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Ampliando fronteiras da Ciência Politica: Desafios contemporâneos à democracia e ao desenvolvimento
“As últimas reformas de previdência social na América Latina (2006-2010): Uma abordagem
comparada”
Nelson Dionel Cardozo (UBA / UNQ)
Email: [email protected]
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Resumo:Este artigo é baseado em uma pesquisa qualitativa descritiva, tendo em conta os casos mais representativos de reforma previdenciária na nossa região (Argentina, Bolívia, Chile e Uruguai), a fim de agrupar as diferentes mudanças que ocorreram na última década para classificá-las a partir de seus principais eixos. As dimensões a considerar são: 1) A relação entre o regime público e o privado, 2) A modificação dos parâmetros para o acesso aos benefícios, 3) As alterações na fórmula de cálculo das prestações de aposentadoria, 4) a criação de novos benefícios previdenciários, 5) as mudanças na administração, e 6) os principais objetivos políticos das reformas implementadas. A partir deste estudo tentaremos discutir teoricamente os aportes na temática que colocam no mesmo continuum todos os casos, para desenvolver uma tipologia de reformas na América Latina.
Palavras chave: previdência social- reforma- América Latina- capitalização
Abstract: This article is based on a descriptive qualitative research, taking into account the most representative pension system reform cases in our region (Argentina, Bolivia, Chile and Uruguay), in order to group the different reforms that took place in the last decade, to classify them from their main axes. The dimensions to consider are: 1) The relationship between public and private system, 2) the modification of parameters for the access to the benefits, 3) The changes in the formula for calculating pension benefits, 4) the creation of new benefits, 5) changes in the administration, and 6) the main reforms purposes implemented. From this study it will be attempted to discuss the theoretical contributions in this issue, that place on the same continuum all the cases, to develop a reforms typology in Latin America.
Keywords: Social Security - Reform Latin America - Capitalization
1. Introdução
Como uma primeira aproximação podemos afirmar que existem dois cenários muito
diferentes em termos de previdência social: os países desenvolvidos e a América Latina. No
primeiro caso, o principal problema que enfrentam os sistemas de pensões é a
sustentabilidade financeira devido às contribuições reduzidas a partir da relação entre ativos
e beneficiários do sistema como resultado do aumentou expectativa de vida. Somado a isso é
que o cálculo das prestações nesses países assegura uma alta taxa de substituição
(porcentagem de salário obtido antes da aposentadoria do beneficiário), em muitos casos
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próximos a 90%. A América Latina apresenta um conjunto de questões diferentes a dos
países desenvolvidos. Vários países da região adotaram regimes de capitalização individual
(México, El Salvador, Nicarágua, Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Colômbia, Peru,
Bolívia, Chile, Argentina e Uruguai), que agravou os problemas mencionados e juntou-se aos
chamados custos fiscais da transição. Um dos principais argumentos sob os quais as reformas
para sistemas de capitalização individual foram implementadas foi que grande parte da
informalidade e a baixa taxa contribuição ia mudar porque os trabalhadores seriam
responsáveis pela poupança em sua conta, o que seria uma introdução de incentivos
positivos para a acumulação. No entanto, os efeitos registados, explicados em parte pela
estrutura do mercado de trabalho, os elevados custos de funcionamento do sistema privado,
a diversificação limitada dos investimentos do setor privado, foram que diminuiu a taxa de
substituição e a cobertura passiva (percentagem de idosos que têm uma aposentadoria)
nesses países. Este se juntou com os custos da transição, onde há um período de conversão
de um sistema de repartição para um de capitalização, no qual o Estado tem obrigações em
termos de benefícios e reconhecimento das contribuições para o sistema antigo, ao mesmo
tempo tempo que tem menos arrecadação devido à derivação das contribuições para as
contas individuais de capitalização. Isto implicava que o pagamento das pensões seria feita
com os tributos baseados em subsídios cruzados derivados do imposto sobre valor
acrescentado, de modo que os benefícios previdenciários na América Latina tendem a
beneficiar uma minoria que trabalha no setor formal e tem cobertura, geralmente apenas
um terço da PEA, o que gera efeitos muito regressivos sobre a distribuição da renda. Eis aqui
outra questão que acrescentou ao debate: a distribuição eqüitativa dos sistemas de pensões,
à que se adicionou recentemente a questão da igualdade de gênero no acesso à cobertura.
Como resulta do que é mencionado no parágrafo anterior é que a reforma das pensões não
é uma questo menor, já que envolve um esforço cada vez mais importante para o erário
público o pagamento das aposentadorias. Esta política representa as obrigações atuais e
futuras dos Estados porque os benefícios aparecem colocados na legislação como um direito
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adquirido, politicamente muito difícil de se adaptar de acordo com as variáveis econômicas e
demográficas. Em muitos casos, o cumprimento das obrigações da previdência social é
garantido pela Constituição. Da mesma forma, o impacto fiscal dos sistemas de pensões é
indiscutível, ja que por exemplo em países como o Brasil três quartos do déficit fiscal é
atribuído ao pagamento de pensões.
Nos últimos anos teve várias reformas para ampliar a cobertura, mas de duas
maneiras: Os casos onde foram removidas as contas de capitalização individual (Argentina e
Bolívia) que poderiam ser descritos como uma reforma "estrutural" e os casos em que as
reformas parciais não tocaram o pilar privado (Chile, Peru e Uruguai), que chamaremos de "
reformas não-estruturais." Nos países desenvolvidos as reformas paramétricas foram
implementadas (França e Grécia) e está em debate a sua implementação nos EUA, Espanha e
Grã-Bretanha, dados os problemas de sustentabilidade produto de uma taxa de substituição
de alta e uma ampla cobertura.
2. Caracterizando brevemente os casos
No primeiro termo, vamos caracterizar as novas reformas nos quatro casos
selecionados da América Latina: Argentina, Bolívia, Chile e Uruguai, tentando ver quais os
passos que foram realizados para resolver questões como a ampliação da cobertura, o pilar
usado, o novo papel do Estado, a existência de reformas paramétricas, e a relação entre os
regimes. A técnica utilizada é o estudo de área, assumindo que os países compartilham
certos aspectos sociais, culturais, econômicos, ao mesmo tempo que tem tido reformas na
previdência social nos últimos anos, e tinham sofrido previamente reformas estruturais para
regimes de capitalização.
Parte da literatura em geral argumenta que a tendência é o “afastamento” das contas
de capitalização individual (Bertranou, Calvo e Bertranou, 2010, ISSA, 2010), e a
implementação de algum tipo de mudança. Por conseguinte, serão estudados os paises mais
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representativos de reforma para um sistema de capitalização, onde podemos ver que
existem três regimes de bem-estar muito diferentes. Nos primeiros dois países, Chile (1981) e
Argentina (1994) se experimentaram reformas drásticas no sentido de sistemas de
capitalização que passam ao que Martinez Franzoni1 chama de "regime liberal de fornecedor
único " (Martínez-Franzoni, 2005). Logo, vemos o caso da Bolívia, que é um exemplo claro de
"sistema de duplo fornecedor informal" e, finalmente, Uruguai se corresponde com um
"sistema estatal de único fornecedor."
2.1 Argentina
Passados os momentos de crise em 2001-2002, a Administração Nacional da
Previdência Social decidiu abordar uma política redistributiva sem precedentes na história
argentina. O chamado "Plano de Inclusão Previdenciário", de 2006 abriu a porta para se
aposentarem aqueles que cumprem a idade de pensão (60 anos para mulheres e 65 para os
homens), mas não tem os 30 anos de contribuições exigido pela lei. Este sistema, apoiado
pela moratórias prevista nas leis 25,994 e 24,476, pensava deixar com cobertura aos setores
que encontravam-se sem aposentadoria e em situação de vulneravilidade. O mecanismo foi
o seguinte: após o cálculo da dívida, tendo se subscrito à moratória o solicitante, é paga a
primeira prestação do plano de pagamento, e o resto são deduzidas diretamente da pensão
obtida mensalmente até pagar a última prestação. Dito de outra forma, as contribuições
previdenciárias são compradas pelo solicitante através de uma moratória, que é paga para
com o benefício concedido. Esta medida permitiu a cobertura passiva chegar próxima ao 90%
dos idosos.
1 Martínez Franzoni (2005) menciona que na América Latina há três modelos de regime de bem-estar: i) estatal
de fornecedor único (Uruguai e Costa Rica); ii) liberal de fornecedor único (México, Argentina e Chile); e iii)
informal de duplo fornecedor (El Salvador, Guatemala e Nicarágua). Nos primeiros, o Estado continua
designando a maior parte de seus recursos a serviços universais. No segundo grupo, tem-se passado de maneira
acelerada à provisão privada de serviços. O terceiro se refere aos países onde há mercados trabalhistas informais
e uma alta familiarização do cuidado.
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Em abril de 2007, se sancionou a lei chamada “de livre opção da aposentadoria", que
foi uma reforma parcial, mas muito forte que iria reduzir as assimetrias entre os dos regimes
–público e privado-, permitindo a liberdade de escolha do regime previdenciáro que o
cidadão quer estar afiliado, enquanto as pessoas que não realizarem opção nenhuma para
algum regime passam automaticamente para o sistema de repartição pública. Depois de
fechar a livre opção de aposentadoria, o 31 de dezembro de 2007, houve uma transferência
de 90,050 membros ao sistema de pensão estatal. Assim, os saldos privados acumulados
recebidos pela ANSeS desde as contas dessas pessoas foi o equivalente a 534 milhões de
pesos.
Como consequência da crise financeira global e a baixa diversificação da carteira de
investimentos das AFJP de Argentina, a sustentabilidade do sistema de capitalização atingiu
uma situação crítica. Além disso, as novas obrigações contraidas pelo Estado com as políticas
de inclusão social determinou que o orçamento público ia exigir um maior arrecadamento de
fundos. Portanto, o governo federal toma a decisão de estatizar totalmente o sistema de
pensões, unificando esquema privado com o público que existia até agora. O Sistema
Integrado de Aposentadoria da Argentina (SIPA) é financiado através de um sistema de
repatição pública, garantindo aos aposentados que estavam na previdência privada, a
mesma cobertura e idêntico tratamento ao previsto pelo regime público de pensões. Os
benefícios que são pagos na íntegra por parte das Administradoras de Fundos de Pensões
continuarão sendo pagos pela companhia de seguros de aposentadoria. Desde a
promulgação da lei, ANSES goza de autonomia financeira e económica. Em suma, com o novo
regime é o Estado quem administra os fundos e concede os benefícios de todos os
aposentados e pensionistas, recuperando o papel central que ele tinha antes da reforma
previdenciária dos anos noventa.
2.2 Bolivia
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Em 2010 o governo e a Central Operária Boliviana (COB) acordaram nas negociações
quatro novas escalas de renda de aposentadoria e o alcance da lei nova pensão, que também
define uma renda conjunta (não contributiva) de até 2.400 bolivianos. O sistema de pensões
no país, percebendo os problemas arrecadação das contribuições da previdência social (que
foi parte dos debates até meados da década passada) fornece diferentes níveis de renda pelo
número de contribuições que tem o beneficiário, definindo a gradação da pensão para os
contribuintes que têm 20 anos, 25 anos e 30 anos de cotização, com maiores quantidades de
acordo com anos de contribuições.
O governo começou fazer avanços ao final de 2010 com uma reforma para que o
Estado voltasse novamente a controlar o sistema de pensões. Naquele momento havia 1,2
milhões de pessoas listadas nas Administradoras de Fundos de Pensão (AFP) "Previsión", do
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) da Espanha, e "Futuro", do grupo Zurich Financial
Service Group da Suíça. Os dois controlavam o sistema de pensões desde 1996 e tinham
acumulado cerca de 2.000 milhões de dólares em contribuições dos trabalhadores, dos quais
uma parte foi depositada em bancos e outras foram investidos em títulos do governo.
No início de 2011, em um processo similar ao da Argentina, Bolívia aprovou os planos
do Senado para nacionalizar a previdência privada, aumentar os benefícios de pensão e
redução da idade mínima de aposentadoria. O sistema de pensões anterior combinava
elementos contributivo, não contributivos e semicontributivos em fundos de pensão
privados geridos pelas Administradoras Fundos de Pensões (AFP) criadas em 1996 para
privatizar o sistema de pensões na Bolívia. O actual processo de reforma foi iniciado em
2006; compreende um regime semicontributivo que inclui prestações de velhice, morte,
invalidez e pensões para os acidentes e as despesas de funeral; e um regime não contributivo
para os mesmos fins. O governo estima que o novo sistema será financeiramente sustentável
ao longo dos próximos 35 anos.
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A nova lei elimina a dois AFP que administravam os fundos de pensão, institui um
novo orgão estatal, a Gestora Pública da Previdência Social de Longo Prazo, no Ministério da
Economia e Finanças Públicas, responsável pela gestão dos fundos . Estes incluem o Fundo de
Capitalização composto por contas individuais, um fundo de renda variável, um fundo de por
acidentes de trabalho, um fundo de riscos profissionais, e os fundos que já foram geridos
pelas AFP. Enquanto isso, a Gestora Pública da Previdência Social, implementou uma pensão
não contributiva universal por velhice (Renda Dignidade ), financiado por um imposto direto
sobre os hidrocarbonetos. Os requisitos para o acesso à Renda Dignidad não foram alterados.
Além disso, (ao contrário do que acontece no Velho Mundo), a idade mínima de
aposentadoria vai diminuir desde os 60 anos (65 antes da reforma de 2009) para 58 anos
para homens e mulheres, embora as mulheres podem reduzir a idade de aposentadoria um
ano para cada criança que tiverem, até três filhos (semelhante ao que acontece no Uruguai).
Outra medida é o estabelecimento de um regime especial para os mineiros, que agora
podem se aposentar com a idade de 56 ou 51 anos se eles trabalharam em condições
insalubres. A nova lei também criou um fundo (Fundo de Solidariedade) para garantir uma
pensão mínima para trabalhadores de baixa renda ou independentes que não satisfaçam os
requisitos para a pensão contributiva completa. Estes quantidade pensões a 70 por cento do
salário mínimo nacional (em 2010, Boliviano -BOB- 476 ou US $ 66) e exigem pelo menos 10
anos de contribuições, um aumento de 6 por cento para cada ano adicional de contribuição.
Outras mudanças importantes são: a) A reintrodução da contribuição patronal de 3 por cento
do salário do empregado (o sistema anterior foi financiado exclusivamente por contribuições
de empregados). As contribuições dos empregados permanecem em 10 por cento e nos
trabalhadores independentes as contribuições são voluntárias. b) A criação de subsídios para
despesas de funeral e de prestação de pensões de sobrevivência, independentemente se a
viúva ou viúvo se casa novamente. c) Modificação do cálculo dos benefícios de pensão, que
serão feitos apenas com base nas últimas 24 contribuições (últimos 2 anos), d) a ratificação
do Convênio Ibero-Americano de Segurança Social, que garante a portabilidade dos direitos
pensão nos países signatários da América Latina (artigo 100 da Lei n º 1029); e) Finalmente, a
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lei estabelece uma série de medidas de boa governação e combate à corrupção, incluindo a
criação de uma instância de auditoria e os limites aos mandatos dos auditores, as restrições
de investimento, e multa de 5 a 10 anos de prisão por peculato ou malversação de fundos.
2.3 Chile
O governo Michelle Bachelet, que se desenvolveu entre março de 2006 e março de
2010, teve na agenda desde o início da sua presidência a reforma do sistema de pensões, e
conseguiu concreta-la a través da Lei n º 20.255 de Julho de 2008. O que foi implementado
foi o aumento da cobertura através da criação de um pilar não contributivo, que atua de
maneira focalizada. Assim, pessoas que não tenham contribuído em um sistema de pensões
e pertencem a um grupo familiar dos setores de menor renda do país -40 % mais pobre da
população- têm acesso a uma Pensão Básica Solidária (PBS). Este benefício é uma
contribuição monetária de 60.000 pesos, paga desde 01 de julho de 2009 a todas as pessoas
que o solicitem. Em 2010, foi estendido ao 45% mais pobre da população, e assim por
diante até 60% em 2012. Os benefícios da reforma são individuais. Portanto, a partir de julho
de 2008, um ou mais membros de uma família pode acessar a uma Pensão Básica Solidária.
Assim, dois beneficiários podem ser incluídos, receber ambos as pensões e adicionar 150.000
pesos chilenos. Um dos benefícios mais importantes que a reforma da previdência trouxe
para as mulheres é a entrega de um bônus por cada filho nascido vivo ou adoção, o que irá
aumentar as suas pensões. Por tanto, representa um reconhecimento efetivo do dobro
trabalho que enfrentam, visibilizando a sua tarefa de mulher e mãe.
O valor do bônus por filho é equivalente ao 1,8 da renda mínima no momento em que
a criança nascer (agora é de 260 pesos aprox.). Este benefício entrou em vigor a partir do 1º
de julho de 2009, de modo que só terão direito as mulheres que se aposentarem após essa
data. A esta prestação lhe será aplicada uma taxa mensal de retorno equivalente ao Fundo
de C do sistema AFP. Para as crianças nascidas depois do 1 de Julho de 2009, a rentabilidade
será contada a partir desde o nascimento, até a mãe fazer os 65 anos de idade. Para as
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mulheres filiadas ao Decreto-Lei 3.500, a prestação será adicionada à sua conta de poupança
individual na AFP, quando ela fizer 65 anos de idade, formando parte do saldo que vai
calcular a sua pensão. No caso de mulheres beneficiárias da Pensão Básica Solidária, o
Instituto Nacional de Previdência Social irá calcular uma pensão auto-financiada,
considerando no saldo da sua conta as prestações por filho recebidas. O resultado deste
cálculo vai aumentar a sua PBS de velhice. Para as mulheres que não estejam filiadas a um
regime previdenciário, e percebam uma pensão por morte do INP, uma companhia de
seguros ou AFP, será utilizado o mesmo método descrito acima. O resultado aumentará a
sua pensão por morte. Estima-se que neste regime, uma mulher que contribua 10 anos pelo
salário mínimo e tenha dois filhos, por efeito da bonificação, a sua pensão final terá um
aumento de mais de um 20%.
A Contribuição Básica Solidária é orientada para aqueles que têm uma pensão de
qualquer regime previdenciário (excluindo os dos policiais e militares), menores de 70 mil ao
01 de julho de 2008 ou que tenham esgotados seus fundos de pensão. O Estado completará
o benefício com uma contribuição em dinheiro. No início do regime, em 2008, acessaram ao
benefício os homens e as mulheres pertencentes ao 40% da população de menor renda, de
acordo com o a Folha de Proteção Social. No 2009 foi estendido para 45%, e assim por
diante até 60% em 2012.
O instrumento utilizado pelo Estado para focalizar os benefícios da protecção social
nos segmentos mais vulneráveis da população é a Folha de Proteção Social. Na atribuição dos
benefícios a partir da reforma da Previdência, a Folha Social de Proteção (FPS) fornece uma
pontuação que reflete a vulnerabilidade da família e identifica aquelas famílias que devem
ser priorizadas como sujeitos de proteção social. Com a pontuação obtida após a conclusão
da sondagem, as pessoas vão saber se eles cumprem os requisitos de elegibilidade para os
diversos benefícios fornecidos pelo sistema de proteção social do Estado. A informação que
abrange o formulário refere-se a localização geográfica, identificação da família, saúde,
educação, ocupação, deficiência, renda familiar e habitação, entre outras variáveis.
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2.4 Uruguai
O governo de Tabaré Vázquez, que se desenvolveu entre março de 2005 e março de
2010, adotou várias leis e decretos que modificaram o sistema de pensões. A primeira
medida visa a expansão da cobertura ativa (ou seja, o número de trabalhadores que
contribuem para o sistema de pensões) , nas que se destaca a chamada para os Conselhos de
Salários e a Lei n º 17.963 de 2006. Nesta última promove-se a efetiva inclusão no sistema de
pensões, estabeleceu regras mais flexíveis para a regularização das contribuições para o
Banco da Previdência Social, tanto para as empresas quanto para os trabalhadores
independentes, introduzindo pela primeira vez na história, um sistema de benefícios para os
bons contribuintes (Busquets e Azcué, 2010).
Em junho de 2008, por meio dos decretos 281/08 e 291/08, se pus em prática o
direito de desfiliação para aqueles que não estavam obrigados em 1996 de aderir ao sistema
misto e optaram por fazê-lo voluntariamente. Também em 2008 é aprovada a lei 18.241,
chamada “Lei de assistência aos idosos”, criando um benefício não-contributivo que permitiu
a expansão da cobertura para os sectores sociais mais vulneráveis, da mesma maneira que
aconteceu no Chile e na Bolívia (incluindo um pilar não-contributivo).
Além disso, a Lei n º 18.395, rebaixa de 35 para 30 os anos de serviço exigidos para
acessar à aposentadoria, mantendo a idade mínima aos 60 anos, ao mesmo tempo que
modifica as taxas de substituição que regem atualmente. Esta lei estabelece a criação de um
benefício especial para pessoas de 58 anos de idade e 28 anos de trabalho, que tivessem tido
um período de pelo menos um ano de desemprego. Este nova prestação é criada para dar
conta da situação dos desempregados maiores de 50 anos próximos à aposentadoria. O
prazo de duração do benefício será de dois anos, tornando possível a aposentadoria
subseqüente.
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Também, reconhece-se para as mães um ano de serviço por cada filho, podendo
contar até cinco anos adicionais. Isso introduz uma nota inicial de gênero para o projeto,
melhorando a acessibilidade do benefício para as mulheres. No relativo ao acesso à pensão
de invalidez total e prestação de incapacidade temporária parcial, eliminou-se a exigência de
ter os seis meses de contribuições imediatamente anteriores à deficiência, e também a
exigência de dois anos após a cessação da atividade ou inatividade, adicionando o requisito
de que o requerente tivesse permanecido no país desde a cessação da atividade, até chegar
a hora de deficiência.
3. Algumas distinções conceituais para estudar as reformas
Uma das primeiras observações resultantes dos casos estudados é que é possível
agrupar as diversas reformas em dois tipos. No caso argentino, vemos a primeira fase na qual
foram atingidos os problemas os problemas (falta de cobertura passiva e desequilíbrios na
competição entre os esquemas) pelo Plano de Inclusão Previdenciária e da chamada Lei de
Livre Escolha. Os casos do Chile e do Uruguai também parecem transitar pelo mesmo
caminho. A reforma de Bachelet, estabelece um pilar de pensão não-contributiva básica que
não modifica o regime privado, fato que também é verificado no Uruguai, conjuntamente
com a redução dos parâmetros para acessar ao benefício. Isso também é evidente no caso da
Bolívia, que combina reformas paramétricas e as reformas estruturais. No entanto, depois de
duas reformas parciais Argentina retraçou o que foi feito e voltou para o monopólio estatal,
criando o Sistema Previdenciário Argentino (SIPA), que absorveu o regime de capitalização no
de repartição, sendo um caso pioneiro no planeta respeito à segunda fase pós-neoliberal de
reformas. No entanto, podemos reconhecer uma mudança no "clima de época" nos governos
da região que tem sido chamados de "governos progressistas", em oposição aos governos
neoliberais que realizaram reformas estruturais para economias de mercado.
Bertranou e Bertranou Calvo (2010), tentam fazer uma panorâmica das tendências
nas reformas aos sistemas de capitalização. A idéia central que traçam é aproximadamente
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que a nova onda de reformas destinadas a melhorar a cobertura, equidade e eficiência dos
sistemas de pensões nos países que foram para a capitalização, foi feita através de três tipos
de medidas: a livre escolha entre contas de capitalização e regime de repartição;
solidariedade e redistribuição da renda; e a criação de fundos de reserva para
aposentadorias públicas. Por outro lado, tentou-se melhorar as contas individuais,
expandindo a cobertura; reduzir os custos, e estabelecer regras de investimento para ativos
de pensão.
Estes autores fazem uma comparação diacrônica entre os países latino-americanos
que experimentaram reformas para sistemas de capitalização. A seleção de casos é feita
usando a técnica de sistemas similares, assumindo que eles compartilham a mesma
propriedade (reforma para regimes de capitalização) e distingem os tipos de sub-classe de
acordo à tipologia de Mesa-Lago (2004), onde encontram-se o modelo substitutivo (Chile,
Bolívia, México, El Salvador e República Dominicana), o modelo paralelo (Peru, Colômbia) e
modelo misto (Argentina, Uruguai e Costa Rica). A hipótese central é que o propósito das
contas individuais introduzidas foi que "se esperava que isso motivasse os trabalhadores
para contribuir e aumentar a cobertura e as taxas de cumprimento das contribuições
obrigatórias" (Bertranou e outros, 2010: 2). Depois de analisar os efeitos destas reformas em
termos da taxa de cobertura passiva, de redistribuição intergeracional e intrageracional, e as
deficiências na regulamentação. Nestes impactos, as reformas são a variável independente
que explica a segunda onda de reforma, onde os temas centrais são: 1) permitir aos
trabalhadores voltar para o regime de repartição, 2) a incorporação de mecanismos de
redistribuição da renda e solidariedade e 3) a criação de novos fundos de pensão públicos.
Ele também inclui melhorias nas contas individuais com base nos pilares de: 1) Ampliação da
cobertura passiva, 2) Redução de custos de contas individuais, e 3) regras de investimento
para ativos de pensão. Esta abordagem faz pouco ênfase nas diferenças de sub- classe,
tentando colocar em um de continum todos os casos na região, descrevendo os processos
como mudanças não estruturais. Assim, argumentam:
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"A segunda rodada de reformas à previdência social iniciada a partir de 2005 reforçou a
participação das instituições públicas no sistema de pensões. Além disso, muitos países
introduziram medidas para melhorar as contas individuais. A idéia motriz por trás da segunda
rodada de reformas tem sido a de aumentar a cobertura, equidade e eficiência do sistema.
Com exceção da Argentina, que re-nacionalizou seu sistema de pensões, a nova rodada de
reformas parece ser menos radical em comparação com as mudanças estruturais
introduzidas durante a primeira rodada "(Bertranou e outros, 2010: 6).
Aqui encontramos que a hipótese descritiva argumenta que as mudanças foram feitas
para aumentar a cobertura, equidade e eficiência através de reformas "não estruturais" ,
com a "exceção" da Argentina. O que podemos ver é que a regra contém exceções; daí que
vemos um cão-gato como é chamado por Sartori (1999), no sentido de que encontramos
"um gato que late." Portanto, não é que há regras com "exceções" -ou seja, que é explicando
o caso que não responde à lei por uma hipótese ad hoc- senão que na essência o problema
deste estudo é o falho na comparação. A resposta é simples: a lei deve ser reformulada para
conter apenas aqueles que são casos plausíveis de apresentarem o fenômeno. Uma possível
solução seria a de diferenciar os tipos de reformas através de uma primeira abordagem
descritiva. Então, não é na América Latina a reforma menos radical, com exceção da
Argentina, senão que pelo contrário existem diferentes tipos de reformas: algumas “não-
estruturais” (como Chile, Peru, Uruguai e Colômbia) e outras “estruturais” para sistemas
públicos de repartição (Argentina e Bolívia). Então não restam já "estranhos companheiros
de cama" na classificação, senão que temos diferenciado cães e gatos e pudimos esboçar
heuristicamente dois tipos de reformas desde os sistemas de capitalização: estruturais e não
estruturais. A utilidade que apresenta este momento é que permite classificar com base em
critérios (profundidade das reformas, principal fornecedor na previdência social, ou situação
do sistema de capitalização) que permitem a construção de teoria empírica num futuro.
O relatório da AISS "Uma previdência social dinâmica para as Américas" parte de uma
comparação diacrônica tomando a idéia muito semelhante às contribuições mencionadas
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acima. Este trabalho argumenta que na primeira onda de reformas terá as seguintes
providências: 1) De regimes de benefício definido para um de contribuição definida, 2) De
sistemas de repartição para regimes de capitalização individual, e 3) de fontes de
financiamento não integradas para fontes de financiamento totalmente integradas. No
momento B, ou seja, a última década, podemos falar sobre a tendência geral que é seguida
nos sistemas de pensões em relação ao multipilarismo que mistura regimes de capitalização
e reparto com sistemas de prestações definidas com contribuições definidas. Exemplos de
tais reformas, são os casos do Peru e do Chile que tem implementado um pilar solidário
financiado por receitas gerais. A recomendação que encoraja o texto é a passagem para um
sistema integrado com base na base de receitas gerais e outro de caráter contributivo
complementar que faria aos membros ter incentivos para "melhorar" suas aposentadorias
contribuindo. Além, adiciona a idéia de contas nocionais de contribuições definidas, ou seja a
introdução nos regimes de financiamento público de fórmulas atuariais, ou basear o cálculo
do benefício nas contribuições embora seja um regime de repartição . Finalmente menciona
a questão da solidariedade no que respeita aos grupos que têm menos contribuições, como
também a equidade de gênero. Isto tem estado muito presente em todas as reformas
recentes aos sistemas de pensões (Argentina 2006, Chile 2008, Uruguai 2008, a Bolívia 2010).
A proposta apoiada são os pilares solidários com um benefício mínimo, apagando a idéia de
cidadania, e também esconde o fato de que muitos dos sistemas fiscais de repartição são
financiados por receitas gerais pagas pela sociedade toda, mas os benefícios são usufruídos
pelo setor formal do mercado de trabalho, que em muitos casos é apenas a metade dos
trabalhadores.
No entanto, adverte-se que a Argentina "segue uma direção contrária à de muitos
recentes sistemas multi-pilar." (AISS, 2010: 16). À luz disto, aqui encontramos outra
"exceção à regra" que nem sequer é levada em conta na formulação das preposições finais, a
saber: "em todos os sistemas de pensões, adverte-se a necessidade atender melhor duas
expectativas que caminham juntas: A maior capacidade de escolha individual e a satisfação
de direitos individuais universais" (AISS, 2010: 17). Portanto, mais uma vez comete-se o
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mesmo erro, já que existe uma incapacidade do modelo para atender os casos "anômalos" -
Argentina, e mais recentemente a Bolívia-.
Ambos artigos sofrem de alguns defeitos no momento da comparação: não
especificam os critérios utilizados para classificar as reformas e tentam explicar todos os
casos sem a criação de uma tipologia que ordene a diversidade de situações. Primeiro, não
incluem um dos aspectos das reformas mais importantes na América Latina: A existência de
reformas paramétricas que ampliam o direito, como no caso da Bolívia e Uruguai. Segundo,
não leva em conta a criação de regimes especiais mais flexíveis (Argentina, Uruguai e Bolívia).
Isto último é exatamente o oposto do que está acontecendo no Brasil: Embora foi criado um
regime especial para trabalhadores rurais, nesse país se está tentando constantemente de
cercear os privilégios de alguns setores -os funcionários públicos-, como ocorre na a Europa.
Ao mesmo tempo, deveria-se pesquisar por que a nossa região está indo contra a tendência
geral do que ocorre na Europa e nos Estados Unidos, onde a reforma paramétrica aumenta a
idade de aposentadoria.
Um aspecto bem-sucedido da análise é o problema de cobertura e a eqüidade de
género, que pode ser visto em todas as reformas. Mas o que pouco explica essa tipologia é o
caso argentino, que avançou em várias etapas, culminando com a renacionalização do
sistema previdenciário. Ambos documentos reconhecem a importância de pensões não
contributivas como um novo pilar da previdência social na América Latina, mas não levam em
conta a sustentabilidade futura, especialmente em relação à expectativa de vida. Finalmente,
acho que discutir a questão em nossa região, fora do que está acontecendo na Europa é um
debate pouco produtivo que ignora as lições que podem dar os países desenvolvidos.
4. Para um modelo comparado de reformas previdenciárias
Uma possível abordagem às políticas sociais de forma comparativa resolveria o
problema da descrição das recentes reformas da previdência com base em uma nova
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tipologia. Mencionamos que o principal problema que encontramos é que existem "dois
casos anômalos", Argentina e Bolívia, que não se enquadram dentro da lei descrita - reforma
gradual para multipilarismo-, portanto, a solução é criar outro tipo de reforma com base em
vários critérios: 1) a relação entre regime público e o privado; 2) Mudança nos parâmetros de
acesso aos benefícios, 3) Modificação na forma de cálculo dos benefícios, 4) a natureza das
novas prestações, 5) A administração da previdência social, e 6) o principal objetivo político
da reforma.
Cuadro 1: Tipología de reformas no século XXI
Aspecto
Modelo de reforma
Liberal
Neoestatista
Relação entre o regime
público e o privado
Mantêm o pilar de
capitalização Estatização do pilar privado
Parâmetros Não modifica requisitos Reduz parâmetros
Fórmula do cálculo do
benefício
Não modifica
Inclui melhorias no cálculo e
na mobilidade
Novos benefícios
Pilar não contributivo
permanente Pilar contributivo
Administração
Reatribuir deveres para as
agências da previdência
social com base nas novas
prestações
Maior autonomia e
autarquia para as agências
da previdência social
Finalidade
Ação residual focalizada de
caráter asistencialista
Recuperar o papel central
do Estado na previdência
social
Casos empíricos
Chile, Peru
Argentina, Bolívia
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Fonte: Elaboracão própria
Portanto, na América Latina foram implementadas reformas para ampliar a
cobertura, mas em duas formas: Primeiro, encontramos os casos de reforma parcial onde
não foi tocado o pilar privado (Chile, Peru e Uruguai), que são reformas não estruturais, que
aqui denominaremos “liberais”, já que continuam as políticas de privatização ao sistema
previdência mas adicionam um pilar não contributivo asistencialista. Segundo, os casos onde
são eliminadas as contas de capitalização individual (Argentina e Bolívia) que poderiam ser
descritos como estruturais, em términos de Mesa-Lago que aqui chamaremos
“neoestatistas” -aqui acontece o contrário que refere esse autor, já que a reforma estrutural
é para um sistema público de repartição-.
Dentro das primeiras, temos o modelo liberal, que são os países que fazem reformas
graduais para manter o pilar de capitalização, sem alterar os parâmetros para acessar aos
benefícios contributivos nem modificar a fórmula de cálculo, mas incluem um pilar não
contributivo focalizado para os mais pobres como uma ação residual por conta das agências
da previdência social. Estes são os casos da Colômbia, Chile e Peru. O que pode ser visto não
é que não tem sido alterada a matriz de proteção social, desde que não se mostra um novo
papel do Estado na previdência, mas pelo contrário, se aprofunda a ação reativa e focalizada.
No outro extremo estão os casos da Bolívia e Argentina, pelo contrário, tem eliminado
o regime privado, incluem reformas paramétricas -no caso argentino, este princípio não
acontece-; incluem-se melhorias nos cálculo dos benefícios e regras de mobilidade, criam
novas prestações (em base ao pilar contributivo com caráter temporário, no caso da
Argentina; e criando um regime não-contributivos no caso da Bolívia), restaurando o papel
central do Estado para na previdência social. O que distingue esses dois casos e os coloca nas
antípodas do primeiro tipo é a existência de reformas estruturais que fazem voltar ao
monopólio estatal na administração da previdência social, eliminando o sistema privado. Ao
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contrário do que aconteceu no final do século passado, onde a reforma estrutural foi
sinônimo com a criação de um sistema de contas individuais de capitalização, o que acontece
agora é que os governos de orientação progressista executaram a renacionalização dos
sistemas de pensões, flexibilizaram os parâmetros, e, portanto, fortalecem a matriz de
protecção social de "fornecedor único" (Martínez Franzoni, 2005).
O Uruguai é um caso de "híbrido" que combina elementos de ambos, já que não há
reestatizaciones e mantém o sistema de capitalização, mas ao mesmo tempo, são diminuídos
os parâmetros de acesso aos benefícios; tentando ao mesmo tempo aumentar a cobertura
ativa (através de maior controle) e passiva (através da criação de um pilar solidário
combinado com reformas paramétricas ao sistema contributivo).
Como considerações finais, quero referir que este trabalho tentou lançar luz desde a
metodologia comparativa sobre as reformas previdenciárias recentes em nossa região,
caracterizando os tipos de reformas, com base nas dimensões referidas. A intenção é discutir
os conceitos e criar um novo marco teórico para pensar as novas reformas paramétricas e
estruturais que estão acontecendo em nossa região. A experiência que assistimos em outras
latitudes como o caso de Hungria onde também se voltou para o sistema de repartição, e os
debates na Europa em torno a idade de aposentadoria, fazem que a “questão previdenciária”
seja um tema central na agenda dos governos, sobre todo no contexto de crise em um
mundo que envelhece e o desemprego afeta cada vez mais aos jovens. Por causa disso, é
central ter categorias para estudar e comparar esta nova onda de mudanças nos sistemas
previdenciários e a necessidade de construir uma teoria com uma base empírica.
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