ESTADO DE BIENESTAR

Maria de las Huertas Barnes Sanchez.

EL ESTADO DE BIENESTAR, SU COSTE Y ALCANCE. ANÁLISIS DE LOS

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS.

1. INTRODUCCIÓN.

Desde 2007, la crisis económica y financiera que asola el mundo y, especialmente a la eurozona,

ha desencadenado un proceso de ajuste de las cuentas públicas de los distintos paises, entre los

que destaca España, tal y como se tendrá la oportunidad de analizar, lo que afecta

profundamente al replanteamiento del concepto, alcance y límites de lo que hasta ahora se

entendía por Estado del Bienestar.

El Welfare State que se presenta como la gran conquista política de la modernidad, ha sido

acusado desde sus orígenes de padecer de una permanente y congénita crisis financiera que

limita su capacidad de actuación.

No hay duda alguna de la evolución, que desde su fase experimental y hasta la fase de

consolidación y expansión, ha experimentado el Estado de Bienestar y de la progresiva y

cuestionada ampliación de manifestaciones de la acción protectora de éste, tanto en su vertiente

objetiva, como subjetiva, yendo más allá de lo que se consideran o conceptúan como bienes

preferentes, pero también es una realidad que ha de afrontarse la de la existencia de fallos del

propio sistema (denominados como efectos perversos y riesgo moral), esa esperanza creciente

en el Estado que, alentados por otros factores condicionantes (demográficos, políticos, de

capacidad de gestión…) ponen de manifiesto los problemas de su sostenibilidad económica y

ello por la necesaria existencia de límites fiscales de la propia dimensión del gasto público,

acentuada en épocas en las que se propugna la austeridad.

La cuestión que, como consecuencia de un fuerte y global ciclo económico de recesión, se pone

encima de la mesa y vamos a analizar y pronunciarnos, si bien ya puesta de manifiesto por

muchos autores antes inlcuso de que el factor financiero o presupuestario se erigiese en

condición esencial, es determinar si el Estado del Bienestar que hemos construido en España es

sostenible o, por el contrario, ha adquirido una dimensión desorbitada y, si lo es, cuál sería el

Estado del Bienestar adecuado a nuestras posibilidades económicas.

Son muchas las variables y perspectivas que pueden utilizarse para medir la evolución de los

estándares de bienestar social de la ciudadanía de un país, si bien el gasto público en protección

social es una de las más significativas.

Además de aproximarnos al grado de bienestar aportado por la acción pública y reflejar la

sensibilidad social de un gobierno y, por tanto, de la comunidad a la que éste representa, el nivel

de inversión social tiende a verse reflejado, usualmente y pese a los progresos en materia de

gestión de los recursos, en un determinado tipo de prestaciones sociales, tanto en volumen,

como en calidad.

Para poder exponer una conclusión fundamentada en datos objetivos y contrastables respecto a

la cuestion planteada, se va aproceder a examinar la evolución y alcance del gasto social en

España en los últimos años, comenzando por una breve reseña de la evolución que se produjo en

los años 90, en la que podríamos denominar fase de consolidación, con la interpretación o

conclusión que pueda extraerse de la misma, para –posteriormente- centrarnos en la última

década, distinguiendo principalmente dos períodos: de un lado, el comprendido en los años

2004 a 2006, ambos incluidos y, de otro, el relativo a los años 2009 a 2012, también incluidos,

con una breve referencia a su contextualización, principalmente económica, seguida del examen

de las políticas sociales más relevantes del períodos, las prestaciones y servicios que las

conforman.

La separación de períodos arriba apuntada obedece a la corrrespondencia de cada uno con las

significativas de los distintos ciclos económicos recientemente experimentados, siendo el primer

lapso de tiempo indicado el correspondiente a un cliclo de expansión económica y el segundo,

exponente de un ciclo de recesión, pues como sabemos los denominados límites del EB se

encuentran y dependen, dada la forma en que se financia y el tipo de prestaciones que

suministra, de la fase del ciclo económico en la que nos encontremos.

En ese análisis del gasto social en España resulta imprescindible el análisis de los Presupuestos

Generales del Estado (PGE), que ofrece una visión de los objetivos y prioridades que orientan

los mismos y entre las que se distinguen las destinadas a servicios públicos básicos, actuaciones

de protección y promoción social, producción de bienes públicos de carácter preferente,

actuaciones de carácter económico y actuaciones de carácter general.

En definitiva, los Presupuestos Generales del Estado son el documento en el que se recoge la

previsión anual de los ingresos y gastos del sector público estatal. Constituyen uno de los

instrumentos más importantes de la política económica del Gobierno, en los que se plasman los

objetivos estratégicos de las distintas políticas públicas y los recursos asignados para su

cumplimiento, circunscribiéndose el análisis del presente trabajo únicamente al examen de las

políticas sociales que integran las antedichas políticas públicas.

En nuestro análisis centraremos la atención prioritariamente en la política de gasto social,

comprensiva de actuaciones de protección y promoción social (pensiones, desempleo, gestión y

administración de la Seguridad Social), producción de bienes públicos de carácter preferente

(sanidad y educación), unido al examen del capítulo destinado al Presupuesto de la Seguridad

Social.

Así las cifras empleadas para el estudio de este gasto social de carácter público se extraerán

directamente de los Presupuestos Generales del Estado y del Presupuesto de la Seguridad

Social y se referirán a presupuestos consolidados iniciales.

Por otra parte, en el intento de ubicar el desarrollo del Estado del Bienestar español en el

contexto europeo, acudiremos a los datos de dos fuentes secundarias como las estadísticas

publicadas por EUROSTAT y la OCDE de las que se extraerán las referencias comparativas con

otros paises de nuestro entorno.

Obtenidos los datos empíricos y analizadas determinadas políticas sociales de cierta relevancia

(eficiencia y eficacia real de las mismas) para cada unos de los períodos, tendremos los

elementos suficientes para poder extraer nuestra propia conclusión sobre si existe un

sobredimensionamiento de las responsabiliades asumidas por el Estado de Bienestar, o qué

parcelas o prestaciones del mismo han de ser reconsideradas, su sostenibilidad y la posible

redefinición de lo que debe conformar el mismo como nucleo básico y cuál debe ser su gestión.

2. BREVE REFERENCIA A LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO DE

BIENESTAR EN ESPAÑA DURANTE LA DÉCADA DE LOS 90.

El análisis del gasto público en protección social en España durante la década de los noventa

describe el desarrollo y la evolución más recientes del joven y cada vez más descentralizado

Estado del Bienestar español y nos permite concluir que, si bien ha habido un crecimiento real

de dicho gasto que ha supuesto una cierta consolidación de los umbrales de protección y

bienestar sociales en términos de financiación, su cuantía no ha determinado una ampliación de

los mismos de manera equiparable al desarrollo económico del país o al incremento de la

demanda de prestaciones sociales (tanto en prestaciones, como en calidad), lo que ha derivado

en un retroceso en la convergencia social respecto de la media comunitaria que contrasta con

ese crecimiento de la economía española en los últimos años.

Simplemente a efectos ilustrativos indicaremos que el gasto social total presupuestado por las

Administraciones Públicas entre 1991 y 2000 experimentó un notable incremento nominal (75,5

por ciento) casi exacto al registrado por el Gasto Público (75,6 por ciento) y muy similar al del

PIB (74,7 por ciento), lo que en términos per cápita supuso un aumento de 2.068 € a 3.589 €

corrientes.

A priori y con tales datos, no parece que, en absoluto y a semejanza de la mayoría de países de

nuestro entorno (Kuhnle, 1997), las políticas sociales en su conjunto se hayan visto

sustancialmente afectadas, ni por la crisis económica de principios de la década, ni por la

alternancia política en el gobierno de la nación.

Es más, un balance global de esa etapa indica, si no un aumento relativo, sí al menos una

consolidación de las cuantías de los recursos públicos destinados a financiar las políticas

sociales. Dicha evolución puede verse del examen conjunto del cuadro 1 y 2 que se reproducen

a continuación:

CUADRO 1. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN

PORCENTAJE DEL PIB

% PIB 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Pensiones 8,9 9,6 10,1 10,4 10,3 10,4 10,4 19,3 10,0 9,7 Desempleo 2,1 2,6 2,8 3,0 2,8 2,1 1,9 1,8 1,5 1,4 Políticas activas* 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,8 0,8 Sanidad 4,5 4,8 5,4 5,4 5,1 5,1 5,0 5,0 4,9 4,9 Educación 4,2 4,3 3,7 3,6 3,7 3,8 3,6 3,6 3,6 3,6 Vivienda 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 Cultura 0,4 0,4 0,3 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4

Gasto social total 23,7 25,6 26,3 27,3 26,8 26,5 25,6 25,2 24,7 23,8

Gasto Público 42,4 45,4 47,0 49,5 47,0 46,8 49,6 47,7 45,1 42,6 Fuente: FIESS, Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

CUADRO 2. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN

PORCENTAJE GASTO PÚBLICO TOTAL

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Pensiones 21,1 21,2 21,4 21,0 21,9 22,3 20,9 21,5 22,3 22,9 Desempleo 5,0 5,8 6,1 6,1 6,0 4,5 3,9 3,7 3,3 3,2 Políticas activas* 1,0 0,9 1,1 1,0 1,1 1,0 0,9 1,2 1,8 1,9 Sanidad 10,6 10,5 11,6 11,0 10,8 11,0 10,1 10,5 10,9 11,4 Educación 9,8 9,5 7,8 7,2 7,9 8,1 7,3 7,6 8,0 8,5 Vivienda 1,3 1,2 1,1 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,8 0,8 Cultura 1,0 0,9 0,7 0,8 1,0 1,0 0,8 0,8 0,9 1,0

Gasto social total 56,0 56,4 56,0 55,3 57,0 56,5 51,6 52,9 54,7 56,0 Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

De la lectura de la información contenida se extrae que, en 1991, el gasto social representaba

prácticamente el mismo porcentaje del PIB (23,7 por ciento) que en 2000 (23,8 por ciento)

siendo el porcentaje más bajo de todos los Estados miembros de la Unión Europea a excepción

de Irlanda e idéntico el porcentaje del Gasto público total, es decir un 56 por ciento.

No obstante, la información arriba indicada no puede ser tenida en cuenta de forma aislada y

debe ser matizada pues a la hora de considerar el grado de compromiso y esfuerzo de la

inversión pública en políticas sociales y verdadero compromiso de un Estado en materia de

protección social, el examen de porcentajes y cifras destinadas al gasto público debe ponerse en

directa relación con el nivel de crecimiento económico del país en el período en que se verifica

tal gasto, crecimiento que -sin duda- tiene como mayor exponente el PIB.

Así podremos valorar si la consolidación relativa de la inversión pública en políticas sociales en

España durante la pasada década fue o no fruto de un esfuerzo presupuestario continuado a lo

largo de la misma.

Resulta, por ende, interesante analizar el grado de crecimiento experimentado por el gasto

social, pero puesto en relación con el crecimiento que también experimentaba el PIB al objeto

de comparar si aquél lo hizo tanto, igual o menos que éste. Resulta de interés en este aspecto el

cuadro 3 que sigue.

CUADRO 3. GASTO SOCIAL PÚBLICO A PRECIOS CONSTANTES (1993=100)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Gasto social total 100 106 108 109 109 113 117 119

Gasto Público 100 107 106 108 120 121 120 119

PIB 100 101 106 108 113 119 127 134 Fuente: INE, Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

Tomando en consideración la necesaria conjunción de las variables arriba expuestas y

considerando que el grado de compromiso vendrá determinado no solo por el gasto en si, sino

por la proporción que dicho gasto tenga respecto al PIB, podemos distinguir en los años noventa

dos períodos.

En primer lugar, que desde 1989 y hasta 1996 (con la única excepción del año 1993, único en el

que el gasto social creció menos que la inflación) el gasto social creció siempre a un ritmo

mayor que el PIB, al igual que la relación entre ambas variables, lo cual parece lo normal en una

sociedad cuyas estructuras de bienestar social están en curso de construcción y en una fase

económica de crecimiento moderado, siendo a partir del siguiente ejercicio, precisamente con el

comienzo de una fase expansiva de la economía española, que desde 1997 viene superando en

dinamismo a la media de la Unión Europea, cuando dicho crecimiento se invierte.

Por otra parte, hasta 1992 el gasto presupuestado para políticas sociales se había venido

caracterizando por un elevado incremento interanual superior al 10 por ciento (un 15 por ciento

ese mismo año), pero ya el presupuesto para 1993 supuso una nueva etapa en la dinámica de su

expansión, caracterizada por su desaceleración con incrementos nominales mucho más

moderados.

En segundo lugar, un análisis de los gastos público y social a partir del indicio del ciclo

económico de expansión refleja, pues, con mayor propiedad, el grado de compromiso que las

Administraciones Públicas tenían con nuestro joven Estado del bienestar en estos albores del

siglo XXI.

Así, entre los años 1994 y 2000, y puesto en relación el binomio gasto público y su proporción

respecto al PIB y el incremento por experimentado por éste, podemos afirmar, tras la lectura del

cuadro 4 abajo contenido, que el presupuesto social total registró un incremento nominal

ostensiblemente menor al que experimentó el PIB, que pasó de 391.164 millones de euros a

594.612 millones de euros, lo que supone hablar de un aumento del 52,0 por ciento, mientras

que el gasto social que era en 106.902 millones de euros en 1994 alcanzó en el año 2000 los

141.649 millones de euros, es decir, sólo se vio incrementado en un 32,5 por ciento.

CUADRO 4. GASTO SOCIAL PÚBLICO (MILLONES DE €)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Gasto social total 106.902 114.678 119.558 122.114 128.494 134.967 141.649

Gasto Público 193.486 201.176 211.557 236.625 242.778 246.575 253.127

PIB 391.164 428.009 451.660 476.725 508.888 546.816 594.612

Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

Lo expuesto se traduce en una significativa y progresiva pérdida de peso del gasto social en la

riqueza nacional, pasando del 27,3 por ciento a representar únicamente el 23,8 por ciento.

También puede apreciarse en el cuadro 1 arriba expuesto, que en 1997 el gasto público en

términos del PIB toca techo con un 49,6 por ciento. En 2000, la relación se reducía al 42,6 por

ciento.

Haciendo una breve referencia a las principales políticas sociales en el períodos, podemos

apreciar cómo sanidad, pensiones y, sobre todo, las políticas activas experimentaron un

incremento globalmente superior al del propio gasto social, además de al del PIB y al del gasto

público total. Por el contrario, las partidas correspondientes a cultura, educación, vivienda o

desempleo registraron un crecimiento sensiblemente inferior al de tales variables.

No debe olvidarse la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de la casi

totalidad de las políticas sociales, o al menos de las más importantes una vez efectuados los

últimos traspasos de competencias en materia de sanidad y de servicios sociales de la Seguridad

Social, y su mayor responsabilidad en su propia financiación y, por tanto, en la confección de

sus presupuestos sociales.

Sin embargo, la descentralización en la gestión de la mayor parte de las políticas sociales no ha

sido acompañada de una automática descentralización fiscal paralela de manera que las

Comunidades Autónomas siguen dependiendo de las transferencias de la Administración central

para su financiación lo que, sobre todo en el caso de aquellas políticas que, como sanidad, se

dotan con recursos finalistas o condicionadas, limita su capacidad para mejorar la actual oferta

de protección social.

La evolución de los recursos dedicados por las Administraciones Públicas a las distintas

políticas sociales a lo largo de los noventa se ha ido ajustando básicamente, y en la mediada que

lo permitía la coyuntura económica, a las distintas filosofías presupuestarias que se suceden en

los PGE de esos años y que, groso modo, coinciden con la mentalidad económica dominante en

cada una de las últimas legislaturas en el gobierno del Estado, siendo el resultado que algunas

de las principales funciones sociales y, en conjunto, las más cuantiosas crecieron con más

dinamismo hasta 1996 que en adelante.

La disparidad entre expansión económica y crecimiento del gasto social público parece indicar

que no se aprovechó la buena marcha de la economía desde 1994 para mejorar suficientemente

la oferta pública de bienestar social, máxime cuando sigue siendo muy inferior a una media

comunitaria de la cual se distancia, resultando que únicamente se trató de mantener los umbrales

alcanzados en la etapa anterior.

En efecto, según la OCDE (2001), España, octava economía del mundo en producción de

riqueza en 2002, era uno de los tres países de la Unión Europea que, junto a Portugal e Irlanda,

no alcanzaba la media de gasto social público en porcentaje del PIB para el conjunto de los

integrantes de ésta organización, próximo a un 21 por ciento.

CUADRO 6: GASTO SOCIAL TOTAL CORRIENTE (EN % DEL PIB)

PAISES 1990 1995 2000

Alemania 25,4 28,9 28,7

Austria 26,7 29,6 28,7

Gran Bretaña 22,9 28,2 26,8

Bélgica 26,4 28,1 26,7

España 20,5 22,1 20,1

Portugal 15,8 22,1 22,7

Irlanda 18,7 18,9 14,1

Suecia 33,1 35,5 32,3

UE-15 25,4 28,3 27,3 Fuente: Eurostat *Si bien los datos de gasto social que ofrecemos en este apartado respecto de España, tanto de la OCDE como de Eurostat, no

coinciden con los que hemos extraído de las fuentes nacionales, entendemos que la contabilidad armonizada que realizan el SOCX y

SESPROS para los países integrantes de la OCDE y de la UE, respectivamente, constituyen un instrumento de análisis válido para comparar el esfuerzo en materia de inversión social en cada uno de esos países. Las diferencias pueden obedecer a que no se

contabilizan los gastos en educación, que en España sí son considerados como gasto social.

Hay autores que han intentado relativizar o justificar esa caída porcentual del gasto público en

protección social considerándose el ahorro que, en términos sociales, ha supuesto el crecimiento

de la economía española, principalmente en prestaciones por desempleo.

Sin embargo, siguiendo a otros autores como González Temprano, que no niegan la evidencia

que ha supuesto dicho ahorro en los últimos años, ha de afirmarse que no es menos cierto que

este ahorro se haya visto derivado básicamente a políticas activas de empleo e, incluso, con ser

importante su cuantía, apenas justifica en algo la progresiva pérdida de peso relativo del gasto

social.

El origen de la arriba señalada tendencia presupuestaria hay que buscarlo en la estrategia de

contención del gasto público, en general, y del social, en particular, como la principal de las

partidas de aquél, que viene informando la política económica española y la de los países de la

Unión Europea desde hace años.

Y es que, además de las coyunturas sociales derivadas de la severa crisis económica con que se

iniciaba la década y de su superación, otras circunstancias coadyuvan a colocar el gasto social

en el punto de mira de las reformas del sector público, una vez dejado atrás el ciclo recesivo.

Esa política de contención del gasto público tenía su origen principalmente en el hecho de

haberse culminado, ya a finales de los ochenta, una rápida y casi total universalización o

extensión de la oferta de algunas prestaciones sociales como la sanidad y en el horizonte de la

moneda única que ya en ese período se perfilaba.

En efecto, la pertenencia de España a la Unión Europea y, concretamente, el ingreso en su día

en la Unión Económica y Monetaria es, sin duda, uno de los fenómenos que más ha

condicionado y condiciona el presente y el futuro de la política económica española.

En este sentido, el cumplimiento de los programas de convergencia nominal nacionales limitaba

la autonomía presupuestaria y fiscal de todos y cada uno de los países adheridos al proyecto de

la moneda común por cuanto una de las prioridades fijada en ellos era conseguir y mantener que

el déficit de las Administraciones Públicas no superase el 3 por ciento del PIB, justamente 4,5

puntos menos del que España tenía en 1993.

La austeridad presupuestaria ya iniciada durante los años de recesión pasa a constituir uno de

los principios de funcionamiento de la política económica de los distintos gobiernos del Estado

y, progresivamente, casi su principal objetivo, determinando que, tal y como ocurría con el

gasto social desde un año antes, desde 1995 (y con la sola excepción de 1997), el gasto público

creciese por debajo del PIB.

No han faltado quienes han visto en esa progresiva minoración del peso del Sector Público

español un nuevo impulso a las tesis que cuestionan su funcionalidad y su legitimidad como

proveedor de bienestar social.

3. IMPORTANCIA Y ALCANCE DEL GASTO SOCIAL EN LOS AÑOS

DE REFERENCIA. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.

A. PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE 2004-2006.

i. Contextualización del período.

En un contexto de relativa debilidad de las grandes economías europeas, la española presentaba

un notable dinamismo, ya que la continuidad en el impulso de la demanda interna

experimentada en los años de referencia por el dinamismo, tanto del consumo, como de la

inversión, permitía contrarrestar la aportación negativa del sector exterior derivada de un avance

de las importaciones muy superior al de las exportaciones.

Piénsese que el consumo de los hogares se veía favorecido desde 2003 por la rebaja de las

retenciones del IRPF, el ritmo significativo de avance del empleo y la flexión a la baja de la

inflación. Todo ello repercutía positivamente sobre la renta real de las familias, haciendo

compatible el mayor crecimiento del consumo con una cierta recuperación de la tasa de ahorro

familiar.

Entre los grandes componentes de la inversión, la construcción es el que avanzaba a mayor

ritmo, si bien era destacable la trayectoria asimismo expansiva de la inversión en equipo.

En efecto, la economía española registraba en el primer semestre de 2003 un crecimiento del 2,2

por ciento sobre el mismo período del año anterior, con un diferencial positivo de 1,7 puntos

porcentuales respecto al promedio de la zona euro (0,5 por ciento), llegando incluso en el primer

semestre del año 2005 a superar en 2,2 puntos porcentuales al de la zona euro.

Además, la tasa de crecimiento medio anual del PIB en España era del 3,4 por ciento, frente al

2,2 por ciento en la UE-15, lo que permitía la elevación de la renta per cápita y el consumo de

los hogares continuaba avanzando a buen ritmo, impulsado, entre otros factores, por los bajos

tipos de interés y el aumento del empleo.

La economía española cerró 2005 con un aumento del PIB del 3,5 por ciento, en media anual,

intensificándose el crecimiento, en 2006, hasta una tasa de variación interanual del 3,7 por

ciento en el segundo trimestre, lo cual representaba la cifra más elevada desde finales de 2001.

El crecimiento de nuestra economía seguía mostrando un diferencial significativo, más de un

punto porcentual, respecto al del conjunto de la zona del euro, lo que permitió una continuidad

en el proceso de convergencia real en renta y empleo con las economías del área.

De facto, el crecimiento económico era muy intensivo en empleo pues, según la EPA, los

ocupados crecían en el segundo trimestre del año 2003 a una tasa interanual de 2,6 por ciento, lo

que supuso un aumento de 425.300 sobre los estimados por la EPA en el mismo trimestre del

año anterior.

La construcción y los servicios continuaban siendo los sectores que protagonizaban la creación

de empleo: ambos presentaban en el segundo trimestre de 2003 tasas de crecimiento interanual

en el entorno del 4 por ciento (4,1 por ciento y 4,0 por ciento respectivamente).

En términos absolutos, la mayor parte del crecimiento neto del empleo era imputable a los

servicios, debido al elevado peso de la ocupación en ese sector dentro del empleo total.

Por su parte, la Encuesta de Población Activa (EPA), que había experimentado importantes

cambios metodológicos en el primer trimestre de 2005, mostraba a lo largo de este año la

continuación de la tendencia a la aceleración de la población ocupada que se observó en el

segundo semestre del año anterior. Si se corrigen los datos de los efectos de esos cambios

metodológicos, en el primer semestre de 2005 el empleo aumentó el 4,7 por ciento en tasa

interanual, cifra superior en ocho décimas a la del conjunto de 2004, lo que era indicativo, si se

compara con la evolución del PIB, de que el crecimiento económico seguía siendo muy

intensivo en empleo.

Nos encontramos en un período en que la población activa se había acelerado con menor

intensidad que el empleo, la tasa de paro había mostrado una reducción, desde el 10,6 por ciento

en el cuarto trimestre de 2004 hasta el 9,7 por ciento en el segundo trimestre de 2005 con datos

homogéneos corregidos de los cambios y el 9,3 por ciento con datos originales, tasas ambas

inferiores al 10 por ciento por primera vez desde el cuarto trimestre de 1979.

La aceleración del empleo de la EPA se confirmó con los datos de afiliados a la Seguridad

Social, afectados, en parte, por la regularización de trabajadores extranjeros, y con las

estimaciones de la Contabilidad Nacional.

Consustancialmente a los datos de empleo, el número de afiliados a la Seguridad Social

aumentó desde diciembre de 2004 hasta agosto de 2005, lo que en gran parte también se debió a

la regularización de extranjeros que se produjo entre el siete de febrero y el siete de mayo. En el

conjunto de los ocho primeros meses, los afiliados aumentaron en tasa interanual el 3,8 por

ciento, un punto más que en el conjunto de 2004, sobresaliendo los crecimientos que se

produjeron en la construcción y los servicios. Comenzaron a apreciarse signos de la

desaceleración del empleo.

Con todo, las cotizaciones sociales recaudadas por el Sistema de la Seguridad Social avanzaron

hasta julio de 2005 un 7,5 por ciento, en un contexto favorable del mercado laboral y de

afiliación a la Seguridad Social, mientras que las pensiones mantuvieron un crecimiento del 6,9

por ciento.

Por lo que se refiere a la evolución de los precios, la inflación de la economía española,

estimada por la tasa de variación interanual del Índice de Precios de Consumo (IPC), muestra

una evolución descendente.

La inflación subyacente, que excluye los precios de la energía y los alimentos no elaborados,

tuvo una evolución similar a la del índice general, aunque menos acentuada, mostrando en 2005

una tendencia irregular, explicada, principalmente por la variación de los precios de la energía.

Los precios de la zona del euro registraban en 2005 un incremento en agosto del 2,2 por ciento,

con lo que la media acumulada del año ascendió al 2,1 por ciento, tasa igual a la de los dos años

anteriores, lo que era indicativo de la estabilidad de la inflación en el conjunto de la zona. El

IPC armonizado de España mostraba el diferencial con la zona euro en torno a 1,1 puntos.

En el contexto de fuerte dinamismo que, como se ha señalado, mantenía la economía española,

las cuentas públicas cerrarían el año 2005 con superávit. La última actualización del Programa

de Estabilidad preveía un superávit para este año del 0,1 por ciento del PIB, aunque la evolución

hasta el momento de los impuestos y de las cotizaciones sociales podría dar lugar a que el

resultado final fuera mejor que el previsto.

En cualquier caso, las finanzas públicas españolas registraron en 2005 un nuevo avance en el

proceso de consolidación fiscal, necesario para contribuir a la estabilidad macroeconómica y, en

definitiva, al crecimiento sostenido de la economía nacional, lo que contrasta favorablemente

con la situación fiscal en el conjunto del área del euro.

Además, el juego de los estabilizadores automáticos, en un contexto de fuerte expansión como

el que venía registrando la economía española, daba lugar a que las Administraciones Públicas

alcanzaran de nuevo en 2006 un superávit, similar o incluso de mayor magnitud que el de 2005

(1,1 por ciento del PIB), lo que se traduciría en un nuevo descenso de la ratio de deuda pública

en relación al PIB hasta un nivel próximo al 40 por ciento, que contrastaba favorablemente con

el del 70 por ciento que se estimaba registraba el conjunto de los países pertenecientes al área

del euro en 2006.

Además, en el año 2005, los tipos de interés a corto plazo, como consecuencia del

mantenimiento por el BCE del tipo básico de referencia en el 2 por ciento, apenas sufrieron

variación en el año, mientras que los tipos a largo plazo, en un contexto de moderado

crecimiento económico y ausencia de tensiones inflacionistas, prolongaron la tendencia a la baja

hasta situarse en mínimos históricos (3 por ciento, tanto en España como en Alemania, en las

primeras semanas de septiembre).

Por cuarto año consecutivo, las bolsas españolas registraron en 2006 una significativa

revalorización de sus índices (el IBEX-35 había subido un 14 por ciento hasta mediados de

septiembre, uno de los mejores resultados dentro de las bolsas internacionales). Ello supuso,

junto a la revalorización de la riqueza inmobiliaria de las familias, un estímulo adicional para

que estas últimas expandieran su gasto agregado de consumo e inversión, contrarrestando, en

alguna medida, los efectos contrarios que ejerce sobre dicho gasto la elevación de los tipos de

interés.

ii. Datos, cifras y políticas relevantes.

Expuesto lo anterior, procederemos a examinar los datos y políticas más relevantes en materia

de gasto social que arrojan los PGE del período.

El gasto en protección social se configura como uno de los pilares básicos que conforman el

Estado del Bienestar. La estabilidad presupuestaria, motor del crecimiento económico es la que

va a permitir, tanto garantizar los actuales niveles de cobertura, como procurar la ampliación de

los colectivos beneficiarios y el aumento de las prestaciones recibidas.

El área de actuaciones de protección y promoción social, que recoge fundamentalmente

prestaciones sociales, y el área de bienes públicos de carácter preferente, constituyen el gasto

social de los Presupuestos Generales del Estado.

En un contexto en el que el presupuesto consolidado de ingresos crece una media del 8 por

ciento anual, también puede hacerlo el presupuesto consolidado de gastos, llegando incluso a

superar esa media.

Simplemente resaltar que aunque nuestro estudio se circunscribe a los años arriba referenciados,

en el año 2007, el gasto social, en los PGE mantuvo esa tendencia al alza y se incrementó

respecto al ejercicio anterior un 8,7 por ciento.

Seguidamente se relacionan las cuantías destinadas en millones de euros a gasto social en los

PGE de los años de referencia, pudiendo advertirse ese crecimiento interanual apuntado,

también en términos porcentuales explicitados, así como el peso o representatividad que tienen

respecto al gasto total presupuestario, que se mantiene en este períodos estabilizado en torno al

50 por ciento.

CUADRO 7. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN

PORCENTAJE GASTO PÚBLICO TOTAL Y CRECIMIENTO RESPECTO A EJERCICIO

ANTERIOR.

GASTO SOCIAL AÑO MILL. EUROS % TOTAL % ^ ANT.

2004 109.028,77 49,4 6,8

2005 125.248,06 50,2 9,7

2006 135.612,04 50,3 8,3 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Resulta de gran interés poner en relación el anterior cuadro resumen del período 2004-2006 con

los datos que se contenían en el cuadro 2, expuesto para el período 1991 a 2000, del se concluía

que el gasto social en dichos años siempre se mantuvo por encima del 51 por ciento de

participación respecto al porcentaje total de gasto público, llegando en el año 1995 a alcanzar su

máxima expresión con un pico del 57 por ciento, cerrándose la década con una participación del

56 por ciento respecto al gasto total.

Pues bien, lo que primero se advierte de tal interrelación es que el gasto social ha perdido peso

(en torno a un 5 por ciento) y representatividad dentro de la política de gasto total, siendo en

2006 del 50,3 por ciento, frente al 56 por ciento, por ejemplo, del año 2000.

Podría pensarse que la pérdida de representatividad indicada, sin embargo, no equivale a una

minoración de las cuantías efectivamente destinadas a políticas sociales, pudiendo haberse dado

un aumento del importe en millones de euros de estas partidas sociales, pero ostentar las mismas

una menor representatividad por el hecho de haberse también incrementado otras partidas del

gasto total.

Para aclarar el extremo anterior se hace necesario nuevamente proceder a comparar los datos

contendidos en el cuadro numero 7 arriba expuesto con los datos del cuadro 4, expuesto para el

período 1994 a 2000, del se concluía que el gasto social en dichos años fue aumentando hasta

alcanzar en el año 2000 la cifra de 141.649 millones de euros, cuantía que, puesta en relación

con los 135.612,04 millones de euros destinados a gasto social en el año 2006, un 4,26 por

ciento inferior, permite desvirtuar la justificación atribuida a la pérdida de representatividad, y

reafirmar la conclusión originariamente extraída de que el gasto social, a pesar del período de

expansión económica que se está experimentando, ha perdido representatividad (un 4,26 por

ciento) respecto al gasto total y que ello equivale efectivamente a una minoración en millones

de euros de las dotaciones presupuestarias que conforman el mismo.

Centramos a continuación el estudio en el examen de las políticas de gasto social en las

denominadas ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL, dentro de las

cuales se distinguirá un apartado separado para las Pensiones, Otras prestaciones económicas,

Servicios sociales y Promoción social, Fomento del empleo, Desempleo y Gestión y

Administración de la Seguridad Social, advirtiendo que, dentro de este epígrafe, en los PGE

también se contienen partidas de gasto destinadas a otras políticas como acceso a la vivienda y

fomento de la edificación, las cuales no van a ser objeto de examen.

Además, resulta de interés también dentro de esta política de gasto social y en el apartado de

PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE el estudio de la

partida presupuestaria destinada a Sanidad y Educación.

ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL.

PENSIONES

La política de pensiones constituye la piedra angular del sistema público de protección social,

no sólo por el volumen de recursos que absorbe, sino por el amplio sector de la población que se

beneficia de los programas públicos que garantizan la sustitución de las rentas dejadas de

percibir ante contingencias tales como vejez, incapacidad permanente, muerte y supervivencia.

En este sentido, la universalización del derecho a pensión permite su reconocimiento, tanto a la

población trabajadora por haber estado vinculada a un sistema de aseguramiento público

profesional (pensiones contributivas), como a aquellas personas que, no teniendo derecho a

estas prestaciones, se encuentren por la vejez o la invalidez en situación de necesidad (pensiones

no contributivas y asistenciales).

Por tanto, quedan incluidas en esta política las pensiones del sistema de la Seguridad Social en

sus dos modalidades (contributiva, cualquiera que sea su régimen, y no contributiva) y las

pensiones del Régimen de Clases Pasivas en el que se integra junto a las pensiones de los

funcionarios públicos, las denominadas “Pensiones de Guerra”.

Ambos sistemas, de la Seguridad Social y Régimen de Clases Pasivas, tienen un marcado

carácter profesional y su financiación se realiza, básicamente, mediante las cotizaciones de

empresarios y trabajadores, en el ámbito de la Seguridad Social, y a través de las cuotas de

funcionarios y la aportación del Estado, por lo que se refiere a Clases Pasivas.

La política de pensiones, para estos ejercicios, persigue fundamentalmente los siguientes

objetivos: el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, el reforzamiento del

principio de solidaridad y el afianzamiento del Sistema de Seguridad Social, con la dotación al

Fondo de Reserva para Pensiones.

En cumplimiento de los objetivos expuestos, el gasto presupuestado en la política de pensiones

y destinado a satisfacer el conjunto de las pensiones del Sistema de Seguridad Social y del

Régimen de Clases Pasivas de funcionarios de las Administraciones Públicas fue

incrementándose progresivamente cada año, en las cuantías y porcentajes que se explicitan más

abajo, destacándose también el peso que esta prestación tiene en relación a la totalidad del gasto

social, que se mantiene estable, en torno al 64 por ciento.

CUADRO 8. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A PENSIONES EN PGE E

INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

PENSIONES AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2004 71.632,77 7,1 65,7

2005 79.221,28 6,8 63,2

2006 84.681,59 6,9 64,4 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Puede apreciarse que las pensiones son la partida más importante dentro del gasto social y que

aunque ha habido un aumento interanual entorno al 7 por ciento de las cantidades destinadas a

las mismas, su representatividad en relación al gasto social total se ha venido manteniendo (con

una leve disminución del un 1,3 por ciento en año 2006 respecto a año 2004), es decir, que el

crecimiento experimentado en el período 2004 a 2006 en la política de pensiones ha sido casi

idéntico al incremento que con carácter general se indicaba más arriba en el cuadro numero 7

respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento.

Indicar, no obstante, que si bien es cierto que la partida relativa a pensiones ha sido siempre la

más importante dentro del gasto social, puede advertirse que se ha dado un importante

crecimiento de su representatividad en la última década, pues en el año 2000 (cuadro 2) las

pensiones suponían un 40,89 por ciento del gasto social total (el 22,9 por ciento del 56 por

ciento), con lo que si atendemos al 64,4 por ciento del año 2006, supone poder afirmar que las

pensiones acaparaban en dicho año un 24,49 por ciento más de lo que requerían hacía seis años,

y ello en un período de expansión económica.

De la lectura de los PGE se extrae que, en el ámbito contributivo del sistema de la Seguridad

Social, el crédito presupuestado destinado al pago de las pensiones se eleva progresivamente

desde el año 2004 a 2006, y que la razón obedece a dar cumplimiento a dos objetivos

prioritarios, característicos de estos años: el mantenimiento y mejora de los niveles de

protección, que ha de entenderse unido al incremento experimentado en el número de

perceptores, así como el objetivo de aseguramiento de la viabilidad financiera del sistema,

entendiendo que la misma se sustenta en el binomio crecimiento de empleo y clarificación

financiera.

El crecimiento del empleo permite garantizar la suficiencia de las cotizaciones para mantener el

nivel de gasto de las pensiones actuales, pero la viabilidad del sistema se verá afectada por la

evolución demográfica previsible para los próximos años, resultando necesario fomentar la

estabilidad en el empleo y reducir la temporalidad.

La clarificación financiera constituye otro de los factores que refuerzan nuestro sistema público.

El Estado está financiando progresivamente los complementos para las pensiones mínimas, lo

que permite, con carácter acumulable e incrementalista, una significativa aportación de recursos

a la Seguridad Social que viene a consolidar, a largo plazo, su estabilidad financiera.

La materialización de los aspectos mencionados adquirió su máxima expresión en el Fondo de

Reserva. En el primer semestre de 2004, ha alcanzado un volumen superior a 18.900 millones

de euros, un 2,4 por ciento del PIB. Además estaba previsto que el presupuesto 2005, con un

objetivo de superávit, para el ámbito de Seguridad Social, de un 0,7 por ciento PIB,

contribuyera a acrecentar progresivamente el saldo del Fondo de Reserva.

En relación al mantenimiento de los niveles de protección, se asegura el poder adquisitivo de las

pensiones según la inflación real. Además, los presupuestos incorporaron mejoras para los

pensionistas beneficiarios de las pensiones más bajas de forma que verían incrementadas sus

cuantías por encima de la inflación prevista.

El Régimen de Clases Pasivas del Estado integra tanto las pensiones de jubilación para los

funcionarios públicos que están encuadrados en este régimen de protección específico, como las

pensiones de viudedad, orfandad y en favor de los familiares. Asimismo, contempla el conjunto

de otras pensiones e indemnizaciones que, por diversos motivos, se han ido incluyendo en

Clases Pasivas.

Por lo que se refiere a las pensiones contributivas de Seguridad Social y del Régimen de Clases

Pasivas del Estado, el siguiente cuadro muestra una evolución del gasto en ambos sistemas.

CUADRO 9. EVOLUCION DEL GASTO PENSIONES CONTRIBUTIVAS.

CONCEPTOS 2003 2004 2005 2006

Pensiones contr Seg. social 60.151,39 64.453,17 68.904,89 73.831,59

Pensiones de Clases Pasivas 6.591,15 6.931,72 7.319,18 7.833,08

TOTAL 66.742,54 71.384,89 76.224,07 81.664,67 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Los importes indicados se distribuyen en las pensiones de jubilación, pensiones de incapacidad,

pensiones de viudedad, pensiones de orfandad y pensiones en favor de familiares.

Por lo que respecta al Régimen de Clases Pasivas del Estado, las cuantías reseñadas se

destinaron a las pensiones a funcionarios de carácter civil, pensiones a funcionarios de carácter

militar, pensiones a familias de carácter civil, pensiones a familias de carácter militar y otras

pensiones y prestaciones.

En cuanto al Sistema de Seguridad Social, el crédito presupuestario destinado a hacer efectivas

las pensiones contributivas durante los años 2004 a 2006 presentó un crecimiento interanual

del 7,1 por ciento en los años 2004 y 2005 y un 7,2 por ciento en 2006, porcentajes estimados

en función del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, que incluía una

revalorización del 2,0 por ciento en cada uno de los años indicados, del incremento del

colectivo de pensionistas del 0,92 por ciento en 2004, del 0,8 por ciento en 2005 y del 0,85 por

ciento en 2006, del incremento del 1,47 por ciento y 1,46 por ciento, por otros efectos, incluidos

el de sustitución en el año 2004 y 2005, respectivamente, así como el incremento de la pensión

media del 1,82 por ciento en 2006, por la mejora de las pensiones mas bajas del sistema y por la

compatibilidad del SOVI con las pensiones de viudedad (mejora para dar cumplimiento al

Acuerdo para la mejora y perfeccionamiento del sistema de protección social de abril de 2001).

Además era voluntad del Gobierno que los pensionistas, beneficiarios de pensiones más bajas,

participaran de los resultados positivos que, dado el período de expansión económica que se

vivía, arrojaran las cuentas de la Seguridad Social, viendo mejoradas sus pensiones por encima

de la inflación prevista, y ello sin renunciar al objetivo de mantener un nivel de gasto sostenible

a largo plazo.

Por todo ello, el incremento que experimentarán las cuantías mínimas de las pensiones del

Sistema de Seguridad Social en los años 2005 y 2006 fue del 6,5 por ciento, si el titular de la

pensión tenía cónyuge a su cargo, y del 5 por ciento para las restantes.

Asimismo, las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez crecerán en 2006 un 3 por

ciento interanual.

En cuanto al ámbito no contributivo, el crédito en estos ejercicios para las pensiones no

contributivas de vejez e invalidez, excluido País Vasco y Navarra, se elevó progresivamente,

alcanzando un 3 por ciento en el año 2005, resultando que en el año 2006 permitió hacer frente

al coste derivado de la revalorización y mejora de las pensiones, la variación del colectivo y los

efectos de la Ley 8/2005, que permitía compatibilizar las pensiones no contributivas de

invalidez con el trabajo remunerado. También se establecían cuantías para los preceptores de las

ayudas del Fondo de Asistencia Social (FAS), que hubieran optado por no integrarse en las

pensiones no contributivas.

Las principales líneas de actuación se recogieron en el Acuerdo sobre medidas de reforma de la

Seguridad Social, suscrito entre el Gobierno y los agentes sociales en julio de 2006, y se

concretaron en: la necesidad de incrementar la correspondencia entre aportaciones y pensiones

de jubilación y de incapacidad permanente; la recuperación del carácter de renta de sustitución

para las pensiones de viudedad, al tiempo que se amplió su ámbito de aplicación a las parejas de

hecho; la mejora de las pensiones de orfandad, la mejora de los niveles mínimos de protección,

y la permanencia en el trabajo más allá de los 65 años de edad.

Se destacan en este período la promulgación de la Ley 8/2005, antes referida, que permitía

compatibilizar las pensiones no contributivas de invalidez con el trabajo remunerado y la

adopción de medidas para impulsar la plena efectividad de la Ley 9/2005, de 6 de junio, que

vino a dar respuesta a una aspiración muchas veces demandada como fue la compatibilidad de

las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez con las pensiones de viudedad del

Sistema de la Seguridad Social y que también afectaría a un sector de la población con escasos

recursos.

Con las reflexiones anteriores, se puede concluir que en la década de los 90 el volumen de

recursos disponibles para otras políticas sociales distintas de las pensiones era mayor (59,1 por

ciento) que en el año 2006 (35,6 por ciento) y que las pensiones habían experimentado un

aumento en sus dotaciones de casi un 25 por ciento en seis años, lo que sin duda alguna no debe

dejarse de lado, sino ponerse en relación con las previsiones que se dieron en el Pacto de

Toledo.

Si en un período de expansión económica, caracterizado por el aumento del empleo y la

correlativa disminución de las prestaciones por desempleo, así como el consustancial

incremento del cociente entre cotizaciones y pensiones, de vital importancia en un sistema de

Seguridad Social como el español, basado en la técnica del reparto que exige, cuanto menos un

equilibrio entre las dos variables apuntadas, se verificó esa ampliación tan importante de las

necesidades de cobertura de las pensiones, las cuales pudieron ser asumidas por el incremento

del PIB y de los ingresos, produce escalofríos y lleva a la reflexión pensar qué podría haber

acontecido en un período de recesión, cuando caen el PIB y la capacidad de obtener ingresos, el

la tasa de paro aumenta (menos cotizaciones), se incrementan las jubilaciones anticipadas, así

como las dotaciones para prestaciones por desempleo (nuevas contingencias para las que,

recordemos, las pensiones dejan libre sólo un 35,6 por ciento del gasto social) y por ende,

decrece el cociente entre cotizaciones y pensiones (pudiendo llegarse al déficit). Este escenario

será el que se analizará para el período 2009 a 2012.

Como primera reflexión uno se cuestiona si las dotaciones al Fondo de Reserva han previsto la

posibilidad de hacer frente a esta contingencia y si el sistema está o no preparado para el caso de

que se diera tal posibilidad.

Simplemente indicar que la tendencia en el año 2007 fue también de incremento de la partida

presupuestaria destinada a las pensiones, destacando el aumentando las pensiones más bajas y el

incremento de las ayudas por dependencia y programas de integración y acción humanitaria de

inmigrantes, si bien en este momento ya se tomaba conciencia, aunque en mi opinión no lo

suficientemente, de que para poder llevar a cabo esta política de mantenimiento y mejora de los

niveles de protección resultaba prioritario acometer un conjunto de medidas de reforma

necesarias para la sostenibilidad futura del sistema de pensiones, basadas en los principios de

contributividad, solidaridad y suficiencia, establecidos en la Comisión Parlamentaria de

Revisión del Pacto de Toledo.

Parece que se ha tomado escasa conciencia de la debilidad del sistema y de cuáles son las

variables y presupuestos que han de concurrir para su sostenibilidad y no se considera la

posibilidad de que un escenario totalmente adverso pueda tener lugar, llevándose a cabo

políticas de progresiva ampliación subjetiva de beneficiarios y cuantitativa de las prestaciones

contributivas y no contributivas.

OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

La política Otras Prestaciones Sociales responde al objetivo básico de la mejora del bienestar

social, jugando un papel fundamental en el logro de la cohesión y equidad social, potenciando

las medidas que garanticen el reparto solidario de los beneficios del crecimiento económico

entre todas las capas de la población.

Comprende un conjunto de servicios destinados a mejorar los niveles de protección de las

personas y grupos sociales más vulnerables y desfavorecidos, mitigando situaciones de

desamparo y desigualdad social, a la vez que se refuerzan determinados aspectos sociales.

Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones, la tendencia del gasto en esta política se ha

caracterizado por su progresivo incremento, pues del examen de los PGE se extraen las cifras y

porcentajes que seguidamente se indican. CUADRO 10 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A OTRAS PRESTACIONES EN

PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO

ANTERIOR Y SU PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

OTRAS AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2004 7.550,91 3,6 6,9

2005 10.656,23 7,9 8,5

2006 11.972,11 12,3 8,8

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Poniendo en relación los datos arriba ofrecidos con los contenidos en el cuadro 2, podemos

afirmar que se ha verificado un incremento continuo de su representatividad respecto a la

década de los 90, pues en el año 2000 (cuadro 2) las Políticas activas suponían un 3,3 por ciento

del gasto social total (el 1,9 por ciento del 56 por ciento) con lo que, si atendemos al 8,8 por

ciento del año 2006, también advertiremos que, en el período 2004 a 2006, esta política ha

experimentado un incremento superior en casi un punto al que con carácter general se indicaba

en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8

por ciento.

La política de Otras Prestaciones Económicas integra un conjunto de prestaciones orientadas por

una parte, a la compensación de las rentas salariales dejadas de percibir ante la imposibilidad

temporal de trabajar por causas que afectan directamente al trabajador como: accidente,

enfermedad, maternidad, entre otras, o bien, por razones ajenas a su voluntad como: insolvencia,

quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios.

En un período económico de expansión, las partidas destinadas a insolvencia, quiebra,

suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios y enfermedad serán las que

menos dotación requieran, concentrándose los gastos en las restantes.

En otro orden de ideas, resulta significativo atender a la participación que tienen en el total del

gasto social en este período, en torno a un 8 por ciento, pues la misma suele incrementarse en

momentos recesivos de la economía, siendo el principal destinatario de sus importes las

compensaciones de rentas derivadas de incapacidades por enfermedad y por insolvencia,

quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. Tendremos la

oportunidad de verificarlo en el estudio que se realizará `para el período 2009 a 2012.

Por otra parte, en esta política de gasto se recogen otras ayudas también compensatorias que

tienen por finalidad complementar las rentas de los beneficiarios ante determinadas situaciones.

Bajo este denominador se integran, básicamente, las ayudas de apoyo a la familia, a los

afectados por el Síndrome Tóxico y las indemnizaciones por lesiones permanentes no

invalidantes.

Esta política se estructura en tres programas de gasto:

1. Subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de Seguridad Social

Este primer programa está destinado a proteger situaciones de incapacidad temporal, maternidad

y riesgo durante el embarazo, protección familiar, síndrome tóxico, etc., siendo que por su

mayor peso relativo, se destacan, los subsidios por incapacidad temporal (en adelante IT) que

concede la Seguridad Social, a través de las Entidades Gestoras o de las Mutuas de Accidentes

de Trabajo y Enfermedades Profesionales, para compensar las consecuencias económicas

derivadas de la situación de baja laboral por enfermedad común o accidente no laboral,

accidente de trabajo y enfermedad profesional, cuya cobertura se extiende a todos los regímenes

de la Seguridad Social.

Destaca que en los propios presupuestos se considera apropiado lograr una a adecuada gestión

de los recursos destinados a dicha prestación y la efectiva asignación de los mismos a dicha

finalidad.

Esto implica reconocer uno de los fallos o efectos perversos del Estado de Bienestar (EB) cual

es la pérdida de la responsabilidad social e individual, la proliferación del denominado “riesgo

moral”, o moral Hazard, entendido como pérdida de la diligencia en la observación de

comportamientos generadores de riesgos cuando estas situaciones están cubiertas con la

percepción de una indemnización (los trabajadores sabedores de que la contingencia derivada de

un accidente laboral está cubierta, no guardan la debida diligencia, ni las medidas de seguridad

en el desempeño del puesto), a lo que ha de unirse la proliferación de comportamientos free-

rider, el sentimiento de prebenda o el deseo de fraude.

Para ello, en 2006 se abordaron nuevas actuaciones de control de las situaciones de incapacidad

temporal a través de diversos programas piloto, en coordinación con los Servicios Públicos de

Salud de determinadas Comunidades Autónomas, estableciendo un fondo de 10 millones de

euros destinado al desarrollo de estas actuaciones y que estaría plenamente vinculado a la

consecución de unos resultados concretos de control por parte de los facultativos de los

Servicios Públicos.

También se consideraba necesaria la reorganización de los procesos de control y seguimiento de

la prestación y estaba previsto potenciar las actuaciones que realizaba el Instituto Nacional de la

Seguridad Social mediante el reforzamiento de los equipos de valoración de las incapacidades a

través de un incremento de los recursos humanos adscritos a estas unidades. También se

suscribieron convenios entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social y los Servicios de

Salud de las Comunidades Autónomas, en los que se establecían las actividades de seguimiento

y evaluación del gasto en esta prestación.

En relación a la prestación por maternidad y riesgo durante el embarazo, las dotaciones

previstas para los años indicados fueron incrementándose, debido al aumento de la tasa de

natalidad, a la progresiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo y al ascenso de la

afiliación de la población inmigrante.

CUADRO 11. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN SUBSIDIOS DE IT, MATERNIDAD Y RIESGO

DURANTE EL EMBARAZO.

CONCEPTOS 2003 ^% 2004 ^% 2005 ^% 2006 ^%

Incapacidad temporal 5.154,19 8,4 5.830,16 13,1 5.925,19 1,6 6.655,68 12,3

% de OTRAS PREST. - 77,2 55,6 55,5

Maternidad y riesgo

durante el embarazo 1.080,91 15,3 1.187,28 9,8 1.234,94 4,0 1.435,47 16,2

% de OTRAS PREST. - 15,7 11,5 11,9 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

La protección familiar integra prestaciones de pago periódico y de pago único. Las prestaciones

de pago periódico tienen carácter universal y redistributivo y se enmarcan dentro del objetivo de

apoyo a la familia. Estas prestaciones consisten en una asignación periódica por cada hijo menor

de 18 años o mayor de dicha edad siempre que se encuentre afectado por una minusvalía en

grado igual o superior al 65 por ciento y viva a cargo del beneficiario.

Las prestaciones de pago único tienen por objeto compensar, en parte, los mayores gastos que se

producen por nacimiento del tercer hijo o sucesivos, o por parto múltiple.

Las prestaciones de protección familiar tienen naturaleza no contributiva y son financiadas por

el Estado mediante una transferencia de crédito a la Seguridad Social, advirtiéndose un

mantenimiento y ligero incremento de la cuantía destinada, que ascendió en 2004 y 2005 a

945,20 millones de euros, cada ejercicio y, en 2006, a 956, 05 millones de euros.

Estos créditos permitían atender el coste derivado de la variación del colectivo y de la

actualización monetaria y mejora de las prestaciones por hijo a cargo minusválido mayor de 18

años, cuyas cuantías crecerían un 3,1 por ciento interanual para recuperar la paridad, en

términos mensuales, con las pensiones no contributivas de invalidez.

Por último, las prestaciones dirigidas a los afectados por el Síndrome Tóxico cuya finalidad es

la protección de las situaciones de necesidad surgidas como consecuencia del padecimiento de

dicha enfermedad, proporciona a sus beneficiarios las prestaciones de pago periódico

sustitutivas de rentas salariales y la atención social necesaria, estableciendo al efecto programas

de reinserción social para posibilitar el desarrollo familiar y social.

Para el año 2004, la dotación fue de 18,69 millones de euros, en el año 2005 se incrementó a 21

millones de euros, siendo en el año 2006 de un importe de 17,86 millones de euros, que suponía

una minoración del 14,6 por ciento.

2. Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo

Simplemente hacemos una breve referencia al segundo programa relativo a las prestaciones

económicas derivadas del Mutualismo Administrativo, denominación que integra el Régimen

Especial de Seguridad Social de los funcionarios al servicio de la Administración del Estado.

De forma análoga al resto de regímenes de Seguridad Social, el Mutualismo Administrativo

articula prestaciones de incapacidad temporal, de protección familiar por hijo a cargo

minusválido y ayudas de protección socio-sanitaria dirigidas al colectivo de la tercera edad,

entre otras.

Las Entidades Gestoras que tienen encomendadas la gestión de estas prestaciones son: la

Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), el Instituto Social de las

Fuerzas Armadas (ISFAS) y la Mutualidad General Judicial (MUGEJU).

El gasto total previsto en este apartado también fue objeto de incremento en cada unos de los

años de referencia conforme se detalla más abajo en el cuadro 12.

3. Prestaciones de garantía salarial.

Incluye el abono a los trabajadores, previa instrucción de expediente, en el más corto plazo

posible y con la garantía del cumplimiento de las normas legales, tanto de los salarios

pendientes de pago a causa de insolvencia, suspensión de pagos, quiebra o concurso de

acreedores de los empresarios, como de las indemnizaciones reconocidas como consecuencia de

sentencia o resolución administrativa a favor de aquellos a causa de despido o extinción de

contratos.

La dotación presupuestaria para 2004, 2005 y 2006 destinada a estas actividades ascendió a

546,42 millones de euros, 483,45 millones de euros y 484,02 millones de euros,

respectivamente, apreciándose una minoración de los importes, fruto del auge económico,

comportamiento ya indicado, siendo la única dotación que sufre este fenómeno reduccionista.

Simplemente como dato curioso, apréciese que son la partida más reducida dentro de esta

política y que únicamente las prestaciones dirigidas a los afectados por el Síndrome Tóxico

ostentan menor dotación.

En el siguiente cuadro se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a

Otras prestaciones económicas, en la clasificación por programas expuesta, y se indican los

incrementos respecto a los ejercicios anteriores.

CUADRO 12. RESUMEN EN TÉRMINOS PORCENTUALES DE LAS PARTIDAS

DESTINADAS EN LOS PGE A OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

PROGRAMAS 2004 2005 2006

IMPORTE %Tot IMPORTE %Tot %^ IMPORTE %Tot %^

Incapac. temp.y otras

prest.econ. SS

8.288,31 84 9.040,59 84,4 9,1 10.162,92 84,9 12,4

Mutualismo Admvo 441,04 4,3 472,56 4,4 7,1 497,51 11 5,3

Prest. de garantía salarial 1.142,77 11,7 1.143,08 10,7 0,0 1.311,68 4,1 14,7

TOTAL 9.872,12 100 10.656,23 100 7,9 11.972,11 100 12,3 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Tiene sentido que en un momento donde el crecimiento económico y del empleo era una

constante, donde los despidos por causas objetivas, tan propios de los períodos recesivos, no

tenían cabida y las partidas destinadas a coberturas derivadas de situaciones concursales eran

las menores de esta política, en el año 2007, se dictase el Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de

junio, para la mejora del crecimiento y del empleo y la reforma de la acción protectora del

Fondo de Garantía Salarial, aumentando los supuestos de cobertura y ampliando los límites de

su protección.

La acción protectora se amplió a las indemnizaciones por despidos conciliados en sede judicial

y a los supuestos de extinción de los contratos por despidos objetivos y por expiración del

tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato.

Los límites de la cobertura se ampliaron, en general, del duplo al triple del salario mínimo

interprofesional, con prorrata de pagas extraordinarias; el límite salarial aumentó de 120 a 150

días de salarios no percibidos y los días de cálculo para las indemnizaciones por despido de 25 a

30 días de salario.

SERVICIOS SOCIALES Y PROMOCIÓN SOCIAL

La política de Servicios Sociales y Promoción Social comprende un conjunto de programas y

servicios destinados a mejorar los niveles de protección de las personas y grupos sociales más

vulnerables y desfavorecidos, mitigando situaciones de desamparo y desigualdad social, a la vez

que se refuerzan determinados aspectos sociales, al objeto de potenciar actuaciones a favor de

los colectivos con mayores dificultades sociales, en situación de mayor riesgo o que presentan

situaciones de especial sensibilidad social.

Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones y otras prestaciones económicas, la tendencia

del gasto en esta política se ha caracterizado por su progresivo incremento, tal y como se

desprende en las cuantías y porcentajes que seguidamente se relacionan.

CUADRO 13 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A S. SOCIALES EN PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

S. AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

SOCIALES 2004 1.132,97 17,2 1,03

2005 1.378,11 21,6 1,10

2006 1.650,46 19,7 1,21 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

El crecimiento experimentado en el período 2004-2006 en esta política ha sido de una media de

19,5 por ciento, muy superior al experimentado por el gasto social total (cuadro 7) que,

recordemos, fue de un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento.

En el origen, evolución y desarrollo histórico del Estado de Bienestar (EB), tanto a nivel

comparado, como en relación al propio, se le han atribuido varios objetivos, pero la unanimidad

de la doctrina y de los autores siempre se ha mostrado conforme con la asignación de tres

objetivos fundamentales: uno, la seguridad económica; otro, la reducción de la desigualdad y en

tercer lugar, la lucha contra la pobreza.

Pues bien, destaca cómo en un momento económico en el que la seguridad económica no parece

ser la principal preocupación y, por tanto, las políticas tendentes a su consecución precisan de

menos recursos que en otros momentos, sin embargo, las partidas presupuestarias a través de las

cuales también puede fomentarse esa reducción de la desigualdad y lucha contra la pobreza

tengan una participación tan irrisoria respecto al global del gasto social.

La política de Servicios Sociales y Promoción Social se articula en torno a tres bloques de

actuación: Acción Social, Promoción Social y Gestión de Servicios Sociales, los cuales se van a

describir sucintamente al objeto de poder tener en consideración el alcance de los mismos.

1. Acción social.

El primer grupo desarrolla medidas tendentes a corregir las desigualdades derivadas de

carencias, ya sean físicas, psíquicas o sociales, integrándose los servicios sociales de la tercera

edad y minusválidos, migrantes, extranjería e inmigración, drogadicción, e infancia y familia.

Tiene como objetivo promover las condiciones necesarias que posibiliten la igualdad de todos

los ciudadanos mediante medidas que garanticen la protección social a través del sistema

público de servicios sociales.

El grupo de actuaciones de acción social, atendidas a través del gasto público, se configura en

una serie de prestaciones económicas especialmente dirigidas a diversos colectivos:

minusválidos, ancianos, personas dependientes, migrantes, extranjería e inmigración, menores y drogodependientes, etc., que, por sus especiales características, necesitan una mayor protección,

y que se instrumentalizan de una forma heterogénea y amplia: pensiones, asistencia a domicilio,

rehabilitación, etc.

Dentro del segundo grupo destacan las siguientes actuaciones que son exponente del grado de

especialización y concreción en el cumplimiento de dos de los objetivos que clásicamente se

han reconocido al Estado de Bienestar (entiéndase como consecución de la igualdad de

oportunidades y el logro de la integración social de los excluidos):

- Prestaciones derivadas de la Ley de Integración de Minusválidos (LISMI), en especial el

Subsidio de Garantía de Ingresos Mínimos, por el que se reconoce a todo minusválido mayor de

edad, cuyo grado de minusvalía exceda del 65 por ciento, una prestación que para el año 2006

se calculaba -por ejemplo- en 149,86 euros/mes y 14 pagas al año.

- Programa de Servicios Sociales de la Seguridad Social a Personas Mayores en el que se

contemplan los programas destinados a la tercera edad (residencias, ayuda a domicilio, turismo

y termalismo social, teleasistencia, así como los centros de Día y Centros de Mayores), además

se produce en tal seno la inclusión, en el programa de teleasistencia, de las víctimas de violencia

de género, dando cumplimiento al Plan de Medidas Vigentes para la Prevención y Violencia de

Género, aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de mayo de 2004.

- Dotaciones para el Programa de Vacaciones y Termalismo de Personas Mayores 2005/2008

garantizadas por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de mayo de 2005, hasta el año 2008. Referir, en términos enunciativos también el programa que bajo “Otros Servicios Sociales del

Estado” contemplaba la transferencia de millones de euros al presupuesto del IMSERSO en sus

distintos programas, así como transferencias corrientes y de capital a las Comunidades

Autónomas para la cofinanciación de actuaciones en el ámbito de la protección de la

dependencia.

- Programa “Gestión de Prestaciones Económicas y Centros del IMSERSO”. Hay una

asignación presupuestaria que tiene como finalidad la construcción y gestión de centros estatales

de referencia.

- Desarrollo del “ Plan de Acción para Discapacitados”, que pretende afrontar, en colaboración

con las Comunidades Autónomas, los problemas de la población con incapacidades.

- Plan Nacional sobre Drogas, que desarrolla una acción coordinadora, contando con la

participación de las Administraciones Públicas, de las instituciones sociales y de los ciudadanos

en general, para abordar los problemas derivados del tráfico y consumo de drogas al objeto de

reducir su incidencia.

El citado Plan Nacional instrumenta además su coordinación con las Comunidades Autónomas

en una conferencia sectorial anual, en la que se aprueban las prioridades de cada año y se

establecen los criterios para la distribución del presupuesto. Para la colaboración con las

entidades privadas cuenta con una Comisión Mixta integrada por la Coordinadora de

Organizaciones No Gubernamentales, que intervienen en drogodependencias y por la

Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas.

- Programa "Acción en favor de migrantes”. Desarrolla, básicamente, sus actuaciones en

beneficio de dos colectivos: emigrantes españoles y migrantes interiores.

Se pretende garantizar un nivel mínimo de protección de los emigrantes españoles y sus

familias, asegurando sus derechos económicos y sociales y apoyando su promoción laboral e

integración social y para ello, se destacan: El esfuerzo realizado para atender al colectivo de emigrantes a través de las “Pensiones

asistenciales para emigrantes”.

La Ley 3/2005, de 18 de marzo, reconoce una prestación económica a los ciudadanos de origen

español desplazados al extranjero durante su minoría de edad, como consecuencia de la Guerra

Civil, y que desarrollaron la mayor parte de su vida fuera del territorio nacional.

- Dotación progresiva para el “Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de los Inmigrantes,

así como el refuerzo educativo de los mismos” y las dotaciones destinadas a las ayudas y

subvenciones a favor de los inmigrantes.

Con estas dotaciones, se subvencionan programas y servicios dirigidos a la integración socio-

laboral de la población de solicitantes de asilo, refugiados e inmigrantes. Se pretende, unido a lo

anterior, potenciar la actuación conjunta de Organismos y Entidades que están trabajando por la

consecución de una integración social de los colectivos afectados (Cruz Roja, CEAR, y

Asociación Comisión Católica Española de Migración).

- Por vez primera en 2006, se contempla una dotación para “Acciones para la promoción de la

igualdad de trato y no discriminación por razón de raza o etnia”.

- Programa “Coordinación en materia de extranjería e inmigración”, destinado al desarrollo y

promoción de acciones coordinadas y homogéneas en materia de canalización de flujos,

integración social de los inmigrantes y cooperación con los países emisores de emigrantes.

Destacan las subvenciones a Cruz Roja de España para atender a los inmigrantes llegados a las

costas españolas.

2. Promoción social

El segundo bloque de actuación agrupa los programas de “Promoción y Servicios a la Juventud”

e “Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”.

En este sentido, el día 28 de diciembre de 2004 se aprobó la Ley Orgánica 1/2004 de Medidas

de Protección Integral contra la violencia de género. Esta Ley permitirá acotar este fenómeno

desde todos sus ángulos: legal, policial, asistencial, educativo, administrativo etc.

La creación de la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género y del Observatorio

Estatal de la Violencia de Género se articuló, dentro de la Ley Orgánica de Medidas de

Protección Integral contra la Violencia de Género.

3. Gestión de Servicios Sociales

El último bloque o grupo de actuación atendía la gestión de los Servicios Sociales de la

Seguridad Social a través del IMSERSO y englobaba las funciones de coordinación, inspección,

gestión de inversiones, información y, en general, todas aquéllas de apoyo al funcionamiento de

los centros y programas de servicios sociales.

Verdaderamente, la multiplicidad de medidas e instrumentos relacionados no debe llevarnos a

engaño respecto al compromiso de las fuerzas públicas con la consecución de niveles de

bienestar, toda vez que considero que la dotación presupuestaria (de un 1,2 por ciento

aproximadamente del total del gasto social) era muy pequeña para hablar de una verdadera

efectividad de las mismas.

FOMENTO DEL EMPLEO

Las políticas activas de empleo tienen como finalidad lograr la adaptación de los trabajadores a

las nuevas exigencias tecnológicas y formativas de nuestro sistema productivo, al objeto de

conseguir una mejora constante de la productividad y, con ello, de la competitividad de nuestras

empresas. Al mismo tiempo, se ayuda a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo

mediante reformas estructurales que, por un lado, dejen determinados aspectos del mismo a la

negociación colectiva y, por otro, favorezcan simultáneamente la contratación de los

trabajadores, fundamentalmente con carácter estable, apoyando de manera significativa a los

colectivos que tienen mayores dificultades de encontrar empleo.

La creación de empleo es un objetivo prioritario de la política económica del Gobierno, cuya

estrategia, en cumplimiento de lo establecido en la Cumbre de Luxemburgo, se ha venido

manifestando en los distintos Planes de Acción para el Empleo del Reino de España desde el

año 1998, en los que se recoge un conjunto de medidas de carácter legislativo y económico cuya

finalidad era apoyar el empleo para alcanzar los objetivos establecidos en la citada Cumbre.

Por otra parte, el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, supuso un

importante cambio cualitativo en la política comunitaria de empleo al establecer como objetivo

de la misma la consecución del pleno empleo en todos y cada uno de los Estados miembros de

la Unión Europea, a través de convertir a su economía, basada en el conocimiento, en la más

competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible, con

más y mejores empleos y mayor cohesión social

Teniendo en cuenta esta realidad, la política presupuestaria en el área de políticas activas de

empleo está orientada a conseguir los siguientes objetivos: - Reducir la temporalidad en el empleo.

- Facilitar la búsqueda de empleo.

- Mejorar la formación de los trabajadores.

La Política de Fomento de Empleo se estructura para el año 2006 a través de dos programas:

Fomento de la Inserción y Estabilidad Laboral y Desarrollo de la Economía Social y del Fondo

Social Europeo.

El siguiente cuadro resumen nos indica, especificado por Programas, las cuantías que fueron

asignadas a esta política y el moderado incremento nominal que experimentaron, así como el

grado de participación respecto al total del gasto social del período

.

CUADRO 14. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A POLÍTICAS DE FOMENTO DE

EMPLEO EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO AL

EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

PROGRAMAS 2004 2005 2006

IMPORTE %Tot IMPORTE %Tot %^ IMPORTE %Tot %^ Fomento de la inserción y

estabilidad laboral 5.808,83 99,7 6.218,25 99,7 7,0 6.506,26 99,7 4,6

Desarrollo de la economía

social y del F. S. Europeo 19,15 0,3 19,32 0,3 0,9 20,90 0,3 8,2

TOTAL 5.827,98 100 6.237,56 100 7,0 6.527,15 100 4,6

% GASTO S.

TOTAL

5,34 4,98 4,81

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

De su examen, puede apreciarse la escasa participación en el porcentaje total del gasto social, el

cual ha ido además decreciendo en el períodos (al igual que ocurriera con las prestaciones de

garantía salarial), efecto lógico y normal de un período en el que el empleo crece casi sin

estímulo alguno.

No obstante, dentro de este período de progresivo aumento del empleo, destacó la adopción de

medidas normativas orientadas al logro de la seguridad económica, tales como el Acuerdo para

la mejora del crecimiento y del empleo, firmado por el Gobierno y los agentes sociales el 9 de

mayo de 2006, que contempla un conjunto de medidas legislativas (instrumentadas a través de

la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo) que van a

promover el uso más intensivo de la contratación indefinida y que se caracterizó por los rasgos

siguientes:

- Regla contra el encadenamiento abusivo de sucesivos contratos temporales.

- Derogación del contrato de inserción y refuerzo del carácter formativo de los contratos para la

formación, limitando la edad máxima para celebrarlos.

- Definición más precisa de la cesión ilegal de trabajadores.

- Extensión del uso del contrato de fomento de la contratación indefinida para las conversiones

de contratos temporales en indefinidos, siempre que los contratos temporales se celebren antes

del 31 de diciembre de 2007.

- Nueva formulación del Programa de Fomento del Empleo con el fin de mejorar la regulación

del subsidio de desempleo de 6 meses a los mayores de 45 años sin responsabilidades

familiares, la ampliación de la cobertura por desempleo a los socios trabajadores temporales de

cooperativas y la ampliación de la protección de los trabajadores fijos discontinuos.

Además, el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regulaba el programa de

renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y

dificultades para encontrar empleo, considera dicha prestación como un derecho subjetivo,

configurándola con carácter permanente en lugar de anual, estableciendo que la entidad gestora

cotice a la Seguridad Social por este colectivo por las contingencias de asistencia sanitaria y

protección a la familia, a semejanza de lo que ocurría con el subsidio por desempleo.

En esta línea de mejora de la protección por desempleo destacó el Real Decreto 864/2006, de 14

de julio, para la mejora del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios,

que introdujo novedades como son: la eliminación de los límites temporales de obtención de la

Renta Agraria a favor de los eventuales agrarios de Andalucía y Extremadura, la modificación

de la escala de duración de la prestación (pasando a obtener 1 día de protección por cada 3

cotizados), la mayor facilidad de acceso al subsidio y la renta agraria al poder computar las

jornadas reales cotizadas, no sólo durante el trabajo eventual agrario, sino también durante el

trabajo fijo discontinuo agrario.

En el ámbito organizativo y de gestión de las prestaciones, el Real Decreto 200/2006, de 17 de

febrero, por el que se modificaba el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, que a su vez

desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo, profundizó en la mejora

de la gestión de las prestaciones, potenciando la información con la utilización de las nuevas

tecnologías, simplificando la tramitación de las prestaciones al reducir la documentación

requerida para llevar a cabo dicha tramitación y mejorando la atención personal. Asimismo, se

eliminó el descuento de 10 días de protección en el primer pago de la prestación y se

homogeneizaron y clarificaron los derechos, permitiendo un cálculo más transparente de la

prestación, actualizando y mejorando los mismos en el tratamiento de la movilidad al extranjero

de los trabajadores.

En un contexto donde el crecimiento del empleo con carácter general no requiere de grandes

estímulos, no llama la atención y parece lógico que la dotación asignada se circunscribiera

simplemente a un 4,81 por ciento del gasto social, quedando limitada la actuación pública a

examinar y auxiliar aquellos concretos sectores que reflejaban una tendencia distinta a la

general y promulgaran normas que, en particular, se referían a dichas parcelas (tal fue el caso

del Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, referido a los trabajadores agrarios) o en su caso

trataran de reducir y simplificar la gestión y tramitación burocrática.

DESEMPLEO

Esta política ha contemplado en su dotación presupuestaria una parte sustantiva de nuestro

Sistema de Protección Social, al amparar la situación de reducción de recursos económicos que

se produce como consecuencia de la pérdida de empleo, dando así cumplimiento al mandato de

la Constitución Española de su artículo 41.

Las cifras que se manejan para el desempleo son las que a continuación se exponen y de las que

cabe destacar una tendencia al incremento interanual.

CUADRO 15 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A DESEMPLEO EN LOS PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

DESEMPLEO AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2004 11.088,52 3,8 10,1

2005 12.688,22 14,4 10,1

2006 13.578,34 7,0 10,0 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Puede apreciarse que ésta es la segunda partida presupuestaria (la primer se refiere a las

pensiones) más importante dentro de las políticas de gasto social (significa un 10 por ciento del

mismo) si bien, se muestra muy próxima en este período a otras partidas, tales como Otras

Prestaciones Sociales que, en el año 2006, llegaron a representar un 8,8 por ciento del gasto

social total (cuadro 10).

Por lo que respecta a la evolución de la política de desempleo en los años 90, del cuadro 2 se

desprende que, a partir de 1996, se inició un tendencia a la minoración de la partida

presupuestaria hasta que, finalmente, en el año 2000 se situó en el 5,71 por ciento del gasto

social total (el 3,2 por ciento del 56 por ciento).

A modo anecdótico, la partida de pensiones (un 64,4 por ciento) y de desempleo (un 10 por

ciento) del año 2006 supusieron el 74,4 por ciento del total del gasto social y ello en un

momento económico en el que la tasa de paro se encontraba en torno al 10 por ciento,

casualmente el mismo porcentaje de gasto social destinado al desempleo.

La verdad es que esta partida presupuestaria es la que puede servir de unidad de medición

certera de cuál ha sido el estado de la economía en el momento de la confección de los PGE

(cuanto mayor sea el presupuesto en esta política, significará que la destrucción de empleo es

mayor).

Más adelante se compararán los importes que conforman este concreta política para períodos

recesivos en los que, como puede adelantarse, serán muy superiores.

En este caso, ha habido un aumento interanual en torno al 8,4 por ciento de las cantidades

destinadas a la misma. Su representatividad en relación al gasto social total se ha venido

manteniendo en un 10 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el período

2004-2006 en la política de desempleo ha sido casi idéntico al incremento que, con carácter

general, se indicaba más arriba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un

crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. De ahí que cada año se haya mantenido la

proporción respecto al mismo.

Con estos importes se atienden las prestaciones por desempleo, incluida la renta activa de

inserción.

Las prestaciones por desempleo, tanto en su nivel contributivo como asistencial, tienen como

objetivo proteger la contingencia de pérdida de recursos económicos en la que se encuentran

quienes, pudiendo y queriendo trabajar, pierdan su empleo o vean reducida su jornada laboral en

al menos un tercio, con la correspondiente pérdida o reducción análoga de salarios.

En este marco presupuestario, el Servicio Público de Empleo Estatal configura sus actuaciones

en torno a tres grandes líneas:

a) Acciones para impulsar la reinserción laboral de los beneficiarios de prestaciones por

desempleo a través de políticas activas que promuevan la mejora de la ocupación y la

comprobación de la disponibilidad para el empleo, mediante entrevistas, actualización

curricular, cualificación profesional, orientación profesional, realización de cursos de formación

profesional ocupacional, incorporación a programas de empleo-formación, selección de ofertas

de empleo, etc., para lo cual deberán suscribir un compromiso de actividad.

b) Acciones para impulsar la mejora de la gestión de las prestaciones por desempleo y la lucha

contra la morosidad. Con ello se pretende reducir los tiempos de respuesta, mejorar la calidad de

la tramitación y el pago de los derechos y recuperar -en el menor tiempo posible- los pagos

percibidos por los trabajadores indebidamente.

c) Acciones de control indirecto para la lucha contra el fraude en las prestaciones por

desempleo. Mediante la verificación del mantenimiento de los requisitos exigidos para el acceso

y disfrute de las prestaciones, y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a su condición

de beneficiarios.

Todas estas actividades, recogidas en el Plan Nacional de Acción para el Empleo, siguen las

recomendaciones de la Unión Europea de dar prioridad, en las actuaciones que favorezcan el

empleo, a los beneficiarios de prestaciones.

En este período es destacable el Real Decreto-Ley 2/2003, de 25 de abril, de medidas de

reforma económica, que introdujo una adaptación normativa en el régimen que regulaba el

cobro de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único, que afectó a los socios

trabajadores o de trabajo en cooperativas o sociedades laborales.

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La política de gestión y administración de la Seguridad Social, participada por el Ministerio de

Trabajo y Asuntos Sociales y por la Seguridad Social, integra el conjunto de gastos inherentes a

actividades diversas como Inspección de Trabajo, gestión recaudatoria y administración

financiera de la Seguridad Social, entre otras, debiendo destacarse, por su peso relativo, la

dotación al Fondo de Reserva de la Seguridad Social como materialización del superávit

previsto para los años de referencia y que constituyó el 0,4 por ciento, en el año 2004 y el 0,7

por ciento, en los años 2005 y 2006, respecto del Producto Interior Bruto (PIB) de cada

ejercicio.

Este Fondo de Reserva tiene su origen en la Recomendación Segunda del Pacto de Toledo que

previó la constitución de reservas dentro de los Presupuestos de Seguridad Social (nivel

contributivo) con los resultados presupuestarios positivos que pudieran resultar, con el objetivo

de paliar las deficiencias que se pudieran derivar del previsible fenómeno demográfico

(envejecimiento de la población, aumento de la esperanza de vida, tardía emancipación de los

jóvenes…) y los efectos negativos de los ciclos económicos.

El progresivo saneamiento financiero de la Seguridad Social, junto al crecimiento de la

afiliación, permitió la creación de un Fondo de Reserva como garantía futura del pago de

pensiones. Ello determinaba que la reserva se consolidaría como un pilar fundamental no sólo

para el sostenimiento del envejecimiento demográfico, sino para desplazar en el tiempo las

tensiones que conllevaría la aceleración del gasto.

A continuación se muestra la evolución de las dotaciones al Fondo de Reserva, cuya dinámica

creciente es el reflejo de la recuperación financiera de la Seguridad Social expresada en unos

resultados positivos también crecientes, así como del momento económico vigente en los años

acotados caracterizado por el superávit.

Fondo de Reserva de la Seguridad Social (Millones de euros) _________________________________________________________ - Dotaciones al Fondo..................................................25.172,92 Año 2000 ............... 601,01 Año 2001 ............... 1.803,05 Año 2002 ............... 3.575,00 Año 2003 ............... 5.493,86 Año 2004 ............... 6.700,00 Año 2005 ............... 7.000,00 - Excedentes de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.................. 20,13 - Rendimientos acumulados a julio de 2005........... 1.457,51 - Dotación presupuestaria de 2006......................... 6.266,75 Total........................................................................ 32.917,31

De lo expuesto a propósito de las pensiones y desempleo y del examen de las cuantías arriba

indicadas, resulta dudosa la suficiencia de las aportaciones verificadas de cara a lograr la

sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, basado en la técnica del reparto.

CUADRO 16. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A GESTIÓN Y

ADMINISTRACIÓN. SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS

PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO

AL GASTO SOCIAL TOTAL.

GESTION Y

ADMON. SS AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2004 5.497,80 6,5 5,0

2005 7.984,07 45,2 6,3

2006 9.199,55 15,2 6,7

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE

Nos referimos principalmente a la Sanidad y la Educación, por ser socialmente los que mayor

preocupación e interés causan, si bien ha de matizarse que en los PGE del año estos bienes

públicos de carácter preferente aparecían contenidos en el apartado de Protección y Promoción

social, siendo a partir de los PGE del año 2005 cuando ya si se diferenciaban y se distinguían en

un apartado separado, al tiempo que se definían como bienes públicos de carácter preferente.

SANIDAD

La política de Sanidad recoge los créditos destinados a la asistencia sanitaria por el Mutualismo

Administrativo (MUFACE, ISFAS y MUGEJU) y a la Asistencia Hospitalaria del Ministerio de

Defensa. Asimismo, contempla los créditos correspondientes a la asistencia sanitaria dispensada

por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, por el Instituto

Nacional de Gestión Sanitaria y por el Instituto Social de la Marina (I.S.M.), organismos todos

ellos integrados en el Sistema de la Seguridad Social y, por último, los créditos de los

programas sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo y de sus Organismos Autónomos de

carácter sanitario.

La gestión de los servicios sanitarios del Sistema Nacional de Salud, salvo para las Ciudades

Autónomas de Ceuta y Melilla, estaba ya transferida a las Comunidades Autónomas, fijándose

los recursos para su cobertura de conformidad con lo dispuesto en el sistema de financiación

autonómica, regulado por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.

De forma relevante hay que destacar en este período, en el ámbito de la financiación sanitaria,

los acuerdos alcanzados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera del día 13 de septiembre

de 2005, que supusieron una mejora en los recursos que recibían las Comunidades Autónomas

con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así como la ampliación de la capacidad

normativa de las Comunidades Autónomas sobre los impuestos de matriculación de vehículos,

de hidrocarburos y electricidad.

En el siguiente cuadro, se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE

a Sanidad, en la clasificación por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a

los ejercicios anteriores.

CUADRO 17. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS SANIDAD EN LOS PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

PROGRAMAS 2004 2005 2006

IMPORTE %^ IMPORTE %^ IMPORTE %^

TOTAL 3.572,40 5,9 3.648,51 2,1 3.960,57 8,6

% GASTO S.

TOTAL

3,2 2,9 2,9

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

* Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se

realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa.

Se ha producido un aumento medio en el período en torno al 5,5 por ciento anual de las

cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relación al gasto social total se ha

venido manteniendo en un 3 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el

período 2004-2006 en la política de sanidad fue casi inferior en tres puntos al incremento que

con carácter general se indicaba más arriba, en el cuadro numero 7, respecto al gasto social total

(en torno al 8 por ciento).

A priori se trata de una de las partidas que, junto con los Servicio sociales (1,2 por ciento) y

Promoción social (y, adelanto, educación) recibía menor dotación y ello en un contexto

económico favorable, en el que no se habían fortalecido las políticas sociales en materia de

sanidad, que habían crecido ligeramente por debajo del PIB, sino que se habían limitado al

mantenimiento de los niveles de consolidación alcanzados en la década de los 90, con lo que la

lucha por el desarrollo y especialización de esta política social resultaría difícil de lograr en un

período de fuerte restricción del gasto. Además, la existencia de CCAA con competencias

transferidas tendría como efecto pernicioso el de la desigualdad entre los beneficiarios y

demandantes de los servicios. Más adelante se relacionarán estos datos con los del período

económico recesivo.

Seguidamente se indica la participación se los subsectores sanitarios en el total arriba indicado

mediante la indicación de porcentajes:

PARTICIPACION (%)

SUBSECTORES 2004 2005 2006

Sistema Seguridad Social 38,1 39,08 39,7

Estado (Ministerio Sanidad) 12,6 12,82 13,4

OO. AA 49,3 48,10 47

EDUCACIÓN

El contenido económico de esta política refleja el compromiso de la Administración de dar

cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución, que reconoce el derecho a la

educación, a la libertad de enseñanza y a la autonomía universitaria, así como, en los artículos

148 y 149 de la citada Ley Fundamental, relativos a las competencias de las Comunidades

Autónomas y a las exclusivas del Estado.

Una vez realizado el proceso de descentralización educativa, solamente las Ciudades

Autónomas de Ceuta y Melilla, los Centros públicos educativos españoles en el exterior, la

Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y la Universidad Internacional

Menéndez y Pelayo permanecieron en el ámbito de gestión del Ministerio de Educación y

Ciencia.

Las Comunidades Autónomas han recibido las competencias en materia de educación,

encargándose de la gestión directa del gasto educativo en su ámbito de responsabilidad. Han de deducirse del presupuesto examinado las minoraciones por transferencias a

Comunidades Autónomas de Valencia, Cataluña, Canarias, Andalucía, Baleares y Asturias.

El Estado ha desempeñado las competencias establecidas por la Constitución en cuanto a las

titulaciones de estudios, las normas básicas de educación, la ordenación general del sistema

educativo, la planificación general de las inversiones en enseñanza, la protección social de

ayuda al estudio, la administración de centros de educación a distancia, la cooperación

internacional en materia de enseñanza y la educación en el exterior. Estos presupuestos presentaron una novedad relevante como fue la incorporación de dotaciones

para atender los costes de la reforma educativa, impulsada por el gobierno, con la futura

aprobación de la Ley Orgánica de Educación (LOE).

Esta Ley que tuvo como objetivo principal la mejora del sistema educativo, asumía como

objetivos intermedios la extensión y mejora del sistema educativo; el éxito en la enseñanza

básica; el fomento de la enseñanza de idiomas y de las Tecnologías de la Información y

Comunicación (TICs); el apoyo al profesorado y la implantación de la gratuidad en el segundo

ciclo de la educación infantil.

En su presentación presupuestaria, el gasto en educación se estructuraba a través de una red de

programas, de entre los que se destacan -por su contenido- los créditos que se destinaban a

becas y ayudas a estudiantes dentro de los programas de Promoción educativa, los cuales habían

experimentado un crecimiento en términos homogéneos sobre las cifras del año anterior.

Dentro de los gastos del Departamento de Educación y Ciencia, los más relevantes

correspondieron a los destinados a Promoción educativa, que comprendían becas y ayudas para

favorecer el desarrollo del principio de igualdad de oportunidades en la educación.

Seguidamente se relacionan, desglosadas por áreas de gastos, las dotaciones presupuestarias

recibidas en educación.

CUADRO 18. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A EDUCACIÓN EN LOA PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AREAS DE GASTO 2004 % 2005 % 2006 %

Enseñanza no Universitaria 558,67 - 3,50 567,11 11,51 785,87 38,57

Enseñanza Universitaria 113,58 -2,50 133,75 0,13 144,64 8,14

Promoción Educativa (Becas, exención de

precios, transporte, comedor y otras ayudas). 832,31 9,07 918,51 10,35 1.004,48 9,72

TOTAL MEC 1.524,56 2,99 1.619,37 6,22 1.934,99 19,49

Otros departamentos 0,10 - 0,17 70,00 0,37 117,65

TOTAL 1.524,66 3,00 1.619,54 6,22 1.935,36 19,50

% GASTO S. TOTAL 1,4 1,3 1,4

(millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia. * Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se

realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa.

Se ha producido un aumento medio en el período en torno al 9,5 por ciento anual de las

cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relación al gasto social total se ha

venido manteniendo en un 1,4 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el

período 2004-2006 en la política de sanidad ha sido casi proporcional al incremento que con

carácter general se indicaba más arriba, en el cuadro numero 7, respecto al gasto social total (en

torno al 8 por ciento).

Llama la atención que sea la segunda dotación más baja, únicamente superada por los

Servicios sociales y la Promoción social. En cualquier caso, la progresiva asunción de

competencias en esta materia por parte de las CCAA también acarreará disfunciones.

Se dejan fuera de este estudio los bienes preferentes consistentes en vivienda y cultura, pero

resulta significativo que la suma de las dotaciones establecidas para sanidad y educación, por

ejemplo, en el año 2006, arrojaran como resultado un 4,3 por ciento respecto al total del gasto

social.

PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El Presupuesto de la Seguridad Social para los ejercicios 2004, 2005 y 2006 se configuró como

instrumento básico del cumplimiento del objetivo de estabilidad, respondiendo a la previsión de

superávit, compatible con la consecución de los objetivos intrínsecos del sistema de protección

social.

A tal efecto era prioritario en estos años asegurar el modelo financiero perfilado en el Pacto de

Toledo de 1995 y en la revisión del mismo en 2003, que ha permitido la constitución de un

Fondo de Reserva que presentaba un volumen de recursos importante.

En octubre de 2003, el Congreso de los Diputados aprobó el Informe de la Comisión creada con

el fin de evaluar los resultados obtenidos por la aplicación del Pacto de Toledo. En el mismo se

renovó el consenso político sobre las medidas y políticas a desarrollar en un futuro próximo

para adaptar el Sistema. Para ello se actualizaron las recomendaciones formuladas en 1995

añadiéndose a las quince recomendaciones existentes, otras relacionadas con la repercusión de

las nuevas formas de organización del trabajo sobre la cotización y las prestaciones sociales o la

adaptación futura del sistema de seguridad social a colectivos menos integrados hasta ahora.

Sin embargo, habrá que seguir profundizando en la reforma del sistema de pensiones, dentro del

marco trazado en el Pacto de Toledo, para garantizar la solvencia financiera frente a los retos

demográficos que se plantearán previsiblemente a partir de 2015.

Otro elemento clave para el afianzamiento del modelo financiero venía constituido por el

cumplimiento del Estado de sus obligaciones como garante y financiador de las prestaciones no

contributivas de la Seguridad Social, advirtiéndose cómo se ha ido progresivamente ampliando

su aportación, incrementándose sucesivamente en el año 2004 un 8,9 por ciento y en 2005 un

5,7 por ciento, llegando, incluso, su aportación para 2006 a aumentarse en un 8,6 por ciento,

porcentaje que es superior a la previsión de crecimiento económico para dicho ejercicio.

También, por encima del incremento estimado del PIB, y entendiendo que se asegura la

solvencia del sistema, las cotizaciones sociales de la Seguridad Social alcanzaron una variación

interanual de 8,4 por ciento, todo ello bajo la base de la contribución que la generación de

empleo hacía al permitir una afiliación creciente cada año a la Seguridad Social.

Los esfuerzos de los Presupuestos examinados también se van a concentrar en otro de los

objetivos propios de la Seguridad Social como es el perfeccionamiento y la mejora de nuestro

sistema de protección. En esta trayectoria son ya conocidos los compromisos legales que asume

el Gobierno de mantener el poder adquisitivo de los pensionistas, compensándoles a su vez de

las posibles desviaciones en el IPC.

Pero, además, se busca una mejora de la situación de los pensionistas con menores recursos,

con incrementos en las pensiones más bajas para que obtengan ganancias en su poder

adquisitivo.

En su virtud, el Presupuesto consolidado de gastos de la Seguridad Social para el año 2006

representaba un 10,2 por ciento del PIB estimado para dicho ejercicio.

La principal fuente de financiación del sistema aparece bajo el epígrafe de cotizaciones

Sociales, siendo -en segundo lugar- el concepto de mayor peso relativo en la financiación del

Presupuesto de la Seguridad Social el de transferencias corrientes, constituido

fundamentalmente por las aportaciones estatales.

CUADRO 19. RELACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA

SEGURIDAD SOCIAL.

2004 ^% 2005 ^% 2006 ^%

Cotizaciones 76.404,10 6,6 83.220,00 8,9 90.169,40 8,4

Aportaciones Estado 4.619,97 8,9 4.881,11 5,7 5.242,63 8,6

Total ingresos 82.429,61 6,6 90.311,28 9,6 97.841,39 8,3

Total gastos 82.429,61 6,6 90.311,28 9,6 97.841,39 8,3 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales de la Seguridad Social. Elaboración propia.

Del cuadro expuesto se advierte que las cotizaciones han constituido la principal fuente de

financiación (llegando a representar en el año 2006 un 92 por ciento del total de ingresos) y que

las mismas aumentaron una media de 7,9 por ciento en los años objeto de estudio, por lo que, en

un sistema de Seguridad Social basado en la técnica del reparto, donde la tasa de aporte depende

del coeficiente de dependencia del sistema (número de beneficiarios/número de cotizantes)

implica que financieramente sea sostenible mientras se respete el equilibrio (todo lo recaudado

se destine a pagar las prestaciones del mismo período), su sostenibilidad queda en entredicho

cuando las cotizaciones disminuyen hasta tal punto de que el aumento de las aportaciones

estatales resulta insuficiente para mantener el sistema.

En relación con el incremento del número de cotizantes cabe destacar el fuerte aumento de la

afiliación laboral a la Seguridad Social experimentado desde el año 2000. Como dato se detalla

a continuación su evolución en los últimos ejercicios.

2000 2001 2002 2003 2004 2005

15.236.218 15.748.752 16.188.390 16.589.561 17.161.920 17.968.476

Ello fue fruto del auge del empleo, pues recordemos que la tasa de paro del período no

alcanzaba el 10 por ciento de población activa.

Igualmente, en 2006, se impulsó la plena efectividad de la Ley 9/2005, de 6 de junio, que vino a

dar respuesta a una aspiración muchas veces demandada como fue la compatibilidad de las

pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez con las pensiones de viudedad del

Sistema de la Seguridad Social y que también iba a afectar a un sector de la población con

escasos recursos.

Dentro de este objetivo, en el área de los servicios sociales, el presupuesto incorporaba

actuaciones para la cobertura de necesidades emergentes como fue la protección de las personas

en situación de dependencia. En efecto, en la actualidad la atención de las personas

dependientes se ha venido realizando en el seno de las familias. Sin embargo, los profundos

cambios en la estructura familiar, la progresiva y necesaria incorporación de la mujer al

mercado de trabajo, sobre la que ha recaído habitualmente la responsabilidad del cuidado de la

familia y, especialmente, el envejecimiento de la población, son factores que están haciendo

quebrar el modelo tradicional de protección, presionado a su vez por una creciente demanda de

servicios o prestaciones. Por ello, resulta necesario ir configurando un sistema para la

autonomía personal y la atención a la dependencia que venga a sustituir o complementar los

esfuerzos de las familias.

CONCLUSIÓN.

Como conclusión cabe indicar que la evidencia empírica refleja que en los años objeto de

estudio se han mantenido y aumentado los niveles de bienestar ya consolidados en la década de

los noventa.

Como se apuntaba a propósito de las reflexiones sobre la evolución del gasto social en la década

de los noventa, para entender que el Estado apuesta y asume un compromiso y vocación hacia la

expansión de las políticas sociales, se hace necesario interrelacionar directamente la progresión

del gasto social con la del PIB.

En el año 2006 el PIB español, fruto de esa enérgica expansión económica, experimentó un

crecimiento del 4,1 por ciento, siendo la del gasto social total de un 8,3 por ciento, en relación al

ejercicio anterior, es decir, el doble casi del crecimiento del PIB, ergo, parece indubitado, a

primera vista, que se ha producido esa apuesta pública a favor del bienestar y una verdadera

expansión de la acción social del Estado.

No obstante, entiendo que la anterior afirmación merece matizaciones, dado que si

identificamos de forma más específica qué concretos bienes y servicios ubicados en el gasto

social (pensiones, otras prestaciones y fomento del empleo) han resultado dotados más

generosamente y por qué motivo (aumento del número de beneficiarios derivado del

envejecimiento de la población, de los movimientos migratorios, de la incorporación de la mujer

al trabajo en lugar de mejoras cualitativas) ha sucedido este comportamiento, podríamos

entender que dicha apuesta no ha sido tan fuerte y que ha sido fruto de la necesaria atención de

la creciente demanda derivada de las disfunciones que el propio sistema ha comportado y que

desde siempre lo han hecho merecedor de ese pensamiento que gira en torno a la necesidad de

reforma.

Es decir, más que una voluntad estatal de comprometerse definitivamente con las políticas

sociales, entiendo que lo que se ha dado en este período de tiempo analizado ha sido una

efectiva ampliación de la acción pública protectora fruto de la inercia y nueva demanda social

simplemente por el hecho de ser económicamente sostenible.

Además, resulta destacable que sólo dos partidas presupuestarias, las destinadas a pensiones y

desempleo, hayan venido consumido aproximadamente un 75 por ciento del gasto social total y

ello en un contexto económico favorable, quedando liberado el resto del referido gasto para

todas las demás prestaciones y servicios preferentes, y para otros nuevos que no siéndolo

atienden a las nuevas demandas y expectativas sociales. Con todo, los datos arrojados por los

PGE, elaborados por las fuerzas políticas, conocedoras de la realidad financiera, invitan a una

profunda reflexión sobre la necesidad de pensar en nuevas formas de organización y

financiación del EB, dado que el actual modelo resultaría insostenible en períodos de crisis

económica.

Destacable es también la relevancia concedida a partidas que hoy en día son demandadas

socialmente, háblese de la sanidad y la educación, que han venido recibiendo únicamente en

torno al 2,9 por ciento y al 1,4 por ciento del total del gasto social, respectivamente.

En cualquier caso, el gasto en protección social (excluyendo la educación en España), se ha

mantenido prácticamente invariable en términos de porcentaje del PIB, alrededor, del 20 por

ciento, siendo menor que la media de la Eurozona para este mismo período, que ha oscilado

entre el 26 y el 27 por ciento del PIB.

Hay quienes han justificado tal circunstancia en el hecho de que la renta per capita española ha

sido inferior a la de la eurozona y, por ende, nos encontramos en peor situación económica para

sostener el gasto social.

Lo cierto es que, al igual que en los años 90, no se han aprovechado los buenos momentos de la

economía española antes de culminar el anterior ciclo expansivo para ni tan siquiera mantener

los niveles de inversión en gasto social más próximos a la media de la Unión Europea en dicho

período.

B. PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE 2009-2013.

i. Contextualización del período.

En el verano de 2007 comenzó la crisis del mercado hipotecario estadounidense, originada en

las hipotecas de baja calidad o subprime, la cual, en un contexto globalizado, se trasladó al

conjunto de los mercados financieros a través de “productos estructurados”. Estos

acontecimientos generaron un fuerte deterioro de la confianza y una restricción del crédito, unos

mayores tipos de interés y un aumento del coste de la financiación que perduran en estos

momentos, lastrando el crecimiento de la mayoría de los países desarrollados.

Como resultado, se ha registrado de forma generalizada un menor crecimiento a escala

internacional al que España no ha podido sustraerse, que ha intensificado la desaceleración del

crecimiento de la economía y de la creación de empleo hasta ahora experimentado y, en mayor

medida, por España.

Paralelamente se han producido tendencias inflacionistas en todos los paises de nuestro entorno.

El contexto de baja utilización de la capacidad productiva y debilidad de la demanda mantuvo la

inflación contenida en el conjunto de la OCDE, siendo más intensa en España, dada la mayor

dependencia energética exterior y la menor carga impositiva sobre los combustibles. Los precios

al consumo aumentaron un 2,8 por ciento interanual en enero de 2012.

Desde comienzos de año 2011 se venían observando algunos episodios de aumentos de la

volatilidad en los mercados de deuda pública, cuya inestabilidad cobró una fuerza y un alcance

inesperados como consecuencia del agravamiento de la crisis fiscal griega, alcanzando su

máxima severidad en la primera semana de mayo.

En otro orden, los mercados financieros del área del euro estuvieron dominados en la primera

parte del año 2011 por la crisis de confianza generada por el deterioro de las finanzas públicas

de varios países de la zona. Aunque dicha crisis tuvo su origen en la situación económica y

fiscal de Grecia, los inversores, muy sensibilizados tras más de dos años de perturbaciones

financieras, extendieron su inquietud hacia los países de la UEM que presentaban mayores

desequilibrios fiscales y perspectivas de crecimiento económico más reducido que antes de la

crisis. Esto terminó por afectar, no sólo a los mercados de deuda, cuyas primas de riesgo se

elevaron considerablemente, sino al resto de los mercados financieros.

La inestabilidad de los mercados se fue acentuando, dando lugar a sensibles descensos de los

precios de la deuda pública de varios países del área del euro, entre ellos España, de las

cotizaciones de las acciones y del tipo de cambio del euro. Este súbito empeoramiento del entorno económico europeo obligó a los gobiernos a adaptar

urgentemente su política económica. Esta situación podría haber generado una crisis de liquidez

de no haberse producido una rápida actuación por parte de los Estados miembros de la Unión

Europea.

Al menos tres indicadores históricos (PIB, destrucción laboral y deuda pública) ponen de

manifiesto que el país se enfrenta a su peor periplo económico desde finales del siglo XIX,

exceptuando el período de la Guerra Civil entre 1936 y 1939.

Por otro lado, la recesión, la crisis bancaria y la mala gestión económica de los gobiernos han

terminado por disparar la deuda pública de España hasta niveles inéditos en el último siglo.

En efecto, desde finales de 2008, la economía española atraviesa una situación de recesión que

se inscribe en un contexto de crisis económica generalizada a nivel mundial, alcanzando su

cúspide en los años 2011 y 2012.

La crisis financiera y su posterior traslado al sector real, así como los desequilibrios propios de

nuestra economía, produjeron un retroceso en nuestro Producto Interior Bruto (PIB), entiéndase, la mayor contracción del PIB desde mediados de los años 90 del siglo XIX, que se volvía a

contraer en 2012 y 2013, tras permanecer prácticamente estancado durante 2010 y 2011,

resultando que el PIB per cápita expresado en paridades de poder de compra inició una espiral

de caída descontrolada.

Además, la morosidad bancaria avanzó en el año 2012 hacia el 10% y el sector financiero

atravesó la mayor reestructuración de las últimas décadas.

Tras más de quince años consecutivos de incremento del gasto en consumo de los hogares e

instituciones no lucrativas, en el año 2008 se inicia un período de tendencia descendente que se

mantiene hasta 2013.

Se produce un fuerte ajuste de la demanda nacional debido al debilitamiento de la misma a la

que han contribuido sus principales componentes privados, en especial el consumo privado, la

inversión en construcción y la inversión en equipo, que han acusado los efectos negativos

derivados de la corrección a la baja de los precios de los activos, del deterioro del mercado

laboral, de la elevada incertidumbre económica y del endurecimiento de las condiciones de

financiación.

Toda crisis conlleva un aumento del paro, pero en el caso de España la destrucción laboral ha

sido, tradicionalmente, mucho más significativa que en el resto de países desarrollados, como

consecuencia de una legislación muy rígida cuyos efectos han tratado de ser paliados en parte

mediante la última reforma laboral.

El desempleo mostró una evolución fuertemente alcista desde 2009, constituyendo el principal

problema de nuestra economía, dado que los altos niveles de paro que suponen un gran coste

social y económico, así como una importante carga para las finanzas públicas. La tasa de paro

llegó en el año 2011 a alcanzar el 20 por ciento y en el año 2012 roza el dramático 24 por

ciento, siendo por ende, su reducción objetivo prioritario desde un punto de vista social y

económico.

Como es habitual en este tipo de procesos, el paro afecta especialmente a los más jóvenes (la

tasa de paro de los activos entre 16 y 24 años es el 41,5 por ciento), los menos formados (la tasa

de paro del colectivo con estudios primarios como máximo es 30,4 por cien) y los inmigrantes,

ya que mayoritariamente contaban con contratos temporales. La incidencia del paro de larga

duración (más de un año en el desempleo) ha aumentado en gran medida.

Consecuencia y de la caída del empleo, en relación al sistema de Seguridad Social, se produce

una fuerte caída de las cotizaciones y un incremento exponencial de las pensiones contributivas,

hasta tal punto que del superávit con que se cerraban el ejercicios presupuestarios en los años

2009, del 1,01 por ciento del PIB, y 2010, del 0,71 por ciento del PIB, se ha pasado a una

situación de déficit, habiendo sido necesario hacer uso en 2012 del Fondo de Reserva creado en

el Pacto de Toledo como garantía de la futura sostenibilidad financiera del sistema, el cual ha

sido objeto de revisión y replanteamiento, toda vez que resulta difícil mantener el poder

adquisitivo de los pensionistas y subir las rentas más bajas.

El cambio de modelo de crecimiento no es ya una opción más o menos deseable de política

económica, sino que se configura como una necesidad impuesta por los desequilibrios

acumulados en la anterior fase de expansión.

La política fiscal, después de dos años, 2009 y 2010, cuyo objetivo prioritario ha sido combatir

los efectos de la crisis y contribuir al crecimiento, tiene ahora como prioridad absoluta e

inmediata la reducción del déficit y la contención de la deuda pública en niveles sostenibles.

La política económica debe atender, por lo tanto, a dos objetivos complementarios: la reducción

del déficit, que debe realizarse a corto plazo, y el incremento de nuestra competitividad, como

objetivo a medio y largo plazo. Además, es necesario conseguir la contención de la deuda

pública asfixiante.

En cuanto a las finanzas públicas, las Administraciones Públicas españolas registraron en 2011

un déficit del 8,5 por ciento del PIB, frente al déficit del 9,3 por ciento registrado en 2010, lo

que supone una desviación negativa de 2,5 puntos porcentuales de PIB respecto al objetivo del 6

por ciento marcado en el Programa de Estabilidad 2011-2014.

España, para paliar los efectos inmediatos de la caída de la actividad y la destrucción de empleo,

en coordinación con otros países a través del G 20 y de la Unión Europea, puso en marcha una

política fiscal fuertemente contracíclica.

Nuestro déficit público debe reducirse hasta el 3 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) en

2013 para cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Para ello, resultaba indispensable

en 2011 alcanzar el 6 por ciento de déficit en el conjunto de las administraciones públicas, de

acuerdo con la senda de consolidación fiscal adoptada por el Gobierno, objetivo que, sin

embargo, no ha sido logrado.

ii. Datos, cifras y políticas relevantes.

Dentro del contexto económico, político y social descrito, los PGE de los años de referencia se

enmarcan en una máxima de austeridad y restricción del gasto, que pretenden cumplir el

objetivo de déficit marcado por el Gobierno, y donde las únicas excepciones han pretendido ser

el gasto social y aquellas actuaciones que más contribuyen a la recuperación del crecimiento de

la economía así como a la mejora de los servicios de justicia y seguridad ciudadana.

Seguidamente se relacionan las cuantías destinadas en millones de euros a gasto social en los

PGE de los años de referencia, pudiendo advertirse un crecimiento interanual que se va

moderando hasta que. Finalmente, en el año 2012 decrece por primera vez en más de 20 años.

Todo ello en los términos porcentuales explicitados, así como el peso o representatividad que

tienen respecto al gasto total presupuestario, que deja de ser una variable estable y se sitúa en

torno al 56 por ciento.

CUADRO 19. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN

PORCENTAJE GASTO PÚBLICO TOTAL Y CRECIMIENTO RESPECTO A EJERCICIO

ANTERIOR.

GASTO SOCIAL AÑO MILL. EUROS % TOTAL % ^ ANT.

2009 174.107,04 52,8 9,5

2010 180.848,05 51,6 3,8

2011 183.230,91 60,0 1,3

2012 175.382,70 56,2 -4,3 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Resulta de gran interés poner en relación el anterior cuadro resumen del período 2009-2012 con

los datos que se contenían en el cuadro 7, expuesto para el período 2004-2006, del que se

extraía que el gasto social en dichos años siempre se mantuvo entre el 49 y 50 por ciento de

participación respecto al porcentaje total de gasto público, mientras que ahora se advierte un

importante incremento de dicha representatividad, llegando a ser en 2011 del 60 por ciento.

Pero es que, además, ese incremento del porcentaje de participación respecto al total de gastos

públicos equivale a un incremento real de las cuantías efectivamente destinadas a políticas

sociales, pues, por ejemplo, en el año 2006 el importe asignado fue de 135.612,04 millones de

euros, frente a los 175.382,70 millones de euros de 2012 (ó 183.230,91 millones de euros de

2011), es decir, un incremento del 29 por ciento (o del 35 por ciento en 2011).

Del mismo modo, el cuadro 7 antes referido informaba de que el crecimiento medio en los años

2004-2006 que había experimentado el gasto social se encontraba en el 8,2 por ciento de media.

Sin embargo, para este período recesivo se da una ralentización de ese crecimiento anual de las

dotaciones hasta llegar al -4,3 por ciento del año 2012. En un momento económico

caracterizado por los concursos empresariales, una destrucción dramática de empleo e

incremento de las jubilaciones anticipadas, resulta evidente que el gasto social requiere de

mayores esfuerzos.

Al igual que ya se hiciera en el análisis del período comprendido entre los años 2004-2007

continuaremos con el examen de las ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN

SOCIAL, dentro de las cuales se distinguirán las Pensiones, Otras prestaciones económicas,

Servicios sociales y Promoción social, Fomento del empleo, Desempleo y Gestión y

Administración de la Seguridad Social, un apartado referente a la PRODUCCIÓN DE BIENES

PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE y el estudio de la partida presupuestaria destinada

a Sanidad y Educación.

ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL.

PENSIONES

La política de pensiones, para estos ejercicios caracterizados por la contención del gasto,

persigue fundamentalmente el siguiente objetivo: el mantenimiento del poder adquisitivo de las

pensiones según la inflación real.

Dicho objetivo, por ejemplo en 2011, únicamente pudo hacerse extensivo a las pensiones

mínimas, pensiones del extinguido SOVI y no contributivas, congelándose las contributivas,

todo ello teniendo como telón de fondo el escenario de consolidación fiscal previsto por el

Gobierno para dicho año, plasmado en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se

adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, fijando para 2012 en el

1% la revalorización fijada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas

urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público.

Las dotaciones al Fondo de Reserva fueron mínimas y se advirtió la debilidad de la futura

sostenibilidad del sistema de pensiones, adoptándose reformas cuya premisa era contener y

postergar el gasto.

No obstante lo anterior y en cumplimiento del objetivo expuesto, el gasto presupuestado en la

política de pensiones y destinado a satisfacer el conjunto de las pensiones del Sistema de

Seguridad Social y del Régimen de Clases Pasivas de funcionarios de las Administraciones

Públicas, es el que se relaciona en el siguiente cuadro, en cuantía y participación respecto al

gasto social total. De dichos datos se puede concluir que el mismo fue incrementándose

interanualmente de forma muy leve y moderada.

Ese leve incremento obedecía simplemente a la necesidad de hacer frente al aumento del

número de pensionistas (por ejemplo, el 1,81 por ciento en el año 2009 y el 1,82 por ciento en

2010) y al incremento del efecto de sustitución (de un 1,83 por ciento en el año 2009 y un 2,1

por ciento en 2010) y a la revalorización de las pensiones, que en el año 2010 y 2012 fue de un

1 por ciento (revalorización inexistente en 2011 respecto a las contributivas).

CUADRO 20. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A PENSIONES EN PGE E

INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

PENSIONES AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2009 106.098,58 8,3 60,9

2010 108.282,71 2,1 59,8

2011 112.215,76 3,6 61,2

2012 115.852,93 3,2 66,0 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Puede apreciarse que las pensiones continúan siendo la partida más importante dentro del gasto

social y que su aumento interanual se ha frenado situándose en torno al 3 por ciento frente al 7

por ciento de crecimiento que experimentaban en el período 2004-2006 (cuadro 8), si bien, por

otro lado, ese débil aumento de las pensiones ha seguido la media o ritmo de crecimiento del

gasto social total, situada en el 2,5 por ciento.

Así mismo, mientras en el período de expansión representaban en torno al 64 por ciento del

gasto social puede verse cómo, con exclusión del año 2012, han perdido peso, situándose en

torno al 60 por ciento, lo cual significa que existen dentro del gasto social otras prestaciones o

servicios que demandan mayores recursos (por ejemplo, el desempleo), lo cual está en

consonancia con la situación de crisis económica.

No obstante lo anterior, si atendemos a las cantidades destinadas, 115.852,93 millones de euros

en el año 1012 frente a los 84.681,59 millones de euros del año 2006, podemos afirmar que se

ha verificado un aumento muy significativo, del 36 por ciento, de la dotación asignada a esta

prestación. Dicho porcentaje de crecimiento fue ligeramente superior al experimentado por el

gasto social total, tal y como se exponía más arriba

La realidad es abrumadora, en el año 2006 el número de pensionistas ascendió

aproximadamente a 8.705.882, siendo en el año 2011 de 9.314.240, lo que ha implicado un

aumento de casi el 7 por ciento en cinco años.

En un sistema basado en la técnica del reparto, los datos arriba expuestos comportan que, para

encontrarnos en el estado necesario de equilibrio que permita la sostenibilidad financiera del

sistema, las cotizaciones deberían experimentar un crecimiento semejante al de las pensiones,

circunstancia que, adelanto, no ha tenido lugar y es impropia de los períodos económicos

recesivos.

En este período parece haber tenido calado la idea de necesaria búsqueda de otras alternativas

para lograr la sostenibilidad financiera del sistema y se adoptaron medidas legislativas que

trataron no sólo de fomentar el empleo y el aumento del numero de cotizantes, sino de frenar el

incremento del número de pensiones.

Por lo que se refiere a las pensiones contributivas de Seguridad Social y del Régimen de Clases

Pasivas del Estado, el siguiente cuadro muestra una evolución del gasto en ambos sistemas.

CUADRO 21. EVOLUCIÓN DEL GASTO PENSIONES CONTRIBUTIVAS

CONCEPTOS 2009 2010 2011 2012

Pensiones Contr.Seg. social 93.339,16 95.320,46 99.089,68 101.953,80

Pensiones de Clases Pasivas 9.681,68 9.915,05 10.147,03 10.965,20

TOTAL 103.020,84 105.235,51 109.236,71 112.919,00 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Los datos del anterior cuadro pueden ser considerados en relación a los contemplados en el

cuadro 9 (período económico expansivo), de donde se refleja que las pensiones contributivas de

la Seguridad Social en el año 2006 ascendían a 73.831, 59 millones de euros, y las

correspondientes a clases pasivas a 7.833,08 millones de euros, con lo que hay una diferencia

muy significativa.

Se destacan en este período los efectos de reformas adoptadas que tienen por objeto frenar el

importante número de beneficiarios alcanzado, empezando los efectos de la Ley 40/2007, de 4

de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social que, en el caso de las pensiones,

introdujo modificaciones de aplicación paulatina, entre las que destacan:

- Medidas para corregir la disfunción entre aportaciones y pensiones, moduladas en el tiempo y

con períodos transitorios suficientemente amplios para garantizar que el esfuerzo contributivo

tenga su reflejo en la pensión que pueda corresponder al trabajador.

- Medidas para incentivar la prolongación de la vida activa y restringir la salida anticipada del

mercado de trabajo, como son la mejora de la pensión de jubilación, incluso con la posibilidad

de superar el tope máximo de percepción de pensión pública, si se permanece en activo mas allá

de los 65 años; regulación más restrictiva para el acceso a la jubilación parcial, etc.

- Medidas de reforma en materia de pensiones de muerte y supervivencia, para que coexistan en

su reconocimiento criterios de convivencia y de dependencia económica.

Todo ello, se realiza con la intención de reforzar los principios de contributividad, de

solidaridad y de suficiencia financiera al objeto de garantizar el sistema de pensiones a largo

plazo, pero parece que el propósito no es alcanzado.

En la línea de racionalizar la cobertura y el gasto en pensiones, el Proyecto de Ley de

Presupuestos Generales del Estado 2009 incluye una disposición mediante la que se establece la

incompatibilidad de recibir pensiones por jubilación o retiro con el trabajo en el sector privado

(antes sólo en el público). Se exceptuarán pensiones de incapacidad permanente total (no

absoluta) con reducción del importe de la pensión.

En cuanto al ámbito no contributivo, el crédito en estos ejercicios para las pensiones no

contributivas de vejez e invalidez, excluido País Vasco y Navarra, destaca por su mantenimiento

y fijación en la cuantía invariable de 1.995,01 millones de euros, para los cuatro años objeto de

examen. Esta dotación permitirá atender la variación de colectivo (cuyo número ha descendido)

y la actualización de estas pensiones en los mismos términos que las pensiones mínimas.

También se establecían cuantías para los preceptores de las ayudas del Fondo de Asistencia

Social (FAS), que hubieran optado por no integrarse en las pensiones no contributivas.

OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

Esta política se estructuró, para los ejercicios 2009 y 2010, en tres programas de actuación:

subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de la Seguridad Social;

prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo y prestaciones de garantía salarial, y se

amplió en los PGE de 2011 y 2012 a un cuarto programa de actuación: las prestaciones por cese

de actividad de los trabajadores autónomos.

CUADRO 22 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A OTRAS PRESTACIONES EN

PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO

ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

OTRAS AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2009 14.973,33 6,3 8,6

2010 14.402,52 -3,8 7,9

2011 13.576,36 -5,7 7,4

2012 12.014,49 -11,5 6,8 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Poniendo en relación los datos arriba ofrecidos con los contenidos en el cuadro 10 (período

económico de expansión) observamos que la cantidad destinada en el año 2006, comprensiva de

11.972,11 millones de euros, difiere poco de la que se acuerda para el año 2012, donde –

además- la participación en el gasto social total fue superior, ascendía al 8,8 por ciento.

La política de Otras Prestaciones Económicas integra un conjunto de prestaciones orientadas,

por una parte, a la compensación de las rentas salariales dejadas de percibir ante la

imposibilidad temporal de trabajar por causas que afectan directamente al trabajador como:

accidente, enfermedad, maternidad, entre otras, o bien, por razones ajenas a su voluntad como:

insolvencia, quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios.

En un período económico de recesión como el examinado, las partidas destinadas a insolvencia,

quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios y enfermedad serán

las que mayor dotación requieran, existiendo poco margen presupuestario para atender los

gastos en las restantes.

Por otra parte, en esta política de gasto se recogen otras ayudas también compensatorias que

tienen por finalidad complementar las rentas de los beneficiarios ante determinadas situaciones;

bajo este denominador se integran, básicamente, las ayudas de apoyo a la familia, a los

afectados por el Síndrome Tóxico y las indemnizaciones por lesiones permanentes no

invalidantes.

Esta política se estructura en tres programas de gasto:

1. Subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de Seguridad Social.

Los subsidios de incapacidad temporal siguen constituyendo una de las áreas más importantes

en el conjunto de acción protectora de la Seguridad Social, de ahí que su control y la asignación

efectiva de recursos siga siendo un objetivo prioritario.

Para ello en estos ejercicios se mantiene en todos los ejercicios el programa de ahorro en

incapacidad temporal (excluidos País Vasco y Navarra) y se renueva el compromiso con los

Servicios Públicos de Salud de las comunidades autónomas de colaborar en la mejora de la

gestión de la prestación y en la racionalización del gasto, mediante un plan de actuaciones que

incorpora actividades de modernización y objetivos de control de gasto. Como más abajo puede advertirse en el cuadro que se presenta, a partir del ejercicio de 2011, las

partidas presupuestarias presentan una gran reducción, hasta el punto de que en el año 2012 la

asignación es inferir a la que se concedió en el año 2004.

Las dotaciones presupuestarias vinculadas al conjunto de prestaciones relativas a la cesación

temporal en el trabajo por nacimiento de hijo, maternidad, paternidad, riesgo durante el

embarazo y riesgo durante la lactancia natural, experimentan un crecimiento para el año 2009 y

2010 del 6,5 por ciento y 11 por ciento, respectivamente, motivado por las repercusiones que en

estas prestaciones ha tenido la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva

de mujeres y hombres.

No obstante, en los ejercicios 2011 y 2012 se aprecia una reducción de la dotación en un 11 por

ciento y 0,7 por ciento respectivamente.

CUADRO 23. EVOLUCION DE SUBSIDIOS DE IT, MATERNIDAD Y RIESGO DURANTE EL

EMBARAZO.

CONCEPTOS 2009 % 2010 % 2011 % 2012 %

Incapacidad temporal 8.143,81 5,6 7.373,19 9,5 7.008,86 -4,9 5.799,21 -17,3

% de OTRAS PREST. 54,3 51,1 51,6 48,2

Maternidad y riesgo

durante el embarazo

2.416,36 6,5 2.683,04 11 2.387,30 -11 2.369,85 -0,7

% de OTRAS PREST. 16,1 18,6 17,5 19,7 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia

Poniendo en relación estos datos con los obrantes en el cuadro 11 (expansión), de un lado se

aprecia cuantitativamente una tendencia descendente en materia de IT, contraria a la del período

2004-2006 (donde llegó a un 16 por ciento anual), culminándose en el año 2012 con un importe

inferior al previsto para ese mismo concepto en 2006, consistente en 6.655,68 millones de

euros. De otro lado, la tendencia del gasto en maternidad, también decreciente (en 2006 tuvo

crecimiento del 16 por ciento anual) y contraria a la del período económico expansivo, aún se

mantiene por encima de las cuantías establecidas en 2006 para la misma (1.435,47 millones de

euros).

Además, en este período 2009-2012, adquiere mayor relevancia y peso en el total de la partida

presupuestaria destinada a Otras prestaciones la correspondiente a maternidad y riesgo durante

el embarazo, alcanzando el 19 por ciento (en ciclo expansivo representaba el 11 por ciento),

ello, en detrimento de la IT, que se situó por primera vez en casi veinte años por debajo del 49

por ciento (en ciclo expansivo representaba el 55,5 por ciento).

Simplemente a efectos ilustrativos indicar que, en períodos económicos depresivos, las

prestaciones por IT pueden verse disminuidas porque hay un menor índice de bajas laborales

(accidente o enfermedad) y ello es debido, bien porque al existir menor número de trabajadores

en activo hay menor posibilidad de sufrir esta contingencia, o bien porque también se ha testado

que ante el temor a perder el puesto de trabajo, lo trabajadores en activo no hacen un uso tan

alegre de este tipo de prestaciones.

Entre las medidas adoptadas, en el ejercicio 2009, se decidió ampliar la suspensión del contrato

de trabajo por paternidad a 20 días de duración en el caso de familias numerosas, atendiendo,

por tanto, al cumplimiento de la disposición transitoria novena de la citada Ley Orgánica

3/2007, de 22 de marzo, que determina la ampliación progresiva y gradual de este permiso hasta

las cuatro semanas dentro de los seis primeros años de entrada en vigor de la Ley.

Las prestaciones de protección familiar tienen naturaleza no contributiva y son financiadas por

el Estado mediante una transferencia de crédito a la Seguridad Social, advirtiéndose un

mantenimiento e incremento de la cuantía destinada, en 2009 y 2010, que lo fue en ambos años

de 1.116,06 millones de euros, los cuales se dedicaron a atender el pago directo de 2.500 euros

por nacimiento o adopción de hijo.

Destaca que en un período en el que queda de manifiesto la necesaria reforma del sistema ante

la insostenibilidad financiera del mismo, se adoptasen medidas como la arriba descrita que, sin

duda alguna, habrían de financiarse a costa de la supresión de otro tipo de prestaciones y

servicios.

Las prestaciones de protección a la familia en los años 2011 y 2012, ascendieron a 1.015,64

millones de euros y se redujeron en un 8,9 por ciento como consecuencia de la supresión de la

prestación económica de pago único por nacimiento de hijo (cheque bebé), prevista en el Real

Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la

reducción del déficit público.

Prestaciones económicas y políticas como la arriba descrita destacan por su no correspondencia

con la realidad presupuestaria existente en el momento, caracterizada por la contención y quizá

obedecen a un ejercicio de irresponsabilidad política y captación de votos, si se analiza desde el

punto de vista financiero y es que, además, lejos de favorecer a la población más pobre,

beneficiaron a la clase media.

Por último, dentro de este programa, destacar que las prestaciones para los afectados por el

síndrome tóxico mantuvieron su asignación en los cuatro ejercicios en la cantidad de 18,25

millones de euros, la cual es ligeramente superior a la establecida en el año 2006.

2. Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo.

El gasto total previsto en este apartado también sufre un gran recorte conforme más abajo se

detalla en el cuadro 24.

Indicar que, como más arriba se ha señalado, en el período 2004-2006 (cuadro 12), la tendencia

era ascendente, con una media interanual de incremento de más del 5 por ciento, siendo en el

año 2006 ascendente al importe a 497,51 millones de euros, es decir, en el año 2012 la dotación

establecida fue inferior en un 12 por ciento a la del año 2006.

3. Prestaciones de garantía salarial.

En contrapartida a lo dispuesto con las prestaciones arriba indicadas y en consonancia con la

situación económica descrita, en el año 2009 se destinaron, en términos no financieros, 578,45

millones de euros para estos fines, de los cuales, 551,20 millones de euros, correspondieron al

pago de prestaciones del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) a los trabajadores y al pago de

sentencias según la Ley de Procedimiento Laboral.

En el año 2010, con el cierre masivo de empresas y declaraciones de concurso, se destinaron

930,43 millones de euros, de los que 900 millones de euros, correspondieron al pago de

prestaciones del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA).

El año 2011 sería el año en que mayores recursos se destinarían. Concretamente y en términos

no financieros, la cantidad de 1.428,37 millones de euros, indicando que gracias a la situación

del mercado de trabajo y económica en general, se aprobó la Ley 35/2010, de 17 de septiembre,

de medidas urgentes para la Reforma del Mercado Laboral, la cual estableció que el Fondo de

Garantía Salarial, que se nutre de las cotizaciones empresariales, pagaría 8 días de las

indemnizaciones de despido por causas objetivas, tanto en los contratos ordinarios (de 45 días),

como de fomento del empleo (de 33 días), así como el mismo abono para los despidos

colectivos objetivos (de 20 días).

Finalmente, en el año 2012, para el programa de prestaciones de garantía salarial se destinaron

1.275,09 millones de euros, en su mayor parte destinados al pago de prestaciones del Fondo de

Garantía Salarial (FOGASA), si bien dicha cantidad se vio reducida en virtud de la aplicación

del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado

laboral, que mantiene hasta 2013 la asunción por el FOGASA de una parte de la indemnización

en determinados supuestos de extinción del contrato de trabajo, pero que excluye este

resarcimiento en el caso de las extinciones que hayan sido declaradas como improcedentes,

tanto en conciliación administrativa o judicial, como mediante sentencia.

En el siguiente cuadro, se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE

a Otras prestaciones económicas, en la clasificación por programas expuesta y se indican los

incrementos respecto a los ejercicios anteriores.

Simplemente resaltar que en el examen de las cifras obrantes en el cuadro 12 para el período de

expansión económica, 2004-2006 examinado, se aseveró que esta partida presupuestaria era una

de las más reducidas (en 2006 de 484,2 millones de euros y que suponía un 4,1 por ciento del

presupuesto total de Otras prestaciones), y ello, conjuntamente con la destinada a prestaciones

para los afectados por el síndrome tóxico, mientras que ahora, en plena fase recesiva

(caracterizada por las declaraciones concursales masivas de empresas y destrucción laboral), y a

pesar de las políticas presupuestarias de austeridad del gasto, éstas se han visto incrementadas

en más de un 300 por cien.

CUADRO 24. RESUMEN EN TÉRMINOS PORCENTUALES LAS PARTIDAS DESTINADAS

EN LOS PGE A OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

(millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

4. Prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autónomos.

Se introduce en los PGE de 2011 por primera vez y como consecuencia de la Ley 32/2010, de 5

de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de

los trabajadores autónomos, la cobertura de esta prestación, así como el tipo de cotización afecto

a su financiación.

La razón de ser no es otra que, de un lado, otorgar protección a un sector de trabajadores que en

gran medida están sufriendo los efectos de la crisis y la disminución del trabajo en sectores

propios de los oficios y construcción, y de otro, incentivar las altas en esta modalidad.

Hay que señalar que para 2012 estaba previsto un crédito para el programa de prestaciones por

cese de actividad por importe de 31,03 millones de euros y que tenía por finalidad compensar la

pérdida de ingresos como consecuencia del cese de la actividad.

SERVICIOS SOCIALES Y PROMOCIÓN SOCIAL

Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones y otras prestaciones económicas, la tendencia

del gasto en esta política se ha caracterizado por su leve incremento, en los dos años 2009 y

2010 y posterior decrecimiento.

Así pues del examen de los PGE puede afirmarse que para el año 2009 y 2010 los créditos

asignados verificaron un incremento interanual, siendo que en el ejercicio del año 2011 y 2012,

la dotación se aminoró conforme se expone en el cuadro donde obran las cifras del períodos.

CUADRO 25 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A SERVICIOS SOCIALES EN

LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO AL EJERCICIO

ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

S.

SOCIALES AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2010 2.720,60 8,4 1,5

2011 2.515,58 -8,1 1,3

2012 2.119,04 -15,7 1,2 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Nuevamente parece que en el año 2010 no se atiende a la realidad y se opta por aumentar la

dotación presupuestaria.

Destaca que el decrecimiento experimentado de los recursos destinados a esta política ha sido

muy superior, en torno a un 8,5 por ciento, al experimentado por el gasto social total (cuadro

19) en el mismo períodos y que, además, si se compara con lo acontecido en el período 2004-

2006 (cuadro 13) en el que se incrementaba una media anual de 19,5 por ciento, queda claro que

se trata de una de las políticas más castigadas por la restricción presupuestaria.

PROGRAMAS 2010 2011 2012 IMPORTE ^% IMPORTE %Tot %^ IMPORTE %Tot %^

Incapac. temp.y otras

prest.econ. SS

10.056,23 10,2 9.396,16 69,2 -7,95 8.169,06 67,9 -9,0

Mutualismo Admvo 579,20 1,2 556,06 4,1 -4,0 444,08 3,7 -20,1

Prest. de garantía salarial 930,43 60,8 1.428,37 10,52 53,5 1.275,09 10,6 -10,3

TOTAL 14.402,52 100 13.576,36 100 -5,7 12.014,49 100 -11,5

Con todo, en el año 2006 la asignación a esta política era de 1.650,46 millones de euros, y

representaba un 1,21 por ciento del gasto social total, manteniéndose en esta significación y

dotación, lo que nos indica que si bien es una de las políticas más afectadas por el período

recesivo, también fue una de las más favorecidas en la dotación desde 2006 a 2009 pues, como

más abajo se detalla, además de la Dependencia, fueron múltiples las Acciones, Programas,

Fondos que se constituyeron en su día y ahora precisan ser objeto de recorte presupuestario,

dada su insostenibilidad.

Esta política está configurada fundamentalmente en torno a dos grandes áreas de actuación:

Acción Social y Promoción Social.

El área de Acción Social desarrolla medidas tendentes a proteger las carencias que presentan

diversos colectivos, ya sean físicas, psíquicas o sociales. Así, en este apartado se encuentran los

créditos destinados al Plan Nacional sobre Drogas, a servicios sociales de la tercera edad y

minusválidos, migrantes, extranjería e inmigración, la infancia y familia.

La acción social recibe la mayor parte de la dotación presupuestaria cada año.

En 2009, año en el que se continuaba con el desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre,

de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia,

incorporando al Sistema los beneficiarios que sean valorados con Grado II nivel 1 de

protección, se consignaron créditos para la atención a la dependencia y la dependencia vio

incrementada sus dotaciones en un 33%. En 2010, en la misma tendencia se produce un aumento significativo respecto a los créditos

iniciales del Presupuesto para 2009.

Esta tendencia se vio frenada en seco en el año 2011, en cuyos PGE el importe presupuestado

para el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) disminuyó un 5,2 por

ciento respecto al ejercicio anterior, manteniéndose esa tendencia en el año 2012.

Estas cifras fueron el resultado, tanto de la evolución del número de beneficiarios, como de las

medidas aprobadas por el Gobierno en el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que

se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, que supusieron limitar

la retroactividad en el pago de las prestaciones económicas nuevas durante los primeros seis

meses y posibilitaron el fraccionamiento en el pago de retrasos de prestaciones ya solicitadas en

un período de hasta cinco años.

En el año 2012, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en

materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público ya estableció

la demora en la incorporación al Sistema de Dependencia a los dependientes moderados, dadas

las limitaciones presupuestarias y la necesidad de consolidar prestaciones ya reconocidas.

En cuanto a otras actuaciones del área de Acción Social, cabe destacar una gran reducción de las

partidas, llegando incluso, en algunos conceptos a la mitad de lo presupuestado en el año

anterior: - Las pensiones derivadas de la Ley de Integración Social de Minusválidos.

- El programa de Envejecimiento Activo y Prevención de la dependencia, que desarrollaba el

IMSERSO con actuaciones de promoción de condiciones de vida saludable, acceso a la cultura,

vacaciones y termalismo social, teleasistencia domiciliaria, etc.

- El programa de prestaciones económicas, recuperadoras y de accesibilidad universal para

personas con discapacidad. - La red básica de servicios sociales (centros de servicios sociales, albergues y centros de

acogida) que se financiaron de forma conjunta las comunidades autónomas.

- El programa de acción para la ciudadanía española en el exterior, destinado a emigrantes

españoles en el extranjero y emigrantes que retornaron a España.

- El Fondo de acogida e integración de inmigrantes.

Las actuaciones del área de Promoción Social agrupan los programas de “Promoción y

Servicios a la Juventud”; “Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”; “Actuaciones

para la prevención integral de la violencia de género” y “Dirección y Servicios Generales de

Promoción Social”.

Éstos cuentan con una dotación que progresivamente también ha ido disminuyendo, hasta que

finalmente en el año 2012 contar con una partida que asciende a 77,48 millones de euros, casi

un 40 por ciento inferior que hacia cuatro años. FOMENTO DEL EMPLEO

Las Políticas Activas de empleo integran un conjunto de actuaciones complementarias entre sí

que inciden en la mejora del mercado de trabajo, tanto sobre los trabajadores, como sobre los

empleadores.

Sobre los primeros, mediante una serie de medidas que los habiliten para acceder y mantener el

empleo, ayudándoles a conseguir una permanente adaptación a los nuevos retos derivados de los

continuos avances tecnológicos.

Sobre los empleadores, mediante el establecimiento de incentivos, tanto a la creación de

empleo, como a la formación permanente de sus trabajadores, a fin de mejorar su productividad,

de tal manera que les permita aumentar la competitividad de las empresas en una economía cada

vez más abierta.

En un contexto de crisis económica mundial, el Gobierno trata de adoptar medidas tendentes a

paliar los efectos de la crisis, tanto en lo referente a mejorar la protección de las personas que

pierden su empleo, como a la consecución del mantenimiento y, en su caso, fomento del

empleo.

Los créditos dotados en el período de referencia se relacionan seguidamente en el cuadro que

más abajo se indica.

CUADRO 26. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A POLÍTICAS DE FOMENTO DE

EMPLEO EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A

EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

PROGRAMAS 2010 2011 2012

IMPORTE %Tot IMPORTE %Tot %^ IMPORTE %Tot %^ Fomento de la inserción

y estabilidad laboral 7.742,84 99,9 7.322,57 99,9 -5,4 5.759,56 99,9 -21,3

Desarrollo de la

economía social y del F. S. Europeo

10,14 0,1 6,54 0,1 -16,5 5,18 0,1 -20,7

TOTAL 7.750,67 100 7.329,10 100 -5,4 5.764,74 100 -21,3

% GASTO S.

TOTAL

4,2 3,9 3,2

(millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Sin embargo, a pesar de haber expuesto que nos encontramos en un momento económico de

masiva destrucción del empleo (dramático 24 por ciento de población activa en situación de

paro según la EPA de 2012) y, por ende, aquél en el que las partidas destinadas al fomento del

empleo debieran verse reforzadas, el efecto que se ha producido es justamente el contrario y,

desde el año 2010, las cifras arriba indicadas informan que no sólo ha disminuido la dotación

presupuestaria que tiene por objeto fomentar el empleo, sino que, además, la reducción alcanza

el 21,3 por ciento en el año 2012, lo que la sitúa en la partida que mayor ajuste y reducción ha

sufrido, seguida de la padecida por las prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo

(reducción del 20,1 por ciento), las establecidas por IT (aminoradas en un 17,3 por ciento) y las

de Servicios sociales y promoción social (en un 15,7 por ciento).

Además, se aprecia que, contraproducentemente, la representatividad de esta política respecto al

total de gasto social disminuye cuanto mayor es la tasa de paro, alcanzando al 3,2 por ciento en

el año 2012, haciéndolo también la dotación en millones de euros.

Lo expuesto contrasta con los datos que constan en el cuadro 14, referido esta misma política en

el período expansivo, donde, en el año 2006 se destinaron 6.527,15 millones de euros que

implicaban el 4,81 por ciento del gasto social total, es decir, cantidad superior a la prevista para

2012, y ello a pesar de que en ese momento no era tan acuciante la estimulación de la creación

de empleo, salvo en determinados sectores específicos (agrícola), ya que por las propias fuerzas

de mercado generaban una inercia hacia una mayor ocupación de población activa, que ha

funcionado casi de forma automática.

Este período se caracteriza por la dramática destrucción de empleo (ya relacionada y expuesta

en el apartado de contexto del período que precede a los datos, políticas y conclusiones

expuestas) y, ante la actual coyuntura de nuestra economía, el Gobierno mantuvo y adoptó, con

carácter de urgencia, un conjunto de medidas para impulsar la actividad económica, que han

dado lugar a una multiplicidad de disposiciones normativas que contrastan cualitativamente y

cuantitativamente con las, mucho más reducidas en número, adoptadas en el períodos

expansivo.

Comenzamos por referenciar:

-El Real Decreto-Ley 2/2008, de 21 de abril, que incluye la habilitación al Gobierno para la

aprobación de un plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e

inserción laboral, que además contempla expresamente subvenciones para el proceso de

búsqueda de empleo y para facilitar la movilidad geográfica con la finalidad de reforzar las

medidas ya existentes en aquellas materias.

Además, en el año 2010, se destacan los mayores esfuerzos presupuestarios, se da un

incremento del 8 por ciento respecto al ejercicio anterior, destacándose una multiplicidad de

iniciativas de dudosa eficacia, entre ellas:

-El Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo que incluye, principalmente, bonificaciones en las

cotizaciones a la Seguridad Social de hasta un 50 por ciento y la modificación del convenio

especial de la Seguridad Social a suscribir en determinados expedientes de regulación de

empleo, para fomentar la actividad de los trabajadores en ellos incluidos.

-El Real Decreto 1975/2008, de 28 de noviembre, en el que se señala que la contratación

indefinida de los trabajadores desempleados con responsabilidades familiares dará derecho al

empleador a una bonificación mensual de 125 euros/mes durante dos años. Asimismo, en este

Real Decreto se recoge la elevación del porcentaje de capitalización de la prestación por

desempleo en su modalidad de pago único al 60 por ciento para aquellos trabajadores que

quieran constituirse como autónomos.

-El Real Decreto 1917/2008, de 21 de noviembre, en el que se contempla una serie de medidas

para favorecer el empleo de las mujeres víctimas de violencia de género en materia de

orientación, formación, movilidad geográfica, contratación, compensación de diferencias

salariales e inicio de actividades por cuenta propia.

-El marco del Plan E, el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, que introduce medidas

directas de impulso a la creación de empleo, entre las que cabe destacar el fondo para entidades

locales, dotado con 8.000 millones de euros y el fondo social para la dinamización de la

economía y el empleo, dotado con 3.000 millones de euros.

-El Real Decreto 1300/2009, de 31 de julio, eleva al 80 por ciento el límite del abono de la

prestación en su modalidad de pago único cuando los beneficiarios sean hombres jóvenes hasta

30 años de edad o mujeres jóvenes hasta 35 años de edad, siempre que se incorporen de forma

estable como socios trabajadores o de trabajo en cooperativas o en sociedades laborales.

Por otra parte, la globalización de la economía está generando efectos en el empleo sobre

determinados sectores económicos en nuestro país. Por ello, el Gobierno acordó el

establecimiento de dotaciones presupuestarias específicas para el período 2006-2013, con el fin

de facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por la apertura de mercados y la

internacionalización de la economía.

La poca efectividad de las medidas adoptadas hasta ese momento y la imposibilidad de frenar la

caída del empleo dieron lugar a la aprobación de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de

medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, que se dirigía a la consecución de tres

objetivos fundamentales:

- Reducir la dualidad del mercado laboral, impulsando la creación de empleo estable y de

calidad. - Reforzar los instrumentos de flexibilidad interna en el desarrollo de las relaciones

laborales. - Elevar las oportunidades de empleo de las personas desempleadas.

Para el logro de estos objetivos se articularonn medidas, entre las que destacan:

- Establecimiento de un límite máximo de tiempo para la contratación temporal y

aumento de la indemnización por despido en este tipo de contratos. - Generalización del contrato de fomento del empleo, extendiéndolo al colectivo de

trabajadores de entre 31 y 45 años. - Concreción de las situaciones que pueden dar lugar al despido por causas objetivas . - Creación de un fondo de capitalización al objeto de abonar parte de la indemnización

por despido de los trabajadores durante su vida laboral. - Consolidación de las cláusulas de inaplicación salarial en la negociación colectiva. - Fomento de la adopción por los empresarios de medidas de reducción del tiempo de

trabajo como alternativa al despido. - Mejora de la política de bonificaciones a la contratación indefinida mediante una

definición más selectiva de los colectivos cuya contratación da lugar a las mismas. - Introducción de mejoras en la regulación de los contratos para la formación, tales como

la bonificación total de las cotizaciones sociales. - Mayor control a los desempleados mediante la reducción del plazo para rechazar cursos

de formación. - Mejora de los mecanismos de intermediación en el mercado laboral a través de las ETT

y de las agencias de colocación.

No obstante, después de año y medio de vigencia del anterior Real Decreto-Ley, la destrucción

resultaba incontenible y se produjo, unos meses después del cambio de gobierno que tuvo lugar

en noviembre de 2011, la aprobación del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas

urgentes para la reforma del mercado laboral, que se dirigía a la consecución de los siguientes

objetivos:

- Frenar en el corto plazo la insoportable tasa de destrucción de empleo que estaba

sufriendo España. - Sentar las bases para la creación de empleo estable cuanto antes. - Apostar por el empleo de calidad que rompa la dualidad del mercado de trabajo. - Poner en marcha mecanismos efectivos de flexibilidad interna en las empresas para

promover el mantenimiento del empleo. - Modernizar la negociación colectiva para acercarla a las necesidades específicas de

empresas y trabajadores. - Reconocer un nuevo derecho individual de los trabajadores a la formación. - Elevar las oportunidades de las personas desempleadas, con particular atención a los

jóvenes y a los parados de larga duración. - Sumar los esfuerzos de todos aquellos que pueden colaborar en la búsqueda de un

puesto de trabajo. - Apoyar a los autónomos y PYMES, proporcionando mayor flexibilidad y capacidad de

adaptación. - Reforzar los mecanismos de control y prevención del fraude en el cobro de las

prestaciones por desempleo. - Combatir el absentismo laboral injustificado.

Para el logro de estos objetivos se han articulado medidas con impacto en el ámbito de la

política de Fomento del Empleo, entre las que destacan:

- Creación de un nuevo contrato indefinido de apoyo a los emprendedores, dirigido a

empresas de menos de 50 trabajadores, que daba derecho a bonificaciones en las cuotas

de la Seguridad Social y a deducciones fiscales de 3.000 euros y del 50 por ciento de la

prestación contributiva pendiente de percibir. - Nueva regulación del contrato para la formación y el aprendizaje, que incluía la

elevación de la edad máxima para tener acceso a este tipo de contrato. Tanto la

celebración, como la transformación de estos contratos daba derecho a reducciones en las

cotizaciones a la Seguridad Social. - Medidas de apoyo a la suspensión de contratos y a la reducción de jornada, mediante

una bonificación del 50 por ciento de las cuotas empresariales a la Seguridad Social por

contingencias comunes.

- Se faculta a las empresas de trabajo temporal para que puedan efectuar funciones de

intermediación laboral.

- Bonificación a la transformación en indefinidos de los contratos en prácticas, de relevo

y de sustitución en las empresas de menos de 50 trabajadores. - Creación de un cheque formación destinado a financiar el derecho individual a la

formación de los trabajadores. - Se posibilita la capitalización del 100 por ciento de la prestación por desempleo de nivel

contributivo para jóvenes de hasta 30 años (35 en el caso de las mujeres) que inicien una

actividad como trabajadores autónomos.

Con el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del

mercado laboral, se ha pretendido crear las condiciones necesarias para que la economía

española pueda volver a crear empleo y así generar la seguridad necesaria, tanto para

trabajadores y empresarios, como para mercados e inversores. Puede afirmarse que un año casi

después de su entrada en vigor no ha tenido un impacto inmediato y que la tasa de desempleo

ha continuado su descenso, si bien resulta precipitada emitir una valoración toda vez que sus

efectos han de valorarse a más largo plazo.

La reforma trata de garantizar la flexibilidad de los empresarios en la gestión de los recursos

humanos de la empresa, así como la seguridad de los trabajadores en el empleo y adecuados

niveles de protección social. Es una reforma completa y equilibrada que pretende satisfacer más

y mejor los legítimos intereses de todos con especial atención al empleo estable y de calidad, la

formación de los trabajadores como derecho y el apoyo a los autónomos y las PYMES.

Dentro de las actuaciones de carácter formativo, los créditos para Formación Profesional para el

Empleo disminuyeron en 2011 un 4, 25 por ciento, respecto a 2010, continuándose esta

tendencia reductiva en el año 2012.

DESEMPLEO

La Constitución Española establece un régimen público de Seguridad Social para todos los

ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad,

especialmente en el caso de desempleo.

La economía española está sufriendo los efectos del actual contexto de crisis económica

internacional, que está incidiendo especialmente en el mercado de trabajo, como lo pone de

manifiesto el importante aumento del desempleo que se está produciendo en los últimos

tiempos. El crédito dotado para el año 2010 sufrió un incremento respecto al 2009 del 58,2 por ciento,

verificándose en los siguientes años una tendencia a la reducción en los importes y porcentajes

que se detallan.

CUADRO 27. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A DESEMPLEO EN PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

DESEMPLEO AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2010 30.974,84 58,2 17,1

2011 30.474,06 -1,6 16,6

2012 28.805,05 -5,5 16,2 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Puede apreciarse que continúa siendo la segunda partida presupuestaria (la primera se refiere a

las pensiones) más importante dentro de las políticas de gasto social (significan un 16,6 por

ciento del mismo) y, a diferencia de lo que ocurría en el período expansivo en el que se hallaba

muy próxima en cuanto a representatividad del gasto social total con otras partidas, como Otras

prestaciones económicas, ahora se verifica un distanciamiento significativo de esta tercera

política social, toda vez que oscila en torno al 7,5 por ciento (cuadro 22). Además, el importe

asignado para desempleo en el año 2006 (cuadro 15) fue de 13.578,34 millones de euros, menos

de la mitad del ahora previsto.

La partida de pensiones (un 66 por ciento) y de desempleo (un 16,2 por ciento) del año 2012

suponen el 82,2 por ciento del total del gasto social, frente al 74,4 por ciento de los años 2004-

2006, lo que deja menores recursos disponibles a otras políticas sociales.

Pero es que, además, sabemos que el gasto social total experimentó en el año 2010 un

crecimiento porcentual respecto al ejercicio anterior del 3,8 por ciento, siendo el de esta política

en el mismo año de un extraordinario 58,2 por ciento, sin duda el mayor crecimiento

experimentado, incluso por encima de las prestaciones de garantía salarial, que tuvieron un

crecimiento medio anual de más de 50 por ciento (cuadro 24).

La crisis económica implica quiebra, concurso, insolvencia y baja de empresas, con la

correlativa elevación de la tasa de paro y el aumento de las prejubilaciones, de ahí que en este

período las dotaciones destinadas a prestaciones de garantía salarial y desempleo hayan

experimentado un crecimiento semejante y tan significativo.

Podemos afirmar que el leve incremento que se ha dado al gasto social total no es suficiente

para sostener el incremento de las pensiones, desempleo y prestaciones de garantía salarial, con

lo que el resto de prestaciones y servicios tendrá que ver reducidas sus partidas.

La evolución de dos de las variables clave relacionadas con el desempleo (el número de

beneficiarios y el gasto en prestaciones), unidas a las nuevas medidas acerca del derecho a la

reposición de la prestación por desempleo en caso de suspensión o extinción de un contrato en

el marco de un ERE y la supresión del períodos de espera para ser beneficiario del subsidio por

desempleo, ambas reguladas en el Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, hizo necesario

incrementar, mediante el Real Decreto-Ley 8/2009, de 12 de junio, el presupuesto del Servicio

Público de Empleo Estatal a través de una mayor aportación del Estado por importe de

16.898,05 millones en el año 2010.

Téngase en cuenta que el incremento de gasto en prestaciones por desempleo en los últimos

años ha tenido como consecuencia un incremento de la aportación del Estado al Servicio

Público de Empleo Estatal, organismo que hasta 2007 se autofinanciaba con las aportaciones

sociales de empresarios y trabajadores. Así, para el año 2011, la aportación era de 15.780,01

millones de euros y, en el año 2012, de 13.306,57 millones de euros.

Destaca, con la finalidad de facilitar el retorno voluntario a sus países de origen a los

trabajadores extranjeros no comunitarios desempleados el que se estableció, en el Real Decreto

Ley 4/2008, de 19 de septiembre, una modalidad de pago anticipado y acumulado de la

prestación por desempleo, con el fin de favorecer la reinserción laboral y profesional de dichos

trabajadores en sus países de origen, en base a la cualificación y experiencia laboral adquirida,

medida que resulta oportuna en la actual coyuntura económica de restricción del empleo.

El Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, recogió dos medidas dirigidas a la protección de las

personas desempleadas. La primera consistía en la reposición del derecho a la prestación por

desempleo en aquellos supuestos en que se autorizara a las empresas, en virtud de ERE, a

suspender o extinguir los contratos de trabajo. La segunda tenía por objeto la eliminación del

período de espera para ser beneficiario del subsidio por desempleo.

Además, el Real Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se ampliaba la protección

por desempleo a los trabajadores que hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos,

recogía una medida por la que se ampliaba la protección por desempleo a los trabajadores que

hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos, se encontraran en situación de necesidad

por carecer de otras rentas y adquirieran el compromiso de participar en un itinerario activo de

inserción laboral.

La cuantía de esta prestación por desempleo extraordinaria era de 420 euros, el 80 por ciento del

Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) mensual.

Asimismo, se aprobó por el Real Decreto-ley 2/2010, de 19 de marzo, la reducción del número

mínimo de jornadas reales cotizadas para acceder al subsidio por desempleo o a la renta agraria

a favor de los trabajadores eventuales agrarios afectados por las inundaciones, acaecidas en los

últimos meses, en las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura.

Por último, la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del

mercado de trabajo, incluía aspectos que afectan a las prestaciones por desempleo, tales como el

reconocimiento de las mismas para los contratos de formación, el cobro de las prestaciones por

desempleo parcial por horas y no por días, la nueva definición de lo que se entiende por

desempleo total y desempleo parcial o la ampliación de 120 a 180 días del período de reposición

de la prestación por desempleo a los trabajadores afectados por la extinción del contrato de

trabajo como consecuencia de EREs.

El Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado

laboral, agrupa medidas dirigidas a favorecer la flexibilidad interna de las empresas como

alternativa a la destrucción de empleo.

En concreto, en lo que respecta a la protección por desempleo, se establecía una prórroga en la

reposición de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo, por el mismo número de

días que se hubiera percibido el desempleo total o parcial, con un límite máximo de 180 días,

para los supuestos de suspensión en el contrato de trabajo y reducciones de la jornada por causas

económicas, técnicas, organizativas o productivas, siempre que las suspensiones o reducciones

se produjeran entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012 y el despido tuviera lugar entre la

entrada en vigor del Real Decreto-ley y el 31 de diciembre de 2013.

No obstante, a pesar de todas las medidas adoptadas, el numero desempleados registrados en el

INEM en noviembre de 2012 ascendía a 4.907.817, siendo para el mismo mes del año 2006 de

2.023.164, es decir, se duplicó ampliamente.

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El Presupuesto de la Seguridad Social afronta estos ejercicios con un protagonismo

especialmente relevante: frente a la política de austeridad en el gasto público y el objetivo de

estabilidad, el gasto social se revela como un elemento esencial para apoyar a los sectores mas

sensibles a la coyuntura económica.

En el año 2009 se pretendía alcanzar el objetivo de un superávit en torno a un 0,8 por ciento del

PIB y seguir acrecentando el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, que podría alcanzar en

el ejercicio 2009 los 65.000 millones de euros, pero tales previsiones no se cumplieron en su

totalidad.

En el presupuesto para la Seguridad Social en 2010, el objetivo que se preveía para la Seguridad

Social, en términos de contabilidad nacional, suponía una capacidad de financiación del 0,2 por

ciento del PIB, y se mantenían como válidos y vigentes los objetivos que inspiraron los

presupuestos de ejercicios anteriores, entre los que cobran especial relevancia aquéllos que van

dirigidos a aumentar la eficacia y el control del gasto para garantizar el nivel de protección

social otorgado a trabajadores y pensionistas.

En definitiva, la austeridad y la eficiencia en el gasto presidirían el presupuesto de 2011 y 2012,

pero se pretendía no renunciar al mantenimiento de los niveles de protección, especialmente a

través del apoyo a los sectores más sensibles a la actual coyuntura económica, como son los

pensionistas y las personas dependientes, aunque se aplicara sólo una revalorización del 1 por

ciento de las pensiones mínimas.

Del examen de los PGE puede afirmarse que para el año 2009 y 2011 se realizaron dotaciones

al Fondo de Reserva, siendo el saldo acumulado a 30 de marzo de 2012 de 67.571 millones de

euros (incluidos rendimientos).

Pero ya no sólo no se podían seguir realizando esas dotaciones al Fondo de Reserva de la

Seguridad Social y al Fondo de Prevención y Rehabilitación, sino que la realidad económica fue

más allá de las cifras consignadas en los PGE de 2012 y los peores presagios se hicieron

realidad, por primera vez y, aunque presupuestariamente no se habían contemplado de forma

inicial, se hizo absolutamente imprescindible para eludir la quiebra del sistema, acudir a dicho

Fondo de Reserva, que cerró el año 2012 con 63.008 millones de euros, un 5,4 por ciento menos

de saldo que en 2011.

Además, entró en vigor la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y

modernización del sistema de seguridad social, toma en consideración los trabajos y

recomendaciones del Informe de evaluación y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el

Pleno del Congreso de los diputados de 25/01/11 y, entre otras medidas, se acordó el retraso de

la edad de jubilación a los 67 años y se amplió el período de cotización mínima a 38,5 años.

La política de gestión y administración de la Seguridad Social, participada por el Ministerio de

Trabajo e Inmigración y por la Seguridad Social, absorbió los importes que se indican en el

cuadro 29.

Esta política integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspección de

Trabajo, gestión recaudatoria y administración financiera de la Seguridad Social y la compra de

activos por materialización de excedentes presupuestarios de la Seguridad Social.

CUADRO 28. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A GESTIÓN Y

ADMINISTRACIÓN, SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS

PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO

AL GASTO SOCIAL TOTAL.

GESTION Y

ADMON. SS AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL

2010 6.362,29 -50,8 3,5

2011 7.770,59 22,1 4,2

2012 2.901,12 -62,7 1,6 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

El incremento experimentado en el año 2011 obedeció a la aportación al Fondo de Reserva.

De la comparativa con el cuadro 16, propio del período 2004-2006 se concluye que ha habido

una fuerte pérdida de representatividad con respecto al gasto social total que, en el año 2006, era

del 6,7 por ciento y, además, una disminución de la dotación abismal, pues en aquel año

ascendió a 9.199,55 euros.

La realidad se ha abierto camino, el déficit existente es difícilmente soportable, resultado de la

conjunción crisis económica y del sistema de reparto propio del sistema de Seguridad Social.

De ahí que se verifiquen recortes en esta política que integra el conjunto de gastos inherentes a

actividades diversas como Inspección de Trabajo, gestión recaudatoria y administración

financiera de la Seguridad Social y compra de activos.

PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE

SANIDAD

El Ministerio de Sanidad y Consumo es el encargado de la propuesta y ejecución de la política

del Gobierno en materia de salud, de planificación y asistencia sanitaria, así como del ejercicio

de las competencias de la Administración General del Estado para asegurar a los ciudadanos el

derecho a la protección de la salud.

Las actuaciones del Ministerio de Sanidad y Consumo para la consecución de una mejor

cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud se han derivado de distintas medidas

adoptadas en política sanitaria desde el año 2004, principalmente en el marco de las

Conferencias de Presidentes.

Se destaca el Real Decreto-Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización del gasto

farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de

mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público que

conllevan una disminución del gasto farmacéutico, lo que queda reflejado en los presupuestos

de las distintas entidades que desarrollan este tipo de gastos, como sucede con el INGESA o con

las Mutualidades de funcionarios.

En el marco de contención presupuestaria, los importes asignados responden a los contenidos en

el cuadro 30, caracterizado por un leve crecimiento, casi nulo, en año 2010 respecto al ejercicio

anterior, para comenzar una espiral de reducción en los años que siguen.

En el siguiente cuadro, se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE

a Sanidad, en la clasificación por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a

los ejercicios anteriores.

CUADRO 29. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS SANIDAD EN LOS PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

PROGRAMAS 2010 2011 2012

IMPORTE %^ IMPORTE %^ IMPORTE %^

TOTAL 4.633,45 0,2 4.245,49 -8,2 3.974,62 -6,8

% GASTO S.

TOTAL

2,5 2,3 2,2

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se

realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa.

Se ha dado una disminución media en el período en torno al 4,6 por ciento anual de las

cantidades destinadas a las mismas. Su representatividad en relación al gasto social total

también ha ido descendiendo ligeramente, datos que puestos en relación con los obrantes en el

cuadro 17, período 2004-2006 (mayor representatividad, continuo crecimiento e importe de

3.960,57 millones de euros en 2006) determinan que el estancamiento en la política

presupuestaria sanitaria ha sido claro, hablándose incluso de una recesión en el mismo (menos

dotación para mayor demanda), dado que el número de demandantes del servicio o bien

preferente es muy superior al de los años de expansión económica, principalmente debido a los

fuertes flujos migratorios sufridos.

Seguidamente se indica la participación se los subsectores sanitarios en el total arriba indicado

mediante porcentajes:

PARTICIPACIÓN (%)

SUBSECTORES 2010 2011 2006

Sistema Seguridad Social 41,79 38,60 36,38

Estado (Ministerio Sanidad) 11,16 10,70 9,50

OO. AA 47,04 50,70 52,89

A diferencia de lo preconizado en el período de expansión arriba expuesto, la proporción

correspondiente a la Seguridad Social sufre un descenso de casi un 5 por ciento en el período,

corriendo igual suerte la participación del Estado, existiendo relación directa entre los aumentos

de participación de los OO.AA (los que mayor volumen de recursos reciben), con las

disminuciones de los subsectores ya indicadas, de forma que se da un decrecimiento de la

Seguridad Social y del Estado a favor de aquéllos.

Es de destacar el progresivo decrecimiento en la dotación para el Fondo de cohesión sanitaria, el

Plan de Calidad del Sistema Nacional de Salud, el Plan Estratégico de Política Farmacéutica

para el Sistema Nacional de Salud, la Agencia Española de Medicamentos y Productos

Sanitarios, el Plan de Salud Bucodental en colaboración con las Comunidades Autónomas y las

actuaciones de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, como organismo

responsable de fomentar y mantener la coordinación interterritorial, intersectorial e

internacional en materia de riesgos alimentarios a través de la evaluación, gestión y

comunicación de los mismos (Estrategia NAOS y Programa PERSEO).

En el ejercicio de 2011 se dictó el Real Decreto-Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización

del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y el Real Decreto-Ley 8/2010,

de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit

público que conllevaron una disminución del gasto farmacéutico, lo que queda reflejado en los

presupuestos de las distintas entidades que desarrollan este tipo de gastos, como sucede con el

Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) o con las Mutualidades de funcionarios.

Los recursos del Mutualismo Administrativo crecieron un 4,2 por ciento en el año 2009, un 2,2

por ciento en 2010, decreciendo un 0,8 por ciento y un 0,3 por ciento en los años 2011 y 2012,

respectivamente.

EDUCACIÓN

En el año 2011, El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en colaboración con las

Comunidades Autónomas al tratarse de una competencia transferida, tenía como objetivos en

materia educativa aumentar la eficacia del sistema educativo español, mejorando los resultados

de los esfuerzos realizados hasta la fecha.

Para ello, en el marco de la política de contención del gasto público que afronta el Gobierno

como consecuencia de la desfavorable situación económica, se propuso concentrar los recursos

financieros disponibles en programas estratégicos para el sistema educativo.

En 2009 y 2010 continuaba el desarrollo progresivo de la Ley Orgánica de Educación 2/2006,

de 3 de mayo, de Educación, por tanto, se han dotado los créditos necesarios para atender el

coste derivado de la misma.

En materia de educación infantil, se ha continuado con el desarrollo del plan Educa-3 de

promoción de la escolarización de niños menores de 3 años y se presentó el programa Escuela

2.0 (se trata de un programa global de innovación educativa, que prevé la transformación en el

períodos 2009- 2012 de las aulas tradicionales de 5º y 6º de Primaria y de 1º y 2º de Secundaria

en aulas digitales). Además, se amplió y flexibilizó la oferta de formación profesional para

conseguir elevar el número de titulados y el programa de enseñanza universitaria experimentó

cierto crecimiento.

Continuó la implantación de la Estrategia Universidad 2015, encaminada a la renovación y

modernización de las universidades españolas, la internacionalización del sistema universitario

y su implicación en el cambio económico basado en el conocimiento y en la mejora de la

innovación, garantizando que el sistema universitario en su conjunto siguiera avanzando hacia

la excelencia (implantación del Espacio Europeo de Educación Superior, el llamado proceso de

Bolonia y Programa Campus de Excelencia Internacional).

Todas estas políticas se vieron frenadas en los PGE del año 2012.

Seguidamente se relacionan, desglosadas por áreas de gastos, las dotaciones presupuestarias

recibidas en educación en cada uno de los años indicados especificándose algunas de las áreas

de gasto.

CUADRO 30. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A EDUCACIÓN EN LOS PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y

PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AREAS DE GASTO 2010 % 2011 % 2012 %

Enseñanza Universitaria 374,05 11,3 399,61 6,8 149,66 -62,5

Promoción Educativa (Becas, exención de

precios, transporte, comedor y otras ayudas). 1.395,52 3,8 1.431,47 2,6 1.270,05 -11,3

TOTAL 3.092,09 3,5 2.843,43 -8,0 2.219,6 -21,9

% GASTO S. TOTAL 1,7 1,5 1,2

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa.

Ciertamente la tendencia reduccionista de las dotaciones en materia de educación alcanzó su

máximo en los presupuestos del año 2012, con un 21,9 por ciento, con una pérdida de peso

significativa, respecto al gasto social total, que sabemos ha experimentado un crecimiento del 3

por ciento, que no ha tenido reflejo en este servicio preferente.

Nos encontramos ante una dotación muy parecida en términos cuantitativos a la que se dio en

los años del período de expansión (cuadro 18), con la gran diferencia de haberse incrementado

significativamente el número de beneficiarios, luego hay una verdadera minoración cualitativa

(los mismos recursos han de atender a más beneficiarios).

PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Las líneas de actuación que presidieron el presupuesto de la Seguridad Social para 2012

perseveraron en la austeridad y la eficiencia en el gasto sin renunciar al mantenimiento del

poder adquisitivo de las pensiones, que experimentaron una revalorización de un 1 por ciento,

en coherencia con la que ya fijó para 2012 el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de

medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit

público.

El Real Decreto-Ley 20/2011, de 31 de diciembre, de medidas urgentes en materia

presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público ya estableció la

demora en la incorporación al Sistema de Dependencia de los dependientes moderados, dadas

las limitaciones presupuestarias y la necesidad de consolidar prestaciones ya reconocidas.

El presupuesto consolidado de gastos de la Seguridad social representaba casi un 11,5 por ciento

del PIB, y para su financiación -como sabemos- además de las cotizaciones, las aportaciones del

Estado constituyen el concepto de mayor peso relativo.

Así, en el año 2009 las aportaciones del Estado que financiaron gastos corrientes se

incrementaron en un 9,6 por ciento y, en el año 2010, nuevamente aumentaron en un 11,8 por

ciento. En el presupuesto del ejercicio siguiente, decrecieron las mismas, siendo de un 2,4 por

ciento menos en el año 2011 como consecuencia, fundamentalmente, de la supresión de la

prestación económica de pago único por nacimiento o adopción de hijo que establecía el Real

Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la

reducción del déficit público,

Para el año 2012 dichas aportaciones se incrementaron en un 9,3 por ciento en relación a 2011

lo que supuso un significativo esfuerzo por parte del Estado en el actual marco de reducción del

gasto para alcanzar el objetivo de déficit fijado para el Estado en 2012.

CUADRO 31. RELACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA

SEGURIDAD SOCIAL.

2010 ^% 2011 ^% 2012 ^%

Cotizaciones 107.376,63 -4,5 110.447,12 2,9 106.322,96 -3,7

Aportaciones Estado 8.336,89 11,8 8.134,75 -2,4 8.891,65 9,3

Total ingresos 120.587,33 -3,6 124.418,61 3,2 120.698,30 3,0

Total gastos 120.587,33 -3,6 124.418,61 3,2 120.698,30 3,0 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales de la Seguridad Social. Elaboración propia.

Se advierte que las cotizaciones, con un 88 por ciento del total de ingresos, continuaron siendo

la principal fuente de financiación, pero descendió su importancia en relación a la que tenían en

ejercicios como el del año 2006 (cuadro 19), en el que representaban 92 por ciento, mientras que

ahora a esa tendencia fluctúa, hasta que finalmente se situó en una reducción del 3,7 por ciento

en 2012.

En un sistema de Seguridad Social basado en la técnica del reparto, donde la tasa de aporte

depende del coeficiente de dependencia del sistema (número de beneficiarios/número de

cotizantes) resulta que financieramente no es sostenible en un escenario en el que aumentan los

beneficiarios al tiempo que se reducen las cotizaciones, es decir, el que ahora se está

experimentando, pudiendo llegarse al colapso si esas cotizaciones no fueren suficientes para dar

cobertura.

Para compensar esa disminución de las cotizaciones de los años 2010 y 2012, sin duda alguna

resulta lógico que se haya optado por el aumento de las aportaciones estatales, en un 11,8 y un

9,3 por ciento respectivamente, las cuales en relación a las que se realizaban en el año 2006

analizado (cuadro 19) han aumentado más de un 65 por ciento. Las mismas se destinaron

principalmente a complementos para pensiones mínimas.

En otro orden de cosas, también se ha experimentado un incipiente aumento de los gastos en

relación al período expansivo, en torno al un 23 por ciento.

En relación con la reducción del número de cotizantes, cabe destacar el fortísimo descenso de la

afiliación laboral a la Seguridad Social experimentado desde el año 2009, situándola en el año

2012 por debajo del número alcanzado en el año 2003, con la diferencia de que en la actualidad

hay un millón más de pensionistas y 1,7 millones más de desempleados. Como dato se detalla a

continuación una evolución de los últimos ejercicios.

2008 2009 2010 2011 2012

18.305.613 17.640.018 17.478.095 17.111.792 16.531.048

Ello es fruto de la caída del empleo, pues recordemos que la tasa de paro del períodos alcanza el

20 por ciento de población activa y pone de manifiesto la debilidad del sistema que se sitúa al

borde de la quiebra (existencia de un promedio de 2,4 afiliados por pensionista), lo que ha

significado que por primera vez desde su constitución haya tenido que acudirse en este período

por el Gobierno, como medida excepcional, al Fondo de Reserva que cerraba el año 2012 con

un 5,4 por ciento menos de saldo.

CONCLUSIONES.

En este período el gasto social ha experimentado, en cifras absolutas, un crecimiento superior al

que ha acompañado al PIB, que por el contrario ha tenido una evolución negativa en el período

de referencia, pero no es menos cierto que tal situación resulta totalmente insostenible desde el

punto de vista financiero y que ya no podrá seguir financiándose vía endeudamiento.

Si en la década de los 90 y posterior período de fase expansiva, 2004-2006, el gasto creció pero

lo hizo por debajo de la riqueza del país, debido a la renuncia de los sucesivos gobiernos a

aprovechar esta fase de crecimiento excepcional, en este último período, el gasto social ha

experimentado en cifras absolutas un crecimiento superior al que ha acompañado al PIB, que

por el contrario ha tenido una evolución negativa en el período de referencia, lo que se traduce

en un efecto aritmético que sobrevalora aún más el peso del gasto público (que presenta un

cierto grado de especialización y sofisticación).

No es menos cierto que tal situación resulta totalmente insostenible desde el punto de vista

financiero y que ya no podrá seguir financiándose vía endeudamiento. Han de reducirse costes y

para ello además de la constricción presupuestaria ha de internalizarse el pensamiento

empresarial en el sector público relativo al logro de la eficiencia en la gestión.

Pude entonces considerarse, dada la proporción que el gasto social representa en relación al

gasto total y, principalmente, la que las partidas en materia de pensiones y desempleo han

alcanzado en los últimos años, que se ha llegado a un sobredimensionamiento de las

responsabiliades asumidas por el Estado de Bienestar, en el sentido de que ha habido un total

abandono de la previsiòn privada, frente a contingencias como las arriba indicadas, viéndose

esta situación agravada por la deficiencia en la gestión pública y los problemas de regulación

social para determinar cuál debe ser el mecanismo de atribución de prestaciones (sirvan de

ejemplo las múltiples políticas del año 2010).

En el año 2010, se apostó por una serie de políticas de ampliación de protección de sectores

específicos (cheque bebé) y fomento de empleo (plan E), que no sólo resultaron ineficaces, sino

que supusieron un derroche que en los presupuestos de los años siguientes se tradujo en mayor

restricción, debiendo tenerse en cuenta también el condicionante derivado de la globalización y,

más concretamente, de la pertenencia de España a la UE, con los criterios de convergencia de

Maastricht.

La educación y la sanidad a nivel de PGE han tenido y mantienen poca representatividad

(aunque habrá que coordinarlas con los presupuestos autonómicos), y no hay duda de que la

privatización pueda servir para liberar gasto, pero esta medida, dado el gasto pensiones y

desempleo, resulta insuficiente si no se acompaña de las reformas pertinentes en dichas

materias.

En efecto, si utilizamos las series de gasto público en protección social de EUROSTAT, lo

primero que se puede observar es que ha habido un incremento del gasto público que ha llegado

a situarse en el 24,6 por ciento, si bien buena parte de ese incremento se debe a lo que los

economistas denominan “estabilizadores automáticos, es decir, al aumento de las prestaciones

por desempleo (que han pasado a significar en 2010 el 3,2 por ciento del PIB) y al incremento

de las transferencias de la Seguridad Social en pensiones (que han pasado a significar el 10,1

por ciento del PIB).

Lo que se persigue por los poderes públicos, en un contexto donde el ingreso es inferior al

gasto, es alcanzar el mantenimiento del estándar de vida de los ciudadanos, el logro de la

seguridad económica y mantenimiento de la paz social, mediante el auxilio a la cada vez mayor

población ubicada en los umbrales de la pobreza.

Luego el aumento del gasto social (aún por debajo de la media europea) se debe a la crisis

económica, dado el número de desempleados sostenidos, y al sistema basado en la técnica de

reparto que impera en la Seguridad Social, principal partida de gasto social, pero no significa

que se produzca una ampliación sustancial de las manifestaciones del mismo, aunque sí una

inadecuada gestión del mismo y, paradójicamente, tampoco resulta significativo el gasto en

política de fomento del empleo, a pesar de la coyuntura.

Resulta imperiosa y necesaria una reforma del sistema de Seguridad Social y de las pensiones,

el diseño una “tercera vía” como un modelo general para el entendimiento del Estado y del

mercado o, más en concreto, la reestructuración del sistema de pensiones como se ha planteado

en otros países como Alemania o Francia, así como una mayor inversión en políticas de empleo,

sorpresivamente muy poco dotadas, y el fomento de la contratación para aumentar el número de

cotizantes.

Referencias bibliográficas Albi, E. (2000): Público y privado. Un acuerdo necesario, Ariel, Barcelona.

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Bandrés, M. y García Delgado, J. L. (2000): “Estado del bienestar y crecimiento económico”, en Muñoz

Machado, S., García Delgado, J. L. y González Serara, L.: Las estructuras del bienestar en Europa,

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Centella, M. (2003): “Gasto público en sanidad y Estado del bienestar”, Revista de Administración

Sanitaria Siglo XXI, núm. 4.

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INE. Desarrollo del PIB hasta 2011.

Informe económico financiero de los PGE de los años 2004, 2005, 2006,2009, 2010, 2011 y 2012.