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esb e Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais
Lei Federal 11.445/2007Lei Federal 11.445/2007Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico
Porto Alegre, 18 de abril de 2007
LDNSB - destaques e comentários
esb e Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais
Lei Federal 11.107/2005Lei Federal 11.107/2005
Normas Gerais de Normas Gerais de Contratação de Contratação de
Consórcios Públicos Consórcios Públicos
esb e Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais
Foco da discussão – contratação da prestação de serviços públicos regionalizados
Art. 241 da CF – gestão associada entre os entes federados, por convênio ou consórcio
Lei 11.107 procurou fornecer um instrumento legal para a cooperação federativa, na gestão associada, para a prestação de serviço público ou transferência de encargos e bens
Artigo 13 – definiu instrumento: contrato de programa
Contrato de programa Lei de Concessões
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Contrato tem vida posterior independente do instrumento prévio de cooperação federativa – convênio ou consórcio, embora este seja condição prévia.
Ele pode ser firmado entre entes da administração indireta, inclusive de direito privado, como as empresas estaduais de saneamento básico.
Se extingue caso haja desestatização da empresa
No caso do saneamento básico, regras sobre a prestação dos serviços estão definidas na Lei 11.445/2007, que se sobrepõe, em caso de conflito ou divergência, à lei 11.107/2005.
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Contratos de consórcio e contratos de programa são instrumentos aplicados na cooperação federativa onde se queiram implementar objetivos comuns, visando:
Ganhos de escala, capacidade técnica
Eficiência – redução de custos, acesso a tecnologias, financiamentos
Equidade social e territorial
Esses objetivos existem no país, no saneamento básico, há quase 40 anos
Serviços regionalizados – estruturas tarifárias regionais, subsídios cruzados e empresas estaduais são instrumentos centrais
Modelo de agregação voluntária incentivado
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Dimensão regional dos serviços deve considerar diversas dimensões:
Rede de cidades – territorialidade e continuidade
Recursos Hídricos
Economia – escala e equidade
Infra-estrutura – compulsoriedade ou opção
Estados possuem papel importante –instituir regiões (metropolitanas, aglomerações e microrregiões) para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções (ou serviços) públicas de interesse comum.
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Custos dos serviços, condições técnicas e ambientais, condições sociais (renda) devem orientar o grau de agregação e regionalização
Em água, é diferente de lixo ou de saúde
Um modelo de serviço regionalizado de maior abrangência pode favorecer também as desigualdades entre as distintas regiões.
Vantagem das empresas estaduais
A lei 11.445/2005 reconhece tal situação e a regula, inclusive quanto aos distintos tipos de prazos de contratualização.
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O caso da Itália é interessante, mas:Lei Galli (1994) determinou um processo nacional de agregação.
Objetivos: reduzir fragmentação, tornar recursos hídricos fontes públicos, integrar gestão de abastecimento de água e esgotos – vertical e horizontalmente, e introduzir práticas de gestão empresarial para melhorar eficiência e eficácia
A Itália deveria deixar de ter 12 mil provedores para 89 (hoje 91)
O processo é lento…
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O caso da Itália é interessante, mas:
Median time for Galli law provision's implementation
Phase Medium time (in days)
Medium time (in%)
Definition of the ATO
615 38%
Taken office of the ATO Authority
180 11%
Survey and draft of the Water Service Plan
566 24%
Entrustment of the Operator(s)
267 16%
1628 dias
Somente 17 ATO (2003)
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Lei Federal 11.445/2007Lei Federal 11.445/2007
Diretrizes Nacionais para Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básicoo Saneamento Básico
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Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, regulamentando o disposto no artigo 21, XX, da Constituição Federal.
aprovação se baseou em um acordo político envolvendo Governo, Estados (Fórum Secretários), Setor (AESBE e outros) e Congresso.
sucesso da estratégia e da AESBE e do Fórum de Secretários – participação ampla, radicalização, alternativas e negociações.
desvinculação de decisão do STF sobre titularidade (RMRJ)
Lei foi sancionada no dia 5 de janeiro de 2007, ao mesmo tempo em que foi encaminhada ao Congresso Nacional a Mensagem nº 9/2007, vetando 15 dos seus dispositivos.
vetos surpreenderam o setor
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Os vetos impactam negativamente em quatro temas: custos e tributos:
incentivos a investimentos – crédito PIS-PASEP/COFINS PAC trouxe incentivo equivalente a ≈ 17% do previsto no dispositivo vetado, ou
cerca de 1,3% da receita operacional total
redução tributos e custos - uso sub-solo e faixas de demonínio, monopólio postal
Segurança e sinalização institucional declaração de que serviços de saneamento podem constituir função pública
comum, em conformidade com art. 25 §3º da CF
Segurança Jurídica competência das agências reguladoras, fixação de tarifas
Novas fontes de investimentos Novas formas de investimento pelo FGTS (inserida no PAC – MP 349/2007)
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Lacunas e dúvidas relevantes: regras de transição – ausência de prazos diferenciados para
implementação de medidas condicionantes para a celebração de contratos, como plano, agência e normas de regulação
estabelecimento de prazos contraditórios para o cumprimento de obrigações relativas à solução de contratos precários – art. 58, §3º, caput e inciso III
dúvidas sobre aplicação da lei em situações de contratos firmados em data anterior à vigência da lei. Haverá dois regimes jurídicos? O que passa a a ser obrigatório para todas as empresas em termos, considerando o princípio constitucional de que a lei não pode obrigar a revisão de contrato anterior, ou não pode retroagir para prejudicar?
possíveis conflitos com a lei de contrato de consórcio e seu decreto regulamentador;
DECRETO FEDERAL REGULAMENTADOR DA LEI DECRETO FEDERAL REGULAMENTADOR DA LEI 11.445 PREVISTO PARA JUNHO DE 2007? QUAL FUNDAMENTAÇÃO?11.445 PREVISTO PARA JUNHO DE 2007? QUAL FUNDAMENTAÇÃO?
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Aspectos mais gerais: estabelece regras gerais que devem ser aplicadas e desenvolvidas
nos níveis sub-nacionais pelos titulares
em associação e cooperação federativa
define o que deve ser feito, mas não detalha como deve ser feito
estabelece diretrizes gerais para a política de saneamento do Governo Federal
desnecessidade de regulamentação federal infra-legal (exceto quando relativas aos programas de financiamento e cooperação)
centralidade no tema da regulação dos serviços, com o uso de entes reguladores independentes e contratos
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Alguns temas controversos e sua solução na lei: abrangência – água, esgotos, lixo e drenagem
titularidade – não define ou indica titularidade, trata o titular da mesma forma em qualquer serviço, seja ele município ou estado;
divisibilidade – integralidade, todas as atividades e componentes de cada serviço, em água, desde a captação até a ligação domiciliar;
delegabilidade de funções – admitida em todas as atividades, inclusive regulação, por convênio ou consórcio
serviços regionais – reconhecidos e regulados em capítulo próprio, para a prestação, regulação e planejamento
subsídios cruzados – admitidos e regulados, inclusive em serviços regionalizados, podendo ser operados pelo prestador dos serviços;
regulação e contabilização de receitas e custos pelo ente regulador
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exercício da regulação – entes reguladores independentes, sendo permitida a delegação de um ente a outro por convênio;
controle social – obrigatório nas atividades de formulação de política, planejamento e avaliação, na forma em que definir o titular dos serviços;
Conselho é uma alternativa sugerida, de caráter consultivo;
Na União, o Conselho das Cidades
remuneração dos serviços (a+e) – preferencialmente tarifas, definidas nos contratos e pelos entes reguladores, com regras procedimentais de reajuste e revisão;
subsídios - tarifários (cruzados) e não tarifários, diretos ou indiretos, inclusive entre localidades;
corte dos serviços – admitido e regulado, inclusive na inadimplência, com condições especiais (prazos e critérios) para baixa renda (tarifa social) e instituições de internação coletiva;
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reversão ativos – ativos constituem crédito junto ao titular, devendo ser auditados e reconhecidos pelo regulador e indenizados;
serviços interdependentes – necessidade de contrato, com conteúdo mínimo definido na lei, necessidade de haver um único ente regulador;
indenização nos contratos precários – revisão da lei de concessões, estabelecimento de condições de avaliação e prazos para transição, estímulo ao acordo entre as partes e definição de regra para reversão e indenização na ausência deste (pagamento em 4 parcelas = 1+3 anos);
serviços delegados somente por contrato, exceto aqueles outros firmados antes da lei de contrato de consórcios (11107/2005), onde são admitidos outros instrumentos (como os convênios e acordos firmados por Copasa e Cedae, assim como leis de delegação)
distinção entre renovação e prorrogação de contratos.
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avaliação dos serviços – definida e realizada pelo ente regulador
planejamento – obrigatório, podendo ser feito plano para cada um dos serviços, admitida a cooperação de outros entes e a fundamentação em estudos do prestador;
fundo de universalização – admitido, individualmente ou em consórcio, e opcional;
não vincula subsídios cruzados
política federal definição de objetivos, diretrizes e prioridades para a ação federal
estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a municípios, mediante mecanismos de cooperação federativa
necessidade de elaboração de plano nacional
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ReguladorRegulador
PrestadorPrestadorTitularTitular
ExecuçãoPolítica
Normas
A distribuição de atribuições e temas centrais:
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Obrigações dos agentes executoresO estabelecimento de política, planejamento, regulação (normas e entes) passa a ser condição de legalidade da prestação dos serviços a partir de 22 de fevereiro;
O cumprimento da lei, a depender de normas específicas e de bom senso no estabelecimento de regras de transição, condicionará acesso a financiamentos e outras ações de cooperação;
Algumas requerimentos são condições para a validade e legalidade dos contratos futuros (vide artigo 11)
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O que devem fazer os TitularesEstabelecer a política, incluindo:
Planejamento – editar planos, facultando-se sua uniformidade na prestação regionalizada
Regulação – definir ente regulador e os procedimentos de sua atuação
Organização dos serviços – definir a forma de prestação dos serviços, e, em caso de delegação, os respectivos contratos;
Controle social – definir os meios e instrumentos;
Proteção social – estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial
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TitularTitular
Regu
lador
Regu
lador
Prestad
orP
restador
Define Política
Planeja
Define Regulador
decide
Define Prestador
Normas Gerais
decide
decide
Regulação Delegada
Regulação Local
Prestação Delegada
PrestaçãoDireta
decide
PrestaçãoRegional
Prestação Local
decide
Convênio/Contrato Programa
Consórcio
decide
ConvênioCoopera-
ção
Consórcio
decide
Licita Concessão
Convênio/Contrato Programa
O processo decisório:
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O papel dos EstadosIntegrar a organização, o planejamento e a execução dos serviços comuns, quando for o caso, de acordo com a CF e a situação específica dos serviços
Independentemente da titularidade, e considerando a prestação regional e outras formas de cooperação federativa, os estados devem também fazer tudo o que está previsto para o titular
Estruturar, estimular e exercer a cooperação federativa com os municípios
Elaborar Plano Regional, colaborando com municípios envolvidos
Estabelecer a Regulação
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O papel dos EstadosCarta de Brasília – Marcha dos Prefeitos 2007
Destaca a necessidade de se incluir os Estados na política federal de cooperação federativa
Os municípios estão mais próximos dos Estados
Atuação conjunta é central na resolução de problemas
Declaração do Prefeito de BH à imprensaOs municípios grandes e ricos possuem capacidade técnica e financeira para apresentar e gerenciar projetos, mas tal realidade não é comum a todos
Papel do Estado é central no apoio técnico e gerencial aos municípios que apresentam maiores dificuldades.
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Tit
ula
rT
itu
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Define Política
Planeja
Define Regulador
decide
Define Prestador
Normas Gerais
decide
decide
Regulação Delegada
Regulação Local
Prestação Delegada
PrestaçãoDireta
decide
PrestaçãoRegional
Prestação Local
decide
Convênio/Contrato Programa
Consórcio
decide
ConvênioCoopera-
ção
Consórcio
decide
Licita Concessão
Convênio/Contrato Programa
Gov
ern
o E
stad
oG
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no
Est
ado
Governo EstadoGoverno Estado
Governo EstadoGoverno Estado
ReguladorRegulador
PrestadorPrestador
Secretaria Estado – recebe delegação de município, edita lei estadual de política setorial e realiza plano regional e local. Atua em serviços comuns.
Agência Reguladora Estadual – recebe delegação de município e do estado, regula e fiscaliza serviços
Empresa Estadual – presta serviços por meio de contrato de programa (locais) ou delegação legal (comuns, LEC). Subsidia planos
O papel do Estado:
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Assim, os estados necessitam:Regular os serviços comuns, definindo-os e organizando-os por meio de lei estadual complementar
Elaborar lei de política estadual de saneamento, que contemple os temas relacionados ao exercício da titularidade e estruturas de incentivo à agregação/adesão de municípios
Financeiras (ex. fundo de universalização)
Políticas (meios de participação)
Elaborar Plano Regional de Saneamento, prioritariamente para os municípios abrangidos pela prestação regionalizada de sua empresa;
Estabelecer normas de regulação, incluindo a delegação da função a ente regulador existente, ou, caso contrário, sua criação e implementação;
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O que devem fazer os entes reguladoresCom base em legislação do titular ou do estado, editar normas regulamentares e procedimentos de regulação
Fixar as Tarifas, assim como os procedimentos de revisão e reajuste
Regular os Subsídios
Editar Regulamento dos serviços
Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais;
Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços e pelos processos de reajuste e revisão de tarifas
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Estabelecer padrões e indicadores de qualidade
Estabelecer requisitos operacionais
Estabelecer normas de gestão comercial
Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência
Definir metas e padrões graduais
Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento
Autorizar contratos com grandes fornecedores
Auditar e reconhecer ativos
Interpretar os contratos
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O que devem fazer as empresas estaduais
PlanoRealizar os estudos, com base local, que fundamentem o plano regional de água e de esgoto, assim como planos locais
Atuar cooperativamente com os Municípios
Estimular a ação dos Estados
RegulaçãoAtuar na estruturação das normas e dos entes de regulação, prestando informações e fornecendo bases para os regulamentos iniciais dos serviços
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Conteúdo mínimo do Planodiagnóstico, com indicadores, apontando as causas das deficiências detectadas;
objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, soluções graduais e progressivas;
programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, compatível com planos plurianuais e outros correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
ações para emergências e contingências;
mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática
da eficiência e eficácia.
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Contratos
Estabelecer contratos com provedores de serviços interdependentes (ex.: RMSP, RMRJ)
Estabelecer contratos com municípios para a prestação dos serviços, observando o disposto no artigo 11: condições para validade dos contratos – existência de plano, de normas e ente de regulação, realização prévia de consulta e de audiência pública sobre o contrato
Se não houver correção da lacuna sobre regras/prazos de transição, as leis estaduais deverão prever tais prazos e regras, assim como os contratos deverão prever cláusulas resolutivas estabelecendo prazos (2 ou 3 anos) para o comprimento, pelo titular, dos dispositivos que a lei menciona
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Contabilidade Regulatória
Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei
Discriminando origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa)
Discriminando ativos por municípios
Discriminando receitas e custos por municípios, de modo a agir futuramente também junto ao ente regulador
Realizar os estudos relativos aos contratos precários
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Alguns artigos em Alguns artigos em destaquedestaque
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Art. 8º Os titulares poderão delegar a organização, a regulação, fiscalização e a prestação.Art. 9º O titular formulará política pública:
I - elaborar os planos, fixar direitos e deveres dos usuários e mecanismos de controle social;II - prestar ou delegar serviços, intervir e retomar serviços delegados, definir o ente de regulação e estabelecer sistema de informações sobre os serviços;III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde.
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Art. 10. A prestação de serviços por entidade que não do titular depende da celebração de contrato.
Veda convênios, termos de parceria ou outros instrumentos precários, excetuando-se os convênios e outros atos de delegação celebrados até o dia 6 de abril de 2005.
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Art. 11. São condições de validade dos contratos:I - plano e estudo de viabilidade;II - normas de regulação e designação da entidade de regulação e de fiscalização;IV - consulta pública sobre o edital e minuta do contrato.I - a autorização para a contratação dos serviços, prazos e a área a ser atendida;II - metas progressivas de expansão, qualidade e eficiência e prioridades de ação;IV - condições de sustentabilidade, cobrança/ composição tarifas, reajustes/revisões, subsídios;V - mecanismos de controle social;§ 4º Prestação regional – conjunto de municípios.
Art. 28. III - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica da prestação do serviço, nos termos do plano.
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Art. 12. Serviços interdependentes regulados por contrato e único regulador.§ 1º Regulador define normas técnicas, econômicas e financeiras, garantias de pagamento,mecanismos de pagamento de diferenças e sistema contábil específico.§ 2º Contrato estabelece atividades ou insumos contratados, condições e garantias recíprocas, prazo de vigência, regras para tarifas, condições e garantias de pagamento, penalidades órgão de regulação.
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Art. 15. prestação regionalizada regulação poderá ser delegada, e poderá haver cooperação técnica para planejamento, inclusive com base em estudos dos prestadores.Art. 17. O plano poderá ser elaborado para o conjunto de Municípios atendidos.Art. 18. Prestadores devem manter sistema contábil que identifique custos e receitas de cada Município, com base em regras do regulador.
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Art. 19. § 1º Planos editados pelos titulares, compatíveis com planos de bacias revistos periodicamente, com audiências ou consultas públicas.Art. 20. Planos são determinantes para o poder público e referência para os prestadores, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais aplicáveis.
Parágrafo Único. Regulador verifica cumprimento dos planos pelos prestadores de serviços.
Art. 51. Divulgação dos planos e dos estudos na Internet, podendo requerer análise e opinião por órgão colegiado.
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Art. 21. Ente regulador com independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira.Art. 23. Ente regulador edita normas.
§ 1º A regulação pode ser delegada pelos titulares a entidade reguladora do Estado.§ 2º. Regulador manifesta conclusivamente sobre as reclamações não atendidas pelos prestadores dos serviços.
Art. 24. Na prestação regionalizada dos serviços pode haver a mesma regulação.
§ 2º. Titulares dos serviços devem organizar sistemas de informação.
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Art. 27. I - amplo acesso a informações.II - prévio conhecimento dos direitos e deveres.
III - acesso a manual de prestação do serviço, aprovado pelo regulador.
IV - acesso a relatório periódico sobre qualidadedos serviços.
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Art. 38. § 1º pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços.Art. 39. Tarifas,reajustes e revisões tornados públicos com antecedência mínima de trinta dias.
Parágrafo único. Regulador define modelo da fatura e itens e custos explicitados.
Art. 41. Grandes usuários poderão negociar suas tarifas mediante contrato específico, ouvido previamente o regulador.
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Art. 44. Licenciamento ambiental de ETE e ETA (lodo) considerará etapas progressivas de eficiência, em função da capacidade de pagamento dos usuários.
§1º Autoridade ambiental deve estabelecer procedimentos simplificados de licenciamento de ETE e ETA.§ 2º Autoridade ambiental estabelecerá metas progressivas para qualidade dos efluentes de ETE, a partir dos níveis presentes de tratamento e considerando a capacidade de pagamento das populações e usuários envolvidos.
Art. 46. Racionamento – autoridade hídrica declara situação crítica de escassez ou contaminação de recursos hídricos.Regulador pode adotar tarifas de contingência.
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Art. 47. Controle social pode incluir órgãos colegiados consultivos, com:
I – titulares;II - órgãos governamentais relacionados;III - prestadores de serviços;IV - usuários;V - entidades técnicas, da sociedade civil e defesa do consumidor relacionadas.§ 1º Podem ser órgãos colegiados já existentes.
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Marcos Thadeu AbicalilAssessor Técnio
[email protected]@aesbe.org.br
www.aesbe.org.br
Telefone: 61-33264888