ARTIGOS JURDICOSAs dvidas pblicas e a Lei de Responsabilidade
FiscalZiegler de Souza
Analista Judicirio e Professor
As dvidas pblicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Ziegler de Souza
Ultimamente tm espocado nos jornais alguns interessantes fatos
envolvendo a Administrao Pblica Brasileira, trazendo ao
conhecimento da opinio pblica situaes que, sem a menor dvida, alm
de naturais notcias da o interesse da mdia , possuem contornos
jurdicos importantes, dignos de uma anlise tcnica mais
circunstanciada. Um que se destaca a tentativa de diversos
prefeitos, em fim de mandato, de renegociao com o Governo Federal
das dvidas pblicas de seus respectivos municpios, diante da
existncia de cerca de 4 mil municpios sem condies do cumprimento do
preceituado no art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal
impedimento de transferir dvidas aos seus sucessores, com a ameaa
de punio de at quatro anos de recluso , conforme levantamento da
Confederao Nacional dos Municpios (CNM), o que proporcionou um
verdadeiro mutiro de prefeitos rumo ao Planalto, buscando frmulas
para abrandar o problema. A Lei de Responsabilidade Fiscal, que o
jornalista e consultor Joelmir Beting, muito apropriadamente,
prefere chamar de Lei de Responsabilidade Moral, surgiu aps
calorosos debates e imensa presso da sociedade no sentido de evitar
a falncia do setor pblico brasileiro. Tal diploma encerrou com
fecho de ouro todas as tratativas e reformas adotadas pelo atual
governo para disciplinar, de uma vez por todas, os gastos pblicos.
No obstante a preexistncia de diversos mecanismos legais que
obrigam ao administrador pblico a dar um trato correto e honesto ao
dinheiro pblico, sempre atendendo aos princpios da razoabilidade,
eficincia, moralidade e probidade administrativa, tm se mostrado
inoperantes os rgos de controle no sentido de efetivamente exigirem
o real cumprimento dessas regras. Tambm o Ministrio Pblico, nesse
particular, mostra-se pouco eficaz, embora bastante atuante em
outras reas. Carradas de razo possui o administrativista Benedicto
de Tolosa Filho quando destaca que o cerne da questo do descontrole
das contas pblicas repousa, fundamentalmente, na falta de regras
claras para a formulao do oramento pblico, com a fixao de metas e
planos que obrigatoriamente devem sair do papel para seu efetivo
cumprimento, sob pena de responsabilizao severa de seus gestores,
pois, da forma que atualmente elaborado, nada mais significa que
uma fico e uma farsa contbil. 1 Assim, como instrumento
efetivamente controlador da gesto fiscal responsvel, o Executivo
encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar n
18/99 que, aps detalhadas alteraes, transformou-se na Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que recebeu a denominao
de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual estabelece normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, o que, em outras palavras, obriga ao administrador pblico
ao bvio: o irrestrito cumprimento das metas preestabelecidas na Lei
de Diretrizes Oramentrias e nos oramentos anual e plurianual,
alicerando-se no Captulo II, Titulo VI, da Constituio Federal. Esse
diploma permite a total transparncia da gesto pblica, determinando
a publicidade dos atos atravs de relatrios e demonstrativos da
execuo oramentria, de modo que toda a populao tenha real
conhecimento dos recursos auferidos atravs de contribuies de toda
ordem. Destacam-se, dentre os dez captulos da LRF, os seguintes
temas: a) gastos com pessoal, limitados em relao receita corrente
lquida para os trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e
para todos os nveis governamentais (Unio, Estados, DF e Municpios);
b) endividamento pblico, estabelecido pelo Senado seguindo proposta
presidencial; c) metas fiscais anuais, com projeo para os trs
exerccios posteriores; d) despesas permanentes, que s podero ser
criadas para despesas de trato sucessivo, por prazo superior a dois
anos, com indicao da fonte de recursos ou com reduo de outra
despesa; e e) controle de despesas em ano eleitoral, com o
impedimento de contrataes de operaes de crdito por antecipao de
receita oramentria (ARO) no ltimo ano de mandato de governantes,
alm de proibio de aumento de despesas com pessoal nos ltimos 180
dias de mandato. Esse ltimo, previsto no art. 42 da LRF, assim
dispe, verbis: Art. 42 vedado ao titular de Poder ou rgo referido
no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair
obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero
considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o
final do exerccio.
Tal dispositivo, que no sofreu muitas ressalvas quando das
longas discusses sobre o tema no Congresso Nacional, agora vem
colocando os prefeitos em polvorosa, diante da proximidade do fim
de seus mandatos, com a realidade batendo porta, em face da
constatao de que no tero condies de satisfazer a regra legal e, com
isso, fatalmente alcanados pela Lei n 10.080/2000, que disps sobre
crimes e penas concernes ao assunto, alterando no s o Cdigo Penal
Brasileiro, como outros diplomas de natureza penal. Como bem
asseverou Jess Torres Pereira Jnior, a LRF desenvolveu um texto
extenso e por demais complexo que desafia a anlise e a interpretao
de seus aplicadores, porquanto demanda contribuies de ramos
variados do direito pblico e da cincia da administrao, aplicadas
especificamente gesto financeira e patrimonial do Poder Pblico 2
Emerge, para perfeito entendimento dos contornos do que se pretende
interpretar, que, aps a sano presidencial da LRF, pendente ficou a
necessidade de lei especfica que estabelecesse os crimes e as penas
para os que infringissem seus dispositivos. Em conseqncia, em
outubro de 2.000 foi sancionada a Lei n 10.080, j mencionada,
denominada Lei de Crimes Fiscais, que altera o Cdigo Penal
(Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940), disciplinando os
crimes e as penas especficas, alm de alterar a a Lei n 1.079, de 10
de abril de 1950, e o Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de
1967. Conforme lies de Carlos Maximiliano3, preceito preliminar e
fundamental da hermenutica o que manda definir, de modo preciso, o
carter especial da norma e a matria de que objeto, e indicar o ramo
de Direito a que a mesma pertence, uma vez que variam os critrios
de interpretao e as regras aplicveis em geral, conforme a espcie
jurdica de que se trata. Dessa maneira, disposies de Direito Pblico
no so interpretadas da mesma forma que as do Direito Privado.
Relembra o jurista que em um ou outro, ainda os preceitos variam
conforme o ramo particular a que pertencem as normas: os utilizveis
no Constitucional diferem dos empregados no Criminal; no Comercial
no procede exatamente como no Civil...4 No que diz respeito s leis
penais, de regra, como norma interpretativa, impossibilidade do
auxlio da analogia ou da paridade, porquanto compreendem to-somente
os casos que especificam. Tambm, como caracterstica importante, no
possuem efeito retroativo, em face da impossibilidade de alcanarem
atos pretritos, em consentaneidade com o princpio da legalidade,
pedra angular do prprio estado de direito e tambm de todo direito
penal que aspire segurana jurdica. Na Constituio Federal, o
princpio da legalidade est previsto no rol de direitos e garantias
individuais (art. 5, inciso XXXIX: No h crime sem lei anterior que
o defina, nem pena sem prvia cominao legal ) e, no Cdigo Penal
Brasileiro, no art. 1 : No h crime sem lei anterior que o defina.
No h pena sem prvia cominao legal . O criminalista Nilo Batista,
tratando o assunto, relembra que o princpio da legalidade, visto
pelo prisma de garantia individual, pode ser desmembrado em quatro
funes, sendo a primeira delas e, talvez, a mais importante a de
proibir a retroatividade da lei penal (nullum crimen nulla poena
sine lege praevia), em face da funo histrica do princpio da
legalidade, que surgiu exatamente para reagir contra leis ex post
facto: Tudo que se refira ao crime [...] e tudo que se refira pena
no pode retroagir em detrimento do acusado.5 A rubrica leis penais,
pautando-se mais uma vez nos ensinamentos de Maximiliano,
compreende todas as normas que impem penalidades, e no somente as
que alvejam os delinqentes e se enquadrem em cdigos criminais.
Assim que se aplicam as mesmas regras de exegese para os
regulamentos policiais, as posturas municipais e as leis de
finanas...6 Verifica-se, pois, que, por se tratar de norma
tipicamente penal, as regras que emanam da Lei de Crimes Fiscais
devem, obrigatoriamente, ser avaliadas e aplicadas a partir das
mximas apontadas. Deflui-se, portanto, que a citada Lei no aplicvel
para crimes de gesto fiscal praticados at 19 de outubro de 2000,
uma vez que o diploma mencionado s entrou em vigor aps a sua
publicao, ocorrida em 20 de outubro, somente abarcando, em
conseqncia, os crimes ocorridos a partir dessa data. Assim,
independentemente dos aspectos morais que possam ser suscitados os
atuais prefeitos, segundo levantamento, devem deixar para seus
sucessores uma conta coletiva de R$ 5 bilhes em dvidas e restos a
pagar , afirmamos, com convico, que, juridicamente, a Lei de Crimes
Fiscais, para a situao apresentada, no , sob nenhuma hiptese,
aplicvel. Por outro lado, fixando-se agora to-somente na LRF, um
diploma de cunho administrativo e financeiro, voltando os olhos
para o art. 42 j transcrito, vislumbra-se algo que, pelo que temos
observado, vem passando um pouco despercebido da maioria: o
cumprimento da obrigao do administrador pblico (que o pagamento do
servio ou obra) depende exclusivamente do adimplemento da obrigao
pelo contratado. A Lei n 4.320/64, que estabelece normas direito
financeiro, expressa, em seu art. 62, que o pagamento da despesa s
ocorrer aps sua regular liquidao. Como liquidar a despesa significa
a verificao da adimplncia da execuo, poder ocorrer essa despesa
contratada, mas liquidvel to-somente em 2001, situao no alcanada
pelo art. 42 da LRF. Ivan Barbosa Rigolin, em tima sntese, explica,
de forma clara e definitiva, a razo dessa concluso: Se o contrato
pode ser interrompido pelo novo mandatrio aps assumir, ento no
precisar ser concludo como fora contratado, nem pago em 2001, mas
se a despesa foi totalmente liquidada em 2.000, sob o mandato do
dirigente anterior, ento ao novo mandatrio somente restar pagar o
que seu antecessor realizou, algo como uma cortesia com chapu
alheio, que tanto mal-estar historicamente vem causando aos agentes
polticos que herdam pesadas dvidas de seus antecessores. 7 Em
resumo, conclui-se, face ao todo exposto, que: a) a Lei de Crimes
Fiscais (Lei n 10.080 /outubro/ 2000), por ser um diploma legal de
carter eminentemente de direito penal, no pode ser aplicada
retroativamente, diante dos aspectos hermenuticos que envolvem a
aplicao de normas desse ramo do Direito; e b) o art. 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101 /maio/ 2000),
avaliado em conjunto com as regras prescritas na Lei n 4.320/64,
norma tpica de direito financeiro, permite que o governante, em
final de mandato, contrate e liquide uma despesa (com,
evidentemente, a adimplncia do contratado), ficando para o novo
governante a tarefa de ordenar e realizar o pagamento
respectivo.
