SUBVENÇÕES SOCIAIS E ECONÔMICAS, AUXÍLIOS, CONTRIBUIÇÕES E

CONVÊNIOS COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS. FORMAS E

APLICAÇÕES.

Alexandre Aluízio Marchi*

RESUMO

Este breve trabalho que não busca esgotar o tema e sim iniciar sua discussão, apresenta alguns

elementos que envolvem a transferência de recursos públicos para as entidades privadas sem fins

lucrativos, bem como apresenta de forma geral a forma de realização de convênios para prestação

de serviços por parte destas quando restar envolvido o desenvolvimento de programa do ente

governamental. As discussões aqui apresentadas baseiam-se na Constituição Federal de 1988, Lei

federal nº 4.320/64, Lei federal nº 8.666/93 e instruções emanadas pelo Tribunal de Contas do

Estado de São Paulo.

Palavras chaves: Subvenção, contribuição, auxílio e convênios.

* Advogado e Consultor da empresa Conam Conusltoria em Adm. Pública Municipal Ltda..Técnico em Contabilidade e Administrador de Empresas.E-mail: aamarchi@conam.com.br

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1. INTRODUÇÃO

As discussões aqui apresentadas envolvem a

abordagem sistemática da Constituição Federal de 1988, Lei federal nº 4.320/64, Lei

federal nº 8.666/93 e instruções emanadas pelo Tribunal de Contas do Estado de

São Paulo sobre os temas subvenções, auxílios, contribuições e convênios, as quais,

para os leigos, podem se mostrar idênticas, mas, no campo de direito financeiro,

cada uma das espécies possuem uma conformação legal e apresentam

repercussões específicas.

Na prática habitual, muitas vezes nos deparamos

em vários municípios, com as transferências de subvenções com a utilização de

termo de convênio para tanto, o que ao final aumenta em muito a burocracia e gera

inúmeras dúvida junto ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, chegando ao

absurdo de se pedir lei autorizativa para repasse da subvenção e após comunicação

à Câmara Municipal da realização do referido convênio.

Desta forma, o texto apresentado não busca

esgotar a matéria, mas sim, promover o início de sua discussão junto às entidades

envolvidas, Poderes Públicos e Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

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2. BREVES DEFINIÇÕES E DEMAIS

CONSIDERAÇÕES SOBRE SUBVENÇÕES,

CONTRIBUIÇÕES E AUXÍLIOS

Preliminarmente, cumpre observar que as

subvenções se dividem, conforme estabelecem os arts. 16 a 19 da Lei federal nº

4.320/64i, em dois grandes gêneros, a saber: as subvenções sociais e as subvenções

econômicas.

Subvenções sociais devemos entender como as

transferências de recursos efetuadas, de forma supletiva aos recursos de origem

privada, para prestação de serviços essenciais de assistência social, médica,

educacional e cultural, devendo, sempre que possível, o valor da subvenção ser

calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à

disposição dos interessados.

Já as subvenções econômicas se prestam para

cobrir déficits operacionais (de manutenção) das empresas públicas; para cobrir a

diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de

gêneros alimentícios ou outros materiais; e para pagamento de bonificações a

produtores de determinados gêneros ou materiais; as quais, atualmente, estão

expressamente em desuso, de acordo com as novas portarias editadas pela

Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda.

A Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, 04 de

maio de 2001, ao promover a alteração do Anexo 4 da Lei federal nº 4.320/64, trouxe,

tão-somente, logo após as subvenções sociais, em substituição das antigas

subvenções econômicas, o elemento de despesa “45” – Equalização de Preços e

Taxas –, o qual se presta para registrar as despesas realizadas para cobrir diferença

entre os preços de mercado e o custo de remissão dos gêneros alimentícios ou

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outros bens, bem como a cobertura do diferencial entre níveis de encargos praticados

em determinados financiamentos governamentais e os limites máximos admissíveis

para efeito de equalização.

De outro lado, cumpre salientar que, juntamente

com as subvenções sociais e econômicas, as contribuições são aquelas fixadas no §

2º do art. 12 da Lei federal nº 4.320/64, conforme estabelece o Anexo 4 também da

referida Lei federal, com redação dada pela Portaria interministerial nº 163, de

4/5/2001, e atualizada pela Portaria interministerial nº 325, de 27/8/2001, referentes

às despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e

que não sejam reembolsáveis pelo recebedor, inclusive as destinadas a atender a

despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado,

observado, no caso, o disposto na legislação vigente.

Em seguida, devemos entender por auxílio, fixado

no § 6º do art. 12 e Anexo 4 da Lei federal nº 4.320/64, as despesas destinadas a

atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de

governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos.

Salientamos que tanto as concessões de

contribuições e auxílios quanto as concessões de subvenções sociais, sem maiores

discussões jurídicas, devido ao entendimento proferido pelo Tribunal de Contas do

Estado de São Paulo, devem observar o disposto no art. 26 da Lei Complementar nº

101/2000 (LRF)ii, devendo para tanto ser editada Lei municipal autorizativa, com a

indicação da entidade beneficiária, a destinação dos recursos e o seu valor. Todavia,

tal autorização, pode vir disposta na Lei de Diretrizes Orçamentárias e

complementada pela Lei Orçamentária Anual do município, restando que esta última

questão será devidamente abordada, de forma detalhada, mais adiante, neste breve

estudo.

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Do exposto, podemos concluir que existem três

formas de transferências de recursos públicos às instituições privadas sem fins

lucrativos, a saber: subvenção social – para execução de serviços nas áreas de

assistência social, saúde, educação e cultura; contribuições – para cobertura de

despesas correntes ou operacionais, sem contrapartida direta em bens ou serviços; e

auxílios – também sem contraprestação, para atender a despesas de investimentos

ou inversões financeiras.

No caso, as subvenções sociais e as contribuições

devem ser classificadas na Categoria Econômica “3” (Despesas Correntes), no Grupo

de Natureza de Despesa “3” (Outras Despesas Correntes), na Modalidade de

Aplicação “50” (Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos), e,

respectivamente, no Elemento de Despesa “43” (Subvenções Sociais), e “41”

(Contribuições). Já os auxílios devem ser devem ser classificadas na categoria

econômica “4” (Despesas de Capital), Grupo de Natureza de Despesa “4”

(Investimentos), Modalidade de Aplicação “50” (Transferências a Instituições Privadas

sem Fins Lucrativos), e, respectivamente, Elemento de Despesa “43” (Subvenções

Sociais) e “41” (Contribuições), de acordo com o estabelecido no Anexo 4 da Lei

federal nº 4.320/64.

Por outro lado, cumpre salientar, afora a questão

dos auxílios, que se prestam para realização de investimentos e inversões

financeiras, conforme estabelece o § 6º do art. 12 da Lei federal nº 4.320/64, as

transferências correntes, no caso abrangidas as subvenções sociais e as

contribuições, nos moldes insculpidos no § 2º do art. 12 da Lei federal nº 4.320/64,

não correspondem a qualquer contraprestação de serviços ou bens, de forma direta,

para a entidade pública repassadora dos recursos, o que quer dizer que as

subvenções sociais e contribuições servem, tão-somente, para manutenção de

programa ou atividades exclusivamente desenvolvidas pelas entidades beneficiárias,

e não para desenvolvimento de programas ou ações realizadas diretamente pela

Administração Pública.

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Todavia, poder-se-ia cogitar conflito entre o acima

exposto e o estabelecido no art. 16 da Lei federal nº 4.320/64, que determina que as

subvenções sociais devem visar à prestação de serviços essenciais, na área de

assistência social, saúde, educação e cultura. Contudo, o disposto no § 2º do art. 12

da Lei federal nº 4.320/64 enfoca que os serviços sejam prestados à população, e

não diretamente à Administração Pública, em total simetria com o estabelecido no art.

16 da referida Lei federal.

Portanto, as subvenções sociais prestam a

manutenção e desenvolvimento de programa de interesse público desenvolvido pela

entidade beneficiária para prestação de um serviço à população, enquanto que as

contribuições servem para manutenção das atividades desenvolvidas por entidades

sem fins lucrativos de forma geral, devido à relevância destas para a população local.

Mas, apesar de a Lei federal nº 4.320/64

estabelecer que a subvenção social destina-se à suplementação de recursos de

origem privada, sem determinar o valor que se deve observar para cada um dos

recursos envolvidos (de subvenção e próprios da entidade), ou seja, a citada Lei

federal não fixa o montante que se deve repassar de subvenção em relação às

demais receitas arrecadadas pela entidade beneficiária, o Tribunal de Contas do

Estado de São Paulo vem considerando que a subvenção social, como fonte

suplementar de recursos para a entidade, não pode configurar como elemento

primordial para sua subsistênciaiii.

Portanto, apesar de não existir qualquer disciplina

legal, a Administração Municipal poderá ter alguns contratempos com o Tribunal de

Contas do Estado de São Paulo, o qual vem sedimentando entendimento no qual a

subvenção social é uma forma complementar de receita para a entidade, não

podendo ser a maior fonte de receita recebida.

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3. BREVE DEFINIÇÃO E DEMAIS

CONSIDERAÇÕES SOBRE O INSTITUTO DOS

CONVÊNIOS

Preliminarmente, cumpre salientar que convênio é um

acordo de vontades que, nas sábias palavras do autor Osvaldo Maldonado Sanches, possui

a seguinte definição, a saber:

Instrumento para a formalização de acordo de vontades entre entidades do setor público, do mesmo ou de diferentes níveis de Governo (União, Estados e Municípios), ocasionalmente, entre entidades do setor público e instituições do setor privado, com vistas à realização de programas de trabalho ou eventos de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. Isto se acha expresso nos arts. 48 a 56 do Decreto nº 93.872/86 (com os ajustes feitos pelo Decreto nº 97.916/88), que estabelecem que os convênios, acordos e ajustes constituem instrumentos apropriados para a execução de serviços de interesse recíproco dos órgãos e entidades da Administração Federal e outras organizações públicas – de quaisquer níveis de Governo – ou particulares, atendidas determinadas condições. Desde o advento do Decreto-lei nº 200/67 (art. 10, § 5º) o convênio tem sido considerado o instrumento básico para a descentralização de atividades, sobretudo aquelas de caráter nitidamente local. A nível federal, as LDOs de vários anos estabeleciam que nenhum recurso alocado nos Orçamentos Federais, em favor de Estado ou Município (excetuados os inerentes ao partilhamento de receitas), poderia ser transferido sem prévia formalização de convênio ou instrumento congênere. Porém, com o advento da LRF, cujo art. 25, § 1º, II, exige “a formalização por meio de convênio” para a realização de transferências voluntárias, isso deixou de ocorrer. Não obstante, as LDOs têm continuado a fixar alguns requisitos a serem observados em tais transferências. De modo geral exigem estas que o termo do convênio indique o programa a ser cumprido; define o objeto do convênio, as etapas da execução, a cronologia da ação, as metas a serem atingidas, o plano de aplicação dos recursos e o cronograma de desembolso; e fixe a participação dos convenentes nos custos do empreendimento e os responsáveis pela sua execução. A eficácia legal dos convênios – qualquer que seja seu valor – depende da publicação do seu extrato no “Diário Oficial” da União. A execução por meio de convênios se acha regulada, atualmente (2003), pela Instrução Normativa nº 1/97, da STN (com as alterações pelas INs nºs 1, de 2001, e 1 e 2, de 2002, da STN). Embora às vezes mencionado como pertencente à família dos contratos, os convênios possuem uma diferença essencial em relação aos contratos, pois

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nesses os interesses das partes são coincidentes (ambas querem o mesmo resultado), enquanto nos contratos os interesses tendem a ser opostos ou divergentes (uma parte que o bem ou o serviço e outra o pagamento).

(Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins, 2ª edição. Brasília: Prisma/OMS, 2004, destaque nosso)

Neste passo, visando o desenvolvimento de

programa próprio, a Administração Pública poderá firmar convênio, lato sensu, com

entidade privada sem fins lucrativos para prestação de serviços diretamente para

esta, visando o atingimento dos objetivos e metas fixados para o programa, não

necessitando de lei autorizativa para ser firmado, se não dispuser de forma contrária

à Lei Orgânica do município, determinação esta, conforme entende o Supremo

Tribunal Federal, até mesmo, inconstitucionaliv.

Exemplificando, caso comum na área de saúde,

em que entidades privadas sem fins lucrativos, muitas vezes as santas casas, se

apresentam para prestar serviços diretamente para o Poder Público para

desenvolvimento ou manutenção de um programa de governo.

No caso, as despesas decorrentes do convênio

firmado deverão ser classificadas na Categoria Econômica “3” (Despesas Correntes),

no Grupo de Natureza de Despesa “3” (Outras Despesas Correntes), na Modalidade

de Aplicação “90” (Aplicações Diretas), e no Elemento de Despesa “39” (Outros

Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica).

3. DA REALIZAÇÃO DE SUBVENÇÃO,

CONTRIBUIÇÃO, AUXÍLIO OU CONVÊNIO PELO

PODER PÚBLICO.

Primeiro que tudo, cumpre registrar que inexiste

qualquer impedimento ou empecilho legal para a Administração Municipal efetivar,

por meio de convênio, repasse de subvenção social para entidades privadas sem fins 8

lucrativos. Por outro lado, também não existe qualquer determinação ou exigência

legal de estabelecimento de termo de convênio para transferência de subvenção

social.

Mas, evitando-se futuros contratempos junto ao

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, deve-se evitar a forma de repasse de

subvenção social por meio de termo de convênio firmado. No caso, se necessário, a

Lei autorizadora do repasse da subvenção social deverá trazer as condições e

exigências para transferência dos recursos, não carecendo ser firmado termo de

convênio para tanto.

i I) Das Subvenções Sociais - Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica. Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados. Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções. II) Das Subvenções Econômicas - Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal. Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas: a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais. Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.ii Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.iii Recomendo que a Prefeitura Municipal de Cândido Mota observe as disposições legais, bem como as Instruções deste Tribunal, regentes da matéria, mormente quanto ao correto enquadramento dos recursos repassados, entre as hipóteses legais, uma vez que a concessão de subvenções sociais, nos termos do artigo 16 da Lei Federal n° 4320/64, é prevista como complementação de recursos, e não como fonte primordial de subsistência das entidades beneficiárias (TC 2219/004/05, decisão proferida em 09/12/2008) iv ADI 342 / PR – PARANÁ AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -Relator(a): Min. SYDNEY sANCHES Julgamento: 06/02/2003 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno – Publicação DJ 11-04-2003 PP-00025 EMENT VOL-02106-01 PP-00001Parte(s) REQTE: GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ [...] REQDO.: ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ [...] EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. CONVÊNIOS: AUTORIZAÇÃO OU RATIFICAÇÃO POR ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO XXI DO ART. 54 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ, QUE DIZ: "Compete, privativamente, à Assembléia legislativa: XXI - autorizar convênios a serem celebrados pelo Governo do Estado, com entidades de direito público ou privado e ratificar os que, por motivo de urgência e de relevante interesse público, forem efetivados sem essa autorização, desde que encaminhados à Assembléia Legislativa, nos noventa dias subseqüentes à sua celebração" . 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a regra que subordina a celebração de acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou ratificação da Assembléia Legislativa, fere o princípio da independência e harmonia dos poderes (art. 2º, da C.F.). Precedentes. 2. Ação Direta julgada procedente para a declaração de inconstitucionalidade do inciso XXI do art. 54 da Constituição do Estado do Paraná. Decisão - Por unanimidade, o Tribunal julgou procedente o pedido formulado na inicial para declarar a inconstitucionalidade do inciso XXI do artigo 54 da Constituição do Estado do Paraná. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Marco Aurélio. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Nelson Jobim, e, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Plenário, 06.02.2003.

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Em epítome, salientamos, que existem as

seguintes formas de as entidades privadas sem fins lucrativos se relacionarem com o

Poder Público, afora a questão de licitações, a saber: uma para manutenção de um

programa governamental (subvenção social) ou para manutenção de suas atividades

de forma geral (contribuições), e outra para atuarem junto ao Poder Público como

prestadoras de serviços, pura e simplesmente, para desenvolvimento e manutenção

de um programa de responsabilidade da Administração Pública (convênio); sem se

olvidar da questão do auxílio, que trata-se de transferência de recursos públicos,

destinado a atender a despesas de investimento ou inversões financeiras de

entidades privadas sem fins lucrativos.

Porém, para realização de convênio, deverá ser

observado, afora as determinações estabelecidas nas Instruções nº 02/2008 do

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o estabelecido no art. 116 da Lei federal

nº 8.666/93, que possui as seguintes determinações, in verbis:

Art.   116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

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§ 2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.

§ 3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:

I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;

II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;

III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.

§ 4º Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.

§ 5º As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste.

§ 6º Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.

(Destaque nosso)

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Por outro lado, no caso de subvenções sociais, o

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo obriga a edição de autorização legislativa

anual para tanto; quando muito, desde que não exista determinação em contrário na

Lei Orgânica do município que determine a edição de lei específica para esta

finalidade, a respectiva autorização pode vir estampada na Lei Orçamentária do

exercício (LOA) em quadro analítico que indique os elementos elencados pelo

Tribunal de Contas, e as demais condições e exigências para transferências dos

recursos devem estar dispostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício

(LDO), conforme orienta aquela Corte, a saber:

Processo: TC 2282/003/06.

Órgão Concessor: Prefeitura Municipal de Mogi Guaçu.

Responsável: Hélio Miachon Bueno – Prefeito.

Órgão Beneficiário: ADEFIVI – Associação dos

Deficientes Físicos Visuais.

Responsável: Marcelo Manoel da Silva Moraes.

Assunto: Auxílios/Subvenções.

Valor: R$ 8.800,00.

Exercício: 2005.

Advogado: Wanderley Fleming – OAB/SP

48.403.

[...]

Sigo o entendimento esposado pela SDG, no sentido de considerar regular a prestação de contas.

Com efeito, como bem dissertou o Ilustre Secretário-Diretor Geral, a partir de sua primeira manifestação, fls. 93/95, nos termos abaixo transcritos:

“No que tange à necessidade de lei autorizadora específica para a concessão do benefício, peço vênia para trazer à luz entendimento sustentado em estudo procedido no Boletim de Licitações e Contratos, nº 05/2006, em maio de 2006, no sentido de que ao dispor que os recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas devam ser autorizados por lei específica, o artigo 26 da Lei de Responsabilidade fiscal não traduz entendimento de que o escopo da norma é regular as situações decorrentes de convênios firmados com o ‘Terceiro Setor’ para fomentar ações públicas, posto que sua finalidade é subordinar à prévia autorização legal somente aquelas espécies de repasses ao setor privado.

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Sustentou-se, naquela ocasião, convicção de que ‘outras espécies de repasses não alcançadas pelo artigo 26 da LRF parecem prescindir de lei específica, desde que devidamente previstas na LDO e na LOA: é o caso da das destinações de recursos para entidades de caráter social, cuja atividade é voluntária e sem finalidade lucrativa, situação em que os repasses estatais configuram verdadeiros fomento a ações de interesse público’. Nessa esteira, conclui-se que ‘destinações de recursos a tais entidades, realizadas preferencialmente mediante prévia celebração de convênio, parecem dispensar lei específica, desde que haja a necessária previsão na LDO e na LOA, identificando a instituição beneficiária e especificando o valor do repasse; registre-se que tal previsão, entretanto, confere à entidade mera expectativa, e não direito de recebimento, já que a programação do orçamento não vincula o ordenador da despesa, conforme já restou decidido pelo STF.

No caso concreto, verifica-se a previsão de forma genérica na LDO. Desse modo, analisando os elementos que compõem os autos, o Parecer conclusivo acostado às fls. 87/88, o qual atesta a comprovação da prestação de contas, significando que os recursos foram utilizados para os fins a que se destinaram, peço vencia para propor relevação da impropriedade anotada, sem embargos de tecer severas recomendações a respeito, no sentido de ser indispensável observar a norma de regência em seu inteiro teor”.

Isto posto, assiste razão à SDG, motivo pelo qual acompanho. Nessa conformidade, julgo regular a prestação de contas, nos termos e para os fins do disposto no art. 33, I, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, e, por conseqüência, quito os responsáveis, na forma do art. 34, da referida lei, liberando-os para novos repasses, com a recomendação aos Órgãos Concessor e Beneficiário, no sentido de que atentem com rigor a norma que rege a matéria.

Publique-se por extrato de sentença.

G.C., em 24 de novembro de 2008.

ANTONIO ROQUE CITADINI

Conselheiro

(Destaque nosso)

Por sua vez, se não dispuser de forma contrária à

Lei Orgânica do município, para firmar convênios, inexiste a necessidade de

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autorização legislativa, restando, tão-somente, a obrigatoriedade de dar ciência deste

à Câmara Municipal, conforme preceitua o art. 116 da Lei federal nº 8.666/93 já

transcrito. Salientamos, todavia, que a Administração Municipal deverá fundamentar

a excepcionalidade, desta opção, para formar o vínculo de cooperação, ou seja, a

instituição de termos de convênios para prestação de serviços com entidades

privadas sem fins lucrativos, visto tratar-se de exceção a regra, aplicada em casos e

situação específicos, devendo, neste campo, agir com cautela para não ensejar

quaisquer discussões sobre suposta burla à realização de regular processo licitatório,

demonstrando-se, ainda, que o convênio representa vantagem para a Administração,

em detrimento da realização direta do seu objeto.

E ainda, conforme já dito, também deve ser

observado no caso das subvenções sociais, tendo em vista o entendimento exarado

pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que estas sejam de natureza

supletiva aos recursos privados, ou seja, a entidade não pode utilizar a subvenção

recebida como elemento primordial para sua sobrevivência. Isso quer dizer que, na

composição final da receita auferida pela entidade beneficiária no exercício, no

mínimo 50% (cinquenta por cento), deve ser composto de recursos próprios, podendo

somente o restante ser proveniente de subvenções sociais recebidas.

Por fim, em ambos os casos, tanto para concessão

de subvenções sociais quanto para instituição de convênio com a Administração

Municipal, deve-se evitar contratempos futuros, observando-se estritamente o

estabelecido nas Instruções nº 02/2008 do Tribunal de Contas do Estado de São

Paulo (Seção X - Dos Convênios firmados com entidades não-governamentais sem

fins lucrativos e Seção XIV - Das Transferências de recursos a entidades não-

governamentais sem fins lucrativos por meio de Auxílios, Subvenções e

Contribuições).

E ainda, desta forma, em se fazendo termo de

convênio para repasse de recursos de subvenção social, estaremos atraindo para a

questão tanto as normas pertinentes às subvenções quanto aquelas referentes aos

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convênios, em razão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por meio de

suas instruções vigentes, tratar de forma distinta as subvenções, contribuições e

auxílios dos convênios firmados com instituições privadas sem fins lucrativos.

4. CONCLUSÕES

Conforme acima exposto, podemos concluir que as

considerações ora apresentadas deverão ser levadas em conta pela Administração

Pública municipal e entidades privadas sem fins lucrativos envolvidas para equalizar

esta questão de tão relevante interesse público que praticamente aflige a todos.

Desta forma, em se tratando da manutenção e

desenvolvimento de um programa ou uma atividade da entidade privada sem fins

lucrativos, deverá ser efetivado repasse de subvenções; caso se pretenda a

manutenção da entidade como um todo, face a sua relevância pública, deverá ser

instituída a figura da contribuição para repasses dos recursos; por fim, em se tratando

da manutenção de um programa instituído pela Administração Pública, de sua

competência, não estaremos tratando de transferência de recursos, mas sim

estaremos diante de uma prestação de serviços, pura e simplesmente, cujos

objetivos afins, privado e público, poderão ser implementados por meio de termo de

convênio a ser firmado entre as partes.

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