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Instituciones del Estado y Fuerzas Políticas

Derecho Constitucional III Autores: Santiago Sánchez, Pilar Mellado, Mª Isabel Martín y María Salvador.

2º Grado Derecho.

Curso 2011/2012

Apuntes de LECARDILLA

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PROGRAMA INSTITUCIONES DEL ESTADO Y FUERZAS POLÍTICAS

Capítulo I La Jefatura del Estado: La Corona (I)

1.-La Monarquía Parlamentaria en la Constitución de 1978. 2.-Refrendo e irresponsabi-lidad. 2.1. Actos del Rey sujetos al refrendo. 2.2. Sujetos refrendantes. 2.3. Formas del refrendo. 3.- El estatuto orgánico de la Corona. 3.1 La sucesión en la Corona. 3.2 La Regencia. 3.3. La tutela del Rey menor de edad. 4.- La Dotación de la Corona y la Casa del Rey.

Capítulo II La Jefatura del Estado: La Corona (II)

1.-Las funciones del Rey. 2. Funciones del Rey en relación con las Cortes Generales. 3. Funciones del Rey en relación con el Gobierno. 4. Funciones del Rey en relación con la Justicia. 5. Otras funciones del Rey.

Capítulo III El Parlamento: Las Cortes Generales (I)

1. Naturaleza de las Cortes Generales. 2.- El bicameralismo en la Constitución de 1978. 2.1. Un bicameralismo asimétrico o imperfecto. 2.2. Las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y el Senado. 3.- Composición de las Cámaras. 3.1. La com-posición del Congreso de los Diputados. 3.2. La composición del Senado. 3.3 Las dis-torsiones del sistema electoral 4. El Derecho de sufragio. 4.1. El derecho de sufragio activo. 4.2 El derecho de sufragio pasivo. 4.3. Las características del sufragio. 5. La relación de los parlamentarios con los electores: la prohibición constitucional del man-dato imperativo.

Capítulo IV Las Cortes Generales (II)

1.- Estatuto jurídico de los Diputados y los Senadores. 1.1. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario. 1.2. Derechos y deberes de los parlamenta-rios. 1.3. Las prerrogativas parlamentarias. 2.- Organización interna de las Cortes Ge-nerales. 2.1. La Presidencia de la Cámara. 2.2. La Mesa. 2.3. Los Grupos Parlamenta-rios. 2.4. La Junta de Portavoces. 2.5. El Pleno de la Cámara. 2.6. Las Comisiones.

Capítulo V Las Cortes Generales (III)

1.- Funcionamiento interno de las Cortes Generales. 1.1. Normas de funcionamiento interno. 2.- Las Diputaciones Permanentes. 2.1. Funciones de las Diputaciones Perma-nentes. 3.- Funciones de las cortes Generales: 3.1 Función Legislativa. 3.2. Función Financiera. 3.3. Función de Control. 3.4. Función de Integración de otros órganos constitucionales.

Capítulo VI El Gobierno.

1.-Configuración constitucional del Gobierno. 1.1. La posición constitucional del Presi-dente del Gobierno. 2.- El nombramiento del Presidente del Gobierno. 2.1. El nom-bramiento ordinario: la investidura del Presidente del Gobierno. 2.2. El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva. 3.-La estructura del Gobierno. 3.1. Órganos individuales. 3.1.1. El Presidente. 3.1.2. Los Vicepresidentes. 3.1.3. Los Ministros. 3.2. Órganos colegiados. 4.- El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno. 5.-Las funciones del Gobierno: 5.1 Función de dirección política. 5.2 Función ejecutiva. 5.3 La potestad reglamentaria. 6.- El cese del Gobier-no: el Gobierno en funciones.

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Capítulo VII Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (I)

1.-Responsabilidad política y control parlamentario. 2.- La actividad de control de las Cortes generales sobre el Gobierno. 2.1. La potestad de las Cortes Generales de reca-bar información del Gobierno. 2.2. La función de control-inspección. 2.3. La función de control-autorización. 2.4. El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno.

Capítulo VIII Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (y II).

1.- La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español. 1.1. La responsabilidad política solidaria ante el Congreso de los Diputados. 2.- La moción de censura. 2.1. La moción de censura constructiva: su significado en la Constitución de 1978. 2.2. La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso de los Diputados. 2.3. Tramitación de la moción de censura. 2.4. Aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta. 2.5. Efectos de la moción de censura. 3.- La cuestión de confianza. 3.1. El significado de la cuestión de confianza en la Constitución de 1978. 3.2. El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Presidente del Gobierno. 3.3. El alcance constitucional de la cuestión de confianza. 3.4. Tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados. 3.5. El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple. 3.6. Efectos de la cuestión de confianza. 4.- El derecho de disolución.

Capítulo IX La Justicia (I)

1.- La justicia.- 2.- La justicia, valor del Estado de Derecho. 3.- El estado de la justicia en España. 4.- la justicia como derecho del ciudadano. 5.- La justicia como servicio público. 6.- Participación del ciudadano en la Administración de Justicia. 7.- El poder judicial. 7.1. Principios de la potestad jurisdiccional. 8.- Funciones. 9.- Poder judicial y Comunidades autónomas. 10.- La acción popular. 11.- A propósito de la jurisdicción universal.

Capítulo X La Justicia ( II )

1.-El personal judicial al servicio de la Administración de Justicia. 2.- El Estatuto de los jueces: 2.1. Independencia. 2.2. Sumisión a la Ley. 2.3. Responsabilidad. 3.- El CGPJ. Su origen y explicación. 4.- El CGPJ: Naturaleza jurídica. 5.- Composición del CGPJ. 6.- Funciones del CGPJ. 7.- El Ministerio Fiscal: Naturaleza Jurídica. 8. Organización y fun-ciones del Ministerio Fiscal. 9.- El Ministerio Fiscal y el Poder Político.

Capítulo XI La justicia constitucional (I)

1.- La justicia constitucional. 2.- Naturaleza del Tribunal Constitucional. 3.-Composición del Tribunal Constitucional. 4.- Organización del Tribunal Constitucional. 5.-Las resoluciones del Tribunal Constitucional.

Capítulo XII La justicia constitucional (II)

1.- Competencias del Tribunal Constitucional. 2.- El Recurso de inconstitucionalidad. 3.- La Cuestión de inconstitucionalidad. 3.1 La cuestión interna de constitucionalidad o autocuestión de constitucionalidad. 4.- El Control previo de la constitucionalidad de los Tratados. 5.- Los Conflictos constitucionales.- 5.1 Conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 5.1.1 Conflictos positivos. 5.1.2 Conflictos ne-gativos. 5.2. Conflictos de atribuciones. 5.3. Conflictos en defensa de la autonomía local. 6.- La impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA prevista en el artículo 161.2 de la Constitución. 7.- El recurso de amparo constitucio-nal: regulación y naturaleza. 8.- Objeto del recurso de amparo constitucional. 9.- Actos impugnables. 10.- Legitimación. 11.- La demanda de amparo constitucional.

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Capítulo XIII Las fuerzas políticas (I)

1. La democracia y la democracia representativa española. 2. En torno a los partidos políticos. 3. El Estado de partidos y el tránsito a la partidocracia. 4. Los partidos políti-cos en el sistema político español. 5. Sindicatos y organizaciones empresariales. 6. Los medios de información de masas. 7. A modo de apostilla

Capítulo XIV Las fuerzas políticas (II)

1.- Origen y evolución de las “autoridades independientes”. 1.1 En general. 1.2 En España 2.- Delimitación conceptual. 3.- Argumentos utilizados para la creación de “au-toridades independientes”. 3.1. La neutralidad política. 3.2. Otros argumentos: espe-cialización técnica y eficacia. 4.- Las funciones y competencias. 4.1. La regulación o supervisión de un sector privado. 4.2. Otras funciones. 5.- La organización de las “au-toridades independientes”. 5.1. Las medidas para garantizar su independencia. 5.2. Sistema de controles. 6.- Principales problemas constitucionales. 6.1. Desde la pers-pectiva del principio del Estado de Derecho. 6.2. Desde la óptica del principio de-mocrático. 6.3. Desde la perspectiva del Estado social. 7.- La praxis. 7.1. Sobre la efi-cacia. 7.2. La captura por los partidos políticos. 7.3. La captura por el sector regulado

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Capítulo I La Jefatura del Estado: La Corona (I) 1.-La Monarquía Parlamentaria en la Constitución de 1978. 2.-Refrendo e irresponsabilidad. 2.1. Actos del Rey sujetos al refrendo. 2.2. Sujetos refrendantes. 2.3. Formas del refrendo. 3.- El estatuto orgánico de la Corona. 3.1 La sucesión en la Corona. 3.2 La Regencia. 3.3. La tutela del Rey menor de edad. 4.- La Dotación de la Corona y la Casa del Rey.

1.-La Monarquía Parlamentaria en la Constitución de 1978.

El art. 1.3 CE. dispone: "la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria".

La Monarquía parlamentaria fue calificada forma política de Estado y no de Gobierno por varios motivos:

1. El relevante papel del Rey durante la transición política.

2. La función integradora de la Corona.

3. La opción de la monarquía frente a la república era fundamental de Estado y no meramente de Gobierno.

La Monarquía parlamentaria es el resultado de intentar compaginar el principio monárquico con el principio democrático. Hoy los monarcas parlamentarios tienen funciones regladas, no poderes, "el Rey reina, pero no gobierna". Además todos sus actos son actos debidos que deben ser refrendados. Por esto, el Rey es irresponsable.

¿Cuál es entonces la función del Rey en la monarquía parlamentaria?

La función del Rey como Jefe del Estado parte de la idea de que a él no le corres-ponde determinar el contenido de las decisiones políticas ni imponerse en casos de conflicto entre los diferentes órganos constitucionales, adoptando la solución final.

Su función consiste en garantizar el adecuado funcionamiento del sistema conforme al principio democrático garantizado en la Constitución.

2.-Refrendo e irresponsabilidad.

En el art. 56.3 CE. se establece: “La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados careciendo de validez sin dicho refrendo”. Así pues, la Constitución recoge el principio de inmunidad total del Jefe del Estado, sin distinguir entre los actos realizados en la esfera jurídico-política y los realizados en la esfera jurídico-privada. Por lo que el Rey no puede ser encausado política, penal ni civilmente en ningún caso.

El refrendo es, pues, una técnica en virtud de la cual se produce una traslación de la responsabilidad del Rey a la persona que asume como suyo el acto regio, salva-guardando así la inviolabilidad real. El referendo es, una limitación material del poder del Rey.

2.1. Actos del Rey sujetos al refrendo.

El art. 56.3 Ce prescribe que los actos del Rey "Estarán siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dis-puesto en el art. 65.2".

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Así pues, son objeto de refrendo todos los realizados como Jefe del Estado.

No están sujetos a refrendo, los actos del Rey de carácter personalísimo, su abdi-cación, la designación testamentaria del tutor del Rey menor de edad o su consenti-miento matrimonial. Tampoco necesita el Rey refrendo para distribuir la cantidad de dinero para el sostenimiento de su familia y Casa, así como el nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de su Casa. No obstante esta última es la más dis-cutible ya que en la práctica se cesan o nombran por Real Decreto y este lo firma el Presidente del Gobierno.

2.2. Sujetos refrendantes.

Dispone el art. 64.1 que “los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramien-to del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el art. 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso”.

El art. 64.1 dispone que “los actos del Rey serán refrendados por…”

1. El Presidente del Gobierno

2. Los Ministros competentes

3. El Presidente del Congreso para la propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución de las Cortes.

Esta enumeración constitucional de los sujetos refrendantes es taxativa y excluyen-te de la delegación del refrendo en otros órganos

2.3. Formas del refrendo.

Refrendo expreso: es la contrafirma de los actos del Rey por parte del refren-dante. Afecta a los actos jurídico-formales y aparece por escrito en el B.O.E.

Refrendo tácito: no pueden recibir la contrafirma del sujeto refrendante, pero se refrenda con presencia física de algún miembro del Gobierno frente al Rey. (Minis-tro de jornada: audiencias, viajes oficiales dentro y fuera de España).

Refrendo presunto: el Rey realiza un acto que el Gobierno desconoce y, el Pre-sidente o el Ministro opta por continuar en su cargo, asumiendo su responsabilidad de refrendante. (Esta categoría se usó para justificar jurídicamente la intervención del Rey el 23 F/81)

3.- El estatuto orgánico de la Corona.

La fórmula del art. 1.3 CE y la regulación que el Título II del texto constitucional nos permite negar que en la actualidad exista un derecho privado de la Corona. El Monarca sólo puede regular aspectos puramente domésticos.

3.1 La sucesión en la Corona.

La Corona de España es hereditaria en los sucesores de Juan Carlos I

La sucesión seguirá el orden de la primogenitura y representación siendo prefe-rida la línea anterior a las posteriores. En la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.

Esta fórmula viene de Ley de Partidas de Alfonso X "el sabio" de 1265. Conculca el principio de igualdad. Esto fue así por: el peso de la tradición en la continuidad histó-rica del orden sucesorio; los supuestos derechos adquiridos por Felipe de Borbón, se

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dieron como un hecho consumado; la indiferencia de las fuerzas políticas de la iz-quierda en el momento constituyente.

Por otra parte, los supuestos en que se produce la sucesión en el trono son los siguientes:

a) Fallecimiento del Rey

b) Inhabilitación permanente del Rey reconocida por las Cortes Generales

c) Abdicación

La abdicación es: la dejación voluntaria del oficio regio. La doctrina y la tradición constitucional española entendieron que el Rey, para abdicar, necesitaba estar autori-zado por las Cortes. Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de de-recho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una ley orgá-nica. Dos consideraciones a juicio de los autores:

1. Esta ley orgánica será una ley de desarrollo del Título II, no una ley de autoriza-ción.

2. La abdicación es un es un acto personalismo e irrevocable del Rey exento de re-frendo.

Una cuestión diferente es la renuncia de los derechos dinásticos: el rey destronado no puede abdicar de algo de lo que fue privado

Asimismo, es necesario distinguir entre la abdicación del titular de la Corona y la renuncia a los derechos sucesorios de los de llamados a suceder, esto supone una alteración en el orden establecido en el artículo 57.1 de la Constitución española.

Por lo que se refiere al Príncipe Heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de As-turias, y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor a la Corona. El art. 61.2 CE exige que el Príncipe Heredero, al alcanzar la mayoría de edad, preste jura-mento en los mismos términos que el Rey en el momento de ser proclamado ante las Cortes Generales. Además, la Constitución exige que el Príncipe de Asturias preste juramento de fidelidad al Rey. Los títulos de Heredero y Príncipe de Asturias van indi-solublemente unidos.

En cuanto al matrimonio de las personas con derechos sucesorios: quedan excluidas de la sucesión, si contraen matrimonio contra la expresa prohibición del Rey o de las Cortes.

El Rey o la Reina, no tienen limitación constitucional para contraer matrimonio. Por su parte el art. 58 CE. dispone que la Reina consorte o el consorte de la Reina no podrá asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia.

La Constitución ha previsto la posibilidad de la extinción de todas las líneas llamadas es Derecho ante tal cosa, Las Cortes proveerán.

3.2 La Regencia.

La Regencia es una institución destinada a sustituir provisionalmente al titular de la Corona, cuando éste es menor de edad o ha sido inhabilitado temporalmente. Tie-ne atribuida las mismas funciones que el Rey. Deben prestar juramento y fidelidad al Rey.

En nuestra Constitución, la Regencia puede constituirse por dos causas dife-rentes:

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Por minoría de edad del Rey: Se justifica por la falta de madurez del monarca, Para evitar la duración excesiva de la regencia en algunas constituciones, se fija-ba la mayoría de edad del Rey en una edad inferior a la exigida. La CE. de 1978 no menciona expresamente la mayoría de edad del Rey, por lo que debemos en-tender la regla general de los 18 años.

Por inhabilitación del Rey: supuesto de inhabilitación del Rey para el ejercicio de su autoridad y debe ser reconocida por las Cortes Generales, la Constitución no prevé nada al respecto sobre las causas de la inhabilitación, esta la debe pro-poner el Gobierno. La mayoría de la doctrina sólo la admite cuando se produzca una enfermedad o deficiencia persistente de carácter físico o psíquico que impida a la persona gobernarse por sí misma de manera transitoria.

Por otra parte, la Regencia puede ser, por razón de su origen, de tres clases: testamentaria, legítima y electiva. La Constitución de 1978 sólo admite las dos últimas.

Regencia legítima:

Aquella que se confía a la persona designada por la Constitución, se distinguen dos supuestos:

a) Cuando el rey fuere menor de edad, la Regencia corresponderá a su padre o a su madre y, en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo a suceder.

b) Cuando el Rey fuera inhabilitado para el ejercicio de su autoridad, en-trará inmediatamente la Regencia del Príncipe Heredero, si fuera mayor de edad, si no de la misma manera que el supuesto anterior.

Regencia electiva:

Es la que designa el órgano de representación de la Nación. Las Cortes Generales nombrarán a una, tres o cinco personas que deberán ser españoles y mayores de edad.

Esta se extingue por: desaparición de la causa que la motivo, fallecimiento del Re-gente, o incapacitaron del mismo. Nuestra Constitución, sólo prevé el primero de ellos, es decir que el Monarca alcance la mayoría de edad o que se suprima la inhabi-litación del Rey.

3.3. La tutela del Rey menor de edad.

La institución de la tutela del rey menor de edad se mueve en la frágil línea diviso-ria de la esfera pública y privada de la actividad del Rey. A juicio del autor la tutela del rey menor de edad es una institución de carácter privado, y a la que le son de aplicación de manera subsidiaria o complementaria los preceptos del C.C. reguladores de la tutela común.

Nuestra Constitución sólo prevé la tutela por razón de la minoría de edad del Rey, y admite tres clases: la testamentaria, la legítima y la dativa.

Tutela testamentaria: la persona que el rey difunto hubiera nombrado en su testamento, siempre que sea español de nacimiento y mayor de edad.

Tutela legítima: corresponde al padre o madre del Rey menor de edad, mien-tras estén viudos, si el Rey difunto no hubiera nombrado a nadie en su testamen-to.

Tutela dativa: las que nombran las Cortes Generales, en defecto de las anterio-res.

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El cargo de regente y de tutor del Rey no podrán acumularse sino en el padre, madre o ascendiente directo del Rey. Este cargo es incompatible con el ejercicio de un cargo político. Fundamento: el futuro Rey reciba una formación política neutral y que las contiendas políticas no alcancen a la designación de tutor

4.- La Dotación de la Corona y la Casa del Rey.

El Art. 65.1 CE. Dispone: "el Rey recibe de los Presupuestos del Estado una canti-dad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la mis-ma". Este precepto recoge el sistema llamado de "Lista Civil".

Esta dotación presupuestaria no puede suprimirse, ya que se configura "como con-sustancial con la institución de la Corona, y con la forma política monárquica del Esta-do español". El Jefe de la Casa del Rey es quien propone al Gobierno la cuantía de la dotación que considere adecuada cada año.

Por otra parte, el Rey dispone de una serie de bienes, tradicionalmente incluidos en el Real Patrimonio y que configuran actualmente el Patrimonio Nacional. El Pa-trimonio Nacional consiste en una serie de inmuebles, bienes muebles, donacio-nes hechas al Estado a través del Rey que constituye un patrimonio separado de titularidad estatal, de carácter inalienable, imprescriptible e inembargable. El Rey y su Casa pueden servirse del mismo, ya que está afectado al fin del uso y servi-cio de la Corona, pero no tienen sobre él ninguna titularidad.

Por lo que se refiere a la Casa del Rey, puede decirse que se trata de un orga-nismo que, bajo la dependencia de S. M. el Rey, tiene como misión servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones como Jefe del Estado. Hay que señalar que la Casa del Rey, aunque es una organización estatal, no está integrada en la Administración del Estado.

La Casa del Rey comprende los siguientes órganos:

1. El Jefe de la Casa del Rey, que dirige e inspecciona los servicios de la Casa, realiza el presupuesto de la misma, y ejerce las relaciones con el exterior.

2. El Secretario General, que tiene a su cargo la tramitación de la actividad admi-nistrativa, excepto la militar.

3. El Cuarto Militar, que está compuesto por loa Ayudantes de Campo del Rey, y dirigido por el Jefe del Cuarto.

4. La Guardia Real y el Servicio de Seguridad, que deben colaborar con los Mi-nisterios de Defensa e Interior

5. La oficina de Prensa.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 65.2 CE. "el Rey nombra y releva li-bremente a los miembros civiles y militares de su Casa". Se trata, pues, de la otra actividad del Rey no sujeta a refrendo. Si bien, han sido nombrados por iniciativa re-gia, se hace en Real Decreto, refrendado por el Presidente del Gobierno.

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Capítulo II La Jefatura del Estado: La Corona (II)

1.-Las funciones del Rey.

2. Funciones del Rey en relación con las Cortes Generales.

3. Funciones del Rey en relación con el Gobierno.

4. Funciones del Rey en relación con la Justicia.

5. Otras funciones del Rey.

1.-Las funciones del Rey.

El artículo 56.1 de la CE. dispone: "El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes"

En la Monarquía parlamentaria española, el Rey ocupa una posición como titular de la Corona y de la Jefatura del Estado que puede plasmarse en tres consideraciones:

1. Representar la unidad y permanencia del Estado.

2. Representa al Estado en las relaciones internacionales y manifiesta o expresa la voluntad del mismo

3. Arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones. No significa que tenga un poder decisorio sino que tiene derecho a ser consultado, animar o ad-vertir.

La función moderadora la ejerce el Rey fundamentalmente en relación al Gobierno, y se concreta en los derechos "a ser consultado, a animar ya a advertir". La Constitución le otorga al Rey el derecho a ser informado de los asuntos de Estado, por eso está previsto que los Departamentos de la Administración del Estado proporcio-narán a la Casa de S. M. El Rey "los informes, dictámenes y asesoramiento de cualquier naturaleza que la Casa solicite".

El Rey tiene atribuidas las competencias de proponer al Congreso de los Diputados el nombre del candidato a Presidente del Gobierno. La Constitución prevé también, que el Rey disuelva las Cortes Generales cuando concurran las circunstancias previs-tas en el art. 99.5 CE.

En definitiva el Rey es, simplemente, el titular de un órgano constitucional -la Co-rona- que ejerce poderes jurídico-formales que, en ningún caso, son expresión de su voluntad. El Rey por tanto no tiene poder político, sólo poderes jurídicos sin contenido político.

La autoridad del Rey viene dada en un Estado Democrático de Derecho, por dos condiciones:

1. Por su propia personalidad humana e intelectual.

2. Por comportarse en sus funciones de Rey con arreglo a los principios y reglas que la Constitución establece.

El Rey sólo ejerce las funciones que expresamente le atribuyen la Consti-tución y las leyes, y entre ellas está la de árbitro y moderador.

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2. Funciones del Rey en relación con las Cortes Generales

En relación con las Cortes corresponde al Rey:

A) Sancionar y promulgar las leyes: (Art. 62,a) CE)

En las monarquías parlamentarias actuales, la sanción no lleva aparejada el dere-cho de veto en ningún caso. La sanción de las leyes por el Rey ha perdido su antiguo significado y ha quedado como una reminiscencia histórica. No obstante el hecho de que se mantenga no significa en modo alguno que la Constitución considere al Rey como colegislador. La sanción de las leyes es un acto debido del Rey, el cumplimien-to es una obligación constitucional, por lo que no cabe en absoluto el veto suspensivo ni devolutivo del monarca.

Nuestra Constitución dispone en su artículo 91: "El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación".

Por lo que se refiere a la promulgación, se trata esta de una función certificante que corresponde al Jefe del Estado. La promulgación, que en la práctica es simultanea a la sanción, es también un acto debido del Rey.

B) Convocar las Cortes Generales: (Art. 62,b) CE)

Esta convocatoria regia sólo afecta a la reunión de las Cámaras al inicio de cada legislatura, no a las reuniones ordinarias o extraordinarias. Así, pues, el Rey se limita, tras las elecciones Generales, a convocar las nuevas Cámaras "dentro de los 25 días siguientes a la celebración de elecciones" una vez que sus Presidentes la han co-municado formalmente la constitución de las mismas.

C) Disolver las Cortes Generales: (Art. 62,b) CE)

El Rey disuelve las Cortes en tres supuestos tasados constitucionalmente, y en los que no interviene:

1. Cuando se lo propone el Presidente del Gobierno, bajo su exclusiva responsabili-dad.

2. En el supuesto del art. 99 CE. por imperativo constitucional, cuando en el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubie-re obtenido la confianza del Congreso de los Diputados.

3. En el supuesto de reforma agravada de la Constitución, cuando la propuesta de reforma sea aprobada por mayoría de 2/3 de cada Cámara.

D) Convocar las elecciones en los términos previstos en la Constitución:

En el ejercicio de esta función también carece de discrecionalidad puesto que la de-terminación la fecha de las elecciones corresponde, tanto en el supuesto de disolu-ción, como en el de extinción de mandato al Presidente del Gobierno.

E) Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacional-mente por medio de tratados de conformidad con la Constitución y las le-yes.

La Constitución atribuye también al Rey la función de manifestar en el plano inter-nacional el consentimiento del Estado en materia de Tratados, cuando la forma utiliza-da pueda calificarse de solemne, y por lo tanto, dicho consentimiento cuente previa-mente con la autorización de las Cortes Generales (arts. 93 y 94.1 CE). Así pues, y de acuerdo con la función de representación que corresponde al Jefe del Estado en el

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ámbito internacional, el Rey no interviene en la negociación ni autorización del Trata-do, sino que se limita a manifestar la voluntad de otro órgano.

F) Declarar la guerra y firmar la paz, previa autorización de las Cortes Ge-nerales: (Art. 63.3 CE)

A juicio de un importante sector de la doctrina, este apartado 3 del artículo 63 de nuestra Constitución está claramente desfasado, por los hechos que han acontecido en los últimos años, donde se hace la guerra sin declaración previa.

3. Funciones del Rey en relación con el Gobierno

En relación con el Gobierno corresponde al Rey:

A) Proponer al candidato a Presidente del Gobierno y en su caso nombrar-lo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Cons-titución. (Art. 62,d) CE)

Cuatro son los supuestos en que corresponde al Rey proponer un candidato a la Pre-sidencia del Gobierno:

Después de las elecciones generales, que pueden afectar a las dos Cámaras o sólo al Congreso de los Diputados.

Por pérdida de la confianza parlamentaria de acuerdo con la Constitución.

Por dimisión del Presidente del Gobierno.

Por fallecimiento del Presidente del Gobierno.

El Rey debe proceder a consultar con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. Esta consulta previa, debe entenderse referida al trámite que el Rey debe efectuar con los diputados designados por los par-tidos políticos que hubieren obtenido representación parlamentaria.

Realizada la consulta, el Rey propone, con el refrendo del Presidente del Congreso, un candidato a Presidente del Gobierno. Esta facultad de propuesta ofrece al Rey, sólo en teoría, un cierto margen de discrecionalidad, que no existe en ninguna de las otras funciones que le vienen constitucionalmente atribuidas.

Otorgada la confianza por el Congreso de los Diputados, el Rey procederá al nom-bramiento del Presidente del Gobierno "en los términos previstos en la Constitu-ción". Se trata de un acto reglado al que el Rey está obligado constitucionalmente.

Por lo que se refiere al cese del Presidente del Gobierno, corresponde al Rey poner fin a sus funciones mediante Real Decreto firmado por el Rey y refrendado por el Pre-sidente del Gobierno saliente, salvo, en el caso de muerte que lo refrendará el Vice-presidente.

B) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Pre-sidente. (Art. 62,e) CE)

La elección del equipo gubernamental corresponde libre y exclusivamente al Presi-dente del Gobierno, sin que pueda admitirse ninguna intromisión ni intervención del Rey en este aspecto. El nombramiento y el cese regios de los demás miembros el Gobierno son, pues, actos meramente formales que la Constitución atri-buye al Rey como Jefe del Estado.

C) Ser informado de los asuntos de Estado, y presidir, a efectos, las sesio-nes del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno a petición del Pre-sidente del Gobierno. (Art. 62,g) CE)

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El derecho a ser informado de los asuntos de Estado tiene una doble vertiente: el Rey tiene derecho a recabar información de todos aquellos asuntos que considere de importancia política, y a su vez, el Gobierno debe informar al Rey de todo aquello que estime de trascendencia política.

Los Departamentos de la Administración del Estado proporcionaran a la Casa de S. M. El Rey "los informes dictámenes y asesoramientos de cualquier naturaleza que la Casa solicite".

Según lo dispuesto en el texto constitucional, el Rey preside los Consejos de Minis-tros únicamente "cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno".

Por lo tanto, los Consejos de Ministros, que presida el Monarca serán, previa y expresa petición del Presidente del Gobierno, a los solos efectos de ser infor-mado de los asuntos de Estado y no tendrán carácter decisorio, sino meramente deliberante.

D) Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros. (Art. 62,f) CE)

Este es un acto debido, y el Rey no puede entrar a juzgar si la norma con-tradice otra de rango superior. Incluso la expresión "expedir" empleada por la Constitución, denota el mero carácter formal de la función de la Corona.

Según Alzaga, el Rey tan sólo podría negar la firma a un Decreto si éste no ha sido acordado en Consejo de Ministros." porque tan grosero defecto formal produce la in-existencia de un Decreto propiamente dicho".

E) Conferir los empleos civiles y militares, y conceder honores y distincio-nes con arreglo a las leyes. (Art. 62,f) CE)

Se trata de dos funciones simbólicas no exentas de refrendo. "resulta admi-sible que el Rey sugiera algún nombre a la hora de otorgar alguna condecoración o distinción".

F) El mando supremo de las Fuerzas Armadas. (Art. 62,h) CE)

Aunque algún sector doctrinal ha defendido el carácter efectivo de esta función, lo cierto es que: el mando del Rey sobre nuestras Fuerzas Armadas, también es una función simbólica puesto que el Gobierno dirige la Administración mili-tar y la Defensa del Estado. La facultad regia del comando militar se reduce a un eficaz mecanismo para el ejercicio de la función moderadora.

G) Acreditar a los Embajadores y otros representantes diplomáticos.

Esta función deriva del art. 56 CE., según el cual "el Rey es el Jefe del Estado" y "asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internaciona-les". Ahora bien, no debemos olvidar que tales funciones son simbólicas, ya que es al Gobierno a quién le corresponde la dirección de la política exterior del Estado.

Pues bien, el art. 63 CE. encarna en el Rey el ius legationis, tanto activo como pasivo del Estado español, que se configura como el derecho que el ordenamiento jurídico internacional reconoce a los Jefes de Estado.

Por lo que se refiere al derecho activo de legación, hay que señalar que el Rey acredita a los Embajadores y otros representantes diplomáticos, pero es el Gobier-no quién los nombra. Sus cartas credenciales son firmadas por el Rey y refrendadas por el Ministro de Asuntos Exteriores.

Los representantes extranjeros en España están acreditados ante el Rey, en el sentido en que éste se limita a recibir solemnemente, en el Palacio Real de Ma-

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drid, las cartas credenciales de los Jefes de las misiones diplomáticas acreditadas en España, ya que el placet lo otorga el Consejo de Ministros.

4. Funciones del Rey en relación con la Justicia

El art. 117 de nuestra Constitución, tras afirmar que "la justicia emana del pue-blo" añade que "se administra en nombre del Rey" por Jueces y Magistrados. Se trata de una reminiscencia histórica de carácter simbólico, sin ninguna consecuencia práctica.

En este ámbito corresponde al Rey:

1. Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales. (Art. 62,i) CE) La propuesta de indulto, parte del Ministro de Justicia y es el Consejo de Ministros el que lo decide efectivamente.

2. Nombrar al Presidente del Tribunal Supremo y al Fiscal General del Esta-do. La del Presidente del Tribunal Supremo, a propuesta del CGPJ; y del Fiscal General del Estado, a propuesta del Gobierno, oído el CGPJ. El Rey no tiene en es-tos nombramientos ningún margen de discrecionalidad.

5. Otras funciones del Rey

También corresponde al Rey:

Ejercer el alto patronazgo de las Reales Academias. (Art. 62,j) CE). Este precepto no tiene ningún antecedente en nuestra historia constitucional.

Convoca a referéndum consultivo (art. 92 CE), constitucional (art. 167 y 168 CE), y autonómico (art. 151 CE), mediante propuesta del Presidente del Go-bierno, previa autorización del Congreso de los Diputados.

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Capítulo III El Parlamento: Las Cortes Generales (I) 1. Naturaleza de las Cortes Generales. 2.- El bicameralismo en la Constitución de 1978. 2.1. Un bicameralismo asimétrico o imperfecto. 2.2. Las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y el Senado. 3.- Composición de las Cámaras. 3.1. La composición del Congreso de los Diputados. 3.2. La composición del Senado. 3.3. Las distorsiones del sistema electoral 4. El Derecho de sufragio. 4.1. El derecho de sufragio activo. 4.2 El derecho de sufragio pasivo. 4.3. Las características del sufragio. 5. La relación de los parlamentarios con los electores: la prohibición consti-tucional del mandato imperativo.

1. Naturaleza de las Cortes Generales

Las Cortes Generales se definen en el sistema constitucional por una serie de carac-teres propios:

a) Es un poder constitucional: reconocido desde la perspectiva de cada Cámara individualmente considerada, Congreso de los Diputados y el Senado, como desde la actuación conjunta de ambas Cámaras, esto es, Corte Generales.

b) Es un poder definidor del Estado. El artículo 1.3. CE establece que “la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria “. Se pone de manifies-to la traslación de los poderes del Estado a favor de las Cortes Generales.

c) Es un poder representativo y legitimado. En primer lugar, es el órgano ordi-nario de expresión de la soberanía popular y en segundo lugar, sus miembros son elegidos directamente por el pueblo español, lo que conlleva que las Cortes Gene-rales gocen de una legitimidad democrática prevalente y originaria de la que care-cen los otros poderes del Estado.

d) Es un órgano permanente, ejercen sus funciones de manera continua y regular y cuentan con una sede física perfectamente identificable por los ciudadanos.

e) Es un poder deliberante, el debate y la discusión es algo consustancial a todo Parlamento

2. El Bicameralismo en la Constitución Española de 1978

Nuestra Constitución consagra en su art.66.1 la estructura bicameral de las Cor-tes Generales al disponer que "están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado".

El hecho de que el poder legislativo esté constituido en algunos Estados por dos Cámaras legislativas responde a la estructura federal, regional o autonómica de estos a finales del siglo XX..

La tradición constitucional española ha sido fundamentalmente bicameralista, meno las de 1812 y 1931.

Mientras en el debate constituyente en el Congreso se optó por la implantación de una segunda cámara con argumentos variados, toda la discusión en el Senado partió del supuesto implícito de que esta Cámara debía configurarse a partir del hecho auto-

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nómico, a pesar de la inexistencia de un esquema cerrado de Comunidades Autóno-mas con realidad operante de manera inmediata.

En España la Constitución de 1978 a la hora de configurar el Senado recoge la fórmula híbrida entre la organización territorial existente (las Provincias) y la organi-zación territorial futura (las Comunidades Autónomas); lo que ha provocado que el Senado no sea una auténtica Cámara de representación de las Autonomías, por lo que estas quedan privadas de una participación efectiva en la formación de la voluntad estatal.

Además, el Senado está excluido constitucionalmente de la formación de Gobierno, de la exigencia de responsabilidad política a éste, del ejercicio de determinadas fun-ciones legislativas, de la autorización de propuesta de carácter consultivo, y de la au-torización de la declaración de los estados de sitio excepción y alarma. Tras haberse producido alguna reforma del Senado para darle mayor operatividad, no ha tenido el efecto deseado, siendo el Senado a día de hoy una Cámara prácticamente irrelevante.

Esta reforma se presentó como una potenciación de la función territorial del Sena-do a través de la creación de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, en cuyas sesiones además de las Senadores autonómicos, podían intervenir: los Consejos de Gobierno de Las Comunidades Autónomas a través de su Presidente o por el miembro del correspondiente órgano colegiado de gobierno designado para ello.

Pero las propias limitaciones del Senado han desdibujado a lo largo de estos años el perfil de la Comisión General de las Comunidades Autónomas. Hasta defraudar las expectativas y esperanzas que generó su creación.

2.1. Un bicameralismo asimétrico o imperfecto

Dependiendo de las funciones atribuidas a cada Cámara, se distingue entre bicame-ralismo perfecto y bicameralismo asimétrico o imperfecto.

El bicameralismo perfecto, aquel en el que las dos Cámaras están en una posi-ción de igualdad.

El bicameralismo asimétrico, en el que una Cámara se encuentra en una posi-ción de supremacía respecto de la otra en el ejercicio de determinadas funciones.

En la Constitución española, art. 66, aunque se atribuye la representación del pueblo español en igualdad de condiciones al Congreso y al Senado, se determina un bica-meralismo imperfecto al atribuir con carácter exclusivo una serie de funciones al Congreso de los Diputados, constituyendo el centro de gravedad de las Cortes Genera-les.

2.2. Las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y el Senado

Los parlamentos bicamerales actúan sobre la base de separación de ambas Cáma-ras, lo que se concreta en tres principios:

1. Desde el punto de vista de la organización y funcionamiento internos cada Cáma-ra es independiente

2. Nadie puede ser miembro de ambas Cámaras simultáneamente

3. Las Cámaras deliberan por separado

En el sistema parlamentario español, se recoge la actuación separada de las Cáma-ras, aunque también prevé la actuación conjunta para ejercer las competencias no legislativas relativas a la Corona (art. 74.1 CE):

Casos de extinción de todas las líneas llamadas en Derecho a suceder en la Coro-na (art 57.3)

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Para prohibir expresamente el matrimonio de las personas con derecho a la suce-sión en el trono (art 57.4)

Para reconocer la inhabilitación del Rey para el ejercicio de sus funciones (art 59.2)

Para nombrar la Regencia y el tutor del Rey en los supuestos contemplados en los arts 59.3 y 60.1

Para recibir el juramento del Rey, del Príncipe heredero y del Regente (art 61 CE)

3. Composición de las Cámaras

3.1. Composición y elección del Congreso de los Diputados.

A) El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputa-dos, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley. La Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985 (LOREG) fijó el número en 350.

B) La circunscripción electoral es la provincia.

A cada Provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados Las poblacio-nes de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. Los 248 diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a la población.

Así pues, la circunscripción electoral para la elección del Congreso de los Diputa-dos es plurinominal, con la excepción de Ceuta y Melilla que son circunscripcio-nes uninominales, ya que sólo eligen un representante.

C) Los Diputados son elegidos mediante un criterio de representación pro-porcional.

La Ley electoral ha dispuesto que los miembros del Congreso son elegidos me-diante un sistema de escrutinio proporcional basado en listas cerradas y bloqueadas, con un reparto de escaños según la fórmula D' Hondt y una barrera mínima del 3 % de los votos válidos emitidos en cada circuns-cripción.

Exactamente, el art. 163 de la LOREG dispone:

"La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas":

a) No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción.

b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos ob-tenidos por las restantes candidaturas.

c) Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etcétera, hasta un número igual al de escaños correspon-dientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden de-creciente.

Ejemplo práctico: 480.000 votos válidos emitidos en una circunscripción que elija ocho Diputados. Votación repartida entre seis candidaturas:

A (168.000 votos) B (104.000) C (72.000) D (64.000) E (40.000) F (32.000)

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Por consiguiente: la candidatura a obtiene cuatro escaños, la candidatura b dos escaños y las candidaturas c y d un escaño cada una.

d) Cuando en la relación de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiese obtenido. Si hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.

e) Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos incluidos en ella, por el orden de colocación en que aparezcan. 2. En las cir-cunscripciones de Ceuta y Melilla será proclamado electo el candidato que ma-yor número de votos hubiese obtenido.

D) El mandato de los Diputados es de cuatro años.

3.2. Composición del Senado

Los principios básicos de la composición del Senado aparecen en el art. 69 CE:

A. 207 senadores son elegidos directamente por los ciudadanos:

En cada provincia se eligen 4 Senadores por sufragio universal, libre, igual, di-recto y secreto.

En las provincias insulares corresponden 3 Senadores a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- y 1 a cada una de las siguientes islas -Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Hierro, Lanzarote y La Palma.

La Constitución remite a una Ley Orgánica el sistema de elección directa de los Senadores: Los electores pueden dar su voto a un máximo de 3 candidatos en las circunscripciones provinciales, 2 en Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- y 1 en las restantes circunscripciones insulares. Serán proclamados electos aquellos que ob-tengan mayor número de votos.

B. Las Comunidades Autónomas designan además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.

La designación de los llamados "Senadores Autonómicos" corresponde a la Asam-blea legislativa de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos de Autonomía de cada Comunidad, asegurando, en todo caso, la adecuada representación propor-cional.

C. El mandato de los Senadores es de cuatro años.

Si la duración del mandato está clara respecto de los Senadores elegidos directa-mente por los ciudadanos, no puede decirse lo mismo de los llamados "Senadores autonómicos". El T. C. ha señalados dos opciones posibles de vinculación al man-dato, bien a la legislatura de la Asamblea de la Comunidad Autónoma, bien a la legislatura del Senado.

división 1 2 3 4 5 6 7 8

A 168.000 84.000 56.000 42.000 33.600 28.000 24.000 21.000

B 104.000 52.000 34.666 26.000 20.800 17.333 14.857 13.000

C 72.000 36.000 24.000 18.000 14.400 12.000 10.285 9.000

D 64.000 32.000 21.333 16.000 12.800 10.666 9.142 8.000

E 40.000 20.000 13.333 10.000 8.000 6.666 5.714 5.000

F 32.000 16.000 10.666 8.000 6.400 5.333 4.571 4.000

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3.3. Las distorsiones del sistema electoral

A. En el Congreso de los Diputados

Las fórmulas electorales proporcionales se basan en la distribución de los escaños en proporción al número de votos obtenidos por cada lista de candidatos. Aunque la CE consagra un sistema de representación proporcional, en la práctica esta proporcio-nalidad se ve distorsionada por los siguientes factores:

1) El reducido número de escaños del Congreso de los Diputados (350) teniendo en cuenta la población española.

2) La elección de la provincia como circunscripción electoral distorsiona grave-mente el sistema, por dos razones: primero, su elevado número -50- hace que sean circunscripciones pequeñas; y segundo, existe una gran disparidad de-mográfica entre ellas.

3) El hecho de que a cada provincia se le asignen dos Diputados independiente-mente de la población de cada una de ellas, provoca que exista una sobrerre-presentación de las provincias con menos población y una subrepresentación de las provincias con más población

4) El sistema D'Hondt produce efectos proporcionales en circunscripciones con más de siete diputados, cuanto más pequeña es la circunscripción menor es el efecto proporcional. En España la mayoría de las circunscripciones son de cua-tro o cinco diputados, con lo que la proporcionalidad es nula o está muy a fa-vor de las fuerzas políticas mayoritarias.

5) Con objeto de limitar el acceso de grupos minoritarios se establece la barrera electoral del 3% de votos obtenidos válidamente. Este mínimo sólo opera en las grandes circunscripciones como Madrid o Barcelona; en el resto, la posibili-dad de obtener derecho a un escaño se sitúa, al menos, entre el 10% y el 15 % de los votos.

Esta quiebra de la proporcionalidad conlleva:

a) Una sobrerrepresentación de las dos grandes fuerzas políticas, con lo que se favorece la implantación del bipartidismo.

b) Una sobrerrepresentación de las fuerzas políticas de implantación regional.

c) Una infrarrepresentación de partidos de ámbito nacional que obtienen un im-portante número de votos en el conjunto de las circunscripciones, pero que, sin embargo, obtienen un número muy reducido de escaños o incluso ninguno.

Esta desproporción que provoca el sistema electoral establecido para el Congreso de los Diputados ha puesto de manifiesto la necesidad de introducir reformas en el mismo. Así, la doctrina ha planteado algunas fórmulas como aumentar el número de Diputados a 400, reducir la representación fija provincial a un único Diputado, aplicar una fórmula distinta a la ley D'Hondt, etc.; sin embargo, ni los Gobiernos que han os-tentado el poder, ni tampoco los distintos partidos políticos han querido reformar la Ley electoral, a pesar de que se trata de una Ley Orgánica relativamente fácil de mo-dificar.

B. En el Senado

En el Senado quiebra de forma desmesurada el principio de igualdad de voto, al primar la representación territorial sobre la poblacional. Es decir, la desproporción de las circunscripciones se agudiza al haber igualado a todas las provincias, con indepen-dencia del número de habitantes, y al reforzar el peso político que se otorga a las islas

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y a Ceuta y Melilla. La consecuencia de esta desigualdad es clara: una mayor repre-sentación de las zonas menos pobladas de España, en detrimento de las más activas económicamente, que agrupan a la mayor parte de la población. Por otra parte, con la implantación del sistema electoral mayoritario limitado y con listas abiertas, el legisla-dor pretendía dos objetivos: que el elector pudiera manifestar sus preferencias perso-nales en la designación de candidatos, y que las minorías pudieran tener una cierta representación en el Senado. Sin embargo, los afectos no han sido los deseados, y se ha podido observar cómo los partidos minoritarios difícilmente obtienen representación en la Cámara Alta.

4. El Derecho de Sufragio

4.1 El derecho de sufragio activo.

El derecho de sufragio activo es la capacidad para ser elector, que no es lo mismo que votante, ya que este derecho se configura en virtud de la capacidad y no del ejercicio. Las características que se deducen:

1. Es un derecho individual reconocido exclusivamente a las personas físicas

2. Es un derecho que se reconoce sólo a los nacionales. La LOREG reserva el de-recho de sufragio a los españoles. No obstante, de acuerdo con el tratado de Maastricht los ciudadanos de la U.E. y de aquellos otros países donde exista un Tratado de reciprocidad (p.e. Noruega) son titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

3. Es un derecho exclusivamente político

4. Es un derecho de ejercicio periódico

Las limitaciones que fija nuestro ordenamiento son las siguientes:

La edad

La fijación de una edad mínima para ejercer el derecho de sufragio es común a todas las legislaciones electorales del mundo. En muchos países coincide con la mayoría de edad civil, como es el caso de España.

Pleno disfrute de los derechos políticos. Las incapacidades

Las legislaciones electorales privan del derecho de sufragio a aquellas personas que sufren algún tipo de incapacidad. Así la ley electoral española priva del dere-cho de sufragio a:

a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena de privación del dere-cho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.

b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el derecho al sufragio.

c) Los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial, durante el periodo que dure su internamiento, siempre que en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufra-gio.

La inscripción en el censo electoral

El censo electoral es un registro público en el que constan los ciudadanos con de-recho a votar. Para el ejercicio del derecho de sufragio activo es indispensable la inscripción en el censo electoral vigente.

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4.2 El derecho de sufragio pasivo.

Son titulares del derecho de sufragio pasivo los que puedan ser elegidos. Nuestra Ley electoral dispone que son elegibles los españoles mayores de edad, que poseyen-do la cualidad de elector, no se encuentran incursos en alguna de las causas de in-elegibilidad que recoge su artículo 6, como los miembros de la Familia Real, y una serie de altos cargos.

Asimismo son inelegibles:

Los condenados por Sentencia firme a pena privativa de libertad en el periodo que dure la pena.

Aunque la Sentencia no sea firme, los condenados por un delito de rebelión, o los integrantes de organizaciones terroristas condenados por delitos contra la vida, la integridad física o la libertad de las personas.

Por otra parte, los Magistrados, Jueces y Fiscales, así como los militares profesio-nales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Po-licía, en activo que deseen presentarse a las elecciones deberán solicitar el pase a la situación administrativa que corresponda.

Por último debemos subrayar dos conceptos que aunque afines son diferentes:

a) La inelegibilidad: es el conjunto de circunstancias que pueden concurrir en una persona con capacidad electoral pasiva que le impiden presentarse a una elección. (Este factor opera antes de la elección)

b) La incompatibilidad: es el impedimento legal para simultanear la función parlamentaria con otros cargos públicos o con determinadas actividades priva-das. (Opera después de las elecciones y obliga a elegir entre el mandato par-lamentario y el cargo que ocupaba antes de ser elegido).

4.3. Las características del sufragio

Nuestra constitución dispone que los diputados y senadores que no son elegidos por las Comunidades Autónomas, son elegidos por sufragio universal, libre, igual, di-recto y secreto en los términos que la ley electoral establezca.

a) Sufragio universal

El sufragio universal implica, en principio, que todos los ciudadanos son electores y elegibles, con independencia de su fortuna personal, educación, raza, color, sexo o confesión religiosa.

Sin embargo, el sufragio nunca es absolutamente universal, en el sentido de que exis-ten una serie de limitaciones materiales y jurídicas que apartan de las urnas y de los cargos públicos a una serie de ciudadanos.

b) Sufragio igual

El sistema democrático exige no sólo que cada elector tenga un voto, sino que to-dos los votos tengan el mismo valor. (Existió el voto múltiple -Inglaterra- y el voto plural - otros países de Europa).

En consonancia con nuestro texto constitucional, la Ley Electoral dispone en su art. 4.2 que "nadie puede votar más de una vez en las mismas elecciones".

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c) Sufragio libre

En principio, la libertad de voto parece hacer referencia al derecho del elector de votar sin coacción ni presión externa. Pero también entraña la necesidad de una com-petencia libre entre los candidatos que disputan la elección.

El voto libre no debe confundirse con el voto facultativo, que permite al lector abste-nerse de hacer su elección, y por tanto, de ejercer su derecho de voto. En algunos pases el deber de votar es obligatorio.

d) Sufragio directo

Cuando el voto es directo, el elector elige a sus representantes sin intermediarios, sin la intromisión de voluntades extrañas al propio elector.

Para algunos autores, el sistema de listas cerradas y bloqueadas establecido para la elección al Congreso de los Diputados impide que el elector designe directamente al candidato de su preferencia.

e) Sufragio secreto

El secreto es la garantía de la libertad de voto, la única forma de frenar la pre-sión o las amenazas externas. El secreto se garantiza mediante las cabinas elec-torales y los sobres donde se guardan las papeletas.

Pero el voto secreto no es una norma para el elector que puede dar a conocer, si lo desea, el sentido de su voto. De todas formas nuestra ley electoral dispone que nadie puede ser obligado a revelar su voto.

El voto puede depositarse personalmente depositando la papeleta en la urna o me-diante el correo si existe una imposibilidad material de desplazarse hasta el colegio.

5. La relación de los parlamentarios con los electores: la prohibición consti-tucional del mandato imperativo.

El mandato imperativo significaba que entre los representantes y los represen-tados existía una relación similar a la del contrato civil de mandato.

Por el contrario con el mandato representativo, el representante una vez elegi-do, rompe el cordón umbilical que le unía con sus electores, porque no representa a éstos, sino a la Nación. De esta forma el representante adquiere independencia.

El art. 67.2 CE. Dispone: "los miembros de las Cortes Generales no están ligados por mandato imperativo". Por lo tanto el mandato que los liga a sus electores es un mandato representativo. El Parlamentario es, pues, dueño de su Acta (el escaño es propiedad del Diputado o Senador) no del partido por el cual fue elegido. Aunque en la actualidad la representación se somete a las instrucciones del partido político o de su grupo parlamentario

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Capítulo IV Las Cortes Generales (II) 1.- Estatuto jurídico de los Diputados y los Senadores. 1.1. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario. 1.2. Derechos y deberes de los parlamentarios. 1.3. Las prerrogativas parlamentarias. 2.- Organización interna de las Cortes Generales. 2.1. La Presidencia de la Cámara. 2.2. La Mesa. 2.3. Los Grupos Parlamentarios. 2.4. La Junta de Portavoces. 2.5. El Pleno de la Cámara. 2.6. Las Comisiones.

1.- Estatuto jurídico de los Diputados y los Senadores

Bajo la expresión "Estatuto jurídico de los parlamentarios" se agrupan las normas que regulan, tanto las prerrogativas clásicas de los Miembros del Parlamento como sus derechos, deberes e incompatibilidades. Estas garantías se adquieren desde el momento en que se hace firme la condición de parlamentario y se disfruta hasta que dicha condición se pierde.

1.1. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario.

A. Los Reglamentos del Congreso y del Senado regulan los requisitos para la adquisi-ción de la "condición plena de Diputado" y la "perfección de la condición de Senador" estos son los siguientes:

1. Presentar en la Secretaría General de la Cámara la credencial de electo

2. Cumplimentar una declaración de actividades.

3. Prestar promesa o juramento de acatar la Constitución.

B. Por otra parte, la suspensión de la condición de parlamentario se produce:

1) En los casos que así proceda, por aplicación de las normas de disciplina parla-mentaria.

2) Cuando, concedida por la Cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme el Auto de procesamiento, el parlamentario se hallase en situación de pri-sión preventiva y mientras dure esta.

3) Cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando su cumpli-miento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria.

C. Por último, la Constitución y los Reglamentos prevén que los Diputados y Senado-res perderán la condición de tales por las siguientes causas:

1) Por decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación de parlamen-tario.

2) Por fallecimiento o incapacitación, declarada por decisión judicial firme.

3) Por extinción del mandato, al expirar el plazo o disolver las Cámaras.

4) Por renuncia del parlamentario ante la Mesa de la Cámara.

5) Por cese de los Senadores designados por las Asambleas de las CC.AA.

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1.2. Derechos y deberes de los parlamentarios

1º) Son derechos de los parlamentarios:

a) Asistir CON voto a las sesiones del Pleno de la Cámara y a las de las Comisio-nes de las que formen parte. Asimismo, podrán asistir SIN voto, a las sesiones de las Comisiones de las que no formen parte.

b) Formar parte, al menos, de una Comisión y ejercer las facultades que el Re-glamento les atribuye.

c) Percibir una asignación económica que les permita cumplir eficaz y dignamente su función.

d) Percibir las ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean indis-pensables para el cumplimiento de su función.

e) Dentro del territorio nacional, los Senadores tendrán derecho a pase de libre circulación en los medios de transporte colectivo que determine la Mesa del Senado o al pago, en su caso, con cargo al presupuesto de la Cámara de los gastos de viaje realizados de acuerdo con las normas que la Mesa en cada momento establezca

f) Un sistema de previsión contendrá pensiones de retiro y otras prestaciones económicas en favor de los Diputados y Senadores

2º) Son deberes de los parlamentarios:

a) Asistir a las sesiones del Pleno de la Cámara y de las Comisiones de las que formen parte.

b) Adecuar su conducta al Reglamento y respetar el orden, la cortesía y la disci-plina parlamentaria, así como no divulgar lo que sea secreto.

c) No invocar ni hacer uso de su condición de parlamentario para el ejercicio de cualquier actividad mercantil, industrial o profesional.

d) Formular declaración de sus bienes patrimoniales en los términos previstos en la Ley electoral.

e) Observar en todo momento las normas sobre incompatibilidades establecidas en la Constitución y en la ley electoral.

1.3. Las prerrogativas parlamentarias

Las prerrogativas parlamentarias no son privilegios personales ni derechos subjeti-vos de los parlamentarios, es decir, no se otorgan a éstos a título personal, sino en función de su pertenencia a una Cámara legislativa, representante de la voluntad po-pular. Por eso, no resultan disponibles para el parlamentario, no pueden renunciar a ellas, porque, "no están en el patrimonio del sujeto favorecido, sino que se otorgan en beneficio de la Asamblea y de la función parlamentaria". En definitiva constituyen ex-cepciones justificadas al derecho común en razón de las exigencias del libre funcio-namiento de las Cámaras.

Como ha señalado el T. C., las prerrogativas parlamentarias de la inviolabilidad e inmunidad, aunque tienen distinto contenido objetivo y una finalidad específica, hallan su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria, y en ese sentido son complementarias.

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A) La inviolabilidad

El art. 71 CE. Dispone "Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las manifestaciones manifestadas en el ejercicio de sus funciones". Y los Reglamentos de las Cámaras establecen que sus miembros "gozarán, aún después de haber cesado en su mandato, de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo".

La inviolabilidad es una prerrogativa en virtud de la cual los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados por las opiniones y los votos expresados en el ejercicio de sus funciones. Se configura así la inviolabilidad como una prerrogativa de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad de los parlamentarios -penal, civil y de cualquier otro tipo- por las opiniones o votos.

El problema es determinar cuándo un parlamentario actúa en el ejercicio de sus funciones. La opinión doctrinal más extendida es cuando participan en las sesio-nes plenarias y en las Comisiones, en las reuniones de los órganos rectores de la Cámara (Mesa, Junta de Portavoces), en las reuniones de los grupos parlamentarios y, también, en todos aquellos actos que, aunque se realicen fuera del recinto parla-mentario, sean en representación de la Cámara.

No se considera que un parlamentario esté en el ejercicio de sus funciones cuando interviene como político en actos públicos o privados, cuando hace declaraciones a los medios de comunicación o en los pasillos de las Cámaras.

Los actos exteriores a la vida de las Cámaras sólo pueden ser amparados por la in-violabilidad cuando sean "reproducción literal de un acto parlamentario".

Aunque la irresponsabilidad que se deriva de la inviolabilidad resulta absoluta des-de una vertiente externa, encuentra, no obstante, algunos límites en el plano interno; esto es, a través del poder disciplinario que los Reglamentos otorgan a los Presidentes de las Cámaras, y en virtud del cual éstos se hallan facultados para imponer sancio-nes a los parlamentarios.

La garantía de la inviolabilidad debe interpretarse y aplicarse restrictivamente, evi-tando que se utilice como un privilegio a favor de los parlamentarios.

B) La inmunidad

El art. 71.2 CE. Dispone que "durante el período de un mandato los Diputados y Senadores gozarán de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva".

Así pues, la inmunidad es una prerrogativa de naturaleza formal "que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judi-ciales que pueden desembocar en privación de libertad, evitando que, por manipula-ciones políticas, se impidan al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y a consecuencia de ello se altere indebidamente su composición y funcionamiento".

La garantía procesal o presupuesto de procedibilidad, propia de la inmunidad, con-siste en la necesidad de la previa autorización de la Cámara a la que pertenezca el parlamentario para poder detenerlo -salvo caso de flagrante delito- o procesarlo.

La petición de la autorización de la Cámara para proceder contra Diputa-dos o Senadores se conoce con el nombre de suplicatorio, el cual debe ser solici-

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tado por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, que es la única instancia compe-tente.

Los Reglamentos parlamentarios disponen que, recibido un suplicatorio, el Presi-dente de la Cámara, previo acuerdo adoptado por la Mesa, lo remitirá, en el plazo de 5 días, a la Comisión del Estatuto de los Diputados, o a la Comisión de suplicatorios en el Senado. La Comisión deberá concluir sus trabajos en un plazo de 30 días. La cuestión será sometida al primer Pleno ordinario de la Cámara.

Los Reglamentos parlamentarios prevén que si transcurridos 60 días desde la en-trada del suplicatorio en la Cámara, y ésta no se hubiese pronunciado sobre él, se entenderá denegado en el Congreso y en el Senado. La denegación del suplicatorio supone el sobreseimiento libre de la causa (produce valor de cosa juzgada de los hechos que motivaron el suplicatorio).

El T.C. ha exigido que el acuerdo de la denegación de un suplicatorio por parte de la Cámara tenga una motivación coherente con la finalidad de la prerrogativa parla-mentaria.

Además, el control del T. C. sobre la denegación de los suplicatorios ha supuesto un cambio importante en el rumbo de nuestra tradición parlamentaria. Así, es impor-tante señalar que en las últimas legislaturas se ha ido consolidando el uso parlamen-tario de conceder todos los suplicatorios que son pedidos por la Sala Segunda del Tri-bunal Supremo.

C) Fuero especial

El art. 71.3 CE. Dispone que "en las causas contra Diputados y Senadores, será competente, la Sala de lo penal del Tribunal Supremo".

El también llamado "privilegio de fuero" tiene como finalidad otorgar una espe-cial protección a los representantes parlamentarios en atención a su cargo, atribuyen-do su enjuiciamiento única y exclusivamente al órgano superior de la jurisdicción or-dinaria.

El hecho de que el enjuiciamiento de los Diputados y Senadores se atribuya con exclusividad a una única instancia judicial fue objeto de un recurso de amparo por violación del derecho a la jurisdicción del art. 24 CE. que, interpretado de conformidad con el art. 14 del PIDCP de 1966, establece la doble instancia en la jurisdicción penal. El recurrente estima que sus garantías quedaban mermadas frente a las de cualquier ciudadano. El T. C., en su sentencia 42/1982, desestimó el recurso en la considera-ción de que el citado art. 14 del PIDCP "aunque es Derecho interno, no es bastante por sí mismo para crear recursos inexistentes".

Posteriormente el T. C. ha reiterado que la omisión de doble instancia en el proceso penal no debilita el derecho fundamental del parlamentario a la tutela judicial efectiva.

2.- Organización interna de las Cortes Generales.

Los parlamentos son instituciones complejas integradas por una serie de órga-nos, algunos de los cuales están previstos constitucionalmente y otros en los Regla-mentos parlamentarios.

Algunos de estos órganos internos tienen formalmente atribuidas competencias di-rectivas en aquellos ámbitos en los que se hace necesaria una labor de impulso de la actividad del Parlamento. Son los llamados órganos de gobierno de las Cámaras (el Presidente y la Mesa) que asumen sus funciones atendiendo a criterios de in-terés general.

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Otros son órganos de representación de los Grupos parlamentarios (la Jun-ta de Portavoces) mediante los cuales se trata de obtener un clima de trabajo que permita hacer más fluida la actividad parlamentaria.

Por su parte las Comisiones asumen como finalidad principal la preparación del trabajo del Pleno de la Cámara legislativa; y las Diputaciones permanentes garantizan la continuidad del Parlamento y velan por sus poderes cuando éste no está reunido, o ha sido disuelto o ha expirado su mandato.

2.1. La Presidencia de la Cámara

La Constitución dispone que "Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes" que "ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes".

Los Presidentes del Congreso y del Senado son elegidos mediante un proce-dimiento similar: cada Diputado o Senador debe escribir sólo un nombre en la papele-ta, resultando elegido el que obtenga el voto de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara.

Entre sus funciones podemos destacar las siguientes:

A. Funciones exclusivas del Presidente del Congreso previstas constitucionalmente:

• Recibir la propuesta del Rey sobre el candidato a la Presidencia del Gobierno

• Refrendar el nombramiento regio del Presidente del Gobierno

• Refrendar la disolución de las Cortes Generales

• Presidir las sesiones conjuntas del Congreso y el Senado

B. Funciones comunes de los Presidentes del Congreso y del Senado previstas constitucionalmente:

• Constituidas las Cámaras cada Presidente lo comunicará al Gobierno, y al Se-nado/Congreso

• Presidir las respectivas Diputaciones Permanentes

• Participar en el procedimiento legislativo

• Recabar para las Cámaras y sus Comisiones la información y ayuda que preci-sen del Gobierno y de sus Departamentos

C. Funciones comunes de los Presidentes del Congreso y del Senado previstas en los Reglamentos parlamentarios:

• Ostentar la representación de la Cámara, y convocar y presidir las sesiones plenarias

• Fijar el orden del día con la Junta de Portavoces en el Congreso, y con la Me-sa, oída la Junta de portavoces, en el Senado.

• Asegurar la buena marcha de los trabajos parlamentarios, dirigir los debates y mantener el orden en los mismos

• Aplicar las medidas relativas a la disciplina parlamentaria.

• Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, interpretándolo en los casos de duda y supliéndolo en los de omisión.

• Ejercer la potestad disciplinaria: llamar a la cuestión y al orden, así como mantener el orden dentro del recinto parlamentario.

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2.2. La Mesa.

La Mesa es el órgano rector de la Cámara y ostenta la representación colegiada de ésta en los actos a que asista.

En el Congreso, la Mesa está compuesta por el Presidente de la Cámara, 4 vicepre-sidentes y 4 Secretarios. Sus miembros son elegidos por la Cámara mediante un sis-tema mayoritario limitado: cada Diputado escribe sólo un nombre en la papeleta, re-sultando elegidos como Vicepresidentes, por orden sucesivo, los 4 que obtengan ma-yor número de votos. En la misma forma son elegidos los 4 Secretarios.

En el Senado el sistema para la elección de los 2 Vicepresidentes y los 4 Secretarios es similar.

Corresponden a la Mesa entre otras las siguientes funciones:

a. Adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara.

b. Elabora el proyecto de Presupuestos de la Cámara dirigir y controlar su ejecución.

c. Ordenar los gastos de la Cámara

d. Calificar, con arreglo al Reglamento los escritos y documentos de índole parla-mentaria, así como declara la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos.

e. Decidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con lo dispuesto en los Reglamentos. Respecto de esto último, si un Grupo parlamentario discrepa de la decisión de la Mesa, podrá solicitar su recon-sideración.

f. Fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones, previa audiencia a la Junta de Portavoces.

La Mesa está asesorada por el Secretario General de la Cámara - que es un Letrado de las Cortes Generales- que asiste con voz, pero sin voto, a las sesiones.

2.3. Los Grupos Parlamentarios.

El parlamentarismo contemporáneo es de fuerte signo grupal, en el sentido de que son los Grupos Parlamentarios los que constituyen el verdadero eje sobre el que gira la vida de los Parlamentarios.

Por Grupo Parlamentario se entiende la unión de miembros de la Cámara que pertenecen a un mismo partido político y actúan con una organización y disciplina estables, lo cual pone en evidencia la estrecha vinculación existente entre Partidos y Grupos parlamentarios, que en el seno del Parlamento adquiere un relieve singular.

Su constitución se hará dentro de los 5 días siguientes a la sesión constitutiva de la Cámara y está reglamentariamente subordinada a la concurrencia de dos elemen-tos:

A) Elemento numérico

Los Reglamentos imponen un número mínimo de parlamentarios para poder consti-tuir Grupo parlamentario. Así, en el caso del Congreso de los Diputados, son nece-sarios, al menos, 15 Diputados. No obstante, también podrán constituirse en Grupo Parlamentario los diputados de una o varias formaciones que, aún sin reunir dicho mínimo, hubieran obtenido un número de escaños no inferior a 5 y, al menos, el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubiesen presentado candidatura o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la Nación.

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En el Senado, cada Grupo parlamentario debe estar compuesto, al menos, de 10 Senadores.

Por otra parte, el Reglamento del Senado ha previsto la constitución de los llama-dos Grupos territoriales. Cada Grupo territorial estará compuesto al menos por 3 Se-nadores. Ningún Senador podrá formar parte de más de un Grupo territorial. Los Gru-pos territoriales podrán asistir a la Junta de Portavoces e intervenir en los debates de los Plenos de la Cámara Alta cuando se delibere sobre alguna materia que afecte di-rectamente a sus respectivas CC. AA.

B) Elemento ideológico

Los Reglamentos del Congreso y del Senado disponen que en ningún caso podrán constituir grupo parlamentario separado los parlamentarios de un mismo partido, ni los que, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hubieran enfrentado ante el electorado.

Respecto a aquellos Diputados y Senadores que no se hubieran integrado en un Grupo parlamentario en los plazos previstos, quedan incorporados al Grupo Mixto.

En cuanto al posible cambio de Grupo, El Reglamento del Congreso prevé que sólo podrá operarse, con excepción del mixto, dentro de los 5 primeros días de cada período de sesiones, mientras que el del Senado admite que se haga en el plazo de los 3 días siguientes al abandono de un Grupo Parlamentario.

En cuanto a sus funciones, podemos señalar, entre otras las siguientes:

Contribuir a la formación de los Órganos de la Cámara.

Iniciativa legislativa.

Iniciativa para reformar la Constitución.

Iniciativa para reformar los Reglamentos parlamentarios.

Presentación de enmiendas a los proyectos o proposiciones de ley.

Fijación de sus posiciones en los debates, atribuyendo los turnos de palabra que les corresponda.

Los Grupos Parlamentarios se extinguen:

a) Por autodisolución.

b) Por expiración del mandato de la Cámara o por su disolución

c) Por reducirse, durante el transcurso de la legislatura, a un número inferior a la mi-tad del número exigido para su constitución o un número inferior a 6.

d) Debemos señalar, asimismo, que un Grupo parlamentario puede extinguirse tam-bién cuando una sentencia judicial firme del Tribunal Supremo declara la ilegaliza-ción del partido político al que pertenecen sus miembros.

2.4. La Junta de Portavoces.

La Junta de portavoces es el órgano de representación de los Grupos parla-mentarios. Desconocida en el parlamentarismo decimonónico, la Junta de Portavoces está constituida por los Portavoces de los Grupos parlamentarios, y se reúne bajo la presidencia del Presidente de la Cámara.

En el Congreso, a sus reuniones deben asistir, al menos un Vicepresidente, uno de los Secretarios de la Cámara y el Secretario General; así mismo puede asistir un re-presentante del Gobierno. Todos ellos asisten con voz pero sin voto.

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Las funciones de la Junta de Portavoces son sustancialmente distintas en el Con-greso y en el Senado.

En la Cámara Baja, la Junta de Portavoces no sólo es un órgano deliberante y consultivo, sino que también ejerce funciones decisorias, es decir, vinculantes, como por ejemplo la fijación del orden del día de acuerdo con le Presidente de la Cámara. En el Senado por el contrario, sólo desempeña funciones consultivas.

En cuanto a la forma de adopción de sus acuerdos, el Reglamento del Congreso preceptúa que " las decisiones de la Junta de Portavoces se adoptarán siempre en función del criterio de voto ponderado", en virtud del cual el voto de cada portavoz tiene el mismo peso que su Grupo en el Pleno.

El Reglamento del Senado omite toda referencia al sistema de votación, proba-blemente por su carácter de órgano exclusivamente consultivo.

2.5. El Pleno de la Cámara.

La Constitución prevé que "las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones".

El Pleno es la reunión de todos los miembros de la Cámara formalmente convoca-da. Aunque se trata de un órgano de funcionamiento parlamentario de carácter fun-damental, el Pleno no debe ser identificado con la Cámara misma. La Cámara sólo es órgano jurídico actuante cuando está convocada ateniéndose a los requisitos constitu-cional y reglamentariamente previstos.

2.6. Las Comisiones.

Las Comisiones nacieron con la finalidad fundamental de agilizar y mejorar la or-ganización del trabajo parlamentario. En la actualidad, las Comisiones ya no se limitan a preparar el trabajo del Pleno, sino que han sido reforzadas paulatinamente sus fun-ciones hasta el punto de que en nuestro país pueden llegar a aprobar proyectos de legislativos sin que intervenga posteriormente el Pleno.

Las Comisiones parlamentarias están integradas por los miembros que de-signan los Grupos parlamentarios en el número que señale la Mesa, oída la Junta de portavoces, en proporción a la importancia numérica de aquellos en la Cámara. El número de miembros de una Comisión varía según determinadas circunstancias, si bien suele oscilar entre 25 y 40.

Como un órgano tan amplio no es operativa para tratar y debatir ciertos asuntos, los Reglamentos prevén el nombramiento por parte de la Comisión de una Ponencia integrada por uno o varios parlamentarios (por lo general 7) pertenecientes a diferen-tes Grupos parlamentarios.

Las ponencias previstas por los Reglamentos son legislativas, es decir, informan en un primer momento de los Proyectos y Proposiciones de ley que son trasladados a la Comisión correspondiente.

Pero el uso parlamentario fue introduciendo también las llamadas Ponencias de Trabajo o Subcomisiones, que se constituían como órgano de trabajo y estudio mediante la aprobación por el Pleno o por las Comisiones de proposiciones no de ley, mociones o resoluciones, que adquieren por esta vía un significado normativo para la propia Cámara.

Por otra parte, las Comisiones -con determinadas excepciones- están organizadas como un pleno a escala reducida: eligen de entre sus miembros una Mesa, compuesta por un Presidente, 2 Vicepresidentes y 2 Secretarios, elegidos de la misma forma que los miembros de la Mesa de la Cámara.

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Atendiendo a criterios temporales, funcionales y de composición las Comisiones pueden ser:

A. Permanentes: son aquellas que se forman dentro del plazo de 10 días a partir de la constitución de la Cámara y se constituyen para toda la legislatura. Estas pueden ser a su vez:

Legislativas: son aquellas que asumen como función principal el examen y análisis de los proyectos y proposiciones de ley

En el Senado, merece especial atención: la Comisión General de las Co-munidades Autónomas. Se trata de una Comisión Permanente Legislativa de carácter horizontal, en el sentido de que tiene atribuidas numerosas fun-ciones, legislativas y no legislativas, siempre que afecten a cuestiones de na-turaleza autonómica. La Comisión General de las Comunidades Autónomas está compuesta por 50 Senadores. Pero además, todos los senadores desig-nados por las CC. AA. Serán advertidos con antelación de la celebración de las sesiones, a las cuales podrán asistir.

Asimismo, en las sesiones de la Comisión General de las Comunidades Autó-nomas, podrán asistir e intervenir los Consejeros de Gobierno de las CC. AA. Representados por su Presidente o por un Consejero.

No Legislativas: son las que se ocupan de asuntos no relacionados con la tramitación legislativa. Según el Reglamento del Congreso, son Comisiones Permanentes No Legislativas aquellas que deban constituirse por disposición legal.

B. No permanentes: son aquellas que se crean para un trabajo concreto y se extin-guen cuando este finaliza y, en todo caso, al concluir la legislatura. Pueden ser Or-dinarias o de Estudio y de investigación.

C. Comisiones mixtas paritarias Congreso Senado: compuestas de 43 miembros designados por los Grupos Parlamentarios. Algunas de ellas son Permanentes y se crean al inicio de la legislatura por disposición legal. Como: la Comisión Mixta sobre relaciones con el Defensor del Pueblo, la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas y la Comisión Mixta para la Unión Europea.

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Capítulo V Las Cortes Generales (III) 1.- Funcionamiento interno de las Cortes Generales. 1.1. Normas de funcionamiento interno. 2.- Las Diputaciones Permanentes. 2.1. Funciones de las Diputaciones Permanentes. 3.- Funciones de las Cortes Generales: 3.1. Función Legislativa. 3.2. Función Financiera. 3.3. Función de Control. 3.4. Función de Integración de otros órganos constitucionales.

1.- Funcionamiento interno de las Cortes Generales.

Los parlamentos contemporáneos son instituciones permanentes en el sentido de que están previstos en las Constituciones como órganos regulares y ordinarios del aparato estatal. Frente a lo que ocurre con la Administración Pública, los Parlamentos tienen paréntesis en su funcionamiento, alternado períodos de actividad con otros de vacancia.

La Cámara o Cámaras que forman un Parlamento se renuevan cada cierto período de tiempo. El Parlamento debe adaptarse constantemente al sentimiento político del cuerpo electoral. Pues bien, ese período de tiempo que dura el mandato se denomina Legislatura.

Según lo dispuesto en nuestro texto constitucional, el Congreso y el Senado son elegidos por cuatro años.

Por otra parte, y dentro de la legislatura, ese funcionamiento regular de la institu-ción parlamentaria no supone una actividad continua. Por el contrario, existen fraccio-nes de tiempo inhábil para el trabajo parlamentario. Ya que la actividad del Parlamen-to sólo se realiza durante determinados períodos de tiempo, los llamados períodos de sesiones. La CE: dispone que " las Cámaras se reunirán anualmente en dos per-íodos ordinarios de sesiones: el 1°, de septiembre a diciembre; y el 2°, de febrero a junio".

En el Congreso, las sesiones se celebraran, por regla general, entre el martes y el jueves, ambos inclusive, de cada semana, si bien el Reglamento habilita también el viernes. Y en el Senado, entre el martes y el jueves. No obstante, tanto el Reglamen-to del Congreso como el del Senado, permite que se celebren sesiones de las Cáma-ras en días diferentes de los señalados anteriormente.

También pueden constituirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobier-no, de la Diputación Permanente o de la Mayoría absoluta de los miembros de cual-quiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deben convocarse con un orden del día determinado.

Las Cámaras también pueden reunirse en sesión conjunta para ejercer las com-petencias no legislativas que el Titulo II ("De la Corona") atribuye expresamente a las Cortes Generales.

Por lo que se refiere al desarrollo de las sesiones conjuntas, la CE. se limita a esta-blecer que serán presididas por el Presidente del Congreso de los Diputados y se re-girán por un reglamento de las Cortes Generales aprobado por la mayoría absoluta de cada Cámara.

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1.1. Normas de funcionamiento interno.

A. La Publicidad

La publicidad de la actividad parlamentaria, tiene dos vertientes: la publicidad de las sesiones y la publicación de las deliberaciones y acuerdos adoptados.

En este sentido, la CE: dispone que "las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara". Las excepciones al carácter público de los plenos son las siguientes:

a) Cuando se traten cuestiones concernientes al decoro de la Cámara o de sus miembros, o de la suspensión de un parlamentario.

b) Cuando se debatan propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elabora-dos en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados o se decida la con-cesión o denegación de un suplicatorio en el Senado.

c) Cuando lo acuerden el Pleno por mayoría absoluta de sus miembros, a iniciati-va de la Mesa, del Gobierno o de dos Grupos parlamentarios o la 1/5 parte de los Diputados.

En el Senado, cuando se acuerde por el Pleno, a petición razonada del Gobierno o de 50 Senadores.

En cuanto a las Sesiones de las Comisiones, los Reglamentos establecen que NO serán públicas, si bien podrán asistir, los representantes de los medios de comuni-cación excepto cuando tengan carácter secreto:

En el Congreso, las sesiones de las Comisiones incluidas las de investigación, serán secretas cuando lo acuerden por la mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de su respectiva Mesa, del Gobierno o de dos Grupos parlamentarios o la 1/5 parte de sus componentes. En todo caso serán secretas las sesiones y los trabajos de la Comisión del Estatuto de los Diputados.

Y en el Senado, serán también secretas las sesiones de las Comisiones que ten-gan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios o cuestiones perso-nales que afecten a los Senadores.

El principio general de publicidad de las sesiones se articula, mediante la presencia del público, a través de los medios de comunicación, mediante la publicación en el Boletín Oficial de la Cortes Generales y los Diarios de Sesiones.

B. Quórum

Se entiende por quórum el número de parlamentarios que deben estar presentes para que las Cámaras puedan reunirse o adoptar válidamente sus acuerdos. Existen dos clases de quórum: el quórum de constitución, que el número de miembros que hace falta para poder abrir una sesión parlamentaria; y el quórum de votación, esto es el número de miembros que hace falta para poder adoptar válidamente los acuerdos.

En cuanto al quórum de votación, la CE, establece que "para adoptar acuerdos, deben estar reunidos reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros". Ahora bien, mientras el Reglamento de Congreso exige, llegado el mo-mento de la votación, la comprobación efectiva del número legal de miembros nece-sario para adoptar acuerdo, el del Senado lo presume "iuris tantum", salvo que re-

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quiera su comprobación un Grupo parlamentario o 10 Senadores en el Pleno, o 5 en Comisión.

C. El Orden del Día

Se entiende por orden del día la relación de asuntos que van a tratarse en el Ple-no o en la Comisión correspondiente durante la celebración de una sesión.

En el Congreso de los Diputados, el orden del día del pleno es fijado por el Pre-sidente de acuerdo con la Junta de Portavoces. En el Senado, lo fija su Presidente, de acuerdo con la Mesa, oída la Junta de Portavoces.

El orden del día de las Comisiones en la Cámara Baja es fijado por su respectiva Mesa, de acuerdo con el Presidente de la Cámara. Y en las del Senado, lo fija el Presi-dente de la Comisión correspondiente, oída la Mesa respectiva.

D. Las votaciones

La votación es un acto mediante el cual un órgano parlamentario manifiesta su voluntad mediante la adopción de un acuerdo.

Por prescripción reglamentaria, las votaciones no pueden interrumpirse por causa alguna. Durante el desarrollo de la votación, la Presidencia no concederá el uso de la palabra y ningún parlamentario puede entrar o salir del salón donde se esté votando.

El voto de los Diputados y Senadores es personal e indelegable.

La Votación puede ser:

A) Por asentimiento a la propuesta de la presidencia.

B) Ordinaria, que puede realizarse de dos formas diferentes:

levantándose primero quienes aprueben, después quienes desaprueben y, fi-nalmente los que se abstengan.

por procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada resul-tado y el resultado total.

C) Pública por llamamiento, mediante la cual un Secretario de la Cámara nombra a los parlamentarios y estos contestan, "sí", "no" o "abstención".

D) Secreta, cuando así lo exija el Reglamento o lo soliciten dos Gr pos parlamen-tarios o 1/5 de los Diputados o de los miembros de la Comisión. La votación secreta puede hacerse:

Por procedimiento electrónico.

Por papeletas.

Mediante bolas blancas y negras.

E) Implantación de sistema de voto telemático para determinadas votaciones en los casos de maternidad, paternidad o enfermedad grave que impidan el des-empeño de la función parlamentaria. Supuestos tasados limitados de la emisión del voto personal por un procedimiento no presencial. (Novedad, aprobada por el Congreso el 21 de julio de 2011)

2.- Las Diputaciones Permanentes.

La Diputación Permanente es un órgano de continuidad parlamentaria que in-corpora una representación del Parlamento como institución, teniendo limitadas sus atribuciones, ya que en sentido estricto, no sustituye a la Cámara, sino que se subro-

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ga en las principales funciones parlamentarias para garantizarlas durante los períodos en que aquella no está reunida, o ha expirado su mandato, o ha sido disuelta.

La CE. ha adoptado un procedimiento en virtud del cual "En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miem-bros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica".

En cuanto la composición de las Diputaciones Permanentes el art. 78 Ce im-pone solo tres condiciones:

Que sean presididas por el Presidente de la Cámara respectiva.

Que estén integradas por un mínimo de veintiún miembros.

Que su composición refleje la estructura política de la Cámara de la cual emana.

Por lo que se refiere a su estatuto, los miembros de las Diputaciones Permanentes conservan su condición de Diputado o Senador con todos los derechos inherentes, después de expirado el mandato o de la disolución de la Cámara respectiva y hasta que se reúna la que después resulte elegida.

2.1. Funciones de las Diputaciones Permanentes.

Las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado tienen atribuciones dife-rentes. Además, las competencias de cada Diputación Permanente no son las mismas cuando la legislatura sigue su curso, que cuando la legislatura ha finalizado. La dife-rencia entre ambas situaciones se debe al hecho de que durante los meses de enero, julio y agosto las Cámaras no están reunidas, pero no por ello dejan de existir; y la Mesa y la Junta de Portavoces no dejan de funcionar. En estos casos la Diputación Permanente vela por los intereses de la Cámara que está "dormida". Por el contrario cuando la legislatura ha terminado, y en tanto se celebren nuevas elecciones, la única representación parlamentaria viva es la Diputación Permanente en cada una de las Cámaras.

Así pues, las funciones de las Diputaciones Permanentes pueden ser clasifi-cadas desde esta perspectiva temporal.

A. Funciones de las Diputaciones Permanentes en los períodos intersesio-nes

En los tiempos inhábiles para el trabajo parlamentario, corresponde a las Diputa-ciones Permanentes del Congreso y del Senado idénticas funciones, a saber:

1. Solicitar la convocatoria de una sesión extraordinaria de la Cámara respectiva.

2. Velar por los poderes de la Cámara.

B. Funciones de las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado en los períodos interlegislaturas

a) Velar por los poderes de la Cámara. Esta indeterminada atribución constitucional cobra un nuevo sentido y puede desglosarse en dos tendencias, según que la ac-ción de las Diputaciones Permanentes sea hacía el exterior, es decir hacía sus funciones constitucionales; o hacía el interior de su propia Cámara, con el fin de controlar los asuntos de administración ordinaria y ejercer las competencias atri-buidas a la Mesa durante la legislatura.

Por tanto, "velar por los poderes de las Cámaras" es una función de defensa de la integridad constitucional y de aquellas situaciones que supongan un peligro para las potestades del Parlamento.

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Asimismo también integraría la función de "velar por los poderes de las Cámaras" la llamada función inspectiva, a través de la cual pueden las Diputaciones Perma-nentes no sólo recabar la presencia del Gobierno o de alguno de sus miembros, sino también utilizar otros instrumentos ordinarios de información y control.

b) Facultades de las Diputaciones Permanentes en cuestiones de administración in-terior. Respecto a las funciones de las Diputaciones Permanentes "ad intra" es de-cir, hacia el interior de las propias Cámaras, hay que señalar que aquellas ejercen las funciones que pertenecían a las Mesas en la administración interna de las Cámaras. De esta forma, las Diputaciones Permanentes, durante los períodos in-terlegislaturas, autorizan los gastos y adoptan las medidas relativas al reglamento interior.

C. Funciones exclusivas de la Diputación Permanente del Congreso en los períodos interlegislaturas.

a) Facultades en relación con los estados de anomalía constitucional previstos en el art. 116 de la Constitución...

Corresponde exclusivamente a la Diputación Permanente del Congreso de los Di-putados autorizar la prórroga del estado de alarma, autorizar al Gobierno para la declaración del estado de excepción y declarar, a propuesta del Gobierno, el esta-do de sitio.

b) La convalidación y derogación de los Decretos-leyes.

Corresponde a la Diputación Permanente del Congreso la convalidación o deroga-ción de los Decretos-leyes distados por el Gobierno, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.

D. La dación de cuentas de las Diputaciones Permanentes

Por imperativo constitucional, una vez reunidas las nuevas Cámaras electas, las Di-putaciones Permanentes darán cuenta de los asuntos tratados y de las decisiones adoptadas durante el período interlegislaturas.

3.- Funciones de las Cortes Generales:

El art. 66.2 CE. Dispone: "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las de-más competencias que les atribuya la Constitución".

3.1 Función Legislativa.

Como es sabido, la función legislativa consiste en la potestad del Parlamento de elaborar, modificar o derogar las leyes. El ejercicio de esta función se realiza a través de determinados mecanismos que se conocen como procedimiento legislativo.

A. El procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo comprende tres fases:

1ª La fase de iniciativa legislativa

Nuestra Constitución atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y al cuerpo electoral a través de la iniciativa legislativa popular.

a) La iniciativa legislativa del Gobierno

El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentación de proyectos de ley, previamente aprobados en el Consejo de Ministros, que deben remitirse al Con-

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greso de los Diputados acompañados de una exposición de motivos y de los antece-dentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso aclaran que debe entenderse por "antecedentes necesarios".

También es normal que el proyecto de ley vaya acompañado de una memoria económica sobre las consecuencias que se prevén en la evolución de los ingresos públicos y en los ajustes presupuestarios. Asimismo, los proyectos de ley van acom-pañados de los informes y dictámenes jurídicos o económicos emitidos durante su tramitación como Anteproyecto de ley.

Los proyectos de ley tienen prioridad en la tramitación sobre otro tipo de iniciativa legislativa.

b) La iniciativa parlamentaria

La iniciativa parlamentaria recibe el nombre de proposición de ley y puede ser pre-sentada en el Congreso por un Grupo parlamentario o 15 Diputados, acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella; y en el Senado por un Grupo parlamentario o 25 Senadores, acompañada además de una Memoria en la que se evalúe su coste económico. Toda proposición de ley debe ser tomada en consideración por el Pleno de la Cámara respectiva.

c) La iniciativa de las Comunidades Autónomas

Las Asambleas de las CC.AA. podrán solicitar del Gobierno la adopción de un pro-yecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defen-sa.

d) La iniciativa legislativa popular

La Ley Orgánica de 26 de marzo de 1984 ha regulado las formas de ejercicio y re-quisitos de la iniciativa legislativa popular. La exigencia, en todo caso, de 500.000 firmas acreditadas. Además, la Constitución no permite este tipo de iniciativa en mate-rias propias de ley orgánica, tributaria o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa del derecho de gracia.

Las proposiciones de ley de iniciativa popular deben someterse la trámite de toma en consideración por el Congreso de los Diputados.

2ª La fase constitutiva

Esta fase del procedimiento legislativo ordinario se haya regulado pormenorizada-mente en los Reglamentos de las Cámaras. Cualquier tipo de iniciativa que se ejerza, deberá ser remitida al Congreso de los Diputados donde se iniciará el procedimiento legislativo.

a. El procedimiento legislativo en el Congreso de los Diputados

Corresponde a la Mesa del Congreso, ordenar su publicación en le BOCG, abrir plazo de presentación de enmiendas y enviarlo a la Comisión correspondiente.

b. Plazo de presentación de enmiendas

Publicado un proyecto de ley o tomada en consideración un proposición de ley, los Diputados y los Grupos parlamentarios tiene un plazo de 15 días para presentar en-miendas al mismo mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. La Mesa puede acordar la ampliación del plazo de presentación de enmiendas.

Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totali-dad sólo pueden ser presentadas por los Grupos parlamentarios, y no procesen en las

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proposiciones de ley, ya que al ser tomada en consideración, pasan directamente a su debate en Comisión.

Las enmiendas al articulado pueden ser de supresión, modificación o adición,

c. Debate de totalidad en el Pleno

El debate de totalidad de los proyectos de ley en el Pleno del Congreso procede únicamente cuando se hubieran presentado enmiendas a la totalidad.

d. Deliberación en Comisión

Finalizado el debate de totalidad a un proyecto de ley, si lo hubiera habido, o to-mada en consideración una proposición de ley, y en todo caso, una vez terminado el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión correspondiente nombrará en su seno una Ponencia, para que a la vista del texto y de las enmiendas presentadas, re-dacte un informe en el plazo de 15 días.

El dictamen de la Comisión se remitirá al Presidente del Congreso a efectos de la tramitación subsiguiente que proceda.

e. Deliberación en el Pleno del Congreso

Los Grupos parlamentarios dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de termina-ción de dictamen, deberán comunicar en escrito dirigido al Presidente de la Cámara, los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comi-sión y no incorporados al dictamen, pretendan defender en el Pleno.

La Presidencia de la Cámara oída la Mesa y la Junta de Portavoces, podrá ordenar los debates y las votaciones por artículos, o bien por materias, grupos de artículos o enmiendas.

Durante el debate, la Presidencia podrá admitir enmiendas "in voce" que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramatica-les.

f. La remisión al Senado del texto aprobado por el Congreso

Los proyectos y proposiciones de ley aprobados por el Congreso de los Diputados son remitidos por su Presidente, con los antecedentes y los documentos producidos en su tramitación, al Presidente del Senado. Una vez recibidos, aquellos siguen fun-damentalmente las mismas fases que en el Congreso: publicación, apertura de plazo de presentación de enmiendas, debate en Comisión, y deliberación y aprobación en el Pleno.

El Senado tiene un plazo de dos meses para realizar toda la tramitación, que se re-duce a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso.

Una vez finalizado el proceso en el senado, éste puede adoptar respecto del texto aprobado por el Congreso tres posiciones distintas:

1. Aprobarlo sin modificaciones.

2. Aprobarlo con modificaciones o enmiendas parciales.

3. Vetarlo, mediante mensaje motivado, y por mayoría absoluta e sus miembros.

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La práctica parlamentaria demuestra que esta fase del procedimiento legislativo se caracteriza por una serie de rasgos:

a) Celeridad

b) Aislamiento frente a la sociedad y la opinión pública

c) Condescendencia frente a los servicios de tramitación

d) Disfuncionalidad

Como consecuencia de ello nos encontramos frente a un procedimiento:

Que limita temporalmente en exceso el derecho de enmienda, ya que los plazos son demasiado cortos

Que prima, también en exceso, el trabajo de las ponencias legislativas, lo cual permite mayor diálogo entre minorías y mayorías.

Que politiza indebidamente el debate en Comisión, al permitir la pre-sencia de los medios de comunicación.

3ª La fase integradora o de eficacia: la sanción promulgación y publicación de la ley

Tradicionalmente la sanción ha sido el consentimiento otorgado por el Rey a un texto legislativo aprobado por la Asamblea.

En las monarquías parlamentarias actuales, se mantiene la sanción por pura inercia histórica, ya que la ley es ley desde que es aprobada por el Parlamento. La sanción, promulgación y publicación de la ley son, pues, condiciones de eficacia de la misma, de tal manera que sin el cumplimiento de estos requisitos formales carece de obliga-toriedad efectiva.

Además, los monarcas parlamentarios carecen del derecho de veto, ya que la san-ción se configura actualmente como un acto debido.

Aunque confundida muchas veces con la sanción, la promulgación es un acto dife-rente. Se trata de una función certificante que corresponde al Jefe del Estado.

Y por último, la publicación es un requisito indispensable para el nacimiento de la ley. Mediante su publicación, la ley se hace obligatoria y ejecutable. De ese momento final es responsable el Gobierno, el Jefe del Estado se limita a ordenar su publicación en el B.O.E..

B. Los procedimientos legislativos especiales

Los procedimientos legislativos especiales pueden ser clasificados por razón de la materia que regulan determinadas normas jurídicas (leyes orgánicas, Ley de presu-puestos, Estatutos de Autonomía y su reforma) y por razón del tiempo que dura su tramitación (procedimiento de aprobación integra en Comisión, procedimiento de lec-tura única y procedimiento de urgencia). Nos referiremos aquí a estos últimos:

a. Procedimiento de aprobación íntegra en Comisión

Nuestro texto constitucional permite que las Cámaras deleguen en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, si bien el Pleno podrá recabar en cualquier momento el debate y votación final de estos. No obstante quedan excluidos de este procedimiento especial la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Ge-nerales del Estado.

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Los Reglamentos de las Cámaras han regulado esta competencia legislativa de forma distinta. En el Congreso, el acuerdo del Pleno por el que se delega la compe-tencia legislativa plena a las Comisiones se presume para todos los proyectos y pro-posiciones de ley que sean constitucionalmente delegables.

Por lo que se refiere al Senado, el acuerdo para que un proyecto o proposición de ley sea aprobado en Comisión con competencia legislativa plena corresponde al Pleno, a propuesta de la Mesa (oída la Junta de Portavoces), de un Grupo parlamentario o de 25 Senadores.

b. Procedimiento de lectura única

Cuando a naturaleza de un proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconseje, o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a pro-puesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite direc-tamente y en lectura única.

La doctrina considera que se trata de un procedimiento excepcional que se debe aplicar sólo en aquellos proyectos o proposiciones de ley que no admitan matizaciones o sobre los que exista un garantizado consenso.

c. Procedimiento de urgencia

El procedimiento de urgencia supone simplemente un acortamiento de los plazos de las diversas fases del procedimiento legislativo común.

En el Congreso, el acuerdo para que un asunto se tramite por este procedimiento corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados.

En este tipo de procedimiento, los plazos tendrán una duración de la mitad de lo establecido con carácter ordinario.

Por lo que respeta al Senado, la propia Constitución prescribe en su art. 90.3 que "El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados".

3.1 Función Financiera.

En la actualidad la función financiera de desenvuelve en dos ámbitos fundamental-mente:

A. Presupuestario

La CE. atribuye a las Cortes la potestad de aprobar los Presupuestos Generales del Estado. Corresponde en exclusiva al Gobierno la elaboración de los Presupuestos, que deberá presentaros ante el Congreso al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. El Proyecto de ley de presupuestos gozará de preferencia en su tramitación.

La Ley de Presupuestos no puede crear tributos y sólo podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Si la ley presupuestaria no fuera aprobada por las Cortes Generales antes del pri-mer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

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B. Tributario

Corresponde también a las Cortes Generales la potestad tributaria, es decir, la ca-pacidad para establecer tributos o impuestos mediante los cuales "todos" deben con-tribuir al sostenimiento de los gastos públicos

La Constitución establece el principio de legalidad en materia tributaria al disponer que "sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley" el T. C. ha matizado que esto no implica una reserva ab-soluta de ley.

3.3. Función de Control. (SE VERÁ EN LAS LECCIONES 7 Y 8)

3.4. Función de integración de otros órganos constitucionales.

Como representantes del pueblo español, las Cortes Generales tiene atribuida cons-titucionalmente la función de designar a los titulares de otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional.

En este sentido, corresponde a las Cortes Generales:

Proveer a la sucesión a la Corona

Nombrar la Regencia

Nombra al tutor el Rey

Elegir al Presidente del Gobierno

Elegir nuevo Presidente del Gobierno

Designar a ocho Magistrados del Tribunal Constitucional (3/5 cada Cámara)

Designar a los 20 vocales del CGPJ (3/5 de cada Cámara, 10 cada una)

Designar a los 12 vocales del Tribunal de Cuentas (3/5 de cada Cámara, 6 cada una)

Designar al Defensor del Pueblo

Las Cortes Generales designan también a la Junta Electoras Central, el Consejo de Administración de RTVE, parte del Consejo de Coordinación universitaria y el Consejo de Seguridad Nuclear. (Estos cargos no tienen relevancia constitucional).

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Capítulo VI El Gobierno. 1.-Configuración constitucional del Gobierno. 1.1. La posición constitucional del Presidente del Gobierno. 2.- El nombramiento del Presidente del Gobierno. 2.1. El nombramiento ordinario: la investidura del Presidente del Gobierno. 2.2. El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva. 3.-La estructura del Gobierno. 3.1. Órganos individuales. 3.1.1. El Presidente. 3.1.2. Los Vicepresidentes. 3.1.3. Los Ministros. 3.2. Órganos colegiados. 4.- El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno. 5.-Las funciones del Gobierno: 5.1 Función de dirección política. 5.2 Función ejecutiva. 5.3 La potestad reglamentaria. 6.- El cese del Gobierno: el Gobierno en funciones.

1.-Configuración constitucional del Gobierno.

A partir de la primera guerra mundial se produce un fortalecimiento del Ejecutivo frente al Parlamento, configurando las Constituciones actuales el Gobierno como órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias, teniendo una pre-eminencia clara el Presidente del Gobierno.

El Gobierno aparece en la Constitución de 1978 como un órgano constitucional inmediato, en el sentido de que debe su existencia a la propia Constitución y no a la voluntad de otro órgano, y sus funciones y competencias se encuentran reguladas por preceptos constitucionales.

A tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del art. 97 CE., "el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado."

El Gobierno es un órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias que ejerce por derecho propio y no por delegación. Así, el Gobierno se mantiene so-bre la confianza del Parlamento y es responsable políticamente ante el mismo, pero es el Gobierno quien gobierna. El Gobierno y el Parlamento quedan de esta forma vincu-lados con limitaciones reciprocas.

A pesar de todo, el Parlamento se convierte en ocasiones en mero ratificador de acuerdos decisivos tomados al margen del mismo, y el Gobierno es, sin duda, el órga-no constitucional central de nuestro sistema político.

Por otra parte, el Gobierno es un órgano colegiado que adopta sus decisiones por acuerdo de todos sus miembros, y solidario, en el sentido de que responde polí-ticamente de las decisiones acordadas colectivamente, e incluso de las decisiones de uno sólo de sus miembros.

1.1. La posición constitucional del Presidente del Gobierno.

En las Constituciones actuales al Presidente del Gobierno se le reconoce un estatu-to especial que le coloca en una situación de liderazgo sobre el resto de miembros del Gobierno. Algo que se pone de manifiesto en el proceso de formación del Gobierno,

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cese de los miembros del mismo, y las atribuciones otorgadas al Presidente del Go-bierno.

Si el Gobierno es el eje del sistema, el Presidente del Gobierno es el eje en tor-no al cual gira el Gobierno mismo, porque en el Presidente se personifica el Ejecutivo. La preeminencia que se otorga al Presidente del Gobierno deriva esencialmente de tres razones:

1. El carácter colegiado del Gobierno exigiría una dirección en su funcionamiento.

2. El Presidente del Gobierno ostenta la representación de todo el órgano ejecutivo ante el Rey, ante el Parlamento y ante el pueblo.

3. El éxito o fracaso de un Gobierno dependía en gran medida de la capacidad de dirección de su Presidente.

La posición preeminente y privilegiada del Presidente del Gobierno es perceptible en nuestra Constitución en tres puntos: en el proceso de formación del Gobier-no, en algunas causas de su cese y en la naturaleza de las atribuciones es-pecíficamente otorgadas al Jefe del Gobierno.

En cuanto al primer punto, el Presidente es el único miembro del Gobierno que re-cibe expresamente la confianza del Congreso de los Diputados.

En segundo lugar, la posición prevalente el Presidente del Gobierno se manifiesta en dos de las causas de cese del Gobierno que, en principio, sólo afectan a su Presi-dente: la dimisión y el fallecimiento de éste. El Presidente es, pues, una condición previa para la existencia del Gobierno ya que éste se forma y se extingue a partir de aquél.

Y en tercer lugar, la primacía constitucional de la figura del Presidente se materiali-za en la naturaleza de algunas de las atribuciones que le son otorgadas constitucio-nalmente en exclusiva, como, por ejemplo, la facultad de proponer al Rey la disolu-ción de las Cortes Generales. 2.- El nombramiento del Presidente del Gobierno.

Nuestro texto constitucional prevé dos formas de nombramiento del Presidente del Gobierno: el nombramiento ordinario, y el nombramiento extraordinario.

2.1. El nombramiento ordinario: la investidura del Presidente del Gobierno.

Según la previsión constitucional, el nombramiento ordinario del Presidente del Go-bierno tiene lugar después de cada renovación del Congreso de los Diputados, del fallecimiento o dimisión del Presidente del Gobierno, o por la pérdida de la confianza parlamentaria como consecuencia de rechazar el Congreso una cuestión de confianza.

Una vez que se produce alguno de estos supuestos, el nombramiento del Presiden-te del Gobierno sigue las siguientes fases:

a) Fase preparatoria: las consultas el Rey y la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno :

El Rey consultará con los representantes políticos designados por los partidos que hayan obtenido representación en el Congreso de los Diputados, y propondrá un can-didato a Presidente del Gobierno.

La finalidad de esta consulta regia estriba en proporcional al Rey el cauce institu-cional para su conocimiento directo de la nueva situación política, y de la persona que puede concitar el apoyo de la mayoría del Congreso. Nada dice al Constitución sobre el plazo de tiempo en que deberán realizarse las consultas previas, dejando aparen-

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temente este aspecto a la libre dirección del Monarca. Se supone que el Rey sólo em-pleará el tiempo preciso.

Realizadas las consultas, el Rey propone, con el refrendo del presidente del Con-greso, un candidato a la Presidencia del Gobierno.

b) Fase constitutiva: la investidura del Congreso

Recibida la propuesta del Rey, el Presidente del Congreso de los Diputados, convocará el Pleno en el que el candidato deberá exponer su programa polí-tico. Tras un debate se procederá a la votación, siendo elegido Presidente del Go-bierno si obtiene mayoría absoluta en primera votación o mayoría simple en segunda, cuarenta y ocho horas después. En el caso de que el candidato propuesto obtuviera la confianza de la Cámara en primera o segunda votación el Rey lo nombrará Presi-dente del Gobierno, con el refrendo del Presidente del Congreso.

No obstante, si efectuadas las votaciones no se otorgase la confianza parlamentaria para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas regias de la misma forma se-ñalad. Y en el caso de que, transcurridos 2 meses desde la primera votación de inves-tidura ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

La investidura afecta sólo al Presidente del Gobierno y no al Gobierno "que pre-tenda formar". Finalizado el debate de investidura, se llevará a efecto la votación - pública por llamamiento- "en la hora fijada por el Presidencia", mediante la cual en Congreso otorga o deniega su confianza al candidato y a su programa.

2.2. El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva.

Se trata del nombramiento previsto constitucionalmente, que se produce cuando se aprueba por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, una moción de censu-ra constructiva.

La Constitución de 1978 configura la llamada moción de censura constructiva que implica que los Diputados que plantean la moción deben incluir un candidato a Presidente de Gobierno, que en caso de ganar la moción de censura será investido automáticamente nuevo Presidente de Gobierno. Con ello se pretende evitar que ma-yorías circunstanciales sean capaces de derrocar un Gobierno pero incapaces de for-mar uno nuevo.

3.-La estructura del Gobierno

El Gobierno se configura como un órgano central de sistema constitucional español, en este sentido la Ley 50/1997 del Gobierno (LG) daba cumplimiento al art. 98 de nuestra Constitución por lo que se refiere a la determinación de los miembros del Gobierno y estatuto e incompatibilidades de los mismos.

3.1. Órganos individuales.

El Gobierno está compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, y por los Ministros.

Quedando el inciso del Art. 98 CE. "los demás miembros del Gobierno que esta-blezca la ley" de momento sin resultado práctico ya que la LG, prevé ministros sin cartera en su exposición de motivos.

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Por lo que se refiere a los Secretarios de Estado, hay que señalar que la LG, po-tencia su "status" y su ámbito funcional, pero no llega a incluirlos en el Gobierno. Son órganos superiores de la Administración General del Estado.

Por otra parte la LG, al regular la composición del Gobierno distingue entre órga-nos individuales (Presidente, Vicepresidente y Ministros) y colegiados (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno).

3.1.1. El Presidente.

Al Presidente le corresponde representar al Gobierno. Además las funciones del Presidente del Gobierno están recogidas en la Constitución y en la Ley del Gobierno, distinguiéndose entre otras:

a) La elaboración del programa de Gobierno,

La primera función del candidato a la presidencia del Gobierno es la elaboración del "programa de gobierno que pretenda formar" y que deberá exponerse ante el Congre-so de los Diputados durante la sesión de investidura. La LG dispone que corresponde al Presidente "establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento" este programa servirá de punto de referencia al Congreso para los actos de control parlamentario.

b) La formación del Gobierno, elección de los miembros

A tenor de lo dispuesto en la Constitución, los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. La elección del equipo gubernamental corresponde libre y exclusivamente al Presidente, sin que pue-da admitirse ninguna intromisión ni intervención del Rey en este aspecto. El nombra-miento regio es un mero acto formal que la Constitución atribuye al Rey como Jefe del Estado.

c) La dirección y coordinación de la acción del Gobierno,

El artículo 98.2 CE dispone que: "El Presidente dirige la acción del Gobierno y coor-dina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión".

En primer lugar, como director de la acción del Gobierno, le corresponde velar por el cumplimiento del programa político del Gobierno y de las directrices de la política interior y exterior y dirigir la política de defensa. Asimismo, le corresponde convocar el Consejo de Ministros, fijar su orden del día y presidir sus sesiones, salvo cuando asista el Rey.

En segundo lugar, como coordinador de las funciones de los demás miembros del Gobierno le corresponde mantener la unidad y la coherencia de la dirección política de la actividad gubernamental, tratando de evitar y resolviendo, en su caso, los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios, así como impartir instrucciones a sus Ministros y Vicepresidentes. Dada la relación de confianza que une a los Ministros con el Presidente, éstos permanecen en el Gobierno mientras la con-servan, y cesan cuando esa confianza se pierde,

d) Funciones el presidente de Gobierno en relación con otros órganos constitucionales

La Constitución atribuye exclusivamente al Presidente del Gobierno una serie de funciones en relación con otros órganos constitucionales:

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1. En relación con la Corona le corresponde:

Proponer al Rey el nombramiento y separación de los demás miembros del Go-bierno.

Proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales

Proponer al Rey que presida las sesiones del Consejo de Ministros

Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo

Proponer al Rey, previa autorización de las Cortes, la declaración de guerra o la firma de la paz, Tratados internacionales, y el ejercicio del derecho de gracia

Refrendar, en su caso, los actos del Rey, someter las leyes a su sanción

2. En relación con las Cortes Generales le corresponde:

Proponer al Congreso de los Diputados, una cuestión de confianza.

Solicitar al Congreso de los Diputados la autorización para proponer un referén-dum consultivo

Prestar la información y la ayuda que las Cámaras o sus Comisiones recaben del Gobierno

3. En relación con el Poder Judicial le corresponde:

Proponer al Rey el nombramiento del Fiscal General del estado

Proponer al Rey el ejercicio del derecho de gracia.

4. En relación con el Tribunal Constitucional le corresponde:

Interponer recurso de inconstitucionalidad

3.1.2. Los Vicepresidentes.

La existencia de uno o más Vicepresidentes depende exclusivamente de la voluntad del Presidente del Gobierno, los cuales podrán asumir o no una determinada cartera ministerial, en el caso de que un Vicepresidente asuma la titularidad de un Departa-mento Ministerial, ostentará además la condición de Ministro.

El Presidente les encomendará las funciones que considere oportunas. Además, la LG atribuye a un Vicepresidente la Presidencia de la Comisión General de Secreta-rios de Estado y Subsecretarios, a través de la cual lleva a cabo una función de coor-dinación interdepartamental, ya que sus sesiones son previas a los Consejos de Minis-tros.

3.1.3. Los Ministros.

Los Ministros ejercerán las competencias propias del departamento ministerial del que sean titulares, conforme a los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o a las directrices del Presidente del Gobierno.

Les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones

Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento.

Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de sus Departamentos.

Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes.

Refrendar, en su caso, los actos el Rey en materia de su competencia.

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3.2. Órganos colegiados.

Son el Consejo de Ministros (integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros); y las Comisiones Delegadas del Gobierno (creadas por decisión del Consejo de Ministros).

El Consejo de Ministros está integrado por el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, y los Ministros. Como órgano colegiado del Gobierno, les corresponde entre otras las siguientes funciones:

a) Aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso

b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado

c) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos

d) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales.

e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales

f) Declara los estados de alarma y de excepción y proponer el estado de sitio a las Cortes.

g) Disponer la emisión de deuda pública

h) Aprobar los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dicta-men del Consejo de Estado.

En cuanto a su funcionamiento interno, hay que señalar, que el Presidente del Gobierno fija el orden del día, preside y convoca las reuniones, actuando como secre-tario el Ministro de la Presidencia. Las deliberaciones son secretas. No obstante por la trascendencia jurídica que pudieran tener frente a terceros, la LG dispone que de las sesiones el Consejo de Ministros: "se levantará acta en la que figurarán exclusivamen-te, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asis-tentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados".

Por lo que se refiere a las Comisiones Delegadas del Gobierno, la LG dispone que su creación, modificación y supresión será acordada en Consejo de Minis-tros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. El Real Decreto de creación de un Comisión Delegada del Gobierno debe especificar, en todo caso, el miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión los miembros del Gobierno, y en su caso, Secretarios de Estado que la integran; las funciones que se atribuyen a la Comisión; y el miembro de la Comisión que actuará de Secretario de la misma.

No obstante la reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno pueden ser convocadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Admi-nistración General del Estado que se estime conveniente.

A las Comisiones Delegadas del Gobierno, como órganos colegiados del Go-bierno, les corresponde:

a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con los Depar-tamentos que integran la Comisión.

b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios requieran la elabo-ración de una propuesta conjunta.

c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requiera ser ele-vado al Consejo de Ministros.

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d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.

Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno son secretas.

4.- El Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno.

4.1. El Estatuto Jurídico de los miembros del Gobierno

La regulación la realiza la Ley del Gobierno.

A. REQUISITOS

Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme (art. 11 LG).

No se exige, por tanto, ningún tipo de formación o de cualificación profesional, ni tampoco se establece una edad mínima para acceder al cargo salvo la genérica de la mayoría de edad (18 años).

B. INCOMPATIBILIDADES

La Constitución establece que "los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil algu-na". Además, la propia Constitución, impone al legislador ordinario en mandato de regular "el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno".

C. LA RESPONSABILIDAD CRIMINAL

Nuestro texto constitucional prevé la responsabilidad criminal del Presiente del Go-bierno, de los Vicepresidentes y de los Ministros, la cual será exigible, en su caso, ante La Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Si la acusación fuera por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Es-tado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser plantada por iniciativa de la cuar-ta parte de los Miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. En estos supuestos no será aplicable la prerrogativa real de gracia.

D. LA SUPLENCIA

La LG dispone que en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presiente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el correspondiente orden de prelación, y, en defecto de ellos, por los Ministros, según el orden de precedencia de los departamentos.

Por lo que se refiere a la suplencia de los Ministros, la LG prevé qué para el despa-cho ordinario de los asuntos de su competencia,, el Presidente determinará mediante Real Decreto que miembro del Gobierno lo sustituirá.

4.2. El Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno.

El RD 405/1992, de 24 de abril, regula el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobier-no, en el que se determina que el Presidente del Gobierno desde el momento de su cese tendrá el tratamiento de "Presidente", gozará de honores protocolarios y podrá disponer de los siguientes medios:

o Se adscribirán a su servicio dos puestos de trabajo.

o Dispondrá de una dotación para gastos de oficina y, en su caso, para alquileres de inmuebles.

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o Se pondrá a su disposición un automóvil de representación con conductores de la Administración del Estado.

o Gozará de los servicios de seguridad necesarios.

o Disfrutará de libre pase en las compañías de transportes terrestres, marítimos y aéreos regulares del Estado.

Además, la Ley Orgánica del Consejo de Estado establece que los Ex Presidentes del Gobierno adquieren la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitali-cio, pudiendo manifestar en cualquier momento su voluntad de incorporarse a dicho órgano.

5.-Las funciones del Gobierno:

El art. 97 CE. Dispone que "El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes". Podríamos agrupar las funciones del Gobierno en tres apartados:

5.1 Función de dirección política.

Al ejercer la función de dirección política al Gobierno le corresponden distintas fun-ciones en las que tiene un amplio margen de discrecionalidad en la toma de de-cisiones, si bien su actuación está sujeta al control y a la exigencia de res-ponsabilidad política por parte del Congreso de los Diputados.

Así, al ejercer la función de dirección política, corresponde al Gobierno, entre otras, las siguientes funciones:

Dirigir la política interior y exterior.

Dirigir la Defensa del Estado.

Decidir sobre la oportunidad de la declaración de los estados de alarma y excep-ción, y de la propuesta del estado de sitio.

Decidir la convocatoria de las Cámaras en sesión extraordinaria .

Elaborar los Presupuestos Generales del Estado.

Dirigir la política económica y elaborar los proyectos de planificación.

Proponer el nombramiento y separación de los altos cargos de la Administración del Estado

Iniciar la reforma constitucional

Intervenir en el control de la actividad de las Comunidades Autónomas.

Por otra parte, el Gobierno participa en la función legislativa a través de la iniciativa legislativa, de la legislación delegada, (Decretos legislativos) y de la legislación de ur-gencia (Decretos-leyes)

5.2 Función ejecutiva.

En el ejercicio de la función ejecutiva, corresponde al Gobierno:

Decidir sobre la orientación y contenido de la misma, de acuerdo con la Constitu-ción y las leyes.

Dirigir la Administración civil y la Administración militar.

Aunque el Gobierno se sirve de la Administración para desarrollar su política, las funciones del Gobierno no se agotan en la dimensión administrativa, por lo que no se

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debe identificar Administración con Gobierno. Sin embargo, esta distinción no significa separación absoluta. La función ejecutiva constituye el campo común a uno y otra. En el cumplimiento de esta función, al Gobierno le corresponde la actividad directiva y a la Administración la actividad así dirigida. Pero no debe confundirse ambas realidades. Si la Administración es siempre actividad administrativa sometida plenamente a la Ley y al Derecho y al servicio objetivo del interés general no puede decirse lo mismo del Gobierno. Las funciones de éste no se agotan en la dimensión administrativa que comparte con la Administración. El Gobierno también dirige la política interior y exte-rior, y la defensa del Estado.

5.3 La potestad reglamentaria.

La CE. atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria, que habrá de ser ejercida de acuerdo con la Constitución y las leyes.

En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Gobierno puede dictar no sólo Reglamentos que desarrollen una ley (Reglamentos ejecutivos), sino también Regla-mentos independientes. La mayoría de la doctrina sólo acepta los Reglamentos inde-pendientes en el ámbito de la autoorganización administrativa, sin efectos para los ciudadanos en general.

También atribuye potestad reglamentaria a los Ministros "en las materias pro-pias de sus departamentos" (Órdenes ministeriales).

6.- El cese del Gobierno: el Gobierno en funciones.

El gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Esta enumeración de causas de cese del Gobierno es taxativa, de tal manera que no pueden admitirse otras causas que las mencionadas. El gobierno ce-sante permanece como gobierno en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, limitándose al despacho ordinario de los asuntos públicos.

Esta situación del Gobierno cesante se fundamenta en el principio institucional de la prorrogatio, que deriva e la exigencia de continuidad del Estado y de sus institucio-nes. Ahora bien, la cesantía sólo afecta al Gobierno, no a la Administración. Así pues, el Gobierno cesante que permanece como Gobierno en funciones aparece vinculado al cumplimiento del principio y deber de lealtad constitucional, entendiendo que el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.

El art. 31.3 de la Ley del Gobierno delimita claramente la posición consti-tucional el Gobierno en funciones al disponer que: "El Gobierno en funciones faci-litará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públi-cos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas". Esto se ajusta a lo dispuesto con carácter general en el Derecho Comparado, al limitar las actuaciones del Gobierno en funciones al "despacho ordi-nario de los asuntos públicos".

Además la LG impone una seria de límites expresos en su actuación al Gobier-no en funciones y a su Presidente. En este sentido, el Presidente del Gobierno en fun-ciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

1. Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Genera-les.

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2. Plantear la cuestión de confianza.

3. Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

Por su parte el Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado

Pues bien, la LG impone con carácter general idénticos límites a todo el Gobierno en funciones, cualquiera que sea el origen de dicha situación, con una excepción: "las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales".

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Capítulo VII Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (I)

1.-Responsabilidad política y control parlamentario.

2.- La actividad de control de las Cortes generales sobre el Gobierno.

2.1. La potestad de las Cortes Generales de recabar información del Gobierno.

2.2. La función de control-inspección.

2.3. La función de control-autorización.

2.4. El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno.

1.-Responsabilidad política y control parlamentario.

Una función clásica de los parlamentos es la de control político sobre la actividad del Gobierno. Se distinguen dos conceptos:

■ Control parlamentario referido a la comprobación por parte de las Cámaras de que la actuación del Gobierno se ha adecuado a los parámetros fijados por aqué-llas; y

■ Responsabilidad política, como potestad del Congreso de los Diputados para provocar la dimisión o el cese del Gobierno en caso de que se produzca la ruptura de la relación de confianza que liga a ambos

En este sentido, la función de control es una función permanente que se atribu-ye constitucionalmente a ambas Cámaras y que se concreta en las preguntas, las in-terpelaciones, las mociones y las Comisiones de investigación.

En cambio, la responsabilidad política, se exige eventualmente en el caso de que se cuestione la adecuación de la actividad del Gobierno a las líneas marcadas por el Parlamento y se produzca la ruptura de la relación de confianza que liga ambos órganos en los sistemas parlamentarios.

En el sistema español la responsabilidad política sólo es exigible ante el Con-greso de los Diputados mediante dos instrumentos específicos: la cuestión de confianza y la moción de censura.

2.- La actividad de control de las Cortes generales sobre el Gobierno.

En los regímenes parlamentarios, el lugar donde los políticos que gobiernan han de justificar sus acciones es el Parlamento. Pues bien, aplicando al Parlamento la fórmula que Bagehot había imaginado para el Rey, dice Burdeau que, "controlar es el derecho de saber, de instigar y de advertir". En este sentido, cuatro mecanismos combinan el ejercicio de estos derechos: las preguntas, las interpelaciones, las mociones y las Comisiones de investigación.

Hay que diferenciar los instrumentos de información de los instrumentos de control, si bien el fin último de los primeros es servir de medio indispensable para el ejercicio del control parlamentario: mediante las preguntas, las interpelaciones y las Comisiones e investigación no sólo se obtiene información, sino que produce una con-frontación entre la conducta del Ejecutivo y la orientación política marcada por el Par-lamento. Esa confrontación provoca siempre un juicio de valor sobre la actividad del Gobierno, pero no se produce, en ningún caso, el efecto sancionador que lleva apare-jada la responsabilidad política.

No obstante, los instrumentos de información en el Parlamento (información escrita y verbal) alcanzan su más profundo sentido en cuanto constituyen un medio indispen-sable para el ejercicio del control parlamentario.

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2.1. La potestad de las Cortes Generales de recabar información del Go-bierno.

El artículo 109 de la CE. dispone que: "Las Cámaras y sus Comisiones podrán reca-bar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas".

Esta potestad parlamentaria puede ser ejercida, a tenor de lo dispuesto en los Re-glamentos parlamentarios, de dos formas:

a) El derecho a obtener información escrita:

Tanto los parlamentarios a título individual, como las Comisiones, pueden recabar del Gobierno y de las Administraciones Públicas la información o documentación que obren en su poder, no pudiendo ser ésta denegada salvo casos concretos.

Es importante subrayar que para el T. C., esta facultad de los Diputadas de recaba información y documentación de las Administraciones públicas, se integra en el status propio del cargo de diputado, consecuentemente, se inserta y forma parte del derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE. y es, en consecuencia, recurrible en ampa-ro ante el T. C.. Esta misma facultad se le reconoce constitucional y reglamentaria-mente a las Comisiones.

El Gobierno sólo puede denegar la petición de información de un órgano parlamen-tario o de un diputado, alegando motivos basados en la salvaguardia de otros dere-chos o bienes protegidos constitucionalmente, ya que de lo contrario se estaría obsta-culizando el ejercicio de una facultad necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones parlamentarias. Si es posible arbitraría un sistema que permita conciliar, en términos razonables, el derecho de los diputados a la documentación con la tutela de bienes y derechos constitucionales que pudieran resultar afectados (entre ellos los que afecten a la intimidad y el honor de las personas). Y así lo prueba precisamente el supuesto del acceso a la información clasificada como reservada o secreta.

En este sentido la Ley de Secretos Oficiales establece que, la declaración de materias clasificadas no afectará al Congreso de los Diputados, ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen, en la forma que determinen los respectivos Reglamentos, y en su caso, en sesiones secretas".

En virtud de lo dispuesto en la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Di-putados, hay que señalar, en primer lugar, que sólo las Comisiones y uno o más Gru-pos parlamentarios, que comprendan, al menos, la cuarta parte de los miembros del Congreso, podrán recabar, por conducto de la Presidencia de la Cámara, que se informe a la misma sobre materias que hubieran sido declaradas clasificadas, confor-me a la Ley sobre Secretos Oficiales. Y sólo Diputados especialmente cualifica-dos pueden acceder a dicha información.

Y en segundo lugar, el Gobierno facilitará la información según la clasificación de la materia:

Si la materia en cuestión hubiera sido clasificada en la categoría de secreto, el Gobierno facilitará la información recabada a un diputado por cada Grupo parla-mentario.

Si la materia hubiera sido clasificada en la categoría de reservada, el Gobierno facilitará la información a los portavoces de los Grupos parlamentarios o a los representantes de los mismos en la Comisión.

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Motivadamente y con carácter excepcional, el Gobierno podrá solicitar de la Mesa de la Cámara que la información sobre una determinada materia declarada secreta, sea facilitada exclusivamente al Presidente del Congreso, o al de la Comi-sión.

Asimismo, el Gobierno podrá solicitar que la información sobre una determinada materia clasificada sea facilitada en sesión secreta, a la Comisión que la de-mandó o a cualquier Comisión competente en la materia.

Así pues, la Resolución de la presidencia del Congreso de los Diputados de 2 de ju-nio de 1992 sobre secretos oficiales impone dos importantes límites al derecho singu-larizado del Diputado a recabar información y documentación previsto en el art, 7 RCD.

Por otra parte, es necesario detenerse en las garantías previstas para el uso de la información protegida por parte de los parlamentarios. En este sentido, el Regla-mento del Congreso impone a los diputados "no divulgar las actuaciones que puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas". Y este deber está asegurado por la posibilidad de sancionar su incumplimiento con la privación, por acuerdo de la Mesa, de alguno o de todos sus derechos parlamentarios. La suspensión temporal de la condición de diputado. Todo ello sin perjuicio de que si la causa de la sanción pudiera ser, a juicio de la Mesa, constitutiva de delito, la Presidencia pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente.

b) El derecho a obtener información verbal: las comparecencias infor-mativas.

Las Cámaras pueden solicitar que la información les sea facilitada verbalmente a través de la comparecencia "de los miembros del Gobierno", "cualesquiera au-toridades del Estado o de las Comunidades Autónomas", "autoridades y funcionarios públicos" o, de "cualquier otra persona competente en la mate-ria", con el fin de que aporte información sobre la materia objeto de debate.

El régimen jurídico de las comparecencias informativas presenta dos importantes peculiaridades frente al de la solicitud de información escrita:

1. La dificultad de adoptar las medidas que sean necesarias para tutelar eficaz-mente eventuales derechos o bienes protegidos constitucionalmente.

2. La posibilidad de que los parlamentarios formulen preguntas o soliciten aclara-ciones durante el desarrollo de la comparecencia, lo cual hace extremadamente fácil el deslizamiento de la mera petición de información a la exigencia de una justi-ficación política de la actuación del compareciente.

A diferencia de lo preceptuado para la solicitud de información escrita, los Regla-mentos no facultan a los parlamentarios individuales para recabar por sí solos la pre-sencia en las Cámaras de autoridades o funcionarios. En tal sentido el Reglamen-to del Congreso establece que pueden requerir la comparecencia de los su-jetos mencionados:

Las Comisiones, por conducto del Presidente del Congreso.

La Mesa de la Cámara y la Junta de Portavoces, para la comparecencia de miembros del Gobierno ante el Pleno o cualquiera de las Comisiones.

Los miembros del Gobierno, a petición propia, pueden también solicitar su comparecencia en el Pleno o en Comisión.

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El Pleno de la Cámara, y la Diputación Permanente, en los lapsos de tiempo entre períodos de sesiones

El requerimiento de comparecencia, legítimamente acordado por las Cámaras o sus Comisiones, es de obligado cumplimiento para su destinatario. .

2.2. La función de control-inspección.

A. Las preguntas.

El art. 111.1 CE. establece que "El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras".

Las preguntas son el medio más directo y sencillo de control sobre el Gobierno, mediante el cual aún se mantiene una cierta vivacidad en las Sesiones de las Cáma-ras. A través de las preguntas cualquier Diputado o Senador puede dirigirse al Gobier-no o a un Ministro, siempre mediante un escrito presentado ante la Mesa de la Cáma-ra, solicitando respuesta oral en Pleno o Comisión, para que le responda sobre un as-pecto concreto de la materia que se trate. La respuesta se realizará por escrito, salvo que expresamente te solicite que se haga de forma verbal.

En ningún caso podrán hacerse preguntas de exclusivo interés personal, ni de índo-le estrictamente jurídica.

Cuando se solicita respuesta oral ante el Pleno, el escrito no podrá contener más que la escueta formulación de una sola cuestión. Además, las preguntas con respues-ta oral ante el Pleno no dan lugar a debate, sólo a un breve intercambio de opiniones.

En el Congreso el número máximo de preguntas a incluir en el orden del día es de 24, salvo que la Presidencia acuerde un número diferente. En el Senado es el mismo número 24. Este número de preguntas se reparte entre los Grupos par-lamentarios en proporción a su importancia numérica.

Por lo que se refiere al Senado, la tramitación de preguntas con respuestas oral en Pleno es similar salvo en la distribución del tiempo.

Por otra parte, las preguntas con respuestas por escrito, suelen ser más proli-jas que las orales, ya que los diputados y senadores pueden plantear más de una cuestión al Gobierno y éste, en su contestación, suele ofrecer más información.

La contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse dentro de los 20 días siguientes a su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG), pu-diendo prorrogarse este plazo por otros 20 días más no obstante los diputados que no obtiene contestación del Gobierno en el plazo reglamentario suelen pedir el amparo de la Presidencia de la Cámara, para que en virtud de lo previsto en los Reglamentos exija al Gobierno su cumplimiento.

Las respuestas por escrito del Gobierno, se dan por escrito al parlamentario que las solicitó y se publican el BOCG.

B. Las interpelaciones.

La interpelación es un medio de control parlamentario más agresivo e incisivo que la pregunta.

En la interpelación interviene dos sujetos: el interpelante, que puede ser un par-lamentario o un Grupo parlamentario, y el interpelado, que puede ser el Gobierno o cualquiera de sus miembros.

Al igual que las preguntas, las interpelaciones deben presentarse por escrito ante la Mesa de la Cámara y se diferencian de aquellas en los siguientes puntos:

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El objeto de la interpelación es más amplio que el de la pregunta y debe referirse a motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general.

Las interpelaciones se sustancian siempre ante el Pleno de la Cámara, dando lugar a debate en el que actualmente sólo intervienen el autor de la in-terpelación, y el miembro del Gobierno interpelado.

Toda interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara ma-nifieste su posición respecto al asunto debatido.

Determinadas interpelaciones pueden ser tramitadas de forma urgente, a cuyo efecto, la Mesa, oída la Junta de Portavoces, puede reducir el plazo de su presentación ante el Pleno.

Los Grupos Parlamentarios o los Diputados / Senadores individualmente considera-dos pueden interpelar al Gobierno o a un Ministro sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general. La respuesta será siempre oral en el Pleno de la Cámara, sustanciándose un debate entre el interpelante y el interpelado.

C. Las mociones o proposiciones no de ley.

Las mociones, a las que el Reglamento del Congreso llama proposiciones no de ley son actos de control en virtud de los cuales los Grupos Parlamentarios formu-lan propuestas de resolución a la Cámara para que sean debatidas en el Pleno o en la Comisión correspondiente, con el fin de que la Cámara manifieste su posición sobre la propuesta contenida en la moción.

Deben presentarse por escrito ente la Mesa de la Cámara correspondiente y pue-den tramitarse ante el Pleno o en la Comisión competente.

Las mociones o proposiciones no de ley dan lugar a un debate en el que inter-vienen tras el grupo proponente, un representante de cada uno de los grupos parla-mentarios presentes en la Cámara. Este debate se cierra con una votación mediante la cual la Cámara admite o no la propuesta contenida en la moción. El control no está tanto en la aprobación o no de la moción, como en su presentación y discusión.

Por último, en las mociones o proposiciones no de ley que son aprobadas, la voluntad del Parlamento no vincula jurídicamente al gobierno.

D. Las Comisiones de Investigación.

De acuerdo con la Constitución, tanto el Congreso como el Senado o ambas Cáma-ras al mismo tiempo, pueden acordar la constitución de Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.

Aunque los Reglamentos de ambas Cámaras establecen las mayorías necesarias para constituir este tipo de Comisiones, en el Congreso de los Diputados para su constitución se requiere el acuerdo del Pleno de la Cámara, que decide por mayoría simple, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de sus miembros.

En el Senado, se requiere también el acuerdo del Pleno de la Cámara, a propues-ta del Gobierno o de 25 senadores que no pertenezcan al mismo Grupo parlamentario. Existen distintas posiciones doctrinales al respecto.

Las sesiones de la Comisión de Investigación serán públicas salvo en los casos previstos legal o reglamentariamente.

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En cuanto a su funcionamiento, las Comisiones de investigación deben elaborar un plan de trabajo, pudiendo nombrar Ponencias en su seno y requerir a presencia, por conducto de la Presidencia del Congreso, de cualquier persona para ser oída. La Ley Orgánica 5/1984, de Comparecencia ante las Comisiones de Investigación, deter-mina la obligatoriedad de todos los españoles y de los extranjeros que residan es Es-paña de comparecer personalmente para informar, pudiendo ser sancionado quién incumpla dicha obligación.

Las decisiones de las Comisiones de Investigación se tomarán en función del cri-terio del voto ponderado.

Las sesiones de las Comisiones de investigación y las del Pleno en que se debatie-sen sus informes eran en el Congreso de los Diputados antes de la reforma de su Re-glamento, secretas.

Las conclusiones de estas Comisiones no son vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio que el resultado de la investiga-ción sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las ac-ciones oportunas.

2.3. La función de control-autorización.

A través de esta función las Cámaras aprueban o desaprueban un acto del Gobierno de diversa índole. El ejercicio de esta función corresponde esencialmente al Congreso de los Diputados, aunque en algunos supuestos participa también el Se-nado.

Los más significativos actos que se enmarcan en esta función de control-autorización son los siguientes:

a) La convalidación o derogación de un Decreto-ley, que la Constitución atribuye en exclusiva al Congreso, y en su caso a las Diputaciones Permanentes.

b) La prórroga del estado de alarma, la autorización del estado de excepción y la declaración del estado de sitio, que la Constitución atribuye en exclusiva al Con-greso, y en su caso a las Diputaciones Permanentes.

c) El control de Decretos legislativos cuando las leyes de delegación establezcan fórmulas de control adicional.

d) La autorización de la propuesta del Presidente del Gobierno para la celebración de un referéndum consultivo.

e) La autorización de los Tratados o Convenios Internacionales, entre otros.

f) La aprobación por mayoría absoluta del Senado de las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones.

g) La autorización de los acuerdos de cooperación entre las CC.AA.

2.4. El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno.

La comunicación entre el Gobierno y las Cortes se produce habitualmente a través del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, que depende del Ministe-rio de la Presidencia.

De esta Secretaría de Estado depende la Dirección General de Relaciones con las Cortes que es asistida en sus funciones por distintos órganos.

Los órganos superiores y directivos del Departamento, dependientes directamente del Ministro, son la Secretaría de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios, la Secretaría de Estado de Comunicación y la Subsecretaría de la Presidencia.

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La Secretaría de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios es el órgano de comunicación habitual entre el Gobierno y las Cortes Generales, se le atribuye entre otras las siguientes funciones:

a) La asistencia o representación del Ministro de la Presidencia en las reuniones de las Juntas de Portavoces de las Cámaras.

b) La remisión a las Cortes Generales de los escritos y comunicaciones que el Go-bierno envíe a las Cámaras.

c) El estudio, seguimiento y coordinación en fase parlamentaria del programa legisla-tivo del Gobierno.

d) La coordinación de la actividad administrativa de las relaciones del gobierno con las Cortes Generales y la asistencia al Gobierno en el ámbito del control parlamentario.

e) Cualquier otra función que pueda derivar de la actividad de las Cortes Generales en sus relaciones con el Gobierno.

De esta Secretaría de Estado dependen los siguientes órganos directivos:

- La Dirección General de las Relaciones con las Cortes.

- La dirección general de Coordinación Jurídica.

De la Dirección General de Relaciones con las Cortes dependen los siguientes órganos:

a) La Subdirección General de Coordinación Legislativa.

b) La Subdirección General de Iniciativas Parlamentarias.

c) La Subdirección General de Control Escrito.

d) La Subdirección General de Documentación e Información.

e) La Subdirección General de Seguimiento de Iniciativas

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Capítulo VIII Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (y II). 1.- La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español. 1.1. La responsabilidad política solidaria ante el Congreso de los Diputados. 2.- La moción de censura. 2.1. La moción de censura constructiva: su significado en la Constitución de 1978. 2.2. La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso de los Diputados. 2.3. Tramitación de la moción de censura. 2.4. Aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta. 2.5. Efectos de la moción de censura. 3.- La cuestión de confianza. 3.1. El significado de la cuestión de confianza en la Constitución de 1978. 3.2. El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Pre-sidente del Gobierno. 3.3. El alcance constitucional de la cuestión de confianza. 3.4. Tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados. 3.5. El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple. 3.6. Efectos de la cuestión de confianza. 4.- El derecho de disolución.

1.- La responsabilidad política del Gobierno en el régimen parlamentario español.

Desde hace algo más de dos siglos, la doctrina constitucionalista ha sido unánime en la identificación del principio de la responsabilidad política gubernamental con el régimen parlamentario. El parlamentarismo es un sistema que no acepta la rigidez de la separación entre el Legislativo y el Ejecutivo, sino que al contrario, institucionaliza su colaboración y el control de éste por aquél.

En el sistema parlamentario, el Jefe del Gobierno es nombrado siempre, formal-mente, por el Jefe del Estado. Pero lo fundamental es la relación fiduciaria que liga al Gobierno con el Parlamento, de tal forma que aquél ejerce su función de orientación política hasta que se ve privado expresamente de la confianza parlamentaria.

En contrapartida, y con el fin de restablecer el equilibrio entre ambos poderes, al órgano ejecutivo le corresponde el derecho de disolución del Parlamento.

Las relaciones de confianza entre el gobierno y el Parlamento no pueden ser inter-pretadas según los criterios tradicionales, porque están condicionadas de hecho por los partidos políticos. Así, todas las fases relativas a la formación y extinción de la ma-yoría que condiciona la confianza no se realizan en el Parlamento, sino fuera de él, entre los partidos políticos.

Parece indudable que la función de la responsabilidad política ya no queda limitada a sancionar al Gobierno en el caso de que se pierda el apoyo de la mayoría parlamen-taria. A esta función se le han unido las de proporcionar un excelente mecanismo para clarificar situaciones parlamentarias y políticas confusas, o para resolver, al menos provisionalmente, y hasta la celebración de nuevas elecciones, un problema de impas-se parlamentario.

En la actualidad pues, cuando el Gobierno dispone de una compacta mayoría en el Parlamento, el régimen parlamentario es, al menos en el curso de una legislatura, un régimen de concentración de poderes en beneficio de un partido o coalición, más que un régimen de equilibrio de poderes.

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1.1. La responsabilidad política solidaria ante el Congreso de los Dipu-tados.

El artículo 108 CE la afirma expresamente, lo cual constituye la clave del sistema parlamentario de gobierno escogido por la norma suprema y enunciado en su artículo 1.3: "La forma política del Estado es la monarquía parlamentaria". El principio de la solidaridad ministerial tiende a reforzar la unidad del Gobierno al hacer colectiva la responsabilidad por los actos de cada uno de los miembros del Gabinete. Es decir, que por las decisiones adoptadas colegiadamente en el Consejo de Ministros responden todos sus miembros, y asimismo, todo el Gobierno responde también solidariamente por las decisiones de uno solo de sus miembros. Así, la solidaridad ministerial trans-forma en colectiva la posible responsabilidad política individual de los Ministros, e im-pide que ésta tenga encaje constitucional por dos razones principalmente:

1) La contradicción con el artículo 108 de la Constitución, en cuyo iter constitu-yente se mantuvo un rechazo firme y decidido de la responsabilidad política in-dividual.

2) La confianza parlamentaria se otorga exclusivamente al Presidente del Gobier-no y a su programa, no a su equipo ministerial, por lo que resultaría algo más que incongruente permitir al Congreso retirar a los Ministros una confianza que nunca les ha otorgado.

Individual y aisladamente considerados, los miembros del Gobierno no necesi-tan de la confianza del Congreso ni para su nombramiento ni para su per-manencia en el Gobierno. Según lo dispuesto en el artículo 100 del texto constitu-cional "los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente". Así pues, la relación de confianza se establece entre el Presidente del Gobierno y sus Ministros, no entre estos y el Congreso de los Diputados

2.- La moción de censura.

2.1. La moción de censura constructiva: su significado en la Constitución de 1978.

Importada directamente de la Ley Fundamental de Bonn, la moción de censura aparece en nuestro texto constitucional en el art. 113.

Tras el resultado de las elecciones de 1977, con el fin de dotar al Gobierno de la máxima estabilidad posible, la Constitución de 1978 configura la llamada moción de censura constructiva que implica que los Diputados que plantean la moción deben incluir un candidato a Presidente de Gobierno, que en caso de ganar la moción de censura será investido automáticamente nuevo Presidente de Gobierno. Con ello se pretende evitar que mayorías circunstanciales sean capaces de derrocar un Gobierno pero incapaces de formar uno nuevo.

Sin embargo este fin de la moción de censura constructiva pierde fuerza una vez consolidado el sistema de partidos, que es lo que permite en la actualidad gozar de estabilidad o no al Gobierno.

Es indudable, pues, que la estabilidad gubernamental descansa fundamentalmente en el sistema de partidos, pero también es determinante, en ocasiones, la forma en que se regule el procedimiento parlamentario de exigencia de responsabilidad política. Por ello, la moción de censura constructiva prevista en nuestro texto constitucional no es del todo irrelevante para la estabilidad del gobierno, al reforzar, por una parte, la posición preeminente del Presidente del Gobierno ante el Congreso, y al eliminar, por

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otra, las crisis ministeriales, y en consecuencia, la figura del gobierno cesante o en funciones.

Sin embargo la moción de censura cuando adopta carácter constructivo, sigue siendo, por una parte, un medio útil y eficaz a efectos de control y propaganda sobre la alternativa de gobierno que la oposición representa, con la ventaja de que es ésta la que elige el momento adecuado para plantearla, y por otra parte, sigue permitiendo derribar a un gobierno que se enfrente a la mayoría absoluta de la Cámara.

2.2. La presentación de la moción de censura: una atribución exclusiva del Congreso de los Diputados.

En coherencia con lo dispuesto en el art. 108 CE, el art. 113.1 dispone que "el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Go-bierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censu-ra". En virtud de esta facultad la oposición puede presentar una moción de censura en el momento que lo considere oportuno.

La Constitución y el Reglamento del Congreso prevén una serie de requisitos pa-ra poder presentar una moción de censura: que la propuesta vaya firmada, al menos por la décima parte de los diputados, en escrito motivado e incluyendo el nombre de un candidato alternativo a la presidencia del gobierno.

Exigencia de un determinado número de firmantes

La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los diputados. Teniendo en cuenta que el número actual de miembros es 350, la moción de censura habrá de ser propuesta por un mínimo de 35 diputados. La finali-dad de exigir una proporción numérica determinada es, por una parte, la de limitar su planteamiento e impedir la presentación de moción de censura por parte de diputados aislados sin ningún respaldo político; y por otra, evitar, por razones de economía par-lamentaria, los debates de mociones de censura con escasas posibilidades de éxito, toda vez que la moción de censura constructiva lleva implícita la pretensión de investir de la confianza parlamentaria a un candidato alternativo al presidente que se censura. En cuanto a la idoneidad del número de firmantes la doctrina no se muestra unánime.

La inclusión de un candidato alternativo a la Presidencia el Gobierno

El art. 113 CE recoge en su apartado segundo el requisito más importante de la moción de censura, el cual le confiere además su carácter constructivo: "la moción de censura....habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno", el cual haya aceptado la candidatura. Es precisamente ese requisito el más importante. Así pues, el Congreso de los Diputados no puede derribar al Presidente del Gobierno más que sustituyéndolo por otro. La moción de censura constructiva entraña el hecho de que en la propuesta de la misma vayan íntimamente ligadas una manifestación de desconfianza y la designación de un candidato a la Presidencia del Gobierno.

La motivación de la moción de censura

Motivar la moción de censura consiste simplemente en precisar el objeto de esta. Se trata, pues, de la obligación que se pone a los firmantes de una moción de censura de hacer públicas las razones de su discrepancia sobre la conveniencia u oportunidad de la actuación gubernamental, en virtud de la cual se exige responsabilidad política al órgano ejecutivo.

2.3. Tramitación de la moción de censura.

La tramitación de la moción de censura ha sido desarrollada por la Constitución y por el Reglamento del Congreso.

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a) Admisión a trámite de la moción de censura

Cumplidos los requisitos necesarios, y comprobados por la Mesa del Congreso, la moción de censura presentada será admitida a trámite y comunicada al Presidente del Gobierno, que queda imposibilitado para disolver las Cámaras.

b) Plazo de enfriamiento o reflexión

Antes de ser debatida la moción, se fija un plazo de enfriamiento para evitar deci-siones precipitadas; la CE prevé que "la moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación". Esta congelación temporal se pro-duce en el caso español respecto al comienzo de la votación y no al de discusión o debate.

c) Mociones alternativas

Nuestro texto constitucional permite que durante los dos días siguientes a la pre-sentación de una moción de censura se propongan mociones alternativas a la princi-pal, para que sean debatidas y votadas en caso de que se produzca el fracaso de la primera.

d) Debate y votación de la moción de censura

Presentado el programa del candidato alternativo, y fijadas las posiciones de los distintos Grupos Parlamentarios, la Presidencia deberá decretar un tiempo de inte-rrupción en el que los Grupos parlamentarios podrán fijar sus posiciones y prepara sus discursos. Tras dicha interrupción se abre el debate propiamente dicho en el que podrán intervenir los miembros del Gobierno siempre que lo soliciten. El Reglamento del Congreso dispone que la votación de la moción de censura será a la hora que pre-viamente haya anunciado la Presidencia, pero no podrá ser anterior al transcurso de cinco días desde la presentación de aquella en el Registro General. La forma de emi-sión del voto será, igual que en la cuestión de confianza, pública por llamamiento.

2.4. Aprobación de la moción de censura: exigencia de mayoría absoluta.

Para que la moción de censura sea aprobada es necesario alcanzar la mayoría ab-soluta en la votación que se produzca, es decir, necesita para prospera al menos 176 diputados. En este caso, y a diferencia de lo que ocurre con la cuestión de confianza, las abstenciones, las ausencias y los votos nulos juegan en contra del Gobierno, te-niendo jurídicamente el mismo significado que los votos en contra.

Esta exigencia constitucional de la mayoría absoluta ha sido objeto de algunas críti-cas en la doctrina, basadas fundamentalmente en el hecho de que tal exigencia rompe el paralelismo de mayorías que exige la propia naturaleza del régimen parlamentario al permitir que la investidura y la cuestión de confianza sean otorgadas por mayoría simple.

2.5. Efectos de la moción de censura.

a) Efectos de la moción de censura en caso de ser rechazada

Aunque la oposición pierda la moción de censura presentada, se puede producir un reforzamiento de la oposición ante la opinión pública de cara a próximas elecciones; o por el contrario, un debilitamiento de la oposición y un reforzamiento del Gobierno en función del número de apoyos obtenidos en la moción. Los signatarios de la moción de censura no podrá firmar otra durante el mismo período de sesiones.

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b) Efectos de la moción de censura en caso de ser aprobada

En caso de que la moción sea aprobada, el Gobierno presentará su dimisión ante el Rey, y éste nombrará al nuevo Presidente de Gobierno que fue investido tras el deba-te y votación de la moción de censura. Se trata pues, de un nombramiento automático del Presidente del Gobierno que se diferencia sustancialmente del procedimiento ordi-nario.

3.- La cuestión de confianza.

3.1. El significado de la cuestión de confianza en la Constitución de 1978.

En un régimen parlamentario, la cuestión de confianza posee una doble naturaleza política. Por una parte, la cuestión de confianza es un instrumento en manos del Con-greso de los Diputados para exigir responsabilidad política al Gobierno, denegándole la confianza solicitada. Y por otra parte, la cuestión de confianza es un mecanismo a disposición del órgano gubernamental que puede permitirle reforzar su autoridad polí-tica, si bien, el planteamiento de la cuestión de confianza depende del Presidente del Gobierno.

En derecho comparado además, aparece como mecanismo de presión del Gobierno sobre el Parlamento al condicionarla a la aprobación de proyectos de ley, algo no con-templado por la Constitución española de 1978.

Ahora bien, que la cuestión de confianza tal y como está regulada en nuestra Cons-titución, pierda un tanto de utilidad práctica no la convierte en modo alguno en un procedimiento parlamentario vacío de contenido. Como es lógico, el papel exacto de este mecanismo dependerá de la relación de fuerzas políticas que en ca-da momento integren el Congreso de los Diputados si bien su regulación consti-tucional hace prever que el Presidente del Gobierno la evitará cuidadosamente, prefi-riendo en muchos casos recurrir a la disolución anticipada de Las Cortes.

3.2. El planteamiento de la cuestión de confianza: una potestad discrecional del Presidente del Gobierno.

La cuestión de confianza debe plantearse por el Presidente del Gobierno, pre-via deliberación no vinculante del Consejo de Ministros; y versará sobre el programa de gobierno que presentó en la sesión de investidura, o sobre una declaración de polí-tica general.

La atribución de esta potestad al Presidente y no al Gobierno como órgano colegia-do, es coherente, en primer lugar, con la preeminencia de la presidencia del gobierno; en segundo lugar, con el hecho de que la investidura parlamentaria se refiere sola-mente al Presidente; por último, por lo establecido por la CE. según la cual el Presi-dente es quien dirige acción del gobierno.

Pero la Constitución en su art. 112 impone al Presidente la observancia de dos requisitos "sine qua non" para poder plantear la cuestión de confianza:

a) La deliberación previa del Consejo de Ministros

b) Y la limitación del alcance de la cuestión de confianza a su programa o a una de-claración de política general

Ahora bien, es opinión unánimemente admitida por la doctrina que quiere plantear la deliberación previa del Consejo de Ministros es preceptiva para el Presi-dente del Gobierno una cuestión de confianza, pero no vinculante, de tal forma que será el Presidente quien decida en última instancia sobre ello.

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El Reglamento del Congreso corrobora el requisito constitucional de la deliberación previa el Consejo de Ministros al exigir que la cuestión de confianza se presente ante la Mesa del Congreso "acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros" sin referirse a si hubo acuerdo o entre sus miembros.

3.3. El alcance constitucional de la cuestión de confianza.

La cuestión de confianza debe plantearse en relación al programa del Gobierno en su conjunto, o sobre un aspecto concreto del mismo, o bien sobre una cuestión de política general, que sin afectar al programa originario tenga una especial trascenden-cia para el Estado. Queda excluida así la posibilidad de que se plantee la cuestión de confianza vinculada a un texto legislativo o a una parte de su articulado.

En cuanto al planteamiento de la cuestión de confianza sobre el progra-ma político, el art. 112 CE. establece que "el Presidente del Gobierno puede plantear la cuestión de confianza sobre su programa...." ¿significa esto que hay dife-rencias entre el programa del Presidente y el de su Gobierno?:

En primer lugar, el candidato negocia su programa entre las fuerzas que le apoyan en el momento de la investidura y entre las cuales elegirá A SUS Ministros. Y en se-gundo lugar, porque los ministros al ser elegidos por el Presidente y nombrados por el Rey, asumen l programa elaborado y defendido ante el Congreso por el candidato a presidente, con lo cual el programa del candidato pasa a ser el programa del gobier-no.

La cuestión de confianza podrá versar sobre la orientación programática del go-bierno en su conjunto o sobre un aspecto concreto de la misma, sobre una modifica-ción sustancial y global del programa o sobre unos puntos determinados.

Por lo que se refiere a la cuestión de confianza planteada "sobre una de-claración de política general", parece que por tal expresión hay que entender aquellas manifestaciones o declaraciones que, sin afectar al programa originario, ten-gan marcado relieve político o un especial trascendencia para el Estado.

La referencia constitucional del art. 112 a " una declaración de política general" no debe entenderse hecha a una declaración del Presidente del Gobierno en la que que-den contemplados todos los aspectos que conforman la política de un equipo de go-bierno, y ello por cuatro razones:

1) porque tal pretensión se configura más bien como una redefinición del programa político del gobierno

2) por la propia contingencia de lo que debe abarcar una declaración de política ge-neral.

3) porque de otra forma se estaría atentando contra la discrecionalidad del Presiden-te para trazar las directrices que, a su juicio, definen la política del gobierno.

4) porque se debe entender que sobre los puntos que no se discrepa, se mantiene la línea de acción política del programa de investidura.

3.4. Tramitación de la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputa-dos.

Hay que acudir a normas internas del propio Congreso de los Diputados para cono-cer el procedimiento a seguir al plantearse una cuestión de confianza, dado que la Constitución guarda silencio al respecto.

Es el Reglamento del Congreso el que fija las distintas fases por las que transcurre la cuestión de confianza.

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a) Presentación de la cuestión de confianza

El Reglamento del Congreso dispone que "la cuestión de confianza se presentará en escrito motivado ante la Mesa del Congreso, acompañada de la correspondiente certi-ficación del Consejo de Ministros". La exigencia parlamentaria de acompañar dicho escrito de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros está referida direc-tamente a comprobar si se ha cumplido el mandato constitucional de la deliberación previa del Presidente con sus Ministros.

b) Admisión a trámite del escrito de la cuestión de confianza

La Mesa, como órgano calificador, admitirá o no a trámite el escrito de la cuestión de confianza en función únicamente de razones de forma, es decir limitándose a verificar si el escrito reúne los requisitos reglamentariamente establecidos. Admitido a trámite por la Mesa, el Presidente de la misma deberá dar cuenta a la Junta de Portavoces.

c) Convocatoria del Pleno del Congreso de los Diputados

Una vez admitido a trámite será la Presidencia de la Cámara el órgano encargado de convocar el á un Pleno del Congreso a efectos de debatir y votar aquél. Debate de la cuestión de confianza

En el Pleno del Congreso convocado "ad hoc" por su Presidente, se desarrollará un debate previo a la cuestión de confianza. Este debate no previsto constitucionalmente, constituye un elemento indispensable para saber los apoyos con los que cuenta el Gobierno. Las normas establecidas en el Reglamento de la Cámara para el debate de investidura son de aplicación "servata distantia" al de la cuestión de confianza, co-rrespondiendo al Presidente del Gobierno, y en su caso, a los Ministros, las interven-ciones allí fijadas por el candidato.

d) Plazo de "enfriamiento" previo a la votación (24 h.)

Finalizado el debate, la propuesta de confianza no podrá votarse sin que hayan transcurrido al menos 24 horas desde su presentación (plazo de enfriamiento).

e) Votación de la cuestión de confianza

Dispone el Reglamento que una vez finalizado el debate, la cuestión de confianza será sometida a votación a la hora que previamente haya sido anunciada por la Presi-dencia de la Cámara.

En cuanto a la forma de votación, el Reglamento prevé que ésta será, en todo ca-so, pública por llamamiento, lo cual hace posible que los Grupos parlamentarios pue-dan ejercer un control directo sobre el voto de sus diputados y su observancia de la disciplina.

f) Comunicación al Rey y al Presidente del Gobierno

La tramitación de la cuestión de confianza se cierra con la comunicación del resul-tado por parte del Presidente del Congreso al Rey y al Presidente del Gobierno.

3.5. El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayoría simple.

El art. 112 "in fine" de la CE dispone que "la confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados". Algo de lo que discrepa parte de la Doctrina. Un sector doctrinal opina que se aprecia en ello un no-table incongruencia y una absoluta desproporción no sólo con la moción de censura sino también con la votación de investidura.

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3.6. Efectos de la cuestión de confianza.

Otorgada la confianza al Gobierno, la posición de éste se verá mayormente reforza-da si la cuestión de confianza es aprobada por mayoría absoluta en lugar de mayoría simple.

Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea otorgada.

Si el Gobierno obtiene, al menos, la mayoría simple de los votos de los diputados habrá conseguido reforzar su autoridad y esclarecer el panorama político, incluso en el supuesto de obtener menos votos favorables que en la votación de investidura. Además la mayoría del Congreso que ha renovado su confianza al Presidente del Go-bierno queda comprometido a apoyar el desarrollo del programa o las medidas pro-puestas en una declaración de política general.

Efectos de la cuestión de confianza en el caso de que ésta sea denegada.

En el caso de que el Gobierno pierda la cuestión de confianza, éste presentará su dimisión al Rey, se producirá el cese de todos sus miembros, quedando como Gobier-no en funciones hasta que se produzca la toma de posesión del nuevo Gobierno.

4.- El derecho de disolución.

En los regímenes parlamentarios, el derecho de disolución del Parlamento es la contrapartida a la consagración del principio de responsabilidad política del Gobierno, de tal forma que el poder ejecutivo pueda compensar así la posibilidad que tiene el Parlamento de derrocar al Gobierno. Se trata de mantener un equilibrio entre el órga-no ejecutivo y el órgano legislativo.

Hay que distinguir entre la decisión voluntaria del Presidente del Gobierno de disolver las Cámaras, y los supuestos previstos constitucionalmente en los que se de-ben disolver las mismas.

Aunque en ambos casos y en términos amplios, cabría hablar de disolución de las Cámaras, lo cierto es que dado el carácter sustancialmente voluntario que distingue a la disolución propiamente dicha, sólo cabría hablar de disolución técnicamente en el segundo caso. De todas formas, no todos los supuestos de disolución automática son idénticos, y así podemos distinguir:

1. La disolución automática prevista en el art. 99.5 CE: cuando transcurrido un plazo de dos meses desde la primera votación de investidura, ningún candidato a Presi-dente hubiera obtenido la confianza del Congreso.

2. La disolución automática prevista en el art. 168.1 CE: cuando ambas Cámaras hubieran aprobado, por mayoría de dos tercios, una revisión total de la Constitu-ción o una parcial.

Por lo que se refiere a la disolución voluntaria o propiamente dicha, el art. 115 CE. atribuye en exclusiva al Presidente del Gobierno, previa deliberación el Conse-jo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, la potestad de proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. El decreto de disolu-ción debe ser expedido por el Rey y refrendado por el Presidente el Gobierno. Debien-do publicarse en el BOE y deberá fijar la fecha de las elecciones.

El Decreto de disolución del Presidente del Gobierno viene limitado constitucional-mente: no podrá proponer la disolución cuando esté en trámite una moción de censu-ra; y no procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior.

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Capítulo IX La Justicia (I) 1.- La justicia 2.- La justicia, valor del Estado de Derecho. 3.- El estado de la justicia en España. 4.- la justicia como derecho del ciudadano. 5.- La justicia como servicio público. 6.- Participación del ciudadano en la Administración de Justicia. 7.- El poder judicial. 7.1. Principios de la potestad jurisdiccional. 8.- Funciones. 9.- Poder judicial y Comunidades autónomas. 10.- La acción popular. 11.- A propósito de la jurisdicción universal.

1.- La justicia

En el contexto del Derecho la justicia persigue la mejora y el perfeccionamiento del orden de la convivencia humana.

Definiciones de justicia las hubo, las hay y las habrá. Desde la romana del Di-gesto "la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo". Hasta la justicia entendida como una mera imparcialidad.

Sin embargo podemos considerar la justicia desde dos puntos de vista, el subjetivo y el objetivo.

Desde el primero podemos afirmar que la justicia es una virtud del hombre, que se define como "integridad de ánimo y bondad de vida".

Pero en el contexto del Derecho, la perspectiva ha de ser necesariamente otra, porque el mundo del Derecho es el de las relaciones de los hombres en la sociedad; "ubi societas ibi ius", dice el proverbio. En este ámbito, podemos hablar de la justicia como categoría sustentadora del Derecho; es decir, como principio informador y, al mismo tiempo, como finalidad o meta del Derecho.

Se distinguen la justicia formal (igualdad de trato para todos en la aplicación de las normas -imperio de la ley-), el resultado de su observancia sería la seguridad jurídica. Y la justicia material (criterios que nos permiten calificar como justo un conjunto de normas).

2.- La justicia, valor del Estado de Derecho.

La Constitución de 1978 reconoce la justicia como valor superior del Ordenamien-

to Jurídico, algo que en la práctica puede generar problemas de aplicación e interpre-tación al caso concreto. Fruto de la labor constituyente fue un conjunto de preceptos enunciadores de valores, principios, derechos, y reglas de organización y funciona-miento de instituciones diversas, cuya interpretación presenta a veces serias dificulta-des por dos razones: (A) porque aunque se les haya considerado como normas, la naturaleza de los valores y de los principios es peculiar; (B) porque la Constitución no ha establecido, salvo la mención expresa "valores superiores", jerarquía alguna entre todas sus normas.

La Jurisprudencia del tribunal Constitucional ha servido de ayuda aunque no re-suelve definitivamente las dudas que se plantean al respecto de la interpretación de la justicia formal y la justicia material, entendiendo que la primera está concretada en forma de diversos principios del ordenamiento, mientras que la segunda tiene un

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contenido mucho más abstracto, que permite su identificación con otros conceptos también protegidos constitucionalmente (ejem. La igualdad, la libertad, la proporcio-nalidad de las penas, etc.)

3.- El estado de la justicia en España.

Después de treinta y dos años de vigencia de la Constitución española de 1978, la justicia, en su significado más común, sigue siendo una meta inalcanzable.

Las causas inmediatas son por ejemplo la demora en el desarrollo del procedi-miento judicial que tiene que ver con la multiplicación de los asuntos que se tramitan en los juzgados y tribunales, unida al escaso número de jueces y a la falta de medios materiales y personales. A su vez, la proliferación de litigios guarda estrecha relación con el incumplimiento de las obligaciones de muchos ciudadanos, las deficiencias de las distintas administraciones públicas, y la vulneración de las normas protectoras de la familia, del trabajo, de la propiedad privada, de la libertad y de derechos fundamen-tales como la vida, la integridad física y moral, de la intimidad y el honor, y de las omisiones de los poderes públicos. Una falta generalizada de respeto al ordenamiento jurídico.

El distanciamiento crítico del ciudadano medio del entramado de la justicia es cada día mayor, y ello a pesar de la Constitución y de las leyes que han desarrollado esos preceptos, que, en principio, deberían haber servido para garantizarla. Y, lo que es más importante, no existe en España una cultura constitucional, entendida como cre-encia en la necesidad absoluta de la separación de poderes, y en el sistema democrá-tico como instrumento de control del poder político, y como sometimiento de todos al Derecho.

Con esa falta de cultura cívica y constitucional, la práctica de gobierno y la actua-ción de nuestras instituciones judiciales, incluyendo al Tribunal Constitucional, no han contribuido a cambiar los defectos y carencias del pueblo español. Los han fomentado e incrementado, con la particularidad de que en algún caso se ha producido una clara regresión.

4.- la justicia como derecho del ciudadano.

La Constitución reconoce en su art. 24, el derecho a la tutela judicial efectiva, que según el Tribunal Constitucional es el derecho a promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas. Según el T. C. "el derecho a la tutela judicial efectiva tiene un contenido complejo que incluye, entre otros, la libertad de acceso a los Jueces y Tribunales, el derecho a obtener un fallo de éstos y el derecho a que el fallo se cumpla" . Esta complejidad, no hace, sin embargo, de este derecho a la tutela judicial efectiva de Jueces y Tribunales un concepto genérico dentro del cual haya de entender inser-tos derechos que son objeto de otros conceptos constitucionales distintos, como el derecho a un proceso público y sin dilaciones indebidas.

En cuanto a su titularidad, el T. C. ha estimado acertadamente que la expresión "todas las personas" "hay que entenderla en relación con el ámbito del derecho de que se trate y comprende a todas las personas que tiene capacidad para ser parte en un proceso".

Por lo que concierne al contenido del derecho, el art. 24.1 CE lo que prescribe es el derecho de todos a la jurisdicción, es decir, "a promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas, enten-diendo que esa decisión no tiene porque ser favorable a las pretensiones del actor"

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Asimismo, prohíbe la indefensión, esto es, que se prive al ciudadano la posibilidad de abrir un proceso judicial o que abierto el mismo se le impida realizar las alegacio-nes o pruebas pertinentes en defensa de sus derechos e intereses.

5.- La justicia como servicio público.

La justicia como servicio público es el complemento indispensable para hacer reali-dad el derecho contenido en el artículo 24.1 CE, que establece el derecho de todos a que se les proporcione la tutela judicial de sus derechos e intereses.

La consideración de la justicia como servicio público tiene, además, pleno sentido en el marco del Estado español, que ha asumido la responsabilidad de desempeñar diversas funciones básicas, entre las que destaca la administración de justicia que a mayor abundamiento se encomienda a funcionarios públicos especializados: jueces y magistrados, básicamente.

La configuración de la justicia como un servicio público comporta la presencia de dos dimensiones en los mandatos constitucionales que a ella se refieren.

1. las referidas al Juez individualmente considerado, que pone su acento en su sujeción al derecho, su independencia, inamovilidad y responsabilidad.

2. las referidas al conjunto de los poderes públicos en cuanto que están obliga-dos a proporcionar una prestación pública efectiva.

Se trata de diferentes medidas políticas, legislativas y de organización relativas al complejo sistema de la Justicia, que nos permiten hablar de un verdadero Estado de Derecho, y del que su mejor o peor funcionamiento nos da muestra el estado del de-sarrollo político alcanzado.

6.- Participación del ciudadano en la Administración de Justicia.

La Constitución reconoce la participación del ciudadano en tres sentidos: ejercer la

acción popular (posibilidad de iniciar un procedimiento penal en defensa del interés general); la institución del Jurado (conjunto de ciudadanos que en determinados pro-cesos penales emiten un veredicto de culpabilidad o no respecto a una persona con-creta); y los Tribunales consuetudinarios y tradicionales.

La intervención directa de los ciudadanos en la Administración de Justicia está pre-vista en dos tipos de instituciones: los Tribunales consuetudinarios y tradicionales y el Jurado. Los primeros son, el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana y el

Consejo de Hombres Buenos de Murcia.

El jurado: este mandato constitucional fue ejecutado mediante la Ley Orgánica 5/1995 del Tribunal del Jurado, que ha considerado al Jurado como un derecho-deber. Los legisladores optaron por el modelo del "jurado puro" que parte de la separación de los hechos de la aplicación del Derecho. El Jurado se compone de 9 miembros, ciudadanos españoles mayores de edad, designados por sorteo, en pleno ejercicio de sus derechos políticos, que sepan leer y escribir, y vecinos de la provincia en que se hubiera cometido el delito. El Jurado lo preside un Magistrado de la Audiencia Provin-cial.

Por lo que se refiere a la competencia del Jurado (restringida al orden jurisdiccio-nal penal), se le atribuye el conocimiento y el fallo de los delitos indicados en la Ley 5/4995, o en cualquiera otra Ley, siempre que se refieran a: delitos contra las perso-nas, los cometidos por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos, delitos contra el honor, contra la libertad y la seguridad y delitos de incendios.

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La función del Jurado es emitir un veredicto declarando probado o no probado el hecho justiciable que el Magistrado-Presidente haya determinado como tal. Por último, si procede, expondrá su criterio sobre la aplicación al declarado culpable de los bene-ficios de remisión condicional de la pena y sobre la petición de indulto.

La Doctrina se ha planteado la posibilidad de que el pueblo elija directamente a los Jueces, algo que en función del punto de vista de que se trate puede generar venta-jas o inconvenientes.

7.- El poder judicial.

Se discute si realmente se puede hablar de un "poder judicial" como tal Poder. En todo caso la Constitución habla de "Poder judicial" con el fin de acentuar la indepen-dencia y autonomía de la Administración de justicia frente a otros poderes del Estado.

Así lo confirmaba, años después, el T.C. Al declarar: "al hablar expresamente de "Poder" judicial, la Constitución (ha puesto) gráficamente de relieve que la indepen-dencia del Poder Judicial es una pieza esencial de nuestro ordenamiento". Esa fue, pues, la razón de reservar la palabra "poder" para el conjunto de órganos del Estado que ejercen la potestad jurisdiccional.

7.1. Principios de la potestad jurisdiccional.

Los principios que presiden o informan la potestad jurisdiccional en España se en-cuentran básicamente recogidos en el art. 117 de la CE y, también en los cuatro pri-meros de la LOPJE; entre otros se reconocen:

■ La reserva de jurisdicción: Es una exigencia del principio de separación de poderes, que se impone como límite constitucional al ejercicio por los demás po-deres del Estado de sus funciones propias. Está formulado en el art. 117.3 con estas palabras: "El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juz-gados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan". Por otra parte, este principio expli-ca la prohibición de los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración ci-vil y de las organizaciones profesionales, contenidas en la Constitución. La potes-tad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los Jueces y Tribunales determi-nados por las Leyes.

■ La exclusividad jurisdiccional: los Jueces y Tribunales sólo ejercerán las fun-ciones determinadas por las Leyes en garantía de cualquier derecho. Este precep-to abre la vía de desempeño por Jueces y Tribunales de funciones no jurisdiccio-nales.

■ La unidad jurisdiccional: principio este consagrado en nuestra Constitución como "la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales", aunque se distinguen distintos órdenes -civil, penal, etc.- el poder judicial es único para todo el Estado, (por tanto las CC. AA. carecen de Poder Judicial) siendo los Juzgados y Tribunales -ordinarios- los únicos que como tales están sometidos a un régimen único y pertenecen a una organización única. La LOPJ así lo reconoce cuando de-clara que "la jurisdicción es única y se ejerce por los Jueces y Tribunales previs-tos en la ley, sin perjuicio de las potestades jurisdiccionales reconocidas en la Constitución a otros órganos."

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8.- Funciones.

Corresponde al Poder Judicial aplicar las normas, controlar la legalidad de la actuación administrativa y de los demás poderes públicos, así como ofrecer a las per-sonas la tutela efectiva de sus derechos e intereses legítimos. El conjunto de órganos que desarrollan esta función constituye el Poder Judicial del que se ocupa el Titulo VI de nuestra Constitución configurándolo como uno de los tres poderes del Estado.

La competencia de la potestad jurisdiccional se extiende a cinco ámbitos de alcance muy distinto como son:

1. la tutela de los derechos e intereses legítimos.

2. La imposición de penas por la comisión de delitos

3. La protección de los derechos fundamentales

4. El control de la legalidad de la potestad reglamentaria y de la actuación de la ad-ministrativa.

5. El planteamiento ante el T. C. De la cuestión de inconstitucionalidad de leyes y disposiciones con rango de ley.

En este sentido, corresponde a los Jueces y Tribunales la selección de la norma y su interpretación para resolver, a través del proceso concreto, los litigios que ante ellos se planteen; teniendo también la posibilidad de ejecutar lo juzgado

Además les corresponden funciones no jurisdiccionales como la participación en la Administración electoral, la llevanza del Registro Civil o la jurisdicción voluntaria.

En cuanto a las funciones en garantías de derechos se entiende aquellas capaci-dades de acción atribuibles a Jueces y Magistrados en el ejercicio de su labor de ad-ministrar justicia, distinta (de) la potestad jurisdiccional, dirigidas a asegurar y prote-ger, previa o cautelarmente y en abstracto o en concreto, determinados derechos de los ciudadanos ante algún riesgo potencial o cierto".

9.- Poder judicial y Comunidades autónomas.

A pesar de que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administra-ción de justicia y sobre la legislación procesal, distintas Comunidades Autóno-mas se atribuyeron, a través de sus Estatutos de Autonomía, diferentes funciones relacionadas con dichas materias.

Algunas Comunidades incluyeron en su articulado una norma que rezaba: "en relación con la administración de justicia corresponde a la comunidad autónoma: 1.- Ejercer todas las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Con-sejo General del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado. 2.- Fijar la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos judiciales en [....] y la localización de su capitalidad." Estos preceptos se denominaron "cláusulas subrogatorias"

Funciones que el Tribunal Constitucional consideró que no eran inconstitucionales, al distinguir un núcleo esencial de la Administración de justicia (que corresponde al Estado) y las medidas personales y materiales de la misma (respecto a las que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias).

Admitida la operatividad, en su caso, de las cláusulas subrogatorias presentes en diversos Estatutos de Autonomía como instrumentos de asunción de competencias por parte de las CC. AA. en materia de Administración de Justicia, es necesario precisar

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cuál será su ámbito de eficacia, a cuyos efectos resulta decisiva la fijación de sus límites, que son los siguientes:

a) Las competencias que asumen las CC. AA. por el juego de la cláusula subrogatoria no pueden entrar en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto; con la excepción de la delimitación de las demarcaciones judiciales del respectivo territorio.

b) Tampoco pueden las CC. AA. participar en el ámbito de la "administración de la Administración de Justicia" en aquellos aspectos en que la LOPJ atribuye compe-tencias a órganos distintos del Gobierno o de alguno de sus Departamentos.

c) La asunción por parte de las CC. AA. de competencias atribuidas por la citada Ley Orgánica del Gobierno encuentran un límite natural: el propia ámbito de la CA, de modo que no pueden asumir facultades de alcance supracomunitario.

d) Las cláusulas subrogatorias remiten a las facultades del Gobierno, esto es, a facul-tades de naturaleza reglamentaria o meramente ejecutivas, debiéndose excluir, en consecuencia, las competencias legislativas.

10.- La acción popular.

La acción popular: supone la extensión a todos los ciudadanos españoles de la le-gitimación procesal para demandar la protección judicial, en defensa del interés gene-ral o colectivo, instando la iniciación del proceso penal. La Ley de Enjuiciamiento Cri-minal dispone: "La acción penal es pública. Todos los ciudadanos podrán ejercerla con arreglo a las prescripciones de la ley"

Se ha dicho, con acierto, que "el actor popular se sitúa realmente en el proceso en una posición parecida a la del Ministerio Fiscal, y de hecho viene a cumplir de alguna forma con algunas de las funciones encomendadas a aquél". Destacar finalmente que el T. C. la ha considerado un derecho para el que se puede reclamar la tutela judicial efectiva, dándole así acceso al amparo constitucional.

11.- A propósito de la jurisdicción universal.

La aprobación de la LOPJ 1985, en su artículo 25.4 introdujo el principio de justi-cia universal. Esa extensión de la jurisdicción española fuera del territorio nacional fue bienvenida por nuestros órganos judiciales más importantes.

Hay razones para cuestionar la jurisdicción universal que implantó en España, como el principio de territorialidad de la ley penal, que significa que la ley penal se aplica a todos los delitos cometidos dentro del territorio -espacio aéreo y mar territorial incluidos- de un Estado, con independencia de la nacionalidad de los delin-cuentes. La extra-territorialidad está perfectamente delimitada y definida y no consti-tuye en absoluto una aplicación del principio de competencia o jurisdicción universal.

Otra, es el principio "tempus regit actum"; es decir, el principio de irretroac-tividad de las leyes penales. No cabe, sancionar a posteriori una conducta que no era punible con arreglo a la ley entonces existente en un país determinado, o que, aun siendo punible, fue indultada.

Otra razón evidente es la incapacidad manifiesta y continuada de nuestro sis-tema judicial y penitenciario para afrontar la carga de trabajo que genera nuestra pro-pia nación.

Otra, de índole exclusivamente práctico, tiene que ver con las consecuencias que para España puede tener asumir la función de juez universal en relación con los países en los que se cometieron los delitos que deban enjuiciarse.

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La reforma del art 23 de la LOPJ 6/1985, realizada por LO, era necesaria y conve-niente. A partir de la misma:"La jurisdicción española será competente para conocer de los hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio nacional sus-ceptibles de tipificarse, según la ley española, como alguno de los siguientes delitos:

a) Genocidio y lesa humanidad.

b) Terrorismo.

c) Piratería y apoderamiento ilícito de aeronaves.

d) Delitos relativos a la prostitución y corrupción de menores e incapaces

e) Tráfico ilegal de drogas psicotrópicas, tóxicas y estupefacientes.

f) Tráfico ilegal o inmigración clandestina de personas, sean o no trabajadores.

g) Los relativos a la mutilación genital femenina, siempre que los responsables se encuentren en España.

h) Cualquier otro que, según los tratados y convenios internacionales, en particu-lar los convenios de derecho internacional humanitario y de la protección de los derechos humanos., deba ser perseguido en España".

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Capítulo X La Justicia (II) 1.-El personal judicial al servicio de la Administración de Justicia. 2.- El Estatuto de los jueces: 2.1. Independencia. 2.2. Sumisión a la Ley. 2.3. Responsabilidad. 3.- El CGPJ. Su origen y explicación. 4.- El CGPJ: Naturaleza jurídica. 5.- Composición del CGPJ. 6.- Funciones del CGPJ. 7.- El Ministerio Fiscal: Naturaleza Jurídica. 8.- Organización y funciones del Ministerio Fiscal. 9.- El Ministerio Fiscal y el Poder Político.

1.-El personal judicial al servicio de la Administración de Justicia.

El funcionamiento de la administración de justicia de cualquier Estado demanda un conjunto de medios materiales y personales.

El régimen jurídico de los encargados de ejercer la potestad jurisdiccional, los Jueces y Tribunales, lo establece el art 298 LOPJ cuando dispone que: "Las funciones jurisdiccionales en los Juzgados y Tribunales de todo orden -civil, penal, contenciosos, etc.- se ejercerán únicamente por Jueces y Magistrados Profesionales, que forman la Carrera Judicial". Aunque "también ejercen funciones jurisdiccionales sin pertenecer a la Carrera Judicial [...] los Magistrados suplentes, los que sirven plazas de Jueces cor-no sustitutos, los Jueces de Paz y sus sustitutos.”

El acceso a la Carrera Judicial en España, se implantó en 1870 y fue el funcio-narial, basado esencialmente en la superación de un conjunto de pruebas a las que se calificó de concurso oposición. Una vez ingresados, los aspirantes continuaban el aprendizaje de la profesión en la Escuela Judicial por un período no inferior a los seis meses. Se preveía también un acceso 'no funcionarial' de algunos profesionales, bien vinculados con el círculo de la administración de justicia, bien con el mundo del Dere-cho en general, en el que el gobierno o el ministro del ramo eran los que controlaban el nombramiento.

En la actualidad el sistema apenas ha cambiado, aunque en verdad han disminuido los conocimientos demandados para superar las oposiciones, y se han flexibilizado los principios de mérito y capacidad. Asimismo, se ha generalizado el procedimiento de ingreso en la carrera judicial con la categoría de Magistrado mediante concurso entre "juristas de reconocida competencia" que para muchos significa el mantenimiento de una puerta abierta al acceso de los afines política o socialmente hablando.

Se distinguen dentro de la Carrera Judicial tres categorías: Magistrado del Tribunal Supremo, Magistrado y Juez. Y que el ejercicio de la potestad jurisdiccional se realiza en los siguientes Juzgados y Tribunales:

- Juzgados de Paz

- Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, de lo Mercantil, de

- Violencia sobre la Mujer, de los Penal, de lo Contencioso-Administrativo, de lo Social, de Menores y de Vigilancia Penitenciaria.

- Audiencias Provinciales.

- Tribunales Superiores de Justicia (de las Comunidades Autónomas).

- Audiencia Nacional. - Tribunal Supremo.

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2.- El Estatuto de los jueces:

El artículo 117 de la Constitución española dispone que la justicia se administra por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.

2.1. Independencia.

La independencia es, según la RAE, "La cualidad o condición de quien sostie-ne sus derechos u opiniones sin admitir intervención alguna". La independen-cia del Poder Judicial es el rasgo distintivo por excelencia de cualquier Estado de De-recho digno de ese nombre. La independencia de la jurisdicción puede interpretarse en un doble sentido. En el que los jueces y tribunales deben estar sometidos exclusi-vamente al sistema de fuentes del derecho imperante y que sólo en el mismo pueden basar sus decisiones. O bien, desde otra perspectiva, como el conjunto de dispositivos legales que permiten asegurar esa actuación independiente en el desempeño de su función.

Cuando hablamos de independencia judicial, por otra parte, debemos tener presente que el poder judicial es un poder "poliédrico" que cuenta una organización única, pero que se ejerce por todos los Jueces y Magistrados que lo integran. La inde-pendencia se asegura a cada uno de sus miembros individualmente considerados "no al poder judicial como organización".

¿Frente a quienes se garantiza la independencia del poder judicial? Antes se garan-tizaba frente al ejecutivo, pero hoy, también frente a los particulares, generalmente de los medios de comunicación. Los medios de defensa son:

a) Protectores de la independencia colectiva:

la reserva de ley orgánica para regular el Estatuto de los Jueces y Magistrados.

La previsión de un órgano de gobierno de ese cuerpo de funcionarios de carre-ra, el denominado CGPJ.

La asignación al Ministerio Fiscal de la misión de velar por la independencia de los Tribunales.

b) Protectores de la independencia individual:

A nivel constitucional, están previstos varios mecanismos:

La inamovilidad. "Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspen-didos, trasladados ni jubilados, sino por algunas de las causas y con las garant-ías previstas en la ley".

La prohibición de ocupar ciertos cargos y de asociarse para determinados propósitos. "Los Jueces y Magistrados, así como los Fiscales no podrán desem-peñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos".

A nivel legal, la LOPJ, además de reiterar algunas de las normas constitucionales, ha destinado varios preceptos destinados a garantizar la independencia de Jueces y Magistrados respecto de todos los órganos judiciales y de gobierno del Poder Judicial y de terceras personas. -Poderes públicos o particulares-. Adicionalmente, ha regulado con detenimiento y minuciosidad las incompatibilidades y prohibicio-nes anejas a los cargos de Juez y Magistrado, la inmunidad judicial y su seguridad económica.

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2.2. Sumisión a la Ley.

Los jueces se hallan sometidos únicamente al imperio de la ley. Con el ad-verbio "únicamente", en efecto, se quiere hacer hincapié en que no están sujetos a ningún otro mandato o instrucción. Porque, literalmente hablando, los Jueces y Tribu-nales deben aplicar no sólo la ley, sino el resto del ordenamiento jurídico y, en nues-tro sistema, la Constitución. Así lo establece sin reservas el art. 9.1 de la misma. En el Estado democrático de derecho el Juez no puede aplicar más que éste como derecho positivo, porque así lo exige el principio democrático del que deriva la fuerza vinculan-te de la ley y del derecho creado con sujeción a ella, por los órganos democrática-mente legitimados. Los Jueces no pueden inaplicar la ley haciendo valer un derecho no positivo. Esto hay que afirmarlo con rotundidad porque precisamente nuestra Constitución consagra varios valores en el art. 1°, cuya invocación no puede llevar a los Jueces a hacerlos valer contra la ley más que planteando la oportuna cuestión de inconstitucionalidad.

La sumisión de los Jueces a la ley de leyes, es decir, a la Constitución además de a enjuiciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, planteando en su caso la cuestión al T. C., les obliga a:

1. enjuiciar la posible inconstitucionalidad de los Reglamentos, inaplicándolos;

2. enjuiciar la inconstitucionalidad de todo tipo de actos jurídicos públicos y privados, negándoles validez cuando los considere inconstitucionales.

3. Interpretar todas las normas de acuerdo con la Constitución.

2.3. Responsabilidad.

La independencia no exime a Jueces y Magistrados de su propia sujeción al orde-namiento jurídico; no les sitúa por encima del mismo; antes, al contrario, la inde-pendencia determina la asunción de responsabilidad. La responsabilidad es el contrapeso de la independencia.

El Juez es responsable por los actos realizados en el desempeño de su función. La LOPJ regula tres tipos de responsabilidad, tipificando debidamente las infracciones y sanciones y el procedimiento que deberá seguirse.

1) La penal, por los delitos o faltas cometidos en el ejercicio de su cargo

2) La civil, por los daños y perjuicios que causaren cuando, en el desempeño de sus funciones, incurrieren en dolo o culpa.

3) La disciplinaria, por las acciones u omisiones que impliquen el incumplimiento de sus obligaciones legales.

La exigencia de responsabilidad civil y penal a los Jueces es en la práctica poco fre-cuente. Y, en cuanto a la disciplina ocurre algo similar.

Mención aparte merece la responsabilidad patrimonial del Estado como consecuen-cia de "los daños causados por error judicial, o del funcionamiento anormal de la Ad-ministración de justicia".

3.- El CGPJ. Su origen y explicación.

La independencia de los jueces en el ejercicio de sus funciones es vital en cualquier Estado de Derecho. La razón es la necesaria imparcialidad -justicia, en últi-ma instancia- que debe presidir su actuación en la labor de aplicar las leyes.

Para ello, el juez debe ser libre a título individual o personal, de manera que no pueda ser cesado, removido, trasladado, o sancionado "during good

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behavior", es decir, mientras su comportamiento no conlleve una transgresión de sus obligaciones judiciales. Pero también debe ser libre en su condición de miembro de una institución o de un organismo diferenciado dentro del Estado, donde coexisten otros poderes públicos, y en el seno de la sociedad en la que opera.

A lo largo de la historia moderna, los cargos judiciales se han comprado y heredado, se han encomendado o designado arbitrariamente, o se han elegido, bien por un órgano de base social más o menos restringida, bien de manera más popular. Pero a menudo ha sido el gobierno de un país el que ha escogido a los jueces, o ha establecido el procedimiento de selección de los jueces el sometimiento de los jueces a los monarcas o al gobierno fue una característica de los Estados absolutistas y de sus versiones modernas, los Estados autocráticos y, especialmente, los Estados totali-tarios, comunistas y nacionalsocialistas. Las constituciones de la posguerra -de la Se-gunda Guerra Mundial- acogieron un sistema novedoso que pretendía disminuir la interferencia de los políticos en el nombramiento de los Jueces. La primera fue la Constitución francesa, a la que le siguieron las demás.

4.- El CGPJ: Naturaleza jurídica.

La Constitución española establece que "el Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario".

La primera observación que hay que hacer es que no es un órgano jurisdiccional, no forma parte del Poder Judicial y tampoco se integra en otros poderes del Estado.

El CGPJ es un órgano constitucional porque está establecido y "configurado direc-tamente por la Constitución, de la que recibe todos sus atributos fundamentales y porque es expresión orgánica de la idea del Estado proyectada por la Constitución". "La fisonomía institucional del CGPJ es la de un órgano constitucional de garantía y, por tanto, independiente". El Consejo en su conjunto no responde ante las Cámaras legislativas, representantes de la soberanía popular. Es la función de garantía de la independencia judicial lo que justifica esta independencia del Consejo

El CGPJ no es un órgano de autogobierno de los jueces. Afirmación esta que deri-va, en primer lugar, de que ni tiene asignadas competencias jurisdiccionales, ni perte-nece al Poder Judicial. A mayor abundamiento, algunos de sus miembros no tiene porqué pertenecer a la magistratura. (basta con que sean abogados o juristas); su misión es velar por su independencia para garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos.

En realidad, más que de autogobierno hay que hablar de autonomía. Así nos lo ha dado a entender el T. C. En sus sentencias, al declarar: " lo que el texto constitucional consagra es la independencia de cada juez a la hora de impartir justicia, sin que la calidad de integrantes o miembros del Poder Judicial que se les atribuye tenga otro alcance que, el señalar que sólo los jueces pueden ejercer jurisdicción "juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado". Tampoco se impone la existencia de un autogobierno de los jueces de una deducción lógica de la regulación constitucional del Consejo. La verdadera garantía de que el Consejo cumpla el papel que le ha sido asignado por la Constitución en defensa de la independencia judicial consiste en que ocupe una posi-ción autónoma y no subordinada a los demás poderes públicos.

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5.- Composición del CGPJ.

El CGPJ está integrado por el Presidente del TS que lo presidirá, y 20 miembros nombrados por el Rey (vocales) por un periodo de 5 años. De estos, 12 entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; 4 a propuesta del Congreso y 4 propuestos por el Senado, elegidos en am-bos caso con mayoría de 3/5 de sus miembros, entre abogados y otros juristas de reconocido prestigio con más de 15 años de ejercicio en su profesión. (art. 122.3 CE).

La composición constitucional prevista del CGPJ ha sido objeto de polémica. Polé-mica que ha versado sobre la elección de los miembros de procedencia judicial a cau-sa de los intereses, particulares o partidistas, que pudieran representar, y que han dado lugar a diferentes interpretaciones legales del citado artículo Constitucional, de-pendiendo de qué partido estuviese en el Poder. Actualmente está en vigor el acuerdo pactado entre los dos partidos mayoritarios, que se concreta en la Ley Orgánica 2/2001,

Artículo 112. (Redacción según Ley Orgánica 2/2001, de 28 de junio.)

Los 12 miembros que conforme a lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución han de integrar el Consejo entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judicia-les serán propuestos para su nombramiento por el Rey de acuerdo con el siguiente procedimiento:

Podrán ser propuestos los Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales que se hallen en servicio activo y no sean miembros del Consejo saliente o presten servicios en los órganos técnicos del mismo.

La propuesta será formulada al Rey por el Congreso de los Diputados y el Senado, correspondiendo a cada Cámara proponer seis Vocales, por mayoría de tres quintos de sus respectivos miembros, entre los presentados a las Cámaras por los Jueces y Magistrados conforme a lo previsto en el número siguiente.

Los candidatos serán presentados, hasta un máximo del triple de los doce puestos a proponer, por las asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados o por un número de Jueces y Magistrados que represente, al menos, el 2 % de todos los que se encuentren en servicio activo. La determinación del número máximo de candidatos que corresponde presentar a cada asociación y del número máximo de candidatos que pueden presentarse con las firmas de Jueces y Magistrados se ajustará a criterios es-trictos de proporcionalidad, de acuerdo con las siguientes reglas:

Los 36 candidatos se distribuirán en proporción al número de afiliados de cada aso-ciación y al número de no afiliados a asociación alguna, determinando este último el número máximo de candidatos que pueden ser presentados mediante firmas de otros Jueces y Magistrados no asociados; todo ello, de acuerdo con los datos obrantes en el Registro constituido en el Consejo General del Poder Judicial conforme a lo previsto en el artículo 401 de la presente Ley Orgánica y sin que ningún Juez o Magistrado pueda avalar con su firma más de un candidato.

En el caso de que el número de Jueces y Magistrados presentados con el aval de firmas suficientes supere el máximo al que se refiere la letra a), sólo tendrán la consi-deración de candidatos los que, hasta dicho número máximo, vengan avalados por el mayor número de firmas. En el supuesto contrario de que el número de candidatos avalados mediante firmas no baste para cubrir el número total de 36, los restantes se proveerán por las asociaciones, en proporción al número de afiliados; a tal efecto y

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para evitar dilaciones, las asociaciones incluirán en su propuesta inicial, de forma dife-renciada, una lista complementaria de candidatos.

Cada asociación determinará, de acuerdo con lo que dispongan sus Estatutos, el sistema de elección de los candidatos que le corresponda presentar.

Entre los 36 candidatos presentados, conforme a lo dispuesto en el número ante-rior, se elegirán en primer lugar 6 Vocales por el Pleno del Congreso de los Diputados, y una vez elegidos estos 6 Vocales, el Senado elegirá los otros 6 entre los 30 candida-tos restantes. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el número 2 del artículo si-guiente.

6.- Funciones del CGPJ.

Como dijo el T. C. "las funciones que obligatoriamente ha de asumir el Consejo son aquellas que más pueden servir al Gobierno para intentar influir sobre los Tribu-nales; de un lado, el posible favorecimiento de algunos jueces por medio de nombra-mientos y ascensos; de otra parte, las eventuales molestias y perjuicios que podrían sufrir con la inspección y la imposición de sanciones. La finalidad del Consejo es, pues, privar al Gobierno de esas funciones y transferirlas a un órgano autónomo y separado".

¿Se han transferido tales funciones la CGPJ? Las funciones que han sido atribuidas están en los art. 107 a 110 de la LOPJ

El Consejo General del Poder Judicial tendrá competencias en las siguien-tes materias:

De propuesta de nombramiento de altos cargos:

1. De dos Magistrados del Tribunal Constitucional, cuando proceda

2. Del Presidente del Tribunal Supremo, que es a su vez, Presidente del CGPJ.

3. Del Presidente de Sala y de los Magistrados del Tribunal Supremo.

4. De los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia de las CC. AA.

Referentes al Estatuto de Jueces y Magistrados y demás personal al servicio de la Ad-ministración de Justicia:

Selección, formación y perfeccionamiento, provisión de destinos, ascensos, situa-ciones administrativas y régimen disciplinario de Jueces y Magistrados.

Nombramiento de los Jueces y presentación a Real Decreto de los nombramientos de Magistrados del T. S. Presidentes y Magistrados.

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Ejercicio de las competencias relativas al centro de selección y formación de Jueces y Magistrados.

Inspección de Juzgados y Tribunales.

Informe de los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las CC. AA. que afecten en alguna forma:

A la fijación y modificación de la platilla orgánica de Jueces, Magistrados, se-cretarios y personal de la Administración de Justicia.

Al Estatuto Orgánico de Jueces y Magistrados, así como al de Secretarios y demás personal al servicio de la Administración de Justicia.

Otras funciones:

1) Elevar anualmente a las Cortes una Memoria sobre el estado, funciones y activi-dades del CGPJ y de los Juzgados y Tribunales de Justicia.

2) Elaborar, dirigir la ejecución y controlar la ejecución del presupuesto del Consejo.

3) Informar sobre anteproyectos e leyes y disposiciones que afecten a leyes penales y régimen penitenciario, normas procesales y determinación y fijación de demar-caciones judiciales.

4) Dictar reglamentos sobre su personal, organización y funcionamiento en el marco de la legislación sobre la función pública.

7.- El Ministerio Fiscal: Naturaleza Jurídica.

El Ministerio Fiscal está contemplado en el Titulo VI de la Constitución y en los art. 124, 126, 127 y 162.1 de la misma. La Ley reguladora de su Estatuto orgánico es la 50/1981, modificada entre otras por la LO 14/2003. Su tratamiento indica, por lo tan-to, que estamos ante una institución tan importante como para ser constitucionaliza-da, y su ubicación en el seno del Poder Judicial, la condición de órgano colaborador en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

Para la doctrina, el problema que plantea el Ministerio Fiscal es el de su naturaleza jurídica. "Desde una dimensión objetiva parece pacífica la naturaleza del Ministerio Fiscal o Ministerio Público, quien es una parte imparcial que, mediante el ejercicio del derecho de acción, provoca la actividad jurisdiccional para proteger la legalidad proce-sal o material y, en especial, sostener la acusación en el proceso penal, estando tam-bién legitimado para tutelar los derechos fundamentales y defender la Constitución, interviniendo como parte principal en todos los procesos de amparo, para defender, en su calidad de sustituto procesal, a las víctimas o perjudicados, asumir la defensa de los menores, incapaces y de las personas desvalidas y, en general, para actuar el in-terés público tutelado por la Ley en todo proceso en el que pudiera encontrarse com-prometido.

Pero, desde un punto de vista subjetivo, la naturaleza del MF no es pacifica, por cuanto la doctrina todavía discute acerca si nos encontramos ante un órgano depen-diente del Poder Ejecutivo o perteneciente al Poder Judicial". En realidad parece que estamos ante un órgano estatal de naturaleza cooperante con la Administración de Justicia, que solo parcialmente depende del ejecutivo, y funciona en términos genera-les de una forma autónoma (autónomo orgánicamente del Gobierno y del Poder Eje-cutivo)

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8.- Organización y funciones del Ministerio Fiscal.

El Ministerio Fiscal es "un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial y ejerce su mi-sión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparciali-dad.

1) El primer principio de unidad de actuación "exige que los distintos órganos del Ministerio Fiscal (Fiscalías) y los funcionarios que sirven dichos órganos (Fiscales) ejerciten las funciones que tienen encomendadas aplicando los mismos criterios."

2) El segundo principio, de dependencia jerárquica, que sirve al primero, "somete la actuación de cada Fiscal en los asuntos en que intervenga al criterio del Fiscal Jefe de su Fiscalía y las órdenes e instrucciones que los Fiscales Jefes den a sus subordinados, al superior criterio del Fiscal General del Estado".

3) El tercer principio obliga al Ministerio Fiscal a actuar "con sujeción a la Consti-tución, a las leyes y demás normas que integran el ordenamiento jurídico vigente, dictaminando, informando y ejercitando, en su caso, las acciones proce-dentes u oponiéndose a las indebidamente actuadas en la medida y la forma en que las leyes lo establezcan.". En cuanto al principio de imparcialidad, demanda del Ministerio Fiscal una actuación "con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le están encomendados".

El Ministerio Fiscal se estructura a través de unos órganos propios. A la cabeza de los mismos se sitúa el Fiscal General del Estado, nombrado por el rey a propuesta del Gobierno. Representa al Ministerio Fiscal en todo el territorio nacional y a él co-rresponde la dirección e inspección del mismo y la competencia de impartir órdenes e instrucciones convenientes al servicio.

El Fiscal General es asistido en sus funciones por el Consejo Fiscal, órgano cole-giado en el que, además, se integran el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, el Fiscal Inspector Jefe y nueve Fiscales pertenecientes a cualesquiera categorías. Actúa principalmente como consultivo y asesor, deliberando e informando, aunque también resuelve algunos expedientes disciplinarios y de mérito. Otros órganos que asisten al Fiscal General son la Junta de Fiscales de Sala; la Inspección Fiscal; y la Secretaría Técnica.

Forman parte también como órganos del Ministerio Fiscal las siguientes Fiscalías: la Fiscalía del TS; la Fiscalía ante el TC; la Fiscalía de la AN; la Fiscal especial para la prevención y represión del tráfico ilegal de drogas; la Fiscalía espe-cial para la represión de delitos económicos relacionados con la corrupción; las Fiscalías de los TSJ; las Fiscalías de las AP. La Fiscalía del Tribunal de Cuentas.

9.- El Ministerio Fiscal y el Poder Político.

El Ministerio Fiscal, si ha de servir a los fines constitucionalmente previstos, no puede, en modo alguno, ser el criado fiel de ningún gobierno, por democrático que éste sea, para perseguir a sus adversarios políticos o para asegurar la impunidad de sus aliados; no puede, en modo alguno, regirse por patrones de conveniencia u opor-tunidad; no puede, en modo alguno, justificar sus acciones u omisiones invocando la coyuntura política criminal de un gobierno. Su norte solo puede ser la ley y la Consti-tución, y, para ello, su actuación ha de estar presidida por la imparcialidad y la legali-dad en la defensa de los intereses generales o públicos, no particulares ni políticos.

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Capítulo XI La justicia constitucional (I) 1.- La justicia constitucional. 2.- Naturaleza del Tribunal Constitucional. 3.-Composición del Tribunal Constitucional. 4.- Organización del Tribunal Constitucional. 5.-Las resoluciones del Tribunal Constitucional.

1.- La justicia constitucional.

Dado que la Constitución es la norma suprema del Estado, es necesario establecer mecanismos que garanticen la efectividad de la misma como norma jurídica.

Suele hablarse al respecto de defensa política de la Constitución y defensa jurídica de la misma. Con la primera se pretenden afrontar las denominadas situaciones de anormalidad constitucional. Con la segunda, impedir que el ordenamiento y los pode-res públicos contravengan lo dispuesto en la Constitución.

En este sentido surge en Estados Unidos la jurisdicción constitucional (control difu-so); mientras que un siglo después, se implanta en Europa una jurisdicción concentra-da que ha evolucionado hacia un modelo mixto.

La jurisdicción constitucional, es una noción más restringida que la justicia constitu-cional, la jurisdicción constitucional la integran las competencias atribuidas a un Tribu-nal al que se designa como Constitucional. Otros autores la han denominado como "la que ejerce o desempeñan los tribunales así llamados, sea cual sea la naturaleza de los asuntos cuya solución se les encomienda".

En cambio, el concepto material de jurisdicción cubriría un campo más amplio, comprensivo "del enjuiciamiento de toda la actividad del poder desde el punto de vista de la Constitución destinado a asegurar la constitucionalidad de la actividad del po-der".

La jurisdicción constitucional trata de garantizar la efectividad de la Constitución como norma jurídica. Para ello, se han dado históricamente varias soluciones.

La primera manifestación de la jurisdicción constitucional se dio en EEUU. en 1803, en que el Tribunal Supremo atribuyó el control de constitucionalidad de las leyes a los tribunales ordinarios de justicia.

La segunda, la europea, data de 1920, es fruto del trabajo del ilustre jurista Hans Kelsen y, en contraposición a la norteamericana, responde al principio de jurisdicción concentrada en un Tribunal determinado, creado a propósito a tal efecto.

La declaración de inconstitucionalidad produce efectos "erga omnes".

Dejando al margen el tema de los modelos de jurisdicción constitucional, uno de los problemas principales que plantea es el de su legitimidad.

Otro problema importante, al que se ha prestado mucha menos atención, es el de la distinción entre jurisdicción constitucional y la ordinaria, máxime en un sistema jurí-dico constitucionalizado como el nuestro, habida cuenta de la supralegalidad de la Constitución en todos los órdenes. El T.C. se ha referido al mismo afirmando que di-cha distinción "no puede ser establecida, como a veces se hace, refiriendo la primera al plano de la constitucionalidad y la jurisdicción ordinaria al de la simple legalidad, pues la unidad del ordenamiento y la supremacía de la Constitución no toleran la con-sideración de ambos planos como si fueran mundos distintos e incomunicables. Ni la jurisdicción ordinaria puede, al interpretar y aplicar la ley, olvidar la existencia de la

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Constitución, ni puede prescindir la jurisdicción constitucional del análisis crítico de la aplicación que la jurisdicción ordinaria hace de la ley cuando tal análisis es necesario para determinar si se ha vulnerado o no alguno de los derechos fundamentales o li-bertades públicas cuya salvaguardia le está encomendada.

También los Tribunales ordinarios deben velar por la supremacía de la Constitución al interpretar y aplicar la Ley.

2.- Naturaleza del Tribunal Constitucional.

Fue instaurado por medio de su LO 2/1979. Es independiente de los demás órga-nos jurisdiccionales, solo está sometido a la CE y a su LO. Es el más alto órgano juris-diccional, encargado de defender la CE e interpretarla

La Constitución configura el Tribunal Constitucional como órgano constitucional, pero además tiene naturaleza jurisdiccional (aunque no pertenece al Poder Judi-cial), y política (en ocasiones decide conflictos políticos).

La condición de órgano constitucional le viene dada por su configuración como tal por la Constitución que, a su vez, deriva de que ocupe el vértice de la organización estatal y de que es expresión de la idea del Estado proyectada por la Constitución.

Además de órgano constitucional, el Tribunal Constitucional es un órgano jurisdic-

cional porque realiza y tutela el Derecho Constitucional, que actúa no por propia ini-ciativa, sino a instancia de parte, siguiendo unas normas y un procedimiento estable-cido, y que dicta sentencias. De acuerdo con el tratamiento constitucional recibido, es un órgano con jurisdicción en todo el territorio nacional que no se encuentra integra-

do en el Poder Judicial, sino separado del mismo.

En relación con esa naturaleza híbrida jurisdiccional y política se encuentra una ter-cera característica del T. C. cuál es la de ser un órgano creador de derecho. Como se sabe, en contraposición a lo que ocurre con la jurisprudencia del T. S., que comple-menta el ordenamiento, las sentencias del T. C. español, aparte de tener valor de co-sa juzgada, son fuentes del Derecho, con rango superior al de las leyes.

El TC es el intérprete supremo de la Constitución, sólo está sometido a la Consti-tución y a su Ley Orgánica. Es único en su orden, y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional. Esto significa básicamente que existen otros intérpretes de la Cons-titución como norma que es, pero que la interpretación del TC es la última y definiti-va,, aunque él no quede vinculado por la misma.

Debido a su status de intérprete supremo, incide en la dirección política del Estado y puede llegar a interpretar la voluntad del Poder constituyente (algo poco aconseja-ble en un sistema democrático-constitucional).

En cuanto a la afirmación de que el TC es único en su orden, no hace referencia exclusivamente a que no hay otro como él - sólo él tiene atribuida la jurisdicción

constitucional, es decir, conoce de los procesos constitucionales-, sino a su posición en el esquema de poder en la dinámica constitucional, que no es, de paridad con los otros órganos constitucionales.

3.-Composición del Tribunal Constitucional.

El Tribunal Constitucional se compone de doce miembros nombrados por el Rey a propuesta de distintos órganos constitucionales. Estos son: 4 a propuesta del Con-

greso, 4 a propuesta del Senado, con mayoría de 3/5, 2 a propuesta del Gobierno, 2 a propuesta del CGPJ.

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Los miembros del TC deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profe-sores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos -ciudadanos es-pañoles-,juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profe-sional. Su mandato es por tiempo determinado (9 años), renovándose por terceras partes cada tres años.

La condición de miembro del TC es incompatible: con todo mandato representati-vo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directi-vas en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional o mercantil.

Gozan de independencia e inamovilidad en el ejercicio de su mandato y están sometidos a un estricto régimen de incompatibilidades. No podrán ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones; ni destituidos ni sus-pendidos sino por alguna de las causas establecidas en la LOTC. La responsabilidad criminal de los Magistrados del TC sólo será exigible ante la Sala de lo Penal del Tri-

bunal Supremo.

El número de Magistrados constitucionales puede dar lugar a que en las votaciones se den situaciones de empate, otorgándose voto de calidad al Presidente del Tribu-nal, lo que rompe la posición de igualdad entre los Magistrados.

4.- Organización del Tribunal Constitucional.

Las normas reguladoras de la organización y funcionamiento del Tribunal Constitu-cional en materia jurisdiccional se encuentran recogidas en la LOTC.

Además de los órganos unipersonales (Presidente y Vicepresidente), aparecen órganos colegiados a través de los que actúa el Tribunal. Dichos órganos colegiados son el Pleno, las Salas y las Secciones, cada uno de los cuales tiene encomendadas funciones concretas (en todo caso las decisiones se adoptan por mayoría de sus miembros).

El Pleno está integrado por todos los Magistrados y conoce de los siguientes asuntos:

1) De los recursos y de las cuestiones de inconstitucionalidad.

2) De los conflictos:-constitucionales de competencia entre el Estado y las CCAA o los de estas entre sí, entre órganos constitucionales del Estado; y en defensa de la autonomía local.

3) Del control previo de constitucionalidad.

4) De las impugnaciones previstas en el n° 2 del art. 161 de la Constitución.

5) De la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nombramien-to de Magistrado del Tribunal Constitucional.

6) Del nombramiento de los Magistrados que han de integra cada Sala del T.C.

7) De la recusación de los Magistrados del TC.

8) Del cese de los Magistrados del TC en los casos previstos en el art. 23 de la LOTC.

9) De la aprobación y modificación de los Reglamentos del Tribunal. Y

10) De cualquier otro asunto que siendo competencia del Tribunal recabe para sí el Pleno.

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El TC consta de dos Salas. Cada Sala está compuesta por seis Magistrados nom-brados por el Tribunal en Pleno. La primera la preside el Presidente del Tribunal y al segunda, el Vicepresidente. Las Salas conocen de los asuntos que no sean de la com-petencia del Pleno, es decir de los recursos de amparo. La distribución de asuntos entre las Salas se efectuará según un turno establecido por el Pleno.

Para el despacho ordinario y la decisión sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos, el Pleno y las Salas constituirán Secciones, compuestas por el respectivo Presidente o quien le sustituya y dos Magistrados.

En cuanto al desempeño de la función jurisdiccional de los órganos colegiados, las

decisiones se adoptarán por la mayoría de los miembros del Pleno, Sala o Sección que participen en las deliberaciones. En caso empate decidirá el voto del Presidente. El Presidente y los Magistrados podrán reflejar en un voto particular su opinión discre-pante defendida en la deliberación, tanto por lo que se refiere a la decisión como a su motivación. Los votos particulares se incorporarán a la resolución o sentencia.

5.-Las resoluciones del Tribunal Constitucional.

Las resoluciones que el TC adopta en materia jurisdiccional revisten la forma de

Providencias, Autos y Sentencias, es decir, la común prevista para la jurisdicción or-dinaria por la LOPJ, consideradas, junto a la Ley de Enjuiciamiento Civil, como suple-toria de la LOTC en este y otros aspectos del procedimiento. La LOPJ dispone que " las resoluciones de los Jueces y Tribunales que tengan carácter jurisdiccional se de-nominan:

1) Providencias, cuando tengan por objeto la ordenación material del proceso.

2) Autos, cuando decidan recursos contra providencias, cuestiones incidentales, presupuestos procesales, nulidad de procedimiento o cuando, a tenor de las leyes de enjuiciamiento, deban revestir esta forma

3) Sentencias, cuando decidan definitivamente el pleito o causa en cualquier ins-tancia o recurso, o cuando, según las leyes procesales, deban revestir esta forma.

En cuanto a los autos y las providencias, la LOTC se limita a matizar que “adop-tarán la forma de auto las decisiones de inadmisión inicial, desistimiento y caducidad".

Las sentencias del TC están previstas en la Constitución y reguladas en varios de los preceptos de la LOTC.

La sentencia es el acto jurídico que pone fin a un proceso una vez concluida su tramitación. En ese ámbito de la jurisdicción constitucional, la LOTC la define como la forma que adopta la decisión del proceso. La estructura es similar a las de la jurisdic-ción ordinaria, en las que se distingue el encabezamiento, los antecedentes de

hecho, los fundamentos de derecho y el fallo.

La Constitución y la LOTC han previsto la posibilidad de que se den votos particula-res que, de producirse, se publicarán con la Sentencia.

A partir del día siguiente a su publicación, y entre las partes desde la fecha de su notificación, las sentencias tienen valor de cosa juzgada y no cabe recurso alguno contra ella. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.

Las Sentencias del TC presentan la misma estructura que las Sentencias dictadas por los Jueces o Tribunales ordinarios del orden civil, pudiendo incluir tras el Fallo los

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votos particulares de los Magistrados que mantengan criterios diferentes a los de la mayoría.

Dentro de los tipos de Sentencias del TC aparecen las Sentencias interpretati-vas que indican cómo debe ser interpretado el precepto de una norma determinada, que de no ser interpretado en tal sentido sería contrario a la Constitución.

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Capítulo XII La justicia constitucional (II) 1.- Competencias del Tribunal Constitucional. 2.- El Recurso de inconstitucionalidad. 3.- La Cuestión de inconstitucionalidad. 3.1 La cuestión interna de constitucionalidad o autocuestión de constitucionalidad. 4.- El Control previo de la constitucionalidad de los Tratados. 5.- Los Conflictos constitucionales.- 5.1 Conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 5.1.1 Conflictos positivos. 5.1.2 Conflictos negativos. 5.2. Conflictos de atribuciones. 5.3. Conflictos en defensa de la autonomía local. 6.- La impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA pre-vista en el artículo 161.2 de la Constitución. 7.- El recurso de amparo constitucional: regulación y naturaleza. 8.- Objeto del recurso de amparo constitucional. 9.- Actos impugnables. 10.- Legitimación. 11.- La demanda de amparo constitucional.

1.- Competencias del Tribunal Constitucional.

El TC es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional. Sus atribuciones aparecen recogidas en la Constitución y el la LOTC, e incluyen el conocimiento de:

1) El recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con fuerza de ley del Estado y las CCAA.

2) La cuestión de inconstitucionalidad promovida por los órganos judiciales contra normas con rango de ley del Estado y de las CCAA.

3) El recurso de amparo por violación d los derechos y libertades constitucionales

4) Los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA o los de éstas entre sí.

5) Los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.

6) Los conflictos en defensa de la Autoridad local.

7) Las impugnaciones por el Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA.

8) El control previo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales

9) La verificación de los nombramientos de los Magistrados del TC, para juzgar sin reúnen los requisitos requeridos por la C. y la LOTC

10) La declaración de inconstitucionalidad de los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Ge-nerales.

El TC cuenta con otra serie de competencias, de distinta índole, que pueden ser administrativo-económicas entre las que se encuentran las de dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios y la de elaborar su presu-puesto; y otras de naturaleza judicial, como la de apreciar su propia falta de jurisdicción o de competencia.

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2.- El Recurso de inconstitucionalidad.

Las atribuciones del TC aparecen recogidas principalmente en la Constitución y en la Ley Orgá-nica del Tribunal Constitucional. El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes se pone en marcha en principio mediante el denominado recurso de inconstitucionalidad, cuya resolución incumbe al TC. Se trata de un cauce de impugnación directo de las normas con rango de ley, tanto del Estado como de las CCAA, que conduce al TC a ejercer un control represivo de la constitucionalidad de aquéllas. Es represivo, y no preventivo, porque su interposición es posible sólo después de la publicación oficial de la ley o disposición normativa en cuestión.

Según la Constitución y la LOTC están legitimados para promoverlo:

a) El Presidente del Gobierno.

b) El Defensor del Pueblo.

c) Cincuenta Diputados.

d) Cincuenta Senadores.

e) Los órganos ejecutivos y las Asambleas de las CCAA, previo acuerdo adoptado al efecto.

La capacidad para actuar como parte activa en este procedimiento está restringida a órga-nos o secciones de los mismos.

No es la persona física concreta la que, por sí sola o en unión de otras, puede impugnar la constitucionalidad de las leyes, sino el órgano de que la misma es titular o la condición o la con-clusión de representante del pueblo de la que está investida.

El recurso debe ser interpuesto en el plazo de tres meses a partir de la publicación d la norma impugnada mediante demanda presentada ante el TC en la que constarán la identidad de los demandantes, la Ley, disposición o acto impugnado, en todo caso o en parte, y el precepto constitucional que se entiende infringido. La LO 1/2000 ha ampliado el plazo para el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA a 9 meses.

Objeto del recurso de inconstitucionalidad, de acuerdo con la LOTC, son:

a) Los Estatutos de Autonomía y las demás Leyes orgánicas.

b) Las demás Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de Ley

c) Los Tratados Internacionales.

d) Los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.

e) Las Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de Ley de las CCAA

f) Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las CCAA.

En cuanto al canon o parámetro de constitucionalidad, es decir, el referente normativo con el que se compara la norma en cuestión para verificar su validez constitucional, está formado por el conjunto de "los preceptos constitucionales y las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para delimitar las competencias del Estado y las CCAA, o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas".

Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán valor de cosa juz-gada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el BOE. "La eficacia erga omnes propia de las sentencias del TC en los procedi-mientos de inconstitucionalidad implica, como consecuencia ineludible, la de que, declarada la inconstitucionalidad de una norma legal, ésta queda expulsada del ordenamiento, con lo que no puede ser aplicada por ningún órgano del Estado".

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"Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de inconstitucionalidad impedirán cual-quier planteamiento ulterior de la cuestión en la misma vía, fundado en infracción de idéntico pre-cepto constitucional".

"Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los pre-ceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma ley, disposición o acto con fuerza de ley a los deba extenderse por conexión o consecuencia".

Finalmente, "la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia recaída sobre Leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el TC habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las senten-cias y autos que resuelvan los recursos y las cuestiones de inconstitucionalidad"

Además de conocer, entre otros, del recurso de inconstitucionalidad, los conflictos de compe-tencia, etc., ejerce funciones administrativo-económicas y funciones de naturaleza judicial.

Resumen de la página de la UNED:

A través de este recurso se defienden el interés general y la supremacía de la Constitución, de-clarando, en su caso, inconstitucionales aquellas normas que sean contrarias a los preceptos cons-titucionales. El recurso debe ser interpuesto en el plazo de tres meses (salvo especialidades) por los órganos o personas determinadas en la Constitución y en la LOTC.

El TC al resolver el recurso planteado tomará como parámetro de constitucionalidad, tanto la Constitución como el llamado «bloque de constitucionalidad».

La Sentencia será estimatoria o desestimatoria produciendo el efecto de cosa juzgada; y en el primer caso además supone la expulsión del Ordenamiento Jurídico de la norma (o parte de la misma) que ha sido objeto del recurso

3.- La Cuestión de inconstitucionalidad.

La cuestión de inconstitucionalidad es como el recurso del mismo nombre, "un instrumen-to destinado primordialmente a asegurar que la actuación del legislador se mantiene dentro de los límites establecidos por la Constitución, mediante la declaración de nulidad de las normas legales que violen esos límites". Persigue el mismo fin que el recurso de inconstitucionalidad, si bien sólo está legitimado para elevar la cuestión al TC, el órgano judicial ordinario que al ir a dictar Senten-cia en un proceso concreto se ve abocado a aplicar una norma de cuya constitucionalidad duda.

La cuestión promovida por los Jueces o Tribunales tiene el carácter de control concreto de la constitucionalidad de las leyes.

Objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, es, también, enjuiciar la conformidad a, o disconformidad con, la Constitución, de las leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley com-prendidos en el art. 27.2 LOTC.

El parámetro de constitucionalidad es, igualmente, el conjunto de normas que forman el bloque de constitucionalidad.

¿Quién está legitimado para plantear la cuestión de constitucionalidad?:

El art. 163 de la Ce dispone que "Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contra-ria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos". Y el 35 de la LOTC, que "cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una nor-ma...." reiterando a renglón seguido lo establecido en el art. 163 CE. Así pues, los legitimados son exclusivamente los Jueces y Tribunales ordinarios en cualquier tipo de proceso.

Por lo que hace al momento procesal y a los requisitos del planteamiento la LOTC dice que el órgano judicial sólo podrá plantearla una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, con lo que se pretende” impedir que las cuestiones de inconstitucionalidad se utilicen con fines dilatorios (y) garantizar que el juzgador tenga a la hora de plantearla los ele-

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mentos de juicio suficientes para conocer si realmente de la norma que va a cuestionar depende el fallo". Antes de adoptar su decisión el órgano judicial oirá a las partes y al Ministerio Fiscal para que aleguen lo que deseen.

Para que le planteamiento prospere, el órgano judicial debe concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya de constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se supone infringido y especificar y justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión.

El TC podrá rechazarla, mediante auto, en trámite de admisión, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado cuando faltaren las condiciones procesales o fueren notoriamente infun-dadas. Si el TC la admite, dará traslado de la misma la Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y, de afectar a una norma autonómica con fuerza de ley, al ejecutivo y legislativo de la Comunidad Autónoma correspondiente, para que puedan personarse en el procedimiento y formu-lar alegaciones en un plazo de 15 días, concluido ese plazo, dictará sentencia, comunicándosela inmediatamente al órgano judicial competente para la decisión del proceso, el cual se lo notificará a las partes.

3.1 La cuestión interna de constitucionalidad o autocuestión de constitucionalidad.

La autocuestión de constitucionalidad persigue también la expulsión del Ordenamiento Jurídico de las normas que sean contrarias a la Constitución, pero en este caso es el propio TC el que se formula así mismo la cuestión con ocasión de la resolución de un recurso de amparo o de un con-flicto de competencias en el ámbito local.

4.- El Control previo de la constitucionalidad de los Tratados.

La Constitución ha previsto la posibilidad de un control excepcional a priori o previo para los tra-tados internacionales.

Mediante la vía del art. 95.2 CE -dice el TC- la Norma fundamental atribuye al TC la doble tarea de preservar la Constitución y de garantizar, al tiempo, la seguridad y es-tabilidad de los compromisos a contraer por España en el orden internacional. Como intérprete supremo, el TC es llamado a pronunciarse sobre la posible contradicción en-tre ella y un Tratado cuyo texto, ya definitivamente fijado, no ha recibido aún el con-sentimiento del Estado. Si la duda de constitucionalidad se llega a confirmar, el Trata-do no podrá ser objeto de ratificación sin la previa revisión constitucional.

El objeto el control es, pues, el texto de un tratado internacional que suscita dudas sobre la constitucionalidad de sus estipulaciones.

El procedimiento se inicia durante la tramitación del tratado, mediante el requerimiento al TC para que "declare si existe o no esa contradicción". El requerimiento lo realiza el Gobierno, el Pleno del Congreso, a iniciativa de dos Grupos parlamentarios o de más de una quinta parte de los Diputados o el Senado, a propuesta de un Grupo Parlamentario o de veinticinco Senadores.

En cuanto a la naturaleza jurídica de la mencionada declaración, el TC ha señalado que se trata de una "decisión basada en argumentaciones jurídico-constitucionales" y " aunque su forma no puede merecer la calificación legal de Sentencia, es una decisión jurisdiccional con carácter vincu-lante y, en cuanto tal, produce erga omnes todos los efectos de cosa juzgada".

Si durante la tramitación de un Tratado internacional surgen dudas sobre la constitucionalidad de sus disposiciones, determinados órganos del Estado pueden recabar la intervención del TC para que se pronuncie al respecto antes de su firma por el Estado.

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5.- Los Conflictos constitucionales.-

El Tribunal Constitucional español viene desempeñando desde su creación un importante papel como Tribunal de conflictos, especialmente de aquellos que son consecuencia de la división territo-rial del poder, en sus diferentes esferas: central, autonómica y municipal.

Pueden ser de distinto tipo:

Los conflictos constitucionales pueden clasificarse en: conflictos de competencias entre el Es-tado y las CC. AA. o de estas entre sí, que a su vez se subcalifican en positivos o negativos; con-

flictos de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado; y conflictos en defensa de la

autonomía local, que plantean los municipios y provincias frente al Estado o una Comunidad Autónoma. El conocimiento de todos ellos es de la competencia del Tribunal Constitucional.

5.1 Conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Vamos a ocuparnos de los conflictos de competencias, positivos y negativos, a los que es de apli-cación común una regla: que la decisión del TC vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos.

5.1.1 Conflictos positivos.

Son objeto de este tipo de conflictos las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las CCAA que, a juicio del que lo plantea, no respetan el orden de competencias establecido en la CE, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes corres-pondientes y, en el caso de las CCAA, afectan a su ámbito. La legitimación para plantear el con-flicto corresponde al Gobierno del Estado que podrá formalizarlo directamente ante el TC, y al res-pectivo Gobierno de la CCAA, el cual tendrá previamente que requerir de incompetencia al Gobier-no Central o a otra CC. AA y, una vez producido el rechazo del requerimiento acudir al TC.

La iniciación del conflicto producirá la suspensión de todo proceso en el que esté pendiente la impugnación de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto.

En la tramitación del conflicto, la parte actora aporta cuantos documentos y alegaciones es-time convenientes, así como las informaciones, aclaraciones o precisiones le solicite el TC.

La sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto.

5.1.2 Conflictos negativos.

La LOTC ha previsto dos tipos. Uno, el que se produce como consecuencia de que la Adminis-tración del Estado o de una CCA y, sucesivamente, la CCA o el Estado, a los que se les ha permiti-do, declinen su competencia para adoptar resolución expresa de la pretensión deducida ante los mismos por una persona física o jurídica. En este supuesto el interesado puede acudir al TC, pre-sentando la oportuna demanda, para que se tramite y resuelva el conflicto de competencias nega-tivo.

El segundo tipo de conflicto negativo, es el que puede suscitar el Gobierno central ante la inac-tividad del órgano ejecutivo superior de una C A; y procederá cuando, después de haberle reque-rido para que ejercite las atribuciones propias de su competencia, el Gobierno o la C A se declare incompetente. Previas las alegaciones oportunas, el TC dictará sentencia que contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos: a) La declaración de que el requerimiento es procedente, que conllevará el establecimiento de un plazo dentro del cual la C A deberá ejercitar la atribución re-querida; b) La declaración de que el requerimiento es improcedente.

5.2. Conflictos de atribuciones.

Aunque la CE no se refiere a ellos, la LOTC si lo hace. Son los conflictos que oponen al Gobier-no con el Congreso de los Diputados, el Senado con el CGPJ, o a cualesquiera de estos órganos constitucionales entre sí.

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El conflicto constitucional de atribuciones tiene como principal objeto una vindicación de com-petencia suscitada por uno de estos órganos a consecuencia de actos o decisiones de otro órgano constitucional.

El procedimiento se inicia mediante el requerimiento de incompetencia y la posterior formaliza-ción del conflicto ante el TC. Sigue la fase de notificación al órgano requerido, la personación o comparecencia, alegaciones y obtención de información y aclaraciones, y concluye con la senten-cia. Que determinará a que órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas.

Se produce cuando dos órganos constitucionales consideran tener competencia so-bre la misma materia. El TC declarará a quién le corresponde la competencia.

5.3. Conflictos en defensa de la autonomía local.

Este es un procedimiento creado para proteger la autonomía local frente a las normas y dis-posiciones con rango del Ley del Estado o de una CCAA que puedan vulnerarla.

Esta institución no está pensada para reivindicar competencias, sino para asegurar la autonom-ía local. De ahí que no exista requerimiento previo de incompetencia y, de otra parte, que los su-jetos legitimados para plantear el supuesto conflicto no puedan ser, a su vez, demandados en este procedimiento por invadir competencias ajenas.

Están legitimados para plantear este tipo de conflictos:

a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley

b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbi-to territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y que representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial.

c) Un número de provincias que suponga al menos la mitad de las existentes en el ámbito te-rritorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mi-tad de la población oficial.

El procedimiento empieza con el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros de la misma. A continua-ción hay que solicitar, dentro del plazo de tres meses contados desde el siguiente al de la publica-ción de la ley, el dictamen preceptivo del Consejo de Estado, u órgano consultivo de la correspon-diente C. A. si existiere.

Si el TC lo admite a trámite, dará traslado a los órganos legislativo y ejecutivo de la C. A. y, en todo caso, a los órganos correspondientes del Estado. Luego de la personación y de la formulación de las alegaciones y de requeridas las aclaraciones oportunas, el TC resolverá. La sentencia decla-rará si existe o no vulneración de la autonomía, determinando la titularidad o atribución de la competencia controvertida y lo que proceda sobre las situaciones creadas.

6.- La impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA pre-vista en el artículo 161.2 de la Constitución.

A través de esta vía de impugnación se persigue que el TC se pronuncie sobre la constitucionalidad de una disposición normativa sin fuerza de ley o de resoluciones emanadas de cualquier órgano de una CCAA. Hay que diferenciarla de la impugnación que pudiera darse ante el orden contencioso-administrativo, pues en este caso se dudaría de la «ilega-lidad» de la disposición o resolución pero no entraría a enjuiciar su constitucionalidad.

El único fundamento posible ha de ser en este caso una trasgresión de la Constitución que no sea la falta de competencia. Como dijo el TC "los art. 76 y77 de la LOTC configuran un procedi-miento que encuentra sustantividad propia en aquellos supuestos en los que el Gobierno imputa a una disposición legal o a una resolución de una Comunidad Autónoma un vi-cio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la vulneración del orden competencial, no podría ser denunciado a través del recurso de inconstitucionalidad debido al rango de tales dispo-

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siciones o resoluciones, ni se avendría tampoco en razón del carácter de la pretensión deducida, a los límites objetuales del conflicto."

7.- El recurso de amparo constitucional: regulación y naturaleza.

La Constitución de 1978 ha incluido entre las garantías de las libertades y derechos fundamen-tales el instituto del recurso de amparo. Y lo ha hecho en os art. 53.2, 161.1.b) y 162.1.b) que, respectivamente, disponen: 53.2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 -la igualdad-, y la Sección primera del Capítulo segundo -artículos 15 a 29-, ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitu-cional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.

161.1.b) El Tribunal Constitucional, es competente para conocer: Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca. Y

Están legitimados: 162.1.b) Para interponer el recurso de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

El recurso de amparo es un remedio constitucional-procesal, específicamente diseñado para preservar y restablecer los derechos fundamentales, previstos y amparados en la Constitución, que posee un carácter extraordinario y, en la mayoría de las ocasiones, subsidiario, ya que con anterioridad hay que agotar sin éxito la vía judicial preceptiva y los recursos utilizables, y haber invocado formalmente el derecho vulnerado.

La finalidad esencial del recurso de amparo es la protección, en sede constitucional, de los de-rechos y libertades -dándoles efectividad-, cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias.

8.- Objeto del recurso de amparo constitucional.

De acuerdo con el art. 53.2, antes transcrito, los derechos y libertades protegidos con el recur-so de amparo constitucional son, en principio, los incluidos en los art. 14 a 29 y 30.2 de la CE., es decir, el principio de igualdad, el derecho a la vida y la integridad física y moral, las libertades ide-ológica, religiosa y de culto, la libertad personal y la seguridad, el honor, la intimidad, la propia imagen, la inviolabilidad del domicilio, las libertades de residencia y de circulación, la libertad de expresión y demás del art. 20, los derechos de reunión y asociación, el derecho a participar en los asuntos públicos el derecho a la jurisdicción, a la educación, a sindicarse, de petición, de huelga y la objeción de conciencia para prestar el servicio militar.

Sin embargo la legislación ha venido modificando ese ámbito de protección, ampliándolo. Ejemplos de esa ampliación han sido:

- La LO reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular, la comisión promotora podrá interpo-ner recurso de amparo ante el TC.

- La LO del Régimen Electoral General, con respecto a los candidatos.

- La LO de Partidos Políticos, caso de disolución de partidos.

También se ha producido una notable ampliación del ámbito protegible por el recurso de ampa-ro a través de la jurisprudencia constitucional, sobre todo como consecuencia de la interpretación de los art. 14 -igualdad- y 24 -tutela judicial efectiva o derecho a la jurisdicción-.

9.- Actos impugnables.

El recurso de amparo constitucional protege a todos los ciudadanos frente a las viola-ciones de los derechos y libertades antes referidos, originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las CCAA y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios o agentes.

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La LOTC distingue tres tipos básicos de decisiones que pueden dar lugar al recurso de amparo:

- Procedentes de los órganos legislativos: el art. 42 dispone que "las decisiones y actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asamble-as de las CCAA, o de sus órganos, que violen los derechos o libertades susceptibles de am-paro constitucional, podrán ser recurridos en el plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras sean firmes".

- Procedentes de los órganos ejecutivos: El art. 43 dice: Las violaciones de los dere-chos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos co-legiados de las Comunidades Autónomas o de sus autoridades o funcionarios o agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial proce-dente, de acuerdo con el artículo 53.2 de la Constitución.

"La exigencia de haber agotado la vía judicial procedente es aplicable también sin duda a los recursos que se intenten contra acuerdos de los Ayuntamientos. Asimismo son poderes públicos los Colegios Profesionales, el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio Fis-cal y la Casa Real.

El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional será el de los veinte días si-guientes a la notificación de la resolución recaída en el previo proceso judicial

- Procedente de los órganos judiciales: A tenor con el art. 44 de la LOTC, Las violacio-nes de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional que tuvieran su ori-gen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial podrán dar lugar a este recurso siempre que se cumplan los requisitos siguientes:

a) Que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial.

b) Que la violación del derecho o libertad sea imputable de modo inmediato y directo a una acción u omisión del órgano judicial con independencia de los hechos que die-ron lugar al proceso en que aquellas se produjeron acerca de los que, en ningún caso, entrará a conocer el Tribunal Constitucional.

c) Que se haya invocado formalmente en el proceso el derecho constitucional vulnera-do, tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar para ello.

El plazo para interponer el recurso de amparo será de treinta días a partir de la notificación de la resolución recaída en el proceso judicial.

10.- Legitimación.

La Constitución dice en su artículo 162 que están legitimados: Para interponer el recur-so de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defen-sor del Pueblo y el Ministerio Fiscal. El art. 46 de la LOTC matiza aquella afirmación al decir que los legitimados son en todo caso, el Defensor del Pueblo, y el Ministerio Fiscal; además, en los casos de los art. 42 y 45 -actos del legislativo y del ejecutivo-, lo es la persona afectada; mientras que en los de los art. 43 y44 -actos del poder judicial-, quienes hayan sido parte en el proceso.

Se requiere que la persona natural o jurídica invoque un interés legítimo.

■ Uno. Podrán comparecer en el proceso de amparo constitucional, con el carácter de de-mandado o con el de coadyuvante, las personas favorecidas por la decisión, acto o hecho en razón del cual se formule el recurso o que ostenten un interés legítimo en el mismo.

■ Dos. El Ministerio Fiscal intervendrá en todos los procesos de amparo, en defensa de la le-galidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley.

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11.- La demanda de amparo constitucional.

Según la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2007, el conocimiento de los recur-sos de amparo constitucional corresponde a las Salas del Tribunal Constitucional y, en su caso, a las Secciones. El nuevo artículo 49 ha quedado redactado de la siguiente forma: "El recurso de amparo constitucional se iniciará mediante demanda en la que se expondrán con clari-dad y concisión los hechos que la fundamenten, se citarán los preceptos constitucionales que se estimen infringidos y se fijará con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que se considere vulnerado. En todo caso, la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso". Dicha relevancia será evaluada por el tribunal partiendo de tres elementos: su importancia para la interpretación de la Constitución, su importancia para la aplicación o la eficacia general de la Constitución, y su importancia para la determinación del con-tenido y alcance de los derechos fundamentales.

(La demanda) del recurso de amparo deberá ser objeto de una decisión de admisión a trámite. La Sección, por unanimidad de sus miembros, acordará mediante providencia la admi-sión, en todo o en parte, del recurso solamente cuando concurran todos los requisitos siguientes:

a) Que la demanda cumpla con lo dispuestos en los artículos 41 a 46 y49.

b) Que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribu-nal constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a los criterios citados antes en el primer párrafo de esta pregunta.

Admitida la demanda de amparo, la Sala requerirá al órgano o a la autoridad de que dima-ne la decisión, el acto o el hecho, o al Juez o Tribunal que conoció del procedimiento precedente, para que remita las actuaciones o testimonio de ellas. Recibidas las actuaciones y emplaza-das las partes del procedimiento antecedente para que comparezcan en el proceso constitucio-nal, se les dará vista por un plazo que no exceda de veinte días durante el que podrán formular alegaciones. Con posterioridad, la Sala podrá deferir la resolución del recurso a una de sus sec-ciones o señalar día para la vista, en su caso, o deliberación o votación. La Sala, o la Sección, pronunciará la Sentencia en el plazo de diez días a partir del señalado para la vista o delibera-ción. La Sala, o en su caso la Sección, al conocer el fondo del asunto, pronunciará alguno de estos fallos: a) Otorgamiento del amparo. b) Denegación del amparo

La sentencia que otorgue el amparo contendrá alguno o algunos de los pronunciamientos si-guientes:

a) La declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinación en su caso de la ex-tensión de sus efectos.

b) Reconocimiento del derecho o libertad pública, de conformidad con su contenido consti-tucionalmente declarado.

c) Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad con la adop-ción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación.

En el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la Sala o, en su caso, la Sección, la Ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia.

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Capítulo XIII Las fuerzas políticas (I)

1.- La democracia y la democracia representativa española.

2.- En torno a los partidos políticos.

3.- El Estado de partidos y el tránsito a la partidocracia.

4.- Los partidos políticos en el sistema político español.

5.- Sindicatos y organizaciones empresariales.

6.- Los medios de información de masas.

7.- A modo de apostilla

1. LA DEMOCRACIA Y LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Hablamos de democracia representativa, por contraposición con la democracia directa.

La democracia es, en principio, una forma de gobierno en el que el pueblo tiene una presencia activa, por si, o por medio de representantes periódicamente renovados, mediante elecciones en apariencia libres.

En la época actual la democracia, más o menos representativa, como la española o la francesa, está considerada como la menos mala de las formas de gobierno. Esta noción de democracia re-sulta, sin embargo, demasiado imprecisa si no matizamos el significado de pueblo y la forma en que se materializa la presencia popular en el gobierno.

La primera condición para que podamos hablar de democracia es reconocer el derecho de su-fragio activo y pasivo a toda la población, mayor de edad y capaz, que habite en un ámbito geo-político determinado. La segunda condición es que el pueblo elija, libre y periódicamente, un cuer-po de representantes responsables, a quienes otorgar el ejercicio del poder político. Lo que conlle-va la transformación del poder popular en poder electoral, transformación que a su vez exige la intermediación de los partidos políticos o agrupaciones de electores, como organizaciones que agregan y canalizan los votos. Pero ocurre que en el desempeño de esa labor los partidos acaban por adquirir el poder, en lugar de usufructuarlo, y por instrumentalizar las instituciones de gobier-no que transitoriamente ocupan de las que se sirven para permanecer a su cabeza.

También hay que tener en cuenta la intervención de otros poderes que, en conjunción con aquellos o separadamente juegan un papel primordial en el gobierno de facto de nuestras demo-cracias, como son los partidos políticos y los sindicatos y las fuerzas empresariales, también los medios de información de las masas y las denominadas autoridades administrativas independien-tes, esas agencias públicas de gestión de determinados intereses, creadas por el poder político con la finalidad de inducir al ciudadano a creer que actúan al margen de los poderes oficiales.

De esta forma pretendemos dar una imagen global y completa de la realidad política. Esto es particularmente relevante en España, donde la democracia parlamentaria formal que es necesa-riamente una democracia de partidos se ha convertido en un régimen de imposición partidista, también llamado partidocracia.

2. EN TORNO A LOS PARTIDOS POLITICOS

La aparición de los partidos políticos va unida al nacimiento del Estado liberal en el siglo XVIII, y su formación se produce conforme se amplía el sufragio, consolidándose a fines del XIX. La hostilidad mostrada hacia los partidos dimanaba de la creencia, extensamente difundida de que su creación y fines obedecían a intereses particulares y en cuanto tales actuaban como disgrega-dores y contrarios a la integridad de la comunidad política encarnada en el estado, superadora de los conflictos y diferencias sociales, solo desde mediados del siglo XIX comienza a reconocerse legalmente a los partidos en países como Estados Unidos y a crearse una opinión favorable a los mismos que, por otra parte, no es compartida por la mayoría.

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Pero la legalización de los partidos planteaba dos problemas, el primero sobre su reglamenta-ción jurídica y el segundo con la naturaleza que debía reconocerse a los partidos, asociaciones privadas, órganos del estado, órganos constitucionales.

Al caer las dictaduras que habían gobernado largos años en Grecia, Portugal y España, las cons-tituciones que se aprueban en 1975, 1976 y 1978, sancionan el reconocimiento constitucional de los partidos y llegan incluso, al menos en el caso español, a dotar al precepto que los regula de un rango e importancia extraordinarios en el art. 6 CE “los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fun-damental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser de-mocráticos”.

3. EL ESTADO DE PARTIDOS Y EL TRANSITO A LA PARTIDOCRACIA

La constitucionalización de los partidos políticos tiene unas consecuencias de gran alcance:

1. la transformación de la naturaleza de la participación popular en la vida política que se ha hecho más numerosa, continua y heterogénea.

2. la nueva índole de las elecciones porque la posibilidad de los ciudadanos a resultar elegidos para ocupar cargos públicos depende básicamente de los partidos.

3. el cambio en la naturaleza de la representación existente en los parlamentos, como conse-cuencia de la subordinación de los parlamentarios a los partidos manifiesta en el protago-nismo exclusivo de los grupos parlamentarios en detrimento de los diputados individualmen-te considerados.

Las transformaciones señaladas que indican el paso de una democracia liberal represen-tativa a un Estado o democracia de partidos conllevan unos efectos siempre que la mayoría parlamentaria y el gobierno sean del mismo partido, y es la atenuación de la independencia de los poderes legislativo y ejecutivo y la desaparición del control que la cámara baja legislativa ejercía sobre el Gobierno. El efecto más grave es la asunción de la soberanía del pueblo por los partidos políticos, así la división de poderes queda sustituida por la existente entre gobierno-mayoría par-lamentaria, de un lado y, oposición (minoría) parlamentaria de otro.

Pero existe un control para impedir los posibles abusos o conductas ilegales de los partidos que es la exigencia legal y constitucional desde la aprobación de la ley 6/2002 de que los partidos se organicen y funcionen democráticamente y la existencia de una administración pública autóno-ma que no puede ser ocupada por los partidos políticos, los jueces y tribunales independientes sometidos únicamente a la constitución y a la ley y la jurisdicción constitucional.

4. LOS PARTIDOS POLITICOS EN EL SISTEMA POLITICO ESPAÑOL

El Tribunal Constitucional ha confirmado la naturaleza atribuida por las leyes a los partidos polí-ticos con estas palabras “los partidos políticos son creaciones libres, productos como tales del ejer-cicio de la libertad de asociación que consagra el artículo 22 de la Constitución”. No son órganos del estado, por lo que el poder que ejercen se legitima solo en virtud de la libre aceptación de los estatutos y en consecuencia, solo puede ejercerse sobre quienes, en virtud de una opción personal libre, forman parte del partido. En la Constitución se establece que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos y los somete al régimen privado de las asociacio-nes, que permite y asegura menor grado de control e intervención estatal sobre los mismos.

Las funciones asignadas son expresar el pluralismo político, concurrir a la manifestación de la voluntad popular y servir de instrumento fundamental para la participación política.

Un sector de la doctrina habla de los partidos políticos en general como órganos públicos, e in-cluso de órganos del estado, se le asignan unas funciones públicas, de extraordinaria importancia para el resto de la sociedad. La asociación privada que es el partido acaba privatizando, ocupando, apropiándose del espacio de la cosa pública, de la res publica.

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El caso español es especialmente ilustrativo, el PSOE y el PP han asumido desde hace lustros el protagonismo en el proceso de formación de la voluntad del Estado. Esta entronización se ha pro-ducido, esencialmente, en las normas cuyo objeto es la organización del Estado, los poderes de sus órganos, las relaciones de estos entre si y sus relaciones con los ciudadanos, poniendo fin in-cluso a la independencia del poder judicial, precisamente a través del control del órgano que de-bería garantizar su autonomía, el Consejo General del Poder Judicial.

Ni siquiera la reforma introducida en la elección de sus miembros por la ley orgánica 2/2002, pudo alterar la práctica de reparto de los puestos en proporción a las fuerzas que los partidos ma-yoritarios tienen en el parlamento, de tal forma que la opinión pública puede conocer anticipada-mente el sentido de cualquier decisión que el CGPJ adopte, teniendo en cuenta la alineación políti-ca de cada uno de los vocales. Algo similar ocurre con el nombramiento de cargos importantes en la administración de Justicia, cargos de los magistrados del Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, del Consejo de Estado, etc.…

5. SINDICATOS Y ORGANIZACIONES EMPRESARIALES

El papel primordial desempeñado por los partidos políticos en el sistema constitucional español, debe en alguna medida ese protagonismo al apoyo de otras fuerzas sociales como son los sindica-tos de clase. La razón se encuentra en la estrecha vinculación ideológica existente en los partidos políticos de izquierda y los sindicatos españoles, y en la dependencia de estos últimos de los parti-dos.

La Constitución no se limitó a reconocer la libertad de asociación y la libertad sindical, si-no que estableció un verdadero marco jurídico de las relaciones laborales y configuró a los sindicatos como organismos básicos del sistema político con relevancia constitucional, así resulto de la lectura de los artículos 7,28,37,129.1 y 131.2. Literalmente el art.7 dice que “los sin-dicatos y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios”, no de los generales, de la nación.

Ya en los primeros años de la transición se adoptaron medidas de apoyo a los sindicatos y aso-ciaciones empresariales con la creación por Real Decreto Ley 19/1976 de la Administración Institu-cional de Servicios Socio profesionales. “El apoyo económico se dijo entonces que era necesario por la debilidad financiera de unas organizaciones que por su corta vida o por su funcionamiento en clandestinidad no se habían podido ocupar adecuadamente de su economía.

Las subvenciones a los sindicatos comenzaron a partir del Acuerdo sobre patrimonio sindical de 1981, y más tarde en los presupuestos generales del Estado para 1982,1983 y 1984, favoreciendo a unos sindicatos en detrimento de las demás fuerzas sociales. Un claro ejemplo es la monopoliza-ción de Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores, todo ello gracias a la LO 11/1985 promulgada bajo la hegemonía socialista, sanciono el principio del sindicato más representativo, contra el que se interpusieron recursos de inconstitucionalidad desestimados por el Pleno del Tri-bunal Constitucional.

A lo largo de los últimos lustros se ha consolidado e incrementado la intervención de las deno-minadas centrales sindicales mayoritarias en la política económica y social del Estado y en otros ámbitos. Quizás en pago del precio del mantenimiento de la llamada paz social, que será quebrantada tan pronto el gobierno emprenda una política que no cuente con el asentimiento sin-dical.

Desde el punto de vista económico la escasez de los recursos debido en gran parte a la perdida de afiliados, ha servido para justificar un aumento en la financiación pública de los sindicatos y organizaciones empresariales. España es uno de los países en los que la adscripción de los sindi-catos es más baja. En la gestión de estos fondos se detectaron irregularidades nunca aclaradas, que motivaron las advertencias y las quejas del Tribunal de Cuentas español.

En el año 2003 se aprobó la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones para regular el tema de la financiación.

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Como dato significativo en el año 2010 en plena crisis económica con unos cinco millones de parados, del total de 20,3 millones de euros procedentes del Ministerio de Trabajo, CCOO y UGT se repartieron más de 14,7 millones.

6. LOS MEDIOS DE INFORMACION DE MASAS

En España, la Constitución de 1978 sienta las bases de un modelo estatalista, poco acorde con un Estado de derecho liberal. Es cierto que en el artículo 23 reconoce como derecho funda-mental la libertad de expresar y difundir los pensamientos, ideas y opiniones. Pero a renglón se-guido consagra el intervencionismo del Estado en estos términos “la ley regulara la organiza-ción y el control parlamentario de los medios de comunicación dependientes del Estado o de cual-quier ente público y garantizara el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos signifi-cativos”. Precepto que se complementa con lo dispuesto en los artículos 149.1.21 y 149.2.27 que reservan al Estado la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones, y le atribuyen la regulación básica del régimen de prensa y televisión.

En España como en otros países de Europa y Estados Unidos, los medios audiovisuales de pro-piedad privada han sido sometidos a una intervención que es masiva y minuciosa en los de titula-ridad pública.

El sistema político español heredó de la dictadura del General Franco un régimen de falta de li-bertad que se concretaba en la titularidad de parte de la prensa y de toda la radio y la televisión.

En lo que se refiere a los medios audiovisuales, y con la excusa de que se trata de servicios públicos esenciales para la comunidad, el régimen establecido es un claro ejemplo de autoritarismo y de intervencionismo que habla poco a favor del estado de la libertad de expresión en España. Los poderes públicos tenían que haberse mantenido al margen d todo el proceso de creación y explotación de los medios. Por el contrario, la conducta del Estado y de las Comunidades Autó-nomas y de algunos poderes locales ha consistido en regular y controlar hasta ámbitos insospe-chados el funcionamiento de los medios audiovisuales.

La instauración del Consejo Estatal de medios audiovisuales como organismo supervisor y regulador en el ámbito de la radio y la TV para garantizar la transparencia y el pluralismo en el sector audiovisual en España, cuyos miembros son nombrados previa designación parlamentaria, es decir por mayorías más o menos cualificadas de las respectivas cámaras legislativas, lo que di-chos nombramientos demuestran es precisamente la dependencia ostensible de los grupos parla-mentarios que son reflejo fiel de los partidos políticos, esto representa una prueba más del carác-ter intervencionista y antiliberal del modelo, del que solo cabe pedir su desaparición en interés de la defensa de los derechos fundamentales a expresarse libremente y a comunicar y recibir libre-mente información, consagrados en el artículo 20 de la constitución.

Los grupos mediáticos más poderosos han dado su apoyo a la política del partido socialista du-rante buena parte de sus dilatados mandatos. Esto es particularmente cierto en el caso del grupo Prisa, que continua siendo el principal en la actualidad y de Mediapro, creado en 1994.

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Capítulo XIV Las fuerzas políticas (II). Las autoridades independientes. 1.- Origen y evolución de las “autoridades independientes”. 1.1 En general. 1.2 En España 2.- Delimitación conceptual. 3.- Argumentos utilizados para la creación de “autoridades independientes”. 3.1. La neutralidad política. 3.2. Otros argumentos: especialización técnica y eficacia. 4.- Las funciones y competencias. 4.1. La regulación o supervisión de un sector privado. 4.2. Otras funciones. 5.- La organización de las “autoridades independientes”. 5.1. Las medidas para garantizar su independencia. 5.2. Sistema de controles. 6.- Principales problemas constitucionales. 6.1. Desde la perspectiva del principio del Estado de Derecho. 6.2. Desde la óptica del principio democrático. 6.3. Desde la perspectiva del Estado social. 7.- La praxis. 7.1. Sobre la eficacia. 7.2. La captura por los partidos políticos. 7.3. La captura por el sector regulado

1. ORIGEN Y EVOLUCION DE LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES

1.1 Origen de las autoridades independientes en general.

En los países anglosajones este tipo de organismos forman parte de la organización tradicional de los poderes públicos, es el caso de los quangos (quasi autonomus non governamental organisa-tions) y de las independient agencies en los Estados Unidos.

Por el contrario en la Europa continental las administraciones independientes son un fenó-meno reciente que choca como luego veremos, con la estructura constitucional de los poderes del Estado. En Francia, Italia y España, los países europeos en los que estas nuevas instituciones han tenido más éxito, las “administraciones independientes” se crean en las últimas décadas del siglo XX, en un contexto determinado por dos elementos. El primero un sentimiento de descon-fianza en la Administración pública tradicional por los numerosos casos de corrupción e ineficacia y el segundo elemento, de orden económico, es el proceso de liberalización de mercados y fin de los monopolios públicos impuesto por la unión europea. En ese proceso tuvieron lugar las privatizacio-nes de empresas públicas que prestaban determinados servicios (las telecomunicaciones y la energía son los ejemplos más claros) y la tarea de supervisarlos y garantizar su correcto funcio-namiento, conforme a las exigencias de las autoridades europeas, había que atribuírsela a una autoridad reguladora independiente.

1.2 Origen y desarrollo de las autoridades independientes en España

En 1980 se creó el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) y se reformo el régimen de Radio-televisión Española y el del Banco de España, con el objeto, en ambos casos, de dotar a es-tas instituciones de un alto grado de autonomía.

En 1983 se aprobó la Ley Orgánica de Reforma Universitaria (LRU), establecía el régimen de autonomía de las universidades.

La consolidación del fenómeno se produjo en los años noventa en los que se crearon las princi-pales autoridades independientes reguladoras encargadas de la supervisión y control de la activi-dad de los mercados de valores, de datos, de energía, y de telecomunicaciones: La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) en 1988, la agencia de protección de datos, la Co-

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misión Nacional del Sistema Eléctrico (CNSE) y posteriormente, Comisión Nacional de Energía (CNE), y la Comisión del mercado de las telecomunicaciones (CMT) en 1996.

Posteriormente, sin embargo no se han creado muchas mas autoridades independientes, no obstante el fenómeno sigue siendo reciente y cuenta con el consenso político.

2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL

No hay ni una definición legal ni una construcción jurisprudencial que defina que son o determi-ne cuales son, las autoridades independientes, es una construcción básicamente doctrinal.

No obstante lo anterior, se trata en todos los casos de organismos públicos a los que se ha que-rido dotar de un considerable autonomía frente al Gobierno (y a veces también frente al parlamen-to) para el desempeño de una función determinada. Estos dos son sus rasgos definitorios:

a) La primera y principal característica definitoria es el grado de autonomía (independencia) que la ley les atribuye, que es mayor que el de la administración propia que se divide en administración Central y la administración funcionalmente descentralizada separada de la Administración Central y que mantienen con ella una relación de instrumentalidad, pues bien siendo los entes instrumentales los organismos que disfrutan de un mayor grado de autonomía en la Administración Pública, a las “autoridades independientes” se les ha querido dotar de un grado de autonomía aun mayor y se han creado con las siguientes características:

1) la participación del gobierno en el nombramiento de los miembros de las autoridades independientes está limitada, por eso en la elección de sus miembros interviene no solo el Gobierno sino también el parlamento, otras circunstancias públicas e incluso, asociaciones privadas y ciudadanos

2) los miembros de las autoridades independientes no pueden ser cesados discrecionalmente por el gobierno.

3) No reciben órdenes o instrucciones gubernamentales.

4) No se someten a los mecanismos ordinarios de control de la administración.

b) la segunda característica definitoria de las autoridades independientes es la función que desempeñan, que es asegurar que determinadas funciones se desempeñen con neutralidad política, se trata de regular sectores claves de la economía y de la vida social, y, en otros, de prestar determinados servicios.

3. ARGUMENTOS UTILIZADOS PARA LA CREACION DE AUTORIDADES INDEPENDIEN-TES.

3.1 La neutralidad política

A) en cuanto a cuales son las funciones que deben ejercerse con neutralidad política, en España se han creado para cumplir dos tipos de funciones: o bien garantizar el ejercicio efectivo de un derecho fundamental, o bien funciones d carácter económico o técnico relacionadas con la regulación y supervisión de ciertos sectores de actividad privada.

1) la doctrina no ha dudado en afirmar que para el ejercicio de determinadas funciones, cuya finalidad es la garantía de derechos fundamentales, la neutralidad e independencia vienen exigidas incluso constitucionalmente. La norma suprema solo reconoce expresamente la autonomía de las universidades pero evidentemente si puede deducirse la necesidad de crear otras autoridades independientes, así es el caso de las agencias de Protección de Datos y de las de Radiotelevisiones Públicas y Consejos Audiovisuales, se ha entendido que la independencia es una exigencia constitucional.

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2) Existe otro tipo de autoridades independientes las creadas para desempeñar determinadas funciones de carácter económico y técnico y que corresponden no a una exigencia constitucional sino a una decisión del legislador.

En nuestro país se ha argumentado que son las características de ciertos sectores por su relevancia económica y social, las que hacen necesario que sea un organismo neu-tral políticamente, y no la administración tradicional, el que se encargue de regular o supervisar la actividad de dichos sectores.

B) la siguiente cuestión a tratar se refiere a los órganos frente a los que hay que asegurar la neutralidad, en España se entiende con frecuencia que la independencia puede quedar garantizada alejando dichas autoridades del control del gobierno y sometiéndolas al control del parlamento, lo cual no es del todo correcto, ya que ambas son controladas por el mismo partido.

3.2 Otros argumentos: especialización técnica y eficacia

a) En relación con la especialización técnica se argumenta que la Administración no es ca-paz de regular debidamente sectores que se caracterizan por una gran complejidad técnica y que están sometidos a continuos cambios, y que para desempeñar esa función se necesi-ta una “autoridad” especializada compuesta por expertos cualificados en la materia.

Habría que aclarar sin embargo que el argumento de la especialización técnica no pueden ser nunca argumento prioritario, solo admitida la necesidad de neutralidad política tiene sentido el argumento de la especialización técnica, pero no como argumento autónomo.

b) Por lo que se refiere a la eficacia, habría que puntualizar lo mismo que en el caso ante-rior: el argumento de la eficacia tampoco puede ser un argumento prioritario o autónomo.

4. LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS

4.1 La regulación o supervisión de de un sector privado.

A. La mayoría de las autoridades independientes tienen atribuida una función que se ha llamado reguladora.

El termino regulación es originario de los Estados Unidos, donde se utiliza con carácter gene-ral, para hacer referencia a la actividad que los poderes públicos desarrollan en el sistema de eco-nomía de mercado de aquel país, y que tiene como objetivo garantizar la libre competencia y co-rregir las deficiencias del mercado para que este funcione de la forma más eficiente posible, la función de regulación consiste en regular, ordenar y supervisar toda la actividad privada en un sector para garantizar su correcto funcionamiento no solo mediante la aprobación de normas ge-nerales sino también a través de actos singulares, como el otorgamiento de concesiones o la reso-lución de conflictos.

Como ya hemos dicho, las independient agencies de los Estados Unidos han servido de modelo para las autoridades reguladoras que se han creado en Europa, aunque aquí la tarea atribuida a las “autoridades reguladoras” es más limitada que las que desarrollan las independent agencies estadounidenses: consiste sobre todo en supervisar el funcionamiento de un sector y no tanto, o por lo menos no en la misma medida que en los Estados Unidos, en “ordenar, regular en sentido estricto la actividad del mismo. Por ello hay quien prefiere utilizar la palabra supervisión.

En nuestro país, a excepción de las Radiotelevisiones y las Universidades Públicas, el resto de las “autoridades independientes” tienen atribuida una función reguladora, entre ellas debemos distinguir a las agencias de protección de datos y los consejos Audiovisuales porque el fin que persiguen es la garantía de un derecho fundamental.

B. Para el cumplimiento de esta función, las autoridades independientes disponen de unas competencias típicas:

1) potestad normativa. Aprueban normas jurídicas (normalmente denominadas circulares)

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2) competencias de supervisión y control, normalmente las ejercen por iniciativa propia aunque algunas también actúan a partir de las quejas o reclamaciones que presentan los ciudadanos afectados.

3) Potestad sancionadora. Pueden proponer la apertura de expedientes sancionadores y participar en la instrucción de los mismos emitiendo los informes pertinentes, pero la decisión de imponer un sanción corresponde finalmente al Gobierno o a la Administración

4) Diversas competencias ejecutivas, que son muy diferentes, de unos casos a otros. Otorgar autorizaciones o licencias, autorizar operaciones, fijar tarifas y definir políticas en el sector son las más importantes.

5) Competencias parajudiciales, actúan como órganos arbítrales en los conflictos que se susciten entre operadores del sector.

6) Competencias asesoras y de información, emiten informes preceptivos y vinculantes, realizan estudios y asesoran cuando son requeridos para ello.

4.2 Otras funciones

Existen dos autoridades independientes a las que se ha encomendado la prestación de un servi-cio público, las Universidades y las Radiotelevisiones públicas, que en ambos casos sirven a la garantía de un derecho fundamental, que es el que justifica la existencia de cada una de ellas.

En relación con las competencias atribuidas a las Radiotelevisiones y a las universidades no se ha planteado ningún problema especial

5. LA ORGANIZACIÓN DE LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES

5.1. Las medidas para garantizar su independencia

1. Medidas dirigidas a garantizar la autonomía orgánica de estas instituciones:

a) la creación por ley o previa habilitación legal, lo que supone que su existencia no depende del gobierno.

b) La atribución de personalidad jurídica propia, lo que permite darles un estatuto especifico y dotarles de un patrimonio y presupuesto también propio.

2. Medidas dirigidas a garantizar la autonomía funcional:

a) la medida más importante es, como hemos adelantado, la independencia de órdenes e instrucciones, a las que, en un sistema jerarquizado, están sujetos todos los órganos y organismos administrativos.

b) Otra medida importante es atribuir a las “autoridades independientes” en exclusiva la función para la que han sido creadas, esta medida ha sido adoptada en los Estados Unidos pero no en Europa.

3. Medidas dirigidas a garantizar la autonomía personal de los miembros de estas instituciones:

a) sobre todo limitando o condicionando la participación del Gobierno en la elección y cese de los miembros de las autoridades independientes... pero corresponde al gobierno el nombramiento de la mayoría de los miembros de estas autoridades.

b) Por otro lado existen requisitos de exigibilidad, es decir, se exige que los miembros elegidos sean personas cualificadas, con conocimientos, solvencia, prestigio, o competencia en el sector que corresponda y también existen causas de incompatibilidad.

c) Por lo que se refiere a la duración del mandato, se intenta que no coincida con el periodo de la legislatura y en algunos casos su renovación se hace por partes, o se prohíbe la reelección.

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4. Medidas para garantizar la autonomía financiera:

Las leyes de creación de las autoridades independientes coinciden en establecer diversas fuen-tes de financiación: de un lado, ingresos públicos procedentes de la correspondiente partida en los Presupuestos Generales del Estado, que constituye la principal vía de financiación; y de otro, ingresos propios derivados de los rendimientos de la actividad y el patrimonio de la auto-ridad independiente., entre los cuales el cobro de tasas del sector regulado se ha convertido en algunos casos en una importante fuente de financiación aunque, salvo excepciones, no llegue a superar lo que estas autoridades ingresan vía presupuesto.

5.2. Sistemas de controles

a) Control financiero. A través de una fiscalización del gobierno, mediante la Intervención General de la Administración del Estado, como a la del Parlamento.

b) Control político. En España, el control del gobierno se ha reducido de tal manera que por regla general a éste sólo le corresponde controlar el “funcionamiento gravemente dañoso o contrario a la función legal que le corresponda a la autoridad independiente”. Dicha autoridad debe presentar informes anuales de su actividad al Parlamento para su fiscalización (el control parlamentario no obstante es limitado ya que no hay procedimientos específicos de control y además el control está en manos de las mismas mayorías que han formulado el nombramiento).

c) Control judicial. La autonomía cualificada de las autoridades independientes no supone su exclusión del control judicial que de hecho es más importante debido a lo limitado del control político.

6. PRINCIPALES PROBLEMAS CONSTITUCIONALES

6.1. Desde la perspectiva del Estado de Derecho.

a) Desde el principio de la separación de poderes se ha criticado:

Que las autoridades independientes acumulen funciones normativas, ejecutivas y parajudiciales (o sea, de los tres poderes).

Las agencias independientes actúan como un cuarto poder sin encaje en el sistema tripartito (legislativo, ejecutivo y judicial)

Se limitan las facultades del Gobierno como órgano superior del Poder Ejecutivo, poniendo en cuestión el modelo de administración unitario y centralizado.

b) El Derecho administrativo general se ha convertido en garantía de sometimiento del Go-bierno y la Admin. A los principios del Estado de Derecho y las autoridades independientes siguen un régimen jurídico con más prerrogativas y menos controles.

c) Existen problemas que limitan el alcance del control judicial, el primero de ellos la indetermi-nación del parámetro de control, ya que las normas que establecen el régimen jurídico de las autoridades independientes no son lo bastante precisas en ciertos aspectos; el segundo pro-blema es la “deferencia judicial” por la que los jueces actúan de forma deferente hacia estas autoridades cuando hay que resolver recursos contra ellas.

6.2. Desde la óptica del principio democrático.

El artículo 1.1 de la CE determina que el único titular de la soberanía es el pueblo. Desde esta perspectiva existen tres problemas:

a) El argumento de la “neutralidad” expresa una falta de confianza en la política y los partidos y además existen serias dudas de que las “autoridades independientes” vayan a actuar real-mente con neutralidad.

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b) Es cuestionable es escaso control político al que se someten las “autoridades independien-tes”.

c) Donde no hay control ni responsabilidad política no hay legitimidad democrática. En otros países ese déficit de legitimidad se ha cubierto por un lado con la “legitimidad tecnocrática” (las personas que forman parte de estas “autoridades” son especialistas -aunque esto no acaba del todo con el problema porque muchas decisiones tomadas por las “autoridades” tienen trascendencia política y no sólo técnica) y permitiendo la participación de los ciudada-nos en dichos organismos cuando eso es posible.

6.3. Desde la perspectiva del Estado social

En Europa la aparición de las “autoridades independientes” con funciones reguladoras ha coincidido con la liberalización de los mercados y el fin de los monopolios públicos, pasando de un “Estado gestor” a un “Estado regulador”. Pero la Constitución sigue definiendo al Estado como social y éste está obligado a intervenir en el proceso económico para alcanzar los objetivos consti-tucionales. Desde el punto de vista del “Estado social”, las “autoridades independientes” tendrían razón de ser sólo como una nueva forma de intervención estatal, cuando se muestren como herramientas adecuadas para la consecución de los objetivos y estrategias de dicho principio.

7. LA PRAXIS

7.1. Sobre la eficacia

Pese a que el argumento de que las “autoridades independientes” son más eficaces que los órganos de gestión tradicional, no son pocos los ejemplos en que esto no ocurre (en Banco de España y la CNMV con asuntos como Gescartera, las sociedades filatélicas, etc.). Su principal pro-blema no obstante es la descoordinación y solapamiento de actividades, ya que estas “autoridades independientes” se crean ad hoc sin que se prevean mecanismos de coordinación y cooperación con otras autoridades u organismos públicos.

7.2. La captura por los partidos políticos

Pese a que el objetivo original era dejar a las “autoridades independientes” fuera de la lucha y mecánica de los partidos políticos, este objetivo no se ha conseguido ya que al fin y al cabo los nombramientos que dependen del Gobierno o el parlamento se realizan atendiendo a la conve-niencia política nombrando personas “de confianza”. En el fondo es un problema de cultura políti-ca.

7.3. La captura por el sector regulado

La supuesta imparcialidad o neutralidad de las “autoridades independientes” se ve amenazada también por las empresas que actúan en el sector regulado. Tradicionalmente las autoridades si-guen una serie de fases en su actuación: se empieza a funcionar con un espíritu agresivo mostrándose atrevida en la solución de los problemas que se plantean para mostrar firmeza y de-fender el interés público, pero según se consolida su posición, la agencia acaba por identificarse con las empresas reguladas y se vuelve conservadora hasta que sus decisiones reflejan los deseos de los operadores del sector.