Embed Size (px)
Citation preview
R-DCA-0249-2018
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación
Administrativa. San José, a las ocho horas un minuto del doce de marzo de dos mil
dieciocho.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Recursos de objeción interpuestos por las empresas Siemens Healthcare
Diagnostics, Multiservicios Electromédicos S.A., Corporación Almotec S.A,
Elvatron S.A. y Anca Medica S.A, en contra del cartel modificado de la Licitación
Pública N° 2017LN-000002-3110, promovida por la Caja Costarricense de Seguro
Social, para ―Adquisición de Equipos Ultrasónicos modalidad entrega según demanda‖.---
RESULTANDO
I. Que las empresas Siemens Healthcare Diagnostics, Multiservicios Electromédicos S.A.,
Corporación Almotec S.A, y Elvatron S.A., interpusieron ante esta Contraloría General en
fecha veintitrés de febrero de dos mil dieciocho, recurso de objeción en contra del referido
cartel de licitación.-----------------------------------------------------------------------------------------------
II. Que mediante auto de las diez horas treinta y seis minutos del veintiséis de febrero de
dos mil dieciocho, esta División confirió audiencia especial a la Administración, para que
se refiriera a los recursos interpuestos. --------------------------------------------------------------------
III. Que la empresa Anca Medica S.A, interpuso ante esta Contraloría General en fecha
veintiséis de febrero de dos mil dieciocho, recurso de objeción en contra del referido cartel
de licitación.--------------------------------------------------------------------------------------------------------
IV. Que mediante auto de las catorce horas dos minutos del veintisiete de febrero de dos
mil dieciocho, esta División dispuso acumular el recurso de la empresa Anca Medica
S.A., con los recursos que fueron interpuestos por las empresas Siemens Healthcare
Diagnostics S.A, Multiservicios Electromédicos S.A, Corporación Almotec S.A y Elvatron
S.A. La Administración atendió la audiencia conferida, mediante oficio No. DEI-0428-2018,
recibido en fecha dos de marzo de dos mil dieciocho.-------------------------------------------------
V. Que la empresa Multiservicios Electromédicos S.A., interpuso ante esta Contraloría
General en fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho, documento adicional a su recurso
de objeción en contra del citado cartel de licitación.----------------------------------------------------
Vl. Que en el procedimiento se han observado las disposiciones legales y reglamentarias
respectivas.--------------------------------------------------------------------------------------------------------
2
CONSIDERANDO
I.Sobre el fondo de los recursos: i) Recurso de Siemens Healthcare Diagnostics S.A.
1) Sobre el formulario EQ2. El objetante indica que el punto 1. FORMULARIO EQ2.
ESPECIFICACIONES TÉCNICAS. ÍTEM ÚNICO dice: "Los equipos deberán ser iguales o
superiores a los modelos LOGIQ E9 XD clear 2.0 de General Electric, S3000 de Siemens
LA., ApIio i700 series de Toshiba, EPIQ 7 de Phillips y además cumplir con el total de
especificaciones técnicas de este formuIario", que corresponde una cláusula objetada con
anterioridad por esta representación y analizada por el Órgano Contralor en la resolución
n.° R-DCA-0110-2018 de las 12:24 horas del 2 de febrero de 2018, siendo que en cuanto
a la objeción planteada, la CCSS aceptó parcialmente la pretensión de modificación,
específicamente en cuanto al modelo exigido para los equipos General Electric, sin
embargo, sin justificación alguna, decide no exigir la misma calidad Premium para los
equipos Toshiba (hoy en día, Canon). Por lo expuesto, es que indica que dada la
modificación efectuada al Punto 1 de mérito, se apersonan para objetar lo dispuesto en
esta cláusula, específicamente en cuanto a la tecnología exigida para los equipos Toshiba
(hoy en día, Canon), por cuanto considera que la CCSS, en un acto de evidente
arbitrariedad administrativa, coloca en un estado de desventaja y desigualdad a los
demás oferentes, como es el caso de su representada. Indica que en primer término,
ofertar un equipo de mayor calidad tecnológica necesariamente implica una cotización de
mayor precio en comparación con la cotización presentada por participantes a los que se
les permite ofertar equipos de menor avance tecnológico, colocando así en una evidente
desventaja a aquellos oferentes a los que sin sustento se les exige una tecnología
superior. Adicionalmente, considera que ello implica desconocer en perjuicio del interés
público y el uso eficiente de los recursos públicos, la relevancia de requerir equipos
Premium, por cuantos estas tienen mayores ventajas. Finalmente propone el objetante
que la cláusula se lea de la siguiente manera ―Los equipos deberán ser iguales o
superiores a los modelos LOGIQ E9 XD clear 2.0 de General Electric, S3000 de Siemens
SA., Aplio i800 de Toshiba EPIQ 7 de Phillips modalidad pura radiología y además cumplir
el total de especificaciones técnicas de este formulario‖. Asimismo, considera el objetante
3
que es importante hacer énfasis en cuanto a que lo que se solicita es con el fin de
garantizar que se van a comparar ofertas que parten de una misma base objetiva, en la
cual se comparen aquellos objetos que son comparables entre sí, en este caso, la base
objetiva a partir de la cual se permite cotizar equipos que sean "iguales o superiores", sea
la misma para todos los equipos de los distintos participantes, entiéndase, que la calidad
tecnológica a partir de los cuales se permite la cotización de los equipos sea comparable
(en este caso, que se trate de equipos Premium o superiores), por cuanto, de lo contrario,
se estaría violentando el principio de igualdad de trato entre los oferentes, ya que no se
estarían comparando ofertas que tengan como base la misma premisa objetiva. Aclara
que en ningún momento se está cuestionado que se permita cotizar equipos iguales o
superiores a los establecidos en el Punto 1 de referencia, antes bien, lo que se solicita es
que la base objetiva (requerimientos técnicos mínimos) que deban cumplir los equipos
para poder ser ofertados en el concurso sea comparable, lo cual permite, a su vez, que
para la evaluación de las ofertas se comparen objetos que son comparables entre sí.
Considera que si no se exige que los equipos ofertados sean de calidad Premium no sólo
se estaría infringiendo groseramente el principio de igualdad de trato entre los oferentes,
sino, lo que es aún más grave, los principios de legalidad, interdicción de la arbitrariedad
administrativa, regularidad jurídica y eficiencia en el uso de los recursos públicos, sea, se
le estaría causando un grave perjuicio al interés público: se está admitiendo para una
casa fabricante un equipo que no es Premium, en perjuicio de los equipos exigidos para
las demás casas fabricantes, lo cual implica un equipo de menor calidad tecnológica
("Aplio 1800 de Toshiba") frente a los otros equipos Premium que sí son especializados
para estudios radiológicos, que es finalmente lo que se debe garantizar con este
concurso. La Administración indica que no está en el interés de la Administración poner
en estado de desventaja o desigualdad a los posibles proveedores, ya que como se
define en el punto en cuestión, se pretende obtener equipos de última tecnología con el
propósito de suplir a la Institución de la mejor herramienta diagnostica, la cual no
imposibilita la participación en la licitación. Indica que la Administración hace la corrección
del punto aclarando que fue un error de escritura, por tal razón se acepta la petitoria del
recurrente. Criterio de la División: Se observa que la Administración licitante ha decidido
aceptar el argumento de la recurrente, en tanto estima que existió un error de escritura en
4
el cartel y por ende, se allana a modificar el punto en cuestión tal y como lo pide la
empresa objetante. Al respecto se indica que dicho allanamiento corre bajo exclusiva
responsabilidad de la Administración y se entiende que la decisión de allanarse, ha sido
precedida de un análisis cuidadoso por parte de la Administración, en el cual se llegó a
determinar que lo más conveniente para el interés público, es modificar el cartel, según lo
pedido por la objetante en aras de una mayor participación de potenciales oferentes. Así
las cosas,se declara con lugar el presente punto del recurso incoado, debiendo la
Administración modificar el pliego de condiciones y darle la publicidad respectiva a las
modificaciones que realice. 2) Sobre el Punto 26. Formulario EQ2. El objetante indica
que este punto señala: ―Un transductor convexo de cabeza pequeña de 1 a 4 Mhz
mínimo‖: y que la Administración licitante, realizó una modificación de oficio (sin
justificación alguna que la fundamente o sustente) al punto 26 de referencia, el cual
anteriormente disponía lo siguiente: "Un transductor de cabeza pequeña de 1 a 4 Mhz
mínimo". Indica el objetante que con la modificación efectuada se exige ahora un
transductor convexo, requerimiento que para los fines para los que se solicita el equipo
resulta innecesario, y constituye una barrera de entrada para los potenciales oferentes,
como es el caso de su representada. Explica que las aplicaciones en las que se utilizan el
transductor cabeza pequeña, es en estudios transcraneales, abdomen con dificultad
técnica para adultos, (para obtener imagen abdominal a través de espacios intercostales)
etc y que por consiguiente el requerimiento debería de ser transductor de arreglo en fase,
vectorial o sectorial (en lugar de convexo) de acuerdo con la necesidad que se requiere
solventar, ya que son las frecuencias y características físicas adecuadas para estudios
transcraneales, y abdomen difícil. Señala que en el caso de los transductores convexo
cabeza pequeña, están diseñados para pediatría y su aplicación es en abdomen
pediátrico y cabeza neonatal. Finalmente, propone el objetante que la cláusula quede de
la siguiente manera ―"Un transductor de cabeza pequeña de 1 a 4 Mhz mínimo‖. La
Administración indica que esta modificación se debió a la consulta de un oferente sobre
el tipo de transductor; la modificación obedece al criterio de la Doctora Seidy Robles del
Hospital Nacional de Niños, ya que el transductor fue solicitado por ese Centro Médico.
Ante la solicitud del recurrente, la Administración nuevamente solicita criterio a la unidad
usuaria de este transductor, siendo su respuesta que se puede modificar el punto como
5
sigue Punto 26. ―Un transductor convexo o sectorial de banda amplia de 1 a 4 MHz ±
1MHz. Criterio de la División: El artículo 178 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, impone al objetante el deber de fundamentar la impugnación que realice
de un recurso de objeción, lo cual implica no solo hacer un señalamiento respecto a la
presunta ilegalidad o ilegitimidad de una cláusula cartelaria, sino que unido a ese
planteamiento debe desarrollarse el argumento con la claridad requerida para demostrar
precisamente esta, aportando cuando así corresponda, la prueba respectiva. Esta
fundamentación exige, que el objetante debe demostrar que lo solicitado por la
Administración en el pliego de condiciones, limita de manera injustificada la libre
participación en el concurso, afecta otros principios de la contratación administrativa o
bien, quebranta normas de procedimiento o del ordenamiento jurídico general. Sobre este
tema debe señalar este órgano contralor, que a pesar que las cláusulas cartelarias se
presumen válidas, mediante el mecanismo procesal del recurso de objeción los sujetos
legitimados, pueden solicitar la modificación o remoción de condiciones cartelarias que
constituyan una injustificada limitación a los principios constitucionales que rigen la
materia, eso sí, llevando el recurrente la carga de la prueba, por lo que su dicho debe ser
adecuadamente acreditado y fundamentado, según lo establece el artículo 178 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Lo anterior, por cuanto no debe
perderse de vista que la Administración goza de amplia discrecionalidad en la definición
de la cláusulas cartelarias, siendo entonces que corresponde al objetante demostrar de
qué forma esa facultad ha sido realizada de manera ilegítima, sea mediante una
restricción injustificada a los principios de la contratación administrativa o bien a un
quebranto de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración
Pública. Por otra parte, debe tenerse presente además, que el recurso de objeción no
constituye un mecanismo para que un determinado proveedor procure ajustar el cartel de
un concurso a su particular esquema de negocio o características del objeto que
comercia, pues de ser así estaríamos subordinando el cumplimiento del interés público al
interés particular, lo cual, deberá tenerse presente cuando se señale falta de
fundamentación en un determinado recurso. Ahora bien, analizando lo anterior para el
caso concreto, se tiene que la objetante se limita a solicitar que el pliego de condiciones
se modifique de forma tal que se elimine la palabra ―convexo‖ sin que realmente logre
6
demostrar de qué forma la redacción actual del cartel le impida participar en el concurso,
sea un requerimiento desproporcionado o irracional, o transgrede los límites de la
discrecionalidad administrativa regulada en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública. Así pues, era deber de la recurrente demostrar que lo requerido
en el cartel violentaba su libertad de participación o la de otras empresas, sin que se
observe un ejercicio de fundamentación adecuado, en la línea de lo requerido en el
artículo 178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, siendo además, que
tampoco ha demostrado por ejemplo, por qué lo requerido por la Administración resulta
contrario a la técnica o bien, provocaría un efecto lesivo al interés público, por lo que ante
lo expuesto, el argumento debe ser rechazado de plano. No obstante lo anterio, dado
que la Administración ha decidido modificar el cartel e incluir el término ―sectorial‖ en el
pliego de condiciones, deberá incluir las modificaciones necesarias en el cartel y darles la
publicidad respectiva a las mismas, siendo que considera necesario modificar el pliego
cartelario, según consulta realizada a la parte técnica. ii) Recurso de Multiservicios
Electromédicos S.A. 1) Sobre el punto 26. La objetante indica que dicho punto se debe
modificar e indicar: ―Un transductor convexo de cabeza pequeña de 1 a 4 Mhz +- Mhz
debido a que los diferentes fabricantes de transductores no estandarizan las frecuencias
de los transductores, por lo que usualmente es necesario agregar a la descripción un
margen variable para que las diferentes marcas cumplan con lo requerido. Señala que en
el caso de CANON el transductor adecuado es el modelo PVT-382 que es uno convexo
de cabeza pequeña pero sus frecuencias varían de 2 a 5 Mhz, siendo un transductor para
abdomen, pediatría y fetal y que agregar esta variación de 1 Mhz no afecta las
prestaciones del transductor y permite la participación de canon en el concurso. La
Administración indica que con referencia al punto se le aclara al recurrente que el
mismo fue corregido en las objeciones presentadas por la Empresa Siemens S.A. Por
tanto léase como sigue: Punto 26. ―Un transductor convexo o sectorial de banda amplia
de 1 a 4 Mhz±1Mhz‖. Criterio de la División: Al igual que en el punto 2) del recurso
incoado por Siemens Healthcare Diagnostics S.A., se observa que existe una clara falta
de fundamentación en el presente punto de recurso, en tanto la recurrente se limita a
indicar solamente, que es necesario modificar el cartel como lo propone, pero sin que
fundamente de manera adecuada por qué es que la redacción actual del cartel le limita de
7
manera injustificadamente su participación, violenta los principios de la contratación
administrativa o del derecho en general y/o resulta irracional o desproporcionado;
quedándose su argumento, en una solicitud de modificación sin la fundamentación que
exige el artículo 178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y que por
ende, debe ser rechazado de plano. No obstante al igual que en el punto 2) del recurso
de Siemens Healthcare Diagnostics S.A. y siendo que la Administración ha decidido
modificar el cartel, estas modificaciones deberán realizarse y la Administración deberá
darles la publicidad respectiva. 2) Sobre el punto 14.2 La objetante indica que este
punto debe ser modificado de forma tal que indique: ―rango de frecuencia de 2 a 6 Mhz +-
0.5 Mhz como mínimo, debido a que los diferentes fabricantes de transductores no
estandarizan las frecuencias de los transductores, por lo que usualmente es necesario
agregar a la descripción un margen variable para que las diferentes marcas cumplan con
lo requerido. Indica que para el caso de CANON el transductor adecuado sería el modelo
PVT-675MVL que es un transductor convexo 4D pero sus frecuencias varían de 2.5 a 7
Mhz, siendo que agregar esta variación de 0.5 Mhz según su criterio no afecta a las
prestaciones del transductor y permite la participación de CANON en el concurso. La
Administración indica que tomando en consideración lo expuesto por el recurrente y
siendo que cada fabricante tiene variaciones en los rangos de frecuencia de los
transductores, de igual manera en el interés de permitir la participación, se acepta la
petitoria del recurrente para el punto. Criterio de la División: Para el punto en cuestión
se observa que la Administración ha decidido modificar el pliego de condiciones,
aceptando la petitoria de la recurrente. Así pues, se entiende que la Administración
licitante ha considerado que lo más conveniente para el interés público es modificar el
pliego de condiciones, por lo cual el allanamiento se deja a su entera responsabilidad,
debiendo la Administración realizar las modificaciones al cartel y darles la publicidad
respectiva. De acuerdo a lo anterior se declara con lugar este punto del recurso. 3)
Sobre el punto 38. La objetante solicita agregar a este punto que el tiempo de entrega
para la realización de las pruebas de calidad sea de por lo menos 100 días naturales a
partir de la fecha de entrega de ofertas, siendo este el tiempo mínimo requerido para
importar un ultrasonido de estas características, teniendo en cuenta, que según su criterio
esta solicitud es nueva en la licitación y por lo tanto, ninguna de las empresas oferentes
8
ha comenzado el trámite de importación. La Administración indica que el recurrente
señala que el plazo para la pruebas de calidad de imagen sea de 100 días naturales; al
respecto indica que el plazo total de apertura para entregar 26 equipos se estableció en
120 días naturales, lo cual no ha sido objetado por ningún posible oferente. Indica que por
esta razón la propuesta del recurrente de tener un plazo de 100 días naturales para traer
un equipo no puede ser aceptado ya que podría alargar demasiado los tiempos de
adjudicación los cuales están regulados por ley; y que es importante anotar que por lo
general los fabricantes tienen equipos ―demos‖ que usan regularmente en exposiciones o
los facilitan a instituciones para que los prueben, todo esto con fines de mercadeo. Indica
que si bien en el cartel se omitió indicar el plazo para presentar los equipos de prueba,
éste será definido en 45 días naturales a partir la fecha de apertura de manera que
coincida con la fase de análisis técnico de las ofertas, de forma que este plazo más el
nuevo plazo de apertura que finaliza el 02 de abril (30 días a partir de esta fecha) que ya
ha sido publicado, sumaría un total de 75 días naturales, plazo suficiente para importar un
equipo. Considera que obviamente el distribuidor nacional debe negociar con el fabricante
estos plazos de forma que éste le facilite el equipo y así pueda demostrar las cualidades y
calidades de su producto y que este es un negocio que puede significar la venta de hasta
135 equipos en 4 años, con un aproximado de $10.000.000 (diez millones de dólares) en
ventas para el proveedor, por lo que no se espera que un fabricante limite el apoyo a su
distribuidor para competir en un negocio de tal magnitud y facilite uno de sus equipos de
demostración para que la Administración pueda verificar la calidad de imagen que
presenta a los profesionales clínicos para fines diagnósticos. Por lo anterior no se acepta
la propuesta de 100 días naturales para presentar el equipo de prueba, sino que se
modificará el cartel para que la presentación del equipo ―demo‖ sea de 45 días naturales a
partir de la fecha de apertura de las ofertas. Criterio de la División: Para el punto en
cuestión se observa que la empresa recurrente solicita que se le permita presentar el
equipo de prueba en un plazo de 100 días naturales, sin que logre demostrar por qué la
no indicación en el cartel de este plazo, para presentar el equipo de mérito resulta
perjudicial para su derecho de participar de manera igualitaria en el concurso, o bien por
qué esto transgrede los límites de la discrecionalidad administrativa. Si bien la recurrente
indica que necesita de un plazo de 100 días naturales para presentar el equipo de prueba,
9
lo cierto es que más allá de su argumentación no ha traído prueba alguna que demuestre
por qué solamente con un plazo de 100 días naturales resulta posible presentar lo
requerido por la Administración. Así pues, esto denota una clara falta a su deber de
fundamentación, en tanto hubiera esperado este órgano contralor que la recurrente
demostrara por qué le es imposible cumplir, explicando las diferentes etapas del proceso
de obtención del equipo de prueba que acredite o resulte congruente con ese plazo de
100 días naturales que reclama, quedándose su argumento ayuno de la fundamentación
adecuada. De acuerdo con lo anterior, se rechaza de plano este punto del recurso. No
obstante y sin perjuicio del recurso antes dicho, deberá la Administración realizar las
modificaciones que anuncia en su contestación y darles la publicidad pertinente. 4) Sobre
el formulario B1 ítem único. La objetante indica que en este formulario de precios no se
incluye el transductor solicitado en el punto 26 del EQ2 y por ende solicita que se aclare si
el punto 26 se elimina del EQ1 o se agrega este transductor al EQ2. La Administración
indica que en cuanto al transductor del punto 26 del EQ2, este se modificó en atención
al recurso de la empresa Siemens y se va a incluir la línea correspondiente en el
Formulario de Precios B1. Criterio de la División: Debe tenerse presente que el recurso
de objeción ha sido establecido en nuestro ordenamiento, como un mecanismo para
remover obstáculos que restrinjan injustificadamente los principios de contratación
administrativa como el de la libre participación de oferentes o de igualdad de trato,
también cuando el cartel contenga reglas contrarias con las normas de procedimiento o
en general quebrante disposiciones expresas del ordenamiento jurídico. De manera tal,
que el recurso de objeción no se encuentra diseñado para la atención de meras
aclaraciones al pliego de condiciones, pues para ello el interesado puede optar por el
mecanismo dispuesto en el artículo 60 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa. Esto último implica, que de conformidad con el artículo 180 del
Reglamento citado, se deba rechazar un recurso de objeción cuando entre otras cosas, se
trate de simples aclaraciones. Ahora bien, analizando todo lo anterior para el caso en
concreto, se tiene que para este punto de su recurso, la recurrente considera que unos
determinados puntos del cartel resultan confusos y oscuros, y por ende solicita que estos
le sean aclarados, sin que realice mayor desarrollo alguno. Ahora bien, en lo que a esta
solicitud de aclaración respecta, debe entenderse que esta por su naturaleza debe ser
10
rechazada de plano conforme fue indicado, debiendo ser atendida por la Administración,
ya que este tipo de de gestiones, no son susceptibles de ser atendidas por medio del
recurso de objeción, sino más bien a través de una solicitud de aclaración ante la propia
Administración. Así las cosas, lo que procede el rechazo de plano del recurso en este
extremo, al tratarse de una simple aclaración. 5) Sobre el documento presentado por la
empresa recurrente el día cinco de marzo de dos mil dieciocho. Observa esta
Contraloría General de la República que la empresa recurrente en un momento posterior
a la presentación de su recurso de objeción, interpuso además un documento en donde
se refiere a los argumentos esgrimidos por otras recurrentes. Al respecto resulta
necesario indicarle a la recurrente que el procedimiento de objeción ante la Contraloría
General de la República no tiene definido una etapa de contra respuesta o réplica para
que los recurrentes debatan los argumentos de los demás, ni tampoco para debatir los
argumentos de la Administración y por ende los recurrentes solamente tienen la
oportunidad procesal de presentar sus argumentos y prueba en contra de las cláusulas
del cartel que estimen lesivas, sin que exista una etapa procesal en la cual exista
posibilidad de contrarrestar lo dicho por otras partes. Así las cosas, se rechaza de plano
por inadmisible el escrito presentado. iii) Recurso de Corporación Almotec S.A: 1)
Sobre el Formulario EQ2. Ítem Único. Punto 38. “Pruebas de calidad de imagen
(muestra de equipos)…”. La objetante señala que previo a la publicación del cartel, la
Administración realizó dos audiencias, esto con el fin de que los proveedores revisaran el
pliego cartelario y así evitar cualquier tipo de vicio a la hora de la publicación final. Indica
que en dichas audiencias se ofreció a la Administración valorar realizar una actividad
donde los médicos pudieran hacer demos con los equipos de todos los proveedores, y así
conocieran los equipos que se iban a ofertar y también tuvieran claro cuál era el equipo
tope de línea de cada fabricante. Como respuesta a esta propuesta, la Administración
señaló que no era posible realizar lo solicitado, esto debido a que el criterio de cada
médico podría ser muy subjetivo y perjudicaría a los demás proveedores. Dicho esto,
solicita a la Administración aclare de dónde nace ahora la necesidad de ver los equipos
que se ofertarán en la licitación, ya que tal situación les deja incertidumbre por el criterio
indicado previamente en las audiencias. Afirma que no existe un ajuste del requerimiento
a ningún tipo de criterio de razonabilidad y proporcionalidad, ya que se solicita una
11
muestra del equipo médico sin prever primero los principios básicos de compra,
importación y colocación en el país de un equipo que es muy probable los proveedores no
cuenten en stock. Por otra parte refiere a que con tal inclusión dentro de la ficha técnica,
se debe considerar que el costo del equipo es elevado, tales equipos requieren de una
programación específica según cada pliego cartelario, además el tiempo de importación y
fabricación, hasta tenerlo en bodega es de 45 días, por lo que resulta imposible contar
con tal equipo a la fecha de apertura. De igual forma, refuta que resulta improcedente
publicar las modificaciones el 22 de febrero de 2018, y mantener la apertura para el 02 de
marzo de igual año, pretendiendo que los proveedores cuenten con el equipo en stock
para disponer de la muestra. No debe asumir la Administración, que todos los
proveedores cuenten con este equipo. Señala que el análisis de las ofertas cuenta con
diferentes etapas de evaluación de ofertas, iniciando por la administrativa y legal,
posterior pasando a analizar técnicamente las ofertas, y es justo en este momento cuando
la Administración debería solicitar estas muestras. Por otra parte afirma que resulta
innecesario solicitar el equipo antes de que inicie el proceso de análisis técnico,
respetando así a los potenciales oferentes que deben realizar la importación del equipo
para cumplir con el requerimiento, máxime considerando que el pliego cartelario solicita
una serie de requerimientos a fin de garantizar lo acotado, tales requerimientos son; 1.
Completar cuadro de especificaciones técnicas 2. Referenciar literatura técnica 3.
Presentar certificados CE o FDA 4. Presentar títulos del personal capacitado 5. Presentar
referencias de clientes, por ende indica que no comprende de donde nace una real
necesidad de poner a prueba los equipos, ya que el proveedor garantizará en su plica el
fiel cumplimiento de los requerimientos de la Administración. Refiere además que no se
indica en qué momento se hará la devolución de la muestra,y trae a colación el artículo 57
del RLCA, y ante tal norma añade que está en un supuesto de imposibilidad material para
presentar el equipo a la Administración, por la complejidad de su importación, así como su
alto costo. Sumado a que afirma es del criterio, que de la simple lectura de la literatura
técnica, manuales, cartillas del fabricante, es suficiente para que la Administración se
haga una idea del tipo de equipo. Para dar soporte a su refutación cita criterio vertido por
este Despacho en resolución R-DAGJ-467-2003, en cuanto al tema de muestras. Por todo
lo anterior pide se elimine el nuevo apartado sobre las muestras. Al respecto, indica la
12
Administración que en las audiencias previas se toma nota de las propuestas o
sugerencias que hacen los posibles oferentes y que éstas son analizadas por la
administración posteriormente, incorporando en el cartel las que considere pertinentes
para seleccionar la mejor oferta. De esta forma se decidió incluir la valoración de la
imagen de los equipos a ofrecer, tal que lo propuso el recurrente en la audiencia previa.
Después de la audiencia, la Administración valoró la realización de pruebas para calificar
las imágenes que producen los diferentes equipos, utilizando un fantoma o bien el criterio
de profesionales médicos con experiencia en imágenes de ultrasonido. En el caso del
fantoma se hicieron pruebas en una clínica y se pidió el criterio a otro profesional y se
decidió por no usar el fantoma por cuanto no se tenía claro los aspectos de calibración del
mismo y además para los profesionales consultados, no necesariamente el uso del
fantoma, refleja una buena calidad de imagen del equipo para fines diagnósticos. Por tal
motivo se incorporó en el cartel las pruebas de valoración de imagen realizadas por tres
especialistas con experiencia en imágenes de ultrasonidos de forma que el criterio fuera
colegiado, además en las pruebas cada equipo sería manipulado por un aplicacionista de
cada marca de equipo que estaría bajo prueba, de esta manera se disminuiría la
subjetividad en el alto porcentaje, ya que al final para un buen diagnóstico clínico la
imagen es esencial para el profesional que realiza los estudios o exámenes. No se trata
que el posible oferente compre el equipo para las pruebas, los fabricantes por lo general
tienen equipos para demostración, que pueden facilitar a sus distribuidores. Este es un
negocio que puede significar la venta de hasta 135 equipos en 4 años, con un aproximado
de $ 10.000.000 (diez millones de dólares), en ventas para el proveedor, por lo que no se
espera que un fabricante limite el apoyo a su distribuidor para competir en un negocio de
tal magnitud y facilite uno de sus equipos de demostración para que la Administración
pueda verificar la calidad de imagen que presenta a los profesionales clínicos para fines
diagnósticos. Se le aclara al recurrente que también la Administración puede incluir
modificaciones al cartel (alcances) de forma que el mismo exprese mejor lo que pretende
a fin de elegir la mejor oferta. Lo anterior se detalla porque se incluyó el punto 38 en el
formulario EQ2, lo que nació entre otras en una propuesta realizada por este mismo
recurrente en la audiencia previa. Se reitera que no es necesario que el posible oferente
compre el equipo para las pruebas, su fabricante le puede facilitar uno de los equipos que
13
por lo generalmente usan para esto. Así mismo si el equipo requiere alguna programación
se tendría tiempo para ese fin dado que la apertura se extendió hasta el 6 de abril y los
equipos de prueba se requerirían unos 45 días posterior a la apertura. Además los
equipos modernos ya vienen con muchas programaciones ya incluidas solo se deben
activar o habilitar. Se le aclara al recurrente que la presentación del equipo no es en la
fecha de apertura como él supone. Si bien el cartel no lo indicó, en la publicación del
alcance número 2, se indicará el plazo de presentación del equipo de prueba, que a la
fecha sería a los 45 días naturales después de la apertura, o sea en el periodo de análisis
técnico de las ofertas. Reitera que la presentación del equipo de prueba, no es en la fecha
de apertura de las ofertas, ésta se indicará en el alcance número 2. La propuesta de usar
―demos‖ fue hecha previo al procedimiento de contratación, momento en que no se tenía
una metodología específica para ese fin y además estaría fuera de la licitación por lo que
no tendría mayor validez. Insiste que la presentación del equipo no debe ser a la fecha de
la apertura, sino que será durante la etapa de análisis técnicos de las ofertas. Añade que
la prueba de los equipos, específicamente la valoración de la imagen, es elemento
complementario a los aspectos técnicos, referencias, certificaciones solicitadas en el
cartel; no sustituye a éstos ni es excluyente ya que es un factor más en la ponderación de
las ofertas. Para la Administración sí es importante esta valoración para seleccionar la
mejor oferta y la misma debe verse como oportunidad para los oferentes para demostrar
las cualidades de sus equipos. Indica que la prueba no necesariamente debe hacerse con
un equipo nuevo, ni comprado por el posible oferente, como se ha indicado puede usar un
―demo‖ que le facilite el fabricante interesado realmente en el negocio. Lo que sí interesa
es que sea el modelo que ofrecerá en la licitación. En el alcance número 1, se omite
indicar este plazo de devolución; en el nuevo alcance se indicará este aspecto. Epresa
que la Administración no se dejará los equipos, solo hará las pruebas indicadas con el
acompañamiento del aplicacionista de la marca y luego el oferente podrá retirar su
equipo. Dada la modalidad de contratación (entrega según demanda) la Administración
debe garantizarse la selección de equipos con una excelente imagen para fines de
diagnóstico. Los equipos de ultrasonido no son del tipo ―estacionario o fijo‖ que requiera
de una preinstalación específica para su funcionamiento, sino son más bien tiene
capacidad de ser ―móvil‖ que fácilmente se pueden desplazar a un hospital para hacer las
14
pruebas por lo que no hay limitación física para que no se puedan traer dicho equipo, y en
este caso no necesariamente deben ser fabricado y traer un equipo nuevo, insiste puede
ser un ―demo‖ que facilite la fábrica, de forma que el oferente no incurra en mayores
gastos y tenga la oportunidad de mostrar las bondades de su equipo. Considera no es
procedente adjudicar los equipos y luego hacer las pruebas. Criterio de la División: Se
observa en el formulario EQ2, el cual contiene las especificaciones técnicas, que
efectivamente la Administración procedió a incluir el punto 38, referente a pruebas de
calidad en la imagen, el cual en lo particular señala: --------------------------------------------------
38 Pruebas de calidad de imagen (muestra de equipos)
38.1
Las empresas que presenten sus ofertas deberán traer como muestra y para realizar pruebas de la calidad de imagen, lo siguiente: a. Un equipo de la misma marca y modelo al cotizado b. Transductores de la misma marca y modelo a los cotizados, para las pruebas que se indican en la guía que se anexa a este cartel. c. Un aplicacionista para que opere y ajuste el equipo para obtener las mejores imágenes.
Anote la aceptación o no de esta condición
38.2
El oferente que no presente el equipo, ni transductores, ni aplicacionista, quedará excluido de la licitación
Anote la aceptación o no de esta condición
38.3
La pruebas de calidad de imagen serán realizadas por tres especialistas en imágenes de ultrasonidos de la CCSS en un hospital del centro de la ciudad de San José.
Anote la aceptación o no de esta condición
38.4
Para cada una de las pruebas que se describen en el PROTOCOLO PARA VALORACION CLINICA DE CALIDAD DE IMAGEN que se INCLUYE EN EL Anexo 3 de este cartel, el aplicacionista ajustará el equipo en prueba para que el especialista obtenga la mejor imagen posible.
Anote la aceptación o no de esta condición
38.5
Los especialistas valorarán las imágenes que muestra el equipo y en forma conjunta, por consenso o por mayoría, le asignarán en el cuadro una calificación porcentual (una letra) a cada prueba según la siguiente escala: Imagen excelente para diagnóstico: A Equivale a 100% Imagen buena para diagnóstico: B Equivale a 85 % Imagen regular para diagnóstico: C Equivale a 70 % Imagen no aceptable para diagnóstico: D Equivale a 0 %
Anote la aceptación o no de esta condición
38.6
El funcionario de la DEI, anota en cada prueba el valor porcentual obtenido según la letra anotada por los especialistas
Anote la aceptación o no de esta
15
condición
38.7
El porcentaje final de la prueba de cada equipo será el promedio de las valoraciones de los tres especialistas.
Anote la aceptación o no de esta condición
38.8
El protocolo será firmado por el especialista y un representante de la DEI y del proveedor.
Anote la aceptación o no de esta condición
38.9
El porcentaje final obtenido en la prueba, traslada a la tabla de ponderación PO1 y se multiplicará con el Peso del Factor asignado a la prueba de calidad, para obtener el puntaje en dicha tabla PO1.
Anote la aceptación o no de esta condición
Datos que impugna la objetante, pues en síntesis refiere a una serie de quejas, al
respecto de la redacción propuesta por la Administración descrita anteriormente,
concluyendo que dichos enunciados regulados en el punto 38 se deben eliminar, no
obstante como se indica en los recursos anteriores, el gestionante no fundamenta de
conformidad con el artículo 178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,
los motivos por los cuales tal requerimiento cartelario, limita de manera injustificada la
libre participación en el concurso, afecta otros principios de la contratación administrativa
o bien, quebranta normas de procedimiento o del ordenamiento jurídico general para tener
que eliminar dicho punto 38. Ahora bien no pierde de vista esta División, que la
Administración, al momento de contestar la audiencia inicial, concretamente sobre este
extremo, brinda respuesta a una serie de pretensiones subsidiarias que efectúa la
objetante, e indica la Administración se incluirán en la modificación No. 2. Al respecto se
tiene que manifiesta, no se tiene que adquirir un equipo nuevo para las pruebas, por ende
los potenciales oferentes no incurrirán en costos elevados como plantea la objetante,
además se evidencia un allanamiento de la Administración pues ya no requiere el equipo
para la realización de muestras, con la presentación de la oferta, sino más bien indica
deberá presentarse 45 días naturales después de la apertura, plazo que sugiere la
objetante, e indica como respuesta a la objetante, en cuanto al momento de devolución
del equipo, que luego de las pruebas realizadas el oferente podrá retirar el equipo. Por
ende se declara parcialmente con lugar el recurso en este punto, por lo cual deberá
incluir las modificaciones necesarias en el cartel y darles la publicidad respectiva a las
mismas. Finalmente, la Administración deberá prestar especial atención a la redacción del
apartado 38.5, pues en este se indica la califación que recibirán las muestras, partiendo
16
de la calidad de la imagen asignando un excelente, muy bueno, regular y no apto, sin
embargo no observa este órgnao contralor, ninguna base objetiva o de verificación a partir
de la cual se categorizarán esas pruebas, siendo por ejemplo que la condición de
excelente o no apto, no se indica a que patrones debe responder, pareciendo más bien al
criterio experto –subjetivo- de quien efectúe la evaluación, razón por la cual, la
Administración deberá parametrizar esas calificaciones a partir de la constatación de
elementos objetivos de aplicación igualitaria para todos los oferentes. 2) Sobre el
formulario EQ2. Punto 25.11.1, del Cartel. Angulo de F.O.V. de 70º (grados) mínimo.
La objetante señala con la modificación al cartel se cambia la medida a 70°. No obstante
en procura de una mayor participación de oferentes requiere se varíe a ―70°+/-5°‖, ya que
afirma deja de lado sin justificación técnica, otras medidas que cumplen con el mismo fin,
y tal variante no perjudica el requerimiento de la Administración. Por último afirma, busca
no se quebrante el principio de libre concurrencia y una coadyuvancia a la Administración
en la depuración de las reglas cartelarias con la finalidad de una mayor participación. Al
respecto, indica la Administración que acepta la petitoria del recurrente en el interés de
contar con una mayor participación y siendo que la misma no afecta a los demás
oferentes. Por tanto léase el punto como sigue: Punto 25.11.1 ―Angulo de F.O.V. de 70º ±
5º (grados) como mínimo‖. Criterio de la División: En vista de existir allanamiento por
parte de la Administración para modificar el requisito cartelario conforme la solicitud del
objetante en cuanto a variar a ―70°+/-5°‖, se declara con lugar el recurso en este punto,
siendo responsabilidad absoluta de la Administración las valoraciones efectuadas para
llegar a esa conclusión, para lo cual deberá realizar la modificación respectiva al cartel y
brindarle la debida publicidad. iv) Recurso presentado por ELVATRON S.A. 1) Sobre el
formulario EQ2 Especificaciones técnicas ITEM Único. La objetante considera que
mantener este punto deja la posibilidad para una de las empresas participe con un modelo
de un nivel inferior en su portafolio de producto, y que se obligue a los demás a participar
con el equipo de alto nivel, es una desproporción y desigualdad a la hora de participar en
este concurso, pudiendo dar una ventaja indebida para una empresa en particular. Agrega
el objetante que si la Administración pretende lo mejor de cada fabricante para mejorar el
servicio y el mejor diagnóstico para todos los asegurados, es de esperar que se solicite a
todos por igual un equipo de alto nivel. Concluye el objetante manifestando que los de
17
más alto nivel de cada compañía, son ideales para centros con consultas de pacientes
muy altas y además tienen la capacidad de no tener que cambiar la valoración inicial de la
patología del paciente, disminuyendo la necesidad de enviar los pacientes a otros
estudios complementarios con costos más altos, como son los estudios de Resonancias
Magnéticas, estudios de Tomografía Axial Computadorizada y estudios de Angiografías,
aprovechando los recursos para casos que sí ameriten estos costosos estudios por lo que
que solicita se modifique el cartel de forma tal que se indique: ―Los equipos deberán ser
iguales o superiores a los modelos LOGIQ E9 XD clear 2.0 de General Electric, S3000
de Siemens S.A., Aplio i800 series de Toshiba (Canon), EPIQ 7 de Phillips y
además cumplir con el total de especificaciones técnicas de este formulario. La
Administración indica que le aclara al recurrente que el mismo fue corregido en atención
a las objeciones presentadas por la Empresa Siemens S.A y que hizo la corrección del
punto, indicando que no es elemento de exclusión de una oferta sencillamente aclarando
fue un error de escritura, por tal razón se acepta la petitoria del recurrente. Criterio de la
División: Para este punto deberá estarse a lo dispuesto en el apartado 1) del recurso
incoado por Siemens Healthcare Diagnostics S.A y por ende, se declara con lugar este
punto del recurso. 2) Sobre el transductor convexo. La objetante indica en cuanto a la
solicitud de un transductor convexo de cabeza pequeña de 1 a 4 MHz mínimo: considera
el objetante que en la primera publicación del cartel, se solicitó ―Un transductor de cabeza
pequeña de 1 a 4 MHz mínimo.‖ Y luego sin razón aparente se cambió en la segunda
publicación del cartel para que diga ―Un transductor convexo de cabeza pequeña de 1 a 4
MHz mínimo.‖, comenta que como lo entendieron inicialmente se podría ofrecer un
transductor micro convexo o sectorial, ambos transductores cuentan con cabeza pequeña,
al cambiar esta característica, en el caso de los ultrasonidos de la marca PHILIPS,
específicamente el EPIQ 7, no cuenta con un transductor de cabeza pequeña para estas
frecuencias, esto porque se utiliza el Sectorial S5-1, ideal para estas aplicaciones.
Agrega, que el transductor convexo de cabeza pequeña tiene una forma curva en su
membrana, esto en caso de accesos intercostales o en estudios transfontanelares, no
mejora la capacidad de penetración, porque siempre se expandirán los ecos enviados
provocando sobras no deseadas y que en este caso los transductores sectoriales son
más útiles por la formación de sus ases de ultrasonido permitiendo una penetración más
18
limpia. La Administración indic que este punto fue corregido en las objeciones
presentadas por la empresa Siemens S.A. Criterio de la División: Al igual que en los
recursos presentados por Siemens Healthcare Diagnostics S.A y Multiservicios
Electromédicos S.A. se observa que la recurrente se limita a indicar que debe modificarse
el pliego de condiciones, y volver a la versión original del cartel sin llegar a demostrar
realmente que exista una limitación a su participación de manera injustificada, se
transgredan los principios de la contratación administrativa o se esté extralimitando la
Administración en los límites propios de la discrecionalidad administrativa, quedándose su
argumento en una mera solicitud sin fundamentación conforme es solicitado en el artículo
178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administración. Así pues hubiera esperado
esta Contraloría que la apelante explicara por qué lo pedido en el cartel es realmente
limitatorio de la participación, o bien por qué resulta una incorreción técnica lo solicitado,
ejercicio que la recurrente, como se indicó, no ha realizado. Es por ello, que ante la
ausencia de un argumento objetivo que establezca con claridad las razones que motivan
al objetante a solicitar la variación cartelaria, no queda más para este Despacho que
rechazar de plano el recurso en este extremo, por falta de fundamentación. No obstante
lo anterior, deberá la Administración realizar las modificaciones que indica en su
contestación y darles la publicidad respectiva. v) Recurso presentado por Anca Médica
S.A. 1) Sobre el incumplimiento del plazo mínimo para ofertas. La objetante señala
que el aviso de la Gaceta del 22 de febrero de 2018 dice: ―GERENCIA DE
INFRAESTRUCTURA Y TECNOLOGÍAS. DIRECCIÓN EQUIPAMIENTO
INSTITUCIONAL CONCURSO N°201 7LN-000002-3110. (Alcance N° 1). Equipos de
ultrasonido con entrega según demanda. A todos los interesados se les comunica que se
encuentra disponible el nuevo cartel unificado donde se atendieron las modificaciones
expuestas en Resolución R-DCA-0110-2018 de la Contraloría General de la República, en
la siguiente dirección: cantón: San José, distrito: El Carmen, calle 3 Av. central y 10
Edificio Jiménez, piso 3 Altos d Panadería Trigo Miel, se entregare en formato digital con
la presentación de un DVD o en ki página web: http:www.ccss.sa.cr. Fecha de apertura:
02 de marzo del 2018. Hora: 10:00 horas. San José, 20 de febrero del 2018.—Subárea
Gestión Administrativa y Logística. —Lic. Jorge Hidalgo Mora‖. En virtud de ello señala,
que la fecha y hora de apertura es la misma del cartel original objetado, que consta en el
19
expediente de la resolución R-DCA-0110-2018. Sin embargo, lo publicado es un nuevo
cartel, con cambios, en gran parte, sustanciales. Este plazo, entre la publicación del aviso
y la fecha de apertura de ofertas, es reducido, no cumple con la Ley, no permite preparar
ofertas y es contrario a los criterios externados por esta Contraloría. Por lo que solicita
que el plazo debe ser extendido por 15 días hábiles, no por seis, como hace la CCSS.
Afirma que son cambios sustanciales ya que se varia el modelo a ofertar, el precio, la
forma de calificar el respaldo técnico, la capacitación, experiencia, se cambia las visitas
de mantenimiento preventivo, los plazos de entrega y se incluye muestra de los equipos.
Por lo anterior pide se ordene la extensión del plazo para que entre el aviso publicado en
la Gaceta comunicando los cambios sustanciales y la recepción de ofertas exista al
menos quince días hábiles, lo cual permita a los interesados preparar ofertas completas,
responsables e idóneas y en condiciones de libre concurrencia. Al respecto, indica la
Administración que no necesariamente comparte lo alegado, pero ante la pretensión
manifiesta del recurrente de una prórroga del plazo de apertura, se indica que la misma a
la fecha ha sido ampliada para el 6 de abril de 2018, lo que significa más de 30 días
naturales adicionales para que los oferentes puedan presentar sus ofertas, satisfaciendo
así la pretensión del objetante. Criterio de la División: Al respecto se tiene que la
Administración procede a ampliar el plazo para la apertura de ofertas al día 06 de abril de
2018, por medio de la Gaceta No. 38, del 28 de febrero de 2018, por ende el plazo se
amplía como lo requiere la objetante y procede esta División a declarar con lugar el
recurso en este punto. De forma adyacente, considera pertinente este Despacho, que
resulta viable externar el criterio de esta División, en cuanto al plazo para recibir oferta y
en concreto el tema de modificaciones ya que se ha dicho: ―...de operarse una de esas
modificaciones con posterioridad a la invitación al concurso, el artículo 60 del reglamento
ordena ampliar el plazo para la recepción de ofertas un máximo del 50% del plazo mínimo
otorgado para el tipo de contratación de que se trate. Al respecto, este despacho es del
criterio que esa regulación deberá interpretarse a la luz del inciso f), del artículo 42 de la
Ley de Contratación Administrativa, N° 7494, el cual establece que: (... El plazo mínimo
para recibir ofertas será de quince días hábiles, contados desde el día siguiente de la
publicación del aviso a participar y hasta el día de la apertura de las ofertas, inclusive. …)
De la regulación transcrita, debe repararse en el hecho de que si bien el legislador ordenó
20
desarrollar lo relacionado al procedimiento de licitación pública en el reglamento
correspondiente, también consideró importante dejar constando, a nivel legal, criterios
mínimos bajo los cuales cualquier procedimiento de compra ordinario debería
implementarse. Ello es fundamental, sobre todo si el plazo mínimo establecido por la ley
N° 7494 para recibir ofertas en los procedimientos de licitación pública, es de quince días
hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación del aviso a participar y hasta
el día de la apertura de las ofertas, inclusive. Esto, definitivamente, es un parámetro legal
dentro del cual debe interpretarse y aplicarse el párrafo segundo del artículo 60 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y, por lo tanto, debe entenderse en
los siguientes términos: (…) Lo anterior debe ser así, no sólo en el ejercicio de una buena
técnica jurídica, (por cuanto una norma reglamentaria no puede contrariar una legal); sino
porque prorrogar el plazo para recibir ofertas un 50% del plazo mínimo que corresponda
al tipo de contratación particular ante modificaciones esenciales, evidentemente atenta
contra los derechos e intereses de los oferentes, en el tanto se infringen principios
constitucionales aplicables a los procedimientos de contratación administrativa, a saber:
principio de libre concurrencia, eficiencia, eficacia, razonabilidad y proporcionalidad. /
Pero, este perjuicio no sólo se reporta contra los particulares, sino contra la
administración, pues esa disminución del plazo para la recepción de ofertas ante
modificaciones esenciales, en última consecuencia lesiona su derecho (y correlativamente
su deber) de allegarse mejores bienes y servicios. Lo contrario, sería impactar
negativamente el interés general inherente a todos los procedimientos de compra pública.
/ Sobre el particular, nótese que el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa,
perfila como meta primordial de los procedimientos de compras públicas la satisfacción
del interés general y, es precisamente por esta razón, que deben garantizarse las
condiciones necesarias para que, sin lesionar ningún derecho a los oferentes, se alleguen
más y mejores ofertas. En consecuencia, resultaría un contrasentido limitar el tiempo para
que los oferentes preparen mejor sus ofertas de cara a modificaciones esenciales al
objeto contractual, pues se estaría atentando contra el interés general que las mismas
compras públicas persiguen.” (Oficio No. 4951 del 2 de junio de 2008). Así las cosas cabe
señalar, que entratándose de modificaciones esenciales al pliego cartelario, el plazo que
debe computarse, desde la nueva publicación y la fecha de apertura es de 15 días hábiles
21
como mínimo, aspecto que la Administración deberá tener presente a futuro. 2) Sobre los
modelos de los equipos del ultrasonido y registro en el Ministerio de Salud. La
objetante afirma que la resolución R-DCA-0110-2018 punto III, sobre el recurso de
objeción presentado por la empresa Multiservicios Electromédicos S.A. en el punto
primero, se cuestionó el Formulario EQ2. Especificaciones técnicas. a) Punto 1 que
señalaba en el texto original del cartel: ―Los equipos deberán ser iguales o superiores a
los modelos LOGIQ S8 XD crear 2.0 de GeneraI Electric, S3000 de Siemens SA., Amplio i
series de Toshiba, EPIQ 7 de Phillips y además cumplir con el total de especificaciones
técnicas de este formulario‖. En este parte se cuestionó el cartel porque la Administración
requiere equipos de más alto nivel, de alta gama o denominados Premium por los
fabricantes; pero esos modelos citados en el cartel no son los Premium, sino de un nivel
menor. Al contestar la audiencia concedida, la Administración aceptó el argumento del
recurrente y se allanó, señalando que modificaría el punto para que se leyera así: ―Punto
1. Los equipos deberán ser iguales o superiores a los modelos LOGIQ E9 XD clear, 2.0
de General Electric, S3000 de Siemens SA., Aplio i700 series de Toshiba, EPIQ 7 de
Philips y además cumplir con el total de especificaciones técnicas de este formulario‖. El
recurso de objeción fue entonces, declarado con lugar en este punto. Ante ello señala con
este cambio aceptado, el cartel se está volcando ahora sí, de forma clara por modelos de
equipos de ultrasonido de alta gama y de reciente lanzamiento, para favorecer a los
usuarios de los servicios de salud, con el uso de las tecnologías más avanzadas,
reconocidas en el mundo y novedosas. Este cambio en el cartel es de orden esencial,
incide en el objeto contractual y es muy positivo para que el Estado, obtenga equipos de
la alta gama, ofreciendo así un servicio de calidad para los pacientes del Seguro Social.
Por otro lado, el punto 28 del formulario del cartel ―EQ1 Condiciones Especiales‖, dice lo
siguiente: ―El equipo debe estar notificado y registrado ante el Ministerio de Salud, por
marca y modelo, según lo establecido en el Reglamento para la Notificación, Registro,
Clasificación, Importación y Control de Equipo y Material Biomédico publicado en el
Alcance No. 19 de la Gaceta No. 80 del 25 de abril del 2008. El proveedor debe presentar
el cumplimiento de este requisito adjunto con la oferta y al momento de la entrega del
equipo. Incluir en anexo 8. Se recalce que al momento de entregar los equipos será
obligatoria también la entrega de los registros respectivos, para verificar que se mantiene
22
la vigencia del registro‖. Si bien, en el nuevo cartel, este texto de punto 28 del Formulario
EQ1 se mantiene sin cambio en relación con el texto del cartel anterior, el cambio del
punto 1 del Formulario EQ2 tiene una incidencia directa, y afecta otras condiciones de
orden esencial. Esto por cuanto si un equipo fue lanzado al mercado entre el último
cuatrimestre del año 2017 y febrero del presente año, sería imposible para el oferente
contar con el equipo registrado ante el Ministerio de Salud para la fecha de presentación
de las ofertas, y resulta que los equipos de alta gama como los requeridos, como producto
del cambio en el cartel son de reciente lanzamiento y superan versiones anteriores,
utilizadas como referencia. Es decir, existe un nexo entre el cambio del punto 1 del
Formulario EQ2, anunciado con esta modificación del cartel, y una limitación para ofrecer
equipos, que cumplan también el Registro del Ministerio de Salud. La realidad es que el
trámite de los EMB del Ministerio de Salud, ronda los 6 meses y eso lo conocen las
autoridades de la Caja, y por ende sería imposible entregar el Certificado a la hora de
presentar la oferta, más sí es viable entregar este documento a la hora de entregar los
equipos por parte de la empresa adjudicataria, pues para ese momento, habrán
transcurrido al menos ya 6 meses de trámite. Afirma que para su caso, el lanzamiento del
equipo fue el 13 de octubre del 2017, por ende afirma según artículo 8, inciso e), del
RLCA, le corresponde a la Administración actualizar los estudios de mercado para
garantizar la idoneidad del cartel, para adquirir los bienes y servicios que estima
adecuados al interés público, por ende afirma no encuentra la actualización de tales
estudios, ni que el cartel haya sido adoptado de forma integral a los cambios sustanciales
en las condiciones del cartel. Ante lo dicho pide que el cartel sea modificado y tenga
tolerancia ajustada a la compra de equipos novedosos. Indica que su pretensión es que
se modifique el Punto 28 del formulario EQ1 para que diga lo siguiente: ―El equipo debe
estar notificado y registrado ante el Ministerio de Salud, por marca y modelo, según lo
establecido en el Reglamento para la Notificación, Registro, Clasificación, Importación y
Control de Equipo y Material Biomédico publicado en el Alcance No. 19 de la Gaceta No.
80 del 25 de abril del 2008. En caso de equipos colocados en el mercado en los últimos
seis meses contados hasta el 1 de febrero de 2018, el oferente debe presentar el
documento para acreditar que el equipo está en trámite ante el Ministerio de Salud, y el
cumplimiento de este requisito se acreditará al momento de la entrega del equipo.”
23
Opcionalmente, como pretensión subsidiara, solicita que el texto se sustituya por el
siguiente: ―Para equipos ofertados, con colocación en el mercado en los últimos seis
meses contados hasta el 1 de febrero de 2018, que no cuenten con registro al momento
de presentación de la oferta, el Hospital realizará el procedimiento del artículo 19 del
Reglamento para la Notificación, Registro, Clasificación, Importación y Control de Equipo
y Material Biomédico publicado en el Alcance No. 19 de la Gaceta No. 80 del 25 de abril'
del 2008‖. Al respecto, afirma la Administración que los modelos de equipos y el registro
en el Ministerio de Salud (Punto 28 del Formulario EQ1), como consta en el expediente,
desde julio del 2017 en las audiencias previas, la Administración ha sido clara en el nivel
de equipo que le interesa, además se dieron a conocer las especificaciones técnicas de
los equipos que se pretenden. Se considera que una empresa que haya hecho una buena
lectura del caso como estrategia de su mercadeo, hubiera iniciado algunas gestiones de
tramitología de manera proactiva y con antelación como el EMB. Obviamente cualquier
modelo de equipo que sale semanas antes de la apertura siempre tendría de frente lo del
registro EMB, y tendría que valorar con qué modelo participa en un concurso ante esta
obligatoriedad del Registro. La Administración no puede variar las fechas de apertura
debido a este tipo de situaciones. Con respecto al registro EMB, se indica que no solicitar
éste con la oferta sería un gran riesgo para la administración ya que si el equipo queda
adjudicado y si el Ministerio no otorga el Registro EMB, no sería posible la importación del
mismo, con la correspondiente afectación para la Institución y sus fines. Por lo anterior se
rechaza y se mantiene lo indicado en el cartel. Criterio de la División: En cuanto al
extremo impugnado entiende este Despacho, que la empresa objetante desea ofrecer un
equipo que como bien indica se lanzó al mercado en el mes de octubre de 2017, por
ende se vislumbra no cuenta con el certificado EMB, y ante ello presenta dos nuevas
sugerencias de redacción para el punto 28 del formulario EQ1, sobre la presentación de
tal documento; certificado EMB, adjunto a la oferta. Al respecto no estima viable la
Administración la sugerencia del objetante ya que afirma que si el equipo se adjudica y el
Ministerio de Salud, no lo otorga no sería posible la importación y ello evidentemente
afectaría el fin que se persigue satisfacer. Al respecto debe de indicarse que la exigencia
de determinados requisitos en un pliego de condiciones, debe encontrarse estrechamente
asociada con el tipo de bien o servicio por adquirir, y de frente a la necesidad pública que
24
se requiere satisfacer. Es por ello que la Administración al momento de definir los
diferentes puntos que serán exigidos a cada uno de los oferentes, debe no solo ponderar
la relevancia del bien jurídico que se pretende tutelar con la compra sino que además,
garantizar la observancia del ordenamiento jurídico positivo. En el caso en cuestión, la
Administración estimó relevante exigir a los oferentes y no solo al adjudicado, la
obligación de presentar el certificado de registro expedido por el Ministerio de Salud, en
cuanto al equipo ofertado en la presente licitación, lo cual a criterio nuestro resulta básico
pues con la simple constancia de encontrarse en trámite la inscripción, no garantiza en lo
absoluto su aprobación o licenciamiento definitivo. Bajo este esquema, debe tener claro la
recurrente en primer lugar, que la Administración al solicitar como en el caso que nos
ocupa, la acreditación de productos avalados y registrados por las autoridades
competentes en el país, lo que pretende es garantizarse materiales y equipos que
cumplan los requerimientos técnicos y de calidad necesarios –incluso estandarizados a
nivel internacional-, que permitan cumplir su funcionalidad última. Con mayor razón,
cuando estos insumos o equipos, tienen incidencia directa en la salud de las personas.
Por este motivo y como segundo aspecto, es que el Estado en ejercicio de su poder
normativo, ha emitido regulaciones destinadas a ordenar el registro y certificación de
equipo y material biomédico, con la finalidad de garantizar ese equilibrio entre adecuación
técnica y protección de la salud. Así las cosas en nuestro país rige actualmente, el
Decreto Ejecutivo N°34482-S del 3 de marzo del 2008, publicado en el Alcance 19 a La
Gaceta N°80 del 25 de abril del 2008, ―Reglamento para el Registro, Clasificación,
Importación y Control de Equipo y Material Biomédico‖, el cual en artículo 5°, señala:
―Artículo 5°—Todo EMB debe proceder de un fabricante nacional o de un importador
autorizado ante el Ministerio de Salud con su permiso de funcionamiento vigente. / Los
EMB sólo podrán ser fabricados, importados, comercializados o distribuidos en el país si
poseen la certificación respectiva por cumplir con las normas y exigencias de calidad que
les sean aplicables según su naturaleza.‖ Por otra parte, el artículo 7 del mismo
reglamento nos dice en lo que interesa que: Artículo 7°—Todo EMB requiere previo a su
uso, comercialización o importación el registro sanitario. En virtud de lo anterior queda
claro, que la institución licitante al exigir de los oferentes el cumplimiento del certificado de
registro del equipo y material biomédico que presenten con su plica, además de procurar
25
el debido resguardo de la salud de los pacientes en quienes dichos productos y equipos
serían utilizados, es cumplir también con una norma integrante del bloque de legalidad
(artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración
Pública), que exige la comercialización y distribución solo de aquellos equipos
debidamente registrados, aspecto que la Administración debe ser la principal interesada
en verificar. Razón por la cual el recurso en este extremo debe ser declarado sin lugar.
3) Sobre el Formulario EQ2. Especificaciones Técnicas. Ítem Único. Punto 38.
“Pruebas de calidad de imagen (muestra de equipos)…”. La objetante refiere sobre
el cambio en el cartel, del Formulario EQ2, punto 38, y el Anexo 3, donde se regulan las
pruebas que haría la Caja, de los equipos ofertados, a partir de las muestras que es de
obligación entregar. Lo cual es nuevo en este cartel y sorpresivo, ya que obliga
irremediablemente a los oferentes a entregar un equipo ofertado o poner en disposición,
el día de la apertura de ofertas, pues el punto 38.1 señala: ―Las empresas que presenten
sus ofertas deberán traer como muestra y para realizar pruebas de la calidad de imagen,
lo siguiente: a) Un equipo de la misma marca y modelo al cotizado. b) Transductores de la
misma marca y modelo a los cotizados, para las pruebas que se indican en la guía que se
anexa a este cartel. c) Una aplicación esta para que opere y ajuste el equipo para obtener
las mejores imágenes.‖. Señala que lo anterior conlleva un riesgo sobre los criterios a
valorar en relación a la calidad de imágenes que serían en parte subjetivos, dado que la
orientación de un especialista se puede inclinar al tipo de equipo que ha usado, en tal
sentido solicita se elimine ese punto, sumado a que el plazo que se brinda es de
imposible cumplimiento, salvo que la Administración regule las condiciones para que
previo a la apertura de ofertas y entrega se exonere los equipos del proceso de registro
como lo permite el artículo 19 del Reglamento para la notificación, registro, clasificación,
importación y control de equipo y material biomédico. Al respecto, indica la
Administración que aclara que la presentación del equipo de prueba no debe ser el día
de la apertura sino que será para la fase de análisis técnico como se ha indicado en
recurso anterior, por lo que este punto será indicado en el alcance No. 2. Además se
destaca que para minimizar la subjetividad de las pruebas de imagen del equipo, las
pruebas serán hechas en forma colegiada por tres profesionales especialistas en
imágenes de ultrasonido de la CCSS y además la operación y ajustes del equipo lo
26
realizará un aplicacionista de la marca, de forma que se garantice la mejor operación y
ajuste del equipo para que las imágenes sean valoradas por los especialistas. Se reitera
la importancia para el diagnóstico médico de disponer de una imagen de alta calidad,
como ya se ha mencionado en párrafos atrás. Por lo tanto se rechaza la pretensión del
objetante y se recomienda mantener este punto del cartel. Criterio de la División: En
cuanto al extremo objetado, sobre el punto 38 del formulario EQ2, se mantiene la posición
vertida en el punto 1, del recurso presentado por la empresa Corporación Almotec S.A,
por lo que se rechaza de plano el extremo por falta de fundamentación, pues no se
evidencia cómo dicha condición afecta su participación y la de potenciales oferentes a
este concurso, no obstante debe valorarse las aclaraciones vertidas por la CCSS, en
cuanto plazo y presentación del equipo para la toma de la muestra. De igual forma, se
reitera a la CCSS la necesidad de objetivizar la prueba de las imágines, según comentario
de oficio realizado anteriormente en esta resolución. 4) Sobre la experiencia de los
técnicos/calificación de ofertas. La objetante refiere que el nuevo cartel cambió el
formulario P01, en el punto 2.1 para que diga así: ―Un punto por cada técnico o
profesional con capacitación en los modelos ofrecidos en fábrica hasta máximo 3 puntos.
Solo se tomarán en cuenta los títulos que se vengan con una certificación de fábrica
debidamente apostillada o consularizados de migración correspondiente a las fechas de
salida del país‖. En virtud de lo anterior señala que con base en el artículo 51 del RLCA,
el cartel debe ser un conjunto de reglas claras y sencillas para el estudio de la oferta. Ante
ello indica que el texto transcrito no es claro, y se presta a confusión a varias
interpretaciones e impide ofertar con seguridad jurídica. Por ello el texto debe modificarse
para ajustarlo a los criterios básicos de eficiencia y eficacia, pues el texto actual potencia
ofertas dispares, una calificación de ofertas complicada y apelaciones. Sugiere se
modifique el texto, para que sea acorde a la Ley. Al respecto, indica la Administración
que analizado el punto, se acepta la observación realizada por el objetante y se corrige el
punto de forma que se lea de la siguiente manera: ―Solo se tomarán en cuenta los títulos
que vengan con una certificación de fábrica debidamente apostillada o consularizada y
con la certificación de Migración correspondiente a las fechas de salida del país.‖ Como
conclusión, se reitera el interés de la Administración en la participación de los oferentes al
concurso, así como el de obtener los equipos de Ultrasonido que satisfagan las
27
necesidades en diagnóstico medicas a Nivel Nacional. Criterio de la División: Considera
este Despacho que el reclamo de la objetante se encuentra ayuno de fundamentación en
cuanto a que no hay claridad a qué elementos particulare de la cláusula son los que le
generan confusión o bien que puede generar interpretaciones varias, en la redacción
propuesta por la Administración en cuanto al punto 2.1, de la metodología de evaluación.
Por ende procede rechazar de plano el argumento por falta de fundamentación.-------------
POR TANTO
Con fundamento en lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 182, 183 y 184 de la
Constitución Política, 81 de la Ley de Contratación Administrativa y 178 y 180 de su
Reglamento, se resuelve: 1) Declarar parcialmente con lugar los recursos de objeción
interpuestos por las empresas Siemens Healthcare Diagnostics, Multiservicios
Electromédicos S.A., Corporación Almotec S.A, Elvatron S.A. y Anca Medica S.A,
en contra del cartel modificado de la Licitación Pública N° 2017LN-000002-3110,
promovida por la Caja Costarricense de Seguro Social, para ―Adquisición de Equipos
Ultrasónicos modalidad entrega según demanda‖. 2) Deberá la Administración proceder
con las modificaciones respectivas al cartel, y brindarles la publicidad por los medios
respectivos 3) Se da por agotada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE.-------------------------
Edgar Herrera Loaiza Marco Antonio Loáciga Vargas Gerente Asociado Fiscalizador
AAG/MALV/svc NI:5531-5553-5560-5573-5701-5710-6309-6396-6448 NN:03762 (DCA-0987-2018) Ci: Archivo central G: 2018000701-3
