Aspectos económicos de la reforma ferroviariade la UE

The Economics of EU Railways Reform

Ficha catalográfica:

Edita: ADIF: Dirección Corporativa de Relaciones InternacionalesFundación de los Ferrocarriles EspañolesCentro de Documentación Ferroviaria

Estrategias Ferroviarias EuropeasNúmero 10 - Noviembre 2005

Aspectos económicos de la reforma ferroviaria de la UE = The Economics of EU RailwaysReform .- Madrid : Fundación de los Ferrocarriles Españoles ; ADIF. Dirección de RelacionesInternacionales, 2005

36 p. ; 30 cm. (Estrategias Ferroviarias Europeas; 10)

1. Política Comunitaria Ferroviaria 2. Liberalización económica 3. Tarificaciónferroviaria 4. Privatización

PRESENTACIÓN

La Dirección Corporativa de Relaciones Internacio-nales, en colaboración con la Fundación de losFerrocarriles Españoles, edita una serie de documen-tos bajo el título genérico: "Estrategias FerroviariasEuropeas" para su difusión con fines exclusivamentede información dentro del entorno de las empresasferroviarias.

La Dirección Corporativa de Relaciones Internacio-nales selecciona periódicamente para su edición aque-llos informes que considera de interés y actualidadpara el sector, relacionados con las experiencias enotros países sobre los procesos de transformación delferrocarril y su papel en el sistema de transportes.

La edición impresa está limitada a 200 ejemplares quese distribuyen diversos ámbitos. La versión electrónicade los documentos está disponible a través de la pági-na web de la Dirección de Documentación y ArchivoHistórico Ferroviario de la Fundación de losFerrocarriles Españoles:

www.docutren.com/documentos_internacionales.htm

Por parte de la Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales de Adif se cumple así con el objetivo dedifundir aquella información internacional que puedaser de utilidad para la empresa en el desarrollo de suactividad.

A su vez, con esta iniciativa, la Fundación de losFerrocarriles Españoles sirve una vez más a su com-promiso de apoyar la actividad investigadora y engeneral, de contribuir a la difusión y el conocimiento delferrocarril por la sociedad.

La Dirección Corporativa de Relaciones Interna-cionales ha seleccionado un texto de gran interéssobre los aspectos económicos de la reformaferroviaria en curso por parte de la UniónEuropea.

El octavo Informe de Brujas sobre la PolíticaEconómica Europea (BEEP) examina los princi-pales aspectos económicos de la reforma ferro-viaria de la UE. Tras poner de relieve la impresio-nante pérdida de cuota de mercado que el ferro-carril ha venido padeciendo desde la década de1960, justifica con tres argumentos la convenien-cia de dicha reforma, a saber: la necesidad deuna mayor competitividad del ferrocarril; impulsarla transferencia al ferrocarril (favorecida por elmercado) del tráfico de mercancías por carretera,como un paso hacia la movilidad sostenible enEuropa; y, por último, poner fin a la desproporcio-nada presión que ejerce sobre los presupuestospúblicos de los Estados miembros.

El informe finaliza con una serie de indicacionessobre el futuro de la reforma ferroviaria europea yunas interesantes recomendaciones para revitali-zar el sector.

Introducción:

1

Colegio de Europa

Brujas Natolin

Informes de Brujas sobre Política Económica Europea

Aspectos económicos de la reforma ferroviaria de la UE

Loris Di Pietrantonio*, ** y Jacques Pelkmans***

Informe BEEP nº 8

Septiembre de 2004

* El autor, que actualmente trabaja en la Comisión Europea, basó este artículo en su experienciaprofesional previa en el seno de la Unión de Industrias Ferroviarias Europeas (UNIFE). No obs-tante, las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no necesariamente reflejanlas de UNIFE.

** Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no necesariamente reflejan lapostura oficial de la Comisión Europea sobre este asunto.

*** Titular de la cátedra “Jan Tinbergen”, Director del Departamento de Estudios EconómicosEuropeos del Colegio de Europa, Brujas; Miembro del Consejo de WRR, La Haya.

Resumen

La UE emprendió seriamente la reforma ferroviaria enel cambio de siglo. Desde entonces se han aprobadodos “paquetes ferroviarios”, que tienen su resultado enuna serie de directivas, y ya ha sido propuesto un ter-cero. Además, se han emprendido o están en marchavarias iniciativas complementarias.

Este “Informe BEEP” (Bruges European EconomicPolicy) examina los principales aspectos económicosde la reforma ferroviaria de la UE. Tras poner de relie-ve la impresionante pérdida de cuota de mercado queel ferrocarril ha venido padeciendo desde la década de1960, justifica con tres argumentos la conveniencia dedicha reforma, a saber: la necesidad de una mayorcompetitividad del ferrocarril; impulsar la transferenciaal ferrocarril (favorecida por el mercado) del tráfico demercancías por carretera, como un paso hacia la movi-lidad sostenible en Europa; y, por último, poner fin a ladesproporcionada presión que ejerce sobre los presu-puestos públicos de los Estados miembros.

La parte central del artículo se ocupa de los fallos delmercado en el sector ferroviario y en el mercado inte-rior de servicios ferroviarios; de las complejas cuestio-nes económicas que plantean la separación vertical(unbundling) y las opciones de tarificación, así como delos métodos, el potencial y los problemas de la intro-ducción de competencia en los servicios ferroviarios deviajeros y mercancías. Los fallos de mercado en el sec-tor del ferrocarril son diversos (monopolio natural, eco-nomías de densidad, seguridad y asimetrías de infor-mación), y están agravados por no menos de sietebarreras técnicas y legales que impiden la realizaciónpráctica de un mercado ferroviario interior. La decisiónde la UE de optar por la desagregación vertical (conventajas de naturaleza semejante a las de otras “indus-trias de red”, como, por ejemplo, evitar subvencionescruzadas opacas y conseguir una mayor transparenciade costes) plantea el riesgo de que aparezcan conside-rables costes de coordinación. La adopción de una tari-ficación basada en el coste marginal es problemáticapor motivos económicos (entre sus inconvenientesfiguran: las arbitrariedades de las reglas de asignaciónde costes en presencia de grandes economías dealcance y de costes comunes relativamente altos; unsistema de incentivos que no puede considerarse ópti-mo y que frena el crecimiento de los servicios de mer-cancías; efectos posiblemente contrarios a la compe-tencia derivados de las tarifas binomiales o de dos par-tes). Sin una armonización más detallada, tambiénpuede dar lugar a muchos sistemas diferentes en los

Estados miembros, causando aún mayores distorsio-nes. En la medida en que el transporte de mercancíaspudiera desarrollarse en un mercado competitivo, unacombinación de la tarificación Ramsey (dado el incen-tivo a los proveedores de servicio para mantener lacuota de mercado) y máximos de precios basados encostes autónomos, podría resultar superior en términosde competencia, crecimiento del mercado y supervisiónreguladora. El incipiente enfoque cooperativo paracoordinar y asignar surcos horarios es, desde luego,esperanzador, pero lo más probable es que resulte cla-ramente insuficiente.

Los argumentos a favor de introducir competencia,principalmente en el tráfico de mercancías, sonmuchos y valiosos. Por ejemplo: servicios transfronteri-zos óptimos, diferenciación de calidad y mejora gene-ral de la eficacia, de mayor escala para la recuperaciónde costes y un descenso de los comportamientos debúsqueda de beneficios a cualquier precio. Sin embar-go, no es acertado abogar en pro de la introducción asecas de la competencia en el ferrocarril. Depende deltamaño del mercado y de la supresión de un sinfín debarreras; requiere una cuidadosa definición de la obli-gación de servicio público y del cálculo de sus costes;también habría que anticiparse a los fallos de coordina-ción. Por otro lado, reforma y competencia no puedenni deben ser evaluadas desde una perspectiva estáti-ca. Las conductas y las estructuras de costes cambia-rán con la reforma. Es sabido que infraestructuras einversión en tecnología generan un enorme potencialpara economizar costes, sobre todo cuando van unidasal programa de interoperabilidad de la UE. Todo estedinamismo bien puede contribuir a promover el ingre-so y ulterior ampliación de beneficios (netos) de bien-estar procedentes de la reforma ferroviaria de la UE.

El artículo finaliza con una serie de indicaciones sobreel futuro de la reforma ferroviaria de la UE.

Nota: los autores agradecen cualquier comentariosobre esta versión. Pueden enviarlos a jpelkmans@coleurop.be

Códigos JEL: L5, L9, O52, F15.

2

Introducción

Durante casi dos siglos, los ferrocarriles han jugado unpapel fundamental en la economía europea al propor-cionar valiosas líneas vertebrales de transporte a tra-vés del continente y facilitar, cuando no estimular, gran-des revoluciones industriales. Sin embargo, las últimastres décadas han sido testigo de una sostenida pérdidade cuota de mercado en el sector del transporte ferro-viario de viajeros y en particular en el de mercancías,en lo que refiere a la competencia intermodal. En cier-ta medida, este fenómeno puede explicarse por ten-dencias y factores exógenos. Pero no se pueden pasarpor alto los fallos internos en el sector, que durantemucho tiempo lo han incapacitado para ajustarse a loscambios del mercado y para responder a ellos orien-tándose hacia nuevos modelos de negocio. Además,las subvenciones estatales al ferrocarril han llegado aser, o han seguido siendo, muy importantes, sólo supe-radas por las dedicadas al sector agrario.

Tras la demora, este desafortunado cúmulo de circuns-tancias ha producido una oleada de reformas naciona-les orientadas a:

- un examen más riguroso de los modelos de activi-dad y a introducir cambios en los mismos, talescomo la constitución de sociedades o privatización,subvenciones focalizadas (que muestran mejor lasineficiencias), diferenciación mucho mayor de losprecios (tarificación por carga máxima –peakloadpricing–, diferenciación interregional, diferenciaciónde calidad del servicio), etc.- la introducción de la competencia (en toda la UE),sobre todo en servicios de mercancías donde elcampo de acción es considerable. La idea, tras el findel monopolio y los derechos exclusivos, es generarpotentes y duraderos incentivos para la mejora de laestructura y el rendimiento de los ferrocarriles de laUnión, y, por consiguiente, para la mejora de sucompetitividad y el aumento de su cuota de merca-do.- volver a regular los ferrocarriles centrándose enlos fallos de mercado (tales como monopolio natu-ral, seguridad y asimetrías de información) sobretodo el mercado interior, sustituyendo así a la vieja,ineficiente y fragmentaria reglamentación, con susenormes costes para la economía y la sociedad.

El artículo plantea los aspectos económicos de lareforma ferroviaria de la UE, actualmente en marcha.Tras esbozar la impresionante decadencia del ferroca-rril, en el apartado 2 justifica la necesidad de la refor-ma. Esta justificación se basa en la competitividad,sostenibilidad y la aportación de (menos) dinero públi-co. Después, en el apartado 3, nos ocupamos del aná-lisis económico del sector, sus fallos de mercado y susbarreras técnicas y económicas a la entrada en el inci-piente mercado ferroviario interior de la UE. Se planteauna interpretación económica de la reforma reguladoracentrándose primero en la desagregación vertical y lasopciones para la formación de precios (apartado 4) y,seguidamente, en la introducción de la competencia(apartado 5). En relación directa con la separación ver-tical, examinamos más detenidamente los considera-bles problemas para evitar eficazmente las subvencio-nes cruzadas (dada una alta tasa de costes comunes)y las ventajas e inconvenientes de la tarificación decostes marginales. A continuación se presenta unbreve examen de las diferentes opciones para lograr larecuperación (completa) y la transparencia de costes,y, finalmente, las necesidades de coordinación para laadecuada asignación (transfronteriza) de surcos hora-rios. Al discutir la introducción de la competencia, noscentramos en los costes de coordinación, los requisitosprevios del bienestar que mejoran la competencia en elferrocarril y la naturaleza del análisis de la competenciaderivado de estas consideraciones.

El apartado 6 resume las conclusiones fundamentalesy aporta cinco indicaciones adicionales para el futurode la reforma ferroviaria en la UE.

I – Aspectos fundamentales de la decadencia de losferrocarriles de la UE

Los ferrocarriles de la UE no están obteniendo buenosresultados en absoluto. El descenso de la cuota demercado es considerable y parece irreversible. Laextrapolación significaría la desaparición del tráfico demercancías en un plazo más bien breve, y en el mejorde los casos una posición estancada en el transporteferroviario de viajeros, como actor marginal del trans-

3

Aspectos económicos de la reforma ferroviaria de la UE

Loris Di Pietrantonio y Jacques Pelkmans

BEEP nº 8, Colegio de Europa, Brujas

porte. Una serie de aspectos interesantes muestran lanaturaleza dramática de estas tendencias.

Durante los últimos 30 años, frente al crecimiento con-tinuo del transporte de viajeros y mercancías de un 2,5-3% anual en Europa, el transporte ferroviario de la UEha sufrido un acusado descenso. Para el sector deltransporte en su totalidad, el crecimiento estuvo lidera-do por el transporte de mercancías transnacional. Laintensificación en el desarrollo del mercado interior afinales de la década de 1980 y en la de 1990 ha refor-zado esta tendencia. No obstante, el sector ferroviariono se ha beneficiado de esta evolución.

En el caso del transporte de mercancías, los ferrocarri-les perdieron cuota de mercado no sólo en términosrelativos, sino también absolutos. Se estima que duran-te el período 1990-2001, el transporte de mercancíasen general, medido en toneladas-kilómetros, ascendióen un 25%; el de carretera se incrementó en un 35%,mientras que el transporte ferroviario de mercancías seredujo en un 6%. Durante el período 1970-2001, lacuota de mercado del ferrocarril cayó desde el 21%hasta el 7,8% (véase la Figura 1).

.

4

Carretera Ferrocarril

Figura 1 – Crecimiento y cuota del transporte de mercancías por modos entre 1970 y 2001

Miles de millones de t-km

Navegación InteriorGasoductos/oleoductos Transporte marítimo

Comisión Europea – Energía y Transporte en cifras, 2003

El caso del transporte de viajeros es menos espectacu-lar, pero la tendencia también es descendente. Duranteel período 1970-2001, la cuota del ferrocarril en el sec-tor del transporte de viajeros se redujo de 10% a 6%.

Es alarmante observar la incapacidad de los ferrocarri-les para absorber la demanda del tráfico en momentosde crecimiento económico. La creación del mercadointerior estuvo acompañada por un boyante crecimien-to económico que no se interrumpió hasta 2001. En elperíodo comprendido entre 1995 y 2001, el PIB real dela economía europea creció un 16% acumulado.En elmismo período, las unidades de tráfico transportadaspor ferrocarril se incrementaron un 11% en el caso delas mercancías y un 13% en el de los viajeros, lo queindica un fracaso en la captación de mercados poten-ciales1.

Las razones de esta pérdida (especialmente en eltransporte de mercancías) son diversas, algunas exó-genas al sector y otras endógenas. Entre las primeras,una tendencia ya antigua es la transformación de la

economía europea, que pasa de ser industrial a estarbasada en los servicios. En el sector industrial ha teni-do lugar una amplia adopción de procesos de roduc-ción just-in-time, lo que inevitablemente implica unabúsqueda flexible de proveedores y medios de trans-porte adaptables. Además de estas tendencias econó-micas, se podría considerar como exógeno el impactode una fuerte preferencia política (desde la SegundaGuerra Mundial) y, posteriormente, de preferenciasindividuales por el transporte por carretera.Las razones endógenas de que el ferrocarril no estéobteniendo los resultados adecuados (véase la Tabla22) pueden resumirse en la casi total falta de adapta-ción a mercados dinámicos y a las necesidades cam-biantes de los clientes. Los mercados de la UE y susflujos comerciales asociados cada vez son más de tipotransnacional, mientras que los servicios ferroviariossiempre se han mantenido en el ámbito nacional. Secelebraron acuerdos ad hoc y sobre una base bilateralpara transbordos internacionales, que recuerdan bas-tante a los acuerdos bilaterales que siguen siendocaracterísticos del transporte aéreo intercontinental3.

5

Automóvil Autobús Tranvía +Metro

Ferrocarril Avión

1970 73,8 12,7 1,6 10,4 1,61980 76,1 11,8 1,2 8,4 2,51990 79,0 9,3 1,0 6,7 4,01991 78,8 9,3 1,1 6,8 4,11995 79,5 8,7 0,9 6,2 4,61996 79,3 8,8 0,9 6,3 4,71997 79,2 8,7 0,9 6,3 4,91998 79,1 8,6 0,9 6,2 5,21999 78,8 8,5 0,9 6,2 5,52000 78,1 8,6 1,0 6,4 5,92001 78,2 8,6 1,0 6,4 5,9

Comisión Europea – Energía y Transporte en cifras, 2003

Tabla 1 – Evolución del transporte de viajeros en Europa (en %)

Casi todas las quejas sobre los servicios ferroviarios serefieren a la falta de presión competitiva y a la fragmen-tación del mercado ferroviario de la UE. La actualestructura del mercado ferroviario se caracteriza, dehecho, por la presencia de empresas ferroviarias titula-res que operan redes nacionales y por una serie detransportistas regionales y/o especializados. Tambiénse considera que los costes son muy altos, lo queentorpece la transferencia intermodal desde otrosmodos de transporte al ferrocarril.

II – Abordar la crisis ferroviaria mediante profundasreformas en la UE

La agenda política de la última década se ha orientadohacia una “revitalización” del ferrocarril como opción detransporte que garantiza el crecimiento económico y lasostenibilidad. Las razones que hay detrás de estareforma se identifican con tres objetivos:

1. fomentar la competitividad del sistema de trans-porte ferroviario en Europa, a la vez que se contri-buye al crecimiento económico de la Unión, respal-dando y explotando el mercado interior;

2. promover un modelo de movilidad sostenible;

3. reducir el gasto público propiciando unos mejoresresultados del ferrocarril.

2.1 ¿Unos ferrocarriles revitalizados garantizan elrendimiento económico?

Como en todos los sectores de servicio, entre lasmetas principales de la reforma ferroviaria se cuenta larecuperación de la competitividad del sector, en formade una reducción de las ineficiencias (X-) y una intro-ducción de un mayor grado de transparencia en la con-tabilidad de costes, al igual que en las prácticas empre-sariales. La recuperación de la competitividad de losferrocarriles radica en dos objetivos intermedios funda-mentales:

1. eliminar asimetrías con respecto a otros sectoresde transporte (recuperando así cuota de mercado) através de unas inversiones apropiadas en capaci-dad e infraestructura, y estableciendo unos cánonesde acceso justos y equitativos entre modos;2. introducir reformas que promuevan la liberaliza-ción y la competencia donde sea posible (consi-guiendo así que el sector sea más eficiente) y apro-bando normativa donde esté justificado (garantizan-do, por tanto, el cumplimiento de las obligaciones deservicio público y unos elevados niveles de seguri-dad).

En lo que respecta al primer objetivo intermedio, variosestudios han analizado si una política de transportes que favorece al ferrocarril (y a la navegación interior) esperjudicial para el crecimiento económico o simple-

6

Tabla 2 – Razones del descenso del tráfico ferroviario

Razones exógenas - Transformación de otros sectores, que evolucionan• desde procesos de producción basados en un

voluminoso stock hacia procesos de producción just-in-time

• desde productos de bajo valor/alto volumen hastaproductos de alto valor/pequeño volumen

- Políticas e inversiones que han favorecido el crecimiento deltransporte por carretera en lugar del transporte ferroviario

Razones endógenas - Limitada atención al cuidado de los clientes- Escasa fiabilidad y puntualidad de los envíos- Limitada flexibilidad en los transbordos- Servicios transnacionales fragmentados, con retrasos en las

fronteras (falta de interoperabilidad)- Ausencia de cabotaje transfronterizo- Falta de integradores de servicios para cadenas logísticas

optimizadas- Prioridades del tráfico asignadas al tráfico de viajeros (gestión

poco transparente de la asignación de surcos horarios)- Falta de una ventanilla única para la asignación de surcos

horarios, seguimiento y manipulación de las mercancías- Ausencia de competencia- Falta de transparencia de la estructura de costes en

corredores internacionales

mente no satisface las necesidades actuales del mer-cado.

En algunos casos4, estos estudios han llegado a laconclusión de que, dadas las tendencias económicasexistentes, las políticas que promueven modos detransporte no perjudiciales para el medio ambiente pro-ducirían una desaceleración económica.

Sin embargo, otras corrientes de investigación, partien-do de planteamientos más sistémicos, muestran quese puede crear un círculo virtuoso que induzca a losferrocarriles a reaccionar dinámicamente frente a unentorno regulador modificado, conquistando así cuotade mercado, mejorando el rendimiento y el desarrolloeconómico, al igual que la sostenibilidad del transporte.Estos estudios concluyen que, “aunque la evolución dela demanda tiende claramente hacia una mayor indivi-dualidad y flexibilidad, existen amplios y crecientessegmentos de mercado para el transporte ferroviario,en particular dentro de las grandes aglomeracionesurbanas y entre éstas, así como en el tráfico de largorecorrido a lo largo de los corredores europeos”5. Paraexplotar en su totalidad estos segmentos de mercado(objetivo intermedio b), las estructuras organizativas delas compañías ferroviarias europeas tienen que cam-biar considerablemente y es necesario introducir políti-cas de transporte innovadoras, orientadas a reequili-brar la situación actual. Estas políticas incluirían la cre-ación de una situación de equidad en lo referente a loscánones de acceso a la infraestructura y una transfe-rencia de fondos de inversión desde modos de trans-porte menos amigables para el medio ambiente hastamodos más sostenibles, a través de los impuestos y loscánones de acceso6. La creencia general es que “unapolítica común de transportes que sea coherente, pro-mueva el ferrocarril y limite las ayudas públicas a lacarretera, al final tendrá como resultado, tras un perío-do de ajuste, una mayor aceptación del modo ferrovia-rio”7, reforzando así el cambio.

También se ha argumentado que, cuando se establez-ca una serie coherente de políticas para promover lainversión en el ferrocarril e incrementar su aceptación ysu rendimiento, muchas regiones se beneficiarán deimpactos positivos8.

2.2 ¿Aportarán sostenibilidad los ferrocarriles?

Un sector ferroviario más eficiente en un mercado inte-rior que funcione adecuadamente podría contribuir aaliviar los problemas de congestión y hacer frente a lasnecesidades relacionadas con la seguridad y el medioambiente. El estudio elaborado en 2000 porIWW/INFRAS calculó que los costes externos deltransporte han alcanzado un nivel del 7,8% del PIB

comunitario. Éstos están asociados a accidentes dealto riesgo, deterioro medioambiental y consumo ener-gético masivo9. La revitalización de los ferrocarrilescomo un modo de transporte alternativo frente a otrosmás contaminantes se considera fundamental para elfuturo del transporte en Europa10. El ferrocarril es vistocomo un recurso valioso, siempre que las reformas delmercado estimulen un uso eficiente del mismo. En estecontexto, el ferrocarril podría retomar su papel tradicio-nal de sistema de transporte vertebral de alta densidad.Si estas hipótesis se prueban correctas, los ferrocarri-les podrían favorecer un desarrollo hacia un crecimien-to sostenible del transporte y contribuir activamente aun trasvase modal desde la carretera hasta el ferroca-rril.

2.3 ¿Reformar los ferrocarriles en beneficio de lospresupuestos públicos?

La tercera razón que ha impulsado una profunda refor-ma de la normativa ferroviaria en Europa es la pesadacarga financiera que suponen los ferrocarriles sobre elgasto público. Se estima que las subvenciones al ferro-carril sólo son superadas por los gastos relacionadoscon la política agraria.

Un reciente estudio para la Comisión Europea11 hamejorado la calidad de la información acerca de lacuantía estimada y el destino de las contribuciones delos presupuestos públicos al ferrocarril, por países,para el año 2001. Los problemas de posibilidad decomparación y datos de origen se han mostrado difíci-les de superar. Parte de este presupuesto es facilitadoa los ferrocarriles en forma de ayudas estatales12.

Los detalles de los datos por país sobre los presupues-tos públicos no son tema de este artículo. Las subven-ciones por Obligaciones de Servicio Público (= PSO)difieren enormemente entre países (incluso si se ajus-tan con arreglo al tamaño de cada país) en función dela definición de la PSO, la geografía y la relativa densi-dad del país y otros factores. Los costes e inversionesen infraestructura constituyen una cuota considerableen casi todos los países (sobresaliendo Italia, con5.000 millones de euros), que suele oscilar entre un 30y un 50% o más. Siete países están todavía compro-metidos en la reestructuración de la deuda en 2001 (yFrancia y Bélgica en obligaciones de pensiones espe-ciales).

Las razones para facilitar respaldo público, ya sea enforma de inversión o de ayuda estatal, son las mismasque para otros servicios y se encuentran en los fallosde mercado o en las obligaciones de servicio público(por ejemplo, los operadores de transporte proporcio-narían sólo determinados servicios específicos en

7

regiones remotas si no estuvieran financiados o si nose tratara de obligaciones de servicio público). Estosfondos también se utilizan para cubrir costes de inver-sión considerables (por ejemplo, calidad y seguridadde la infraestructura), cuya provisión por parte de fuen-tes privadas no produciría suficiente rentabilidad. Lasayudas estatales al ferrocarril tienen un efecto ambiguosobre la eficiencia13. Por un lado, la ayuda estatalpuede inducir una mejora de la eficiencia. Por otro, si laintensidad con que las ayudas estatales reducen loscostes de explotación es muy alta, al final reducirán laeficiencia productiva (o X-), al aligerar los costes deexplotación. Las ayudas estatales tienen su mejor uso,por tanto, cuando catalizan recursos privados, cuandose mantienen en niveles de intensidad moderada ycuando se combinan con fondos privados mientrasactúan en un entorno empresarial dinámico.

La tendencia hacia una racionalización del gasto públi-co en ferrocarriles se comprende incluso mejor si setiene en cuenta la cuantía de las subvenciones quereciben los ferrocarriles nacionales para la prestaciónde servicios necesarios. Esto, con frecuencia, supone

entre el 50 y el 65% de la facturación total de los servi-cios de viajeros. De ahí que se observe una considera-ble presión sobre los gobiernos para reducir los gastospresupuestarios mediante reformas que prometan unamejora del rendimiento.

Los responsables de las políticas europeas, conscien-tes del enorme volumen de fondos públicos que vandestinados a servicios ferroviarios y del descensogeneralizado de la cuota de mercado del ferrocarril,han reconsiderado la efectividad de este gasto y favo-recen un marco radicalmente nuevo, en el que se hagauna mejor utilización del dinero público (más “valorpara el dinero”).

Los resultados mixtos alcanzados por los pioneros enla reforma (por ejemplo, Reino Unido) han empujado ala UE a buscar una reforma gradual, que se resume acontinuación.

8

Figura 2 – Pagos de los presupuestos públicos por unidad de tráfico [viajero/tonelada] (2001)1

Cén

timos

de

euro

(0,0

0 €)

Pagos financieros y diversos

Pagos para inversiones

Pagos para servicios y manteni-miento

Los tres pasos de la reforma ferroviaria

La Comisión Europea ha adoptado un tratamiento pasoa paso, que se ha materializado en tres fases de regu-lación y liberalización. La primera ha sido establecidapor la Directiva 91/440 sobre la separación contable dela infraestructura y los servicios de transporte. Estadirectiva fue complementada por una revisión de 1995(Directiva del Consejo 95/18/CE) sobre la concesión delicencias de compañía ferroviaria y otra sobre la asig-nación de la capacidad de la infraestructura ferroviariay la imposición de cánones de acceso (95/19/CE). Larevisión constituyó un tímido intento de introducir ellibre acceso en su expresión limitada del acceso inter-nacional a través de “agrupaciones internacionales” decompañías ferroviarias (principalmente, las ya estable-cidas). Una segunda fase de reformas a nivel de la UE,que entró en vigor el 15 de marzo de 2003, recibe elnombre de Primer Paquete Ferroviario. Éste, aunquesólo se refiere al transporte de mercancías por ferroca-rril, representa un intento de liberalizar el sectormediante la introducción del libre acceso y formas decompetencia directa, al menos en la TERFN (50% delas redes ferroviarias de la UE y 80% del tráfico) y pos-teriormente en toda la red (para 2006, de acuerdo conel Segundo Paquete Ferroviario, aprobado reciente-mente). No obstante, fue necesario añadir una serie dedirectivas técnicas para eliminar barreras legales y téc-nicas. Esto se ha logrado gracias a las Directivas sobreInteroperabilidad del Ferrocarril de Alta Velocidad(96/48) y del Ferrocarril Convencional (2001/16). Untercer paso en la reforma se dio con el SegundoPaquete Ferroviario (2004, véase la nota 48): unaDirectiva para la armonización de las certificaciones yrequisitos de seguridad que actualmente son diferentesen todos los Estados miembros y un reglamento parala creación de una Agencia Ferroviaria Europea para laSeguridad e Interoperabilidad (véase el recuadro 3).Con la aprobación (todavía pendiente) del TercerPaquete Ferroviario propuesto –que incluye la liberali-zación de los servicios de viajeros para el año 2010, laarmonización de licencias para el personal conductorde locomotoras y trenes, la inclusión de la protecciónde los derechos de los viajeros y la calidad de losservicios de mercancías, se espera completar la libera-lización y la regulación en el seno de la UE.

III – Fallos de mercado en los ferrocarriles euro-peosUn análisis económico del emergente mercado de ser-vicios ferroviarios de la UE debe comenzar con unaadecuada comprensión de estas tres características:

a) la naturaleza multiservicio / multipropósito delferrocarril en Europa, que da origen a significativaseconomías de escala y de alcance;

b) la prestación de servicios ferroviarios depende dela existencia de una infraestructura fija, costosa ymuy específica, que da lugar a un monopolio natu-ral, porque estos costes son, en gran medida, irre-cuperables;

c) la existencia de numerosas barreras técnicas ylegales de entrada.

Estas características no fomentan la transparencia decostes ni la asignación eficiente de recursos, implicanenormes economías de escala y de alcance, ponen elénfasis en la coordinación basada en la integraciónvertical a la vez que reducen notablemente el espaciopara la competencia en el sector. Explicaremos cadacaracterística brevemente.

3.1 Economías de alcance e intermodalidad

La prestación de servicios ferroviarios en Europa secaracteriza por su naturaleza multiproducto. Los princi-pales sectores de actividad para los ferrocarriles sesubdividen en dos categorías:

a. Mercancíasb. Viajeros

con una serie de servicios específicos. La demarcaciónsuele ser clara, pero es posible encontrar pequeñosgrados de intercambiabilidad (posibilidad de sustitu-ción) o complementariedad en los sectores de actividadenumerados en la Tabla 3.

En el sector de las mercancías, las principales líneasde actividad son el transporte tradicional de mercancíaa granel (carbón, materias primas, petróleo, productosquímicos, madera y derivados, acero y perfiles metáli-cos, automóviles y maquinaria pesada). Aunque eranoriginalmente la base del servicio ferroviario, el aumen-to de la competencia y la posibilidad de ser sustituidospor otros modos de transporte (gasoductos/oleoductos,navegación fluvial, transporte por carretera) han redu-cido gradualmente los márgenes de beneficio y lacuota de mercado. La posible complementariedadintermodal existe y se sigue fomentando. Pero sin pla-nes de actividad adecuados, la competencia o la com-plementariedad intermodal no han conseguido producireficiencia14. Surgen todavía más problemas en el sec-tor de paquetería / tráfico de detalle (paquetería exprés,productos alimenticios), donde la flexibilidad y las solu-ciones a medida del cliente son importantes requisitoscompetitivos. Hasta ahora, en la mayoría de las ocasio-nes los ferrocarriles no han sido capaces de respondera tales exigencias de los clientes. Así, ha surgido unamplio consenso en torno a que en dichos mercadosferroviarios la introducción de competencia intramodal

9

(entre diferentes competidores ferroviarios) podríaresultar útil para aumentar la eficiencia y la satisfacciónde los clientes.

En el sector de viajeros pueden distinguirse dos merca-dos principales. Por una parte, los servicios de largorecorrido (interurbanos y de alta velocidad), con ungrado de intercambiabilidad (y, por tanto, de competen-cia) con otros modos de transporte (carretera-avión) ycon posibilidad de numerosos grados de competenciaintramodal dependiendo de la escala y la densidad delmercado. Por otra parte, los mercados de cercanías(servicios urbanos y regionales), donde una mejorcomplementariedad con otros modos de transportepuede tener como resultado soluciones sostenibles,pero donde la competencia intramodal probablementeproducirá deseconomías de escala y de alcance.

La compleja trama de servicios también está sujeta asustanciales efectos de red que incrementan el valor delos servicios cuantas más interconexiones puedengarantizarse a través de los centros nodales (hubs).Por consiguiente, el sistema ferroviario no escapa a laarquitectura radial (hub and spokes) que es frecuenteen otros modos de transporte.

Como se verá más adelante, el hecho de que un com-plejo grupo de servicios pueda ser ofertado en lamisma red y potencialmente por las mismas compañí-as tiene considerables implicaciones para la contabili-dad de costes, la transparencia y el funcionamiento efi-ciente de los ferrocarriles.

10

Tabla 3 – Naturaleza multiproducto de los ferrocarriles

Transporte de mercancías

Tipos de transporte Intercambiabilidad / complementa-riedad

- Mercancía a granel (carbón,materias primas, petróleo, pro-ductos químicos, madera y de-rivados, acero y perfiles metáli-cos, coches y maquinaria pe-sada)

• Intercambiabilidad intermodal (ga-soductos/oleoductos, navegaciónfluvial, carretera)

• Posible complementariedad inter-modal

• Competencia intramodal- Paquetería / tráfico de detalle

(paquetería exprés, productosalimenticios)

- De un sector específico (ali-mentos; productos alimenticios)

• Intercambiabilidad intermodal (na-vegación fluvial, carretera)

• Intercambiabilidad intramodal

Transporte de viajeros

Tipos de transporte Intercambiabilidad / complementa-riedad

- Largo recorrido• Interurbano• Alta velocidad

Intercambiabilidad intramodal e inter-modal (dependiendo de la elasticidadde precios y temporal)

- Ferrocarril de cercanías• Urbano• Suburbano / regional

Posible complementariedad con otrosmodos

Efectos de red

3.2 Fallos del mercado sectorial ferroviario

Para discutir los fallos del mercado ferroviario enEuropa es necesario distinguir los fallos del mercadorelacionados con la infraestructura y los de los servi-cios de la red ferroviaria de las muchas barreras exis-tentes en el mercado interior de la UE (véase 3.3).

3.2.1 La infraestructura ferroviaria, como instalaciónesencial

Los elevados costes irrecuperables del establecimien-to de una red ferroviaria tienen como resultado la impo-sibilidad económica de duplicar las líneas o construirlíneas alternativas. Estudios comparativos actualessugieren que 1 kilómetro de vía férrea cuesta entre 6 y10 millones de euros, dependiendo de las condicionestopográficas. El único caso de competencia de redesferroviarias puede encontrarse en las líneas paralelasde Norteamérica que conectan las costas este y oeste,donde la elevada capacidad de las líneas de mercancí-as y los amplios volúmenes parecen justificar estaduplicidad. No obstante, la norma general es que lasredes ferroviarias compiten de facto con modos alter-nativos de transporte (carretera, navegación marítima,compañías aéreas y redes de navegación fluvial). Estájustificado considerar la infraestructura ferroviaria comouna instalación esencial para la realización de serviciosferroviarios15.

Los costes de la infraestructura ascienden a aproxima-damente el 50% de la actividad ferroviaria16. La dupli-cación no es una opción económica razonable. Losgestores de infraestructuras en Europa gastan anual-mente en torno a 30.000 millones de euros en suinfraestructura ferroviaria de unos 200.000 km.

Un estudio más detallado de la infraestructura muestrainmediatamente que es preciso tener en cuenta unaserie de características y circunstancias específicas olocales antes de que la comparación de costes seaapropiada. En primer lugar, se debe analizar la divisiónde los costes globales en cuatro categorías de coste:

a. Víasb. Sistemas de señalización (sistemas al lado de

la vía, visuales, electrónicos y equipo asocia-do)

c. Red de líneas eléctricas aéreasd. Estaciones y puntos de clasificación.

Las necesidades y, por tanto, los costes, pueden diferirpor categoría de un país a otro, no digamos ya entrecontinentes, y dependen, por ejemplo, de la diversidad,los niveles de seguridad y confort (deseado), etc. Ensegundo lugar, la historia de una red, incluida la depre-ciación de inversiones anteriores, importa mucho. Elgasto anual de 30.000 millones de euros se utiliza (endiversos grados) para: (a) construcción (alrededor de10.000 millones de euros) e hipoteca; (b) mantenimien-to, unos 6.000-7.000 millones de euros; y (c) renova-ciones. En tercer lugar, los costes de construcción de lainfraestructura ferroviaria varían en función de las con-diciones topográficas y la naturaleza del tráfico que seva a desarrollar por la red. Una red dedicada a mercan-cías exclusivamente, con menos exigencias de seguri-dad que una red de viajeros y escasa necesidad degarantizar unas condiciones de viaje confortables,resulta mucho menos costosa que una red de dobleservicio (viajeros y mercancías con diferentes progra-mas de prioridad solapándose, como ocurre con laeuropea), por no mencionar una red de viajeros de altavelocidad.

Sólo cuando se consideran detenidamente todas estascaracterísticas y determinantes, puede efectuarse unacomparación útil de los costes de infraestructura. Laenorme variación de costes de infraestructura que exis-te entre países y (tres) continentes puede deducirse delrecuadro 1. A partir de estas diferencias de costes,resulta erróneo concluir que la competencia por elacceso a la infraestructura estaría justificada económi-camente. Al mismo tiempo, muestra las principales difi-cultades que tienen los legisladores o los gobiernos ala hora de definir directrices apropiadas con mínimocoste para la infraestructura, y los cánones de accesoque al final se derivan de ellas.

11

12

Recuadro 1 – Comparación de infraestructuras ferroviarias

En el siguiente gráfico extraído del estudio INFRACOST17, se efectuó una comparación entre varias infraestruc-turas de todo el mundo (indicadas con letras al azar para así mantener la confidencialidad) en términos de cos-tes anuales de mantenimiento y costes de renovación expresados por kilómetro de vía.

Se puede destacar que el coste medio europeo en mantenimiento y renovaciones asciende a una media anualde 63.800 euros por kilómetro de vía, en comparación con el importe, muy bajo, de 14.600 euros por kilómetrode vía en Estados Unidos.

La razón principal de que los costes de infraestructura en la UE sean más elevados estriba en la doble natura-leza del tráfico efectuado (mercancías y viajeros) y en los requerimientos técnicos, inevitablemente mayores,necesarios para combinar ambos servicios. Además, esos costes también están vinculados a un papel social yde servicio público más intenso que los ferrocarriles europeos han desempeñado tradicionalmente. El menorcoste de las redes estadounidenses se debe principalmente a la casi exclusiva prioridad de las mercancías encomparación con los viajeros y a las enormes economías de escala y de alcance obtenidas sobre una red con-tinental. En Asia se muestran costes superiores, que incluyen las fuertes inversiones en renovación en los paí-ses en desarrollo y las muy costosas, pero muy productivas, redes exclusivas de viajeros de Japón.

En la mayoría de los casos, las variaciones con respecto a la media no son sólo resultado de la productividadinterna u opciones de gestión, sino que también se derivan de la subcontratación de actividades no esencialesy de sistemas contractuales propios.

RenovaciónMantenimiento

1.000 euroskm de vía de líneaprincipal

EE UU – Clase IEUROPA

3.2.2 Servicios ferroviarios y fallos de mercado

Señalaremos brevemente las externalidades de red,las economías de densidad, escala y alcance, asícomo las asimetrías de información.

Los servicios ferroviarios tienden a estar sujetos a eco-nomías de densidad. Manteniendo constante el siste-ma o los kilómetros de líneas ferroviarias, los costesunitarios de los servicios ferroviarios descienden, mien-tras que el producto aumenta. Por tanto, el tamaño dela empresa tiene poco que ver con ello: una compañíapequeña que sólo atiende una línea o unas pocas líne-as con alta densidad de tráfico bien puede tener cos-tes medios inferiores que una compañía grande queopera en una red que comprende líneas con baja den-sidad de tráfico. El origen de las economías de densi-dad suele ser doble: unos costes medios de capitaldescendentes por unidad de servicio (con alta produc-ción) y una caída de los costes unitarios de operaciónpor kilómetro de línea (mantenimiento de vía y materialrodante, combustible y personal de a bordo) con altaproducción. En el caso extremo, una línea podría con-vertirse en un “monopolio natural”, es decir, sólo mini-mizaría costes si la atiende una única compañía.Además, si vías de alta densidad se destinan a serviciodual, la capacidad se multiplicará por más del doble y,si la demanda de tráfico es suficientemente alta, loscostes medios de tal línea probablemente descende-rán. Podría esperarse un efecto reductor de costessimilar (en servicios de viajeros) sustituyendo los tre-nes convencionales por trenes de dos pisos, incluso sila calidad va a mejorar probablemente, atrayendo a suvez más tráfico todavía.

La existencia de indivisibilidades en inputs y outputshace que la expansión de redes y servicios sólo resul-te eficiente para el sector ferroviario si se realiza enriguroso orden discreto. Las unidades de capital (vías,estaciones) sólo pueden crecer en incrementos discre-tos, indivisibles, mientras que la demanda fluctúa mar-ginalmente en unidades mucho más pequeñas. Enconsecuencia, los incrementos (descensos) del servi-cio pueden superar a los incrementos (descensos) dela demanda, teniendo como resultado un exceso o unaescasez de capacidad en líneas concretas.

La ampliación de una línea concreta añade valor a lared sólo en distancias considerables (por ejemplo, 100-200 km, a menos que intervengan líneas afluentesmenores)18.

“Esta característica tiene varias implicaciones impor-tantes para la inversión y la tarificación. Los costes detransporte de una unidad adicional de tráfico (viajeroso mercancías) pueden ser insignificantes cuando hay

capacidad no utilizada, pero pueden llegar a ser consi-derables cuando el capital se usa en su totalidad”19.

Otras dificultades para asignar marginalmente los cos-tes a actividades, servicios o inversiones específicosestán vinculadas a los costes y a la gestión del mante-nimiento y renovación de la infraestructura. En particu-lar la renovación rara vez se efectúa en la longitud totalde las líneas. Este fenómeno, causado por la elevadacarga de los costes de renovación, da lugar a compli-caciones para el sistema, al acumular varias “capas” desoluciones tecnológicas, a cambio de incrementar elnivel de costes irrecuperables que supone la infraes-tructura.

Estas características estructurales (efectos de red, ele-vados costes irrecuperables, efectos de densidad)requieren una adecuada reglamentación, sistemas deincentivos y seguimiento del rendimiento. No hace faltadecir que esto está lejos de ser fácil, como muestranlos apartados 4 y 5.

Uno de los rasgos fundamentales de la infraestructuraferroviaria es la alta ratio de costes marginales fijos.Según estudios y fuentes del sector, los costes fijos dela infraestructura equivalen, por término medio, al 90%de los costes totales de la infraestructura, tal como serefleja en la estructura media de los cánones de acce-so20.

Esto implica que:- Son necesarias enormes economías de escalapara una recuperación eficiente de los costes (deahí que, para las líneas principales, esto pueda ser-vir como argumento para ampliar la escala de explo-tación de la red existente a través de una dimensiónpaneuropea y de las Redes FerroviariasTranseuropeas),- Pueden producirse en cierta medida subvencionescruzadas para financiar algunas líneas, a menosque se concluyan contratos específicos para servi-cios de interés general, o- También es necesario un cierto nivel de subven-ción para las obligaciones de servicio público.

Esto tiene varias implicaciones desde un punto de vistanormativo y económico. Puede plantear cuestionescomprensibles sobre privatización y liberalización deuna regulación tan intrusiva de dicho monopolio. Porejemplo, en un escenario teórico principal/subordinado,se podría aducir cuál es el significado real de privatizartal monopolio si tiene que estar muy regulado en térmi-nos de seguridad y precios máximos y cuál es el papeldel propietario al no ser libre de fijar los precios de susactivos y de combinarlos del modo más apropiado paramaximizar el beneficio (véase también más adelante).

13

14

Tabla 4 – Características y fallos de mercado de los sistemas ferroviarios

Sistema ferroviarioCaracterísticas y fallosde mercado

Tipología Efectos

Monopolio natural(instalación esencial)

Elevados costes irrecupera-bles en infraestructura -construcción

• No duplicación de la infraestructura• No competencia entre infraestructu-

ras (salvo en Norteamérica)• Si hay control vertical, riesgo de que

existan barreras de accesoAltos costes de manteni-miento

• Los costes tienen una perspectiva alargo plazo

Costes de renovación • Renovación en unidades modera-das

• Posible complicación del sistemaExternalidades de redy efectos de la densi-dad

Externalidades positivas dered

• Incrementos de valor con el incre-mento de la longitud de las líneas

• Doblar la infraestructura multiplicapor más de dos la capacidad

Indivisibilidad de activos • Externalidades positivas en el valorde transportar unidades adicionalesde transporte

• Externalidades negativas en ajustesno marginales del servicio y deman-da (adaptabilidad no marginal de lacapacidad)

• Exceso de capacidad o bien cuellosde botella

Bien público Aspectos relacionados conla seguridad

Obligaciones de ServicioPúblico (PSOs)

• Beneficio generalizado / asignaciónde costes no marginales

• Requisito esencial. Asunción deriesgos. Alta carga tecnológica parala reducción de riesgos

• No apropiabilidad y no posibilidadde exclusión (de consumo)

Economías de escalay de alcance

Alto nivel de costes fijos conrespecto a los costes totales(alrededor del 90%) de lainfraestructura. La curva delos costes medios se alisacuando se trata de altosvolúmenes.

• Escaso número de actores en elmercado

• Comportamiento monopolístico• Difícil entrada en el mercado• Inflexibilidad

Información asimétrica Presencia de alta cuota decostes comunes.Dificultad para evaluar“costes verdaderos”.Acumulación de conoci-miento en el sector.

• Dificultad para distribuir los costes• Posible captación reguladora

La Información asimétrica21 puede afectar tanto a losclientes del ferrocarril como a los reguladores ferrovia-rios. Lo último se refiere al modo en que se lleva a cabola contabilidad de costes, es decir, a los riesgos de unacuantiosa subvención cruzada, dada la naturaleza tra-dicionalmente integrada de redes y servicios. Como severá después, esto tiene implicaciones cuando seintenta separar infraestructura y servicio. Las compleji-dades técnicas del sistema y la cultura de gestióncrean impedimentos adicionales para superar el fallodel mercado. Se requiere claridad total, no obstante,dado que es sabido que la separación entre infraes-tructura y explotación ferroviaria causa considerablesfallos de coordinación. Se dice que a causa de la acu-mulación del conocimiento y la preocupación por laseguridad, los ferrocarriles estarían mejor gestionadospor una sola compañía integrada verticalmente queabarcara toda la cadena de valor.

Pero la integración total tendría como efecto una des-aparición de la competencia en los servicios. Sólosuperando las asimetrías de información resulta posi-ble evaluar adecuadamente los costes y beneficios delas opciones de reforma existentes.

En la Tabla 4 que aparece en la página anterior se pre-senta un resumen de fallos de mercado y característi-cas intrínsecas del sistema ferroviario.

3.3 Fallos adicionales del mercado ferroviario inte-rior de la UE

Las compañías ferroviarias tradicionales han disfrutadode una posición de monopolio en la UE gracias a laexistencia de importantes obstáculos técnicos y legalespara el acceso al mercado. El mantenimiento de talesbarreras reforzaría notablemente el poder del mercadoen un entorno liberalizado.

A continuación se tratarán brevemente seis barreras.

3.3.1 Esquema de licencias fragmentado

Hasta la fecha se han emitido unas 360 licencias en laUE-1522. Hasta la implementación del Primer Paqueteferroviario, las únicas compañías ferroviarias con licen-cia para realizar servicios transeuropeos eran los ope-radores nacionales ya establecidos. Sus operacionessobre una base transnacional estaban garantizadaspor contratos del tipo de los “acuerdos bilaterales” delsector del transporte aéreo o por la creación de consor-cios internacionales de operadores nacionales. Lasdirectivas23 citadas introdujeron en varias fases un sis-tema en el que las Autoridades NacionalesReguladoras del Ferrocarril conceden licencias (trans-porte de mercancías) que proporcionan el derecho de

operar dentro de la TERFN (Segundo PaqueteFerroviario) y en la red de la UE con la posibilidad delcabotaje (Tercer Paquete Ferroviario, todavía no adop-tado). Las licencias se emiten sobre la base de regis-tros profesionales, financieros y relacionados con laseguridad- de los receptores de licencias. No obstante,una vez concedida, una licencia no permite automáti-camente el acceso. En especial, la disparidad de lasnormas y culturas de seguridad puede representar unobstáculo al acceso. También se han expresado temo-res en conferencias y publicaciones24 sobre la posibili-dad de que las compañías ferroviarias existentes ejer-zan control sobre los organismos emisores de licen-cias.

3.3.2 Falta de interoperabilidad

El término interoperabilidad hace referencia a la capa-cidad de cualquier compañía ferroviaria de hacer circu-lar su material en cualquier parte de la red ferroviariaeuropea sin interrupciones. Las redes ferroviarias exis-tentes se concibieron para satisfacer las necesidadesnacionales de transporte. El resultado a nivel de la UEes un mosaico de sistemas nacionales, que incremen-tan la complejidad y los costes de una realización deservicios sin interrupciones. Entre las diferencias figu-ran: ancho de vía, distintas tensiones eléctricas, siste-mas de señalización, dimensiones de los andenes,parámetros de carga, normas operativas y homologa-ción profesional. Las Directivas 96/48/CE y 2001/16/CEsobre las redes de ferrocarril de alta velocidad y ferro-carril convencional, respectivamente, han establecidoun marco regulador para la armonización de normastécnicas. Las estimaciones del sector consideran quelas economías totales de coste obtenidas gracias a lainteroperabilidad total y a un mayor grado de armoniza-ción técnica podrían ser del orden del 30-40% del valortotal de la cadena de costes (equipamiento, operacio-nes, mantenimiento)25. Por tanto, estos enormes bene-ficios facilitarán ostensiblemente la explotación delmercado ferroviario interior26.

3.3.3 Licencias para el personal conductor de locomo-toras y trenes

La Comisión ha propuesto recientemente el mutuoreconocimiento de las licencias para el personal con-ductor de locomotoras y trenes y el establecimiento deunos programas comunes de formación27. En la UE-15hay 200.000 maquinistas.

3.3.4 Locomotoras y leasing

Existe cierto número de transportistas que son propie-tarios de vagones de mercancías. Sin embargo, nuncahan entrado en competencia con las empresas ferro-

15

viarias establecidas, ya que tenían que utilizar susmedios de tracción para proporcionar servicios detransporte. La tracción es esencial para la prestaciónde servicios ferroviarios. Se obtiene por medio de loco-motoras cuyo coste de adquisición puede ser relativa-mente elevado para una nueva empresa ferroviaria.Alentada por la creciente armonización técnica, -y apesar de algunos puntos débiles en los mercados delleasing- cada día es mayor el número de máquinasarrendadas por los proveedores (Alstom Transport,Bombardier Transportation, Siemens Transportation,General Motors, General Electric) o por nacientesempresas de material rodante, bajo contratos de dispo-nibilidad (HSBC Rail, Angel Trains, etc.). Sin embargo,en el momento actual, el mercado del leasing seencuentra todavía constreñido por la falta de interope-rabilidad técnica de las locomotoras y la necesidad demúltiples evaluaciones de conformidad que reducen lasoportunidades de revender el material en los mercadosde segunda mano. Muchas veces no se encuentranlocomotoras adecuadas de segunda mano28. La com-pra de una locomotora de segunda mano a una empre-sa extranjera no es una opción viable, puesto que elproceso de adaptar la máquina a los estándares técni-cos nacionales y obtener una “admisión general” costa-ría casi tanto como la propia locomotora. Los preciosde las locomotoras nuevas son prohibitivos para unaempresa recién establecida29.

3.3.5 Asignación de prioridad y sistemas de seguridad

El sistema ferroviario convencional europeo –conexcepción de los exclusivos de alta velocidad para via-jeros– se caracteriza por un uso dual (para viajeros ypara mercancías). A partir del principio de que “los via-jeros votan, las mercancías no”, uno de los mayoresretos con los que se enfrenta el intento de revitalizar eltráfico ferroviario de mercancías es el de encontrar losesquemas adecuados de asignación de prioridades, enuna plétora de servicios de carácter diverso. El trans-porte ferroviario de mercancías suele estar sujeto auna asignación de surcos horarios de “segunda priori-dad”, sobre una base nacional. Uno de los grandesretos (que debe abordar la iniciativa de RailNet Europe)es mejorar la coordinación entre los Administradoresde infraestructura nacionales con el fin de poder pro-porcionar los surcos horarios necesarios según unalógica de “ventanilla única”. Este procedimiento secombina con la posibilidad de controlar la asignaciónde surcos horarios, según la capacidad potencial iden-tificada en las Network Statements o Declaraciones deRed, que son obligatorias conforme a la Directiva2001/14, y también disponible para las nuevas empre-sas.

3.3.6 Obstáculos al cabotaje

Cabotaje es el transporte de mercancías o personas,realizado en el interior de un país, por operadores esta-blecidos en otro distinto. Esto haría posible que servi-cios nacionales fuesen realizados por un operadorextranjero y supondría una presión competitiva queprobablemente podría dar lugar a una mayor eficienciadel transporte ferroviario. El pleno cabotaje fue autori-zado para el transporte por carretera a partir del 1 dejulio de 1998. Una vez que surgieron servicios de cabo-taje en el transporte por carretera, el sector se reorga-nizó para captar todas las corrientes de tráfico de mer-cancías por toda Europa, optimizando de este modo almáximo la utilización de la capacidad. Nada de esto seha producido todavía en el ferrocarril. Se dice que casiel 50% de los vagones de mercancías están circulandovacíos con graves pérdidas económicas e ineficaciaspara el usuario final. La ausencia de cabotaje se debea razones técnicas (debilidad de las soluciones delocalización y seguimiento) y a prácticas no competiti-vas.

Hasta que estas barreras no sean eliminadas, los cos-tes de ingreso para proveedores de servicio competiti-vos seguirán siendo altos y los consumidores finales noconsiderarán a menudo que los servicios del ferrocarril“valen lo que cuestan”. Como consecuencia de ello, eltransporte ferroviario de mercancías no será capaz derecuperar su cuota de mercado original, dejando queeste tráfico sea realizado ante todo por el competidordirecto (el transporte por carretera).

IV - Reforma de normativa I: separación vertical yopciones de tarificación

No de forma distinta a lo ocurrido en otros sectores dered (Pelkmans 2001b), la separación o desagregaciónvertical fue considerada por muchos como un inevitableprimer paso de las reformas en pro de una mayor efi-ciencia. La separación vertical se consideró necesariapara descubrir los costes “verdaderos” de funciona-miento del ferrocarril y el nivel de subvención “necesa-rio” para poder contar con una infraestructura segura yfiable. Teniendo en cuenta la separación vertical, eljuego de subvenciones entre redes y operaciones severía clarificado gracias a la transparencia de costespara los titulares. Por otro lado, al eliminar y evitar lassubvenciones cruzadas, se crean condiciones equitati-vas para las nuevas empresas que puedan acceder aeste mercado. Idealmente, también, la separación ver-tical contribuye a reducir las asimetrías de informaciónen el sector ferroviario, tradicionalmente inclinado aocultar la estructura de sus costes y a desalentar elrendimiento. La tabla 5 resume los tipos de asimetríasde información que se esperan reducir o eliminar alintroducir la separación vertical.

16

4.1- Introducción de la separación vertical y ladesagregación de servicios

La opción de separar la gestión de la infraestructuraferroviaria de la explotación ha sido muy controvertiday, según la experiencia nos enseña, no se ha llegado aconclusiones claras y firmes. El sector ferroviario, consu tejido de legados tecnológicos e interdependencias,y dadas sus amplias economías de alcance, puedetener poderosas razones para una estrecha coordina-ción de sus componentes (¡y no sólo en el terreno de laseguridad!). Fuera de Europa, los ferrocarriles hanoptado por un modelo de organización en el que lascompañías dominantes conservan también el controlde la infraestructura y cobran por separado a los “usua-rios adicionales” (operadores de nuevo acceso). Estoes lo que ocurre en Amtrak (EE UU), Via Rail (Canadá)y en la Japan Rail Freight Corporation.

En principio, el sistema podría funcionar eficientemen-te si a los “usuarios adicionales” se les aplican condi-ciones justas, y si en los planes de inversiones de lostitulares se tienen en cuenta las necesidades de losnuevos operadores. Tal como Thompson (2003) afirma:“Hay ventajas en el hecho de que el usuario dominan-te retenga el control de la infraestructura. En primerlugar, se clarifica el rendimiento de los usuarios adicio-nales (nuevos operadores) y, dando por supuesto quelos cánones de acceso sean razonables, sus operacio-

nes se verán reforzadas. En segundo lugar, se reduceel riesgo potencial de disfunciones por desoordinaciónentre el proveedor de la infraestructura y el operadordominante –fundamental cuando el operador dominan-te desempeña un papel importante en el transporte delpaís–. Por otra parte, además, es posible que el pro-grama de inversiones en infraestructura pueda coordi-narse mejor con su principal usuario. El inconvenientees que los nuevos operadores pueden no estar plena-mente integrados en la planificación de las inversiones,y sobreviven a merced (a veces discutible) del opera-dor dominante –lo que implica una menor fiabilidad deservicio, aumentos de costes y posibles riesgos deseguridad para los nuevos operadores–”.

Naturalmente, cómo exactamente puede éste serincorporado a la operación, no es una pregunta fácil deresponder. El sistema podría fallar, no obstante, todavez que el mercado está fragmentado por las fronterasnacionales, cuando es demasiado pequeño para, almenos, bordear la competencia y si los cánones deacceso se imponen con condiciones injustas.

Mediante las Directivas 91/440/CE y 2001/14, la UEintrodujo y reforzó el principio de la separación entre lainfraestructura y la explotación. Las directivas de la UEobligan a las redes ferroviarias nacionales a poner enpráctica la separación vertical. Esta separación requie-re la creación de compañías distintas (Alemania, Italia,

17

Tabla 5 - Asimetrías de información típicas en el negocio ferroviario

Asimetrías de información Infraestructura PRESTACIÓN de servicioContabilidad de costes - Subvenciones cruzadas

entre infraestructura yexplotación

- Subvenciones cruzadasentre líneas muy utilizadasy líneas poco usadas

- Falta de conocimiento delvalor de los activos y de laestructura de costes.

- Búsqueda de beneficios acualquier precio(posiciones)

- Tarifa de acceso de partesmúltiples.

- Subvenciones cruzadasentre servicio de viajeros yde mercancías.

- Subvenciones cruzadasentre servicios prestadospor obligación de serviciopúblico y servicioscomerciales

- Formación de precios“apropiada” por costemarginal

Acumulación de conocimiento - Conocimiento muyconcentrado controladopor los titulares puedeimpedir la entrada

- Posible captaciónreguladora (p.ej.: en laconcesión de derechos deacceso).

- Conocimiento muyconcentrado del sistemaen manos de los titulares

- Posible captaciónreguladora de órganosferroviarios en laconcesión de licencias.

Francia), pero no necesariamente distintos propietarios(Inglaterra y Suecia). Si esta opción implica o no bene-ficios, dependerá de si las economías de asignación,derivadas del control de acceso independiente, sonmayores que las economías de alcance de la infraes-tructura derivadas de la gestión vertical del sistema,que se ha venido complicando a lo largo de los dos últi-mos siglos30. La dinámica de la desagregación en laUE pretende conseguir una transparencia total y com-prensión de los siguientes conceptos de coste:

- costes relativos a las obligaciones de serviciopúblico- costes irrecuperables para la construcción de lainfraestructura- costes de mantenimiento31

- costes de gestión de la infraestructura y de asigna-ción de surcos horarios

Estos costes incluyen un componente fijo, indepen-diente de la prestación de servicios y asociado a lamera existencia de la infraestructura (construcción,preservación, amortización) y un componente variable,que está ligado a la prestación de servicios y que crececon la provisión de unidades de servicio adicionales(p.ej.: añadir un nuevo servicio para el transporte demercancías de extremo a extremo, requerirá más per-sonal, instalaciones de clasificación y almacenaje, utili-zación de máquinas de removido, energía, etc.). Seestima que el componente variable supone sólo el 9%aproximadamente de los costes totales32. El resto decostes son de naturaleza fija y se refieren a inversionesacumuladas, renovaciones necesarias y mantenimien-to no realizado.

La naturaleza del ferrocarril, con sus múltiples usos yservicios, no permite atribuir con precisión todos loscostes a los servicios que los ocasionan, ya que lainfraestructura ferroviaria origina una gran proporciónde costes comunes por toda la cadena de servicios.

El hecho de que la mayoría de los costes ferroviariossean costes comunes y tengan una gran naturaleza fijatiene importantes repercusiones sobre la estructura delsector ferroviario y sobre su funcionamiento.

Por lo que a la estructura concierne, se plantean lossiguientes aspectos:

1. Grandes economías de escalaEl hecho de que los costes del ferrocarril sean en granparte fijos, y que los costes variables representen sólouna pequeña porción de los costes totales, identificauna curva de costes medios plana para grandes volú-menes de tráfico33. También implica que se adopten lasdecisiones sobre la base de una curva de coste margi-nal de largo desarrollo, puesto que un coste marginal a

corto plazo nunca captará debidamente la distribuciónde los costes comunes para servicios específicos34.

2. Pocos participantes en el mercadoEl hecho de que los costes sólo pueden ser recupera-dos en base a muy grandes volúmenes de tráfico olíneas de gran longitud implica que el número de parti-cipantes en la explotación y, con mayor motivo, en lagestión de la infraestructura, será limitado.

3. Los precios estarán por encima de los costes margi-nalesTeniendo en cuenta las grandes economías de escala,el precio no será establecido al nivel de los costes mar-ginales, sino a un nivel más elevado [lo que acaso délugar a un comportamiento monopolístico]. Sin embar-go, el cómo determinar los márgenes es de importan-cia crucial para la eficiencia y la recuperación de cos-tes (véase más adelante).

4. Siempre habrá cierto grado de subvenciones cruza-das de servicios y líneasEl hecho de que los costes son en gran medida comu-nes a un alto número de servicios y líneas de negocio,que la inmensa mayoría del coste es fijo y que las eco-nomías de escala sólo pueden ser plenamente explota-das con grandes volúmenes de tráfico, hace hasta cier-to punto inevitable la existencia de subvenciones cru-zadas entre servicios y/o entre activos. Incluso unasreglas contables estrictas para la separación de cuen-tas entre las principales líneas de negocioson quizáinsuficientes para prevenirlo totalmente.

5. Tan pronto como las fuerzas de mercado sean máspredominantes en el ferrocarril, la atención se centra-rá en los corredores de alta densidad de tráfico mien-tras que las líneas de baja densidad serán cerradas(salvo que sean conservadas con fines testimoniales)Dada la naturaleza de los costes (en su mayoría fijos ycomunes), el único modo de mejorar el rendimiento delos ferrocarriles, desde el punto de vista de los costes,bajo operaciones competitivas en mercados abiertos(donde una gran escala y elevados volúmenes lo per-mitan), es el cierre o subvención absoluta de las líneasde baja densidad, por motivos de obligación de serviciopúblico. La razón es que los costes fijos de dichas líne-as incrementan los costes fijos en el resto de la red yoriginan una carga financiera sobre el rendimiento desegmentos de alta densidad potencialmente competiti-vos35.

18

En términos de rendimiento, las características intrín-secas del ferrocarril y las rigideces de su estructura decostes al nivel de sus activos (especialmente de lainfraestructura) originan los siguientes efectos:

1. Un elevado grado de inflexibilidad económica y unacapacidad limitada de cambio y adaptación. Los ajus-tes significativos o las reducciones de costesrara vezestán ligados a activos/costes variables, sino por logeneral a activos fijos y sólo pueden ser realizadosmediante cierre de líneas o subcontratación de nego-cio.2. El fijar el precio de los servicios de acuerdo con loscostes marginales será arbitrario, dada su naturalezacomún y la imposibilidad de atribuirlos correctamente alíneas de negocio. La determinación de los costes mar-ginales (largo plazo) requiere algún tipo de regla de‘coste plenamente distribuido’ bien sea basado en elmétodo de la producción relativa (p.ej.: distribuyendolos costes comunes entre todos los servicios de acuer-do con la cifra bruta de toneladas-kilómetro), la regladel coste atribuible (de acuerdo con una clave basadaen costes directamente atribuibles) o por el método delos ingresos brutos (p.ej.: costes de gastos generalesentre mercancías y viajeros). Pero los costes margina-les de largo plazo calculados de este modo pueden serdemasiado altos o demasiado bajos, dada la demanday la competencia intermodal. Si son demasiado altos, lademanda de tráfico para el servicio k1 descenderá, porlo que la recuperación de costes no se producirá; si sondemasiado bajos, la demanda para el servicio k2 crece-rá, pero no hay forma de saber si esto contribuirá enmedida suficiente a la recuperación de los costes, y siel servicio k2 podrá ser ampliado rápidamente. Enefecto, estos costes marginales arbitrarios (largo plazo)sólo pueden permitírselos firmas que no respondan oreaccionen rápidamente a la demanda. Tal comoKessides & Willig (1988) afirman36 también resulta lejosdel óptimo por tres razones:

a. el cargo se efectuará en el nivel donde el precioes más elevado que los costes marginales, dandolugar con ellos a una pérdida de eficiencia (compor-tamiento monopolístico).

b.si no van acompañados por competencia, los cos-tes marginales estarán regidos por la oferta y nooptimizados de acuerdo con la demanda generadapor el mercado. De este modo, la adopción de deci-siones en cuanto a precios de tarifa, incluirá costesnecesarios y costes innecesarios. Si elAdministrador de la infraestructura puede permitirseno ser sensible a los costes, la recuperación de loscostes marginales será un obstáculo para una tarifi-cación eficiente al incluir prácticas ineficientes, talescomo:

i. posible ineficiencia en el terreno del mantenimiento (p.ej.: exceso de plantillas)ii. ineficiencia en la asignación del exceso de capacidad (utilización no óptima de la capaci-dad)iii. ineficiencia en la obtención de las renovaciones de infraestructura (p.ej.: política no ópti-ma de adquisiciones, mercado de aprovisiona-miento fragmentado).

c. La tentación de subvencionar de forma explícita-mente cruzada los servicios y líneas siempre existi-rá, dada la común naturaleza de los costes y la difi-cultad de atribuirlos a servicios específicos.

4.2 Separación vertical y transparencia de costes

Una razón muy importante para la decisión de procedera la separación vertical en Europa es la mejora que seespera obtener en materia de transparencia y de posi-bilidad de predicción de los costes.

Al tiempo, esto facilita el acceso competitivo (adelan-tándose a las subvenciones cruzadas) y crea incenti-vos para:

1. una eficiente recuperación de costes,2. una mejora de la capacidad de asignación, res-pondiendo a las necesidades de los usuarios,3. elevar al máximo la recuperación de los costes deuso de infraestructura,todos los cuales implican considerables ventajaseconómicas.

4.2.1 Eficiente recuperación de costes

Tal como se ha señalado, el alto grado de costes comu-nes en el sector ferroviario podría entrañar un altogrado de subvenciones cruzadas si no se lleva a cabouna separación contable apropiada. Una cosa es decirque las subvenciones cruzadas nunca pueden evitarsepor completo en el ferrocarril, dado que sus costescomunes (y fijos) son tan elevados (véase apartado4.1) y otra cosa muy distinta es dejar que se produzcacualquier forma de subvención cruzada, implícita oexplícita, ¡con la falta de información, disciplina e incen-tivos que tal cosa conlleva! La teoría económica requie-re que, por lo menos, los costes adicionales que laactividad impone sobre los costes totales sean carga-dos a la misma como tales costes. Si tal actividad nopagase los costes adicionales, esa situación equival-dría a una subvención cruzada37.

La Directiva 91/440 establece la separación contableentre infraestructura y explotación. La Directiva2001/12 va más allá al requerir que las empresas ferro-viarias mantengan también cuentas (horizontalmente)

19

separadas para viajeros y para mercancías. Esta últimadirectiva requiere que los fondos desembolsados enpago de actividades relacionadas con la prestación deservicios de viajeros bajo la obligación de serviciopúblicose reflejen por separado en las cuentas y nopuedan ser transferidos a actividades relativas a laprestación de otros tipos de servicios de transporte o aotros negocios.Al tratar de erradicar las subvenciones cruzadas entodo lo posible, se sacan a la luz toda clase de fuentesde generación de costes, fallos y responsabilidad en lagestión de los servicios. Esto crea incentivos para unabuena gestión: tras identificar las fuentes reales de loscostes, una entidad de negocio debería ser capaz deminimizar tal fuente, eliminar prácticas que producenuna inflación de costes, invertir en nuevas tecnologíasencaminadas a reducir los costes. Tras el descubri-miento de los costes “verdaderos” de la prestación deun servicio [o, por lo menos, el descubrimiento de quécostes son excesivos o un derroche], será mucho másprobable adoptar decisiones de gestión óptimas centra-das en las actividades fundamentales, o una apropiadasubcontratación de negocios no fundamentales.

4.2.2 Mejora de la asignación de capacidad y de la res-puesta a las necesidades de los usuarios

La segunda razón para separar verticalmente lainfraestructura de la explotación consiste en el fomen-to de la competencia. La visión de la UE que reflejanlas directivas citadas sugiere que una compañía ferro-viaria integrada verticalmente sería un grave obstáculopara la competencia en la prestación de servicios; losoperadores titulares serían preferidos a los recién lle-gados en el caso de la asignación de surcos horarios.Además de ser una barrera para el acceso de nuevosoperadores, un ferrocarril verticalmente integrado seríaproclive a no responder a las necesidades del merca-do, cuando hubiera de enfrentarse con demandas decapacidad. Por otra parte, las fricciones de gestióninternas, una rígida estructura y procedimientos insen-sibles al mercadopodrían frustrar la asignación óptimade capacidad requerida por los transportistas o losusuarios finales.Un Administrador de infraestructuras con separaciónvertical, utilizando unos esquemas de tarificación sen-sibles a la demanda (véase §4.2.3), podría asignarmejor la capacidad acomodando los precios en funciónde escasez y uso de infraestructura. Haciéndolo así,optimizaría el rendimiento y la utilización de la capaci-dad. Por otra parte, una tarificación mejor, que respon-da a las condiciones del mercado, sería beneficiosapara toda la cadena de valores del ferrocarril hastatodos los usuarios finales (cargadores, operadoreslogísticos, agrupadores) y consumidores finales.

La separación vertical también será beneficiosa debidoa que todos los usuarios de la infraestructura tendrán elmismo tratamiento y el mismo sistema de cánones deacceso.

4.2.3 Maximizar la recuperación de costes por el usode la infraestructura, a través de un sistema apropiadode cánones de infraestructura

La desagregación vertical entre infraestructura y explo-tación crea Administradores de Infraestructuras inde-pendientes, que deben imponer cánones de acceso alos operadores. Puesto que estos cánones se estable-cen independientemente del operador titular, los opera-dores de nuevo acceso y el titular se enfrentarán con elmismo tratamiento. Para maximizar la recuperación decostes por el uso de la infraestructura se han apuntadodiferentes métodos: a) tarifa única lineal; b) tarificaciónRamsey; c) tarifa por coste marginal.

El primer sistema de cánones de acceso es relativa-mente fácil de entender y de aplicar, ya que está basa-do en unos precios lineales aplicados sobre las tonela-das-kilómetro o los viajeros-kilómetro. Sin embargo,este sistema no permite tener en cuenta los costesmarginales externos y su contabilización transparente(impacto medioambiental, ruido, costes de manteni-miento, congestión y costes de escasez).

La tarificación Ramsey es bastante más complicada.Este sistema “lleva a unos precios diferenciados enfunción de la demanda (...) que distribuyen todos loscostes atribuibles, fijos y comunes del ferrocarril entresus servicios, sobre la base de los valores que estosservicios tienen para los consumidores, matemática-mente expresados como sus elasticidades de deman-da. Al establecer que el precio de cada servicio se fijecon un recargo sobre los costes marginales, inversa-mente proporcional a la elasticidad de la demanda paratal servicio, el establecimiento de precios económica-mente eficiente combina los factores coste y demandade una forma óptima. Estos principios dan por resulta-do precios más bajos para los transportistas en generalal establecer una serie de precios que estimulan laadquisición de más servicios de transporte ferroviariopor parte de más transportistas, que la tarificación arti-ficial basada en costes totalmente distribuidos, creandoasí una base de tráfico más amplia sobre la cual pue-den asignarse los costes no atribuibles. La tarificaciónRamsey maximiza la posibilidad de que los transportis-tas por ferrocarril obtengan un beneficio adecuado desu capital, y promueve la innovación y eficiencia en laprestación de servicios de transporte ferroviarios,recompensando a los transportistas que consiguenreducciones de costes”38. Sin embargo, la aplicación deeste sistema de precios sería bastante difícil.

20

Requeriría el conocimiento preciso de la escasez enredes específicas39 y complicados modelos y paráme-tros para calcular los beneficios sociales de otros usosalternativos de los surcos horarios (incluidos los costesde oportunidad por retrasos, congestión, elección demodos alternativos). Sin embargo, si hubiera suficientecompetencia intermodal y tal vez intramodal, una com-binación de la tarificación Ramsey (no regulada) ymáximos de precios basados en costes autónomosindependientes probablemente sería óptima. Losincentivos que para las compañías ferroviarias ofrecela adopción del método Ramsey de tarificación –conprecios máximos para proteger a los cargadores cauti-vos– son muy fuertes. Para más detalles, véase la obracitada, Kessides & Willig, p. 12/13.

En la Directiva 2001/14, la UE opta por la aplicación delos principios del coste marginal –el tercer sistema detarificación del acceso– según el cual los precios estánbasados en el “coste que se origina directamente comoresultado de realizar el servicio de tren”. Se añadiríanrecargos a la simple tarifa lineal, los costes marginalesde utilización de la red, incluyendo así también paráme-tros tales como la escasez de capacidad, costes exter-nos (ruido, emisiones de CO2, accidentes potenciales)y costes de mantenimiento marginalmente atribuidos.Este sistema de tarificación contribuiría a resolver losproblemas de exceso de capacidad y a optimizar lasprácticas de gestión de la infraestructura aunque pro-bablemente resulta complicado y, casi con seguridad,deja demasiado margen de discrecionalidad nacional.

Sin embargo, conforme señala C.A. Nash (2001), latarifa de partes múltiples, sin subvenciones estatalestransparentes y apropiadas, constituye una barrera queimpide el acceso de nuevos competidores. “El proble-ma en este caso es que el coste marginal de los surcoshorarios adicionales es típicamente bastante mas bajoque el coste medio, incluso cuando se incluyen los cos-tes de congestión y de escasez. El resultado es queuna tarificación eficiente necesita de las subvencionesestatales. Si no se puede contar con ellas, la segundamejor solución es casi con certeza una tarifa binomialpuesto que ésta deja al operador del tren las manoslibres para recuperar del consumidor final el compo-nente fijo, del modo más eficiente posible. No obstan-te, las tarifas binomiales son una barrera para el acce-so, puesto que un nuevo operador, casi inevitablemen-te, termina pagando, bien un cargo marginal más ele-vado por tren-kilómetro, o un cargo fijo mucho más altoen relación con el nivel de sus negocios. En Alemania,por ejemplo, ya se han considerado improcedentes.Cualquier alternativa que no sea discriminatoria inclui-rá probablemente un cargo por tren-kilómetro bastantemás alto que el coste marginal y que por lo tanto res-tringe en gran medida el crecimiento del sector”40.

En sintonía con estas preocupaciones, la Directiva2001/14 autoriza cierto grado de flexibilidad cuandodice que los Administradores nacionales deInfraestructuras vienen obligados a cobrar por la capa-cidad, y a poner en práctica métodos para su asigna-ción, de una manera equitativa. Proporcionará tambiéna los Administradores de Infraestructuras y a los opera-dores de trenes incentivos apropiados y previsión deflexibilidad en la asignación de capacidad41. Sin embar-go, esta flexibilidad entrañará excesiva discreción en lainterpretación y aplicación de las exigencias de laDirectiva, con la consiguiente fragmentación y falta decompetitividad.

4.3 – El reciente planteamiento de la separaciónvertical por la UE

La Directiva 2001/14 sobre asignación de capacidad ycobro de la misma es una revisión de la Directiva95/19. La nueva directiva contiene también los siguien-tes requisitos:

- la asignación de capacidad de infraestructura serealizará por una entidad independiente de cual-quier empresa ferroviaria, de la forma siguiente:

· los Administradores de Infraestructuras cuan-do se haya efectuado la plena separación entre lainfraestructura y la explotación;

· una entidad administrativamente indepen-diente de la empresa ferroviaria titular, cuando todavíano se haya optado por la separación

- la asignación de capacidad de infraestructura serealizará en condiciones equitativas.

- la obligación de los Estados miembros y de losAdministradores de Infraestructuras de publicarinformación clara sobre sus redes y los aspectostécnicos de las mismas. Esta información formaráparte de la llamada Declaración de Red y es nece-saria para cualquier empresa ferroviaria, a fin deevaluar los aspectos técnicos, materiales y comer-ciales necesarios, que deban ser considerados paraentrar en los mercados de otros países. La impor-tancia de las Declaraciones de Red amplía el senti-do de la Directiva, ya que proporcionan:

1. la información técnica necesaria que consti-tuye la base de la futura armonización de lasreglas de explotación, normalización técnicamejorada, establecimiento de migración econó-mica hacia sistemas uniformes técnicos y deoperación (aspectos de interoperabilidad);

2. patrones naturales de referencia de las mejo-res prácticas en los aspectos técnicos y de ges-

21

22

Recuadro 2 - “Cooperación entre reguladores ferroviarios en todo el ámbito de la UE : la Agencia de Seguridad &RailNET Europe”.

En los mercados de la red de la UE, el mercado interior requiere liberalización transfronteriza, competencia (donde sea eco-nómicamente razonable) y regulación. Sin embargo, la UE, (aferrándose a la antigua y, probablemente hoy día, disfuncionaldoctrina Meroni de 1958, que prohibía los organismos reguladores independientes en la UE) no ha establecido agencias regu-ladoras. A pesar de ello, la coordinación a través de las fronteras nacionales es indispensable en la mayoría (si no en todas)las industrias de red, con Meroni o sin él. Varios mercados de red han establecido estructuras cooperativas y/o agencias autó-nomas” (por ejemplo: en electricidad, gas, telecomunicaciones y líneas aéreas) para satisfacer las necesidades de coordina-ción.En el ferrocarril, estas necesidades son por lo menos tan apremiantes como en otros sectores. Dos casos de soluciones coo-perativas han sido ya objeto de acuerdos: la cooperación en el terreno de la asignación de surcos horarios por parte de losAdministradores de infraestructuras en RailNET Europe y la Agencia Europea para la Seguridad Ferroviaria y laInteroperabilidad.

Uno de los principales retos con los que se enfrenta la implantación del libre acceso en el área ferroviaria de la UE es la coor-dinación y asignación de surcos horarios. La Directiva 2001/12, que modifica la Directiva 91/440, sólo obliga (por lo menosen el terreno contable) a separar la explotación de la infraestructura y a la provisión del libre acceso en condiciones transpa-rentes, justas y no discriminatorias, a las agrupaciones internacionales y empresas ferroviarias con licencia. Conforme antesse ha mencionado, podrían surgir algunos problemas, por cuanto:

- los Administradores de Infraestructuras ferroviarias podrían preferir a los titulares de las redes nacionales existentessi no se establecen planes de separación e incentivos adecuados para garantizar un acceso no discriminatorio;

- los Administradores de Infraestructuras podrían enfrentarse a conflictos de intereses en la asignación de surcoshorarios conforme a las necesidades prioritarias;

- prioridad entre trenes de viajeros y de mercancías;- prioridad entre uso internacional y nacional de la vía.

Esta situación podría dar lugar a conflictos y a una asignación no óptima.

El 24 de septiembre de 2004, los Administradores de Infraestructuras ferroviarias de 16 países europeos (los de la UE de los15 salvo Irlanda y Grecia, más Noruega, Hungría y Suiza) establecieron RailNET Europe para mejorar la coordinación interna-cional en la asignación de surcos y de sus horarios, a través de la progresiva implantación de “ventanillas únicas (OSS) ”.RalNet Europe aprovecha la experiencia conseguida desde 1998 en dos corredores de tráfico de mercancías (BELIFRETdesde Bélgica a Italia y España, y las “Freight Freeways” Norte-Sur que enlazan los países nórdicos, Alemania, Suiza, Italia yAustria). Estas experiencias se extenderán ulteriormente a otros casos financiados por el 6º Programa Marco para laInvestigación. A semejanza del Foro de Florencia (electricidad), la coordinación estará estrechamente ligada a la tarificaciónde la infraestructura.Mientras que, en términos económicos, el esfuerzo voluntario de RailNet Europe parece haber ganado terreno, en términostécnicos un Área Ferroviaria Única Europea que incluya la creación de un Mercado Interior, con todas las de la ley, para ser-vicios ferroviarios y equipos, requiere asimismo reglas suficientemente uniformes y coherentes para la seguridad ferro-viaria y la interoperabilidad.

La necesidad de una Agencia Europea para la Seguridad Ferroviaria y la Interoperabilidad surge43 de la magnitud, elalcance y la naturaleza del problema que el modo ferroviario podría encontrar en un entorno de negocio liberalizado de dimen-siones paneuropeas. La mera existencia de reglas de seguridad y de directivas de interoperabilidad es una condición necesa-ria, pero no suficiente , para la realización sin tropiezos de servicios ferroviarios internacionales en el Mercado Interior. A la luzdel artículo 5, CE, sobre Subsidiariedad44, la Agencia prevista podría estar justificada por razones de ámbito, escala y exter-nalidades transfronterizas.

Las razones para la creación de la Agencia radican en el posible “fallo de coordinación” que los organismos de seguridad nacio-nales pudieran sufrir en materias tales como;

- Investigación de accidentes- Objetivos de seguridad comunes- Métodos de seguridad comunes- Evaluación de requisitos de interoperabilidad

La proporcionalidad (última frase del art. 5, CE) se asegura por el hecho de que la Agencia propone soluciones a la ComisiónEuropea y al Consejo de Ministros (por lo tanto cualquier decisión es de carácter político y finalmente depende de la interac-ción entre la Comisión de la UE y el Consejo de Ministros, donde se manifiestan las posturas de los Estados miembros.

tión de las redes, esperando promover la emu-lación entre los reguladores de redes, sin per-juicio para la seguridad 42.

V - Reforma de la normativa II: Introducción decompetencia

Las reglas de competencia de la CE han sido siempreaplicables, en principio, al sector ferroviario, ElReglamento CEE/1017/68 especifica la aplicación delos artículos 81 y 82 del Tratado CE a los sectores deltransporte por ferrocarril, carretera y vías navegablesinteriores. Como incluye al sector ferroviario, este últi-mo ha estado sujeto a las reglas de competencia de laCE durante los últimos 35 años. Esto ha sido confirma-do por el Tribunal Europeo de Justicia en 1986 cuandodictaminó en el caso de “Nouvelles Frontieres” (Casosagrupados 209-213/84: Ministerio Público contra LucasAsjes, ECR. 1986, 1425) que las reglas generales de lacompetencia son también de aplicación en el sector deltransporte. Sin embargo, y a causa de la fragmentacióndel mercado ferroviario europeo y del hecho de queEstados miembros habían concedido derechos exclusi-vos a sus respectivas compañías ferroviarias naciona-les (“de bandera”), hasta principios de la década de1990 no existió competencia de facto en este sector.Con el fin de crear un mercado común ferroviario, laComunidad ha adoptado desde entonces varias direc-tivas para promover la competencia en este sector,limitando con ello los derechos exclusivos que habíanconcedido Estados miembros a sus respectivas empre-sas ferroviarias45. Estos avances después de 1990encajan con la moderna interpretación del artículo 86(entonces el 90) para todas los sectores de red (véasePelkmans, 2001-b).

Hasta fechas recientes, el efecto de la directiva 91/440sobre la apertura del mercado había sido desdeñable.Para empezar, el transporte combinado es, con mucho,la forma más difícil de conseguir beneficios en el trans-porte de mercancías, y, en segundo lugar, las tradicio-nales compañías estatales no han mostrado hastaahora interés alguno en asociarse de alguna forma connuevos operadores. Por el contrario, continúan colabo-rando unas con otras.

En el mercado ferroviario la consideración de una com-petencia real comenzó en serio con la introducción denueva legislación (Directiva 95/16) y el Primer Paqueteferroviario (en vigor en la legislación nacional a partirdel 15 de marzo de 2003). La legislación promulgadase encamina a la promoción del libre acceso y a indu-cir competencia en el ferrocarril, aparentemente pen-sando en cierto grado de contestación46.

5.1 El libre acceso como un requisito previo para lacompetencia

Desde el primer intento regulador de la UE (Directiva91/440) y su modificación por la Directiva 2001/12(Primer Paquete Ferroviario), la Unión ha optado porun sistema que origina el libre acceso al ferrocarril alrequerir (por lo menos en el terreno contable) la sepa-ración entre la gestión de la infraestructura y la explo-tación. Ésta no es la única opción. Pueden hallarsevarios enfoques alternativos. Uno de ellos es el de laintegración vertical, con propiedad e interconexio-nes. Este modelo ha sido seguido por el Japón, NuevaZelanda y Estados Unidos. En Japón ha culminado conla creación de monopolios regionales verticalmenteintegrados con interconexión y medidas que promue-ven el libre acceso. En Estados Unidos y en NuevaZelanda prevalece el modelo de compañías privadasintegradas verticalmente.

Otra opción a considerar es la de concesiones a largoplazo verticalmente integradas. Este modelo ha sidoseguido por la República Argentina y por Brasil, y sebasa en concesiones a monopolios regionales por pla-zos de tiempo prolongados (por ejemplo: 30 años).

¿Por qué eligió la Unión Europea el libre acceso enlugar de otros modelos? A priori, ningún modelo es elmejor, per se, ya que la experiencia muestra efectospositivos y negativos (por ejemplo: los FerrocarrilesJaponeses, reestructurados conforme a concesionesregionales integradas verticalmente, parecen estar fun-cionando muy eficazmente y con éxito47, pero sólo des-pués de un rescate con todos los gastos pagados). Laelección entre vías de reforma alternativas depende engran medida de las características intrínsecas de tráfi-co, escala, densidad y demandas de mercado en lasdiferentes regiones y países.

En realidad, hay ciertos aspectos en el contexto deltransporte europeo que mejoran el ajuste del libreacceso. La reforma ferroviaria europea es similar a larealizada en los mercados de otras redes, en que com-bina liberalización con integración del mercado.

La liberalización responde a la necesidad de revitalizarsectores enteros de la economía europea y de mejorarradicalmente su comportamiento económico. La libera-lización está también considerada como una fuerzaimpulsora de la creación de nuevos mercados, innova-doras estructuras industriales, y modelos de negociomediante alianzas transfronterizas y operaciones con-juntas para una mejor explotación de las economías deescala y de alcance, rompiendo al propio tiempo la lógi-ca de negocios basados en dimensiones nacionales.La integración del mercado tenía que haberse realiza-

23

do hace ya mucho tiempo. El transporte es un elemen-to crítico para el adecuado funcionamiento del MercadoInterior. El tráfico ferroviario internacional (especial-mente de mercancías) debe funcionar eficientemente,de forma económica y fiable, y debe explotar la proxi-midad a los centros urbanos y de producción, en unmodelo radial (hub and spokes) que podría encajar par-ticularmente con la distribución geográfica de las áreasde producción y residenciales de Europa.

Vale la pena mencionar el hecho de que las directivasde la UE optaron por una liberalización del transporteferroviario de mercancías en la Red Transeuropea deTráfico Ferroviario de Mercancías (TERFN que suponeel 50% de la red ferroviaria total de la UE y soporta el80% del tráfico) a partir del 15 de marzo de 2003 conuna extensión progresiva a toda la red para el año200648.

La liberalización del tráfico de viajeros será propuestaen el Tercer Paquete Ferroviario. No fue una prioridaddel Primer Paquete, por dos razones. La primera es denaturaleza puramente política puesto que los serviciosde viajeros rozan áreas nacionales muy sensiblescomo son la justificación de servicios de interés gene-ral y preocupaciones de seguridad. La segunda razónse compone de diversos argumentos económicos.

De manera especial, las economías de densidad detráfico son de crucial importancia en el tráfico ferrovia-rio de viajeros. Los servicios regulares operados poruna sola empresa responden a los incrementos dedemanda del mercado utilizando trenes más largos ode coches de dos pisos, o bien aumentando el númerode trenes con circulaciones más frecuentes. La compe-tencia, per se, no tiene por qué ser la mejor respuestaa una mayor demanda, ya que podría duplicar simple-mente los costes. El efecto habitual (efecto Mohring)será probablemente que los ingresos generados por laintroducción de competencia no compensen los costesde la duplicación de servicios y las pérdidas de ingre-sos del operador titular, produciendo así una asigna-ción menos que óptima para la sociedad49. Esto es par-ticularmente cierto en el tráfico suburbano y regional(donde, debido a una escala “subóptima” son necesa-rias las subvenciones). Sin embargo, en las líneasinternacionales de dimensión europea y donde el mer-cado podría competir con opciones modales alternati-vas (el ferrocarril de alta velocidad en competencia conel avión en distancias de hasta 500/700 kilómetros), laduplicación de los servicios puede compensar even-tualmente las pérdidas de las economías de densidadde tráfico, mediante las ganancias debidas a la escalay diferenciación de los servicios paneuropeos (servi-cios de negocios versus economía; conexiones avión-ferrocarril). Un ulterior y detenido estudio podría justifi-

car esta decisión. Por lo tanto, la competencia entreentidades individuales podría a la larga venir a reem-plazar al concepto de agrupaciones internacionales enestas rutas (por ejemplo: los servicios Thalys,Eurostar)50.

5.2 El libre acceso y la separación vertical frente ala coordinación vertical

Algunos experimentos (en el Reino Unido y, en menormedida, en Holanda) han sido presentados como ejem-plos del fracaso de la separación vertical entre lainfraestructura ferroviaria y la prestación de servicios.Ambos casos se utilizan para argumentar que paramanejar un sistema tan complicado (como es el ferro-viario) sólo pueden tener éxito las compañías vertical-mente integradas que asumen la responsabilidad detoda la cadena de valor.

No hay duda de que en el sistema ferroviario se dangrandes economías de alcance y que existen fuertesincentivos para su integración vertical. A pesar de ello ,por ejemplo: ¿ha fracasado verdaderamente la reformaen Inglaterra? Depende de cómo se mire el asunto.

La separación vertical combinada con una masivaentrada representó un éxito en términos de la inversiónque experimentó la distribución modal en el ReinoUnido (aumento del 34% en el tráfico de viajeros reali-zado y del 40% en el de mercancías; aumento de un20% en la cifra de trenes-kilómetro realizados) desde laprivatización hasta 199951. En Suecia52 puede obser-varse un análogo comportamiento de los serviciosferroviarios. Esto se debe principalmente a un mejorenfoque de las competencias fundamentales.

De forma más precisa, la fuente de posibles fallos en elReino Unido cae del lado de la infraestructura, unmonopolio privado natural con grandes economías dealcance. Esto se debe principalmente a dos razones:

- Complejidad técnica, exigencias de seguridad,mosaicos técnicos causados por superposición detecnologías basadas en exigencias locales.- Altos costes de infraestructura, renovación, mante-nimiento, niveles necesarios de inversiones en unared que sigue siendo un monopolio natural y dondelos incentivos tienen que ser muy atentamentesupervisados y los parámetros de calidad y deseguridad tienen que ser también vigilados.

Sobre el primer punto, las Directivas deInteroperabilidad contribuirán a simplificar y armonizarlas exigencias a lo largo del tiempo. Una vez que lasreglas de seguridad y los requisitos esenciales se esta-blezcan a un nivel elevado y detallado mediante

24

Regulaciones de la UE sobre EspecificacionesTécnicas para la Interoperabilidad, entrará en juego elmutuo reconocimiento y los obstáculos a su aplicaciónserán legalmente resueltos. Esto dará lugar a unareducción de los costes de activos y, por consiguiente,a economías de alcance atribuibles a la integraciónvertical.

Sobre el segundo punto, la experiencia británica mues-tra que sustituir un monopolio natural público con otroprivado no mejora el sistema. La tecnología ferroviariano se presta a la duplicación de redes y a la reducciónde sus costes irrecuperables. Así pues, un monopolionatural privado:

- bien transferirá sus dividendos a los accionistas(comprometiendo las necesarias inversiones encalidad y seguridad)- bien estará estrechamente regulado por una auto-ridad neutral (perdiendo con ello cualquier incentivoligado a la propiedad).

Por lo tanto, corregir los fallos de incentivos y propie-dad, y asegurar un nivel de inversiones coherente ysuficiente (para seguridad y capacidad), así comolograr una simplificación técnica de la infraestructura ylos sistemas ferroviarios, supone unas tareas muyimportantes para los gobiernos y las autoridades regu-ladoras, por una parte, y los actores del sector, por otra.

Conforme apuntaba un notable analista53: “Hastaahora, la extensión y el grado de éxito de la competen-cia (incluso para el mercado) han sido variables y,muchas veces, limitados, sobre todo porque ha resulta-do difícil desafiar la posición de los operadores ferro-viarios nacionales. En el Reino Unido, donde este pro-blema fue soslayado mediante la completa disgrega-ción de la compañía titular de la red nacional (en unintento de reproducir analogías con los casos de laenergía y las telecomunicaciones), se registraron comoconsecuencia importantes pérdidas de sinergias dered, y la competencia en el mercado hubo de ser deli-beradamente restringida para proteger a los nuevosadjudicatarios de franquicias mediante concurso. Espor lo tanto probable que cualesquiera medidas de libe-ralización que se adopten en el futuro tendrán que sersuplementadas por iniciativas diseñadas para preser-var las ventajas de una red ferroviaria integrada. Elconjugar la evolución dinámica de un mercado ferrovia-rio competitivo, por una parte, e implantar medidasencaminadas a simplificar la experiencia de los viajerospor ferrocarril, por otra parte, será un reto muy impor-tante tanto para las instituciones comunitarias comopara el sector ferroviario europeo”.

5.3 ¿Es capaz el mercado de albergar competen-cia?

Abogar en favor de la competencia en el ferrocarrilpuede justificarse fácilmente si nos fijamos en susactuales faltas de eficiencia. Hoy día se están produ-ciendo importantes costes sociales por el comporta-miento monopolístico de los titulares en mercados pro-tegidos, donde las compañías ferroviarias nacionalescon plantillas fuertemente sindicadas tienden a defen-der la búsqueda de beneficios a toda costa.

Sin embargo, existen también buenas razones paracontrolar la liberalización y evitar la disgregación abso-luta de los anteriores monopolios. Atemperar el ritmode las reformas podría ser una valiosa opción para evi-tar una reestructuración y una adaptación exagerada-mente costosas, deterioro de la calidad, problemassociales y situaciones de pérdida de saberes que sonen extremo costosos para el sector ferroviario, suma-mente dependiente de los conocimientos de su perso-nal. Esto no debe considerarse un argumento contra laliberalización. La mayor parte de los argumentos con-tra la liberalización del ferrocarril en la UE54 tienden acaer en el ataque de los motivos de interés públicopara proteger el interés privado. Objeciones tales comola de la supuesta amenaza a la prestación de “serviciosde interés general” (véase art. 84, CE), “descremado”de las líneas de gran valor, el “deterioro” de las condi-ciones de trabajo en el ferrocarril para sus empleados(defendidos durante más de un siglo contra las presio-nes del mercado) y los temores de unos billetes máscaros (en viajeros) están, o bien reconocidos en laliberalización de la red europea o (dentro de límitesrazonables) son defendibles como una forma superiorde servir al interés público. El control de la liberaliza-ción no tiene que mezclase con este tipo de campa-ñas55. En efecto, la justificación de la reforma ferrovia-ria de la UE es muy fuerte (sección 2) y son muchos losargumentos en favor de la liberalización: serviciostransfronterizos óptimos, diferenciación de calidad yservicio, mejoras de la calidad, mayor escala de recu-peración de costes, mejor respuesta a las demandasde los clientes, un descenso de la búsqueda de bene-ficios a toda costa y un aumento de la eficiencia globaldel ferrocarril. Algunos de estos argumentos se fortale-cen si se acompañan (como ocurre en la UE) con pro-gramas de interoperabilidad.

Conforme subraya la tabla 6, la competencia de servi-cios en el ferrocarril depende mucho del tamaño delmercado. En los mercados pequeños, la competenciano mejora los servicios, socava los ingresos para eltitular y no los facilita para los nuevos operadores, porlo que no incrementa las utilidades de explotación parael consumidor. Por otro lado, cuando la escala de las

25

operaciones permite que los nuevos operadores tengacuotas de mercado con volumen de negocio suficiente,la competencia produce efectos positivos.

Cuando la escala, la densidad y el valor de las líneasferroviarias permiten una eficiente duplicación de servi-cios por la vía y una mayor diferenciación de servicios(aspectos cualitativos tales como los servicios de picoo de valle, el confort a bordo, servicios de valor añadi-do), la competencia frontal en la vía puede ser unaopción.

La clave de la cuestión reside, sin embargo, en mostrarque la duplicación de servicios por un nuevo operadoren una línea determinada añade ingresos que compen-san cualquier pérdida del titular. Por consiguiente, será

necesario un análisis de mercado para identificar lospuntos que se resumen en la Tabla 7.

Los criterios estáticos y dinámicos tendrán que estar enrelación con el tamaño del mercado de que se trate ycon la estructura de costes de las empresas titulares.Los análisis estáticos deberán revelar el potencial parael mercado, y evaluar si existe una demanda residualque permita a un operador de nueva entrada estable-cerse sin poner en riesgo el resultado social final (dis-minución de los ingresos de la empresa titular no com-pensada por un excedente para el consumidor). Unanálisis estático puede verificar también la estructurareal de costes del titular y estimar los márgenes debeneficio, fuentes de costes competitivas y no compe-titivas (sujetas a PSOs).

26

Tabla 6 - Introducir competencia en el ferrocarril es complicado

Servicio de Viajeros

Característicaseconómicas

Tipo de posiblecompetencia

Obligaciones deServicio Público

(PSOs)Cortadistancia

Efecto Mohring –ineficiente duplicación deservicio

Concesiones (para vía) Necesaria para serviciode viajeros

Largadistancia

Necesidad de escala ydensidad de tráfico quepermita la duplicacióneficiente de servicios

- Concesiones (para vía)- Libre acceso (a la vía)

Necesaria para serviciode viajeros- por líneas afluentes

o secundarias- bajo contrato

específicoServicios

deMercancías

Característicaseconómicas

Tipo de posiblecompetencia

Obligaciones deServicio Público

(PSOs)Cortadistancia

Efecto Mohring –ineficiente duplicación deservicio respecto a otrosmodos (transporte porcarretera) con raraexcepción de serviciosafluentes o envíosespecíficos (p.ej.:mercancías peligrosas omuy voluminosas

Concesiones (para vía) No necesaria paraservicios de mercancías- podría ser una

opción parapromover eltransporte demercancíaspeligrosas porferrocarril

Largadistancia

Necesidad de escala yde densidad de tráficoque permita laduplicación eficiente deservicios

- Libre acceso (a la vía)- Servicios de valor

añadido por corredores(surcos de pico frente asurcos de valle,oportunidad frente aflexibilidad; posibilidadde seguimiento de losenvíos)

No necesaria paramercancías- podría ser una

opción parapromover eltransporte demercancíaspeligrosas porferrocarril

Naturalmente, la competencia en el ferrocarril requiereun análisis dinámico, al introducir cambios (como unareacción a la competencia). La introducción probable oreal de competencia podría en efecto generar una opti-mización de la utilización de la capacidad y de su asig-nación, dando así lugar a un incremento de la frecuen-cia de servicios y/o a su diferenciación. Si es correcta,la demanda podría aumentar sustentando así el acce-so del nuevo operador al mercado,

Los efectos dinámicos pueden incluir también un cam-bio de las estructuras de costes. Una competencia cre-íble y sostenible es de esperar que origine cambios demodelos de gestión, y lleve a la creación de estructurasmás ágiles. Al introducir competencia podemos esperarunas estrategias apropiadas de subcontratación, la eli-minación de redundancias, y unas inversiones innova-doras que potencien el rendimiento. Los efectos diná-micos de la competencia sobre los costes posibilitarán

27

Tabla 7 - Mercado ferroviario - análisis de la competencia

Análisis estático - ¿es suficiente la demanda del mercadopara dos operadores por lo menos?(¿hay demanda de mercado residual pa-ra un segundo operador?)

Demanda delmercado Análisis dinámico - ¿es probable que crezca la demanda del

mercado tras la entrada del nuevo ope-rador y la mejora de opciones abiertaspor la competencia?

- ¿es probable que reaccione la demandadel mercado a una eventual competen-cia de precios?

Análisis estático - ¿cuál es la estructura de costes del titu-lar?

- ¿deja espacio su margen de beneficiopara el acceso de nuevos operadores?

- ¿es posible desenredar los serviciossujetos a PSOs de los servicios renta-bles?

Estructura decostes

Análisis dinámico - ¿cabe esperar que la competencia delugar a la reducción de costes y a la ra-cionalización?

- ¿deja la reducción de costes oportuni-dades para el acceso de nuevos opera-dores?

- ¿contribuye la tecnología a reducir (a lalarga) los costes fijos del inmovilizado ylos costes variables de los servicios?

- La separación entre servicios sujetos aPSO y servicios competitivos ¿contribu-ye a incrementar el rendimiento?

Barreras al accesoEvolución de los aspectostécnicos y legales tras laintroducción de la compe-tencia

- Licencias- Requisitos de seguridad- Reglas de operación- (introducción) sistema informático inte-

grado de reservas- Operaciones multilenguaje- Problemas de interoperabilidad- Transferencias de conocimientoy planes

de formación.- Estandarización técnica europea de

equipos.

el descubrimiento de los costes reales y la eliminaciónde los que no sean esenciales. La eficiencia técnica esde esperar, también, que mejore de forma importante.

5.4 Competencia por el acceso a la infraestructuray Obligaciones de Servicio Público

La competencia puede dar lugar a “entrada ineficiente”,entendiendo por tal la ineficiente duplicación de servi-cios cuando la escala de operación y demanda delmercado no es suficientemente grande como para per-mitir una recuperación de costes y operaciones renta-bles. En estos casos, los ingresos obtenidos por elnuevo operador no compensan la pérdida de ingresosque experimenta el titular, y con toda probabilidad tam-poco serán suficientes para el nuevo. Tanto la empresatitular como el nuevo operador saldrán perdiendo conel establecimiento de la competencia y el servicio talvez no mejorará. Es lo que suele suceder en los servi-cios ferroviarios de viajeros regionales, suburbanos yurbanos. La experiencia enseña que estos mercadosestán mejor servidos por un operador único bajo unrégimen de concesión o de obligación de servicio públi-co.

La cuestión siguiente es cómo establecer el adecuadoplan de incentivos para que el servicio sea realizadoeficazmente y con la más alta calidad. En la mayoría delos casos, la respuesta consiste en sacar a concursoconcesiones limitadas para la prestación de serviciosferroviarios. Los procedimientos de concurso para con-cesiones temporales deben incluir aspectos de calidady de servicio (basados en parámetros de referencia yen indicadores clave de rendimiento establecidos por laautoridad encargada de otorgarlas) y revisarse al finalde cada periodo de concesión.

Una cuestión clave para este tipo de competencia porel acceso a la infraestructura es la duración de las con-cesiones. La experiencia en el Reino Unido enseñanque concesiones demasiado cortas (5-7 años) nogeneran los “incentivos de propiedad” necesarios paraque un activo sea eficientemente explotado y mejoradocualitativamente. Las concesiones de larga duración(30 años, por ejemplo) implican un excesivo poder demonopolio para el operador, que evitará invertir enmejoras de la calidad y del servicio. A este respecto, losmercados de concesiones se orientan hacia periodosque superan claramente los 5-7 años, con revisionesintermedias basadas en indicadores clave de funciona-miento.

La competencia por el acceso a la infraestructura, en elcaso de los servicios de viajeros regionales, suburba-nos y urbanos, puede funcionar debido a que elemen-tos que inducen diferenciación de los servicios en los

de largos recorridos (por ejemplo: servicios en horas depunta o en horas de valle, frecuencia, confort, ameni-dades ofrecidas a bordo) no son importantes para laelección del consumidor. En realidad, la llegada de uncompetidor es probable que reduzca los niveles de fun-cionamiento y la frecuencia global del servicio sin queesto sea compensado por unos mayores ingresos paralos operadores.

5.5 Competencia en los servicios ferroviarios delarga distancia en tráficos de mercancías y de via-jeros

El caso de los servicios ferroviarios de larga distanciaes diferente, ya que las economías de escala y densi-dad de tráfico, junto con los efectos dinámicos de lacompetencia, podrían permitir que los operadores denuevo acceso conquistasen cuotas de mercado. Sinembargo, la interacción de estos elementos varía entrelos servicios de viajeros y los de mercancías.

Estudios recientes basados en escenarios de desarro-llo confirman una vez más56 que el ámbito de la com-petencia en el ferrocarril depende de la densidad delíneas y de la longitud de los corredores. Si éstos sonsuficientemente largos (lo bastante para garantizarsuficientes economías de escala) y los potenciales dedensidad son relativamente elevados, la competenciase estima que será eficaz. Esto es particularmente asíen el caso de los servicios ferroviarios de mercancíasque utilizan los corredores transeuropeos con altospotenciales de densidad.

La competencia podría verse frustrada por otros ele-mentos, como los mecanismos de prioridades de asig-nación. El sistema ferroviario europeo se caracterizapor el uso dual de la infraestructura con tráficos de via-jeros y de mercancías. Esta modalidad penaliza a losservicios de mercancías que casi siempre tienen lasegunda prioridad en la asignación de surcos horarios.Los modelos de cánones de acceso tanto para viajeroscomo para mercancías podrían solucionar este proble-ma, asignando no obstante los surcos horarios demodo eficiente.

En la perspectiva del mercado interior de la UE, siembargo, la falta de armonización de las metodologíasde fijación de los cánones de acceso, el hecho de quepodrían funcionar de forma diferente en cada Estadomiembro y para cada tipo de servicio, y la discreciona-lidad general que permiten las directivas ferroviarias dela UE es probable que ocasionen distorsiones queimpidan que la competencia funcione bien en el ferro-carril.

28

El uso dual de la infraestructura entraña otros efectosrestrictivos de una explotación competitiva de los servi-cios ferroviarios de mercancías, debido principalmentea que unas líneas exclusivamente de mercancías serí-an menos costosas en todos estos aspectos. Los fac-

tores que incrementan el coste en los servicios de via-jeros incluyen unos requisitos de seguridad más exi-gentes, reglas de operación más complejas y equiposmás costosos para la prestación de los servicios de via-jeros; las obligaciones de servicio público para los ser-vicios de viajeros posiblemente distorsionan la asigna-ción de surcos horarios.

Una de las cuestiones fundamentales en los serviciosde viajeros es la prestación de servicios realizados bajoun programa de obligación de servicio público frente alos realizados en régimen de competencia. Las compa-ñías titulares insisten en que los servicios de viajerostienen que ser realizados bajo las disposiciones de ser-vicio público. Por otra parte, los partidarios de la libera-lización, esgrimiendo ejemplos exitosos para el ReinoUnido y algunos servicios de alta velocidad, promete-dores de valor añadido, mantienen que la liberalizaciónde los servicios de viajeros será beneficiosa para elsector, siempre que se adopten los esquemas de PSOpara las líneas no rentables, sobre una base de fran-quicia contractual.

Estos contratos impondrán la ejecución de unos servi-cios bien especificados y podrían incluir subvencionescuando la escala de las operaciones o el tamaño delmercado no permitan la recuperación de los costes y

un razonable margen de beneficio. Tal como el caso seencuentra hoy día, sería difícil y algo arbitrario calcular los costes para PSOs de modo que se identificasen losmercados donde la competencia sea posible, y aque-llos donde recaerán las cargas de responsabilidad ( y las subvenciones) de la prestación de las PSOs58. Alcontrario de lo que ocurre en otras redes, las PSOssuelen estar todavía muy generalizadas en el ferroca-rril.

La Comisión Europea ha propuesto un borrador dereglamentación de los contratos de servicio públicopara el transporte de viajeros en los sectores del ferro-carril, la carretera y las vías navegables interiores. Sillega a ser aprobada, esta reglamentación podría acla-rar de manera más específica las condiciones para laapropiada asignación de derechos exclusivos tempora-les en la prestación de servicios ferroviarios bajo com-petencia regulada (por ejemplo, mediante el régimende concesiones), reduciendo así los riesgos de unaposible fragmentación del mercado y limitado enfrenta-miento que podría resultar de una arbitraria asignaciónde derechos exclusivos59.

Otro elemento disuasorio de una competencia frontalpor los servicios de viajeros es el relativamente bajonivel de las tarifas en el continente. En muchos casosparece que todavía estuvieran reguladas, lo que produ-ce un efecto desalentador de los incentivos y reducelos beneficios reales y potenciales. Sin embargo y talcomo sugiere el mercado de la alta velocidad ferrovia-ria, en presencia de servicios de gran calidad, lasempresas ferroviarias pueden obtener excedentes de

29

Recuadro 3 - Esperanzas frustradas de operaciones de tráfico ferroviario de mer-cancías por parte de IKEA.

La empresa sueca de mobiliario IKEA es una de las primeras compañías que han adqui-rido surcos horarios a través de dos países (Suecia y Alemania) con expectativas origina-les para ampliar sus operaciones a un mayor ámbito continental europeo. IKEA cuentacon unas 40 plataformas logísticas y 180 puntos de venta en Europa. Cada año transpor-ta algo así como doce millones de metros cúbicos entra dichas plataformas y puntos deventa. El transporte representa el 20% de los costes de la compañía. En una entrevistapublicada en el italiano “L’Espresso” (nº 34, 21 de agosto de 2003), el Sr. AndersMalmström (responsable de distribución en el Norte de Europa) revelaba los objetivos dela compañía, de reducir sus costes logísticos al 15%. Para ello la compañía pretendeembarcar por ferrocarril el 40% de su producción para 2008, al tiempo que aumenta lasoperaciones de IKEA Rail a Italia y Polonia. IKEA Rail ha venido operando hasta noviem-bre de 2003 entre Suecia y Alemania sobre una línea de 1.044 kilómetros cinco días a lasemana, con una velocidad media de 65 km/h (mucho mayor que la tantas veces denun-ciada escasa velocidad media del tráfico internacional de mercancías -18 km/h57-). Ennoviembre de 2003, IKEA Rail declaraba el cierre de sus operaciones. Este fallo bienpodría estar relacionado con barreras al mercado y elevados costes de entrada, aunqueesto no ha sido corroborado por IKEA.

los consumidores (reproduciendo a veces, por ejemplo,los sistemas de reservas sumamente flexibles basadosen la “gestión del rendimiento”, adoptados por las líne-as aéreas) y conseguir márgenes de beneficios quepodrían alentar a otros competidores a entrar en elmercado.

La introducción de la alta velocidad en el ferrocarril hatenido éxito y las prestaciones de servicios de alta velo-cidad parecen ser rentables. La demanda de transpor-te de viajeros, en los mercados donde existen sistemaseficaces de alta velocidad, parece dar preferencia alferrocarril para distancias inferiores a 500 kilómetros enconexiones desde y hasta centros de las ciudades.

La Figura 3 muestra, por ejemplo, que la relación París-Lille ha pasado casi totalmente al dominio de la altavelocidad ferroviaria. Naturalmente, se trata en estecaso de una distancia relativamente corta, donde lostrenes siempre tienen ventajas. Pero incluso la líneaParís-Marsella está sometida a una fuerte competenciaintermodal; una reducción del 27% en la cuota de mer-cado del transporte aéreo es un descenso considera-ble.

Resultados similares podrían revelar que cierto gradode posibilidad de sustitución es más (por economía) o

menos (por negocio) una función de precio. Parece queexiste una elevada posibilidad de sustitución entre laalta velocidad ferroviaria y las líneas aéreas, hasta alpunto de reemplazar el tráfico aéreo por el ferrocarril(p.ej.: París-Bruselas o Bruselas-Amsterdam) o a enta-

blarse una competición de descuentos y reduccionesde precios (p.ej.: París-Londres, Bruselas-Londres).

En un reciente estudio para la Comisión (Steer DaviesGleave, 2004) la competencia por ferrocarril se consi-dera factible para los servicios de viajeros en distanciasde más de 500 kilómetros.

En dicho estudio, distancias de entre 200 y 500 kilóme-tros soportan 15 trenes diarios con frecuencias de 60minutos, mientras que en viajes entre 500 y 800 kiló-metros el mercado puede soportar 6 trenes cada díacon frecuencia de 120 minutos. Más allá de los 800kilómetros, el viaje por avión toma la delantera, salvofrente a los trenes nocturnos. Se consideran tres nive-les de “factor de carga”. Se trata claramente de viajesrelativamente largos (con servicios transfronterizos ocon posibilidades de eficiente cabotaje), en donde lacompetencia del tráfico ferroviario de viajeros podríaser defendida desde una perspectiva de la UE.

30

Figura 3 - Sustitución Aire/Tren de Alta Velocidad60

Descenso de la cuota de mercado del transporte aéreo (desde París) en %

El impacto del TGV entre París y Marsella es másdel -27% en un año para el tráfico aéreo

Tiempo de viaje del TGVFuente: Air France 2002

VI - Conclusiones y el camino por delante

A lo largo de los años, el ferrocarril ha venido perdien-do terreno ante los modos de transporte alternativos,en un entorno comercial y en un marco normativonacional que lo protegía de la competencia nacional einternacional. Los grandes costes de inversión en tec-nología y los importantes costes de operación, crecien-tes en un escenario de restricciones presupuestariasblandas, socavaron su solidez financiera. Desde elpunto de vista de los clientes y consumidores, sureceptividad respecto a las demandas del mercado ysus precios han sido decepcionantes. El transportesostenible (de mercancías) no es soportado si el ferro-carril no aprovecha las oportunidades para desviar eltráfico de la carretera a sus líneas.

La estrategia de la UE para la revitalización de losferrocarriles ha optado por un proceso de cambio pau-sado y una introducción gradual de reformas normati-vas y comerciales. Las recientes reformas normativasy los esfuerzos del sector ferroviario –si fueran adecua-damente dirigidos, programados e implementados–podrían dar lugar a un giro copernicano del sector ycontribuir a su revitalización. Pero son numerosas lasdificultades y elevados los costes de los errores estra-tégicos. Por consiguiente, no hay duda de que el pro-ceso de reforma ferroviaria de la UE requerirá muchomás que la aprobación de dos o tres paquetes ferrovia-rios desde el año 2000. La reflexión, detrás de las deci-siones políticas, requerirá mucho más análisis econó-mico y la normativa de la UE habrá de ser más detalla-da, para que el mercado ferroviario interior pueda serefectivamente abierto.

Resumiremos a continuación las ocho conclusionesrelevantes de este estudio:

i. El ferrocarril no se presta a la competencia en infraes-tructura (con una sola excepción en los EEUU). La eva-luación comparativa (“benchmarking”) internacional delcoste de infraestructura (un imperfecto sustituto de lacompetencia en infraestructura respecto a la revelaciónde costes) es extraordinariamente difícil a causa de lamultitud de variables específicas a tener en cuenta.

ii. Los mercados ferroviarios adolecen de diversosfallos significativos entre los que figuran su condiciónde monopolio natural (costes irrecuperables muyimportantes), economías de densidad, adecuada con-sideración de la seguridad y asimetrías de información.

iii. El mercado ferroviario interior todavía no existe,aunque en tráfico de mercancías se hayan realizadorecientemente algunos progresos. El potencial del mer-cado interior se ve frustrado por no menos de siete

barreas técnicas y legales. Dada la práctica inexisten-cia del mercado interior, la política de competencia dela UE tampoco puede ejercitar más que una disciplinamuy marginal.

iv. La UE ha optado por la separación vertical, comocondición previa para abrir los mercados e introducircompetencia, más o menos lo mismo que otros merca-dos de red. Mientras que las ventajas son probable-mente de naturaleza similar a las de otras redes secto-riales, los costes de tal separación son difíciles de pre-ver y probablemente mucho mayores que en esasotras redes. La razón principal radica en (costosos)fallos de coordinación. No está claro, sin embargo, quela muy necesaria apertura del mercado interior puedaser realizada con los modelos alternativos de reformaaplicados en otras partes del mundo. Para empezar,sería preciso un grado mucho mayor de poder de deci-sión central (político), que el que realmente cabe espe-rar para el ferrocarril en la UE durante largo tiempo.

v. Las cuestiones de precios se convierten en proble-máticas en el terreno económico, si no son armoniza-das de forma mucho más amplia que lo están en estemomento, incluso en materia de prácticas (p.ej.: dife-rentes sistemas en muchos Estados miembros) Otrotanto cabe decir de la transparencia de costes, funda-mental para la aparición de una competencia transfron-teriza eficaz. La adopción de la tarificación basada enel coste marginal como regla básica para el transporteferroviario (de mercancías) en la UE puede ser tan pro-blemática en la práctica que una combinación de tari-ficación Ramsey (dados los incentivos de los operado-res de servicios ferroviarios de mercancías para man-tener su cuota de mercado en un entorno competitivo)y topes de precios basados en costes autónomospuede redundar en más competencia, más negociopara el tráfico ferroviario de mercancías y menos pro-blemas de reglamentación.

vi. Las limitaciones de capacidad en el ferrocarril sonincomparablemente más problemáticas que, por ejem-plo, en el transporte de energía eléctrica o las líneasaéreas y, no digamos, en las telecomunicaciones. Elmodesto inicio de cooperación transfronteriza en mate-ria de coordinación y asignación de surcos horarios,por parte de RailNET Europe, no es probablementeotra cosa que un bienvenido primer paso, aún segura-mente insuficiente –incluso después de haber formula-do arreglos viables- para que el mercado interior fun-cione de forma apropiada.

vii. Hace ya mucho que debiera haber sido introducidala competencia (transfronteriza) en el ferrocarril, espe-cialmente en tráfico de mercancías. Existen poderososargumentos en su favor, tales como unos servicios

31

transfronterizos óptimos, calidad y diferenciación de losservicios, mejoras de calidad, mayor escala de recupe-ración de costes, mejor respuesta a los clientes y undescenso de la búsqueda de beneficios a toda costa.Sin embargo, no es acertado deducir que la competen-cia en el ferrocarril siempre es beneficiosa desde unpunto de vista económico. Depende del tamaño delmercado y de la eliminación de multitud de barreras.Naturalmente, las obligaciones de servicio público tie-nen que ser cuidadosamente definidas y su coste eva-luado. Los fallos de coordinación que pueden surgir dela desagregación vertical deben ser previstos (lo querequiere reglamentación y atenta supervisión). Para losservicios ferroviarios de viajeros, el campo de compe-tencia es claramente mucho más limitado y dependien-te de las densidades de las líneas y de la longitud delos corredores.

viii. No es preciso decir que todas estas cuestiones,difíciles como ya se presentan, tienen que ser conside-radas en una perspectiva dinámica. El comportamientoy las estructuras de costes, probablemente, cambiarándadas las reformas potenciales o reales y es de supo-ner que, todavía más, bajo la competencia potencial oreal. Por otra parte, las inversiones en infraestructura ysu tecnología –para infraestructura, material rodante yseguridad y señalización- pueden generar enormeseconomías de costes, especialmente si van combina-das con el programa de interoperabilidad de la UE,que, a su vez, bien puede inducir (más) entrada y con-ducta competitiva. El rentable tráfico ferroviario de altavelocidad –que en parte ha venido a sustituir al avión-constituye un ejemplo extremo de lo que puede conse-guirse, aun cuando esta mayor calidad ha requeridoprecios mucho más altos y sólo ha originado una com-petencia intermodal más intensa. Las nuevas tecnolo-gías, las ya disponibles y las en desarrollo basadas enlos programas de I+D para el ferrocarril convencional,incluido el tráfico de mercancías, así como las inversio-nes realizadas para eliminar cuellos de botella en lainfraestructura, pueden ser una ayuda importante parael proceso de reforma ferroviaria de la UE.

Habiendo puesto en marcha un proceso de “profunda”reforma, la UE debería advertir que en el camino porrecorrer habrá de tener en cuenta una serie de elemen-tos de los que no nos hemos ocupado en este informe.Mencionaremos cinco de ellos:

- La política de competencia tendrá que asegurar unascondiciones equitativas para los titulares y para elacceso de nuevos operadores al mercado (p.ej.:mediante una eficaz supervisión de los procesos deestablecimiento de cánones de acceso, abuso de posi-ciones de dominio o acciones concertadas). Para elloserá necesario controlar las autoridades nacionales y

locales, así como fijar los límites de la competencia(p.ej.: a título de la prestación de servicios públicos,que podría limitar las oportunidades de confrontaciónen el mercado). La introducción de competencia va dela mano con un exhaustivo análisis estático y dinámicode los mercados de servicios ferroviarios y su potencialde competición real. Desde este punto de vista, seráncruciales una necesaria nueva definición de mercadosy corrientes de tráfico a escala paneuropea, y el impac-to que la tecnología puede ejercer para eliminar lasbarreras técnicas y rebajar los costes de acceso.

- La creación de autoridades reguladoras ferroviariasnacionales (NRRAs) para supervisar la asignación decapacidad61, la regulación de los precios (p.ej.: estable-cimiento de topes de precios por el uso de la infraes-tructura), los niveles de subvención, requisitos deseguridad y técnicos y la provisión de licencias ferrovia-rias es vista como un paso hacia la superación deposibles asimetrías de información. Sin embargo, enuna dimensión europea, diferentes organizaciones ins-titucionales y distintas carteras de competencias paralas Autoridades Reguladoras, pueden ocasionar unafragmentación del mercado interior y ser un obstáculopara la lógica de la “ventanilla única” para los operado-res de nuevo acceso.

- La naturaleza de aislamiento del sector con flujos deconocimiento y de información muy específicos es unade las mayores barreras que se oponen a la liberaliza-ción. Los conocimientos y la información son un recur-so primario para las empresas titulares. Este recursoprimario es no sólo un elemento de asimetría respectoal mercado y sus clientes, sino también respecto a susreguladores. el conocimiento técnico en manos deunos pocos actores podrían implicar fenómenos decaptación del regulador (por ejemplo en la definiciónde las PSOs, concesión de licencias y planes de cáno-nes de acceso), distorsionando potencialmente con elloel necesario carácter equitativo de las condiciones decompetencia. Por otra parte, los fenómenos de pérdi-da de conocimiento(como la producida por la bruscaliberalización en el Reino Unido tras la desmembraciónde British Railways) podrían acarrear graves conse-cuencias en términos de seguridad y de gestión.Reforzar las redes paneuropeas de conocimientoeneste campo es uno de los grandes objetivos de las polí-ticas de la Unión Europea para el sector ferroviario, através de proyectos de RTD y redes de acumulación eintercambio de experiencia excelente a través de todaEuropa.

- También es necesaria una reacción positiva del sec-tor en el descubrimiento de nuevas oportunidades ymodelos de negocio y en la reestructuración de laforma en que actualmente se opera. La profundización

32

del mercado interior y la ampliación hacia el Este sus-citan cambios radicales en infraestructura y servicios.Los efectos de traslados de industrias manufacturerasy modificación de los procesos industriales (‘justo atiempo’) implican un considerable factor de empujepara la industria del transporte, por no hablar de lascorrientes comerciales adicionales y de población. Yase encuentran en marcha cierto número de cambios denegocio (por ejemplo: adquisición de compañías logís-ticas de transportes por carretera para incrementar lacadena de valor; integración con los servicios de laslíneas aéreas; racionalización de cadenas de valor;división de líneas de actividad en negocios fundamen-tales y con el fin de responder a la presión competitivay a las nuevas condiciones del mercado). Algunos deestos cambios todavía están lejos de materializarse ylas medidas reguladoras todavía no han sido suficien-temente trasladadas a las legislaciones nacionales62.Además de las medidas de negocio, otras iniciativaspodrían establecer las condiciones para un renacimien-to del ferrocarril como modo de transporte líder. Seestán siguiendo líneas de investigación innovadoras yserá necesario continuar estudiándolas, sobre los efec-tos positivos de escala y de alcance de la gestión deredes sobre una dimensión paneuropea (corredorestranseuropeos frente a sistemas nacionales) para res-ponder mejor a las necesidades de transporte con unadimensión transeuropea y reorganizar mejor la gestiónde la infraestructura a lo largo de los grandes ejes detráfico transeuropeos63. Otros escenarios para la refor-ma han sido previstos en estudios patrocinados pororganizaciones internacionales (ECMT/OECD)64 queconsideran diversas soluciones competitivas (interpe-netración de mercados por los titulares, fusiones o“joint ventures” de Administradores de Infraestructuraspor corredores; asociaciones, elaboración de códigospara líneas de mercancías y de viajeros compartidospor diferentes operadores ferroviarios; aparición deoperadores especializados en tráfico de mercancías,aparición de agrupadores (que aseguran el control delos envíos a lo largo de la cadena de valor del transpor-te), diversificación de servicios.

- Ampliación hacia el Este. La expansión de la redferroviaria de la UE con la incorporación de ocho nue-vas redes (Chipre y Malta carecen de ferrocarril) crea ala larga nuevas oportunidades para el tráfico ferroviariode mercancías, dado el exceso de capacidad de lasarterias Este-Oeste, el elevado índice de crecimientode las relaciones comerciales Este-Oeste dentro de laUnión, y la cuota de mercado del ferrocarril en tráficode mercancías, que es más elevada en la Europa delEste. Sin embargo, los nuevos Estados miembros ten-drán que incorporarse a lo que ya es un programa deambiciosa y complicada reforma, con importante rees-

tructuración, Puede haber también significativas reper-cusiones para las infraestructuras en toda la UE,

A la luz de pasadas experiencias y teniendo en cuentala resistencia que aún existe frente al cambio, la revita-lización del ferrocarril en Europa sólo puede ser conse-guida promoviendo una mezcla coherente de políticas,planes de inversión con vistas al futuro, reforma regu-ladora y una supervisión adecuada. Conforme nosenseña la previa experiencia europea, programar elritmo de ejecución de las reformas paso a paso, estan importante como llevarlas a cabo. Esto permitirá alos actores absorberlas mejor y adaptarse a ellas de unmodo proactivo, sin correr riesgos de pérdida de cono-cimiento mientras se crean las condiciones para losmercados competitivos.

33

NOTAS

1 Study of the Financing of and Public Budget Contributions toRailways (Estudio de la financiación de los ferrocarriles y lacontribución a su sostenimiento de los presupuestos públi-cos) – NERA, diciembre de 2003.2 Proyecto RAILSERVE financiado por la UE (5º ProgramaMarco de la UE). En conferencias públicas con clientesactuales y potenciales del ferrocarril y nuevas empresas, elproyecto identificó una serie de fracasos a la hora de satisfac-er las demandas del mercado a causa de la falta de flexibili-dad y de transparencia de los operadores ferroviarios yaestablecidos y por razones tecnológicas concretas.3 Una cita habitual en el sector afirma que “una vez que unvagón de mercancías está fuera de la frontera nacional delpaís de origen, está técnicamente perdido”. Su gestión, pun-tualidad e integridad es desde ese momento responsabilidaddel ferrocarril nacional de otro país. El resultado es una faltade incentivos para un servicio de alto rendimiento. Véasetambién White & Pelkmans, 2000 (CEPS).4 IAW (1997) o Baum (1997), citado en Werner Rothengatter– ibídem.5 Rothengatter, 2001.6 UNIFE, UIC, CER, UITP – ibídem.7 Rothengatter, ibídem.8 Rothengatter (ibídem) calculó multiplicadores económicosde la inversión en infraestructura de transportes con los hori-zontes temporales de 2016 y 2026, mostrando el impactoeconómico positivo de la inversión en el ferrocarril en compa-ración con la carretera, una vez que se haya introducido unaserie coherente de reformas y medidas normativas quegaranticen la igualdad de condiciones entre modos de trans-porte. Un producto principal de la creencia en la revitalizaciónde los ferrocarriles y su impacto positivo sobre la economíaha sido el Grupo de Alto Nivel sobre el Informe de las RedesTranseuropeas de Transporte (TEN), presidido por el excomisario Karel Van Miert, que aconseja a la ComisiónEuropea la promoción de la inversión en ferrocarriles en larevisión de los programas TEN. Su informe se publicó el 27de junio de 2003. Fuente:http://www.europa.eu.int/comm/ten/transport/revision/hlg_en.htm. 9 UIC, UNIFE, CER, UITP, 2002.10 Libro Blanco de la Comisión Europea - La Política Europeade Transportes de cara al 2010: la hora de la verdad – COM(2001) 0370.11 NERA – Study of the Financing of and Public BudgetContributions to Railways – diciembre de 2003, disponible en:http://www.europa.eu.int/comm/transport/rail/research/doc/nera2004-final.pdf. 12 Parte del presupuesto público tiene la consideración deayuda estatal. Se estima que la cuantía de estas ayudasestatales ronda en la UE los 25.000-30.000 millones de eurosal año.13 H. W. Friederiszick*, L.-H. Roller y C. C. Schultz, 2003.14 “Por una serie de razones, la competencia intermodal seha distorsionado y no ejerce la misma presión disciplinariasobre el operador ferroviario que la competencia dentro delmismo mercado. Por ejemplo, por un lado el transporte porcarretera recibe un trato de favor en el sentido de que almenos una parte de la infraestructura es costeada por los

gobiernos. Por otro lado, dado que están permanentemente produciendo pérdidas, las compañías ferroviarias tienen una“leve restricción presupuestaria” pues pueden confiar en queel gobierno ‘pague la fianza’”. Véase Stehmann (2001).15 Instalación esencial es una instalación o infraestructuranecesaria para llegar a los clientes y/o permitir a los compe-tidores ejercer su actividad empresarial. Una instalación esesencial si su duplicación es imposible o sumamente difícildebido a obstáculos físicos, geográficos, legales o económi-cos. Valga como ejemplo una red eléctrica nacional utilizadapor varios productores de electricidad para llegar a los consu-midores finales: dado que no sería viable que estos produc-tores construyesen su propia red de distribución, dependendel acceso a la infraestructura existente. La denegación deacceso a una instalación esencial puede considerarse unabuso de posición dominante por parte de la entidad que lacontrola, en particular si ello impide la competencia en el mer-cado subsiguiente (http://www.europa.eu.int/comm/competi-tion/general_info/e_en.html#169).16 Según Bente, 2003.17 INFRACOST UIC – Improved Performance ofInfrastructure by Benchmarking the Infrastructure Costs(Mejora del rendimiento de la infraestructura mediante lacomparación de los costes de infraestructura) – UniónInternacional de Ferrocarriles (UIC), 2001.18 Esto también es aplicable a composiciones de tren. Lacapacidad de las composiciones de tren sólo puede incre-mentarse en unidades moderadas (añadiendo un vagón ocoche completo) y no marginalmente.19 Campos y Cantos, junio de 2000 (14721), p. 211.20 Campos y Cantos, ibídem.21 Información asimétrica hace referencia a los costes ybeneficios de una transacción que las partes de la misma nohan tenido en cuenta en los términos de intercambio. Se tratade disparidades en la información que tienen clientes y pro-veedores sobre la calidad, la combinación calidad/precio y lascaracterísticas del artículo o servicio intercambiado. La partemenos informada realizará elecciones subopcionales, lo quetiene como resultado una ineficiente asignación por el merca-do. La reglamentación puede ayudar, siempre que obligue alas compañías a evaluar públicamente la calidad y las carac-terísticas de sus productos y a cumplir con otros requisitosbásicos. La información asimétrica se da también entre elregulador y los regulados (la compañía ferroviaria), especial-mente en lo referente a los costes.22 Comisión Europea – DG TREN –http://europa.eu.int/comm/transport/rail/countries/be/licence_en.htm. Algunas de las licencias mencionadas también abarcanel sector ferroviario regional, de viajeros y urbano.23 Directiva Esp. 2001/13/CE.24 Claeys, Santini y Vergamini, 2002.25 UNIFE – 2000.26 Podría desencadenarse una revolución tecnológica en lainteroperabilidad ferroviaria por causa de la progresiva insta-lación del ERTMS (European Railway Traffic ManagementSystem, Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Ferroviario),que permitiría un protocolo común de señalización y comuni-cación, ahorrando así elevados gastos en locomotoras aptas

34

para varios sistemas de señalización e incrementando lacapacidad de la red en un 30%. El ERTMS es un esfuerzoeuropeo desarrollado paralelamente a otros intentos simila-res de interconectar diversos sistemas de comunicación,como el GSM (existe también una aplicación GSM para ferro-carriles: GSM-R), Galileo y Eurocontrol. El ERTMS y sus dife-rentes niveles de integración podrían permitir traduccionesautomáticas de señales de radio de vía y de control automá-tico de los trenes (freno de seguridad, gálibo de espacio libre,control del tráfico) a la vez que es portador de paquetes deinformación secundarios para la localización y seguimiento, yproporciona servicios de valor añadido para mercancías yviajeros. Fuentes: Agenda Estratégica de InvestigaciónFerroviaria, ERRAC (European Rail Research AdvisoryCouncil, Consejo Asesor Europeo para la InvestigaciónFerroviaria), 2003; UNIFE, 2000; UNISIG (Grouping ofEuropean Railway Signaling Companies –Agrupación deCompañías Europeas de Señalización Ferroviaria– y encar-gados del desarrollo del ERTMS).27 Junto con las normas propuestas, también se introducenformas de planteamientos de [0] autorregulación (por ejemploen las reglas operacionales)28 Por ejemplo, la mayoría de las locomotoras de segundamano son exclusivamente de motor diésel. Estas máquinasno pueden utilizarse en servicios de viajeros, ya que no pue-den suministrar corriente eléctrica para la climatización y lacalefacción de los coches.29 “Dado que las locomotoras tienen un coste fijo muy eleva-do, su adquisición sólo tiene sentido si la empresa ferroviariapuede aprovechar las economías de escala, es decir, sipuede proporcionar un número suficiente de servicios.Teniendo en cuenta la necesidad de un servicio de reempla-zo de las máquinas que deban tener reparaciones, las com-pañías ferroviarias operan con un parque de locomotoras.Este parque ofrece la necesaria flexibilidad para conseguiruna locomotora en breve plazo si hay que realizar un nuevoservicio. También reduce de modo importante el coste globalde las locomotoras que permanecen inactivas para propor-cionar una reserva. Una compañía que opera un parque delocomotoras puede precisar 5 máquinas para constituir lareserva necesaria de 50 locomotoras en operación. Estosupone que aproximadamente el 10% de las locomotorasestarían inactivas. Una nueva empresa ferroviaria, que enprincipio opere solamente en una línea, necesitaría una loco-motora trabajando y otra en reserva. Así pues, en este caso,el 50% de su inversión en locomotoras permanecería ocioso.Un razonamiento semejante es también aplicable al caso delos maquinistas. Vemos pues que, dadas las importanteseconomías de escala que existen en el sector ferroviario, lasnuevas empresas transportistas, hasta que consiguen una‘masa crítica’ de servicios, dependen de los servicios de trac-ción que de algún modo puedan conseguir del exterior”Stehmann - Ibídem30 Joy, 2002.31 Los servicios de mantenimiento siguen estando fundamen-talmente en manos de las redes nacionales titulares y sobrebases de seguridad y comerciales, los mercados de manteni-miento nacionales tienden a estar muy protegidos con la sub-contratación a escala europea. De este modo aumentan loscostes y se reducen las oportunidades de optimización delnegocio en una mayor escala.32 Javier Campos y Pedro Cantos - Ibídem

33 Kessides & Willig, 1998, Anexo 1.34 Sin embargo, es difícil identificar los costes marginales alargo plazo, es decir: qué tipo de costes de inversión y reno-vación deberían incluir y cómo atribuirlos a los costes especí-ficos de realizar un servicio (o unidad de servicio) más, ocomo descontarlos. Kessides & Willig - Ibídem35 Kessides & Willig, 199836 Ioannis N. Kessides, Robert D. Willig - Ibídem37 NERA - Ibídem38 Kessides - Ibídem39 “La utilización de la capacidad se mide por el número deservicios de trenes realizados, como proporción del númeromáximo de servicios que pueden ser realizados sin conges-tión, dada la infraestructura existente y los sistemas de seña-lización. Sin embargo, la capacidad del ferrocarril no puededefinirse de modo no ambiguo ya que depende del gráfico deservicios de trenes por una sección de vía, particularmentelas velocidades relativas de los trenes y el número de susparadas, así como la flexibilidad del Administrador de lainfraestructura para ajustar los horarios de los trenes. La difi-cultad de definir claramente la capacidad del ferrocarril esuna barrera fundamental para diseñar medios de luchar con-tra la escasez de capacidad y la congestión”. C.A. Nash, B.Matthews - 200340 Nash - 200141 Nash - Ibídem42 Los aspectos de seguridad se consideran en una Directivasobre Seguridad Ferroviaria (véase nota al pie 48). Losaspectos de seguridad son críticos para cualquier red ferro-viaria y elevadas normas de seguridad se adoptan en lasEspecificaciones Técnicas para la Interoperabilidad (TSIs )que son obligatorias según las Directivas de InteroperabilidadFerroviaria para redes de alta velocidad y redes convenciona-les, 96/48 y 2001/16.43 Véase nota 2244 La Comunidad actuará dentro de los límites de los poderesque tiene conferidos por este Tratado y de los objetivos quepor el mismo tiene asignados. En las áreas que no corre-sponden a su exclusiva competencia, la Comunidad actuará,de acuerdo con el principio de subsidiariedad, sólo y en lamedida en que los objetivos de la acción propuesta nopuedan ser suficientemente alcanzados por los Estadosmiembros y puedan por consiguiente, por razón de la escalade efectos de la acción propuesta, ser mejor logrados por laComunidad. Ninguna acción emprendida por la Comunidadirá más allá de lo que es necesario para lograr los objetivosde este Tratado.45 Stehmann, 2001, op. cit.46 En el caso de los Servicios Nocturnos Europeos (ENS) elTribunal de Justicia Europeo arguye que sólo existiría poten-cial de competencia si hubiera una posibilidad realista y con-creta de acceso al mercado. Véase el caso ENS, Eurostar,UIC, NS y SNCF contra la Comisión; casos agrupados núme-ros T374/94, T 375/94, T 384/94 y T 388/94.47 Véase Yoshiyuki, 200348 “Diario Oficial L164 de 30 de abril de 2004 (a)REGLAMENTO (CE) Nº 881/2004 DEL PARLAMENTOEUROPEO Y DEL CONSEJO de 29 de abril de 2004,estableciendo una Agencia Ferroviaria Europea (Reglamentode Agencia); (b) DIRECTIVA 2004/49/CE DEL PARLAMEN-TO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 29 de abril de 2004

35

sobre seguridad de los ferrocarriles de la Comunidad y mod-ficando la Directiva del Consejo 95/18/CE sobre la concesiónde licencias a empresas ferroviarias, y Directiva 2001/14/CEsobre la asignación de capacidad de infraestructura fer-roviaria y la percepción de cánones por el uso de lainfraestructura ferroviaria y certificación de la seguridad(Directiva de Seguridad Ferroviaria) (c) DIRECTIVA2004/50/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSE-JO de 29 de abril de 2004, modificando la Directiva delConsejo 96/48 sobre la interoperabilidad del sistema fer-roviario de alta velocidad transeuropeo y Directiva2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre lainteroperabilidad del sistema ferroviario convencionaltranseuropeo; (d) DIRECTIVA 2004/51/CE DEL PARLAMEN-TO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 29 de abril de 2004modificando la Directiva del Consejo 91/440/CEE sobre eldesarrollo de los ferrocarriles de la Comunidad”49 Nash - Ibídem50 Monti, 200251 McKensey, 199952 Discurso de Bylund, 200353 Steer Davies Gleave - Ibídem54 Por razones políticas y resistencia nacional, la liberaliza-ción del tráfico ferroviario de viajeros no fue abordada en elPrimer Paquete ferroviario, y el tema parece haber suscitadocierto interés en el Segundo Paquete, ya aprobado, aunqueen la redacción de este documento no se han fijado compro-misos precisos en cuanto a plazos.55 Secuenciarla, puede ser también parte de tal liberalizacióncontrolada. “Observamos que las reformas tienen efectos deincremento de la eficiencia pero que el efecto de las reformasdepende de la secuencia de su realización. La introducciónde múltiples reformas en un paquete tiene, en el mejor de loscasos, efectos neutros, pero las reformas secuenciales mejo-ran la eficiencia” Friebel, Ivaldi y Vibes – 2003.56 Steer Davies Gleave – Ibídem; NERA - Ibídem57 Libro Blanco de la Comisión Europea - La Política Europeade Transportes de cara al 2010: la hora de la verdad.58 “Se deduce que, a menos que exista una mayor especifi-cación de los servicios de PSO a nivel europeo, la viabilidadde servicios internacionales liberalizados estará directamen-te afectada por las decisiones de PSO de cada país, deacuerdo con sus políticas nacionales”. Liberalización de losservicios ferroviarios de viajeros en la UE. Evaluación delImpacto Ambiental –Borrador del Informe Final, Enero de2004. Preparado para la Comisión Europea por Steer DaviesGleave.59 COM(2002) 107 final – 2000/0212(COD), OJ C 151E,25.6.200260 Air Rail Intermodality Study – IATA’s Air TransportConsultancy Services, 200361 Los Administradores de Infraestructuras se ocupan de laasignación de surcos horarios y de capacidad, y son super-visados por las NRRAs y las Autoridades Reguladoras de lacompetencia62 El 9 de julio de 2003, la Comisión inició procesos legalescontra diez países que todavía no habían notificado a la CEla transposición de ninguna de las normativas del PrimerPaquete Ferroviario que entró en vigor el 15 de marzo de2003. European Commission IP/03/378.63 Las primeras estimaciones del sector perciben la posibili-

dad de cambiar por completo el panorama ferroviario y surentabilidad, mediante la introducción de entre 10.000 y15.000 kilómetros de líneas reservadas al tráfico de mercan-cías, que conecten entre sí los principales centros de enlacecon la red convencional para despachar las expediciones porlas líneas de uso dual. Estas primeras estimaciones tienenque ser evaluadas por estudios de factibilidad. Estos habránde verificar la recuperación de costes efectiva de tal infraes-tructura en un plazo de tiempo razonable, que pudiera alen-tar la formación de asociaciones entre el sector público y elprivado y garantizar unos períodos de amortización relativa-mente rápida – ERRAC (EuropeAn Rail Research AdvisoryCouncil) - EuropeaN Strategic Rail Research Agenda -2003,disponible en www.errac.org.64 ECMT (Conferencia Europea de Ministros de Transportes)- Sumario de las principales cuestiones sobre reforma regu-ladora y el desarrollo de los mercados de tráfico ferroviario demercancías - CEMT/CM(2002)19/FINAL

36