www.cepc

hile.c

l

ENSAYO

APROXIMACIÓN DE UN ECONOMISTA A LAPOLÍTICA COMO CIENCIA*

James M. Buchanan**

En vez de examinar directamente el funcionamiento de las institucionesen la sociedad, se busca estudiar el comportamiento de los individuos ysu interacción dentro de las organizaciones dados los incentivos de éstas.El análisis de Buchanan aporta elementos para entender y predecir elfuncionamiento de las instituciones sociales a partir de los intereses,metas, expectativas y costos de quienes las componen. Este enfoque nopretende ser exhaustivo, ni reductivista, sino que complementario de losmétodos tradicionales de las ciencias políticas.

En ocasiones es útil obligar a los académicos situados al mar-gen He la ciencia política —pero sí interesados en el gobierno y lapolítica— a decirnos qué es lo que observan. Este ejercicio no pue-de menos que sugerirnos la fábula de los ciegos y el elefante. Sinembargo, la conclusión que debiera sacar esta vez de dicha fábulano es la acostumbrada. Debiera ser obvio que un grupo de hombresciegos razonables compararían sus notas unos con otros, y al hacer-

* Este ensayo aparece publicado, bajo el título original de "An Econo-mist's Approach to Scientific Politics", en el libro What Should Econo-mists Do? (Liberty Press, Indianápolis, 1979), que reúne diversos traba-jos y artículos del autor. Una versión preliminar del ensayo, substancial-mente corregida más tarde, fue incluida en Perspectives in the Study ofPolitics, editado por M. Parsons bajo el sello editorial de Rand-McNally(Chicago, 1968). La presente traducción y publicación han sido debida-mente autorizadas.

** James M. Buchanan es Profesor Distinguido y Director General del Cen-ter for Study of Public Choice, Virginia Polythechnic and State University.Es autor de numerosos libros de economía y filosofía social. Esta Revis-ta publicó trabajos suyos en sus dos primeros números: "De las preferen-cias privadas a una filosofía del sector público" (N° 1, diciembre de1980) y "La economía y sus vecinos científicos" (N° 2, marzo de 1981).También, "Democracia Limitada o Ilimitada" (N° 6, Otoño 1982). Obtu-vo el Premio Nobel de Economía 1986.

www.cepc

hile.c

l

6 ESTUDIOS PÚBLICOS

lo, debieran ser capaces de armar, en conjunto, una imagen acep-table del elefante después de todo. En materias de importanciacientífica todos somos ciegos, aunque algunos de nosotros podemosser más ciegos que otros. Y uno de los modos de vivir con nuestraceguera congénita es el de reunimos y comparar nuestras notas conlas de otros que, según sabemos, han enfocado la materia de interéscomún desde diferentes miradores, o a través de diferentes ventanas,para emplear la acertada metáfora de Nietzsche. Desde luego que miincursión en este ámbito sólo es válida si de algún modo podemosasegurarnos de que todos estamos examinando el mismo elefante,cosa que parece muy poco cierta cuando reemplazamos el términoelefante por los conceptos gobierno y política. Habría poco que ob-tener de la comparación de notas entre ciegos, si algunos de ellos es-tuvieran describiendo sus contactos con un elefante y los demás susacercamientos a un avestruz.

Como primerísimo paso, entonces, permítanme definir aquelloa lo que estaré aludiendo cuando emplee las palabras gobierno y po-lítica, y cuando analice la aproximación que hace o puede hacer aellas el economista. En realidad, y tal como ustedes verán, analizaréel enfoque que pienso debiera realizar el economista. La mayoría deaquellos académicos que actualmente se autoproclaman economis-tas se sitúan en un punto de vista distinto del mío, en un punto devista que considero tan confuso como equivocado. En mi visión delordenamiento social, las personas individuales son las unidades com-ponentes básicas, y "gobierno" es simplemente aquel complejo deinstituciones a través del cual los individuos adoptan decisionescolectivas y a través del cual realizan actividades colectivas, en opo-sición a las actividades privadas. "Política" es la actividad de laspersonas en el contexto de tales instituciones. Tal vez estas defini-ciones parezcan simples y mis lectores las encuentren aceptables engeneral. Sin embargo, hay implicaciones de estas definiciones quepueden no ser tan evidentes al principio. En mi visión de las cosas, oen mi modelo, las personas individuales son las que en última instan-cia toman las decisiones, y si deseamos discutir los procesos de deci-sión gubernamentales, debemos analizar la conducta de los indivi-duos en la medida en que participan en esos procesos. No concebi-mos al gobierno como una agencia de toma-de-decisiones supraindi-vidual, una agencia que está separada y aparte de las personas indi-viduales, para las cuales se está decidiendo qué escoger. En otraspalabras, exalto el brazo de "por el pueblo" de la triple caracteriza-ción de Lincoln. La mayoría de los analistas modernos, incluyendoa la mayoría de los economistas, ponen un énfasis casi exclusivo enel brazo de "para el pueblo". El gobierno, presumiblemente, es pa-ra las personas, pero a las personas muy pocas veces se les permitehacerse presentes en la determinación de qué les toca. La mayoríade los economistas y, sospecho, la mayoría de los cientistas políti-cos, contemplan al gobierno como un déspota potencialmente bene-volente, que toma decisiones en favor del "interés general" o "pú-

www.cepc

hile.c

l

LA POLÍTICA COMO CIENCIA

blico", y esos economistas o dentistas políticos estiman que su ver-dadera función social reside en asesorar y aconsejar a este déspota,primero, en la definición de ese interés general y, segundo, respec-to de los medios de favorecerlo. Claro que escasamente admitirántodo esto de manera tan contundente como lo he señalado aquí, pe-ro ciertamente este es el modo honesto de mostrar la metodologíaortodoxa que prevalece. Desde luego que esta posición es relativa-mente feliz para el economista político. Una vez que ha definido sufunción de beneficio social, su interés público puede avanzar solu-ciones para todos los males económicos de la sociedad, solucionesque desde luego espera que el gobierno, como deus ex machina, lle-ve a la materialización. La política, es decir, la conducta de los hom-bres corrientes en este proceso, se convierte en una actividad conta-minada, aunque necesariamente de un modo admitido de mala gana.Sin embargo, debiera velarse para que la política interfiera lo menosposible con el verdadero quehacer del gobierno. Así reza la orto-doxia. El lector —creo— podrá citar refranes ilustrativos para el casode un modo más apropiado.

El rol del dentista social que adopta modelos vastamente de-mocráticos del proceso gubernamental, que intenta explicar y en-tender cómo las personas efectivamente se gobiernan a sí mismas, esmenos atractivo que el rol que asume el paternalista implícito. Lafunción social no es aquella de mejorar nada directamente; másbien es aquella de explicar una determinada conducta que, sólo re-mota e indirectamente, puede conducir hacia mejoramientos en elpropio proceso político.

Permítanme ahora volver sobre la cuestión inicial. Si hubiéra-mos de estar de acuerdo en que aquello que contemplamos es elcomplejo conjunto de interacciones institucionales entre personasindividuales, que se genera como resultado de sus intentos de alcan-zar en forma colectiva objetivos mutuamente deseados, si esto es loque queremos significar con gobiernos, entonces mi problema seráel siguiente: ¿Cómo contempla el economista ese conjunto de insti-tuciones, y cómo afectan su propia competencia y prejuicio profe-sionales la "visión" que logra? ¿Y de cuánto valor para el cientistapolítico pueden ser sus interpretaciones de conducta?

Esto me lleva una vez más a definiciones metodológicas bási-cas. ¿De qué trata en realidad la ciencia económica? Aquí, como yahe sugerido, me percibo como un hereje, puesto que pienso que lamayoría de los economistas no lo sabe. Pienso que están desespera-damente empantanados en una confusión metodológica, una confu-sión que amenaza con destruir toda la disciplina. La ciencia econó-mica trata de la economía. Todos podemos estar de acuerdo en eso.Pero, ¿qué es la economía? Estamos donde mismo estábamos res-pecto del concepto de gobierno. Yo defino la economía precisamen-te en los mismos términos en que definí gobierno. Es aquel comple-jo conjunto de instituciones que surge como resultado de la conduc-ta de personas individuales que se organizan a sí mismas para satis-

7

www.cepc

hile.c

l

ESTUDIOS PÚBLICOS

facer privadamente, en oposición a colectivamente, sus variadosobjetivos. Así, la economía y el gobierno son conjuntos paralelos deinstituciones, similares en muchos sentidos y que, por supuesto, seinterfieren en muchos puntos diferentes. En ninguno de ambos ca-sos es propio que el analista, o el cientista si prefieren, haga más queexplicar el modo de operar de esas instituciones. Está totalmente almargen de la tarea del economista definir metas u objetivos de laeconomía o del gobierno, para, en seguida, pasar a proponer medi-das destinadas a materializar esos objetivos. El economista que searroga mandato profesional para decir que los aranceles proteccio-nistas son perjudiciales, se halla en una posición totalmente análogaa la del cientista político que pretende tener mandato para afirmarque el Parlamento es un ejecutivo ineficiente. Ambos están total-mente fuera de sus papeles profesionales adecuados. Y este tipo deconfusión prevalece en ambas áreas disciplinarias.

El economista, entonces, observa a las personas respecto de có-mo se conducen en el marco de una estructura institucional que,por razones de conveniencia, llamamos economía, para, enseguida,proceder a intentar explicar esa conducta. Sería justo preguntar aestas alturas acaso propongo o no un retorno a la economía institu-cional que fue planteada por un grupo de académicos en los EstadosUnidos en la década de los veinte, especialmente por Veblen, Mit-chell y Commons. Mi respuesta es ambivalente. Los institucionalis-tas habían dado ampliamente en el blanco con muchas de sus críticasde la ortodoxia; pero todo su esfuerzo fue en gran medida despilfa-rrado por su desdén hacia la teoría, el análisis. La ingenuidad metodo-lógica en que incurrieron los condujo a pensar que la observación yla descripción de algún modo darían automáticamente vida a teoríaspredictivas, a hipótesis, cuando, en los hechos, sabemos que aconte-ce casi lo contrario. Por lo que abogo aquí, en cuanto función pro-pia del economista, es por la teoría institucional o el análisis institu-cional, lo que implica en muchos casos el uso de modelos altamentesutiles y abstractos, cuyas sugerencias pueden cotejarse con observa-ciones del mundo real. Buena parte de la teoría económica modernapuede hacerse calzar con la norma disciplinaria que estoy delinean-do. Primero intentamos crear una teoría lógicamente consistente delcomportamiento individual en el mercado y luego intentamos, co-mo mejor podemos, cotejar las implicaciones de esa teoría con lasobservaciones del mundo real. De este modo —y tras mucho tan-teo— logramos, espero, algún avance científico.

Mis prejuicios profesionales y metodológicos me sugieren queel estudio del gobierno debiera ser enfocado del mismo modo.Debiéramos intentar derivar una teoría del comportamiento indivi-dual en el proceso político, y en seguida debiéramos tratar decotejar las sugerencias de la teoría con los hechos. Cuando comencéa escudriñar todo esto hace unas docenas de años, me sorprendía aldescubrir que no existía una teoría de la conducta individual en elproceso político y que sólo se habían realizado algunos intentos

8

www.cepc

hile.c

l

LA POLÍTICA COMO CIENCIA

dispersos de generar una. Eso me demostró que existía por lo menosesta profunda diferencia entre el desarrollo de la "ciencia" econó-mica y el de la política, y también me sugirió que, tal vez, había unafunción para aquel economista que estaba dispuesto a trasladar suinterés desde los procesos de mercado a los procesos políticos. Apartir de entonces, aproximadamente el año 1954, he estado traba-jando a intervalos, de acuerdo a la costumbre académica, en estaárea de investigación tan ampliamente definida. Es decir, he estadoexplorando, junto con varios colegas y colaboradores, algunos de losaspectos de una teoría de la conducta individual en el campo de lasopciones.

Mi enfoque ha sido bastante diferente al del cientista políticoortodoxo quien, primero, contempla al gobierno como entidad para,en seguida, discutir su formación, evolución y modo de operar. Paradesarrollar una teoría del comportamiento individual, en contrastecon esto, debemos observar primero a la persona individual, su con-ducta privada en cuanto participa con sus congéneres en una toma-de-decisión colectiva. Sin embargo, si hemos de desplazarnos aquímás allá de la descripción, si hemos de obtener cualquier teoría dig-na de ser seriamente considerada, será esencial que inventemos mo-delos simples de todo el proceso político. Sólo de tal modo llega aser posible seleccionar, reducir la complejidad a proporciones mane-jables y posibles de analizar, hacer abstracción de los elementos noesenciales, para concentrarnos en aquellos de verdad esenciales. Ha-biendo aceptado la visión global del gobierno que mencioné ante-riormente, el modelo apropiado para comenzar a observar el com-portamiento individual parecía ser el de la democracia pura, en elsentido del cabildo, del concejo municipal. En mi primera elabora-ción de este asunto intenté, por lo tanto, contrastar la conducta delsimple individuo en el mercado con su conducta al votar en una de-mocracia pura.

Debo mencionar que fui directamente alentado a reflexionarsobre todo esto —un economista reflexionando sobre política—, nopor un descubrimiento personal independiente, sino que por unainsatisfacción intuitiva con un libro de Kenneth Arrow, publicadoen 1951, cuyo título era Social Choice and Individual Values.1 Eneste pequeño libro (elogiado con toda justicia), Arrow emplea lasherramientas de la lógica simbólica moderna y de las matemáticaspara mostrar que la construcción de una función de bienestar socialconsistente y razonablemente aceptable a partir de un conjunto deordenamientos de preferencias individuales inalterables era lógica-mente imposible si la regla de decisión política hubiera de ser aque-lla de la simple votación mayoritaria. Esto equivale a decir queArrow demostró que no era necesario depender de la votación demayoría para producir un conjunto congruente de decisiones socia-

1 Kenneth Arrow, Social Choice And Individual Valúes (Nueva York:John Wiley & Sons, 1951).

9

www.cepc

hile.c

l

10 ESTUDIOS PÚBLICOS

les. Claro que la paradoja de la votación no fue descubierta porArrow, había sido durante décadas conocida por un pequeño grupode especialistas interesados en la teoría de la votación, como LewisCarroll, y había sido analizada más recientemente por DuncanBlack, de quien diré algo más en lo que resta de este trabajo. PeroArrow fue el primero en colocar la paradoja de la votación en uncontexto más amplio, en su caso, el de la economía teórica del bien-estar y su trabajo sirvió para llamar la atención de los académicos,tanto de la economía como de la política, sobre esta paradoja.

Como ya dije, me sentí disgustado con el librito de Arrow y,más importante todavía, con todos aquellos que lo criticaron,porque fallaban en percibir lo que era para mí un aspecto muy sig-nificativo de la democracia constitucional. Arrow, y todos los queescribieron sobre la obra, parecían descontentos con su conclusióngeneral; parecían sentir que las cosas habrían sido tanto más posi-tivas si la prueba avanzada hubiera servido para probar todo lo con-trario. Desde luego se habría logrado una ciencia social más satifac-toria si sólo la votación de mayoría pudiera haberse mostrado capazde producir un conjunto de opciones totalmente congruentes. Lacongruencia en la opción social parecía ser el criterio que predomi-naba en el comentario general. Esto me sugirió que ni Arrow ni suscríticos hablaban del mismo elefante que tenía presente cuandoconcebí gobierno, política, o gobierno de la mayoría. Me parecía, ytodavía me parece, que las decisiones adoptadas por mayoría devotos son aceptables, tolerables más bien, sólo en la medida que esasmayorías son cambiantes e inestables. Si tuviéramos una regla devotación de mayoría que efectivamente produjese opciones interna-mente congruentes en el sentido de Arrow, sin duda tendríamos unatiranía de la mayoría. De todo esto concluí que, a pesar que todasu estructura de análisis se basaba en ordenamientos de preferenciaindividuales, Arrow no concebía el proceso gubernamental comoemergiendo básicamente a partir de valores individuales.2

En todo caso, comencé a contemplar más a fondo los desarro-llos alcanzados en la teoría económica del bienestar desde el puntode vista de un especialista en decisiones de gasto y de tributación.La economía del bienestar moderna debe su impulso a Pareto, quiendesarrolló un criterio, admitamos que muy restringido, que permiteque las situaciones o posiciones sociales sean clasificadas en conjun-to-óptimos y óptimos, sin requerir que se hagan comparaciones deutilidad interpersonales o que se introduzcan normas éticas exter-nas. El criterio de Pareto es simplemente aquel que define una posi-ción como óptima cuando no se pueden hacer cambios desde esaposición sin que al menos una persona del grupo quede en situaciónpeor que antes. Admitamos que hay un número infinito de tales po-siciones, pero el criterio al menos permite la clasificación de todas

2 James M. Buchanan, "Social Choice, Democracy, and Free Markets", enJournal of Political Economy N° 62 (abril 1954) pp. 114-123.

www.cepc

hile.c

l

LA POLÍTICA COMO CIENCIA 11

las posiciones posibles en dos categorías. Por supuesto que no ofre-ce asistencia alguna en la selección, a partir de todas las posicionesóptimas, de aquella que de algún modo es globalmente la mejor.Aquellos economistas que deseaban decir muchas cosas acerca decuestiones de política pública no se sintieron en absoluto felicescon el criterio de Pareto. Por tanto, reintrodujeron la comparabili-dad interpersonal bajo la forma de una función de bienestar socialexternamente definida, que, sí admitieron, dependía de normas éti-cas explícitas. Pero, por supuesto, hay tantas funciones de bienestarsocial como personas para definirlas; en este sentido, la noción esequivalente en todos sus alcances a la concepción que tienen losdentistas políticos del interés público.

Mi inclinación ha sido y sigue siendo eliminar todo el aparatode la función del bienestar social, que sólo confunde las cosas, paraver cuáles pueden ser todas las implicaciones del criterio de Pareto.Si estamos dispuestos a emplear el criterio de Pareto donde sea apli-cable y simplemente admitir nuestra incapacidad, en cuanto cientí-ficos, de decir algo allí donde el criterio no puede ser aplicado, to-davía quedará algún contenido valioso en la economía del bienestar.Pero esto suscita otra interrogante fundamental. ¿Cómo habremosde saber nosotros, en cuanto observadores externos, cuándo unapersona está en efecto mejor o peor que antes? Aquí sólo cabe unarespuesta. Podemos juzgar el estar mejor o peor sólo observando lasopciones individuales. Si observamos a un hombre que escoge la si-tuación A cuando hubiera podido permanecer en la situación B, de-cimos que está mejor en A, como nos lo revelan sus propias accio-nes. Esto no quiere decir, desde luego, que los individuos no come-tan errores o que siempre sepan con certeza cuál (resultado) devarios alternativas lo dejará mejor ex post facto. La implicaciónaquí es sólo que el individuo, observado mientras escoge por sucuenta, es mejor juez de su "estar mejor" que cualquier observadorexterno de su conducta. Esta derivación constituye un juicio de va-lor explícito, admitámoslo, pero es el juicio de valor que ha consti-tuido la base de la sociedad liberal de Occidente.

Teniendo como punto de partida nada más que esto: ¿cuánlejos podemos ir en el análisis de la conducta política? Aparente-mente se sugieren dos líneas de avance separadas. Primero que nada,comenzando con un conjunto de preferencias individuales, conjun-tamente con una regla dada para alcanzar decisiones de grupo, po-demos examinar y analizar los resultados. Esa es, en esencia, la rutatomada en los trabajos pioneros de Duncan Black, cuya teoría decomités y elecciones3 sigue siendo pasada por alto injustamentetanto por los dentistas políticos como por los economistas. Comosugiere Black, esto es mero teorizar sobre la política y, en cuantotal, está totalmente vacío de contenido normativo. Black está preo-

3 Duncan Black, Theory of Committees and Elections (Cambridge: Univer-sity Press, 1958).

www.cepc

hile.c

l

12 ESTUDIOS PÚBLICOS

cupado exclusivamente de la predicción de los resultados de ciertasreglas para la formulación de opciones grupales, específicamentecon el gobierno de mayoría, dado un conjunto de normas de prefe-rencia individuales.

Casi siempre, sin embargo, el análisis puro tiene algunas impli-caciones normativas, si es que no contenido normativo inmediato, eincluso Black, en sus trabajos puramente teóricos, se vio motivado abuscar alternativas para la simple votación de mayoría a fin de supe-rar los obstáculos planteados por la paradoja, por la mayoría cícli-ca, por la probabilidad de que no quedara establecida una mociónde mayoría. Su trabajo sobre los diversos esquemas de Lewis Carroll,Borda, Condorcet, es único en la literatura especializada. Muy cer-ca de la superficie del trabajo de Black ha estado su posición de va-lor implícita, en el sentido que, si se pudiera establecer y si existie-ra, la moción de mayoría o la solución de mayoría es la que debieraser adoptada. Consígnese que el juicio subyacente es similar, en mu-chos sentidos, a aquel que puede ser criticado en relación al trabajode Arrow.

Mi propio pensamiento ha avanzado por un segundo caminoalternativo. En mi propio conjunto de juicios de valor no hay nadani remotamente sacrosanto en relación a la voluntad de una mayo-ría simple de votantes en una elección. Poderosamente influenciadopor el pensamiento de Knut Wicksell,4 un famoso, quizás excéntri-co economista sueco, y luego de llegar a un análisis de la políticadesde mi formación en el área de las finanzas públicas, consideréque la regla de unanimidad poseía cualidades largamente ignoradas.Esto, más que la regla de mayoría, parecía ser la base, el punto dereferencia, a partir del cual debía iniciarse toda nueva discusión yteorización sobre la opción política. Si rechazamos la noción de quedebe existir un interés público o general aparte de aquel de los par-ticipantes, necesariamente llegamos a la conclusión de que sólo me-diante el consentimiento unánime de todas las partes podemos estarabsolutamente seguros de que será mejorado el bienestar total delgrupo. Aplicada a la política, la regla de unanimidad es equivalenteal criterio de Pareto para juzgar como óptimo un cambio potencial.La votación de mayoría no sólo conduce a paradojas, a ciclos, sinoque la votación de mayoría, bajo condiciones institucionales fami-liares, conduce a un despilfarro de los recursos económicos, comodemostró por primera vez Gordon Tullock.5

En este punto, la dirección del análisis de las instituciones po-líticas parecía ser aquella de intentar reconciliar, en caso de ser po-sible, el empleo de dispositivos de mayoría y de pluralidad muchasveces observado para alcanzar opciones de grupo, con los resultados

4 Knut Wicksell, Finanztheoretische Untersuchungen (Jena: Gustav Fis-cher, 1986).

5 Gordon Tullock, "Some Problems of Majority Voting", Journal of Politi-cal Economy N° 67 (diciembre 1959): 571-79.

www.cepc

hile.c

l

LA POLÍTICA COMO CIENCIA 13

que esos dispositivos sin duda producen, demostradamente inefi-cientes en un sentido de asignación de recursos. Esto nos condujo aTullock y a mí a formular una pregunta simple: ¿Por qué un indivi-duo, si se le diera la oportunidad, habría de preferir alguna vez sergobernado por la votación de mayoría de sus congéneres? Una vezformulada la pregunta y casi antes de que nosotros mismos nos dié-semos cuenta, nos encontramos en una teoría económica de la cons-titución política. Si uno comienza a enfocar el estudio de las institu-ciones políticas de este modo —es decir, desde el punto de referen-cia del simple individuo en el grupo— pronto comienza a ver que sepuede derivar una explicación "lógica" de la constitución política.De un modo muy preliminar avanzamos una explicación de este ti-po en nuestro libro The Calculus of Consent, publicado en 1962.6

Lo que he hecho es delinear, casi taquigráficamente, el modocomo un economista ha contemplado y contempla el gobierno. Per-mítanme ahora volver sobre la segunda parte de mi tarea. He habla-do casi exclusivamente acerca de cómo el enfoque de un economis-ta sobre el gobierno, sobre el proceso político, puede ser de utili-dad, de cómo esto podría conducir a una explicación fructífera.Todavía no he señalado cómo la extensión y aplicación del marcode referencia del economista puede ser de utilidad para analizar lapolítica en su sentido más general. La política trata de la conductade los políticos, no de la conducta de los votantes individuales, yen las instituciones del mundo real, las personas normalmente votana favor o en contra de un político, no a favor o en contra de propo-siciones, como se supone en los simples modelos de cabildo, implí-citos en la teoría general de comités y de constituciones. Los políti-cos, en un sentido más general de la palabra, habitan en la burocra-cia y su conducta en ese papel también requiere de análisis. ¿Cómopuede el enfoque del economista ser de utilidad en el análisis de lospolíticos?

Una vez más, la tendencia más o menos natural de los econo-mistas es contemplar el comportamiento individual, la opción indi-vidual, y ello ha conducido y sigue conduciendo a resultados útiles.Anthony Downs, en su libro An Economic Theory of Democracy,1

analiza el modo de operar de un sistema de gobierno en base a par-tidos en términos de los políticos partidistas, es decir, de maximizarlos votos, lo cual es análogo al comportamiento de los hombres denegocios que intentan maximizar las utilidades. En forma un tantomás general, Gordon Tullock aplicó el enfoque que puede llamarsede individualismo metodológico, a toda la estructura de las relacio-nes políticas, incluyendo jerarquías específicamente burocráticas.Comenzó el análisis de la burocracia revisando directamente el con-

6 James M. Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent (AnnArbor: University of Michigan Press, 1962).

7 Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (Nueva York: Har-per & Bros., 1957).

www.cepc

hile.c

l

14 ESTUDIOS PÚBLICOS

junto de premios y castigos que confronta el burócrata, en la medi-da que éste se halla situado en la jerarquía. Este parece un puntode partida simple, pero ha sido pocas veces adoptado por los profe-sores de administración tradicionales; una vez adoptado, abre gran-des áreas de interesantes posibilidades de investigación y análisis,incluyendo hipótesis que pueden ser puestas a prueba empíricamen-te. El formidable trabajo de Tullock a este respecto, titulado ThePolitics of Bureaucracy,8 si bien fue publicado formalmente sólo en1969, ya había logrado un gran impacto en la reflexión sobre la bu-rocracia merced a su versión preliminar, que circuló privadamenteen 1959. En este tratamiento de "la política de orden inferior",Tullock compara los mundos diferentes de los burócratas y de lospolíticos profesionales. Analiza allí la percepción que tienen de surespectivo papel, y sus interacciones. El impacto, sin embargo, no seprodujo a través de una influencia sobre el pensamiento de aquellosque han trabajado en el marco de la metodología tradicional de laadministración, sino que a través de su influencia sobre los pocoseconomistas que, estando en términos generales abiertos al enfoquede Tullock, se mostraron dispuestos a trasladar su atención a la bu-rocracia como objeto de análisis.

Así es como Anthony Downs se ha adentrado recientementeen lo que posiblemente sea la más interesante investigación sobre laburocracia que se realiza en la actualidad. Su obra, Inside Bureau-cracy, parte del supuesto de que todos los burócratas actúan en al-guna medida por interés propio. A partir de este supuesto y otrosanexos, Downs desarrolla una teoría de la conducta organizacionalque engloba una gama de actividades que incluye ciclos de vida deoficinas, tipos de burócratas, problemas de comunicación, consensode metas y la relación entre libertad individual y la creciente buro-cratización de la sociedad contemporánea.9 Ha trabajado estrecha-mente vinculado con Roland McKean, quien, aplicando un enfoquesimilar al de Tullock (aunque desarrollado en forma independiente),a la planificación urbana en Gran Bretaña, analiza ahora la estructu-ra del establecimiento de defensa nacional de los Estados Unidos.10

Toda esta área de investigación, es decir, aquella dedicada a unanálisis del comportamiento del político en la burocracia, se hallaactualmente apenas en el germen de su desarrollo. Se trata de uncampo fascinante. Es uno de esos campos que permiten al analistaponer en contacto los modelos teóricos con la realidad institucionaly poner a prueba sus hipótesis cara a cara con hechos observables.

El lector podría sentirse impulsado a preguntar: ¿Por qué pre-

8 Gordon Tullock, The Politics of Bureaucracy (Washington: Public AffairsPress, 1965).

9 Anthony Downs, Inside Bureaucracy, How Large Organizations Behave(Boston: Little, Brown, 1967).

10 Roland N. McKean, "Divergencies Between Individual and Total CostsWithin Government", American Economic Review (mayo 1964).

www.cepc

hile.c

l

LA POLÍTICA COMO CIENCIA 15

tende tanto aquí? ¿Cómo difiere el enfoque que hace el economistade la política y del gobierno de aquel que habitualmente realiza elcientista político? Como he intentado indicar, el cambio de pensa-miento es de carácter simple. Implica únicamente un cambio desdela entidad organizacional, en cuanto unidad, hacia el individuo-en-la-organización. En vez de tratar de examinar las instituciones de lapolítica en cuanto organizaciones, todo el enfoque implica intentarexaminar las interacciones entre individuos, en la medida que reali-zan papeles que les han sido asignados dentro de esas instituciones.

Probablemente seré más vulnerable si el lector objetase quepretendo demasiado para el economista, en cuanto tal, al desarrollarel enfoque del gobierno y de la política que he delineado a grandestrazos. Ciertamente, tal como se concibe actualmente la economíapor parte de la mayoría de los académicos que se autoproclamaneconomistas, no existe un aporte particular del tipo mencionadoque emerja necesariamente de su concentración en procesos guber-namentales. La gran mayoría de los economistas modernos no re-flexionan realmente mucho acerca del proceso del gobierno, y cuan-do lo hacen, implícitamente adoptan las mismas concepciones gene-rales que el cientista político ortodoxo adopta explícitamente. Deallí que cuando sugiero que recientemente se han realizado trabajosfascinantes sobre gobierno y política, y que esos trabajos han sidorealizados en su mayoría por economistas, en realidad hablo de unpequeño grupo de rebeldes, de chiflados, de unos pocos excéntricosque todavía no han logrado concitar mucha atención incluso entrelos economistas y menos todavía entre los cientistas políticos. Perolas filas de ese pequeño grupo se engrosan progresivamente, la listade libros se alarga año tras año y el reconocimiento tampoco falta.Claro que hablo desde mi propio prejuicio personal, pero creo queen estos instantes está emergiendo un fascinante y novedoso campode investigación teórica en la justa línea divisoria entre dos discipli-nas. Este nuevo campo no posee todavía un nombre descriptivoapropiado, y ciertamente la rúbrica "política científica", que heempleado más bien sueltamente con el título original de este docu-mento, no es completamente adecuado. Los cientistas políticosprofesionales están comenzando a trabajar en esta área junto conalgunos economistas, y ese conglomerado promete atraer más y másacadémicos jóvenes en la década que se inicia.11

El enfoque es científico en el genuino significado de este tér-mino, algo que difícilmente podrá reclamar el enfoque de la cienciapolítica tradicional. Si, en efecto, ha de ser desarrollada una teoríapura de la política o una política genuinamente científica, el mode-

11 William C. Mitchell, "The Shape of Political Theory to Come: From Poli-tical Sociology to Political Economy" (mimeo, 1967), documento pre-sentado con ocasión del 63° Congreso Anual de la American PoliticalScience Association, septiembre 1967, es extremadamente alentador eneste sentido.

www.cepc

hile.c

l

16 ESTUDIOS PÚBLICOS

lo individualista que he analizado aquí será un importante elementode su fuente. Hacer esta afirmación, reconozco, hará saltar de rabiaa los tradicionalistas, y admito que es presuntuoso de mi parte avan-zarla. En efecto, tal como lo señaló una reciente crítica amistosa,mi tono puede aquí parecer mesiánico, y supongo que lo es. Estoypersonalmente tan fascinado como involucrado en los aportes quela nueva política científica puede hacer a nuestra comprensión glo-bal tanto del gobierno como de la política. Y encuentro personal-mente satisfactorio participar directamente en lo que, con seguri-dad, es un área en expansión de investigación y de énfasis académi-co.

Sin embargo, en lo que constituye una apología parcial, señaloque no me arrogo acierto exclusivo para este nuevo enfoque de lapolítica científica. Si bien sé que puede ser útil para explicar fenó-menos políticos del mundo-real, también sé que muchos otros mo-delos de análisis, como la teoría estadística de la decisión, la teoríade los juegos, la teoría de las comunicaciones y otras, también pue-den ser fructíferas. De allí que sólo manifiesto que aquí hay unconjunto de herramientas adicional que, espero, un número cadavez mayor de estudiosos del gobierno y de la política aprendan ausar. Para retornar una vez más sobre la fábula de los ciegos y el ele-fante, el conjunto suplementario de herramientas que ofrece esteenfoque de la política científica, es solamente un hombre ciegomás que se suma al círculo; eso es todo. Pero, agregando su propioaporte al discurso colectivo, a la sabiduría colectiva del mundo aca-démico existente, que, en efecto, implica sólo un sostenido compa-rar notas, tal vez logre trazar un dibujo ligeramente mejor, aunquesiempre imperfecto, de nuestro elefante.