Attori, Strumenti e Risorse nei processi di policy

Luca Verzichelli – Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche

Chi sono gli attori?• Soggetti che agiscono in uno scenario decisionale, al cospetto di

coloro che subiscono gli effetti delle decisioni• Ma cosa significa agire? Compiere azioni rilevanti nel contesto di

un processo decisionale• Non necessariamente tutte le istituzioni pubbliche chiamate in

causa in un processo compiono azioni rilevanti (es. un governo che non affronta una data questione posta in agenda, o un parlamento che si limita a ratificare un decreto)

• Non tutti i portatori di interesse che dovranno subire la politica sono assenti dallo scenario. Spesso si fanno portatori attivi di interesse (stakeholders) riuscendo a creare effetti decisionali (es. una azione di lobbying che ferma una decisione del governo)

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Perché attori delle politiche?• Raffigurazione statica del policy making: scenografia• Raffigurazione dinamica del policy making: dinamica di un

processo. Ad ogni attore corrisponde una visione mutevole del problema e delle soluzioni.

Con lo sviluppo dell’APP, una definizione più ampia degli attori di policy emerge, moltiplicandosi le unità di analisi: dai gruppi di interesse si “ritorna” all’individuo (public choice) e a nuove definizioni di “istituzione”. L’attenzione si sposta dallo stato (tipico attore negli approcci istituzionali classici ad una pluralità di istituzioni (pubbliche e non) e di rapporti (non semplicemente di classe). Tali istituzioni insieme prendono la forma di attori collettivi capaci di sviluppare un interesse generale espressione di una comune identità, dentro un quadro normativo condiviso

Es. nuovo significato di attori

Nell’architettura parlamentare

Tipici attori di policy

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Attori

di policy

politici

Esecutivo

legislatori

burocrati

Gruppi di interesse

Organizzazioni di ricerca

Mezzi di comunicazione di massa

Come identificare interessi comuni, regole condivise e identità collettive?

• Le regole sono spesso affiancate da consuetudini • L’interesse comune è sfidato da interessi partigiani

che sono ugualmente collettivi ma funzionali a specifici stakeholders

• Anche l’identità è ambigua: un ministro è un portatore di interessi dipartimentali, una pedina di un leader di governo o un rappresentante?

Dunque, distinguere chi sono gli attori veri e a quali logiche rispondono non è sempre facile

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Obiettivi degli attori di policy• In un ambito di razionalità assoluta, gli obiettivi dovrebbero rimanere

costanti e leggibili. Tuttavia, sappiamo che non è sempre così:- possibile distanza tra obiettivi di partenza e quelli perseguiti da un attore per errori di valutazione- le preferenze mutevoli e fattori diversi possono cambiare gli obiettivi senza neanche che gli attori se ne rendano completamente conto

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Obiettivi di contenuto

Strettamente connessi con la naturaDel problema e con le conseguenze

Delle decisioni di policy

Obiettivi di processo

Legati alla necessità di generareConseguenze nelle risorse, nelle posizioni e nel successo di altri

partecipanti

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Classificazione degli strumenti di policyalto

basso

Coi

nvog

limen

to d

ello

sta

to

Erogazione direttaImpresa e controllo pubblicoRegolazione

Tasse e tariffeAste per diritti di proprietàSussidiInformazioni ed esortazioni

MercatiOrganizzzazioni di volontariatoFamiglie e comunità

STRUMENTI VOLONTARI

STRUMENTI MISTI

STRUMENTI COERCITIVI

Con gli s. volontari si ha coinvolgimento minimo o nullo del

governo

Attraverso gli s. coercitivi il governo vincola le azioni degli associati (es. posti di lavoro creati direttamente

attraverso imprese di stato).

Ma gli s. di policy più utilizzati restano quelli misti, dove si influisce sui comportamenti degli associati lasciando tuttavia ai privati la scelta delle proprie strategie.

Le Risorse degli attori• La rilevanza degli attori nell’influenzare I processi è

funzione della loro influenza. • Ma come si misura l’influenza di un attore? Il concetto di

risorsa ci viene in aiuto. Le risorse sono I mezzi che consentono compromessi e che determinano lo scambio politico, ovvero il controllo che soltanto coloro che davvero decidono determinano sugli esiti di un processo.

• Le risorse non sono distribute equamente ma non sono mai sufficienti per un attore. Perchè sono sostituibili.

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Classificazione delle Risorse di policy• Risorse politiche. Tutto ciò che muove consenso è risorsa

politica, anche se tali risorse • Risorse economiche. Capacità di mobilitare ricchezza o

liquidità (risorse finanziarie)• Risorse legali. Vari aspetti regolati dalla legge

determinano prerogative o posizioni di vantaggio che altro non sono che risorse: una autorità, la possibilità di emettere sanzioni, le garanzie, le procedure formali.

• Risorse conoscitive. Tutte le informazioni che consentono ad un attore di scalare le posizioni di influenza. Sono dati, singole informazioni, teorie, modelli e conoscenze del processoLuca Verzichelli 9

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Il ruolo del decisore politico nelle politiche: davvero distinto dal resto dello scenario?

Visione tradizionale: il parlamento filtra istanze che giungono dalla società e le trasforma in in una agenda di proposte. Il governo avrebbe poi il ruolo di formulare e selezionare le politiche attraverso il mandato ricevuto direttamente o indirettamenteLa complessità decisionale e l’impoverimento delle istituzioni legislative avrebbe nel corso del XX secolo mutato tali ruoli e in particolare avrebbe determinato il declino dei parlamenti

Tuttavia l’approccio orientato alle politiche, esplorando in varie direzioni, mostra una realtà molto diversa e sempre mutevole

Il ruolo dei decisori politici formali dipende da

• Diversa capacità rappresentativa delle istituzioni• Diverso grado di controllo dei partiti• Regole interne• Articolazioni interne alle istituzioni esecutive e legislative• Ampiezza e competenza dello staff di governo e parlamento• Capacità di indirizzare idee e reazioni verso l’opinione pubblica

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Burocrazia e politiche pubbliche

Dalla definizione weberiana di Burocrazia come corpo neutrale, razionale-legale e funzionale alla gestione quotidiana del potere nella forma moderna di autorità, ad una realtà che offre notevoli spazi di variazione nell’universo della politica (democratica) contemporanea

Diversa distribuzione delle risorse tra politica e burocrazia Diversi modelli di reclutamento e struttura burocratica Diversi processi di adattamento e apprendimento dei burocrati Varietà dei modelli di interazione tra burocrazia e interessi Differenziazione e conflitto all’interno della burocrazia

L’analisi delle politiche mette in rilievo la debolezza dell’immaginedi una burocrazia separata dalla politica. Al contrario, si estendono leconoscenze sulle interazioni nelle diverse fasi del policy making e nei

rapporti con attori non istituzionali, dai media agli esperti:

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Le organizzazioni di ricerca• Si tratta di “ricercatori attivati nel policy making” (o fautori di una

policy science applicata)• Alcuni esempi negli Usa (cfr. American Entreprise Institute o Brooking

Institutions) illustrano le dinamiche storiche di sviluppo e trasformazione di questo tipo di attori.

• La definizione americana di think thank è “una organizzazione indipentende impegnata in una attività finalizzata ad influenzare il policy making”.

• In Europa queste organizzazioni si confondono o si intrecciano con partiti e alcuni gruppi di interesse (per esempio i sindacati).

• Tuttavia è evidente il trend verso la proliferazione di organizzazioni indipendenti, anche nell’Europa meridionale, tradizionalmente incardinata in una tradizione di “governo di partito” e connotata da poche risorse pubbliche e private destinate alla sperimentazione nel policy making.

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Quanto sono importanti i media nelle politiche pubbliche?

Pubblico Decisori formali

Diverse valutazioni: Circolo virtuoso o scadimento democratico?

Media “limitati” al ruolo di new makers o quinto potere ?

Strumentalizzazione dei media e nuove soluzioni

Da sempre utilizzati per presentare soluzioni e creare nuove domande, nella seconda metà del XX secolo i

media sfidano il potere politico.

Watergate (1972-4): opinione pubblica e scelte politiche “create” dai media

Film Quinto potere (1976): Lumet critica la capacità manipolatorice della TV

In Manufacturing Consent (1988): Herman e Chomsky mostrano la dipendenza dai media dell’economia

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