos: generar ingresos fiscales, mejorar términos del intercambio, estabilizar precios internos de commodities, controlar presión inflacionaria, facilitar el acceso a algunos alimentos, redistribuir ingresos y favorecer conservación de recursos naturales. Aunque los diferenciales arancelarios de exportación suelen emplearse con los mismos propósitos que los derechos de exportación, su adopción suele perseguir otros objetivos específicos: promover industrias procesadoras de materias primas, apoyo a la industria naciente y compensar el escalonamiento arancelario de países importadores. De lo anterior no debe deducirse la conveniencia de aplicar este instrumento para satisfacer simultáneamente varios de los objetivos enunciados, ya que de hacerlo así violaría el principio de Jan Tinbergen.

• Uno de cada cuatro Miembros de la OMC utilizaba derechos de exportación al

momento de la última información disponible. Los países en desarrollo (PED) y los países menos adelantados (PMA) constituyen casi la totalidad de usuarios de este tipo de medidas. Debido a que ninguno, excepto Gambia y Guinea, los aplica de manera generalizada y en igual cuantía, todos los casos restantes pueden considerarse “derechos de exportación diferenciales”.

• Se aplican principalmente a los productos originados en los recursos naturales. Los

diferenciales a las exportaciones de cueros y pieles crudas, pero no así a los productos acabados y a los productos elaborados a partir de aquellos, se aplican en Argentina, Brasil, Burundi, China, India, Pakistán, Sri Lanka, Tailandia, Turquía y Uruguay. También es bastante frecuente la aplicación de diferenciales sobre los troncos de árboles y las maderas procesadas en Gabón, Papua, Nueva Guinea, Indonesia, Islas Salomón y Surinam. En los complejos de metales y minerales los aplican la República Popular China, Sudáfrica y Lesotho. Otros casos son los de Indonesia, referido al beneficio de aceite de palma refinado y productos obtenidos de la palma y el aceite crudo; los productos de la industria oleaginosa con respecto a los granos en Argentina; Sri Lanka para el complejo coco; Uruguay para las lanas; y Turquía para las castañas.

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• Utilizando el enfoque costo-beneficio tradicional, que contempla únicamente los efectos sobre el bien gravado, la imposición de un derecho a la exportación produce pérdidas de bienestar social. Pero si se consideran además los efectos cruzados sobre otros bienes, el efecto sobre el bienestar social puede aumentar. El resultado neto, desde un punto de vista estático, depende de la importancia que ejerza el derecho diferenciado sobre el bien excluido o gravado con una menor tasa.

• Desde una perspectiva dinámica (en sentido económico) el resultado final depende

de que conjuntamente con el diferencial de exportaciones existan condiciones favorables en cuanto al vigor de los mercados hacia los cuales se destinan los productos procesados, el grado de apertura de los mercados internacionales, la disponibilidad de tecnología apropiada para que sea incorporada en el ámbito nacional y el espíritu innovador que pueda tener el empresariado del sector que se intenta favorecer. Estos temas no se analizaron en el estudio.

• Los derechos de exportación son admitidos en el GATT/OMC y preferidos a las

restricciones a las exportaciones porque entrañan mayor grado de transparencia y previsión que los otros tipos de restricciones a la exportación. Su uso está sujeto a determinadas disciplinas: aplicación no discriminatoria1, aplicación según normas de valoración aduanera y transparencia. A diferencia de los derechos de aduana a la importación, los derechos de exportación no deben “consolidarse” en las Listas de concesiones, y por lo tanto no tienen límites máximos “permitidos” en OMC. Ninguna disciplina impide aplicarlos de manera escalonada, como un “diferencial de derechos de exportación”. En consecuencia, los Miembros de la OMC mantienen amplia discrecionalidad al momento de la aplicación de derechos de exportación.

• Desde el ángulo jurídico, hay que descartar la opción de que se los considere una

subvención a la exportación, debido a que carecen del “sacrificio fiscal” necesario para quedar comprendidos en la definición legal de subvención.

• La interpretación sobre la admisibilidad de los derechos de exportación en la OMC

y, particularmente, de los derechos de exportación diferenciales es confirmada por la conducta ulterior de los Miembros de la OMC que, en el marco de las negociaciones comerciales, propugnan un mayor disciplinamiento de la materia.

• La mayoría de los acuerdos comerciales (de los cuales Argentina no es parte)

prohíben la aplicación de derechos de exportación salvo limitadas excepciones. En este sentido, algunos acuerdos permiten mantener derechos de exportaron sobre una lista determinada de productos agrícolas o sus ingredientes destinados a programas de asistencia alimentaria o para asegurar la disponibilidad de cantidades suficientes del bien alimenticio (con algunas condiciones) para una industria de transformación en el marco de un programa nacional de estabilización de precios. Asimismo, habilitan la utilización temporal (generalmente por el plazo de un año) para aliviar un desabastecimiento crítico de un bien alimenticio.

1 Una excepción a este principio, es la discriminación tolerada en la OMC entre los miembros de una zona de libre comercio o una unión aduanera.

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• En el ámbito regional de MERCOSUR estarían prohibidos para el comercio

intrazona, aunque en la práctica Argentina aplica derechos de exportación a estos destinos.

• En la negociación de la OMC los derechos de exportación son objeto de

negociación tanto en las negociaciones referidas a productos agrícolas como en las referidas a productos no agrícolas, aunque el debate es más intenso en la primera. Es interesante remarcar que en el ámbito de los productos no agrícolas ningún país plantea la problemática específica de los diferenciales arancelarios de exportación, como sí ocurre en el ámbito agrícola, a pesar de que este instrumento se aplica en ambos casos. Mientras en el ámbito agrícola se inclinan por incluirlo dentro del “pilar” de competencia de las exportaciones (como quedó reflejado en el Borrador de Harbinson), junto con las subvenciones a la exportación, los créditos a la exportación y las medidas equivalentes, en la negociación no agrícola el tema se encara desde el punto de vista del acceso al mercado, considerándolo un obstáculo no arancelario.

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CAPITULO I: CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE LOS DERECHOS DE EXPORTACIÓN DIFERENCIALES

I.1. La medida sujeta a análisis: El concepto de “diferenciales de derechos de exportación” Algunos países aplican tributos a la exportación de determinados bienes, denominados técnicamente derechos de exportación. Los derechos de exportación pueden definirse como un impuesto2, ad valorem o específico, cuyo hecho imponible es la exportación de un producto determinado. Dichos derechos de exportación suelen adoptar la forma de “derechos de exportación diferenciales”. Se define a los “derechos de exportación diferenciales” como la imposición selectiva de derechos a las exportaciones de bienes. Esta puede resultar de su aplicación particular sobre una o algunas ramas de la producción nacional o eslabones de dichas ramas, o de su aplicación general pero cuantitativamente desigual entre una o algunas ramas de la producción nacional o eslabones de dichas ramas. Como efecto, esta forma de aplicación, restringe la exportación de aquellos bienes destinatarios de la medida o de aquellos a los que la medida se le aplica en mayor cuantía. Particularmente, existe una forma de utilización consistente en la aplicación escalonada de los derechos de exportación, de manera tal que el tributo disminuye a medida que aumenta el valor agregado del producto exportado, dentro de una misma cadena de valor. En este caso, los “derechos de exportación diferenciales” suponen un obstáculo a la exportación del producto con menor valor agregado beneficiando la producción y exportación de los productos de mayor valor dentro de la misma cadena productiva. Consecuentemente, este último tipo de medidas han sido instrumentadas en el marco de políticas destinadas a estimular el desarrollo de la rama de la producción nacional que produce y/o exporta bienes con mayor valor agregado. En el ámbito del comercio internacional, especialmente el de bienes agrícolas, es este efecto una de las razones primordiales para el cuestionamiento de los derechos de exportación diferenciales. Se sostiene que mediante esta modalidad se otorga un apoyo a una rama de la producción nacional que “distorsiona” el comercio internacional. Otros países importadores netos de alimentos alegan, también, posibles situaciones de desabastecimiento, sobre todo de productos alimenticios, para debatir la legitimidad los derechos de exportación en general. La utilización de derechos de exportación dista de ser una práctica novedosa en el comercio internacional. Un autor3 da cuenta que ya en el siglo XV Gran Bretaña, regida por Eduardo VII, aplicaba derechos de exportación a la lana en bruto (incluso se prohibió temporalmente

2 Exacción impuesta por el poder tributario del Estado. 3 Chang, Ha-Joon, Patada a la Escalera: la verdadera historia del libre comercio. “Globalization and the Myth of free trade”. New School University de Nueva York. 18 de abril de 2003. Este autor sustenta la hipótesis de que en la actualidad los países desarrollados condenan el uso en los países en desarrollo de las herramientas que oportunamente aquellos utilizaron para progresar.

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su exportación) con el objeto de promover la manufactura doméstica de la lana, medidas que se mantuvieron hasta bien entrado el siglo XIX. Especialmente en el año 1721 se introdujeron políticas destinadas a promover la industria manufacturera que incluía la abolición de impuestos a la exportación de la mayor parte de las manufacturas junto con una disminución sustancial de los impuestos a la importación de materias primas. El mismo autor cita el uso de gravámenes a la exportación durante el siglo XX en los países del Este de Asia con objetivos de promoción industrial. Otro trabajo4 cita la utilización de derechos de exportación por parte de Europea hasta fines del siglo XIX, y su aparición, en esa misma época, en las colonias de Asia, África y América Latina para aumentar las arcas públicas. I.2. Argumentos para su aplicación. Los derechos de exportación responden a distintos fundamentos y objetivos de políticas públicas. Del material relevado5 surgen las siguientes argumentaciones:

a) la necesidad de generar ingresos fiscales en aquellos países que no cuentan con sistemas de recaudación impositiva eficientes. Se sostiene que, en la actualidad, esta es una causa importante para la imposición de este tipo de medidas por los países en desarrollo (PED) y menos adelantados (PMA).

b) la promoción de industrias procesadoras de materias primas. Esta es otra de las

causales que la OCDE señala como de importancia en la actualidad, especialmente en los PED. La imposición de derechos sobre las exportaciones de las materias primas induce la producción y exportación de productos con mayor procesamiento dentro de la misma cadena de valor, especialmente cuando la rama de la producción no logró aún adquirir ventajas competitivas a nivel mundial.

c) apoyo a la industria naciente de manera tal de modificar la estructura productiva

estimulando ramas de la producción de productos con mayor valor agregado. A diferencia de la anterior, esta medida tendría carácter transitorio, extinguiéndose la protección una vez que la industria beneficiada logre tornarse competitiva.

d) mejorar los términos del intercambio: esto se daría solo en el caso de que el país

que impone los derechos de exportación pueda influir con sus exportaciones en el precio mundial de un producto, mediante la restricción de su oferta, logrando subir el precio internacional de ese producto. Debido a que los PED y PMA, generalmente, solo participan de un pequeño porcentaje del comercio mundial de un producto, este fundamento no sería aplicable a estos países.

4 Holger, Matthey y Cluff, Merrit “Export taxes and restrictions. Some results using the Cosimo Model” FAO. Junio de 2005. 5 Working Party of the Trade Committee “Analysis of non-tariff measures: the case of export duties”. OCDE. 31 de enero de 2003. Piermartini, Roberta. “The role of export taxes in the Field of Primary Commodities”. WTO, 2004. El último documento analiza las ventajas y desventajas que, según su autora, conlleva la aplicación de derechos a la exportación ante cada uno de los argumentos señalados.

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e) estabilización de los precios internos de commodities a fin de contrarrestar la volatilidad de los precios internacionales característica de los productos primarios.

f) control de la presión inflacionaria debido al aumento de los precios

internacionales de un producto primario obtenido domésticamente y destinado a la exportación en un porcentaje importante de su producción.

g) como contracara del escalonamiento arancelario, esto es, la práctica de aplicar

mayores derechos de importación a los productos procesados que a las materias primas, perjudicando el acceso de los primeros. De esta manera, el país que aplica aranceles escalonados a la importación protege a la industria doméstica del producto con mayor arancel, al mismo tiempo que favorece el ingreso de la materia prima de dicha industria. En este sentido, el establecimiento de derechos a las exportaciones intenta compensar la menor competitividad de una rama de la producción por los obstáculos que enfrenta para el ingreso de sus productos procesados en terceros mercados.

h) por motivos ambientales, favoreciendo la conservación de determinados recursos

naturales. Un ejemplo es la aplicación de derechos a las exportaciones de productos forestales e ictícolas para racionalizar su uso6.

i) control de precios de la canasta familiar para prevenir el aumento de los precios, en

el mercado doméstico, de los productos que la componen y se destinan, en porción importante, a la exportación o se producen a partir de productos destinados a la exportación.

La adopción de derechos a la exportación responde, generalmente, a más de una de las argumentaciones señaladas. Así, un país que impone derechos de exportación a fin de aumentar sus ingresos fiscales, puede contribuir conjuntamente a controlar los precios de los productos comprendidos en el mercado interno e incentivar inversiones para el procesamiento doméstico del producto afectado. Especialmente, las causales b), c) y g) están estrechamente ligadas a las políticas de los PED, destinadas a modificar la estructura de sus exportaciones altamente dependiente de “commodities”. De esta manera, busca participar en mejores condiciones en el comercio de productos con mayor valor agregado que se entiende repercutirán favorablemente en su nivel de prosperidad. I.3. ¿Qué países los aplican? ¿Para qué productos?

La OCDE7 analiza los informes del mecanismo de Revisión de Políticas Comerciales (TPR por sus siglas en inglés) de la Organización Mundial de Comercio (OMC), a fin de

6 United Nations. “Background document information on Trade and Environment” 1999. 7 Working Party of the Trade Committee “Analysis of non-tariff measures: the case of export duties”. OCDE. 31 de enero de 2003

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identificar aquellos países que utilizan derechos de exportación. A los fines de este estudio, el documento tiene dos limitaciones: a) no diferencia los productos agrícolas de los no agrícolas y b) comprende los TPR hasta el año 2002. Siguiendo esta metodología, en este capítulo se trata de superar ambas limitaciones, completándose el análisis de los TPR hasta el año 2004 y clasificando los productos comprendidos. Excepcionalmente, en el caso de Argentina se utiliza como fuente su legislación interna, y en el de China los derechos de exportación consolidados en el Protocolo de Accesión a la OMC.

I.3.1 Derechos de exportación aplicados a productos agrícolas. En el cuadro que sigue, se enumeran aquellos países que aplican derechos de exportación a los productos agrícolas. Se consideran productos agrícolas aquellos incluidos en la definición del Art. 2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC8.

Cuadro1: Derechos de exportación aplicados a productos agrícolas.

País No del TPR

(Año) Nivel de desarrollo

Producto afectado Cuantía de derechos de exportación

Comentarios

Argentina9 (2002) PED

Granos oleaginosos 23.5% El maní tributa el 5%

Cereales, harinas de cereales, aceites vegetales y residuos de industria alimentaria

20%

Otros productos agrícolas (excepto las carnes)

10%

El arroz tributa el 5%

Cueros y pieles crudas 10%

Carnes, Productos agrícolas procesados y orgánicos 5%

Brasil10 WT/TPR/S/140 (2004)

Castañas con cáscara

0% hasta 10.000 tons; 30% sobre dicha cuota.

Cuando se destinan a cualquier país

Tabaco y sus sustitutos 150% Sólo cuando se destinan a Paraguay y Uruguay

Cigarros 150% Sólo cuando se destinan

8 El Art.2 del AsA, remite al Anexo 1 donde se consideran productos agrícolas a los capítulos 1 a 24 del H.S (excepto pescado y productos de pescado), junto con ciertas sustancias químicas, cueros y pieles crudos, lana y pelo, seda cruda y desperdicios, y, algodón, lino y cáñamo en bruto. 9 Según la Resolución 11/2002; 35/2002 y complementarias del Ministerio de Economía, aún no reflejadas en los informes de exámenes de políticas comerciales. Para informarse más específicamente sobre los productos y la cuantía de los derechos de exportación, ver los Anexos de las resoluciones correspondientes donde se encuentran desagregados a 8 dígitos del Nomenclador Común del MERCOSUR. 10 Fijados en el Anexo C del Acta Ministerial SECEX No 15.

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PED a América del Sur, Central y el Caribe

Burundi WT/TPR/S/113 (2003) PMA

Vegetales frescos, harinas, cereales y granos

15%

Se planeaba eliminarlos para enero de 2003

Té 6% Granos de café verde 31% Cueros y pieles crudas y productos

3%

China (Protocolo de accesión 2001) PED

Anguilas vivas

20%

Estos valores son consolidados en la OMC. En el Anexo 7 del Protocolo de Accesión se encuentran desagregados los derechos por producto, al nivel de 8 dígitos del nomenclador.

Oseína, huesos, polvo de huesos

40%

Cueros crudos (41.03) 20%

Colombia WT/TPR/S/18 (1996) PED

Café

s.d

Costa Rica WT/TPR/S/83 (2001) PED

Bananas

2.8%

Parte de los ingresos financia el Fondo Compensador de Precios para los productores de bananas. El resto se mantiene por razones fiscales.

Fiji WT/TPR/S/24 (1997) PED

Azúcar

3%

Por motivos de recaudación fiscal

Ghana WT/TPR/S/81 (2001) PED

Coco

6%

Guatemala WT/TPR/S/94 (2001) PED

Café

1%

Guinea WT/TPR/S/54 (1999) PMA

Todos los productos

2%

Excepto minerales y café

Café

US$13/Tm

Se utiliza para financiar sus actividades de promoción y el pago de las cuotas de Guinea a la Organización Interafricana del Café (OIAC).

Guyana WT/TPR/S/122 (2003) PED

Azúcar sin refinar; melaza y fauna silvestre

s.d

Indonesia

Palma y aceite de palma crudo

3%

12

WT/TPR/S/117 (2003) PED

Aceite de Palma refinado, blanqueado, desodorizado, Oleína Cruda y refinada.

1%

Los productos procesados a partir de estos no pagan derechos de exportación. Ratán s.d

Malawi WT/TPR/S/96 (2002) PMA

Azúcar s.d Se aplican temporalmente. A la fecha del informe son 0%.

Té s.d

Tabaco s.d

Marruecos WT/TPR9S/116 (2003) PED

Maíz

D.H 0.05 por quintal

Fibras vegetales

D.H 7/Ton

Mozambique WT/TPR/S/79 (2000) PMA

Castañas

18%

Se mantiene por presión de los procesadores domésticos.

Nigeria WT/TPR/S/39 (1998) PED

Cacao

US$5

Pakistán WT/TPR/S/95 (2001) PED

Huesos sin moler 5%

Huesos molidos 10%

Cueros y pieles crudas 20%

Sri Lanka WT/TPR/S/128 (2004) PED

Té Tea export cess Rs 2,500 per MT Medical cess charged on tea exports

Rs 3.5 per MT

Coco 11 Coco fresco Rs 750 per 1,000 nuts Coco disecado Rs 1,000 per MT Copra Rs 900 per MT Aceite de coco Rs 400 per MT Poonac Rs 250 per MT Crema de coco/leche en polvo

Rs 450 per MT

Carbón activado de cáscara de coco

Rs 450 per MT

Coco desengrasado Rs 250 per MT Carbón de cáscara de coco Rs 250 per MT Harina de coco Rs 200 per MT Coconut ekels Rs 100 per MT Mattress/twisted/bristle fibres

Rs 250 per MT

11Algunos de los productos enumerados en este cuadro no son considerados productos agrícolas según el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Su mención se justifica por que permiten apreciar el diferencial arancelario dentro de una misma cadena de valor, que se origina en un producto agrícola.

13

Sri Lanka WT/TPR/S/128 (2004) PED

Coir yarn/rope Rs 100 per MT

Coir twine Rs 200 per MT Licor de coco Rs 3 per litre Cepillos Thawashi Rs 50 per 1,000 pieces

Otros cepillos Rs 100 per 1,000 pieces Tapices y alfombras de coco

Rs 250 per 1,000 pieces

Tapices de Coco Rs 500 per 1,000 pieces Pads/matresses for bedding Rs 500 per 100 pieces

Rubberized coir pads (below 60 mm. thickness)

Rs 50 per 100 square meters

Castañas con Cáscara Rs 200 per MT Caucho natural y compuesto de caucho

Rs 1.65 per 100 kg.

Cueros y Pieles 12 Bovinos o equinos (crudos)

50% of f.o.b. value or Rs 300 per kg.

(Semi teñidos) 25% of f.o.b. value or Rs 40 per square foot

Otros (crudos) 50% of f.o.b. value or Rs 300 per kg.

(Semi teñidos) 25% of f.o.b. value or Rs 40 per square foot

Saint Kitts y Nevis WT/TPR/S/85 (2001) PED

Animales vivos y algodón s.d

Tailandia WT/TPR/S/123 (2003) PED

Arroz

10%

Aunque están establecidos por ley, su aplicación es discrecional. Al momento del informe solo se aplican para el cuero y los desechos de producción del cuero. Para estos últimos se aplica un derecho específico d B 0.4/kg.

Cueros crudos

B 5/kg

Seda cruda e hilada, etc.

B 100/kg.

Polvos y desechos utilizados para producir cuero (1404.10)

B. 4/kg

Turquía WT/TPR/S/125

Avellanas sin descascarar US$0.80/kg

12 Algunos de los productos enumerados en este cuadro no son considerados productos agrícolas según el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Su mención se justifica por que permiten apreciar el diferencial arancelario dentro de una misma cadena de valor, que se origina en un producto agrícola.

14

(2003) PED

Avellanas descascaradas US$0.50/kg

Uganda WT/TPR/S/93 (2001) PMA

Café

1%

Uruguay WT/TPR/S/50 (1998) PED

Lanas en fardo 1.6%

Lana procesada US$0.03/kg

Prendas de lana

US$0.03/kg de lana contenida en la prenda

Carnes 0.6%

Fuente: Elaboración propia en base a informes del Trade Policy Review de la OMC y la OCDE I.3.2 Derechos de exportación aplicados a productos NO agrícolas.

Para comparar con el anterior, en el cuadro que sigue se presentan los derechos de exportación aplicados a productos no agrícolas, es decir, aquellos excluidos de la definición del Art. 2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC.

Cuadro2: Derechos de exportación aplicados a productos no agrícolas.

País No del TPR

(Año) Nivel de desarrollo

Producto Derechos de exportación Comentarios

Argentina13 (2002) PED

Pasta de madera 20%

Metales (níquel, plomo, estaño, otros metales) 20%

Otros productos no agrícolas 5%

Antigua y Barbuda WT/TPR/S/85 (2001) PED

Langostas y pescados. s.d

13 Según la Resolución 11/2002; 35/2002 y complementarias del Ministerio de Economía,aún no reflejadas en los informes de exámenes de políticas comerciales. Para informarse más específicamente sobre los productos y la cuantía de los derechos de exportación, ver los Anexos de las resoluciones correspondientes donde se encuentran desagregados a 8 dígitos del Nomenclador Común del MERCOSUR.

15

Brasil WT/TPR/S/140 (2004) PED Brasil WT/TPR/S/140 (2004) PED

Cueros y pieles (41.04.11 y 41.304.19)

7% y 4%

Cuando se destinan a cualquier país. Está prevista su eliminación en enero de 2006.

Papel para cigarros

150%

Sólo cuando se destinan a América del Sur, Central y el Caribe (Excluye a Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú, Puerto Rico, Rep. Dominicana, y Venezuela.)

Cilindros para filtros de cigarros

150%

Sólo cuando se destinan a América del Sur, Central y el Caribe (Excluidos Argentina, Chile y Ecuador)

Armas y municiones

150%

Sólo cuando se destinan a América del Sur, Central y el Caribe (Excluidos Argentina, Chile y Ecuador)

Burundi WT/TPR/S/113 (2003) PED

Cueros y pieles crudas y productos

3%

Se planeaba eliminarlos para enero de 2003

Camerún WT/TPR/S/87 (2001) PED

Troncos de árboles

17.5% Según TPR para

estimular procesamiento local de la madera. Productos forestales

transformados

3% o 4%

China Protocolo de accesión (2001) PED

Zinc, estaño, tungsteno, plomo, etc, minerales o concentrados

30 a 50%

Estos valores son consolidados en la OMC. En el Anexo 7 del Protocolo de Accesión se encuentran desagregados los derechos de exportación por producto, al nivel de 8

Benceno 40%

Fósforo 20%

Derivados del flúor 30%

16

Distintos derivados del hierro 20-25%

dígitos del nomenclador.

Desperdicios y desechos de fundición, de acero inoxidable, etc.

40%

Cobre, derivados y desperdicios 30%

Níquel 40%

Aluminio en bruto 40%

Desechos y desperdicios de aluminio

30%

Derivados del aluminio (chapas, alambres, perfiles)

20%

Colombia WT/TPR/S/18 (1996) PED

Petróleo crudo, gas, carbón y ferro-níkel

s.d

Fiji WT/TPR/S/24 (1997) PED

Oro

3%

Por motivos de recaudación fiscal

Filipinas WT/TPR/S/59 (1999) PED

Troncos de madera

20%

Generalmente está prohibida su exportación. Se fundan en motivos ambientales

Gabón WT/TPR/S/86 (2001) PED

Manganeso 3%

Maderas tropicales sin procesar (unsquared tropical woods)

15%

Procesamiento interno de maderas tropicales

Ghana WT/TPR/S/81 (2001) PED

Oro, bauxita y manganeso y ciertas maderas procesadas

6%

Gambia (WT/TPR/S/127) PED

Todas las líneas arancelarias

10%

Excepto pescado y productos de pescado, maní y productos derivados de maní y todos los productos exportados a la Unión Europea

Diamantes 3%

Todos los productos

2%

Excepto minerales y café

17

Guinea WT/TPR/S/54 (1999) PED

Chatarra

25.000 francos guineos por

tonelada

Bauxita

Entre US$ 8 yUS$ 9/Tm

Cuenta especial a título de anticipo sobre los diversos impuestos Alúmina US$ 1,75/Tm

Guyana WT/TPR/S/122 (2003) PED

Productos de minería

1.5%

India WT/TPR/S/100 (2002) PED

Cueros y Pieles , incluso curtidos

60%

Asegurar exportación de bienes de cuero con alto valor agregado.

Indonesia WT/TPR/S/117 (2003) PED

Madera s.d

Minerales y arena s.d

Islas Salomón WT/TPR/S/45 (1998) PMA

Pescado y productos de pescado s.d Razones de

recaudación fiscal y captura de valor

agregado Troncos de madera s.d

Kenya WT/TPR/S/64 (2000) PED

Madera s.d

Pescado 0.5%

Lesotho WT/TPR/S/36 (1998) PMA

Diamantes en bruto sin pulir s.d

Madagascar WT/TPR/S/80 (2001) PMA

Troncos de madera 4% Productos procesados de

la madera 1.5%

Marruecos WT/TPR9S/116 (2003) PED

Fibras vegetales D.H 7/Ton

Fosfatos D.H 34/Ton

Nigeria WT/TPR/S/39 (1998) PED

Otras materias primas

US$3

Noruega WT/TPR/S/138 (2004)

Pescados y productos de pescados

0.2% y 0.75% dependiendo de la especie y el grado de

procesamiento

Financia al “Norwegian Seafood Export Council”

18

PD Pescados y productos de pescado exceptuando a harinas de pescado, aceites y pescado enlatado.

0.3%

Financia el “Fishery and Aquaculture

Industry Research Found”

Papua Nueva Guinea WT/TPR/S/62 (1999) PED

Sea cucumbers, minerales, y pieles de cocodrilo Ratán sin procesar

5% Por motivos fiscales y de captura de valor

agregado 15% Troncos de madera Progresivo

República Dominicana WT/TPR/S/105 (2002) PED

Peces vivos RD$0.3/kg

Se funda en razones ambientales

Moluscos y crustáceos 5%

Minerales y concentrados 5%

Sri Lanka WT/TPR/S/128 (2004) PED

Carbón de cáscara de coco Rs 250 per MT

Harina de coco Rs 200 per MT Coconut ekels Rs 100 per MT Mattress/twisted/bristle fibres Rs 250 per MT

Coir yarn/rope Rs 100 per MT Coir twine Rs 200 per MT Licor de coco Rs 3 per litre Cepillos Thawashi Rs 50 per 1,000 pieces

Otros cepillos Rs 100 per 1,000 pieces

Tapices y alfombras de coco Rs 250 per 1,000 pieces

Tapices de Coco Rs 500 per 1,000 pieces

Pads/matresses for bedding Rs 500 per 100 pieces

Rubberized coir pads (below 60 mm. thickness) Rs 50 per 100 square meters

Caucho natural y compuesto de caucho Rs 1.65 per 100 kg. Rubber Development

Cess for medical aid Cueros y Pieles

(Semi teñidos) 25% of f.o.b. value or Rs 40 per square foot

Otros (crudos) 50% of f.o.b. value or Rs 300 per kg.

(Semi teñidos) 25% of f.o.b. value or Rs 40 per square foot

Desechos de metales no ferrosos 25% of f.o.b. value

Gemas 1% of f.o.b. value

19

Quartz 20% of f.o.b. value Acero o productos de acero sin aleación Rs 125 per MT

Chanks Rs 75 per 1,000 units Caparazones de caracoles marinos Rs 75 per 1,000

Elefantes adultos Rs 500 per unit Saint Kitts y Nevis WT/TPR/S/85 (2001) PED

Langostas

s.d

Sudáfrica WT/TPR/S/34 (1998) PED

Diamantes sin pulir.

s.d

Surinam WT/TPR/S/135 (2004) PED

Troncos de árboles 20%

Maderas procesadas 5% a 10%

Tailandia WT/TPR/S/123 (2003) PED

Desechos de metal 50%

Aunque están establecidos por ley, su aplicación es discrecional. Al momento del informe solo se aplican para el cuero y los desechos de producción del cuero. Para estos últimos se aplica un derecho específico d B 0.4/Kg.

Caucho de Hevea 40%

Madera y artículos de madera 0% a 40%

Pescado inutilizable para consumo humano

75%

Polvos y desechos utilizados para producir cuero

B. 4/kg

Turquía WT/TPR/S/125 (2003) PED

Cueros semiprocesados US$0.50/kg

El gobierno argumenta razones ambientales para su imposición.

Uruguay WT/TPR/S/50 (1998) PED

Cueros secos, salados y curtidos 5% Promueve la captura

de valor agregado.

Lana procesada US$ 0.03/kg

Prendas de lana

US$0.03/kg de lana contenida en la prenda

20

Fuente: Elaboración propia en base a informes del Trade Policy Review de la OMC y documento de la OCDE

I.3.3 Comentarios sobre la información analizada: • De los cuadros que anteceden surge que uno (1) de cada cuatro (4) Miembros de la OMC utilizan14 derechos a la exportación. Por lo tanto, no puede considerárselo una práctica aislada dentro del comercio internacional. Por el contrario, se manifiesta como una medida corriente dentro del instrumental disponible para cumplir alguno de los objetivos mencionados en el apartado 2. • También surge que los países en desarrollo y menos adelantados constituyen casi la totalidad de usuarios de este tipo de medidas. Esta afirmación, que es confirmada por los análisis de la OCDE y la OMC, relaciona directamente el grado de desarrollo de un país con la utilización de derechos de exportación. En este sentido, la dimensión “desarrollo” se torna fundamental para cualquier análisis o propuesta de negociación sobre el tema bajo examen. • Los productos a los cuales se les imponen derechos de exportación son tanto productos agrícolas como no agrícolas. El denominador común de la mayoría de los productos afectados por derechos de exportación es ser materias primas, provenientes de recursos naturales abundantes en países en desarrollo. • Los derechos de exportación se aplican a productos o sectores en particular y no son generalizados con la excepción de Argentina, Gambia y Guinea que los aplican, aunque en cuantías diferenciales, a casi todos los sectores productivos. De aquí surge que no sólo es generalizado el uso de derechos de exportación, sino que los mismos se aplican selectivamente a algunas ramas de la producción nacional o algunos eslabones de una misma cadena de valor. • Coincidiendo con los estudios de la OCDE y la OMC, se observa que los productos agrícolas, sobre todo las materias primas agrícolas, son los principales destinatarios de los derechos de exportación. Luego se observan la madera, los pescados y subproductos, los cueros y pieles y los metales y minerales. • En varios casos puede suponerse que la aplicación de derechos arancelarios de forma diferencial tiene por finalidad, aunque puede que no sea la única, la industrialización de una rama de la producción o la protección de una industria naciente. Esto se puede inferir, por ejemplo, de la aplicación generalizada de derechos para la exportación de cueros y pieles crudas pero no así a los acabados y a los productos elaborados a partir de aquellos (Ej. Argentina, Brasil, Burundi, China, India, Pakistán, Sri Lanka, Tailandia, Turquía, Uruguay). Algo similar sucede con la imposición de derechos sobre los troncos de árboles y las maderas procesadas (Gabón, Papua Nueva Guinea, 14 Al menos al momento de realizarse el último informe de políticas comerciales disponible para el presente trabajo.

21

Indonesia, Islas Salomón, Surinam), y los metales y minerales (China, Sudáfrica, y Lesotho). • También se pueden observar diferenciales de derechos de exportación en productos agrícolas para los casos de Indonesia referido al beneficio a la exportación de aceite de palma refinado y subproductos sobre la palma y el aceite crudo; Argentina, respecto a los aceites vegetales en relación con los granos oleaginosos; Sri Lanka, respecto del coco y sus productos derivados; Uruguay respecto de las lana procesadas; y, Turquía respecto de las castañas. • En algunos casos, se puede presumir el objetivo de recaudación fiscal que alienta la medida (aunque simultáneamente sirva para otros propósitos), especialmente en aquellos países que la imponen sobre un commodity fundamental en su oferta exportable. Algunos ejemplos15 son Costa Rica para las exportaciones de bananas; Nigeria para las de cacao; Ghana las de coco; Burundi, Colombia, Guatemala y Uganda las de café; Guinea la bauxita y la alúmina y Fiji y Guyana para las exportaciones de azúcar. Esto es confirmado por el análisis de la OCDE que se menciona supra.

15 En base a la dependencia de los ingresos de las exportaciones agrícolas con respecto a un solo producto en FAO. “El estado de los mercados de los productos básicos agrícolas”. 2004.

22

CAPÍTULO II: LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS DIFERENCIALES A LA EXPORTACIÓN

En este Capítulo se analizarán primero los efectos económicos de los derechos de exportación y luego los que son diferenciados, es decir aquellos no aplicados de forma generalizado y/o igualitaria sobre todos los bienes de una economía. Antes de comenzar el análisis, es pertinente destacar que el análisis económico clásico se basa en el cálculo costo-beneficio sobre el bienestar social16, para evaluar la conveniencia de políticas o medidas implementadas por el Estado. Si el balance es positivo, implica que hay un aumento del bienestar social, en tanto que si es negativo hay una pérdida de bienestar. Para realizar este cálculo comúnmente se utilizan una serie de supuestos, entre ellos la libre movilidad de los factores, la no existencia de fallas de mercado y la no existencia de externalidades. Sin embargo, es evidente que muchas veces las políticas gubernamentales reflejan objetivos que van más allá del análisis costo-beneficio. Los países incluso pueden estar dispuestos a llevar a cabo políticas que, según el análisis citado, producen más costos que beneficios en el sentido económico de la teoría económica prevaleciente en la actualidad17. También se ha cuestionado la posibilidad de medir adecuadamente los costos y beneficios cuando existen externalidades o fallas de mercado. En presencia de éstas, el mercado puede no reflejar apropiadamente determinados beneficios y costos de las medidas o políticas implementadas. Otro aspecto a destacar, es que este análisis es estático y no contempla la posibilidad de efectos en otros bienes. En el Capítulo I, sección I.2 se enumeran varios argumentos utilizados para justificar la aplicación de derechos a la exportación. Muchos de ellos pueden estar basados en objetivos distintos que el de mejorar el bienestar social general. Los argumentos son:

a) generar ingresos fiscales; b) mejorar los términos del intercambio; c) estabilizar los precios internos de commodities; d) controlar la presión inflacionaria; e) controlar precios de la canasta familiar; f) conservar o desarrollar el medio ambiente; g) promover industrias procesadoras de materias primas;

16 El bienestar social es medido en economía a través de los denominados excedentes del consumidor y productor y los ingresos que percibe el Estado. El excedente del consumidor es lo que el consumidor gana en una compra por la diferencia entre el precio que realmente paga y el precio que habría estado dispuesto a pagar que es más alto. El excedente del productor es lo que el productor gana como resultado del precio al que está dispuesto a vender y el precio más alto al que efectivamente realiza la venta. 17 Lionel C. Robbins. Para este autor inglés (1894-1984) La economía es la ciencia que analiza el comportamiento humano como la relación entre unos fines dados y medios escasos que tienen usos alternativas. Para la economía neoclásica, prevaleciente en la actualidad, que se apoya en este concepto de la economía, el objetivo es alcanzar la máxima eficiencia en la distribución de los recursos entre fines alternativos. Bajo esta óptica no importa si la asignación eficiente genera desempleo o si se alcanza a niveles de salarios de indigencia o si la distribución de los ingresos es muy desigual, etc.

23

h) apoyar a la industria naciente; y i) compensar el escalonamiento arancelario de los importadores.

Si bien todos estos argumentos pueden ser fuentes de derechos a la exportación diferenciados, de acuerdo a la definición amplia que fue establecida en la sección 1 del Capítulo I, estos pueden dividirse en dos grandes grupos. Uno integrado por aquellos cuyo objetivo principal es afectar el bien gravado. Otro formado por aquellos cuyo objetivo es beneficiar a otros bienes no sujetos al gravamen (o sujetos en menores cuantías). Los argumentos que van de a) a f) pertenecen al primer grupo mientras que los mencionados de g) hasta i) corresponden al segundo. Este trabajo se centrará en estos últimos, dado que se intenta analizar los efectos de los derechos de exportación cuando se aplican de manera diferenciada, afectando al bien gravado y al bien exceptuado del mismo (o afectado en menor medida). El análisis partirá del estudio de los efectos del impuesto sobre el bien gravado, para luego incluir los efectos sobre los bienes exceptuados de tal medida (o afectado en menor medida). Para la primer parte, se utilizará el análisis clásico costo-beneficio de la imposición de un derecho a la exportación, señalando algunas limitaciones de la metodología. Posteriormente, se presentarán los efectos cruzados sobre otros bienes no gravados (o afectados en menor medida) no abarcados por el análisis tradicional costo-beneficio. Estos efectos no capturados posiblemente están más relacionados con objetivos distintos al del bienestar social que persiguen los Estados. II. 1. Efecto de los derechos a la exportación sobre el bien gravado. Como fue mencionado, la teoría económica clásica ha analizado los efectos de las políticas implementadas por los Estados utilizando un análisis costo-beneficio sobre el bienestar social. Este enfoque solo permite abarca los efectos sobre el bien objeto del impuesto. En consecuencia, los efectos de los derechos de exportación diferenciales pueden ser analizados sólo parcialmente bajo este enfoque, debido a que no tiene en cuenta el efecto sobre el bien no gravado. En esta sección se analizarán los efectos sobre el bien gravado. La imposición de derechos a la exportación puede producir efectos tanto al interior del país que los impone como al exterior. En la primer parte se tratarán los efectos internos de estos derechos. Posteriormente, se analizarán los efectos sobre el mismo bien en el mercado mundial y en el mercado de importación.

II. 1.1 Efectos en el mercado interno En términos generales, toda clase de derechos de exportación tiene por efecto: 1) reducir el volumen producido y exportado del bien objeto del impuesto (perjudicando a los productores y exportadores de dicho bien); 2) aumentar la cantidad demandada del bien sujeto a derechos a la exportación (beneficiando a los consumidores y procesadores); y 3) aumentar los recursos del Estado (beneficiando al Estado).

24

Más detalladamente, la imposición de un derecho de exportación ocasiona una caída, en el mercado interno, del precio del bien al cual se le impone el derecho. Esta caída desestimula la producción local de dicho bien, lo cual posteriormente deriva en una caída de las exportaciones. Por el lado de los consumidores, la caída del precio en el mercado local aumenta las cantidades demandadas de dicho bien. Finalmente, el derecho a la exportación genera un ingreso para el Estado (ver Cuadro 3 tercera columna).

Cuadro 3: Efectos sobre el bien gravado en el mercado interno y en el internacional de

aplicar un derecho a la exportación

Características del país que impone el gravamen

Participación del país en el

mercado mundial del

bien.

Efectos en el mercado interno

Efectos en el mercado

internacional

Efectos en el mercado de importación

EXPORTADOR

PEQUEÑO*

(A)

* Precio interno: ↓ * Cant. ofrecida.:↓ * Cant. demand.:↑ * Exportaciones:↓

No hay efectos

No hay efectos

GRANDE**

* Precio interno: ↓ * Cant. ofrecida.:↓ * Cant. demand.:↑ * Exportaciones: ↓

* Exportaciones mundiales: ↓

* Precio mundial: ↑ * Importaciones

mundiales: ↓

* Precio bien importado: ↑

* Cant. produc.: ↑ * Cant. demand.: ↓

Nota: * Por “país pequeño” se entiende aquel país que no puede influir en los precios del mercado mundial porque su oferta exportable es demasiado pequeña en relación a la oferta mundial. **. Por “país grande” se entiende aquel país que puede influir en los precios del mercado mundial porque contribuye de manera importante en la oferta mundial de un determinado bien. El efecto neto sobre el bienestar social es ambiguo en caso de tratarse de un “país grande” y es negativo en el de un “país pequeño”. En ambos casos el derecho de exportación, produce una pérdida de eficiencia. Sin embargo, en el caso del “país grande” puede producirse, además, una mejora en los términos del intercambio que beneficie al país que impone la medida18. La pérdida de eficiencia se produce porque el derecho a la exportación modifica los incentivos, tanto de los productores como de los consumidores. De esta manera, el derecho a la exportación conduce a los productores nacionales a producir menos de ese bien y a los consumidores nacionales a consumir más del bien que si no se adoptara tal medida. Hay que recordar, sin embargo, el sentido estrecho que tiene el vocablo “eficiencia” para el enfoque teórico que se está empleando en este análisis. Considerando el tema desde otro ángulo, aunque la aplicación de la retención tiende a aumentar el consumo más allá de lo que sería aconsejable, conforme a la teoría económica en boga, ella puede contribuir a disminuir el nivel de subnutrición de algunos estratos sociales al reducir el precio de algunos bienes básicos que consumen19.

18 Para más detalles ver Anexo I, Gráficos 1 y 2. 19 De manera directa sobre los bienes gravados e indirecta por influir también hacia la baja con los substitutos.

25

En lo que respecta a los términos del intercambio, estos pueden mejorar únicamente si se trata de un “país grande”. En este caso, la caída en las exportaciones puede llevar al aumento de los precios en el mercado mundial, mejorando los términos del intercambio para el país exportador (ya que aumenta el precio del bien que es exportado). Si, por el contrario, se trata de un “país pequeño” no existe efecto sobre los términos del intercambio. En consecuencia, el resultado final sobre el bienestar es negativo para el “país pequeño” y ambiguo para el “país grande”.

II.1.2 Efecto en el mercado internacional. Como se mencionó, los derechos de exportación pueden afectar al mercado internacional si el país que impone la medida es “país grande”, en términos de la oferta mundial de ese bien (ver Cuadro 3, columnas 4 y 5). En caso de tratarse de un “país grande”, la reducción de las exportaciones producida por el derecho a la exportación disminuye la oferta de exportación mundial del bien y, en consecuencia, es de esperar que su precio en el mercado mundial suba. Este aumento de precios en el mercado mundial genera efectos en el país importador, el cual se verá estimulado a aumentar la producción local del mismo bien o de uno sustituto. En términos del análisis costo-beneficio, en el país importador se produce un deterioro de los términos de intercambio (dado que aumenta el precio de los bienes que importa) y una pérdida de eficiencia (debido a que se produce localmente algo que podría importarse más barato de no existir el derecho de exportación y, además, los consumidores del país importador consumen menos de dicho bien de lo que lo harían en un escenario sin el derecho de exportación). En conclusión, el efecto sobre el país importador es negativo20. En lo que respecta al mercado mundial, el análisis costo-beneficio indica una “pérdida de eficiencia” que resulta de considerar las pérdidas de eficiencia en el país importador y en el país exportador. En materia de los efectos sobre los términos del intercambio, lo que se observa es que el efecto es nulo, ya que la mejora de los términos del intercambio en el país exportador es compensada por el deterioro de los mismos en el país importador. En conclusión, el efecto sobre el mercado mundial de aplicar un derecho a la exportación es negativo21. El enfoque aquí utilizado22 ha sido cuestionado por algunos economistas23 argumentando que, ante la presencia de fallas de mercado, dicho enfoque no puede medir adecuadamente los costos y los beneficios para el bienestar social. Las fallas de mercado incluyen, entre otras cosas, la posibilidad de que el trabajo utilizado en un país estuviera subempleado o

20 Para más detalles ver Anexo I, Gráfico 4. El efecto sería el mismo que provocaría la aplicación de un arancel a la importación por parte del país importador pero mientras que en este caso es el propio país importador el que decide su aplicación para proteger a la producción local, aunque desincentive el consumo, en el caso de la aplicación de una retención por parte del país exportador, el importador es un sujeto pasivo. 21 Para más detalles ver Anexo I, Gráfico 3. 22 Que mide la pérdida o incremento del bienestar a través de los excedentes del consumidor y productor. 23 Krugman, P. y Obstfeld, M. (1995). Economía Internacional: Teoría y Polìtica. Mc Graw Hill. Tercera edición. p. 280-284.

26

desempleado; la existencia de deficiencias en los mercados de capitales y/o trabajo, que impiden que los recursos sean transferidos tan rápido como deberían hacia los sectores que producen elevados beneficios; y, la posibilidad de externalidades tecnológicas de industrias que son nuevas o particularmente innovadoras. En todos estos casos se puede dar un beneficio social adicional24 que no puede ser capturado por el análisis costo-beneficio tradicional. Otro aspecto que no tiene en cuenta el análisis costo – beneficio es el efecto sobre la distribución de los ingresos que puede causar una medida de esta índole. Un derecho a la exportación produce una transferencia de ingresos desde los productores hacia los consumidores del bien gravado y hacia el Estado. Esta redistribución de los ingresos puede ser un objetivo más valorado por el Estado que el de incrementar el bienestar social. II. 2. Efectos de los derechos a la exportación sobre los bienes no gravados (o gravados con inferior tasa). La aplicación de derechos a la exportación no solo afecta a los bienes gravados sino que también produce efecto sobre los eslabones más altos de la cadena productiva, los bienes sustitutos y los complementarios. Los efectos pueden verse dentro del mercado interno y en el mercado mundial.

II. 2.1 Efectos en el mercado interno. En lo que respecta a los bienes que están en los eslabones más altos de la cadena productiva, la imposición de un derecho a la exportación sobre la materia primas abarata sus costos y, en consecuencia, estimula la producción del bien que lo utiliza como insumo. Si el país es importador25 en el bien exceptuado del gravamen (o sujeto a una menor tasa), el derecho a la exportación diferenciado restringe la demanda de importación de dicho bien26. Si, en cambio, el país es exportador27, en cambio, incrementa su oferta exportable (ver Cuadro 4, columna 3). Si el país es un importador grande o un exportador grande (ver Cuadro 4), en términos del mercado mundial, podrá influenciar los precios hacia la baja en el mercado mundial, ya sea porque disminuyen las importaciones (y con ello la demanda de importación mundial) o porque aumentan las exportaciones (y con ello la oferta de exportación mundial). Dicha baja en los precios se traslada al mercado interno, lo cual puede tener un efecto desestimulador de la producción local. Sin embargo, es muy posible que este efecto no alcance a neutralizar el efecto positivo, sobre el bien no gravado (o gravado con una menor tasa), derivado del diferencial arancelario de exportación.

24 Beneficio marginal social en la producción nacional que no está capturado en la medida del excedente del productor. 25 Para más detalles ver Anexo 1, Gráficos 5 y 6. 26 Incluso puede transformar a un país de importador neto a exportador neto. 27 Para más detalles ver Anexo I, Gráficos 7 y 8.

27

En términos del bienestar social, hay un efecto adicional28 positivo, de aplicar el derecho diferencial a la exportación, no contemplado por el análisis del punto 1.1., que sólo considera el efecto ocasionado por el bien gravado. Estos beneficios adicionales pueden ser los buscados por los Estados a la hora de fijar un derecho a la exportación diferenciado. Los Estados de los PED pueden buscar la promoción de industrias procesadoras de materias primas y el apoyo a la industria naciente, al aplicar derechos a la exportación diferenciados. En este caso el diferencial arancelario de exportación puede ser utilizado como una herramienta de política para estimular la producción local de mayor valor agregado. Esta herramienta de política, que no implica un desembolso de fondos para el Estado, puede ser de importancia para el desarrollo y cambio de composición de su oferta exportable de los PED. Cuadro 4: Efectos en el mercado interno y en el internacional de aplicar derechos a la

exportación diferenciales beneficiando al bien posterior en la cadena productiva

Característica del país que aplica el diferencial arancelario

Tamaño del país en el mercado

mundial del bien.

Efectos en el mercado interno

Efectos en el mercado

internacional

IMPORTADOR

CHICO

(A)

* Precio interno: ↓ * Cant.ofrecida ↑ * Importaciones: ↓

No hay efectos

GRANDE

* Precio interno: ↓

* Cant. ofrecida ↑

* Importaciones: ↓

* Precio mundial: ↓ * Importaciones

mundiales: ↓ * Exportaciones

mundiales: ↓

EXPORTADOR

CHICO

(A)

* Precio interno: ↓ * Cant. ofrecida ↑ * Exportaciones: ↑

No hay efectos

GRANDE

* Precio interno: ↓

* Cant. ofrecida ↑

* Exportaciones ↑

* Precio mundial: ↓ * Importaciones

mundiales: ↑ * Exportaciones

mundiales: ↑ Otro aspecto que los Estados pueden atender, para fomentar el desarrollo de la industria local es utilizar a los derechos de exportación diferenciados como contracara de la aplicación del escalonamiento arancelario de importación que utilizan los países importadores. Los Estados pueden utilizar esta medida para neutralizar el efecto desestimulador de la industria nacional causada por la imposición de derechos de importación más elevados para los productos procesados en los mercados destinatarios de exportación. Por último, la redistribución de ingresos puede ser otro fin buscado. Como se mencionó, los derechos de exportación producen efectos sobre la distribución de los ingresos. Esta transferencia va más allá de la que se produce entre los consumidores y productores del 28 Ver Anexo I, sección 2.1.

28

bien gravado. También se produce entre los productores gravados y los no gravados (o sujetos a una menor tasa), los productores de los bienes complementarios y los de los sustitutos29. En lo que respecta a la transferencia entre los productores gravados y los no gravados, el impuesto a la exportación diferenciado implica una transferencia de ingresos desde los productores de materias primas (bien gravado) hacia los procesadores de la misma (bien no gravado). Por otro lado, en lo que respecta al efecto sobre los bienes complementarios (ej.: café y azúcar), los productores de ellos pueden ser beneficiados, ya que al incrementarse las cantidades demandadas del bien objeto a derecho a la exportación también aumentará la demanda del bien complementario en el mercado doméstico. En cambio, los productores de los bienes sustitutos (ej.: café y te) se perjudican, por una sustitución de consumo a favor del bien gravado que se ha abaratado en el mercado domestico. En consecuencia, el derecho a la exportación sobre un bien, produce una distribución de ingresos a favor del productor del bien complementario y en desmedro del productor del bien sustituto.

II.2.2 Efectos en el mercado internacional Solo habrá un efecto en el mercado internacional si el país que aplica los derechos a la exportación diferenciales es un “país grande”, en términos del bien beneficiado con la menor tasa o exceptuado del gravamen (ver Cuadro 4) que está en los eslabones más altos de la cadena productiva. Si el país es “grande” en términos de la importación, el diferencial arancelario de exportación hará que las importaciones del bien no gravado caigan (porque se estimula la producción local del bien) y, en consecuencia, que disminuya su demanda mundial. Eso producirá una reducción del precio mundial y una caída en las cantidades ofertadas y demandadas del bien30 a nivel mundial. En cambio, si el país es “grande” en términos de la exportación, el diferencial arancelario incrementará sus exportaciones y con ello la oferta mundial. Esto producirá una caída en el precio mundial, pero un aumento en las cantidades ofertadas y demandadas31 En síntesis, si el país que aplica el diferencial arancelario es un país “grande”, de modo tal que puede influir en los precios del mercado mundial, el diferencial arancelario de exportación reduce el precio en el mercado mundial del bien excluido del gravamen (o que soporta una tasa menor a la de la materia prima). En cambio, las cantidades demandadas y ofertadas a nivel mundial aumentan, si el país que aplica la medida es un país “grande” en términos de la exportación y disminuyen si es un país “grande” en términos de la importación.

29 Piermartini, R. “The role of export taxes in the Field of Primary Commodities”. WTO. 2004. p 4 y 5. 30 Ver Gráfico 9 del Anexo 1. 31 Ver Gráfico 10 del Anexo I.

29

En términos de bienestar social mundial, si el país es importador el bienestar mundial disminuye32 y si es exportador el bienestar aumenta33. Estos efectos deben sumarse a los obtenidos en la sección II.1.2, donde solo se considera el efecto sobre el bienestar social mundial analizando los efectos del derecho a la exportación sobre el bien gravado. II.3. Conclusiones

• Utilizando el enfoque costo-beneficio tradicional, que contempla únicamente los efectos sobre el bien gravado, la imposición de un derecho a la exportación produce pérdidas de bienestar social en el sentido de Lionel Robbins. Pero si se consideran además los efectos cruzados sobre otros bienes, el efecto sobre el bienestar social puede aumentar. El resultado neto dependerá de la importancia que ejerza el derecho diferenciado sobre el bien excluido o gravado con una menor tasa.

• Si los bienes excluidos (o gravados con una menor tasa) son los bienes que están posteriormente en la cadena productiva, los diferenciales de derechos a la exportación pueden ser una herramienta importante para la promoción de industrias procesadoras de materias primas y de apoyo a la industria naciente.

• Además, los Estados pueden tener objetivos distintos que el del bienestar social (de eficiencia) en el corto plazo. En consecuencia, los Estados pueden imponer medidas incluso cuando implican más costos que beneficios.

• Otro factor a considerar es que los Estados pueden estar motivados a aplicar derechos a la exportación diferenciados para redistribuir los ingresos.

• El efecto en el mercado mundial es nulo si el país es “pequeño” en términos de exportaciones del bien gravado y del bien exceptuado (o sujeto a una menor tasa).

• El efecto sobre el mercado mundial es nulo, también, si el país que impone la medida es un importador “pequeño” del bien exceptuado del gravamen (o sujeto a una menor tasa).

• Los derechos a la exportación diferenciados tienen efectos sobre el mercado mundial si el país que impone la medida es: a) un gran exportador del bien gravado y/o b) un gran exportador/importador del bien posterior en la cadena productiva que fue exceptuado del gravamen (o sujeto a una menor tasa).

• La promoción de industrias procesadoras de materias primas y el apoyo a la industria naciente son dos de los objetivos que pueden estar detrás de la aplicación de derechos a la exportación diferenciados. Esta herramienta puede ser fundamental para los PED por su bajo costo.

• La neutralización del efecto del escalonamiento arancelario de importación que aplican los países importadores puede ser otro justificativo para la aplicación de los diferenciales de exportación.

32 Ver Gráfico 9. 33 Ver Gráfico 10.

30

CAPITULO III: MARCO LEGAL DE LOS DERECHOS DIFERENCIALES DE EXPORTACION

III.1. Caracterización legal de la medida y consistencia legal con los Acuerdos de la OMC. La aplicación de impuestos a la exportación diferenciales debe considerarse jurídicamente como una modalidad específica de aplicación de los derechos de exportación, una de las clases de derechos de aduana reguladas por el GATT/OMC34. Esta modalidad consiste en la aplicación desigual de tales derechos entre las distintas ramas de la producción o entre diferentes eslabones de una misma rama, respondiendo a diferentes objetivos de política. Como contracara, el otro tipo de derecho de aduana admitido multilateralmente, esto es los derechos de aduana a la importación o derechos de importación, son también susceptibles de aplicación “escalonada” o “selectiva”, entre las distintas ramas de la producción o entre los distintos eslabones de una misma rama dando lugar, en este último caso, al “escalonamiento arancelario” tolerado dentro de las normas del GATT/OMC. Los derechos de exportación no se encuentran definidos especialmente en los textos legales del GATT/OMC, aunque son citados en varias disposiciones bajo denominaciones similares. Así, los denomina: derechos de aduana impuestos a las exportaciones (Art.I.1), derechos de aduana a la exportación (Art. VII.1, XI.1); derechos de exportación (Art. VIII.1) y derechos de aduana sobre la exportación (Art. XXVIII bis). La “Decisión relativa a los procedimientos de notificación” los denomina impuestos a las exportaciones35. El contexto de las disciplinas en la que están insertas las expresiones citadas, lleva a considerar a estas denominaciones como sinónimos. En algunas normas se los nombra a fin de disciplinar su aplicación; en otras para excluirlos de prohibiciones generales y en otras para reconocer su carácter obstaculizante. En primer lugar, hay que diferenciar los derechos a la exportación de las restricciones a las exportaciones. Dicha diferencia surge de analizar el Art. XI.1 del GATT debido a que, mientras los derechos de exportación están permitidos, las restricciones a las exportaciones se encuentran prohibidas. Esto se fundamenta en que los derechos de aduana, tanto de importación como de exportación, entrañan mayor grado de transparencia y previsibilidad que los otros tipos de restricciones a la importación o a la exportación36. Esta interpretación es confirmada por el Art.1 del GATT que prevé la aplicación no discriminatoria entre las contrapartes comerciales de los derechos de aduana impuestos a

34 Art. I y XI. 1 del GATT 35 “Decisión relativa a los procedimientos de notificación”, Anexo “Lista ilustrativas de las medidas que han de notificarse”. 36 En Chile-Bandas de Precios (Párr.200), el Órgano de Apelación del OSD estableció que: “... Como los derechos de aduana propiamente dichos son más transparentes y de más fácil cuantificación que los obstáculos no arancelarios, permiten también una comparación más fácil con los interlocutores comerciales y, por eso, puede reducirse con más facilidad la cuantía máxima de esos derechos en futuras negociaciones comerciales multilaterales…”

31

las exportaciones. Cabe concluir que si los derechos de exportación fueran asimilados a las restricciones a las exportaciones, que están prohibidas en el GATT, la norma citada carecería de sentido37. Una reflexión similar es válida respecto de las restantes normas que consideran algún aspecto de los derechos a la exportación, y que se describen más abajo. En segundo lugar, hay que descartar la opción de que se lo considere una subvención a la exportación. Las subvenciones aparecen claramente delineadas en el artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias: ellas pueden consistir en “una contribución financiera” o bien en una “forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT de 1994” por parte del Estado Miembro Ostensiblemente, el escalonamiento de derechos de exportación no está incluido en ninguna de ambas hipótesis. En síntesis, los derechos a la exportación diferenciales, carecen del “sacrificio fiscal” necesario para quedar comprendidos en la definición legal de subvención. Por otra parte, el uso de los derechos de exportación por un Miembro está sujeto a determinadas disciplinas:

a) Aplicación no discriminatoria: El Art. I.1 del GATT establece que deben aplicarse con el criterio de “nación más favorecida” es decir, que no puede discriminarse entre los interlocutores comerciales. Esto significa que, si un país A aplica derechos de exportación a un bien X, deberá aplicarlo de la misma forma y en idéntica cuantía a todos los destinos de sus exportaciones. Una excepción a este principio, es la discriminación tolerada en la OMC entre los miembros de una zona de libre comercio o una unión aduanera.

b) Aplicación según normas de valoración aduanera: El Art. VII.1 del GATT

establece que cuando los derechos de exportación estén “basados en el valor [del producto] o fijados de algún modo en relación con éste” deben aplicarse los principios de valoración en aduana establecidos en el GATT.

c) Transparencia: Los derechos de exportación deben ser “publicados rápidamente a

fin de que los gobiernos y los comerciantes tengan conocimiento de ellos” y solamente podrán ser aplicados con posterioridad a su publicidad38.

d) No tienen límite en la cuantía de su aplicación: Finalmente, a diferencia de los

derechos de aduana a la importación, los derechos de exportación no deben “consolidarse” en las Listas de concesiones. Los primeros, según el Art. II. I b) del GATT, deben ser señalados en listas de concesiones39, al igual que los “demás derechos y cargas aplicados a la importación”, y al momento de efectuarse la importación, no deben exceder “de los fijados en la lista”. En cambio, no se establece una obligación similar para los derechos de exportación. Por lo tanto los

37 Lo que contradice el “principio de efectividad” por el cual el intérprete de un texto legal debe dar sentido a todos los términos de un tratado; que es ampliamente aceptado por la jurisprudencia de la OMC (WT/DS103/AB/R Canadá – Lácteos, Órgano de Apelación) 38 Art. X.1 del GATT 1994. 39 “no estarán sujetos – al ser importados en el territorio al que se refiera esta lista…. – a derechos de aduana propiamente dichos que excedan de los fijados en la lista” (Art. II.1 b)

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países no tienen obligación de establecer listas de concesiones en materia de derechos de exportación y no tienen limitaciones cuantitativas para su aplicación. Una excepción es el caso de la China, debido a que su acuerdo de adhesión a la OMC contempla la eliminación de los impuestos a la exportación, excepto los establecidos en una “Lista de concesiones” y por la cantidad allí establecida.40

De lo expuesto, podemos concluir que los derechos de exportación son admitidos en el GATT/OMC y preferidos a las restricciones a las exportaciones. Estos derechos de exportación están disciplinados, es decir, están sujetos al cumplimiento de determinadas obligaciones. Sin embargo, ninguna de ellas impide aplicarlos de manera escalonada, de manera que se apliquen como un “diferencial de derechos de exportación”. Por lo tanto, los Miembros de la OMC mantienen amplia discrecionalidad al momento de su aplicación, mayor que la referida a los derechos de aduana de importación. • Por otra parte, la interpretación sobre la admisibilidad de los derechos de exportación en la OMC y, particularmente, de los derechos de exportación diferenciales es confirmada por la conducta ulterior de los Miembros de la OMC que, en el marco de las negociaciones comerciales, propugnan un mayor disciplinamiento de la materia en cuestión (Ver Sección D). III.2. Tratamiento en los acuerdos comerciales bilaterales y regionales

III.2.1 Los diferenciales a la exportación en el MERCOSUR.

La firma del Tratado de Asunción entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, manifestó la voluntad de los Estados parte de constituir un mercado común entre ellos que, entre otras cosas, implica la libre circulación de bienes entre las Partes. En este sentido el Art. 1 del Tratado de Asunción manifiesta la voluntad de comprometerse a “...la eliminación de los derechos aduaneros... a la circulación de mercaderías y cualquier otra medida equivalente”. Consistentemente, el artículo 5 a) del mismo Tratado prevé un período de transición en el cuál se cumplirá con un “…Un Programa de Liberalización Comercial que consistirá en rebajas arancelarias... acompañadas de la eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, así como de otras restricciones al comercio entre los Estados Partes...” Complementariamente, el Anexo 1 del Tratado de Asunción, en su párrafo 2 b) entiende “Por restricciones, cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco...”

40 Protocolo de Accesión de la RPCH, párrafo 11.3 y Anexo 6.

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En cumplimiento de este compromiso, y tal como lo menciona el IX Laudo arbitral del Tribunal del MERCOSUR41, se dictó la Decisión 10/94 a fin de disciplinar el otorgamiento de incentivos a la exportación entre los Estados Parte. Especialmente, el Art. 12 de la mencionada Decisión establece como principio general que “Los incentivos a las exportaciones no serán aplicables al comercio intra zona…” con excepción de los destinados a financiar exportaciones de bienes de capital, los reintegros de impuestos indirectos y las que son consecuencia de regímenes aduaneros especiales. Podrían existir ciertas desavenencias a la hora de caracterizar a los derechos de exportación diferenciales como un incentivo a las exportaciones en el marco de la Decisión 10/94 señalada. En todo caso, habría que examinarse ante el caso concreto si estamos o no ante un incentivo a la exportación. Sin embargo, aún cuando acordemos caracterizarlos como tales, no es claro el estatus legal de los incentivos a la exportación cuando se aplican al comercio intrazona. Una interpretación estricta de la Decisión, en el contexto del Art. 1 del Tratado de Asunción, parecería indicar que los derechos a la exportación se encuentran incluidos y, por lo tanto, prohibidos en el comercio intra MERCOSUR. Si el objetivo de las Partes contratantes es eliminar las restricciones al comercio recíproco es innegable que requiere la exclusión de aquellas medidas que atentan contra las condiciones de competencia entre los agentes económicos del bloque. Sin embargo, el texto de la Decisión 31/00 (relanzamiento del MERCOSUR), establece que “[una propuesta del Grupo Mercado Común] deberá incluir disciplinas para eliminar el uso de los incentivos a la exportaciones intra-zona” (subrayado nuestro). En el mismo sentido, la Decisión 26/03 (Programa de Trabajo 2004-2006), señala como un punto del programa de trabajo establecer “disciplinas adicionales sobre incentivos…a las exportaciones…”. Ambas Decisiones, en especial la primera, parecen asumir la existencia de incentivos a las exportaciones tolerados que es necesario eliminar, a fin de cumplir con los objetivos originales del Tratado de Asunción, debido a que alteran las condiciones de competencia en el comercio intra-zona. Esto es, admiten el incumplimiento por parte de los Estados parte de la prohibición genérica establecida con anterioridad. El Tribunal del MERCOSUR, en el caso Uruguay – Lana, interpretó esta discordancia, estableciendo que la Decisión 31/00 no contradecía la Decisión 10/94; por el contrario, afirmó que confirmaba la vigencia de la prohibición de los incentivos a la exportación. De seguirse la interpretación del Tribunal del MERCOSUR en el caso citado, y conviniendo que, en el caso concreto, los derechos de exportación diferenciales constituyen incentivos a la exportación, concluiríamos que se encuentran teóricamente prohibidos en el comercio regional. En la práctica, Argentina aplica derechos a la exportación de productos destinados a los países del MERCOSUR, lo que ha sido objeto de reclamos informales y, en algunos casos formales42, por parte de nuestros socios comerciales. 41 Uruguay – Estímulo a la industrialización de lana.

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III.2.2. Los diferenciales a la exportación en otros acuerdos comerciales regionales y bilaterales.

Muchos acuerdos comerciales regionales o bilaterales, a diferencia de las normas multilaterales, contienen disciplinas específicas referidas a los derechos de exportación. En ningún caso se contemplan específicamente los derechos de exportación diferenciales. Esto se debe sin duda a que, aquellos que optan por disciplinarlos, prevén la eliminación de los derechos de exportación y su prohibición para la aplicación en el futuro en el marco del comercio recíproco, con ciertas limitaciones. Aún en este ámbito comercial más restringido, algunas Partes se reservan el derecho a aplicarlo para determinados productos43, por diferentes fundamentos. Entre los más utilizados se encuentran la escasez de productos alimenticios básicos44. En este sentido, algunos acuerdos permiten mantener derechos de exportaron sobre una lista determinada de productos agrícolas destinados a la alimentación o sus ingredientes para programas de asistencia alimentaria o para asegurar la a disponibilidad de cantidades suficientes del bien alimenticio (con algunas condiciones) para una industria de transformación en el marco de un programa nacional de estabilización de precios45. Asimismo, habilitan la utilización temporal (generalmente por el plazo de un año) para aliviar un desabastecimiento crítico de un bien alimenticio.46 Este tipo de derechos de exportación, en los hechos, al no ser éstos aplicables a todos los productos del nomenclador arancelario, se convierten en un diferencial de exportación. El estudio de la OCDE, toma a este supuesto como un indicador de la tendencia hacia la supresión de este tipo de herramientas. Se puede compartir dicha afirmación, en tanto la creación de un ámbito de comercio privilegiado supone la obtención de concesiones que mejoran las condiciones de competitividad de los productos domésticos y dejan sin sentido varios de los fundamentos esgrimidos en el apartado 2 de la parte A de este trabajo.

III.3. Trato otorgado a los derechos de exportación diferenciales aplicados por Argentina, en el orden jurídico interno de Estados Unidos y las Comunidades Europeas.

II.3.1 La investigación iniciada bajo la sección 301 de la Ley Comercial de Estados Unidos de 1974 (U.S Code, Chapter 12, Subchapter III), fundada en la aplicación de derechos de exportación diferenciales por parte de Argentina.

42 Consulta 18/02 en la Comisión de Comercio de MERCOSUR de Brasil sobre la aplicación por Argentina de derechos de exportación al trigo, harinas de trigo y premezclas, por 43 Como Costa Rica respecto del impuesto a la exportación de bananas, café y carnes en el acuerdo en el CAFTA. 44 Vg.: México – Triangulo del Norte Art. 3-14, México- Uruguay Anexo 3-12 45 Reiterando el Art. XX i) del GATT 1994, referido a las excepciones a las restricciones a la exportación. 46 México – Uruguay Anexo 3-12, México – Chile Art. 3.11. México – Guatemala – Honduras – El Salvador.

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En el año 1986, los Estados Unidos intentaron establecer sanciones a la Argentina por la aplicación de derechos a la exportación diferenciales a la soja y sus subproductos. El procedimiento había sido iniciado por la National Soybean Processors Association (NSPA) alegando que el diferencial de exportación aplicado por Argentina perjudicaba las exportaciones de Estados Unidos en terceros mercados. El procedimiento se abortó, y con posterioridad el gobierno argentino disminuyó la aplicación diferencial de derechos a la exportación. La petición tuvo lugar en virtud del amplio margen de discrecionalidad que otorga la ley de Estados Unidos para actuar ante medidas que afectan sus exportaciones. La sección 301 de la ley comercial de los Estados Unidos establece que, en caso de que un país aplique una medida “irrazonable” que afecte o restrinja el comercio estadounidense, el Representante Comercial deber realizar las acciones apropiadas y factibles para obtener la eliminación de tal práctica u obtener compensaciones. Dicha facultad existe aún cuando la medida sea legal dentro del orden jurídico internacional. Entre las medidas consideradas “irrazonables” por la ley comercial, se encuentran las que están destinadas a estimular las exportaciones (“export targeting”). Estas últimas son definidas como “cualquier plan o esquema gubernamental consistente en una combinación de acciones coordinadas otorgadas a una empresa especifica, industria o grupo de ellas, que tengan como efecto ayudar a la empresa, industria o grupo a ser más competitiva en la exportación de una clase o tipo de producto”. Dentro de esta categoría se pretendería incluir a los diferenciales arancelarios de exportación, ante la imposibilidad de considerarlos subsidios según las normas de comercio internacional. Hay que destacar que para que proceda una investigación bajo la disposición mencionada, la medida – en este caso el diferencial arancelario de exportación – no debe ser de aplicación general, es decir, solo debe beneficiar a una empresa, industria o grupo de ellas. Dentro de las medidas apropiadas y factibles consideradas para “corregir” la “medida irrazonable” (en caso de no lograr su eliminación), se encuentran algunas destinadas a la restricción del acceso al mercado (la pérdida de beneficios arancelarios, como el Sistema Generalizado de Preferencias, o la imposición de derechos de importación adicionales) y otras tendientes a obtener compensaciones para los Estados Unidos. En su caso, las medidas restrictivas pueden aplicarse contra cualquier producto o sector provenientes del país que aplica la medida considerada “irrazonable”. Se observa, entonces, que el orden jurídico norteamericano es más estricto que el orden jurídico internacional al considerar los diferenciales arancelarios de exportación como una medida sujeta a sanción. Es decir, a pesar de que la medida sea consistente con las obligaciones internacionales del Estado que la aplica, éste podría ser sujeto de un procedimiento por parte del estado norteamericano a fin de eliminar la medida u otorgar compensaciones en el caso que afecte su comercio.

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III.3.2 El pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la CEE (Asunto 187/85) por la aplicación de derechos de exportación diferenciales por parte de la Argentina.

En el año 1984, la Federación de la Industria Aceitera de la CEE (FEDIOL) solicitó a la Comisión de la entonces CEE la imposición de derechos compensatorios a la importación de harina de soja desde la Argentina, fundada en que la industria local estaba recibiendo un subsidio por la aplicación de derechos a la exportación al poroto de soja en menor cuantía que el que se aplicaba a la torta de soja. En respuesta, la Comisión desestimó la petición en la Decisión 85/239 por considerar que los mencionados diferenciales no constituían subvenciones. FEDIOL solicitó, entonces, la anulación de la resolución de la Comisión ante el Tribunal de Justicia Europeo. Este cuerpo, confirmó la argumentación sostenida por la Comisión. Explicó que “en materia de comercio internacional, la subvención se caracteriza…por una contribución financiera de las autoridades públicas…, una carga para el Tesoro Público que constituye una condición necesaria para [la] existencia de cualquier subvención y el concepto de carga…incluye la renuncia por parte de las autoridades públicas argentinas a unos créditos fiscales exigibles” (Numeral 9). A continuación, sostuvo que ninguno de estos extremos se correspondían con los hechos plantados por FEDIOL, es decir, que los derechos de exportación diferenciales aplicados al poroto de soja y a las tortas de soja no implicaban una carga para el Tesoro público y, por ende, no constituían un subsidio. En consecuencia, no podían ser pasibles de aplicación de derechos compensatorios. Podemos concluir que, en ninguno de los casos analizados, los diferenciales de derechos de exportación son considerados subsidios. Es especialmente llamativo, el artilugio al que recurre la legislación de los Estados Unidos, al permitir considerarlos “medidas irrazonables” que dan lugar a sanción, avanzando por sobre el orden jurídico multilateral. Esta acción es contraria al principio de buena fe que gobierna las relaciones entre los Estados en la esfera internacional y que se manifiesta en el principio de “pacta sunt servanda" (los acuerdos nacen para ser cumplidos). En efecto, la multiplicación de medidas de este tipo socavaría las bases de multilateralismo comercial, tornando imposible su existencia. La aplicación de una medida fundada en ese concepto, daría lugar a un reclamo en el marco del mecanismo de solución de controversias de la OMC.

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CAPITULO IV: LOS DERECHOS DE EXPORTACION DIFERENCIALES EN LAS

NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES En el mandato de Doha, puntapié inicial de la Ronda del Desarrollo, los derechos de exportación no fueron considerados expresamente como objeto de negociación multilateral. Sin embargo, luego de la constitución de los Comités de negociación, tanto en bienes agrícolas como en bienes no agrícolas, se presentaron propuestas para su disciplinamiento. Al ser los diferenciales de derechos de exportación una modalidad de aplicación de los derechos de exportación, como se ha expresado más arriba, la negociación de los primeros está íntimamente ligada a la de estos últimos. En el caso extremo, la eliminación de los derechos de exportación implica derogar cualquier modalidad específica de aplicación de ese tipo de derechos. IV.1. Los derechos de exportación diferenciales en la negociación agrícola. La primera cuestión que se plantea es: ¿Está incluido en el mandato de Doha, para los productos agrícolas, el disciplinamiento de los derechos de exportación? Aquellos que sostienen que no está incluido esgrimen que este tema no está mencionado en el texto del párrafo.13 del Programa de Trabajo de Doha (Mandato de Doha). Asimismo, explican que al no constituir un subsidio a la exportación, como explicamos supra, no deben considerarse incluidos dentro del mandato para la “…reducción de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva…” Esta posición fue sostenida en la negociación por Argentina, Malasia e Indonesia. Los que optan por la afirmativa, se justifican en que el mandato “reconoce” la labor realizada en virtud del Art. 20 del AsA, por el cual los Miembros se comprometieron a iniciar un nuevo proceso de reformas agrícolas en el año 2000, luego del acordado como resultado de la Ronda Uruguay. En este proceso, que comenzó pero no logró ninguna definición, existieron propuestas referidas al disciplinamiento47 de los derechos de exportación que deben ser “reconocidas”. Japón, Suiza y la UE sostienen esta tesitura. Estados Unidos también sostiene que están incluidos en el mandato, y propone su reglamentación.

IV.1.1 Posición de los actores de la negociación. Como se explica con anterioridad, la negociación de los diferenciales de exportación y la de los derechos de exportación están nítidamente ligadas. Estados Unidos propuso prohibir la aplicación de los derechos de exportación por parte de los PD. Su propuesta para los PED, apunta directamente hacia la prohibición del diferencial arancelario en estos países. Propone únicamente aceptar los derechos de exportación 47 Especialmente las de Canadá (G/AG/NG/23); Estados Unidos (G/AG/NG/W/15) y Japón (G/AG/NG/W/91)

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cuando se apliquen a todos los productos agrícolas48 y que, entre estos, la tarifa sea uniforme y sin variación por el plazo de un año, notificando previamente al Comité de Agricultura de la OMC49. En la propuesta anterior, del año 2000, demandaba “…prohibir la utilización de impuestos a la exportación, incluidos impuestos diferenciales a la exportación, con objeto de conseguir una ventaja competitiva o con fines de ordenación de la oferta…”. Suiza50, por su parte, propone transformar todas las restricciones a las exportaciones en derechos de exportación (“arancelización”), para luego proceder a consolidarlos en Listas de concesiones y contraer compromisos para su eliminación51. La propuesta prevé flexibilidad para los PMA. Japón52, por su parte, presentó una propuesta fundada en la seguridad alimentaria de los países importadores netos53. En primer lugar, al igual que Suiza, propuso la “arancelización” de todas las restricciones a las exportaciones, para que luego se consoliden en una Lista de concesiones sujetas a compromisos de reducción. A su vez, un porcentaje de las exportaciones debería quedar exento de estos derechos. Asimismo, propuso un mecanismo de salvaguardia a las exportaciones para garantizar la seguridad alimentaria de los exportadores. Como TED permitiría aplicarlo a los PED que no sean exportadores netos de productos agrícolas. El sentido de esta propuesta es, según Japón y conjuntamente con los motivos de seguridad alimentaria señalados, reducir el desequilibrio entre las disciplinas referidas a las importaciones y las referidas a las exportaciones. Por su parte, la República del Congo54 y la de Corea55, propone la eliminación de los impuestos a la exportación. Sin embargo, este último país, en el marco del TED, prevé permitir el.”… establecimiento de normas y disciplinas sobre medidas relacionadas con la exportación para los países en desarrollo a fin de que puedan competir en el mercado mundial”.

El Grupo Cairns56, por su parte, propone formular “disciplinas mejoradas” en materia de restricciones e impuestos a la exportación, al mismo tiempo que propone eliminar la progresividad arancelaria. Asimismo, manifiesta la necesidad de formular disposiciones adicionales para hacer frente a las preocupaciones legítimas de los PED. Su posición se fundamenta en la necesidad de lograr un equilibrio entre la seguridad alimentaria de los países importadores netos de alimentos y la necesidad de los PED de desarrollar industrias de transformación. 48 Recordamos que el concepto de “productos agrícolas” dentro del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC es amplia. 49 Reunión del Comité de Agricultura de la OMC. 17 y 18 de junio de 2002. 50 G/AG/NG/W/94 51 Reunión del Comité de Agricultura de la OMC. 17 y 18 de junio de 2002. 52 G/AG/NG/W/91 53 JOB (802)/164 Propuesta presentada en la Reunión del Comité de Agricultura de la OMC. 18 y 20 de noviembre de 2002 54 Documento de la OMC G/AG/NG/W/135 55 Documento de la OMC G/AG/NG/W/98

56 Documento de la OMC G/AG/NG/W/93

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Observando las propuestas, puede destacarse que únicamente la propuesta de Estados Unidos apunta especialmente a la eliminación de la aplicación diferenciada de los derechos de exportación, sobre todo cuando sirvan para adquirir una ventaja competitiva. Por el contrario, la propuesta de Corea y el Grupo Cairns apuntan a la disponibilidad de instrumentos, por parte de los PED, a fin de mejorar sus condiciones de competencia en el mercado mundial.

IV.1.2 Propuestas de disciplinamiento en los borradores de “modalidades” para la negociación agrícola.

En el marco de la Ronda del Desarrollo de la OMC, el tema de los derechos de exportación fue tenido en cuenta en los distintos borradores de acuerdo para una nueva reforma de las reglas multilaterales que gobiernan el comercio agrícola. En estas se puede apreciar una evolución en las disciplinas propuestas para su regulación. El análisis que sigue no tendrá en cuenta el documento de “Recapitulación” lanzado en diciembre del año 2002, debido a que el mismo, como su nombre lo indica, recopila las diferentes propuestas sobre la materia presentadas por los Miembros que describen en el apartado anterior.

A) Borrador de Harbinson: febrero de 2003. El primer anteproyecto de modalidades lanzado por Harbinson, en su carácter de presidente del Comité de Negociaciones Agrícolas, preveía dentro del “pilar” de Competencia de las exportaciones:

En primer lugar, podemos observar que la propuesta disciplina “todos” los derechos de exportación, sin restringirse a la modalidad específica de aplicación “diferenciada”. En segundo lugar, existe un avance sustancial sobre las disciplinas previstas en el Art. X.1 del GATT al otorgarle idéntico tratamiento tanto a las restricciones a la exportación como a los derechos de exportación, prohibiéndose ambas medidas. La prohibición rige a futuro en tanto prohíbe “instituir nuevas” restricciones o derechos de exportación y no prohíbe mantener las existentes.

Restricciones e impuestos a la exportación

Con excepción de lo dispuesto en los apartados a) y b) del párrafo 2 del artículo XI y en los artículos XX y XXI del GATT de 1994, quedará prohibida la institución de nuevas prohibiciones, restricciones o impuestos a la exportación de productos alimenticios.

Trato especial y diferenciado

Para los países en desarrollo, seguirán siendo aplicables las disciplinas del artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura y las disposiciones pertinentes del GATT de 1994 [y otros Acuerdos pertinentes de la OMC].

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En tercer lugar, esta prohibición solo se aplica para los “productos alimenticios”, y no para todos los productos comprendidos en el Anexo I del AsA (siguiendo el actual Art.12 del AsA), y no se aplica cuando se fundamente en “prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios” (Art. XI.2.a) del GATT) o cuando sean necesarias para “la aplicación de normas o reglamentaciones sobre la clasificación, el control de calidad o la comercialización de productos destinados al comercio internacional” (Art. XI.2.b) del GATT). Esto revela que el objeto de la prescripción es la seguridad alimentaria de los Miembros importadores y exportadores. Por último, estas mayores restricciones sólo se exigen a los PD, en virtud del TED. Es decir, los PED podrían, bajo estas disposiciones, continuar aplicando derechos de exportación bajo cualquier modalidad y restricciones a la exportación según los disciplinas del Art. 12 del AsA.

B) Revisión del anteproyecto de modalidades de Harbinson: marzo de 2003. Este documento no innova respecto del anterior en materia de derechos de exportación. Reitera las disposiciones del anteproyecto de febrero, excluyendo – para los PD – la posibilidad de aplicar excepcionalmente restricciones a la exportación fundadas en “prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios” (Art. XI.2.a) del GATT)

C) Proyectos de texto Ministerial de Cancún de Agosto y Septiembre de 2003 (Job(03)/150/Rev.1 y Rev.2)

En preparación de la V reunión Ministerial de la OMC, celebrada en Cancún - México - en septiembre de 2003, se realizó un proyecto de modalidades para la modificación de las reglas del comercio agrícola mundial. En ambos borradores la cuestión de los “impuestos a la exportación” pierde entidad y se la considera dentro de las enumeradas como “cuestiones de interés pero no acordadas”. El texto finalmente fue rechazado en Cancún y las negociaciones se estancaron hasta mediados de 2004.

D) La Decisión del Consejo General de julio de 2004. Con el objetivo de revitalizar las negociaciones en el área multilateral, el Consejo General de la OMC (máximo órgano de la OMC en ausencia de la Conferencia Ministerial) decidió crear un programa de trabajo que sirva de marco para retomar las negociaciones luego de la inacción que siguió a la Conferencia Ministerial de Cancún. El trabajo se lanzó formalmente el 31 de enero de 2004. Este documento, en el Anexo A referido exclusivamente a agricultura, establece:

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OTRAS CUESTIONES 49. Cuestiones de interés pero no acordadas: las iniciativas sectoriales, los impuestos diferenciales a la exportación y las indicaciones geográficas.

50. Se reforzarán las disciplinas sobre prohibiciones y restricciones a la exportación establecidas en el párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura.

Este documento, se distingue claramente del anterior al referirse específicamente a los impuestos diferenciales a la exportación y no a los impuestos a la exportación (o derechos de exportación) en general. Por lo tanto refleja, en el campo agrícola, un estrechamiento de la materia sujeta a debate considerando únicamente esta modalidad de derechos de exportación. El punto refleja especialmente las ambiciones de Estados Unidos que prevé, en su propuesta, la prohibición, para los PED, de la aplicación de esta modalidad especial de los derechos de exportación.

Cuadro 5. Síntesis del tratamiento de derechos de exportación en los proyectos de

modalidades para la negociación agrícola. Anteproyecto

Harbinson Proyecto Texto

Ministerial Decisión de Julio de

2004

Modalidades comprendidas

Impuestos a la exportación

Impuestos a la exportación

Diferenciales de derechos

de exportación

Productos comprendidos

Productos alimenticios

Todos los productos agrícolas

Todos los productos agrícolas

Disciplinamiento Prohíbe nuevos

derechos de exportación

Cuestión de interés no acordada

Cuestión de interés no acordada

TED Admiten derechos de exportación No previsto No previsto

E) ¿En qué pilar de la negociación agrícola debe negociarse?

Las propuestas de negociación de los países, al igual que el Borrador de Harbinson de febrero de 2003, enmarcan el tema dentro de las disciplinas referidas a “Competencia de las exportaciones”, especialmente cuando se refieren a los derechos de exportación diferenciales

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El pilar de competencia de las exportaciones agrupa a los subsidios a la exportación y aquellas medidas que se consideran pueden eludir las disciplinas en esta materia, como los créditos a la exportación, la ayuda alimentaria y las empresas estatales exportadoras. Sin embargo, dentro de la negociación de productos no agrícolas, como se describe infra, el disciplinamiento de los derechos de exportación se plantea en el contexto del “acceso a mercado”, considerándoselo un obstáculo no arancelario. En el mismo sentido, la propuesta de Japón en la negociación agrícola citada, plantea la necesidad de equilibrar las medidas aplicadas en frontera a la importación y aquellas aplicadas a la exportación. La disquisición sobre el pilar en el cuál debe considerarse el tema en análisis, tiene consecuencias prácticas ya que su consideración dentro del de “Competencia de las exportaciones”, vincula directamente los derechos de exportación, especialmente los diferenciales, con los subsidios a la exportación. En este marco, podría considéraselo una medida equivalente sujeta al “paralelismo” que se supone gobernará la eliminación definitiva de las subvenciones a la exportación, considerándola una de las “formas” que contempla el mandato negociador57. IV.2. El tratamiento en las negociaciones referidas a productos no agrícolas.

IV.2.1 Posiciones de los países sobre la inclusión de los derechos de exportación en la agenda de negociación.

Como se detalla en el punto 3 de la parte A de este trabajo, los derechos de exportación también se aplican sobre productos no agrícolas, especialmente a productos forestales, pescados y subproductos y metales y minerales. En este sentido, debe señalarse que también se está llevando a cabo un debate referido a los derechos de exportación en las negociaciones relativas a los productos no agrícolas. En este ámbito, al igual que en agricultura, el primer punto de discusión es si la Declaración Ministerial de Doha manda a negociar los derechos de exportación. Nuevamente, como en el caso de los productos agrícolas, el tema no se haya incluido expresamente en el texto legal. Varios países, como Japón58, la Unión Europea59, Rumania y Hungría, sostienen que debería interpretarse que están incluidos dentro de los obstáculos no arancelarios, sobre los que el mandato de Doha ordena negociar. Estos países reconocen en los derechos de exportación la contracara del escalonamiento arancelario y consideran que existe un desbalance entre las obligaciones de los importadores y los exportadores. La Unión Europea manifiesta que esto se debe a la visión tradicional el GATT, que solamente se

57 El mandato se refiere a “…reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva…” 58 Hace especial mención a los aplicados sobre los troncos de árboles y la madera sin procesar. 59 Notifica de su interés los derechos de exportación sobre cueros y pieles.

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enfoca en las importaciones60. Asimismo, sostiene que debería seguirse el ejemplo de los nuevos miembros que, para acceder a la OMC, consolidaron listas de tanto de derechos a las importaciones como a las exportaciones. Por su parte, países como Argentina61, Egipto62, India, Indonesia, Kenya, Malasia, Mauricio, Nigeria, Tanzania, Uganda y Zimbabwe; sostienen que el disciplinamiento de los derechos de exportación está fuera del mandato de Doha. Especialmente Malasia63 y la India64 defendieron la utilización de este instrumento por motivos estrictamente relacionados con el desarrollo, esto es, para lograr la diversificación de la producción y el desarrollo de industrias orientadas a la exportación con mayor valor agregado. No se ha avanzado hacia propuestas concretas de disciplinamiento, ya que aún está en discusión su inclusión en la agenda de negociación. Las propuestas presentadas por la UE y por Japón, parecen sugerir que el disciplinamiento consistiría en la consolidación de los derechos de exportación y su posterior reducción.

IV.2.2 Propuestas de modalidades para la negociación.

A) El texto previo a Cancún (JOB(03)/150/Rev.2) En el Anexo B referido a las modalidades de acceso a mercados para productos no agrícolas, el texto no incluye especialmente a los derechos de exportación. Únicamente se refiere a los obstáculos no arancelarios los cuales, según el borrador, deberán ser identificados, examinados y clasificados y “…en último término celebrar negociaciones sobre ellos”.

B) La Decisión del Consejo General de julio de 2004. El documento de Julio tampoco contribuyó a aclarar el estatus de los derechos de exportación en este ámbito de la negociación. El documento hace una referencia general a los obstáculos no arancelarios, debido a que, en esta etapa de la negociación., se priorizó el debate sobre la reducción de los aranceles a la importación.

60 Cabe señalar que esta percepción de la Unión Europea es incorrecta, toda vez que, como se menciona en el punto 1 de la Parte C de este trabajo, el GATT menciona reiteradamente los derechos de exportación. 61 Documento de la OMC TN/MA/M/6 punto 1.61. Encuentro del Comité de Negociación sobre Acceso a Mercado, entre el 19 y el 23 de febrero de 2003. 62 Comunicación de Egipto62, India, Indonesia, Kenya, Malasia, Mauricio, Nigeria, Tanzania, Uganda y Zimbabwe del 25 de marzo de 2003. TN/MA/W/31 63 TN/MA/6 Punto 1.55 64 TN/MA/9/Rev.1 punto 5

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IV.2.3. Cometarios sobre el tratamiento de los derechos de exportación diferenciales en las negociaciones de la OMC.

De lo visto, surgen diferencias entre la negociación agrícola y la negociación no agrícola. En primer lugar, los derechos de exportación son objeto de negociación tanto en las negociaciones referidas a productos agrícolas como en las referidas a productos no agrícolas, aunque el debate es más intenso en la primera. En segundo lugar, mientras en el ámbito agrícola se inclinan por incluirlo dentro del “pilar” de competencia de las exportaciones (como quedó reflejado en el Borrador de Harbinson), junto con las subvenciones a la exportación, los créditos a la exportación y las medidas equivalentes, en la negociación no agrícola el tema se encara desde el punto de vista del acceso al mercado, considerándolo un obstáculo no arancelario. En tercer lugar, en la negociación referida a los productos no agrícolas, el estado de la discusión es anterior al que se plantea en materia agrícola. En el ámbito no agrícola únicamente se discute su inclusión en la negociación y nunca fue incluido expresamente en los borradores de “modalidades”. En cambio, en el ámbito agrícola no sólo se discute la inclusión de los derechos de exportación diferenciales dentro de la negociación, que ya aparecieron expresamente en los borradores de “modalidades”, sino que existen propuestas concretas para su disciplinamiento. Esto puede ser un indicador de la trascendencia del tema en uno y otro ámbito. Por último, es interesante remarcar qué en el ámbito de los productos no agrícolas ningún país plantea la problemática específica de los diferenciales arancelarios de exportación, como sí ocurre en el ámbito agrícola, a pesar de que este instrumento se aplica en ambos casos. Estas diferencias podrían explicarse por la estrategia de algunos países de incluir temas en la Ronda de Negociaciones para, posteriormente, utilizarlos como moneda de cambio en áreas, como la agrícola, en las que no pretenden ceder sus intereses.

45

ANEXO 1: EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS DERECHOS DE EXPORTACIÓN DIFERENCIADOS

1. Efecto de los derechos de exportación sobre el bien gravado

1.1 Efecto de los derechos de exportación sobre el bien gravado en el mercado interno

En el Gráfico 1 se ilustran los costos y los beneficios de un derecho a la exportación sobre el bien gravado en el caso de un “país pequeño”. El precio en el mercado interno (Pi0), que es igual al precio del mercado mundial (Pm0), se reduce en la misma cuantía del valor del gravamen (T). Esto produce un incremento de las cantidades demandadas (de D0 a D1) y una reducción de las cantidades ofertadas (de O0 a O1). Esto a su vez ocasiona una reducción en las exportaciones (sin derechos a la exportación las exportaciones son X0 = O0 – D0 y con el gravamen son X1 = O1 – D1). Los costos y los beneficios de los distintos grupos pueden expresarse como la suma de las 5 áreas sombreadas (a, b, c, d y e).

En lo que respecta a los productores, éstos reciben un precio menor y, por tanto, tienen un menor excedente (ver área pintada con rojo). Su pérdida puede ser medida por la sumatoria de las áreas a, b, c, d, y e. Los consumidores nacionales también se enfrentan a un precio mas bajo y, por lo tanto, mejora su situación. La ganancia de los consumidores es igual a la suma de a y b (ver área rayada con verde).

Pi0 = Pm0 = Pm1

Pi1 =Pm1 - T

D0 D1 O0O1

X1

X0

O

D

Pérdida de los productores

Ganancia de los consumidores

Ingresos del Estado

a

b c

d

Gráfico 1: Efecto de los derechos de exportación en un “país pequeño” sobre el bien gravado

e T

P

Q

46

También hay un tercer jugador: el Estado. El Estado gana recaudando el impuesto sobre el monto exportado. Esto es igual al derecho a la exportación (T = Pi0 – Pi1) multiplicado por el volumen exportado X1 = O1 – D1. En consecuencia, el ingreso del Estado es igual al área d (área rayada con azul). El efecto neto del derecho a la exportación sobre el bienestar social es:

Pérdida de los productores – ganancia de los consumidores – ingresos del Estado

o remplazando estos conceptos por las áreas del Gráfico 1:

(a + b + c + d + e) – (a + b) – d = c + e Es decir, hay dos triángulos (c y e) cuyas áreas miden pérdidas. En este caso, la imposición de un derecho a la exportación ocasiona una pérdida neta de eficiencia si se considera solo el mercado del bien objeto a gravamen. El triangulo c representa una pérdida de eficiencia para los consumidores, porque consumen más de lo que lo harían en un escenario sin distorsiones; y, el triángulo e mide la pérdida de eficiencia de los productores, dado que éstos producen menos de lo que lo harían sin el gravamen. Si, en cambio, se considera un “país grande”, se producen algunos cambios (ver Gráfico 2). La variación principal se deriva de la capacidad del país para influir en los precios internacionales. En este caso, la caída en el precio interno, (a razón de la imposición del derecho a la exportación), es menor e incluso podría ser nula de acuerdo al tamaño del gravamen y a la capacidad que tenga el país de aumentar los precios en el mercado mundial.

Pm1

Pi0 =Pm0

Pi1 =Pm1 - T

D0 D1 O0O1

X1

X0

O

D

T Pérdida de los productores

Ganancia de los consumidores

Ingresos del Estado

a

b

c d

e

f

P

Q

Gráfico 2: Efecto de los derechos de exportación en un “país grande” sobre el bien gravado

47

La pérdida de los productores sigue estando representada por la sumatoria de las áreas a, b, c, d, y e (área pintada con rojo). La ganancia de los consumidores también sigue siendo la suma de a y b (ver área rayada con verde). Sin embrago, el ingreso del Estado varia. El monto de lo recaudado por el Estado es igual al impuesto T = Pm1 - Pi1 multiplicado por el volumen exportado X1 = O1 – D1. En consecuencia, el ingreso del Estado es igual al área d y f (áreas rayadas con azul). Entonces, el efecto neto del derecho a la exportación sobre el bienestar social es igual a:

(a + b + c + d + e ) – (a + b) – (d + f) = c + e – f

Los dos triángulos que miden pérdidas (c y e) siguen estando y se agrega un rectángulo (f) que mide un ganancia. Los triángulos c y e, como se mencionó, representan la pérdida de eficiencia, mientras que el rectángulo f mide la ganancia de la relación de intercambio, que se origina por el incremento del precio del bien exportado. En consecuencia, el resultado es ambiguo, la ganancia dependerá de la capacidad del país que impone el derecho a la exportación para provocar un incremento en el precio del mercado mundial.

1.2. Efecto de los derechos a la exportación sobre el bien gravado en el mercado internacional.

La imposición de un derecho a la exportación tendrá efectos en el mercado internacional si el país que impone la medida es un “país grande”. En este caso habrá efectos tanto en el mercado internacional como en el mercado del país importador. En lo que respecta al mercado mundial, la reducción en las exportaciones del país que impone el gravamen restringe la oferta de exportación mundial (caso del país grande). Esto se materializa en un traslado de la curva de oferta de exportación mundial hacia la izquierda de OX0 a OX1.

P

Pm0

O0 =D0O1 = D1

OX0

DM0 = DM1

T

Pérdida de los exportadores mundiales

Pérdida de los importadores mundiales

a

Por reducción de las X e M

Gráfico 3: Efecto de los derechos de exportación sobre el mercado mundial del bien sujeto a gravamen

d

OX1

Pm1

b c

d

Ganancia de los exportadores mundiales

Q

48

En relación a los exportadores mundiales (productores) esto ocasiona por un lado una pérdida representada por el área d (área sombreada con rojo), a razón de la caída en las exportaciones mundiales; y, por el otro, una ganancia representada por el área a (zona rayada con azul), derivada del aumento en los precios mundiales que recibe el exportador. Por el lado de los importadores mundiales (consumidores), el incremento en el precio en el mercado mundial produce una caída en la cantidad importada de D0 a D1. Esto genera una pérdida para los importadores mundiales, representada por la suma de las áreas a, b y c (área rayada con verde). El efecto neto sobre el bienestar social mundial es igual a:

Pérdida neta de los exportadores mundiales + Pérdida de los importadores mundiales

(d – a) + (a + b + c) = d + (b + c)

Las áreas b, c y d representan las pérdidas de eficiencia tanto en el país importador como en el país exportador. El efecto sobre los términos del intercambio65 se neutraliza porque la mejora que se verifica para el país exportador es compensada por el deterioro de los mismos presentado para el país importador. En conclusión, el efecto sobre el mercado mundial de aplicar un derecho a la exportación es negativo. Por otro lado, los efectos sobre el mercado mundial son absorbidos por el país importador66 (ver Gráfico 4). El aumento del precio en el mercado mundial (Pm) se traslada al precio interno (Pi) del país importador (se produce un aumento de Pi0 a Pi1). Esto deriva en un incremento en las cantidades ofrecidas (de O0 a O1) y una caída en las cantidades demandadas (de D0 a D1) que derivan en una caída en los volúmenes importados (se pasa de M0 = D0 – O0 a M1 = D0 – O0). Los costos y beneficios de los distintos grupos pueden expresarse como la suma de las 5 áreas sombreadas (a, b, c, d y e).

65 El efecto en los términos del intercambio pueden verse representados por las áreas a y b. 66 Se consideró que es el caso de un país importador pequeño que no puede alterar los precios del mercado mundial al reducir su volumen importado.

49

En lo que respecta al productor, al recibir un precio mayor, se genera un ganancia adicional representada por las áreas a y b (área pintada con rojo). Los consumidores del país importador también se enfrentan a un precio más alto y, por lo tanto, se empeora su situación. La pérdida de los consumidores es igual la suma de las áreas a, b, c, d y e (área rayada con verde). El efecto neto del derecho a la exportación sobre el bienestar social es:

Pérdida de los consumidores – Ganancia de los productores

O remplazando estos conceptos por las áreas del Gráfico 3:

(a + b + c + d + e) – (a + b) = c + d + e Los triángulos c y e representan la pérdida de eficiencia y el rectángulo d la pérdida de en los términos del intercambio a razón de que los precios de los bienes importados aumentaron. El triángulo c representa la pérdida de la eficiencia del productor y el triángulo e la pérdida de la eficiencia de los consumidores. En conclusión, el efecto sobre el país importador es negativo si el país que aplique el gravamen puede influir sobre los precios internacionales.

Pi1 = Pm1

Pi0 = Pm0

D0D1O0 O1

M1

M0

O0 = O1D0 = D1

T

Ganancia de los productores

Pérdida de los consumidoresa b

e

c

Gráfico 4: Efecto de los derechos de exportación sobre el bien gravado en el país importador

d

P

Q

50

2. Efecto de los derechos a la exportación sobre los bienes no gravados (o gravados con inferior tasa).

2.1 Efecto en el mercado interno de los derechos de exportación sobre los bienes no gravados (o gravados con inferior tasa) que están en los eslabones más altos de la cadena productiva.

La caída en el mercado interno del precio del bien sujeto al derecho a la exportación (ver Gráficos 1 y 2) produce un abaratamiento de los costos de producción de los bienes que lo utilicen como insumo. Esto origina un estímulo a la producción de dichos bienes. En los Gráficos 5, 6, 7 y 8 puede observarse un incremento (desplazamiento hacia la derecha) de la oferta del bien no gravado (o gravado con una tasa menor) que utiliza como insumo al bien gravado. Si el país que aplica el derecho a la exportación es importador del bien (ver Gráficos 5 y 6), tal imposición estimulará la producción no gravada de este bien, restringiendo la demanda de importación del mismo. Incluso puede transformar al país en un exportador. Esto dependerá de la magnitud del diferencial y de la capacidad del país para desarrollar la producción de ese bien. En el Gráfico 5 se ejemplifica el caso del país importador pequeño. El país que era importador pasa a ser exportador con el incremento de la oferta producido por el diferencial arancelario de exportación. En caso de ser un país importador “grande”, al restringir la demanda de importación, puede llegar a influenciar el precio del mercado mundial y, en consecuencia, el precio interno puede llegar a bajar (ver Gráfico 6).

Pi0 = Pi1 = Pm

O0 D0 = D1 O1

O0

D0 = D1

Ganancias de los productores

Gráfico 5: Efecto en el mercado interno de los derechos de exportación sobre los eslabones más altos de la cadena productiva – Caso en el que el país es

importador pequeño

O1

a

X1

M0

P

Q

51

En el nuevo punto de equilibrio, los productores ganan por un monto representado por el área rayada de azul en los Gráficos 5 y 6, debido al aumento en las cantidades ofrecidas. Además, si se trata de un país importador grande, los productores pierden en un monto representado por el área pintada con rojo, a razón de una caída en el precio. Respecto a los consumidores, solo se verán afectados (beneficiados en este caso) si el país es un importador grande y puede influir en los precios mundiales, provocando su caída (Gráfico 6, área rayada con verde). Este efecto adicional positivo sobre el bienestar social no es contemplado por el análisis del punto 1.1, que solo considera el efecto sobre el bienestar social analizando los efectos del derecho a la exportación sobre el bien gravado. Si, en cambio, el país que aplica el diferencial arancelario es un país exportador del bien beneficiado, la medida no hace más que aumentar las exportaciones de dicho bien (ver Gráficos 7 y 8). Si el país es un exportador grande puede también influenciar los precios del mercado mundial generando una baja en los mismos (ver Gráfico 8).

Pi0 = Pm0

O0 D0 D1 O1

O0

D0 = D1

Ganancias de los productores

Gráfico 6: Efecto en el mercado interno de los derechos de exportación sobre los eslabones más altos de la cadena productiva – Caso en el que el país es

importador grande

O1

X1 M0

Pi1 = Pm1 Ganancias de los consumidores

Pérdida de los productores

P

Q

52

En el nuevo punto de equilibrio, los productores ganan por un monto representado por el área rayada con azul en los Gráficos 7 y 8, debido al aumento en las cantidades ofrecidas. Además, si se trata de un país exportador grande, los productores pierden por un monto representado por el área pintada con rojo, a razón de una caída en el precio. En lo que respecta a los consumidores, solo se verán afectados (beneficiados en este caso) si el país es un exportador grande y puede influir en los precios mundiales provocando su caída

Pi0 = Pm0

D0 D1 O0 O1

O0D0 = D1

Ganancias de los productores

Gráfico 8: Efecto en el mercado interno de los derechos de exportación sobre el bien posterior en la cadena productiva – Caso en el que el país es exportador

grande

O1

X1

X0

Ganancia de los consumidores

Pérdida de los productores Pi1 = Pm1

P

Q

Pi0 = Pi1 = Pm

D0 = D1 O0 O1

O0D0 = D1

Ganancias de los productores

Gráfico 7: Efecto en el mercado interno de los derechos de exportación sobre el bien posterior en la cadena productiva – Caso en el que el país es exportador

pequeño

O1

X1

X0

P

Q

53

(Gráfico 8, área rayada con verde). En este caso, el efecto adicional positivo sobre el bienestar social tampoco es contemplado por el análisis del punto 1.1.

2.2 Efecto en el mercado internacional de los derechos de exportación sobre los bienes no gravados (o gravados con inferior tasa) que están luego en la cadena productiva.

Solo habrá un efecto si el país que aplica los derechos a la exportación diferenciales es un “país grande”, en términos del bien beneficiado con la menor tasa o exceptuado del gravamen. Si el país es grande en términos de la importación, el diferencial arancelario de exportación hará que las importaciones de ese bien caigan y, en consecuencia, que disminuya la demanda de importaciones mundial. Eso producirá una reducción del precio mundial y una caída en las cantidades ofertadas y demandadas del bien (ver Gráfico 9) a nivel mundial.

En cambio, si el país es grande en términos de la exportación, el diferencial arancelario incrementará sus exportaciones y con ello la oferta de exportación mundial. Esto producirá una caída en el precio mundial, pero un aumento en las cantidades ofertadas y demandadas (ver Gráfico 10). En síntesis, si el país que aplica el diferencial arancelario es un “país grande”, de modo tal que puede influir en los precios del mercado mundial, el diferencial arancelario de exportación reduce el precio en el mercado mundial del bien excluido del gravamen (o que soporta una tasa menor al de la materia prima). Por otro lado, las cantidades demandadas y ofertadas a nivel mundial aumentan, si el país que aplica la medida es un país grande en términos de la exportación y disminuyen si es un país grade en términos de la importación.

Pm0

O0 =D0O1 = D1

OX0 = OX1

DM0

Pérdida de los exportadores mundiales

Ganancia de los importadores mundiales

a

Reducción de las X e M mundiales

Pm1 b

c

DM1

P

Q

Gráfico 9: Efecto en el mercado mundial de los derechos de exportación sobre el bien posterior en la cadena productiva – Caso del

país importador “grande”

54

En términos de bienestar social mundial, si el país es importador, el bienestar mundial disminuye (ver Gráfico 9). Si, por el contrario, es exportador el bienestar aumenta (ver Gráfico 10). Estos efectos deben sumarse a los obtenidos en la sección 1.2 que solo considera el efecto sobre el bienestar social mundial analizando los efectos de el derecho a la exportación sobre el bien gravado. El resultado final es difícil de predecir.

Pm0

O0 =D0 O1 = D1

OM0

DM0 = DM1

Pérdida de los exportadores mundiales

Ganancia de los importadores mundiales

a

Aumento de las X e M mundiales

Gráfico 10: Efecto en el mercado mundial de los derechos de exportación sobre el bien posterior en la cadena productiva – Caso del

país exportador “grande”

OM1

Pm1 b c

d

Ganancia de los exportadores mundiales

P

Q