Ato Administrativo Completo

ATOS

ADMINISTRATIVOS

CONCEITO

Ato administrativo pode ser conceituado como a “[...] declaração do Estado (ou de

quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço

público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante

providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e

sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.” (MELLO, Celso Antônio

Bandeira de).

“O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expressão das decisões

tomadas por órgãos e autoridades da Administração Pública, que produz efeitos

jurídicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou

impor restrições e obrigações, com observância da legalidade.” (MEDAUAR,

Odete).

“[...] a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus

delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção

de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.” (CARVALHO

FILHO, José dos Santos).

REQUISITOS OU ELEMENTOS

Sujeito é o ente ou agente responsável pela prática do ato administrativo

analisado. Para alguns autores este não é um elemento do ato administrativo,

mas um pressuposto deste, pois não faz parte do ato em si, tratando-se de um

antecedente.

Para que o ato administrativo se aperfeiçoe e possa gerar validamente os efeitos

jurídicos que dele são esperados é necessário que o atente que o pratique seja

dotado de competência legal para a sua prática, motivo pelo qual alguns

doutrinadores especificam que o verdadeiro elemento do ato administrativo não é

o sujeito, mas a competência.

1. SUJEITO:

A) CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA:

INDERROGABILIDADE: A competência de um órgão ou ente da

administração não é transferível a outro ente em virtude de mútuo acordo.

IMPRORROGABILIDADE: Um órgão ou ente incompetente para a prática de

determinado ato não se tornará competente para a prática deste em momento

posterior, exceto se a norma legal definidora da competência em questão for

alterada neste sentido.


Seguindo definição de Celso Antônio Bandeira de Mello, podemos definir forma

como “o revestimento exterior do ato; portanto, o modo pelo qual este aparece e

revela sua existência.”

Em regra, nem todos os atos administrativos têm forma própria definida em lei,

sendo certo, entretanto, que todos deverão ser escritos, registrados e publicados.

Outros, entretanto, devem se revestir de determinadas formalidades para que

sejam considerados válidos e possam surtir os efeitos que lhe são próprios.

2. FORMA:


É o conteúdo do ato administrativo ou, nos dizeres de José dos Santos Carvalho

Filho, “[...] a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo se propõe a

processar. Significa, como informa o próprio termo, o objetivo imediato da vontade

exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade

com vistas a determinado alvo.”.

3. OBJETO:

A) REQUISITOS DE VALIDADE:

Fazendo um estudo analógico do art. 104, II do Código Civil vigente (Lei nº

10.406/2002), podemos vislumbrar como requisitos do ato administrativo para que

seja válido o objeto do ato administrativo deve ser LÍCITO, POSSÍVEL e

DETERMINADO ou, ao menos, DETERMINÁVEL.


Tratam-se das razões de fato ou de direito que levaram à edição do ato

administrativo.

4. MOTIVO:

A) MOTIVO x MOTIVAÇÃO

Conforme já vimos, motivos são as razões que levaram à edição de determinado

ato administrativo. Motivação, por outro lado, é a exposição dos motivos que

levaram à edição de determinado ato no próprio ato ou, nos dizeres de Cretella

Jr., “é a justificativa do pronunciamento tomado”, expressa no corpo do ato

administrativo analisado no caso concreto.

B) TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:

Parte da idéia de que os motivos é que norteiam o ato e, desta forma, deve haver

perfeita correspondência entre eles e a realidade. Assim, se em determinado ato

há exposição de motivos, deve a sua prática vincular-se, necessariamente, às

razões ali expostas, sob pena de invalidade do ato por vício de legalidade.


Toda a atuação da administração pública deve ser voltada ao atendimento do

interesse público. Assim também ocorre com os atos administrativos, sendo certo

que finalidade “é o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido

ao interesse público”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos).

5. FINALIDADE:

Não se pode esquecer que praticar ato com fim

diverso do interesse público constitui abuso de poder

por desvio de finalidade, o que o tornaria inválido.

Assim, “ocorre desvio de poder quando a autoridade

administrativa, no uso de sua competência,

movimenta-se tendente à concreção de um fim, ao

qual não se encontra vinculada, ex vi da regra de

competência.” (Maria Cuervo Silva e Vaz Cerquinho).

CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS

Ao praticar atos administrativos, o Poder Público o faz como ente voltado a

perseguir o interesse público, ou seja, o bem estar coletivo e social. Assim,

pratica-os investido de seu poder de império, obrigando a todos que estejam

submetidos ao conteúdo do ato ou que se enquadrem sob o seu círculo de

influência.

1. IMPERATIVIDADE:

Trata-se do poder conferido à Administração para exigir o cumprimento dos atos

administrativos por ela emanados, não cabendo ao administrado a prerrogativa de

recusar cumprimento a atos administrativos validamente emitidos. Para parte

considerável da doutrina a exigibilidade deriva da própria característica de

imperatividade dos atos administrativos.

2. EXIGIBILIDADE:

CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS

A Administração, para executar seus atos administrativos, não precisa recorrer à

intervenção de poderes outros, podendo fazê-lo motu proprio ou, nas palavras de

GARCÍA DE ENTERRÍA, para quem “não há necessidade, portanto, de recorrer

aos Tribunais em busca de juízo declaratório para obter uma sentença favorável

que sirva de título a uma posterior realização material de seus direitos”.

3. AUTO-EXECUTORIEDADE:

Uma vez editados, considerando a vinculação da administração à lei, os atos

administrativos são presumivelmente legais e conformes ao direito, ou seja,

legítimos.

Modernamente, fala-se também, em relação aos motivos condutores da prática

do ato, em presunção de veracidade, de forma que, havendo exposição de

motivos para a prática de determinado ato administrativos, estes presumir-se-ão

verdadeiros.

Devemos anotar que tratam-se, ambas, de presunções juris tantum, de forma que

é possível ao administrado fazer prova em contrário.

4. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE:

CLASSIFICAÇÃO

1. QTO. AOS DESTINATÁRIOS:

ATOS GERAIS e ATOS INDIVIDUAIS;

2. QTO. ÀS PRERROGATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO:

ATOS DE IMPÉRIO e ATOS DE GESTÃO;

3. QTO. À FORMAÇÃO DA VONTADE:

ATOS SIMPLES, ATOS COMPLEXOS e ATOS COMPOSTOS;

4. QTO. À LIBERDADE DE AÇÃO:

ATOS VINCULADOS e ATOS DISCRICIONÁRIOS;

5. QTO. AOS EFEITOS DO ATO:

ATOS CONSTITUTIVOS, ATOS DECLARATÓRIOS e ATOS

ENUNCIATIVOS;

6. QTO. À EXEQUIBILIDADE DO ATO:

ATOS PERFEITOS, ATOS IMPERFEITOS, ATOS PENDENTES e ATOS

CONSUMADOS;

7. QTO. À RETRATABILIDADE DO ATO:

ATOS REVOGÁVEIS e ATOS IRREVOGÁVEIS;

8. QTO. À EXECUTORIEDADE DO ATO:

ATOS AUTO-EXECUTÓRIOS e ATOS NÃO AUTO-EXECUTÓRIOS.

CLASSIFICAÇÃO

1. QTO. AOS DESTINATÁRIOS:

ATOS GERAIS e ATOS INDIVIDUAIS;

ATOS GERAIS são aqueles que atingem, indistintamente, todas as pessoas que

se encontram em uma situação jurídica determinada. Tratam-se dos atos

normativos, tais como os regulamentos, as resoluções, os regimentos, as

portarias de efeitos gerais, as instruções normativas, etc.

ATOS INDIVIDUAIS são aqueles que atingem situações concretas (por isso são

também chamados de atos concretos) e, portanto, têm destinatários

individualizados, tais como a licença para construção, o decreto expropriatório, a

nomeação para cargo público, a portaria de aposentadoria.

CLASSIFICAÇÃO

ATOS DE IMPÉRIO são aqueles praticados pela Administração com todas as

prerrogativas de autoridade, impostos unilateralmente e de forma verticalizada,

tais como os atos que expressem o poder de polícia da administração como,

embargo de obras, apreensão de bens, interdição de estabelecimentos, etc.

ATOS DE GESTÃO são aqueles em que a administração atua de forma

horizontal, no mesmo plano jurídico que os administrados. Despida, portanto, de

seu poder de império, tal como ocorre na aquisição ou na alienação de bens, que

têm nítido caráter negocial.

2. QTO. ÀS PRERROGATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO:

ATOS DE IMPÉRIO e ATOS DE GESTÃO;

CLASSIFICAÇÃO

ATOS SIMPLES são aqueles em que a vontade que eles expressam emana da

vontade de um só órgão, autoridade ou agente administrativo.

ATOS COMPLEXOS são aqueles para cuja formação devem concorrer as

vontades, relativamente autônomas, de agentes ou órgãos diversos. Ex.:

investidura de Ministros do STF que se inicia pela escolha pelo Presidente da

República e passa, em seguida, pela aprovação do Senado Federal para,

finalmente, culminar com a nomeação, conforme regra do art. 101 da Constituição

Federal.

ATOS COMPOSTOS são aqueles para cuja formação devem concorrer as

vontades de diversos agentes, embora entre elas não haja autonomia, sendo

emanadas do mesmo órgão, como ocorre, em regra, com os atos expedidos por

órgãos colegiados.

3. QTO. À FORMAÇÃO DA VONTADE:

ATOS SIMPLES, ATOS COMPLEXOS e ATOS COMPOSTOS;

CLASSIFICAÇÃO

ATOS VINCULADOS são aqueles praticados pelo agente em reprodução dos

elementos previamente estabelecidos pela lei, sem que desfrute de liberdade para

análise da conduta e tampouco para a escolha do momento mais oportuno ou da

conveniência administrativa para a prática do ato. Ex.: atos punitivos expedidos

em procedimentos disciplinares, licença para exercer profissão regulamentada em

lei.

ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles em que a lei confere ao agente

responsável pela sua prática liberdade para análise da conduta de forma a que

possa aquilatar o momento mais oportuno e o meio mais conveniente para a

prática do ato, sempre levando em consideração o atendimento do interesse

público.

4. QTO. À LIBERDADE DE AÇÃO:

ATOS VINCULADOS e ATOS DISCRICIONÁRIOS;

CLASSIFICAÇÃO

ATOS CONSTITUTIVOS são aqueles que alteram uma relação jurídica, operando

a criação, modificação ou extinção de direitos, como ocorre com a sanção

disciplinar, a autorização, a anulação ou revogação de atos.

ATOS DECLARATÓRIOS são aqueles que apenas declaram uma situação

preexistente.

ATOS ENUNCIATIVOS são aqueles em que ocorre a emissão de um juízo de

valor sobre situações previamente analisadas, de forma a subsidiarem a tomada

de decisões de outros agentes ou autoridades, como ocorre com os pareceres.

5. QTO. AOS EFEITOS DO ATO:

ATOS CONSTITUTIVOS, ATOS DECLARATÓRIOS e ATOS

ENUNCIATIVOS;

CLASSIFICAÇÃO

ATO PERFEITO é aquele que está em condições de produzir os seus efeitos

jurídicos, porque já completou todo o seu ciclo de formação.

ATO IMPERFEITO é o que não completou o seu ciclo de formação e, portanto,

não está apto a produzir os seus efeitos.

ATO PENDENTE é o que está sujeito à condição ou termo para que comece a

produzir seus efeitos.

ATO CONSUMADO é o que já exauriu seus efeitos, tendo produzido todas as

conseqüências jurídicas que lhe eram típicas.

6. QTO. À EXEQUIBILIDADE DO ATO:

ATOS PERFEITOS, ATOS IMPERFEITOS, ATOS PENDENTES e ATOS

CONSUMADOS;

ESPÉCIES

1. QTO. À FORMA DE EXTERIORIZAÇÃO:

1.1. Decretos e Regulamentos;

1.2. Resoluções e Deliberações;

1.3. Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço,

Provimentos e Avisos;

1.4. Alvarás;

1.5. Ofícios;

1.6. Pareceres;

1.7. Certidões, Atestados e Declarações;

1.8. Despachos.

2. QTO. AO CONTEÚDO:

2.1. Licença;

2.2. Permissão;

2.3. Autorização;

2.4. Admissão;

2.5. Aprovação, Homologação e Visto;

ESPÉCIES

1.1. Decretos e Regulamentos:

•Previstos no art. 84, IV da Constituição Federal;

•São atos pelos quais o Presidente da República dá fiel execução à lei;

•Decretos Gerais (Normativos) e Decretos Individuais (Concretos);

•Decretos Regulamentares (de execução, art. 84, IV da CF) e Decretos

Autônomos (independentes, art. 84, VI da CF);

•Regulamentos são atos administrativos que têm a finalidade de regulamentar

determinada matéria contida em lei. Geralmente são postos em vigor por meio de

Decretos.

1.2. Resoluções e Deliberações:

•Resoluções são atos de caráter normativo ou individual, expedidos por

autoridades administrativas do alto escalão da Administração, tais como Ministros

de Estado e Secretários de Governo. Possuem natureza derivada, pois dependem

da existência de ato normativo superior a que estejam subordinadas;

•Deliberações são atos oriundos de órgãos colegiados e representam, em regra, a

vontade da maioria de seus componentes, podem, ou não, ter caráter normativo.

ESPÉCIES

1.3. Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos e

Avisos:

•São atos administrativos utilizados para que a Administração organize sua

atividade e seus órgãos. Originalmente não deveriam ter caráter normativo, sendo

de efeitos eminentemente concretos, embora seja possível visualizar, hoje, alguns

destes atos com efeitos normativos, o que causa certa confusão.

1.4. Alvarás:

•“Alvará é o instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença ou

autorização para a prática de ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de

polícia do Estado [...] é o instrumento da licença ou da autorização.” (DI PIETRO,

Maria Sylvia Zanella).

1.5. Ofícios:

•São atos formais de comunicação entre as autoridades administrativa ou entre

estas e terceiros estranhos à Administração Pública.

ESPÉCIES

1.6. Pareceres:

•São atos pelos quais os órgãos consultivos da Administração emitem opinião

sobre questões técnicas ou jurídicas de sua competência. Podem ser facultativos

(sua solicitação não é obrigatória), obrigatórios (a lei exige a emissão do parecer

para a prática do ato) e vinculantes (a lei exige o parecer e obriga o acatamento

de suas conclusões).

1.7. Certidões, Atestados e Declarações:

•São atos declaratórios em que são tornadas certas determinadas situações ou

fatos jurídicos. Nos atestados e declarações os agentes administrativos dão fé a

existência do fato que documentam, o mesmo ocorrendo com as certidões que se

distinguem apenas pelo fato de que neste último caso o ato tem de estar

formalizado nos registros públicos.

1.8. Despachos:

•Atos administrativos para os quais a lei não prevê forma específica, praticados

no curso de um processo administrativo, podendo, ou não, ter caráter decisório.

ESPÉCIES

2.1. Licença:

•“Licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração

faculta àquele que preenche os requisitos legais o exercício de uma atividade.”

(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).

2.2. Permissão:

•“[...] ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso,

pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço

público ou a utilização privativa de bem público.” (DI PIETRO, Maria Sylvia

Zanella).

2.3. Autorização:

•Ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta ao

administrado o exercício de determinada atividade ou a prática de determinado

ato. Tem caráter constitutivo, enquanto que a licença tem caráter meramente

declaratório de um direito preexistente.

ESPÉCIES

2.4. Admissão:

•“Admissão é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece ao

particular que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um serviço

público.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).

2.5. Aprovação, Homologação e Visto:

•“Aprovação é ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a priori

ou a posteriori do ato administrativo.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella). No

controle prévio temos a autorização para prática do ato, enquanto que no controle

posterior temos o referendo do ato já praticado. A discricionariedade ocorre

porque são verificados os aspectos de conveniência e oportunidade.

•“Homologação é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública

reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a posteriori e

examina apenas o aspecto de legalidade, no que se distingue da aprovação.” (DI

PIETRO, Maria Sylvia Zanella).

•“Visto é o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a

legitimidade formal de outro ato jurídico.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

São as seguintes as formas de extinção dos atos administrativos:

• Cumprimento de seus efeitos;

• Desaparecimento do sujeito ou de seu objeto;

• Retirada, que pode se dar por:

Revogação - aquela que ocorre por razões de oportunidade

ou conveniência;

Invalidação, ou anulação - aquela que ocorre por razões de

legalidade;

Cassação - a que ocorre quando o destinatário descumpriu

condições que deveriam continuar sendo atendidas para que pudesse

continuar a desfrutar da situação jurídica garantida pelo ato;

Caducidade - a que ocorre quando sobrevém norma jurídica

que torna inadmissível a situação antes contemplada pelo ato;

Contraposição - quando é emitido novo ato, fundado em

competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são

contrapostos aos daquele.

• Renúncia, quando o próprio beneficiário abre mão das prerrogativas

que lhe são conferidas pelo ato.

ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

É a modalidade de extinção dos atos administrativos, através de retirada, fundada

em razões de legalidade, ou seja, quando existe um vício de legalidade a fulminar

o ato praticado.

Possui efeitos retroativos, ou ex tunc, atingindo o ato desde a sua edição.

Súmulas do STF sobre o tema:

Súmula 346: “a Administração Pública pode declarar a nulidade de seus

próprios atos”;

Súmula 473: “a Administração pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou

revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos

adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

Como visto, tanto a administração quanto o judiciário podem proceder à anulação

de atos administrativos.

REVOGAÇÃO DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS

É a modalidade de invalidação, mediante retirada, de cunho discricionário, levada

à efeito por razões de oportunidade e conveniência administrativa.

Possui não possui efeitos retroativos, sendo ex nunc.

Envolvendo análise do mérito administrativo, só pode ser feita pela própria

Administração.

Não podem ser revogados:

Os atos já exauridos;

Os atos vinculados;

Os meros atos administrativos, que não encerram decisões de

conveniência ou oportunidade;

Os atos que integram um procedimento, dada a preclusão;

Os atos que geram direitos adquiridos (Súmula 473 do STF).

FIM

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