564
LAURA TOLNOV CLAUSEN Institut for Miljø, Samfund og Rumlig Forandring, Roskilde Universitet Ph.D.- afhandling 2011 AT GRIBE MULIGHEDEN FOR FORANDRING En analyse af ikke-deltagelse i naturbeskyttelsen med Møn som eksempel

AT GRIBE MULIGHEDEN FOR FORANDRING - rucforsk.ruc.dk · At gribe muligheden for forandring En analyse af ikke-deltagelse i naturbeskyttelsen med Møn som eksempel Ph.d. afhandling

  • Upload
    doannhi

  • View
    217

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

LAURA TOLNOV CLAUSENInstitut for Milj, Samfund og Rumlig Forandring, Roskilde Universitet

Ph.D.- afhandling 2011

AT GRIBE MULIGHEDEN

FOR FORANDRINGEn analyse af ikke-deltagelse i naturbeskyttelsen med Mn

som eksempel

At gribe muligheden for forandring En analyse af ikke-deltagelse i naturbeskyttelsen

med Mn som eksempel

Ph.d. afhandling

Laura Tolnov Clausen

Institut for Milj, Samfund og Rumlig forandring

Roskilde Universitet

When the interested parties the users do not speak up, who can speak in their name or in their place? Certainly not some expert, some specialist of space or of spokemanship; there is no such specialization, because no one has a right to speak for those directly concerned here. The entitlement to do so, the concepts to do so, the language to do so are simply lacking. How would the discourse of such an expert differ from that of the ar-chitects, developers or politicians? The fact is that to accept such a role or function is to espouse the fetishization of communication the replacement of use by exchange. The silence of the users is indeed a problem and it is the entire problem.

Henri Lefebvre, 1901-1991

2011 Laura Tolnov ClausenLayout: Ritta Juel Bitsch og Laura Tolnov ClausenForside og fotografi: Oliver AbbeyForsideillustration: P vej af Erik HeidePrint: Prinfo Paritas Digital Service

ISBN 978-87-7349-793-7

ForordDenne publikation udgr min ph.d. afhandling, som er resultatet af et forskningsforlb, som har strakt sig fra forret 2003 til forr 2009. Det har vret en lang rejse, i tid, men ogs i erkendelser og oplevelser.

P mange mder har forlbet vret en omfattende lreproces for mig. Det er forskning naturligvis altid, men i forhold til nrvrende projekt har jeg virkeligt oplevet, at jeg er blevet udfordret i forhold til min mde at arbejde og tnke p. Sknt relationen mellem menneske og landskab har vret genstand for min interesse gennem hele mit universitetsforlb, og selvom jeg ogs havde en vis erfaring med sprgsmlet om borgerinddragelse i naturforvaltningen, s skulle ph.d. forlbet vise sig at bne mange nye dre op, som til tider virkede overrumplende, men ogs meget lrerige.

Med en faglig baggrund indenfor etnologien var det nok srligt mdet bde med sociologien, akti-onsforskningen og med kritisk teori, som udfordrede min egen metodisk teoretiske verdensopfattelse. Som etnolog var jeg vandt til at arbejde med feltarbejdet og deltagerobservation som den primre metode og var i den henseende vandt til at indtage en mere neutral iagttagende og refererende position. Over for dette var mdet med mere interaktive metologier og en mere normativ forskningsposition en udfordring bde i forhold til metodiske kompetencer og i forhold til tilegnelsen af ny teori. Sledes har jeg ogs igen-nem forlbet oplevet at blive forstyrret af det, der ind imellem oplevedes som sammenstdet mellem forskellige forskningsparadigmer og mellem det velkendte og trygge forskerroller og forskningstilgange, som jeg var fortrolig med og nye positioner og analytiske blik, som i starten var ukendt land. Sandsynlig-vis er det ogs denne oplevelse, som har betydet, at jeg ind imellem begav mig ud p veje, som ud fra et tids- og arbejdsmssigt perspektiv, kan betragtes som omveje, men som til gengld ogs har beriget mit empiriske materiale og min analytiske rvgenhed.

Samtidigt er det mske ogs baggrunden for, at afhandlingen er blevet lidt lang. Resultatet endte nemlig med at blive en form for syntese mellem etnologisk feltarbejdsmetode og den kritisk utopiske aktionsforskning og brer i den henseende prg af de metodiske skift og sammenfjninger, som fandt sted undervejs. Jeg har forsgt at redegre for de erkendelsesprocesser og metodiske sljfedannelser, som opstod som en del af mit arbejde og gav anledning til nye perspektiver at betragte deltagelsessprgsmlet ud fra. Jeg hber, at det er lykkedes for mig at fremstille forlbet p en mde, som ogs for andre kan bne op for nye erkendelser og mder at arbejde med participationssprgsmlet p.

Det er ogs mit hb, at afhandlingen vil havne hos naturforvaltningen hos embedsmnd i Natur-styresen, hos kommunale embedsmnd og hos participationsforskere p natur- og landskabsomrdet alle de, der har indflydelse p, hvordan landskabet skal planlgges og forvaltes, og hvordan borgerne skal inddrages heri. Jeg hber, at I vil vre bne overfor de bud p et anderledes blik p borgerinddragelsen, som prsenteres her.

Jeg vil gerne takke bde institutioner og mennesker for deres bidrag til denne afhandling. Jeg vil gerne takke davrende Statens Humanistisk Forskningsrd for at st for hovedfinansieringen af afhandlingen, som befinder sig i grnseomrdet mellem det humanistiske og naturforvaltningsmssige forskningsfelt. Forhbentligt kan denne afhandling bidrage til at tydeliggre vigtigheden af at sttte tvrfaglig forskning p naturomrdet, fordi naturkvaliteter og kulturelle aktiviteter jo viser sig at vre snvert forbundne. Jeg vil ogs gerne takke Friluftsrdet bde for del-financiering af afhandlingen, for fleksibiliteten i forhold

til omlggelsen af midler i forhold til det, der oprindeligt skulle have vret et helt andet projekt, og for interessen for min forskning undervejs. Jeg hber, at ogs I vil kunne se perspektivet i det anlagte forsk-ningsperspektiv og vil finde inspiration i analysen.

Der er ogs mange mennesker, som jeg er taknemmelig for deres bidrag til afhandlingen. Frst og fremmest skylder jeg en stor tak til de mange landskabsbrugere p Mn, som har brugt tid p at lade mig interviewe dem og krfter p at g og kre ture i landskabet sammen med mig for at give mig et indblik i deres mder at forst bde landskabet og deltagelsen p. Flles for alle disse brugere er, at de har bibragt mig en vrdifuld viden og nogle vrdifulde perspektiver og fortolkninger, som samlet har tegnet billedet af borgernes landskabsrelationer og af nogle grundlggende problemstillinger i forhold til mden at angribe participationssprgsmlet p. Tak for jeres deltagelse i dette forskningsprojekt.

Jeg skylder ogs en tak til mine kollegaer i Forskningscenter for Demokrati og Naturforvaltning, som har dannet rammen om en vrdifuld faglig sparring, ligesom det har dannet rammen om forskellige faglige og sociale arrangementer. Jeg vil gerne takke mine to ph.d.-kollegaer Hans Peter Hansen og Esben Tind for samarbejde, faglig sttte, inspiration og godt kollegialt samspil igennem rene. Tak ogs til Peder Agger, som undervejs har bistet med hjlpsomhed og faglig sparring ikke mindst p mere naturfaglige omrder, som l udenfor mit egentlige faglige kompetencefelt. En srlig tak til min hovedvejleder Kurt Aagaard Nielsen og medvejleder Birger Steen Nielsen, som altid har stet til rdighed med kloge og ind-sigtsfulde kommentarer og rd. Tak for at udfordre mine (for)forstelser og for at lfte mit blik og tilfje nye dimensioner. At f indfring i jeres mder at tnke og arbejde p har vret utroligt berigende og har i den grad sat sig spor i min mde at vre forsker p.

Sidst, men ikke mindst en tak til familien og alle dem der hjemme, hvoraf to jo er kommet til un-dervejs. Tak til Robert for det hele og for altid at bakke mig op og insistere p, at jeg holdt fanen hjt i kritiske perioder i ph.d. forlbet, hvor jeg syntes, at det var hrdt. Tak ogs til min far, Kim, for gode og indsigtsfulde diskussioner undervejs, og til min mor, Nina, for moralsk opbakning og for at tilfje lidt komfort i min hverdag. Tak til Odvr for at trde til og vre der for brnene i perioder, hvor det kneb ikke mindst, da jeg i lngere perioder var plaget af sygdom og ikke havde krfter til at vre mor. Tak til Oliver for at trde til med bde kreativitet og knofedt i afhandlingens sidste fase. Og til Hannah og Hugo, tak fordi I har affundet jer med mine lange dage bag skrivebordet og for at holde mig fast p, at jeg ogs var andet end afhandlingsskrivende. Jeg glder mig til at have mere tid sammen med jer.

God fornjelse.

TABLE OF CONTENTS

IndholdfortegnelseForord ........................................................................................................................................... 3

Summary ...................................................................................................................................... 9

Resum ....................................................................................................................................... 11

Kapitel 1: Indledning og problemfelt.......................................................................................... 13Bredygtig udvikling og borgerinddragelse ............................................................................... 14Erfaringer med borgerinddragelse indenfor dansk naturbeskyttelse ............................................ 16Danske nationalparker .............................................................................................................. 18Fra OECD til Wilhjelmrapport ................................................................................................. 20Borgerinddragelse i danske pilotprojekter .................................................................................. 23Flgeforskningen ....................................................................................................................... 23Demokrati & planlgning ........................................................................................................ 25Problemstilling og analyseramme .............................................................................................. 27Hovedsprgsml og problemformulering .................................................................................. 32Afhandlingens opbygning ........................................................................................................ 35

Kapitel 2: Mennesket i landskabet landskabet i mennesket om hverdagspraksis som kropsliggjort rum ................................................................................................................ 39

Yderpunkter i landskabsforstelsen ............................................................................................ 41Landskabet som tegn ................................................................................................................. 45En historisk materialistisk landskabsforstelse............................................................................ 47Inspirationen fra den tekstlige og materielle landskabstradition ................................................. 51Landskabet som praksis ............................................................................................................. 53Narrativ landskabspraksis .......................................................................................................... 74System, livsverden og offentlighed ............................................................................................. 82Intimiseringens ideologi ............................................................................................................ 85Offentlighed og ambivalens ...................................................................................................... 87Proletarisk offentlighed ............................................................................................................. 88Flydende modernitet ................................................................................................................. 91

Kapitel 3: Metode ....................................................................................................................... 97Inspirationen fra den kritiske teori ............................................................................................ 98Metodiske implikationer ........................................................................................................... 98Kritisk-teoretisk analysestrategi ................................................................................................. 99Kritisk etnografi ...................................................................................................................... 100Mellem aktionsforskning og konventionel forskning ............................................................... 102

TABLE OF CONTENTS

Forbindelsen mellem erkendelsesinteresse og metode .............................................................. 105Feltroller som faser i det empiriske forlb ................................................................................ 109Feltarbejde i landskabet ........................................................................................................... 112Forskningsinterviewet ............................................................................................................. 116Forskningsinterviewets tematisering og design ......................................................................... 122Det samlede interviewmateriale ............................................................................................... 125Det samlede empiriske materiale ............................................................................................. 129Transparens ............................................................................................................................. 130Forskningsetiske overvejelser ................................................................................................... 131Validitet ................................................................................................................................. 132Afhandlingens analyse ............................................................................................................ 141

Kapitel 4: Landskabsfortllinger .............................................................................................. 147Landskabsfortllinger ............................................................................................................. 153Peter ........................................................................................................................................ 156Mads ....................................................................................................................................... 163Pernille .................................................................................................................................... 170Torben .................................................................................................................................... 176Marie ...................................................................................................................................... 184Claus ....................................................................................................................................... 189Grethe ..................................................................................................................................... 196Helene .................................................................................................................................... 203Erik ......................................................................................................................................... 207Jens ......................................................................................................................................... 213

Kapitel 5: Hverdagsliv og landskab ........................................................................................... 221Landskab og arbejde ............................................................................................................... 224Landskab og fritid ................................................................................................................... 235Opsamling .............................................................................................................................. 265Modsigelser i landskabsrelationen............................................................................................ 267Opsamling: ............................................................................................................................. 301

Kapitel 6: Landskab og fllesskab ............................................................................................ 305Det tabte fllesskab ................................................................................................................. 307Landskabet som redefineret fllesskab ......................................................................... 321Monopolet p magten over landskabet .................................................................................... 339Opsamling .............................................................................................................................. 350

TABLE OF CONTENTS

Kapitel 7: Nationalparken set i lyset af borgernes landskabspraksis. ...................................... 353Pilotprojekt Nationalpark Mn ............................................................................................... 354Reaktioner p ikke-deltagelsen: elitens stemmer p praksisniveau ............................................ 357Reaktioner p ikke-deltagelsen: hvad siger mainstreamlitteraturen? ......................................... 359Problematiseringen af participationssprgsmlet ..................................................................... 367Ikke-deltagelse som modstandsform ........................................................................................ 370Ikke-deltagelse som magt ....................................................................................................... 374Ikke-deltagelse som handlingslammelse ................................................................................... 381(Selv-)ekskluderende vidensdiskurs ......................................................................................... 385Ikke-deltagelsen som marginalisering af de marginaliserede .................................................. 391Fra borgerinddragelse til borgerdeltagelse ................................................................................ 399Ikke-deltagelse som spredningsidealets modstning ................................................................ 406Ikke-deltagelsen genovervejet .................................................................................................. 411Nationalparken mellem handlingsblokering og forandringsmulighed ...................................... 417

Kapitel 8: Konklusion og perspektivering................................................................................. 425Sammenfatning af resultater .................................................................................................... 426Perspektivering ........................................................................................................................ 430Commons i Europa nye tider og prioriteringer ..................................................................... 438Det nye landdistriktsparadigme dillemmaer og begrnsninger ............................................. 444Adgangssprgsmlet ................................................................................................................ 446Naturforvaltningens legitimitetskrise ....................................................................................... 447Rummets betydning ............................................................................................................... 452Aktionsforskningens udfordringer ........................................................................................... 457

Referencer ................................................................................................................................. 465

Appendix .................................................................................................................................. 487

Artikler ..................................................................................................................................... 501

TABLE OF CONTENTS

9SUMMARY

SummaryThis thesis deals with the issues of citizen non-participation in participatory processes concerning the ma-nagement of nature. The rationale for this came from a particular experience which occurred in a citizen participation process in one of the pilot projects that preceded the designation of national parks in Denmark, namely the Mn National Park pilot project. There was a high dropout rate of citizens who participated in that process and it was also difficult to engage people in the process.

This thesis examines the issue of non-participation based on an investigation of peoples relations to the landscape, as they manifest themselves in the landscape. By focusing on the identification of citizens landscape practices, I also examined attitudes to participation with respect to that landscape. The thesis employs a critical theory perspective on the problem and seeks to put the issue of non-participation in a broader participation and landscape perspective. Thus, I identified a number of barriers and contradictions in relation to citizens motivation for political participation. This raised questions concerning the notion of rationality that characterizes much of participation theory. At the same time, a number of openings and potentials were also identified; these suggest a different form of participation and landscape discussion. The overarching research question which was the starting point for this thesis reads as follows:

What constitutes the publics concept of landscape from a lifeworld perspective, what happens in encounters with va-rious forms of power, and where are the openings and blockages in relation to bringing this concept into public spaces? The thesis consists of a total of 8 chapters. The introduction outlines the thesis object and problem area.

Chapter 2 presents its cognitive and epistemological starting point in critical theory, and the choice of theorists. This places the theme of the thesis - non-participation in processes of citizen involvement concerning nature and the environment - into a larger landscape and social theoretical framework. It provides the conceptual framework concerning the relation between body and landscape and the neces-sity of such an approach when illuminating the problem dealt with here. In addition, it also clarifies the relationship between the notion of democracy employed in the thesis and its conceptual and theoretical implications, modeled on an outer landscape and everyday life approach.

Chapter 3 presents the methodology. It connects the theorys approach to science and henceforth to the empirical field and the specific procedure used in this study. This is partly based on ethnographic fieldwork and numerous interviews with citizens out in the landscape, and partly based on taking part in the public participation process. This chapter relates action research to the interactive research method and the analytical approach employed here. The chapter is marked by a reflexive approach to the empirical process and also reflects on the various research roles which left their imprints on the empirical research.

Chapter 4 provides an exposition of the empirical evidence in the form of a series of narratives - or landscape narratives - based on 10 selected interviews. The stories highlight the interviewees represen-tations of their landscape relationships, and attitudes to participation arising therefrom. The chapter begins with a brief description of Mns special landscape and the natural and social conditions to which the stories relate.

10 SUMMARY

Chapter 5 follows up on the landscape stories and contains a broad phenomenological study of these and other empirical material. The focus lies on the interviewees relations to the landscape - on how they construct the landscape in the interviewees descriptions of everyday life and how citizens through their landscape practices create and recreate the landscape as a meaningful space. The concept of place is used as an active `search term to uncover the interviewees spatial relationship to the landscape and the implications in relation to the issue of participation in the political discussion about the landscape.

Chapter 6 analyzes the same empirical material again, but this time emphasizing the role which the notion of landscape as a common concern plays in peoples everyday consciousness. While the emphasis in the previous chapter was on the place identities created with its starting point in the citizens use of the landscape, the emphasis of this chapter is on the search for landscape related communities commons both in and around the use of the landscape as they manifest themselves. This focus takes its starting point in these identity relationships. This approach is used to identify the potential for landscape-related citizen communities which are the basis for citizen participation in the landscape discussion.

In Chapter 7 the issue of non-participation is related to the specific case the Mn National Park pilot project. Here the national park discourse is unfolded as it exists among non-participating citizens and deserting citizens. It seeks to identify how the idea of a potential national park speaks to the experiences of people already have from their everyday practices in the landscape and the political authorities. The chapter makes the ambivalence in relation to the issue of participation explicit in that it is compared to the perceptions and myths about non-participation. This is done together with the reformulations that grow out of a critical theory perspective.

Finally, Chapter 8 concludes, sums up and puts into perspective the issue of non-participation in relation to the research question. The thesis concludes that citizens are resigned concerning the issue of political participation in the landscape discussion, and that already out in the landscape there are exclusion mechanisms. This means that the choice to participate in decision making about the landscapes future is far more conflictual than one would expect. The conclusion is also that this was particularly the case in relation to the discussion about the National Park debate, and that citizen participation in this case was not perceived as a legitimate public sphere, but rather as a reproduction of existing power relations. At the same time, it is also the case that citizens, starting with their everyday lives, have some wishes concerning changes. These could have been developed to redefine the landscape as a framework within which the economic, natural and social pay consideration to a sustainable relationship to the landscape. In this respect, the conclusion is not a rejection of participation as an option for creating change, but rather a demonstration of the need to approach the issue in new ways that make some other demands to the premises of participation.

11RESUM

ResumAfhandlingen beskftiger sig med sprgsmlet om borgernes ikke-deltagelse i borgerinddragelsesprocesser i naturforvaltningsregi. Baggrunden for dette tema er srligt den erfaring, som opstod forbindelse med borgerinddragelsesprocessen i et af de pilotprojekter, der gik forud for udpegningen af nationalparker i Danmark Pilotprojekt Nationalpark Mn. Erfaringen herfra var et stort frafald af borgere, som deltog i den pgldende proces og en tilsvarende vanskelighed ved at appellere og rekruttere ikke-deltagende borgere til at g ind i forlbet. Denne ph.d.-afhandling undersger sprgsmlet om ikke-deltagelse med afst i en undersgelse af borgernes landskabsrelationer, sdan som de manifesterer sig ude i landskabet. Ved at fokusere p indkredsningen af borgernes landskabspraksis undersges ogs de holdninger til deltagelsessprgsmlet, som relaterer sig hertil. Afhandlingen anlgger et kritisk teoretisk perspektiv p problemstillingen og sger at stte sprgsmlet om ikke-deltagelse ind i et bredere participations- og land-skabsperspektiv. Sledes identificeres en rkke barrierer og modstninger i forhold til borgernes motivation for politisk deltagelse, og der stilles sprgsml ved de former for rationalitetstnkning som prger meget participations-teori. Samtidigt identificeres ogs en rkke bninger og potentialer, som lgger op til en anden form for deltagelse og landskabsdiskussion.

Det overordnede forskningssprgsml, som der tages afst i formuleres sledes: Hvad er det, der kon-stituerer borgernes landskabsbegreb set ud fra et livsverdensperspektiv, hvad sker der med det i mdet med forskel-lige magtformer, og hvor ligger bningerne og blokeringerne i forhold til at bringe det ind i det offentlige rum?

Afhandlingen bestr af i alt 8 kapitler. I afhandlingens indledende kapitel rederedegres for afhand-lingens genstands- og problemfelt.

I kapitel 2 redegres der for afhandlingens erkendelses- og videnskabsteoretiske afst i kritisk teori og for valget af teoretikere. Heri sttes afhandlingens tema ikke-deltagelsen i borgerinddragelsesproces-ser p natur- og miljomrdet ind i en strre landskabs- og samfundsteoretisk ramme. Der redegres for den anvendte konceptualisering af relationen mellem krop og landskab og for ndvendigheden af en sdan tilgang i forhold til belysningen af afhandlingens problemstilling. Derudover prciseres ogs sam-menhngen mellem det i afhandlingen valgte demokratiperspektiv og valget af et offentlighedsbegreb og de teoretiske konsekvenser for tilgangen hertil med afst i et ydre landskabs- og hverdagssperspektiv.

Kapitel 3 udgr afhandlingens metodekapitel. Her redegres for forbindelsen mellem afhandlingens teoretiske erkendelsesinteresse og afhandlingens empiriske genstandsfelt samt for den konkret anvendte fremgangsmde dels baseret p etnografisk feltarbejde og en lang rkke interviews med borgere ude i landskabet og dels p en medvirken i dele af det offentlige deltagelsesforlb. Som en del af denne fremstil-ling redegres der for relationen til aktionsforskningen og den interaktive forskningsmetode, samt for den anvendte analysestrategi. Kapitlet brer prg af en refleksiv tilgang til det empiriske forlb og indeholder ogs en rkke refleksioner over de forskellige forskerroller, som det empiriske forlb var prget af.

Afhandlingens kapitel 4 udgr afhandlingens basisempiriske kapitel. Dette kapitel indeholder en frem-stilling af det empiriske materiale i form af en rkke narrativer eller landskabsfortllinger - baseret p 10 udvalgte interviews. Fortllingerne fremhver interviewpersonernes fremstillinger af deres landskabsrelatio-ner og de holdninger til deltagelse, som udspringer heraf. Kapitlet indledes med en kort beskrivelse af det srlige mnske landskab og de eksisterende natur- og samfundsforhold, som fortllingerne forholder sig til.

12 RESUM

Kapitel 5 flger op p landskabsfortllingerne og indeholder en bred fnomenologisk undersgelse af disse og det vrige empiriske materiale. Fokus ligger p interviewpersonernes landskabsrelationer p hvordan landskabet konstrueres i interviewpersonernes hverdagsbeskrivelser, og hvordan borgerne gennem deres landskabspraksis skaber og genskaber landskabet som meningsfuldt rum. Stedbegrebet bruges som aktivt sgebegreb til at afdkke det stedlige tilhrsforhold til landskabet og de implikationer, som det fr i forhold til sprgsmlet om deltagelse i den politiske landskabsdiskussion.

I kapitel 6 analyseres det samme empiriske materiale igen, men denne gang med vgten lagt p den rolle som forestillingen om landskabet som flles anliggende spiller i borgernes hverdagsbevidsthed. Mens vgten i det forrige kapitel blev lagt p de stedidentiteter, som blev skabt med afst i borgernes brug af landskabet, s lgges vgten i dette kapitel p sgningen efter landskabsrelaterede borgerfllesskaber (com-mons) i og omkring brugen af landskabet, sdan som de mtte manifestere sig med afst i disse stedlige identitetsforhold. Med denne tilgang vil det blive forsgt at indkredse potentialerne for landskabsrelaterede borgerfllesskaber og dermed ogs prmisserne for borgernes deltagelse i landskabsdiskussionen.

I kapitel 7 relateres sprgsmlet om ikke-deltagelse specifikt til den konkrete case Pilotprojekt Nationalpark Mn. Her udfoldes den nationalpark-diskurs, som eksisterer blandt de ikke-deltagende og fra-faldne borgere, idet det sges indkredset, hvordan ideen om en potentiel nationalpark taler ind i de erfaringer, som borgerne allerede har fra deres hverdagspraksis i landskabet og med den politiske of-fentlighed. I kapitlet gres ambivalensen i forhold til deltagelsessprgsmlet eksplicit, idet denne holdes op imod en prsentation og drftelse af forstelser og myter om ikke-deltagelsen, sammenholdt med de reformuleringer, der vokser ud af et kritisk teoretisk perspektiv.

Kapitel 8 udgr afhandlingens konkluderende opsamling og perspektivering p ikke-deltagelsessprgs-mlet i forhold til de(t) i indledningen rejste hovedsprgsml. Afhandlingen konkluderer, at borgerne i forhold til sprgsmlet om politisk deltagelse i landskabsdiskussionen er resignerede, og at der allerede ude i landskabet og med afst i borgernes hverdagspraksis eksisterer nogle eksklusionsmekanismer, som betyder, at valget om at deltage i beslutningsprocesser vedrrende landskabets fremtid er langt mere konfliktfyldt, end man umiddelbart skulle forvente. Konklusionen er ogs, at dette blev srligt konkret i forhold til nationalparkdiskussionen, og at den til formlet arrangerede borgerdeltagelse ikke blev opfattet som en legitim offentlighed, men snarere som en reproduktion af eksisterende magt-figurer. Samtidigt er det ogs konklusionen, at der hos borgerne, og med afst i deres hverdagsliv, eksisterede nogle nsker om foran-dring, som kunne have udviklet sig til redefineringen af landskabet som rammen om en bde konomisk, naturmssig og socialt henseende bredygtig landskabsrelation. I den henseende er konklusionen ikke en afvisning af participationen som forandringsmulighed, men derimod en ppegning af behovet for at nrme sig sprgsmlet p nogle nye mder, som ogs stiller nogle andre krav til prmisserne for participationen.

13INDLEDNING OG PROBLEMFELT

Kapitel 1

Indledning og problemfeltI dette kapitel redegres for afhandlingens baggrund og sigte samt for dens opbygning og indhold. I kapitlet skitseres desuden afhandlingens empiriske svel som teoretiske problemfelt med henblik p at formulere en sam-menhng mellem den politiske fordring om borgernes deltagelse i landskabsplanlgningen og borgernes fravalg heraf. Endeligt redegres der for afhandlingens opbygning og indhold.

I dag er der indenfor de fleste omrder af den fysisk rumlige planlgning en konsensus omkring behovet for at involvere de lokale borgere. Inddragelsen af borgerne i planlgningen antages p n gang at bidrage til at undg konflikter, forbedre planlgningens effektivitet og til at fremme demokratiserings- og myn-diggrelsesprocesser, som rummer sin egen initierende og balanceskabende kraft. Gden at sikre planlg-ningens langsigtede virkning antages med andre ord at kunne lses gennem inddragelsen af borgere, som gennem deltagelsen og dermed inkluderingen i beslutningsprocessen tilegner sig ejerskab over processen, og dermed selv gennemgr en bde personlig og kollektiv transformationsproces. Ved at give borgerne mulighed for at pvirke beslutningstagningen er det opfattelsen, at dette i sig selv producerer myndig-gjorte og entrapanriske aktrer, som ptager sig ansvaret for en langsigtet forandringsproces. Det har endda vret fremhvet, at participation, som er det internationale begreb, som borgerinddragelse i reglen beskrives med, konstituerer et nyt paradigme netop i den forstelse, at det gennem borgernes inddragelse er muligt at finde helt nye lsninger p en lang rkke af problemer og udfordringer, som planlgningen konstant konfronteres med [Chambers 1997].

Begrebet borgerinddragelse klinger i den forstelse for mange af noget godt og noget positivt. Det er blevet en handling, som man har stor tiltro til, og som er baseret p forskelllige overbevisninger, som der sjldent stilles sprgsmlstegn ved. I forlngelse af de betragtninger, som vedrrer planlgningens gede effektivitet og den overbevisning, at deltagelse i sig selv er en god ting (srligt for deltagerne), fordi dette kan sikre borgernes medindflydelse p beslutningstagningen over emner, der vedrrer deres eget liv, vedrrer en anden overbevisning for eksempel ogs sprgsmlet om metoder som det redskab, der kan optimere deltagelsens succes. Det er forestillingen om, at det at have teknikkerne i orden er den vsent-ligste mde, hvormed man kan sikre en produktiv deltagelse, fordi det ved at anvende de rigtige metodiske redskaber er muligt at optimere mulighederne for en konstruktiv og fremadrettet dialog. Dertil kommer den overbevisning, at borgere altid vil deltage, nr de tilbydes muligheden derfor. Mens participations litteraturen ofte er vag omkring de forskellige incitamenter, der reelt vil tilskynde mennesker til at deltage i en borgerinddragelsesproces, s er den samtidigt gennemsyret af en allestedsnrvrende rationalitets tankegang. Det antages, at mennesker som udgangspunkt vil vurdere det som vrende til deres egen fordel at deltage, fordi de derigennem opnr fordele, der ikke alene kan sikre egne individuelle interesser, men ogs en forbedret samfundsmssig udvikling i det samfund, de lever i. Som en del af denne overbevisning

14 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

er ogs den underliggende politiske tendens til at sammenkde deltagelse med social ansvarlighed, og til at karakterisere borgernes fravalg af deltagelse som noget samfundsmssigt uansvarligt.Det deltagelsesparadigme, som her i grove trk skitseres, lader sig genfinde indenfor en lang rkke plan-lgningsomrder, som vedrrer forholdet mellem individ og samfund. Det er sledes en tilgang som bliver synligt indenfor omrder som byudvikling, regionsudvikling, lokalsamfundsudvikling og det, som er denne afhandlings genstandsfelt - naturbeskyttelsesomrdet, og den gede interesse for at inddrage borgerne her. Med srligt afst i 1980ernes diskussion omkring begrebet bredygtig udvikling har interessen for ind-dragelsen af borgerne her vret karakteriseret af en ny understregning af behovet for at integrere demokrati og borgerinddragelse i natur- og samfundsplanlgningen, ud fra en tilsyneladende erkendelse af, at der er behov for en anderledes helhedsorienteret planlgning. Ud fra et bredere og strre empirisk genstandsfelt er det ogs karakteristisk, at denne understregning skriver sig ind i et bde globalt og erfaringsmssigt strre genstandsfelt.

Bredygtig udvikling og borgerinddragelse

Som det frste serise skridt i den retning tog den af FN nedsatte Brundtlandskommisions rapport Vor Flles Fremtid (1987) afst i en erkendelse af, at den igennem 1970erne erkendte miljkrise og udviklingskrise skulle ses i lyset af en verden, som blev mere og mere delt i en fattig og en rig del. I rapporten blev det konstateret, at begge dele undergravede det flles naturgrundlag, og rapportens konklusion var sledes ogs, at milj og udvikling var to sider af samme sag, fordi en bredygtig udvikling i bund og grund var et fordelingsproblem. Lsningen p gennemfrelsen af en bredygtig udvikling l dermed ogs lige for i form af en mere ligelig fordeling af adgangen til jordens ressourcer, bde mellem nulevende generationer indbyrdes og mellem nulevende og kommende generationer. P det grundlag fastslog Brundtlandsrap-porten, at en bredygtig udvikling handlede om et helhedssyn p den mde, at andre elementer end det rent biologiske mtte tages i betragtning. Bredygtig udvikling havde svel en miljmssig, en social og en konomisk dimension og sledes understregedes det, at bredygtig udvikling var et synonym for en udvikling, der opfylder de nuvrende behov uden at bringe de fremtidige generationers muligheder for at op-fylde deres behov i fare [Brundtlandrapporten 1987: 51]. Som vsentligt element i forhold til at sikre en sdan udvikling fremhvedes borgernes ret til medbestemmelse i sprgsml der vedrrer natur og milj, og rapporten ppegede dermed vigtigheden i at understtte et politisk system, som fremmer den lokale deltagelse i beslutningsprocessen [1987: 47].

Med sin understregning af helhedsforvaltning og borgerdeltagelse reprsenterede Brundtlandrap-porten ikke alene et brud med den hidtidige ressourceudnyttelse med ogs med den klassiske naturbeskyt-telsestankegang. Sledes er det blandt andet af kritikere af det hidtidige naturbeskyttelsesparadigme, og med afst i Brundtlandrapporten, blevet fremhvet, at dette paradigme, som ogs har fet betegnelsen det statiske naturbeskyttelsesparadigme, baserede sig p et primrt naturvidenskabeligt og stetisk naturideal, som i sin praktiske gennemfrelse, og srligt i 3. verdens lande, havde frt til fattigdom og nedprioritering af de mest basale demokratiske menneskerettigheder [jf. Ghimire & Pimbert 1997: 4]. Med Brundtlandsrapporten i hnden blev der nu taget afstand fra denne tankegang, og bruddet blev gjort

15INDLEDNING OG PROBLEMFELT

endnu mere eksplicit p FNs globale konference om Milj og Udvikling i 1992 i Rio de Janeiro [UN 1992a]. P samme mde som Brundtlandsrapporten tog denne konference ikke kun afst i de umiddel-bare natur- og miljproblematikker, men tog ogs fat i problematikkernes sociale rsagssammenhnge, herunder den sociale og politiske ulighed, der skabte et grundlggende behov for konomisk, social og politisk udvikling i store dele af Verden. Rio-konferencen ikke blot anerkendte dette behov, men satte det verst p dagsordnen, ud fra det rsonnement, at en mere ligelig fordeling af klodens resurser samtidig var forudstningen for lsningen af de globale natur- og miljproblemer. Med den hensigt at forsge at styre den globale udvikling i en mere bredygtig retning, mundede konferencen flgelig ud i en opfordring til de lokale myndigheder verden over om et get samarbejde om lokale handlingsplaner og initiativer for en bredygtig udvikling i konomisk, miljmssig og sociokulturel henseende det skaldte lokal Agenda 21 [Un 1992b].1 Som en del af denne anbefaling pointeredes ndvendigheden af, at borgerne blev inddraget mere aktivt i den lokale bredygtige udvikling, ud fra en opfattelse af, at lokale borgere var i besiddelse af en mere prcis viden om lokale sammenhnge og derfor udgjorde en ressource i planlgningsarbejdet.2

Denne opfattelse er senere blevet fremhvet i det danske Agenda 21- arbejde:

Da lokal Agenda 21 tager et lokalt udgangspunkt, er det centralt, at der drages nytte af den lokale kompetence hos borgerne via en aktiv borgerinddragelse. Borgerne har nemlig indsigt i lokalsam-fundenes kultur, som er ndvendig for at planlgge for omrderne [Kommunernes landsforening og Milj- og Energiministeriet 1998: 5].

Sledes er kendetegnende for den bredygtighedsdebat, som Brundtlandsrapporten og Rio-konferencen kan ses som en forlber for, at den ogs i en vestlig kontekst har vret med til at stte fokus p forholdet mellem borgere og statsstyret naturforvaltning. Siden Rio-konferencen har vi vret vidne til et skifte hen imod en mere participatorisk form for planlgning p det natur- og miljpolitiske omrde i form af en planlgning, som i hjere grad end tidligere sigter p at involvere borgerne direkte i planlgningen og reguleringen af den natur og det milj, som de selv er en del af. Mens tanken om demokrati og borgerind-dragelse i 1960erne og 1970erne var stort set ikke-eksisterende eller opretholdt en marginaliseret status indenfor naturforvaltningen, s er tanken, i takt med, at natur og miljsprgsml i stigende grad er blevet et statsligt anliggende, blevet indvvet i en bredere globalisering kendetegnet af en rkke internationale konferencer, konventioner og aftaler, som ogs Danmark lbende har tiltrdt [jf. Lsse 1992: 2]. Stort set alle har kunnet tilslutte sig borgernes aktive inddragelse som en del af svaret p de globale milj- og udviklingsproblemer, og i god overensstemmelse med Brundtlandsrapportens betoning af demokratiet og ndvendigheden af sociale og kulturelle omvltninger er det i rene omkring udgivelsen af rapporten muligt at iagttage, hvordan man p en rkke omrder inden for den danske natur- og miljforvaltning

1 Agenda 21 betyder dagsorden for det 21. rhundrede for den flles indsats for at skabe en bredygtig udvikling. Ved konferencen vedtog stats- og regeringschefer fra 181 lande et handlingsprogram for det 21. rhundrede. 2 P Rio-konferencen opstilledes ialt fem pejlemrker i forhold til realiseringen om en mere bredygtig udvikling. Et af disse pejlemrker var aktiv borgerinddragelse.

16 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

begynder at forholde sig til sprgsmlet om borgernes aktive inddragelse [jf. Lsse 1992: 2].3 Denne ndring lader sig ogs identificere som en udvikling, der i stigende grad har gjort borgerinddragelse til en forudstning for planlgningen [jf. Hansen & Clausen 2003: 10]. I takt med, at planlgningen har erkendt, at den ikke alene kan st for en udvikling, der lever op til de udtrykte intentioner om mere na-tur- og miljbeskyttelse, er det i stigende grad blevet ndvendigt, at borgerne deltager i og tager ansvar for denne udvikling, og selve globaliseringen af naturbeskyttelsen og herunder srligt understregningen af visionen om en bredygtig udvikling har vret kraftigt medvirkende til at betone ndvendigheden af en get borgerinvolvering [ibid.].

Samtidigt, og som en bemrkelsesvrdig modstning hertil, er der ogs opstet et get behov for legitimering, som ikke mindst er blevet understreget af statens nye rolle som naturens beskytter. Sledes er det ogs karakteristisk, at borgerne parallelt med, at miljsprgsml har fet stigende politisk prioritet, og tidligere politisk svage miljorganisationer har vokset sig strkere, oplever den stigende statslige regulering af naturen som indgreb i den personlige frihed og med et stigende modtryk fra lokalbefolkninger over alt i verden til flge [jf. Hansen & Clausen 2003: 10-11]. I overensstemmelse hermed er kendetegnende for participationsinteressen ogs, at skridtet fra generelle formaninger og den overordnede enighed til strategiudvikling og gennemfrelse af konkrete folkeinvolverende initiativer har vret stort [jf. Lsse 1992: 2]. n ting er at fremhve ndvendigheden af borgernes deltagelse. Noget andet er sprgsmlet om, hvordan sammenhngen mellem bredygtighed og borgernes aktive deltagelse rent faktisk skal for-tolkes og operationaliseres [ibid.]. Konflikter relateret til den stigende modstning, som mange lande har oplevet mellem offentlige myndigheders planlgning p natur- og miljomrdet og forskellige berrte befolkningsgrupper, er tydelige eksempler p det.

Erfaringer med borgerinddragelse indenfor dansk naturbeskyttelse

I dansk regi er de to nok mest kendte eksempler p diskrepansen mellem forvaltningsretorik og konkret handling beslutningsprocesserne frem til beslutningen omkring hhv. genopretningen af Skjern (1987-1999) og underskrivelsen af den skaldte Stadedeklaration (flles mellemstatslig forvaltningsplan for Vadehavsomrdets beskyttelse), som Danmark underskrev i 1997 sammen med Holland og Tyskland. I begge disse sager eksisterede der p det retoriske plan et strkt udtrykt nske om at inddrage borgerne i planlgningen, og i begge tilflde benyttede staten sig af de borgerinddragelsesmetoder, som for en stor dels vedkommende skulle komme til at karakterisere borgerinddragelsen i den fysiske planlgning i Danmark: interesseorganisationernes formelle inddragelse i rdgivende udvalg og brugergrupper samt hringer og offentlige mder. Nr det drejede sig om den mere konkrete og substantielle inddragelse, frte planlgningen imidlertid i begge sager, reelt til en legitimering af allerede i forvejen vedtagne planer og til en afkobling af de lokale deltagere [Svennevig & Clausen 2003]. Denne legitimering blev i begge

3 Brundtlandsrapporten var f.eks. den direkte anledning til regeringens initiativer til styrkelse af folkeoplysningen vedrrende bredygtighedsproblematikken i 1989. I de to statslige projekter Vor Flles Fremtid og Grnne Kommuner blev inddragelsen og samarbejdet med borgerne gjort til en central dimension i forsget p at fremme den bredygtige udvikling p lokalt niveau [Lsse 1992: 56].

17INDLEDNING OG PROBLEMFELT

sager gennemfrt ved en udprget ekspertliggrelse af de respektive beslutningsprocesser og ved at flge de traditionelle kooperative mnstre for inddragelse af etablerede organisationer. I forhold til det sidste indebar denne deltagelsesmodel, at bindeleddet i mellem befolkning og myndigheder var organisationerne, og at arbejdsgrupper og rdgivende udvalg var de offentlige fora, som dannede den officielle ramme om diskussionen. Samtidigt indebar denne inddragelsesmodel, at dialogen udviklede sig til at vre en ekspertbaseret dialog, som frst og fremmest handlede om at definere den videnskabelige sandhed om naturen. I de konkrete sager blev dette tydeligt ved, at reprsentanter for den statslige naturforvaltning og NGOer blev styrende for dialogen, som dermed blev prget af en overvejende naturteknisk rationalitet. Samtidigt blev den sociale konsekvens af denne ekspertliggrelse, at de borgere, som ikke var i besiddelse af organisationernes videnskabelige og retoriske kompetencer, blev marginaliserede i de politiske processer. Uden ekspertviden eller forankring i organiserede interesser havde lgfolk ikke store chancer for at gre sig gldende i en dialogform, hvor den almindelige politiske samtale mtte vige pladsen for forhand-lingskonomiens rationelle diskurser. Det begreb, bredygtig udvikling, som kunne have vret gjort til genstand for en demokratisk samtale, blev i stedet en pre-determinerende dagsorden, idet begrebet i vid udstrkning blev fortolket i overensstemmelse med en mere statisk og naturvidenskabelig opfattelse af naturbeskyttelse. I begge tilflde var konsekvensen sledes ogs, at det, der i udgangspunktet blev beskrevet som demokratiske processer, ikke reelt bnede op overfor en demokratisk dialog, men i stedet udviklede sig til massive og relange konflikter mellem borgere og miljmyndigheder [jf. Svennevig & Clausen 2003].

Hndteringen af beslutningsprocesserne frem til beslutningen og genopretningen af Skjern og underskrivelsen af Stadedeklarationen kan ses som danske eksempler p en forvaltningstradition, som i stigende grad er kommet til at befinde sig i dilemmaet mellem styring og legitimering. P den ene side opstr der i takt med 1980ernes og 90ernes statslige naturindgreb et stigende behov for at sikre forvalt-ningens legitimitet, hvorfor myndighederne sger at inddrage og delagtiggre borgerne i planlgningen [jf. Hansen & Clausen 2003: 10]. P den anden side eksisterer der et get behov for at fastholde styrin-gen over naturen og dermed ogs over demokratiets faktiske rkkevidde, hvormed myndighederne i de konkrete sager er blevet kritiseret for ikke reelt at have inddraget borgerne. I de konkrete sager havde de anvendte borgerinddragelsesmetoder som vsentligste funktion at fungere som vrktjer til at fastholde denne balance mellem legitimitet og styring. I begge tilflde medfrte den konkrete hndtering af denne balancegang imidlertid, at planlgningen utilsigtet kom til at producere de samme problemstillinger, som den eksplicit forsgte at undg [jf. Hansen & Clausen 2003: 10].

Erfaringerne fra Danmark hverken var eller er unikke. Overalt p kloden oplevedes op gennem 1990erne gede konflikter mellem statslige naturbeskyttelses-initiativer og lokalbefolkninger, som demonstrerede, at introduktionen af begrebet om bredygtig udvikling mske nok udfordrede den klas-siske naturbeskyttelsestanke i teoretisk forstand, men at det stillede sig langt vanskeligere i forhold til den praktiske gennemfrelse. Sledes viste mange naturbeskyttelsesprojekter sig fortsat overvejende at vre orienteret efter stetiske og biologiske kriterier og ikke efter et bredere og mere helhedsorienteret bredygtighedsbegreb [jf. Ghimire & Pimbert 1997]. Samtidigt fik erfaringerne dog heller ikke lov til at st uset hen. I forhold til den internationale naturbeskyttelse kom de til at afspejle sig retorisk inden for en rkke konventioner og programerklringer, som viste srlig opmrksomhed overfor en mere aktiv og reel inddragelse af borgerne i natur- og miljforvaltningen. Dette var ikke mindst tilfldet i 1998 i form

18 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

af FNs rhus-konvention4, som Danmark underskrev samme r, og som kan ses som en offentligheds-konvention, der handler om grundlggende demokratiske principper. Udmntet i de tre sjler; adgang til viden, ret til at deltage i beslutninger p miljomrdet og retten til at klage og f afgrelser prvet ved domstol, har konventionen som forml at give befolkningen mulighed for at deltage i demokratiet p miljomrdet [Miljstyrelsen, 1998]. Samtidigt stiller konventionen ogs krav til, at inddragelsen sker p et tidligt tidspunkt. I konventionen fremgr det sledes at: Hver part srger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er bne og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted [Miljsty-relsen, 1998]. Implementeringen af rhuskonventionen har da ogs medfrt en rkke ndringer i den danske miljlovgivning.5 Iflge Naturbeskyttelsesloven ( 60b) er det f.eks. nu et krav, at offentligheden ved sager af strre betydning, skal informeres og inddrages i beslutningsprocessen, og p samme mde er der ogs indenfor de veletablerede internationale naturbeskyttelsesorganisationer kommet get fokus p sprgsmlet om borgerinddragelse. Det er sledes ogs i dette bde historiske og internationale lys, at man skal forst understregningen af det demokratiske element i forbindelse med det seneste skud p stammen i forhold til borgerinddragelse i dansk naturbeskyttelsesregi - etableringen af en rkke danske nationalparker. Samtidigt er det ogs her, at modstningen mellem styring og legitimering bliver srlig tydelig, og dette ikke mindst i forhold til sprgsmlet om borgernes fravalg af deltagelse.

Danske nationalparker

I efterret 2002 bekendtgjorde davrende miljminister Hans Chr. Schmidt, at han, med afst i det s-kaldte Wilhjelm-udvalgs anbefalinger om udpegningen af et antal nationale naturomrder, ville invitere en rkke statsskovdistrikter, kommuner og amter til at byde ind p et antal pilotprojekter [Miljministeriet; 080802]. Formlet med disse pilotprojekter skulle vre, at disse over en to-rig forsgsperiode og med afst i et samarbejde mellem myndigheder, interesseorganisationer og private, skulle forsge at kaste lys over mulighederne for etableringen af nationalparker i Danmark. De udpegede omrder skulle alle reprsentere en srlig bevarings- og bemrkelsesvrdig natur, som gennem udpegningen skulle sikres bedre beskyttelse og udviklingsmuligheder. Samtidigt betonede miljministeren ogs fra starten, at en forudstning for, at et omrde kunne blive udpeget til pilotprojekt, var, at der var lokal opbakning og deltagelse, og at det var borgerne selv, som skulle byde ind med deres definition af indholdet i, hvad en nationalpark kunne vre. Guleroden, som blev fremlagt, var et samlet belb p 20 millioner kroner, til fordeling mellem 2-3 pilotprojekter, og p baggrund af miljministerens invitation bd en rkke statsskovdistrikter, kommuner og amter ind p pilotprojekterne med mere eller mindre omfattende projektbeskrivelser. Efter et lngere, og til tider kaotisk og problematisk udskillelseslb hvor bde antallet af endeligt udpegede pilotprojekter

4 39 lande skrev under p rhus-konventionen, i forhold til hvis tilblivelse Danmark, som navnet antyder, spillede en srdeles aktiv rolle.5 Disse lovndringer, som fremgr af Lov om ndring af visse miljlove Lov nr. 447 af 31. maj 2000, skal sikre, at dansk lovgivning lever op til kravene, som stilles i rhuskonventionen

19INDLEDNING OG PROBLEMFELT

og det til formlet afsatte rdighedsbelb blev fordoblet6 udpegede Hans Chr. Schmidt i lbet af 2003, i alt syv pilotprojekter frst Mn, Mols Bjerge og Lille Vildmose og siden hhv. Grib Skov og Esrum S i Nordsjlland, den danske del af Vadehavet, omrdet omkring klithederne i Thy og havomrdet omkring Ls. Disse syv pilotprojekter fik under ledelse af lokalpolitiske styregrupper, til opgave, frem til somme-ren 2005, dels at undersge interessen for en evt. kommende nationalpark i deres respektive omrde, dels at formulere nogle visioner for, hvad en sdan skulle indeholde, og hvad den kunne bruges til. Ved siden af de ministerudpegede omrder herefter kaldet de officielle pilotprojekter besluttede Friluftsrdet at finansiere yderligere fire pilotprojekter herefter kaldet de Uofficielle pilotprojekter. Disse omrder var hhv. Skjern dalen i Vestjylland, Shjlandet i stjylland, omrdet omkring Lejre og Roskilde Fjord, og mosen p Vestsjlland, hvorved der reelt kom elleve omrder i spil (se figur 1).

Bde set med naturforvaltningsbriller og ud fra et demokratisk perspektiv, var ministerens initiativ et bde omfattende og et enestende eksperiment. Det omfattende bestod i, at der var tale om flere i dansk

6 Friluftsrdet blandende sig med et tilbud om at supplere Miljministerens 20 millioner med yderligere 20 millioner, mod at antallet af endelig udpegede pilotprojekter blev fordoblet.

Figur 1: Henholdsvis de af Miljministeriet og Friluftsrdet udpegede nationalpark-pilotprojekter. [Kort: Hans Peter Hansen].

20 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

mlestok store geografiske omrder, hvor forskellige forvaltningsniveauer og offentlige institutioner skulle samarbejde. Det enestende bestod i, at meget lidt tilsyneladende var bestemt p forhnd, og at borgerne blev tildelt en hidtil uset medindflydende rolle p planlgningens indhold og udformning. Ud over ppeg-ningen af den betingelse, at udlgningen af nationalparker frst og fremmest skulle sikres med lokalt ansvar og initiativer, kundgjorde miljministeren ogs, at udpegningen af pilotprojekter ville blive direkte afvist i de tilflde, hvor der var for stor lokal uenighed [Miljministeriet 2002a]. Sledes stod myndighederne, p stats-, amt- og kommuneniveau, som flge deraf, overfor at udvikle og gre brug af i en dansk naturfor-valtningspraksis helt nye demokratiske planlgnings- og samarbejsformer i et omfang, som man ikke fr havde set. I den forstand kan nationalparkprocessen, sdan som den var tilrettelagt indenfor rammerne af de igangsatte pilotprojekter, beskrives som et forsg p at skabe en skaldt bottom-up planlgningsproces med henblik p at belyse mulighederne for etableringen af eventuelt kommende nationalparker.

Hvordan mlstningerne om bedre naturbeskyttelse og borgerinddragelse skulle realiseres var til gengld bent formuleret. Der blev ikke stillet krav om, p hvilken mde naturen skulle sikres udvik-lingsmuligheder, i den forstand at der ikke blev givet nogen overordnede anvisninger p, hvordan den biologiske mangfoldighed skulle styrkes, og hvilke mlstninger der skulle opfyldes. Det var ogs op til de enkelte pilotprojekter selv at trkke grnserne for de potentielle nationalparkomrder, som derved i udgangspunktet var geografisk uafgrnsede. P samme mde var ogs mlstningen om lokal opbakning bent formuleret. I ministerens udmeldinger var der i princippet ingen formuleringer, som borgerne ikke kunne f indflydelse p, men til gengld var der heller ingen prciseringer af, hvilke forhold der skulle bestemmes centralt. I hvilken udstrkning borgerne skulle inddrages, og hvor stor magt de reelt skulle tildeles, blev ikke meldt klart ud, og der blev dermed heller ikke formuleret hverken retningslinier el-ler succeskriterier for borgerinddragelsen. I stedet blev det overladt til de respektive statsskovdistrikter i samarbejde med amter og kommuner at beslutte, hvordan borgerinddragelsen skulle ske. Denne mangel p overordnet strategi for de enkelte pilotprojekter, fik undervejs betegnelsen det blanke papirs strategi.

Fra OECD til Wilhjelmrapport

Selve afsttet for udpegningen af den rkke af pilotprojekter, som havde direkte afst i Wilhjelm-udvalgets anbefalinger, tog for sit vedkommende selv afst i den internationale opprioritering af biodiversitets-problematikken, herunder en tidligere analyse af dansk naturforvaltning gennemfrt af OECD. Denne analyse konkluderede, at de danske problemer med at opfylde internationale standarter for bevarelsen af en hj biodiversitet hang sammen med, at der i Danmark ikke var ret mange strre sammenhngende naturomrder, som blev administreret efter den internationale naturbeskyttelsesorganisation IUCNs, (In-ternational Union for Conservation of Nature & Natural Ressources) strengeste kriterier. Disse kriterier, de skaldte kategori I og II kriterier, omfattede retningslinjerne for naturbeskyttelsesomrder, som blev forvaltet i overenstemmelse med kosystemsbeskyttelse og rekreation og uden nogen form for udnyttelse eller erhverv [IUCN 1994a], og i dansk sammenhng blev tilstedevrelsen af sdanne omrder vurderet som vrende for f. Som lsning p problemet foreslog OECD p den baggrund, at Danmark burde undersge muligheden for at etablere et netvrk af nationalparker, som kunne inkludere nogle af de mest vrdifulde kosystemer i landet [OECD 1999/2000]. Disse meldinger frte til nedsttelsen af et udvalg

21INDLEDNING OG PROBLEMFELT

(Wilhjelmudvalget)7, der, som led i forberedelserne til FN-topmdet Rio +108, skulle udarbejde et grundlag for en national handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse [Wilhjelmudvalget, 2001: 13]. Det var sledes ogs dette udvalgsarbejde, der mundede ud i Wilhjelmrapporten, som blev offentliggjort i august 2001 [Wilhjelmudvalget 2001: 106].9 I sin anbefaling til regeringen foreslog Wilhjelmudvalget ialt 6 sideordnede indsatsomrder for fremtidens danske naturpolitik. Et af disse punkter, punkt 2 med overskriften mere natur og bedre sammenhng, gik p, at der blev etableret nogle skaldte nationale naturomrder med den hensigt netop at skabe strre sammenhngende naturomrder [Wilhjelmudvalget 2001: 46]. I beskrivelsen af behovet for sdanne strre sammenhngende naturomrder fremgik det, at disse havde en dobbelt hensigt. Dels skulle omrderne etableres for at ge natur- og halvkulturarealerne, sledes at der opns strre sammenhng imellem arealerne. Etableringen vil sikre kontinuiteten, sledes at en gunstig bevaringsstatus for naturtyperne og arterne opns. Og endvidere skulle omrderne medvirke til at forbedre friluftsmuligheder for befolkningen [Wilhjelmudvalget 2001: 48].

I forlngelse af denne nskvrdige udviklingsdimension anbefalede Wilhjelm-udvalget, at de po-tentielle omrder skulle udpeges og afgrnses som led i regionplanlgningen under inddragelse af lodsejere, lokalbefolkning og de berrte kommuner [Wilhjelmudvalget 2001: 48]. Denne anbefaling var i overensstem-melse med rapportens 5. indsatsomrde, Bedre samspil mellem lokale og nationale interesser i naturen, hvor det anbefaledes, at der blev udviklet en strategi for, hvordan lokalomrderne i hjere grad kunne inddrages i beslutningsprocessen [Wilhjelmudvalget 2001: 69]. Afsttet for denne understregning var grundlggende en konstatering af ndvendigheden af et lokalt engagement i forhold til at n de natur- og miljpolitiske mlstninger. Dette ud fra den opfattelse at:

Srligt det lokale engagement i natursagen er afgrende for at projekter kan gennemfres og at flere resultater kan opns i kraft af flere parters aktive deltagelse. En fremtidig strategi for naturbeskyt-telse og forvaltning br sledes sge at fremme det lokale engagement p naturomrdet, blandt andet gennem understttelse af lokale initiativer og ved at skabe incitamenter for svel de lokale myndig-heder som for den enkelte borger og lodsejer til en get indsats p omrdet. En vigtig forudstning for lokalsamfundets brede engagement i naturbeskyttelsen er, at der skal vre god overensstemmelse mellem interessen for at beskytte naturen p den ene side og interessen for at benytte naturen p den anden side. Initiativer skal vre til gensidig gavn og skabe bredt lokalt engagement og udvikling. Tilsvarende er det en vigtig forudstning for, at lokale synspunkter kan sl igennem p nationalt niveau at nationale interesser og internationale forpligtelser respekteres lokalt. Der er sledes behov for at arbejde med, hvordan de yderste lokale led kan inddrages og i hjere grad delagtiggres i ar-bejdet med naturbeskyttelsen, herunder udvikle modeller for bedre dialog mellem det lokale og det nationale niveau [Wilhjelmudvalget 2001: 68-69].

7 Udvalget tog navn efter udvalgets formand, den tidligere industriminister Nils Wilhjelm.8 FN topmdet Rio +10 blev afholdt i august 2002 i Johannesburg, Sydafrika.9 Udvalgets medlemmer bestod af et bredt spekter af reprsentanter for erhvervs-, naturbruger- og naturbeskyttelsesinteres-seorganisationer i Danmark, og sledes deltog 35 medlemmer som reprsentanter for jordbrugs- og fiskerierhvervene, natur- og friluftsorganisationer, forskningsinstitutioner, berrte myndigheder m.m [Wilhjelmudvalget 2001: 106].

22 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

Som reaktion p Wilhjelm-udvalgets anbefalinger, indikerede regeringen i en pressemeddelelse d. 8. august 2002, med overskriften Danmarks natur ansvaret for at beskytte den og glden ved at benytte den, at den planlagde at ivrkstte nogle pilotprojekter forud for en evt. udpegning af nationale naturomrder [Mil-jministeriet 2002b]. Oprettelsen af nationale naturomrder, indgik som et af punkterne i regeringens fremlagte 9-punktsprogram for Danmarks natur, og af punkt 5 i dette program fremgik det, at regeringen nskede, at der skulle etableres en rkke pilotprojekter. Bevggrunden herfor blev prciseret ud fra en opfattelse af, at:

Naturen skal have bedre plads til at udvikle sig inden for strre sammenhngende omrder, som vil kunne skabe bedre sammenhng og dynamik i naturen. Det betyder ogs, at vi som borgere skal have muligheder for at opleve og have adgang til en mere storslet og vild natur i dele af landet, hvor der er natur af srlig stor betydning for os nationalt og internationalt. Sdanne omrder vil ogs kunne bidrage positivt til udviklingen i lokalomrdet, fx af turisterhvervet. Regeringen tager derfor initiativ til udvikling og etablering af nogle pilotprojekter med nationale naturomrder p land og til havs [Wilhjelmudvalget 2001:4].

I forlngelse heraf blev det yderligere som noget centralt understreget at:

Projekterne bygger p frivillighed og lokalt initiativ frem for direktiver og store udvalgsarbejder. Det lokale engagement vil ligeledes vre afgrende for hvilket indhold pilotprojekterne skal have. Det kan vre afprvning af forskellige samarbejdsmodeller og drftelser af indholdet i beskyttelse og benyttelsen af omrdet og af tilgrnsende omrder. Det kan ogs vre analyser og kortlgning af naturforholdene, planlgning af omfanget og placeringen af publikumsfaciliteter eller forslag til markedsfring [ibid].

Dermed fremgik det af beskrivelsen, at den politisk beskrevne mlstning for nationalpark-pilotprojek-terne, i trd med Wilhjelmudvalgets anbefalinger, var to-delt. Dels var mlstningen at sikre steder, hvor naturen kunne udvikle sig. I denne mlstning l ogs indbygget en udviklingsdimension for lokalom-rdet, om end denne ikke var beskrevet mere konkret end refererende til de udviklingsmuligheder, der kunne ligge i turismen. Dels skulle pilotprojekterne bygge p frivillighed og borgerinddragelse, og der sigtedes mod en eksperimenterende tilgang i form af afprvelsen af forskellige borgerinddragelsesmodeller og lsninger i de forskellige pilotprojekter. I ministerens henvendelse til potentielle pilotprojektomrder blev det som nvnt mere konkret formuleret, at mlstningen og betingelsen for overhovedet at blive udpeget, bde som pilotprojekt og senere som nationalpark afhang af, at lokalbefolkningen skulle vre involveret i beslutningsprocessen [Miljministeriet 2002a]. Borgerinddragelse blev derved, p en hidtil uset mde inden for dansk naturforvaltning, stillet op som et decideret succesparameter for regeringens naturpolitik, og ord som medejerskab og lokal forankring skulle efterflgende blive gentaget i et vld af sammenhnge:

Kodeordet er medejerskab. Kun ved at give danskerne medindflydelse og muligheder kan vi skabe den mangfoldighed af lsninger, som naturen har behov for. Nu og i fremtiden. Der er brug for

23INDLEDNING OG PROBLEMFELT

lsninger bde p nationalt og p lokalt plan. Men uanset strrelsen skal hver eneste opgave ogs forankres lokalt. Samspillet mellem borgerne og myndighederne skal gres bedre tillid skaber de bedste og mest holdbare lsninger. For naturen. For de som holder af naturen. For de som lever af naturen [Miljministeriet 2002a].

Borgerinddragelse i danske pilotprojekter

Den politiske fremhvelse af borgerinddragelsens ndvendighed i forhold til en fremtidig naturforvalt-ning af danske nationalparker kan umiddelbart ses som en forelbig dansk kulmination p omtalte nye internationale deltagelsesparadigme. Den kan bde ses i lyset af tidligere massive og relange magtkampe mellem lokalbefolkning og myndigheder i forbindelse med naturbeskyttelsessager og af den internationale stadigt mere markante understregning af ndvendigheden af get borgerinddragelse indenfor natur og miljomrdet. Sledes blev ikke mindst rhuskonventionens anden sjle kravet om, at offentligheden inddrages ved konkrete beslutninger af betydning for miljet, understreget i forbindelse med Wilhjelmud-valgets analyse af naturtilstanden i Danmark, hvor ndvendigheden af et bedre samspil mellem myndig-heder og borgere i den konkrete naturpolitik indgik blandt udvalgets anbefalinger til fremtidens danske naturpolitik [Wilhjelmudvalget 2001: 68]. I forhold til deltagelsesaspektet udgjorde Wilhjelmudvalgets udmelding desuden en milepl i den forstand, at den specifikt anbefalede, at der udvikledes en strategi for, hvordan lokalomrderne i hjere grad kunne inddrages og engageres i naturbeskyttelsesarbejdet10, og idet der for frste gang blev skabt en bred politisk forstelse for dialogens vigtighed og betydningen af et lokalt engagement i naturforvaltningen. Denne forstelse blev efterflgende og ved flere lejligheder gentaget af regeringen og oppositionen og i forbindelse med de revitaliserede tanker omkring etablering af nationalparker i Danmark understregede miljminister Hans Christian Schmidt ved flere lejligheder og med direkte henvisning til tidligere konflikter mellem lokale og centrale miljmyndigheder11 ndven-digheden af at inddrage borgerne. Med opfordringen til, at det var borgerne selv, som skulle byde ind med deres definition af, hvad indholdet i en nationalpark kunne vre, tegnede nationalparkudviklingen dermed til at blive et anderledes unikt demokratisk eksperimentarium for udvikling af nye former for offentlig planlgning i samspil mellem direkte berrte borgere og myndigheder.

Flgeforskningen

I en dansk forskningssammenhng har der parallelt med udviklingen af landskabsplanlgningen heni-mod en get opmrksomhed overfor for integreringen af en participationstilgang eksisteret en stigende samfundsvidenskabelig interesse for dette felt [jf. Lsse 1992; Svennevig 1996; Agger & Nielsen 1997;

10 Udvalget nvner i denne forbindelse en rkke konkrete eksempler som folkehringer, kkkenbordssamtaler, brugerrd, lokal agenda 21-arbejde, gennemfrelsen af LEADER+ og demonstrationsprojekter under MVJ-ordningen.11 Hans Chr. Schmidt er selv fra Snderjylland og gjorde ved flere lejligheder opmrksom p de drlige erfaringer fra Vadehavet.

24 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

Balleby et. al 1998; Clausen 2002; Nielsen & Nielsen 2002]. Interessen har her ligget - dels p forholdet mellem borgere og myndigheder og de mder, hvormed participationen reelt er blevet hndteret p dels p udviklingen af og eksperimenteringen med alternative metoder, der kunne bidrage til nogle bedre mder at inddrage og sikre borgerne medindflydelse p. Det var sledes ogs det unikke i det pgldende borgerinddragelseseksperiment i forbindelse med udpegningen af en rkke potentielle nationalparker i Danmark, der i 2002 fik professor Peder Agger og professor Kurt Aagaard Nielsen, fra det davrende Institut for Milj, Teknologi & Samfund det nuvrende Institut for Milj, Samfund & Rumlig Forandring Roskilde Universitetscenter, til at sge om en bevilling til at etablere en flgeforskning p forlbet. Til det forml blev der etableret et netvrk under overskriften Forskningscenter for Demokrati & Naturforvaltning, og i forhold til intentionen var n ph.d.-finansiering allerede etableret i samarbejde med Danmarks Milj-undersgelser. Under overskriften Demokrati & Naturforvaltning sgte og fik Cand. Tech. Soc. Hans Peter Hansen i efterret 2002 det opslede stipendium, men t enkelt ph.d.-projekt stod imidlertid ikke i forhold til omfanget af det af det igangsatte eksperiment. Med Forskningscenter for Demokrati & Naturforvaltning som forskningsfaglig ramme, sgte de to professorer derfor at rejse midler hos Statens Samfundsvidenska-belige Forskningsrd og Statens Humanistiske Forskningsrd til etableringen af yderligere tre ph.d.-forlb, som skulle dkke hhv. et sociokonomisk perspektiv, et etnologisk perspektiv og et biologisk perspektiv p eksperimentet. Ogs gennem et samarbejde med Skov- og Naturstyrelsen, og senere Friluftsrdet blev der forsgt etableret en forskningsfinansiering.

Ansgningerne til forskningsrdene og Friluftsrdet udlste midler til etableringen af yderligere et ph.d.-stipendiat til undertegnede til start medio 2003. P trods af en principiel forstelse for vores argumenter for at dokumentere pilotprojekterne, var det ikke umiddelbart muligt at etablere konomisk sttte til et egentlig program. Skov- og Naturstyrelsen virkede ikke interesseret i et sdant program, idet uklarheder om hele nationalprojektets forml og rammer var den begrundelse, som blev givet hertil. Frst i efterret 2003 lykkedes det, med konomisk sttte fra Friluftsrdet, at f etableret et tredje ph.d.-forlb, hvormed biolog Esben Tind den 1. december 2003 kunne pbegynde en flgeforskning af pilotprojek-terne med srligt fokus p de friluftsmssige og naturstetiske aspekter. Det lykkedes ikke at rejse sttte til undrsgelserne af et ellers planlagt socio-konomisk perspektiv, men siden stttede Friluftsrdet ogs professor Kurt Aagaard Nielsens og lektor Birger Steen Nielsens forskning i udviklingen og styrkelsen af borgerinddragelsen med konkret afst i pilotprojekterne.

Netvrket Forskningscenter for Demokrati & Naturforvaltning kom til at udgre et koordinerende og vidensudvekslende forum, for os, som fulgte nationalparkudviklingen, men ogs for andre forskere med interesse i temaet demokrati & naturforvaltning. Arbejdsfordelingen mellem os, blev defineret af vores forskellige fagteoretiske baggrunde og erfaringer, af de forskellige metoder vi benyttede os af, samt af vores specifikke erkendelsesmssige interesse i flgeforskningen. Flles for vores arbejde blev til gengld, at vi alle fik pilotprojekt Mn som vores hovedcase. Mn kom sledes til at udgre en flles og vrdifuld referenceramme, bde i vores indbyrdes diskussioner og i vores praktiske arbejde, hvor vi i forskellige sam-menhnge kunne hjlpe hinanden. P det mere overordnede teoretiske plan kom fokus for alle desuden til at ligge p spndingsfeltet i trekanten mellem individ, samfund og naturgrundlaget i al sin indholdsmssige og rumlige mangfoldighed.

25INDLEDNING OG PROBLEMFELT

Derudover kom vi ogs p det mere udadvendte plan til at benytte os af vores forskningsfllesskab. Vi ptog os, i det omfang vi havde ressourcer til det og fandt det ndvendigt og foreneligt med vores egen forskning og integritet, i et mindre omfang forskellige konsulentopgaver, som rakte udover pilotprojekt Mn. Bl.a. afholdt vi den frste konference om nationalparkudviklingen i efterret 2004, med det forml at skabe en samlet status p de enkelte pilotprojekters konkrete planer og problemer. Derudover ptog vi os ogs p opfordring opgaven med at facillitere visionsudviklende mder for de politiske styregrupper, ikke kun p Mn, men ogs i Nordsjlland og i Vadehavet.

Endeligt, og med afst i den her nvnte flgeforskning i regi af Forskningscenter for Demokrati & Naturforvaltning til det beskrevne naturforvaltningseksperiment, kom forskningsnetvrket bde direkte og indirekte til at sttte og bidrage til en rkke studenterprojekter, p RUC svel som p andre uddan-nelsesinstitutioner bl.a. KVL og KU. Flles for alle disse projekter er, at de i kortere eller lngere tid har fulgt et eller flere af de igangsatte pilotprojekter, samt i visse tilflde vret direkte involveret i dele af enkelte pilotforlb. Der eksisterer sledes en omfattende dokumentation af nationalparkudviklingen, om end kun undtagelsesvist i publiceret form. Foreliggende afhandling kan naturligvis ses som et forh-bentligt kvalitativt bidrag til denne dokumentation. Det, der imidlertid adskiller denne analyserapport fra de fleste delanalyser, er, at den i sin tilgang til indkredsningen af borgerinddragelsen har et andet og mere indirekte perspektiv.

Demokrati & planlgning

Hovedformlet i min forskning i forhold til pilotprojekteksperimentet, var lige fra begyndelsen nsket om at etablere viden om, hvordan en bedre og mere demokratisk forankret planlgningsform kunne udvikles p det naturpolitiske omrde. Med afst i den hidtidige planlgning, herunder ikke mindst de demokratiske og kommunikative problemstillinger, som meldte sig i naturforvaltningen i 1990erne, og som jeg i tidligere forskningsprojekter havde beskftiget mig med, var det tilsvarende, i forhold til min forskningsmssige tilgang til nationalparksprgsmlet, nrliggende at vlge spndingsfeltet mellem demokrati og planlgning som mit tematiske genstandsfelt. Dette tematiske genstandsfelt har i vrigt vret flles for flere af de for-skellige forskningsprojekter tilknyttet Forskningscenter for Demokrati & Naturforvaltning, men her belyst fra vores respektive teoretiske og hhv. mikro- eller makroorienterede udgangspunkter. I nrvrende projekt var perspektivet et mikroorienteret perspektiv, idet hensigten i udgangspunktet var at lade hovedperspektivet ligge p de deltagende borgeres oplevelse og fortolkning af den igangsatte proces.

Samtidigt var der, som det senere vil blive uddybet (i metodekapitlet), ogs i udgangspunktet en vis benhed forbundet med fastlggelsen af den endelige problemformulering. Det stod fra pilotprojekternes start klart, at det af miljminister Hans Chr. Schmidt igangsatte eksperiment med dets store vgt p ind-dragelse af borgerne i en dansk nationalparkudvikling set ud fra et deltagelsesorienteret og demokratisk perspektiv, bde var et flsomt og usikkert eksperiment. Dette ikke mindst set i lyset af de involverede myndigheders manglende erfaring med radikale planlgningsformer samt de magtpolitiske vilkr, som gr sig gldende p naturforvaltningsomrdet, og som bde jeg selv og flere af de vrige flgeforskere fra tidligere arbejder var bekendt med. Sledes var vurderingen ogs, at der reelt ville vre en stor risiko for,

26 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

at myndighederne ville komme til at reproducere en allerede afprvet og problematisk praksis. Samtlige flgeforskere var derfor ogs indstillede p at have en ben tilgang til feltet og, i det omfang, det var muligt og nskeligt, at understtte eksperimentet med den viden, de erfaringer og de ressourcer, de nu engang mtte kunne bidrage med. Ved aktivt at sttte pilotprojekterne i udviklingen af nye planlgningsmeto-der, var det hbet, at vi herigennem kunne bidrage til, at der blev genereret nye erfaringer hen imod en demokratisk naturforvaltning. Mere herom i metodekapitlet.

Mn som casestudieSelvom det var vores ambition at flge nationalparkudviklingen bredt, var vi fra starten klar over, at det ikke var muligt at flge alle pilotprojekter lige tt. Som afst for undersgelsen, besluttedes det derfor at flge nogle pilotprojekter tttere end andre. Hvordan de forskellige forskere prioriterede deres vgtlg-ning var forskelligt. Nogle valgte at flge flere projekter p n gang. Andre valgte at flge t pilotprojekt og dermed n case helt tt, men for samtlige forskningsprojekter blev pilotprojekt nationalpark Mn den case, som kom til at fungere som et flles forskningsmssigt omdrejningspunkt. I forhold til nrv-rende afhandling valgte jeg at koncentrere indsatsen om at flge t pilotprojekt - pilotprojektet p Mn. Formlet med at flge t pilotprojekt meget tt, var overordnet et nske om at komme i dybden med nogle problemstillinger, som ikke relaterede sig til nationalparkudviklingen alene, men ogs til borgernes deltagelse i landskabsdiskussionen i bredere forstand. I forhold til valg af metode som efter en ndring af undersgelsens empiriske genstandsfelt endte med at blive feltarbejde og forskningsinterviews blev det derudover vurderet for tids- og ressourcekrvende at foretage flere komparative studier -mere herom i metodekapitlet. I foreliggende projekt er Mn imidlertid blevet brugt som en empirisk referenceramme, som jeg i mere overfladisk forstand har kunnet spejle de vrige pilotprojekter i forhold til.

Der var flere hovedgrunde til, at valg af case faldt p pilotprojektet p Mn. Den ene var, at det lokale statsskovdistrikt og det kommunale embedsvrk viste sig interesseret i et samarbejde. Den frste indgang til pilotprojekt Mn tog afst i det lokale statsskovdistrikts interesse for et samarbejde. Helt konkret kom dette til udtryk ved, at vi, af statsskovrider Claus Jespersen, ved Falster Statsskovdistrikt, blev inviteret til Mn for at diskutere planerne for det forestende pilotprojekt. Baggrunden for denne invitation var, at kontorchef i Skov- og Naturstyrelsen, Henrik Knuth-Winterfeldt, efter at have lst undertegnedes spe-ciale om konflikterne mellem borgere og naturforvaltningen i den forudgende borgerinddragelsesproces for Skjern [Clausen 2001], anbefalede statsskovrideren p Falster Statsskovdistrikt at gre brug af de eksisterende erfaringer omkring samspillet mellem borgere og myndigheder, som jeg via mit studiearbejde sad inde med. Mdet med statsskovriderne skulle siden vise sig at f mere vidtrkkende konsekvenser, end der oprindelig var lagt op til, idet det blev en indgang til et samarbejde mellem os og vore kollegaer p RUC og en rkke aktrer omkring pilotprojektet, herunder ikke mindst p Mn.

At Mn derudover vurderes at vre en god case, bundede desuden i en rkke praktiske forhold. Dels var det et af de tre frste pilotprojekter, der blev udpeget og formentlig det pilotprojekt, hvor ng-leaktrerne lngst havde forberedt sig p et nationalparkprojekt. Dette gjorde Mn interessant ud fra en ressourcemssig fordring om hurtigst muligt at komme i gang, og sledes vre i stand til at flge et pilotprojekt fuldt ud inden for et Ph.D. projekts tidsmssige rammer. Valget af Mn som hovedcase blev desuden styrket af, at ngleaktrerne bag pilotprojektet selvsikkert markedsfrte Mn som det projekt,

27INDLEDNING OG PROBLEMFELT

der var lngst fremme i planlgningen af et nationalpark pilotprojekt, og den status som pilotprojekt Mn derved p forskellige punkter havde opnet som rollemodel for andre pilotprojekter. I modstning til andre p davrende tidspunkt potentielle pilotprojekter, reprsenterede Mn desuden en oversku-elig geografisk og politisk enhed, som l i rimelig transportafstand fra universitetet i Roskilde. P trods af den kendsgerning, at pilotprojekt Mn, i sammenligning med de vrige pilotprojekter, bestod af flest privatejede jorde, tillod vi os desuden at antage, at risikoen for blot at reproducere allerede velkendte kon-flikter mellem myndigheder og borgere ville vre mindre p Mn al den stund at flere af de etablerede interessegrupper landbruget inklusivt p forhnd havde vist interesse for projektet.

Den aktive forskningsdeltagelse startede i marts mned 2003, hvorefter der lbende fulgtes med i den generelle nationalparkudvikling, via dagspressen, via miljministeriets offentlige udmeldinger, via deltagelse i mder og konferencer, samt via aktiv deltagelse i en lang rkke mder og arrangementer i direkte tilknytning til hovedcasen - bde som forsker og som sparringspartner med forskellige aktrer. Undertegnede planlagde i udgangspunktet at ville flge de planlagte borgerinddragelsesprocesser ved at deltage i de forskellige arrangementer og pbegyndte med dette sigte som afst ogs en strre interview-undersgelse blandt de borgere, som deltog i den pgldende borgerinddragelsesproces. Disse interviews, var det hensigten, skulle srligt bidrage med en viden om borgernes oplevelse af deltagelsen i processen, og de mulige lrings- og dannelsesprocesser, som ville udspringe heraf. Dermed var udgangspunktet ogs meget mntet p studiet af forandring og p de ndringer, som bde deltagerne og sprgsmlet om bre-dygtig udvikling, mtte underg undervejs. Efterhnden som processen skred frem, var det imidlertid et andet fnomen - borgernes fravrd eller ikke-deltagelse i de planlagte deltagelsesforlb, som trngte sig p som en bde empirisk og begrebs-teoretisk kategori, og som fik konsekvenser for min planlagte forskningstilgang. Dels skiftede forskningsindsatsen fokus fra i udgangspunktet at have orienteret sig mod selve deltagelsesprocessen og de borgere, der indgik som deltagere heri til i hjere grad at omfatte de borgere, som stod uden for - dvs. borgerne i det omkringliggende civilsamfund, som s at sige fortolkede processen set udefra. Dels betd denne ndring, at jeg ogs fysisk udskiftede n forskningskontekst de officielle deltagelsesprocesser - med en anden landskabet som (muligt) afst for borgernes mder at forholde sig til deltagelsen p. Hvordan denne ndring opstod, og hvordan den frte til en redefinering af undersgelsens problemstilling og genstandsfelt, gennemgs i det flgende.

Problemstilling og analyseramme

I overensstemmelse med den i indledningen beskrevede rationalitetstankegang, som prger omtalte participationsparadigme, ligger det forskningsmssige fokus, nr det kommer til undersgelsen af bor-gerinddragelsesforlb i forbindelse med naturbeskyttelsesdiskussionen og mere generelt, som regel p konflikterne mellem de involverede interessegrupper, sdan som de finder sted inden for den pgldende deltagelseskontekst. Med den hensigt at opn overensstemmelse om, hvad der kan lade sig gre indenfor rammerne af en eksisterende forvaltningshorisont, er omdrejningspunktet for sdanne perspektiveringer og diskussioner oftest sprgsmlet om, hvordan man kan takle opstede konflikter og hvilke alternative metoder, som kan tages i anvendelse for at imdeg og dermed afvrge, at de gr i hrknude. I nrvrende

28 INDLEDNING OG PROBLEMFELT

projekt er udgangspunktet imidlertid et andet, fordi sdanne konflikter i en vis forstand forekommer at vre sekundre eller afledte i forhold til det virkelige problem, som snarere er fravret af et lokalt borgeren-gagement og den dertil relaterede dominerende tolkning af dette fravrd som manglende ansvarlighed overfor naturen. Sledes kan det hvdes, at dette fravrd i sig selv er udtryk for en diskrepans mellem borgerne og forvaltningen, og at fortolkningen af fravrdet som noget, der hovedsageligt er forbundet med en manglende interesse for naturen involverer en blindhed overfor problemstillinger, som muligvis rkker dybere end det. Yderligere kan det tilsvarende hvdes, at de konflikter, som str i centrum for bde den offentlige interesse og for diskussionen om naturbeskyttelse, ikke ville f den fremtrdende betydning, hvis ikke det var for borgernes manglende deltagelse heri. Mere herom i analysen.

Med dette som en srlig tilgang til deltagelsessprgsmlet, vil de, som mtte give sig i kast med at lse denne afhandling ud fra en forventning om, at den frst og fremmest omhandler en forandringsorienteret undersgelse af et borgerdeltagelse, formentlig blive skuffede. Afhandlingen er ikke en processuel beskrivelse og analytisk gennemgang af et deltagelsesforlb med detaillerede beskrivelser af metoder og involverede deltageres meninger og udviklingsprocesser undervejs. P samme mde indeholder analysen heller ikke en analytisk indkredsning af nationalparken som begreb eller af nationalparkudviklingen i sin helhed. Sledes er det ej heller et forsg p at analysere, hvordan nationalparker kan understtte det ypperlige og sjldne i dansk natur. I rapporten indgr nationalparkbegrebet frst og fremmest som en overordnet kontekstuel ramme om et bredere fnomen og problemstilling borgernes fravalg af deltagelse, som rkker ud over nationalparkdiskussionen i sig selv, og i stedet ser p de sammenhnge og modstninger, som ligger til grund herfor. Nationalparksammenhngen bruges til at udvikle et begreb om ikke-deltagelsen og til at tale rkke af differentieringer i ikke-deltagelsen frem, men det brende fokus ligger ikke p, hvordan de institutionelle former for deltagelse har vret eller p detaljerede fremstillinger af de magtkampe og institutionelle spil, som var impliceret heri. Samtidigt er dette ogs en tilgang, som er resultatet af nogle erkendelsesmssige ndringer, som min egen forskningstilgang har underget undervejs.

Ikke-deltagelsen som ny empirisk kategoriI forhold til den empiriske undersgelse, som denne afhandling tager afst i, var fravrdet af et lokalt borgerengagement en erkendelse, som opstod i takt med den iagttagelse, at hovedparten af befolknin-gen i det mnske pilotprojekt, ikke deltog i det omfang, som man mske kunne have forventet. Sle-des var iagttagelsen, at borgerinddragelse godt nok fandt sted, men ikke i den udstrkning, som den ministerielle pointering af dennes vigtighed umiddelbart forekom at lgge op ti