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Arquitectura y Urbanismo
ISSN: 0258-591X
Instituto Superior Politécnico José
Antonio Echeverría
Cuba
MARTÍNEZ GARCÍA, FAUSTO
Marginalidad, pobreza y exclusión urbana Obstáculos para la integración social en el
hábitat
Arquitectura y Urbanismo, vol. XXXII, núm. 2, 2011, pp. 67-72
Instituto Superior Politécnico José Antonio Echeverría
Ciudad de La Habana, Cuba
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=376839862011
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Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
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Del Reino de este Mundo/Urbanismo Arquitectura y Urbanismo, vol. XXXII, no. 2, 2011, ISSN 1815-5898
FAUSTO MARTÍNEZ GARCÍA. Arquitecto planificador. Especialista en el Instituto de Planificación Física. Profesor titular adjuntoal Instituto Superior Politécnico José Antonio Echeverría. Docente de la maestría en Ordenamiento Territorial y Urbanismo de laFacultad de Arquitectura de La Habana y el Instituto de Planificación Física.E-mail: [email protected].
ResumenAmérica Latina y el Caribe es una de las regiones de mayor dinámicaurbana del planeta. Sus grandes aglomeraciones hanexperimentado el crecimiento extensivo de asentamientos precariosinformales en los que en algunas ciudades llega a habitar más delcuarenta por ciento de su población. Pero la pobreza urbana no esexclusiva de los barrios precarios periféricos, está también presenteen el interior de las ciudades en las áreas centrales y en barriospróximos a las zonas centrales, conformando bolsones de pobrezaque muchas veces conviven con barrios residenciales de medio yalto estándar. El artículo se propone una aproximación teórica alcrucial tema de la pobreza habitacional en América Latina y el Caribey en particular Cuba.Palabras clave: pobreza, marginalidad, hábitat.
Recibido: enero 2011 Aprobado: abril 2011
Fausto Martínez
Estas ciudades populosas, que son graneros humanos más quepalacios de mármol, deberán erigirlas de ventura y no acumular lasgentes artesanas en pocilgas inmensas, sino hacer barriossanos, alegres, rientes, elegantes y luminosos para los pobres.”
José Martí
Ciudad formal-ciudadinformal. Eje Guarenas-
Guatire. Caracas.
Marginalidad, pobreza y exclusión urbanaObstáculos para la integración social en el hábitat
AbstractLatin America and The Caribbean are one of the mosturban dynamic regions in the whole planet. Its greatsconcentration of population, had been experimentedextensive growth of precarious settlements where, insome cities, lives more than 40% of its population.However, the urban poverty is not exclusive of peripheralliving zones, it is also present in nearly boroughs of thecore of the cities, often living together with high and middlestandard living zones. This article intends a theoreticalapproach to the crucial theme of the habitat poverty inLatin America and The Caribbean including the particularcase in Cuba.Key words: poverty, marginally, habitat
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Del Reino de este Mundo / Marginalidad, pobreza y exclusión urbana. Obstáculos para la integración social en el hábitat
MARGINALIDAD, POBREZA Y EXCLUSIÓN URBANAS;OBSTÁCULOS PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL
La pobreza urbana en América Latina y el Caribe afecta a125 millones de personas y el 35 % de los hogares comoconsecuencia de la exclusión de acceso a empleos formales,servicios básicos, y al suelo y la vivienda con seguridad detenencia.
Si bien la exclusión de los pobres al disfrute de las ventajascomparativas que ofrecen las ciudades con respecto aldepauperado medio rural, ha sido una característica denuestras grandes metrópolis, desde la última década del siglopasado, la pobreza ha ido también aumentando en lasciudades secundarias por la baja capacidad de integración delos sistemas económico-sociales, que se traduce en crecientedéficit de empleos en el sector formal y el incremento de sumodalidad informal (incluyendo el trabajo infantil), inmovilidadde los recursos y activos que disponen los pobres,discriminación étnica y de género y el aumento deacontecimientos delictivos que conducen a la percepción deinseguridad pública, incidiendo todo ello en la fragmentaciónsocial y la pérdida de uso del espacio público como contenedorde la integración social. (Foto 2).
La marginalidad, la pobreza y la exclusión social han tenidoen las últimas décadas un incremento dramático con unaimpronta significativa en las ciudades. De hecho la marginalidad,desarrollada teóricamente en la década del 60 del pasado siglo,es para muchos cientistas sociales, un fenómenoesencialmente urbano. Larissa de Lomnitz la relaciona con lainseguridad crónica al empleo y define a los marginados comoaquellos que:
viven en los espacios sobrantes o intersticiales del radio;desempeñan labores u ocupaciones que por serviles otradicionales no son codiciadas por la fuerza laboral urbana;se alimentan y se visten de las sobras de la economíaurbana; hacen su casa de los desechos industriales urbanosy carecen de las garantías mínimas del proletariado urbano,que incluyen las leyes del trabajo y del seguro social.(Lomnitz).La pobreza como concepto tempranamente incorporado en
América Latina y El Caribe y desarrollada desde la antropologíapor Oscar Lewis (Lewis, 1959, 1965 y 1966), es consideradabásicamente como carencia, precariedad, y algunos teóricosse afanan en proponer métodos para su medición (Boltvinik yFerez y Marenco).
Varios estudiosos han abordado la pobreza en aspectostales como la infantilización, feminización y urbanización,relacionándolas con las estructuras de los hogares y lasestrategias de vida de los sectores empobrecidos.
María del Carmen Zabala, señala las limitaciones presentesen esas aproximaciones por su “carácter unidimensionalcircunscrito a la insuficiencia de ingresos y a la precariedaddel hábitat y restringido a lo estrictamente material de maneraque, por lo general, se soslayan aspectos psicosociales yculturales” (Zabala).
El concepto de exclusión social como resultado de lasinsuficiencias de las aproximaciones anteriores, ha venido tomandocreciente uso en las ciencias sociales latinoamericanas en
Foto 2. El espacio público urbano como contenedor de la integración social.Plaza en Caracas, Venezuela
relación con la problemática urbana, intentando captar ladinámica y multidimensionalidad del proceso delempobrecimiento y la desigualdad en las ciudades.
La exclusión social es definida como:fenómeno producido por la interacción de una pluralidad deprocesos (o factores)…que afectan a los individuos y a losgrupos humanos, impidiéndoles acceder a un nivel de calidadde vida decente y/o de participar plenamente según suscapacidades, en los procesos de desarrollo. Dichosprocesos… conciernen a múltiples ámbitos: las dificultadesde acceso al trabajo, al crédito, a los servicios sociales, ala instrucción, el analfabetismo, la pobreza, el aislamientoterritorial, el riesgo epidemiológico, la discriminación porgénero, la discriminación política, las carencias delas viviendas y la discriminación étnico-lingüística (Quinti).(Foto 3).
Foto 3. Mercado popular latinoamericano.
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1 “Políticas habitacionales en un contexto de desarrollo sostenible”, Ponenciapresentada por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambientede Uruguay en el XI MINURVI.
Espacialmente, la exclusión social se manifiesta en “ladesigualdad de distribución de infraestructura y equipamientourbano en relación con la población y la debilidad del sistemamunicipal que atiende a los pobres” (Arriagada).
La exclusión social como concepto incluye al menos tresdimensiones (Gacitúa):
1) Económica. En términos de de privación material y accesoa mercados y servicios que garanticen las necesidadesbásicas.
2) Política e institucional, en cuanto a carencia de derechosciviles y políticos que garanticen la participación ciudadana.
3) Sociocultural, referida al desconocimiento de lasidentidades y particularidades de género, generaciones, étnicas,religiosas, o las preferencias o tendencias de ciertos individuosy grupos sociales.
A juicio de Camilo Arriagada, (Arriagada, op.cit), tresprocesos pueden ser señalados en la exclusión de los pobresen las ciudades:
1. La segregación resultante del funcionamiento del mercadode suelo urbano.
2. La desigualdad de acceso a la infraestructura yequipamiento urbano (activos físicos públicos de la ciudad).
3. La debilidad de los municipios para integrar a los sectoresde menores recursos a la ciudad.
Hay que reconocer que algunos países del área entre ellosMéxico, Brasil y Colombia, han venido acumulando expe-riencias desde el pasado siglo, en materia de planeamiento ydiseño de políticas e instrumentos para favorecer el acceso alsuelo urbano de los sectores más empobrecidos de poblaciónmediante la aplicación de regulaciones al mercado, la movilizaciónde tierras fiscales y la aplicación de medidas tributarias, perosus resultados aún continúan siendo poco eficaces.
DESAFÍOS Y ASPECTOS A CONSIDERAR EN NUEVAS
POLÍTICAS DE ACCESO AL HÁBITAT CON INTEGRACIÓN
SOCIAL
Se ha dicho que en las mismas ciudades recae la posibilidadde escapar de sus problemas, pero ello requiere voluntadpolítica por parte de los gobiernos nacionales y locales en labúsqueda y aplicación de fórmulas que conduzcan al desarrollocon integración social tomando en cuenta las especificidadesregionales y potenciando sus recursos naturales y humanos.
Pueden identificarse cuatro desafíos a tener en cuenta en larenovación de las actuales políticas de enfrentamiento de lapobreza habitacional:
1) Diseño de programas y proyectos en línea con un marcoconceptual integrador de la pobreza y la ciudad.
2) Desarrollo de programas con impacto sobre la capacidadde generación de ingresos y empleos del pobre.
3) Coordinación intersectorial y focalización territorial.4) Reforzamiento del rol del municipio en la superación de
la pobreza. (Foto 4).
Foto 4. Barrio popular, Caracas, Venezuela.
Tres aspectos merecen tenerse en cuenta en la formulaciónde nuevas políticas de acceso al suelo con integración social.
Fortalecimiento del papel del Estado
Las prácticas neoliberales de los años 90 persiguieroncambiar el papel de los gobiernos, pasando a desempeñar elrol de facilitadores en lugar del tradicional papel controladordel mercado inmobiliario. La política de dejar hacer de los paísesque se adscribieron a las prácticas neoliberales, ha traído comoconsecuencia un incremento de las desigualdades socialesen materia de acceso al suelo urbano.
Al margen de los costos y beneficios que pueda representarla irrupción del capital privado en la creación de suelourbanizado con destino a los pobres, los gobiernos queapuestan por el establecimiento de “alianzas estratégicas entreel sector privado, el Estado y la sociedad civil”,1 deben retomarel papel de controlador de las plusvalías que produce el mercadode suelo y su redistribución favoreciendo a las familias pobresy segmentos socialmente vulnerables de la sociedad,contribuyendo a la equidad y la integración social en lasciudades. (Foto 5).
Foto 5. Vista de la ciudad de Curitiba, Brasil
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LA LEGISLACIÓN CUBANA DE ACCESO AL HÁBITAT
CON INTEGRACIÓN SOCIAL
La Constitución de la República de Cuba de 1976 estableceen su capítulo V la igualdad de deberes y derechos de todoslos ciudadanos sin discriminación “por motivos de raza, color,sexo u origen nacional” (sic).2 El Estado facilita el acceso atodas las personas a la enseñanza gratuita en todos los nivelese instituciones del país, a las instalaciones de salud gratuita,a domiciliarse en cualquier sector, zona o barrio de lasciudades, a todos los medios de transportación sinseparaciones y al disfrute de los mismos balnearios, playas,parques, círculos sociales y demás centros de cultura,deportes, recreación y descanso.3
Un grupo especialmente desfavorecido en algunos paísesde la región es la mujer, pero desde 1959 a la mujer cubana lehan sido otorgados derechos económicos, políticos y socialesen condición de igualdad con los hombres. En relación con elacceso al trabajo, el Estado cubano promueve y facilita laincorporación de la mujer mediante una política laboral queatiende la asignación de puestos de trabajo compatibles consu condición física; le concede licencia retribuida pormaternidad, antes y después del parto; organiza instituciones,tales como círculos infantiles, seminternados de primaria einternados escolares, y se esfuerza por crear todas lascondiciones que propicien la realización del principio deigualdad”.4
En relación con el acceso al suelo y la vivienda, laConstitución establece en su artículo 8, inciso c, que el Estadosocialista “trabaja por lograr que no haya familia que no tengauna vivienda confortable”.5
En esta dirección el Estado cubano ha venido trabajandodesde los primeros meses del triunfo revolucionario de 1959mediante el decreto de un grupo de leyes que beneficiaron alos estratos más desprotegidos de la población. La primera detodas fue la Ley No. 26 del 26 de enero de 1959 suspendiendolos juicios de desahucio contra los inquilinos que no pagabanel alquiler y eran por ello expulsados de la vivienda. En febrerode ese año se promulgó la Ley No. 86 creando el InstitutoNacional de Ahorro y Viviendas –INAV- con la misión deurbanizar y construir masivamente viviendas populares con
Reconsiderar el rol del planeamiento
Es necesario reconsiderar el papel que ha prevalecido enlos planes maestros tradicionales de las ciudades en el sentidoentenderse como un fin en sí mismo y no como un instrumentopara la gestión de los procesos urbanos. Este enfoque se originaa partir de considerar la planificación urbana como prácticatecnocrática sin vínculos con la realidad socioeconómica ypolítica, lo cual a menudo conduce a la formulación de políticasy programas distantes de la realidad que son por ello ignoradose incluso rechazados por las autoridades y la población. Unainsuficiencia que tienen los especialistas en planificación urbanaes su desconocimiento de la dinámica financiera en relacióncon el efecto que determinadas intervenciones urbanas y nuevasinfraestructuras puedan causar en los precios del suelo, elmedio ambiente y su impacto en la sociedad. Ladesactualización de los catastros urbanos y los registros dederechos de propiedad, también ignorados afectan laformulación adecuada de políticas de suelo para el hábitatsocial. (Foto 6).
Revisión de regulaciones urbanísticas
Muchas regulaciones urbanísticas vigentes contribuyen aque la población de bajos ingresos no pueda correr con losgastos que implica la obtención de terrenos para construirviviendas por vías legales al proponer planes de nuevo desarrolloresidencial con parcelas de grandes dimensiones que resultandemasiado costosas para las economías de familias pobres.(Schilderman), Además en ocasiones se exige construir conmateriales costosos y estándares no permisibles para estasfamilias basándose el argumento de la calidad urbanística dellugar. La permanencia de normas en relación con dimensionesde parcelas y normas de dotación de infraestructura, hanincrementado considerablemente los precios del metrocuadrado de suelo contribuyendo a la proliferación de desarrollosilegales y al enriquecimiento de agentes desarrollistasoportunistas. Una posibilidad sería concebir proyectos flexiblesen su parcelación, mediante parcelas pequeñas, medianas ymayores, posibilitando el acceso integrado a familias dediferentes rentas en una misma zona. (Foto 7).
Foto 6. Vista panorámica de la ciudad de Cuenca, Ecuador
Foto 7. Proyecto de parcelación de una zona residencial de nuevo desarrollo.
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4. Propender el asentamiento del personal de los centrosde trabajo o unidades militares, mediante una categoríaespecial de viviendas vinculadas o su asignación como mediosbásicos de esas entidades. (Foto 8).
recursos financieros provenientes de la Lotería Nacional. Estainstitución construyó la mayor parte de las viviendas del paísentre 1959 y 1961, año en que se creó la Dirección de ViviendasUrbanas del Ministerio de Obras Públicas, pasando esteministerio a partir de entonces a conducir el programa deproyección y construcción de viviendas sociales y suurbanización en el País. En ese mismo año, fueronpromulgadas otras dos leyes que afectaron la especulacióninmobiliaria. Una fue la Ley No. 135 del 10 de marzo queestableció la rebaja en un 50 % de los alquileres de las familiasmás pobres y la otra fue la Ley No. 691 del 23 de diciembreestableciendo un valor homogéneo del precio del suelo en todala ciudad (Segre).
En 1984 se promulgó la Ley No. 48, Ley General de laVivienda la cual autorizó la transferencia de la propiedad a losusufructuarios onerosos y ocupantes legítimos de sus viviendas,así como la entrega en propiedad de las viviendas que en losucesivo se asignaren por el Estado para esos fines, y legalizósituaciones de hecho en la ocupación de la vivienda que hastaentonces no habían tenido solución jurídica, habiéndosedesarrollado con ese propósito en todo el país un amplio procesoque convirtió en propietarios a más de setecientas cincuentamil familias.
En 1989 se promulgó una nueva Ley General de la Viviendaentre cuyos objetivos estaban, reordenar las regulaciones dela ley de 1984 e “incorporar otras nuevas que la experienciapráctica aconsejan establecer, tendentes a fortalecer el controlque el Estado debe ejercer sobre las operaciones alrededor dela vivienda, así como a definir la decisiva participación estatalen la solución del problema habitacional en el país”.6 Esta Leyincluyó a las microbrigadas por considerarlas la vía principalen la construcción y reparación de viviendas individuales yedificios multifamiliares, pero incluyó a las empresas y otrasentidades estatales; las cooperativas de producciónagropecuarias y el esfuerzo propio de la población. Otrasdisposiciones de esta ley aun vigente son:
1. Establecer regulaciones sobre la transmisión de lapropiedad de los solares yermos, a fin de preservarlos para losplanes del desarrollo económico y social del país, así comoordenar la compensación correspondiente a sus propietarioscuando éstos no puedan disponer de los mismos.
2. Establecer las reglas para la transferencia de la propiedadde las viviendas que el Estado construye o queden disponibles;
3. Establecer el régimen jurídico de las viviendas propiedaddel Estado, entregadas en arrendamiento.
2 Constitución de la República de Cuba; tesis y resolución. Ed. DOR, CCPCC, LaHabana, 1976, p. 33.
3 Constitución de la República de Cuba; ibidem. p. 32.4 Constitución de la República de Cuba; ibidem. p. 34.5 Constitución de la República de Cuba; ibidem. p.16.6 Ley No. 65; Ley General de la Vivienda. Gaceta Oficial de la República de Cuba.
Edición Extraordinaria No. 3 de 8 de febrero de 1989, p. 1.7 ONE. Censo de Población y Viviendas 2002.8 Objetivos de Desarrollo del Milenio, Cuba, segundo informe, julio 2005.9 ONE Censo de Población y Viviendas 2002.
CONCLUSIONES
Cuba, no obstante padecer problemas comunes que afectana los países latinoamericanos y del Caribe, ha logrado unsistema de asentamientos humanos espacialmente equilibradoy demuestra la importancia que tiene el Estado en la meta dealcanzar el desarrollo con integración social, no sobre basesde competitividad territorial sino propiciando la interacción entrelos asentamientos, partiendo de sus particularidades ypotencialidades.
Las trece ciudades mas importantes del país después dela capital, cuyas poblaciones hoy oscilan entre los 100 000 ylos 500 000 habitantes, han venido experimentando en conjuntoun sostenido ritmo de crecimiento poblacional desde 1959superando a la ciudad de La Habana y capital del país, a partirde una política de Estado conducida a lograr el fortalecimientode sus funciones administrativas y reducir la supremacía quehasta esa fecha ejercía la ciudad de La Habana en todos losórdenes.
En todas estas ciudades, así como en muchas otras demenor rango poblacional, se realizaron e implementaron planesde desarrollo urbano que permitieron habilitar nuevas zonasresidenciales dotadas de servicios básicos, se ampliaron losservicios educacionales, culturales, científicos y de salud deniveles básicos, medios y superiores y se mejoraron yampliaron sus redes técnicas y de transporte, todo lo cualcontribuyó a complejizar sus estructuras urbanas tradicionales.
Foto 8. Villa Panamericana, La Habana, 1990.
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En materia de asentamientos humanos, el país ha venidodesarrollando políticas de desarrollo con equidad social quepersiguen un balance adecuado del sistema de asentamientoshumanos propiciando una mayor integración rural-urbana, altiempo que ha dado un notable impulso al desarrollo de lasciudades intermedias para lograr un mayor equilibrio del sistemade asentamientos, elevar la calidad de vida urbana y detener lacreciente primacía sobre el resto de las ciudades que la capitaldel país había mantenido hasta principios de la década del 60del pasado siglo.
De acuerdo con el último censo de población y viviendas, elfondo habitacional del país es superior a 3,5 millones deunidades y con un promedio de 3,16 personas por unidad dealojamiento7, de las cuales más del 75 % tienen menos de50 años, el 95,6 % de la población disfruta de acceso por redde abasto al agua potable, el 95 % se encuentra beneficiadacon algún tipo de saneamiento8 y el 95,5 % de las viviendas seencuentran electrificadas9.
No obstante estos resultados, la situación económica porla que ha venido atravesando el país en los últimos veinte añoshan limitado considerablemente las posibilidades del Estadocubano de contar con los recursos, para enfrentar laproblemática medioambiental con la eficacia de años anteriores,lo cual ha provocado el incremento del deterioro de la calidadambiental de nuestras ciudades en aspectos cruciales comola contaminación de los acuíferos, deterioro del fondo edificadoy reducción de construcción de nuevas viviendas, crecimientode asentamientos espontáneos, deficiente funcionamiento delas redes de abasto de agua y evacuación y tratamiento deresiduales, sensibles afectaciones al transporte público de lapoblación, deterioro de las áreas verdes y espacios públicos,y deficiente manejo de desechos sólidos.
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