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¿Para qué Estado? Disputa de proyectos estatales dentro de la Ley de Apoyo
Humanitario. Ecuador (2020)
Trabajo de Titulación modalidad Proyecto de Investigación presentado como requisito
previo a la obtención del Título de Politóloga
AUTORA: Andrea Katherine Guillem Macías
TUTOR: Jorge Luis Acanda
Quito, mayo 2021
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Andrea Katherine Guillem Macías en calidad de autora y titular de los derechos
morales y patrimoniales del trabajo de titulación “¿Para qué Estado? Proyectos de Estado
en disputa dentro de la Ley de Apoyo Humanitario” modalidad Proyecto de investigación,
de conformidad con el Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA
SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, concedo a
favor de la Universidad Cenral del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no
exclusiva para el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos.
Conservo a mi favor todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la
normativa citada.
Así mismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de
conformidad a los dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
La autora declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su forma
de expresión y ni infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la responsabilidad
por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y libertando a la
Universidad de toda responsabilidad.
iii
APROBACIÓN DEL TUTOR
En mi calidad de Tutor del Trabajo de Titulación, presentado por Andrea Guillem Macías
para optar por el Grado de Politólogo; cuyo título es: “¿Para qué Estado? Disputa de
proyectos estatales dentro de la Ley de Apoyo Humanitario”, considero que dicho trabajo
reúne los requisitos y méritos suficientes para ser dometido a la presentación pública y
evaluación por parte del tribunal examinador que se designe.
En la ciudad de Quito, 11 de Junio del 2021.
CC: 1755742598
iv
DEDICATORIA
A mi madre, sin su amor nada sería posible.
A mis compañeras y compañeros, sostén emocional y alimento de mis reflexiones.
A las amigas y amigos con los que he transitado el camino de la academia
comprometida con la transformación social.
v
AGRADECIMIENTO
Gracias a las mujeres que hacen historia y sostienen vidas en todos los rinconces del
planeta, de su ética de cuidado se levantan las demás.
A mis compañeras y compañeros de clase con quienes aprendí que lo más importante que
nos deja la universidad pública es el aprendizaje de los pasillos y de la lucha por la justicia
que nos convoca a ser comunidad.
Un agradecimiento especial a mi guía académica y tutor de tesis Jorge Luis Acanda que
nos hizo aprender siempre entre risas y mucha admiración. A los profesores que se
quedaron enroscados en mis más lindos recuerdos del aprender: David, Carol, Andrea,
Ricardo, Alexander, Josefina.
A los compañeros con los que emprendí la aventura de organizarnos para defender
nuestros derechos, de los que aprendí que los sueños no parecen tan grandes cuando se
comparten: Jahiren, Diego, Lía y Paul.
A los amigos y amigas que me han regalado momentos de su brillantez y sensibilidad que
han estimulado mis reflexiones críticas que han dado fruto esta investigación: Pablo,
James, David, Soledad.
A mi madre que es mi roca. A mi padre que es mi inspiración. A mi hermano que es mi
ángel.
vi
Tabla de contenido
DERECHOS DE AUTOR ii
APROBACIÓN DEL TUTOR iii
DEDICATORIA iv
AGRADECIMIENTO v
Tabla de contenido vi
RESUMEN ix
ABSTRACT x
INTRODUCCIÓN 2
1. CAPÍTULO I. El Estado: Acercamiento teórico y metodológico. 3
1.1. El Estado como objeto de estudio 3
1.2. El Enfoque Relacional Estratégico del Estado 5
1.2.1. El aparato del Estado 6
1.2.2. Selectividad Estratégica del Estado 7
1.2.3. Proyecto de Estado 7
1.3. El Estado ecuatoriano: Distintos enfoques, distintos momentos históricos. 8
1.4. Estado de excepción 10
1.5. Metodología de la Investigación 10
2. CAPITULO II. Proyectos estatales en el debate de la ley de Apoyo Humanitario 13
2.1. Elaboración del proyecto de Ley de Apoyo Humanitario 16
2.2. Primer debate de Ley de Apoyo Humanitario 20
2.3. Segundo Debate de Ley de Apoyo Humanitario. 38
2.4. Análisis del segundo debate. 47
2.5. Votación del pleno. 49
3. CAPÍTULO III. ¿Cómo llegamos hasta aquí? Cambio en la correlación de fuerzas dentro del Estado Ecuatoriano. 53
3.1. Primer paso: Consulta popular y cambio institucional. 55
3.2. Segundo paso: Ecuador frente EE.UU y el multilateralismo global. 59
3.3. Tercer paso: Relaciones laborales en el gobierno de Moreno. 64
4. CAPÍTULO IV: 70
Conclusiones y recomendaciones 70
Bibliografía: 73
vii
Tabla de cuadros CUADRO 1 PALABRAS MÁS USADAS POR ALIANZA PAÍS. PRIMER DEBATE. ______________________ 23 CUADRO 2 PALABRAS MÁS USADAS POR LA REVOLUCIÓN CIUDADANA. PRIMER DEBATE. _________ 24 CUADRO 3 PALABRAS MÁS USADAS POR EL MOVIMIENTO PACHAKUTIK. PRIMER DEBATE. ________ 26 CUADRO 4 PALABRAS MÁS USADAS POR EL PARTIDO SOCIAL CRISTIANO. PRIMER DEBATE. _______ 28 CUADRO 5 PALABRAS MÁS USADAS POR CREO. PRIMER DEBATE. ____________________________ 29 CUADRO 6 FRECUENCIA ABSOLUTA DE CADA PALABRA POR BANCADA/PARTIDO: ________________ 31 CUADRO 7 FRECUENCIA DIVIDIDA PARA EL NÚMERO DE INTERVENCIONES DE CADA
BANCADA/PARTIDO: _____________________________________________________________ 31 CUADRO 8 RELACIÓN DE FRECUENCIAS ENTRE CUADRO 1 PALABRAS MÁS USADAS POR ALIANZA PAÍS. PRIMER DEBATE. ........................................... 23 CUADRO 2 PALABRAS MÁS USADAS POR LA REVOLUCIÓN CIUDADANA. PRIMER DEBATE. ................... 24 CUADRO 3 PALABRAS MÁS USADAS POR EL MOVIMIENTO PACHAKUTIK. PRIMER DEBATE. ................. 26 CUADRO 4 PALABRAS MÁS USADAS POR EL PARTIDO SOCIAL CRISTIANO. PRIMER DEBATE. ............... 28 CUADRO 5 PALABRAS MÁS USADAS POR CREO. PRIMER DEBATE. ........................................................ 29 CUADRO 6 FRECUENCIA ABSOLUTA DE CADA PALABRA POR BANCADA/PARTIDO: ................................ 31 CUADRO 7 FRECUENCIA DIVIDIDA PARA EL NÚMERO DE INTERVENCIONES DE CADA
BANCADA/PARTIDO: ......................................................................................................................... 31 CUADRO 8 RELACIÓN DE FRECUENCIAS ENTRE LAS PALABRAS ‘IMPUESTOS’ Y ‘CONTRIBUCIÓN’ POR
CADA BANCADA/PARTIDO ................................................................................................................. 32 CUADRO 9 RELACIÓN DE FRECUENCIAS ENTRE ‘TRABAJADORES’ Y ‘EMPRESAS’ POR CADA
BANCADA/PARTIDO ........................................................................................................................... 32 CUADRO 10 FRECUENCIA DE LA PALABRA ‘DERECHOS’ POR CADA BANCADA ....................................... 33 CUADRO 11 PROPUESTAS DE LAS DISTINTAS BANCADAS PRIMER DEBATE. ............................................. 34 CUADRO 12 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR ALIANZA PAÍS. SEGUNDO DEBATE. ................................ 40 CUADRO 13 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR LA REVOLUCIÓN CIUDADANA. SEGUNDO DEBATE. ....... 42 CUADRO 14 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR EL MOVIMIENTO PACHAKUTIK. SEGUNDO DEBATE ....... 43 CUADRO 15 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR EL PARTIDO SOCIAL CRISTIANO. SEGUNDO DEBATE. ... 45 CUADRO 16 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR CREO. SEGUNDO DEBATE. ............................................. 46 CUADRO 17 FRECUENCIA DE PALABRAS: ‘TRABAJADORES’ Y ‘EMPRESAS’ POR BANCADA/PARTIDO..... 48 CUADRO 18 FRECUENCIA DE PALABRAS DIVIDIDO POR EL NÚMERO DE INTERVENCIONES POR
BANCADA/PARTIDO. .......................................................................................................................... 48 CUADRO 19 GRÁFICO DE FRECUENCIA RELATIVA ENTRE LAS PALABRAS ‘TRABAJADORES’ Y
‘EMPRESAS’ ...................................................................................................................................... 48 CUADRO 20 VOTACIÓN EN PLENO ............................................................................................................. 49 CUADRO 21 LISTADO DE VOTACIÓN ......................................................................................................... 49 CUADRO 22 CAMBIOS EN EL GABINETE ECONÓMICO Y LABORAL PERIODO 2017-2021. ......................... 60 CUADRO 23 EVOLUCIÓN EMPLEO ADECUADO. 2017-2019 ....................................................................... 63 CUADRO 24 EVOLUCIÓN DESEMPLEO. 2017-2019 .................................................................................... 64 CUADRO 25 CAMBIOS EN LAS RELACIONES LABORALES DURANTE EL GOBIERNO DE MORENO. ........... 66 LAS PALABRAS ‘IMPUESTOS’ Y ‘CONTRIBUCIÓN’ POR CADA BANCADA/PARTIDO __________________ 32 CUADRO 9 RELACIÓN DE FRECUENCIAS ENTRE ‘TRABAJADORES’ Y ‘EMPRESAS’ POR CADA
BANCADA/PARTIDO ______________________________________________________________ 32 CUADRO 10 FRECUENCIA DE LA PALABRA ‘DERECHOS’ POR CADA BANCADA ___________________ 33 CUADRO 11 PROPUESTAS DE LAS DISTINTAS BANCADAS PRIMER DEBATE._______________________ 34 CUADRO 12 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR ALIANZA PAÍS. SEGUNDO DEBATE. ________________ 40 CUADRO 13 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR LA REVOLUCIÓN CIUDADANA. SEGUNDO DEBATE. ___ 42 CUADRO 14 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR EL MOVIMIENTO PACHAKUTIK. SEGUNDO DEBATE ___ 43 CUADRO 15 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR EL PARTIDO SOCIAL CRISTIANO. SEGUNDO DEBATE. _ 45 CUADRO 16 PALABRAS MÁS UTILIZADAS POR CREO. SEGUNDO DEBATE. ______________________ 46
viii
CUADRO 17 FRECUENCIA DE PALABRAS: ‘TRABAJADORES’ Y ‘EMPRESAS’ POR BANCADA/PARTIDO __ 48 CUADRO 18 FRECUENCIA DE PALABRAS DIVIDIDO POR EL NÚMERO DE INTERVENCIONES POR
BANCADA/PARTIDO. ______________________________________________________________ 48 CUADRO 19 GRÁFICO DE FRECUENCIA RELATIVA ENTRE LAS PALABRAS ‘TRABAJADORES’ Y
‘EMPRESAS’ ____________________________________________________________________ 48 CUADRO 20 VOTACIÓN EN PLENO _______________________________________________________ 49 CUADRO 21 LISTADO DE VOTACIÓN _____________________________________________________ 49 CUADRO 22 CAMBIOS EN EL GABINETE ECONÓMICO Y LABORAL PERIODO 2017-2021. ____________ 60 CUADRO 23 EVOLUCIÓN EMPLEO ADECUADO. 2017-2019 ____________________________________ 63 CUADRO 24 EVOLUCIÓN DESEMPLEO. 2017-2019 __________________________________________ 64 CUADRO 25 CAMBIOS EN LAS RELACIONES LABORALES DURANTE EL GOBIERNO DE MORENO. _____ 66
ix
TÍTULO: ¿Para qué Estado? Proyectos de Estado en disputa dentro de la Ley de
Apoyo Humanitario.
Autora: Andrea Guillem Macías
Tutor: Jorge Luis Acanda
RESUMEN
El presente trabajo tiene como objetivo el análisis de los imaginarios sobre el sentido del
Estado y sus papel en la sociedad dentro del contexto de crisis múltiple de covid-19 en el
Ecuador a través de la elaboración, debate y promulgación de la Ley de Apoyo
Humanitario durante el mes de mayo del 2020, que tiene la intención de dar respuesta a
la crisis económica y sanitaria que atravesó el Ecuador. Para el desarrollo de la
investigación se realiza un recorrido sobre las teorías del Estado abordandolo de forma
crítica y estableciendo los desplazamientos que nos llevan a analizar el Estado como una
relación social.
En ese sentido, la investigación se enfoca en las estrategias que despliegan los actores
políticos dentro de la Asamblea Nacional del Ecuador en medio de un momento dónde la
actuación del Estado es central para la resolución de la crisis. Estas estrategias apuntan a
imaginarios distintos sobre el rol del Estado que se expresan en los discursos de los
legisladores con los que se delimita constelaciones de sentidos para entender qué
proyectos estatales están en disputa y cómo termina imponiéndose uno dentro de la Ley
de Apoyo Humanitario.
PALABRAS CLAVE: CRISIS, IMAGINARIOS ESTATALES, COVID-19,
ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR.
x
TITLE: ¿Para qué Estado? Proyectos de Estado en disputa dentro de la Ley de
Apoyo Humanitario.
Autora: Andrea Guillem Macías
Tutor: Jorge Luis Acanda
ABSTRACT
The objective of this work is to analyze the imaginaries about the meaning of the State
and its role in society within the context of the multiple covid-19 crisis in Ecuador through
the development, debate and enactment of the Humanitarian Support Law during the
month of May 2020, which intends to respond to the economic and health crisis that
Ecuador went through. For the development of the research, a tour is made of the theories
of the State, addressing it critically and establishing the displacements that lead us to
analyze the State as a social relationship.
In this sense, the research focuses on the strategies deployed by political actors within the
National Assembly of Ecuador in the midst of a moment where the action of the State is
central to the resolution of the crisis. These strategies point to different imaginaries about
the role of the State that are expressed in the speeches of legislators with which
constellations of meanings are delimited to understand which state projects are in dispute
and how one ends up being imposed within the Humanitarian Support Law
KEY WORDS: CRISIS, STATE IMAGINARIES, COVID-19, ASAMBLEA
NACIONAL DEL ECUADOR.
1
¿PARA QUÉ ESTADO?
PROYECTOS DE
ESTADO EN DISPUTA
DENTRO DE LA LEY DE
APOYO HUMANITARIO.
Tesis de grado de Politología
Andrea Guillem
2
INTRODUCCIÓN
El Estado es un objeto central de análisis de las ciencias políticas con una pluralidad de
enfoques que se han ido desarrollado a lo largo de la historia. El análisis del Estado
como una relación social permite complejizarlo entre las estructuras que condicionan y
las estrategias de los agentes políticos. Para aterrizar el análisis de qué tipo de relaciones
está construyendo al Estado en el Ecuador en un momento concreto: la crisis sanitaria
del covid-19 me ubique en los imaginarios del Estado por parte de los actores dentro de
la Asamblea Nacional. Estos imaginarios son los proyectos estatales que se ponen en
confrontación en una disputa por legitimidad sobre los sentidos estatales.
La crisis sanitaria del covid-19 golpeo fuertemente a las vidas humanas en el Ecuador y
puso una gran expectativa sobre la actuación del aparto estatal en medio de un decreto
de estado de excepción. El Gobierno Nacional planteó a la Asamblea Nacional un
proyecto de ley para dar respuesta ‘humanitaria’ a la pandemia. En el debate de este
proyecto normativo llamado ‘Ley de Apoyo Humanitario’ fue el escenario de disputa en
el que se enfrentaron varios imaginarios de cual debe ser el rol de Estado.
¿Para qué Estado? Es la pregunta que se responden los legisladores durante el debate y
que confronto para analizar el imaginario vencedor. Estos imaginarios definen no sólo
el sentido del Estado, también para quienes o a qué sujetos debe dar prioridad el Estado.
Los imaginarios vencedores otorgan legitimidad dentro del aparato estatal, que
consolidan una selectividad determinada. Los proyectos estatales no comienzan y
terminan en un momento puntual, es una continuidad de estrategias sostenidas por
actores que se relacionan constantemente con las estructuras y las redefinen.
La investigación cuenta un primer capítulo teórico y metodológico dónde se expone la
discusión sobre el estudio del Estado en la ciencia política y el uso de diversos enfoques
para estudiar el Estado ecuatoriano. Además explica la metodología cualitativa y
cuantiva a usarse. Posteriormente, el segundo capítulo aborda el meollo del asunto:
primero, explica el contexto sobre el que se elabora y debate la Ley de Apoyo
Humanitario; luego, establece el debate del pleno de la Asamblea Nacional en torno a
los imaginarios en disputa; y finaliza el capítulo analizando la votación del pleno en el
proyecto de ley.
El tercer capítulo es una exposición de mayor alcance que busca explicar la votación del
pleno aparentemente contradictoria a través del analisis de la correlación de fuerzas
dentro del Estado en el gobierno de Lenin Moreno. Este capítulo establece la
consolidación de una selectividad estatal a favor de grupos de poder empresarial en
detrimento de las organizaciones de trabajadores. Selectividad que termina
materializandose en la promulgación de la Ley de Apoyo Humanitario.
Finalmente, el último capítulo aborda las conclusiones de la investigación en la que se
establece qué sentidos estatales se encontraron durante el debate dentro del pleno que
expresan la disputa política por el Estado en el Ecuador del 2020 en medio de la crisis
pandemica del covid-19.
3
1. CAPÍTULO I. El Estado: Acercamiento teórico y
metodológico.
1.1. El Estado como objeto de estudio
El Estado es un objeto de estudio central en la ciencia política. Qué es el Estado, cómo
funciona y cuales son sus dinámicas han sido unas de las preguntas centrales que las
ciencias políticas han intentando dar respuesta. En este capítulo me centraré en hacer un
muy breve recuento de las distintas posturas para abordar al Estado en relación con las
transformaciones socioecoómicas y al desarrollo histórico que sin lugar a duda moldean
y tranforman las ciencias a su ritmo.
Primero, un acercamiento a las posiciones del marxismo clásico con un enfoque
intrumentalista del Estado; para pasar al debate entre el estructural funcionalismo; el
funcionalismo institicionalista; el nuevo institucionalismo hasta llegar al enfoque
relacional estratégico. Este último será el abordaje teórico y metodológico que usaré en
esta investigación para analizar una coyuntura concreta del Estado ecuatoriano: la
promulgación de la Ley de Apoyo Humanitario.
Nuestro punto de partida es el Estado Moderno. Pero antes hay que preguntarse por el
adjetivo que acompaña. ¿Qué es la modernidad? Para Bolivar Echeverría una de las
características constitutivas de la modernidad es la secularización de la política, es decir
la ruptura con el pasado y su fundamento espiritual y religioso de la política a una política
“materialista” ejercida por el campo de lo civil. (Echeverría, 2011) Un campo que
comenzaba a transformar las relaciones sociales de servidumbre y de castas inamovibles
a relaciones sociales de propietarios privados
“La secularización de la política, implicaría entonces la conversión de la
institución estatal en una “superestructura” de esa “base burguesa” o “material”
en que la sociedad funciona como una lucha de propietarios privados por defender
cada uno de los intereses de sus respectivas empresas económicas. Esto es lo
determinante en la vida del Estado moderno; lo otro, el aspecto mas bien
comunitario, cultural de reproducción de la identidad colectiva, pasa a un segundo
plano. (Echeverría, 2011, pág. 15)
Así se abre un estudio sobre los Estados modernos de finales del siglo XIX y principios
del siglo XX, interpretados principalmente como el estudio de un aparato
instrumentalizador por las élites económicas.
Uno de los representantes del marxismo en esta orilla es Ralhp Milliband en su libro
“Estado en la sociedad capitalista” describe que la “clase imperante de la sociedad
capitalista es la que posee y controla los medios de producción y, en virtud del poder
económico de tal manera detentado, puede utilizar al Estado como instrumento para el
dominio de la sociedad”. (Miliband, 1970, pág. 24) Esta instrumentalización estaría
4
determinada por quienes ejercen una posición de clase dominante a través de la
producción de los objetos materiales e ideales de vida, y con ello asegurar la reproducción
de su dominación. Esta posición tiene la mirada puesta fundamentalmente en el
desarrollo económico de las formaciones sociales y el Estado como un aparato neutro que
responde de forma mecánica a los intereses de la clase que lo compone.
Enfoques posteriores dentro del propio marxismo criticaron duramente esta cosificación
del Estado especialmente en las décadas de los 60 y 70 del siglo XX en un debate
alrededor del Estado benefactor. (Córdova, 2017) El enfoque de carácter estructural
funcionalista sostiene que si bien el aparato estatal es una expresión de clase, tiene una
función determinada dentro de un sistema más amplio y por tanto está condicionado por
las lógicas de sobrevivencia del sistema en su conjunto.
Nicos Poulantzas, sociólogo marxista y uno de los mayores pensadores del Estado
capitalista parte de las premisas que sostienen que el Estado es la unidad política de las
clases dominantes por su posición ventajosa dentro del sistema productivo, sin embargo
poseé una “autonomía relativa” de los intereses particulares y especificos de las
fracciones de clase que lo componen. (Poulantzas, 1979, pág. 153) Esa autonomía relativa
estaría condicionada por la función del Estado capitalista para el sostenimiento de las
relaciones sociales de producción y reproducción capitalista.
Frente al funcional estructuralismo y en oposición se encuentra el institucionalismo
funcionalista cuyo máximo representante es Max Weber. Para el sociólogo alemán el
Estado es un “instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida en que su
cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolo legítimo de la
coacción física para el mantenimiento del orden vigente.” (Weber, 2002, pág. 43) Weber
pone el énfasis al tipo de clase que compone al Estado es decir su “cuadro administrativo”
y en la “legitimidad de la dominación”. Lo “legítimo” estaría determinado en este sentido
por la acción de la comunidad política, una acción que estaría orientada a un tipo de
racionalidad específica del desarrollo histórico. Este enfoque centra la fuerza del cambio
organizativo en la acción racional de los individuos que dentro del Estado son la
burocracia y la élite política.
Poulantzas condensa muy bien este debate cuando ubica la diferencia entre el estado
“cosa” o el Estado “sujeto” que sería los extremos de estas concepciones que, por un lado
miran al aparato estatal como un objeto pasivo, y por otro lado, se le otorga absoluta
autonomía como propone Weber al reducirlo a la voluntad racional de la sociedad civil.
(Poulantzas, 1979, pág. 154) Ambas posturas intentan dar respuesta a la “función” del
Estado, por un lado el estructura funcionalismo intenta destacar los vínculos entre el
sistema capitalista en su conjunto, el institucionalismo funcionalista busca las respuestas
del Estado dentro del mismo.
Un enfoque posterior a este debate, con una “renovación” en la mirada hacia el centro del
sistema político y del Estado. Este enfoque llamado “nuevo institucionalismo” aparece
en la década de los 80 del siglo XX. Para este abordaje son las estructuras del Estado las
que generan sus lógicas de funcionamiento y las instituciones las que delimitan las
prácticas entre agentes.
Theda Skocpol socióloga estadounidense es una de las más brillantes representantes. Su
principal crítica a la “autonomía del Estado” yace en que no puede aplicarse para todo
5
sistema de gobierno, sino que puede “aparecer y desaparecer” en coyunturas donde las
mismas instituciones se transformen. (Skocpol, 2014) Además de realizar una crítica al
institucionalismo funcionalista en su duda por una racionalidad del Estado sin intereses
particulares. (Skocpol, 2014, pág. 186)
Frente a estas críticas la autora propone ubicar la mirada adentro de los Estados y analizar
sus capacidades y diseños institucionales, mientras se tiene en cuenta a la par “la
organización y los intereses de los grupos económicos y la investigación de las relaciones
tanto complementarias como conflictivas de actores estatales y sociales” (Skocpol, 2014)
Su propuesta es la de poner al Estado en primer plano para explicar las transformaciones
sociales y políticas.
Sin embargo las críticas ante este abordaje es la separación del Estado de lo político y los
económico escondido bajo el discurso de la técnica y la eficiencia. Una crítica realizada
por Carl Smicht a estas posturas institucionalistas recae precisamente en que lo político
no puede ser representado única y exclusivamente por una particularidad institucional
como el Estado. (Schmitt, 2009, págs. 11,12) Propone mirar aquello constitutivo de los
político como el conflicto, no sólo en el aparato Estatal, sino en otros espacios y cómo se
relaciona estos espacios con el Estado.
La ciencia política no está excenta de transformaciones en sus epistemologías y en sus
acercamientos hacia determinados objetos. Estas transformaciones se desarrollan junto
con los cambios sociales materiales de la sociedad. Hasta aquí hemos abordado algunos
de los denates frente al funcionamiento del Estado, pero como investigar es hacer
artesanía intelectual y tomar un enfoque teórico y metodológico que permita tejer un
análisis ahora presentaré el enfoque relacional estratégico que utilizaré en la investigación
aquí en cuestión.
1.2. El Enfoque Relacional Estratégico del Estado
El enfoque relacional estratégico de Bob Jessop es un intento de superar el debate entre
el estructural funcionalismo y el nuevo institucionalismo. Por un lado, plantea con su
concepto de “acoplamiento estructural” la influencia mutua entre varias estructuras como
la economía y la política sin que esto signifique la dependencia y subordinación de una
frente a otra. Y por otro lado, afirma que para estudiar al Estado no basta con un análisis
de las instituciones que son estáticas frente al dinamismo interno de sus actores puesto
que siempre son un campo de disputa política. (Sandoval, 2005)
Esta posición relacional estratégica desnaturaliza al Estado, y propone la supresión de
todo intento de generar una “teoría general del Estado” atendiendo de manera
fundamental al equilibrio de fuerzas sociales que siempre es cambiante, tanto dentro como
fuera del aparato estatal. Utilizo las investigaciones de Bob Jessop de su libro “Estado:
Pasado, Presente y Futuro”, porque me da herramientas teóricas y metodológicas para
estudiar al Estado ecuatoriano en una coyuntura determinada y en un modo de
intervención específico.
6
Jessop retoma varias premisas de Nicos Poulantzas y Antonio Gramsci en su análisis entre
agencia y estructura. Si el estado para Jessop es una “relación social” entonces importa
mirar quienes están en los extremos de esa relación. Es decir como los agentes en su
relación con las instituciones van moviendo los límites del Estado y su actuación frente a
la “sociedad en general” y viceversa.
Para Jeesop el Estado es una estructura polivalente y multiforme puesto que tiene la
capacidad de actuar y de expresarse de distintas maneras como:
“1: el ejercicio de poder del Estado, 2: Una condensación mediada institucional y
discursivamente, 3: Un equilibrio de fuerzas que es variable, 4: y que busca influir
en las formas, los propósitos y el contenido de la organización institucional, de la
política y de las políticas en coyunturas específicas, marcadas por una mezcla
igualmente variable de oportunidades y restricciones, 6: ellas mismas vinculadas
a un entorno natural y social más amplio.” (Jessop, Estado: Pasado, Presente y
Futuro, 2017, pág. 136)
Este reconocimiento de la pugna entre fuerzas y fracciones de fuerzas permite entender
el Estado “como conjunto de centros de poder y capacidades que ofrece oportunidades
desiguales a las diferentes fuerzas dentro y fuera del Estado.” (Jessop, 2017, pág. 143)
Para Jessop no es el Estado quien ejerce el poder, sino que son sus poderes plurales los
que se activan y se ejercen durante distintas coyunturas específicas. (Jessop, 2017) Lo
interesante aquí es el reconocimiento de esa extensión de los poderes del Estado incluso
fuera del aparato estatal, es decir, el reconocimiento del amplio equilibrio de fuerzas
dentro y fuera que limitan el accionar de estos poderes plurales del Estado. Por eso es
clave un enfoque de las agencias de actores políticos y económicos que se establecen en
la sociedad en general que delimitan constantemente el accionar del Estado.
1.2.1. El aparato del Estado
Jessop entiende al aparato del Estado como el conjunto de instituciones, organismos y
prácticas que “encarnan” el poder del Estado. Si pensamos poderes del Estado (ejecutivo,
legislativo y judicial) vemos que cada uno tiene instituciones y organismos que asumen
las competencias del poder que, si bien son delimitadas en sus funciones, se encuentran
en constante disputa, dependiendo de la cambiante correlación de fuerzas. Es decir, no
tienen una “coherencia interna pura y cerrada, más bien es contradictoria, emergente,
híbrida y relativamente abierta”. (Jessop, Estado: Pasado, Presente y Futuro, 2017, pág.
192)
Los Estados cuentan con “Modos de intervención” que son las capacidades de infiltrarse
en la sociedad y organizarla a través de las acciones de sus aparatos diversos. Pueden ser
desde la coerción organizada, la promulgación de leyes, de la imposición de tributos, a
través de políticas públicas, o a través de la difusión de conocimientos. Estos modos de
intervención suelen estar articulados mutuamente mediante una arquitectura institucional
del Estado. (Jessop, Estado: Pasado, Presente y Futuro, 2017)
Entendiendo al poder legislativo como parte del aparato del Estado, están representados
una diversidad de intereses que acuerdan o promulgan leyes que constituyen un modo de
7
intervención específico. Estos textos normativos delimitan el accionar del aparato estatal,
construyendo un proyecto de Estado que no es completo ni único, a la vez que regulan
los comportamientos de la sociedad en general.
1.2.2. Selectividad Estratégica del Estado
El concepto de “selectividad estratégica” del Estado es clave en la obra de Jessop. La
estrategia significa el arte de dirigir, por tanto se pone énfasis en el carácter agencial que
tienen los actores dentro del aparato estatal. La estructura del Estado tiene una
selectividad estratégica en tanto le conviene satisfacer ciertas demandas y no otras.
El Estado para Jessop es “el sitio de la estrategia” (Jessop, State and Power, 2010, pág.
26) Más adelante en el mismo artículo con nombre “Estado y poder” indica que esta
selectividad “se puede analizar como un sistema cuya estructura y modus operandi son
más abiertos a algunos tipos de estrategia política que a otros.” (Jessop, State and Power,
2010, pág. 26) De esta forma un tipo de Estado será más abierto a ciertas demandas de
unas fuerzas en relación con otras, pero no de forma automática sino en la medida que
estas fuerzas implementen estartegias que les permita ganar poder en el Estado. Este
acceso desigual está profundamente signado por los imaginarios políticos hegemónicos
de la sociedad, que están marcados por el pasado y la historia
de esa sociedad.
Más adelante veremos en los análisis que se han realizado para el Estado ecuatoriano en
concreto han descrito como ciertas fuerzas políticas que partiendo de su acumulado
histórico y económico han implementado estrategias que le permiten comunicarse con
mayor facilidad con el Estado. De igual forma el Estado va consolidando selectividades
en tanto estos agentes sociales ocupan puestos claves de dirección en el aparato estatal.
La selectividad estratégica del Estado se puede observar en la composición de los
gabinetes de gobierno, con quienes tienen mayor acceso para relacionarse, y que
demandas ciudadanas atiende con prioridad.
1.2.3. Proyecto de Estado
Este concepto es la pieza modular de esta investigación. Indica que los sistemas estatales
no son proyectos unificados, mucho menos en formaciones sociales tan desiguales como
Ecuador. El proyecto de Estado indica “los imaginarios, los proyectos y las prácticas
políticas que 1: definen y regulan los límites del sistema estatal frente a la sociedad en
general y 2: tratan de proporcionar al aparato estatal así delimitado una fundamental
unidad operativa interna suficiente para que sea capaz de llevar a cabo sus tareas
socialmente aceptadas, ya sean heredadas o redefinidas” (Jessop, 2017, pág. 192)
Se asocia a una racionalidad específica una “razón de Estado”. La rivalidad entre
proyectos de Estado lleva a enfrentamientos para imponer “unidades de aparato”
contradictorias en los órganos reales o potenciales del mismo. (Jessop, Estado: Pasado,
Presente y Futuro, 2017, pág. 194) Así, la siempre sesgada lógica institucional y los
intereses distintivos del Estado deben tener relación con los proyectos de Estado, si es
8
que existen, que resulten ser políticamente hegemónicos o dominantes en un momento
dado.
En momentos de transformación institucional o cambios políticos se juega la disputa entre
proyectos de Estado, que intentan otorgarle una unidad operativa y un imaginario común,
importante a la hora de establecer sus funciones y su selectividad estrategia. Estos
proyectos de Estado se definen por las fuerzas que pugnan tanto dentro como fuera del
aparato estatal. En el estudio de caso que haremos sobre la elaboración y promulgación
de la “Ley de Apoyo Humanitario” en la Asamblea Nacional se disputaron
discursivamente y materialemente diversos proyectos de Estado, es por eso fundamental
volver a este concepto una y otra vez.
1.3. El Estado ecuatoriano: Distintos enfoques, distintos
momentos históricos.
La construcción del Estado ecuatoriano es un objeto de análisis de largo aliento en los
estudios políticos. Vamos a utilizar los estudios de Pablo Ospina, Thomas Chiasson-
LeBel, Pablo Andrade y Esteban Nicholls; Soledad Stoessel y Valeria Coronel para
contraponer construcciones de proyectos estatales distintos de acuerdo al desarrollo
historico-social nacional y desde distintos enfoques de la ciencia política.
Pablo Ospina, en su análisis sobre el Estado ecuatoriano durante la primera mitad del
siglo XX, describe la formación de un Estado “transformista” que se levantaba sobre un
inestable balance de fuerzas cambiantes, caracterizado por la negociación de pactos
transitorios que respondían al desarrollo lento y tortuoso del capitalismo en el Ecuador.
El Estado transformista funcionaba a través de transacciones parciales entre grupos tanto
horizontalmente (es decir entre élites), como verticalmente (es decir, entre los grupos
dominantes y subordinados), por lo que el espectro de fuerzas era altamente cambiante.
(Ospina, La aleación inestable: Origen y consolidación de un Estado transformista.
Ecuador, 1920-1960, 2016)
Un Estado que, al tiempo que “transformaba” las relaciones sociales de producción y
reproducción, “transformaba” los pactos políticos de estabilidad y legitimidad (Ospina,
La aleación inestable: Origen y consolidación de un Estado transformista. Ecuador, 1920-
1960, 2016, pág. 143) Esto evitó, según el autor, el desenlance de los conflictos de forma
violenta, al dar a cada cual una pequeña cuota de poder desigual. Esta “desigualdad”
puede ser rastreada por la “selectividad estratégica del Estado”. Por tanto, significa que
hay zonas del Estado que son permeables para ciertos sectores e impermeables para otros,
y la localización de estas zonas permeables varía en función de la coyuntura histórico-
concreta.
Thomas Chiasson analiza con el retorno a la democracia de los años 70 las élites
incrementaron su influencia sobre el Estado para recuperar la situación de control. La
aparición de nuevas fuerzas urbanas cercanas a los postulados populares empujaron a las
élites plegarse al gobierno de León Febres Cordero y en contra del movimiento obrero.
9
El reto para este gobierno y los venideros era mantener esa unidad de las élites que
permitiese la conservación del poder a través de un pacto hegemónico
en contra del “enemigo mayor”que fue el “terrorismo comunista”. (Chiasson-LeBel,
2020)
Sin embargo esto cambia a finales del siglo XX e inicios del siglo XXI, con la irrupción
del movimiento indígena que llenaba el vacío del movimiento sindical derrotado por los
gobiernos sostenidos por los pactos con las élites. El periodo de inestabilidad institucional
que vivó el Ecuador durante el inicio del siglo producto a de la fractura entre las élites
económicas y el surgimiento del movimiento indígena agrupando en torno a la CONAIE,
devino en una crisis de legitimidad y de representación que se resuelve en en 2006 con la
victoria del partido Alianza País que recoge el acumulado de demandas históricas entre
ellas las “la autonomía del Estado” frente al poder económico. (Chiasson-LeBel, 2020)
Pablo Andrade y Esteban Nichols por su parte, cuando pasa analizar la construcción del
Estado durante el periodo de Rafael Correa, describe un proceso de rescate de la
autonomía del Estado que se expresa en la Constitución del 2008 y la promulgación de
leyes que quitan el poder económico corporativo alrededor de parcelas del Estado, pero
tambien la eliminación de estos pactos con dirigencias sindicales y de trabajadores que se
abrigaban de esta lógica corporativa del Estado para negociar ciertas espacios de decisión.
(Andrade & Nicholls, 2017) Desde una visión de las consignas plurinacionales estos
espacios de poder eran pequeñas cuotas de supervivencia frente al Estado Nacional
central.
Este proceso encontró una “herencia institucional compleja, no sólo en el rentismo, sino
también un estado que por diez años habia sido abandonado y que por tanto carecía de
capacidades administrativas necesarias para lograr el proyecto de las nuevas élites
estatales.” (Andrade & Nicholls, 2017, pág. 16) El balance positivo de la correlación de
fuerzas entre el poder ejecutivo y legislativo le permitió implementar pasos para
potenciar las capacidades administrativas y de control estatal, que en ese momento no
necesitaba “negociar” con otras fuerzas sociales para la consecución de objetivos
políticos.
Esto fue construyendo lo que Pablo Andrade llama estado “excepcionalista”,
es decir, un Estado que se ubica como el “único actor capaz de efectivizar los cambios
económico-sociales que requiere el Ecuador” (Pablo Andrade, 2017, pág. 4) Un Estado
que no se imbrica en la “sociedad en general” y los procesos de acumulación histórica
que conlleva, sino que se ubica por encima. Esto generó conflictos frontales contra las
élites económicas, pero tambien con dirigencias de organizaciones sociales de
trabajadores, educadores y el movimiento indígena.
Por la misma línea Franklin Ramírez (2013) plantea que el gobierno de Rafael Correa
organizó una nueva elite estatal que le permitió tener una autonomía relativa frente a las
élites económicas. “El factor clave a considerar es el distinto grado de autonomía relativa
que cada uno de los dos gobiernos logró adquirir con respecto a específicos grupos de
poder local y a la constelación de agentes afines al mantenimiento de la agenda neoliberal
dentro y fuera del país.” (Ramírez, Post-neoliberalismo indócil. Agenda pública y
relaciones socio-estatales en el Ecuador de la Revolución Ciudadana, 2010) Esta
autonomía relativa permitió recuperar las capacidades institucionales, económicas y
políticas del Estado nacional. Sin embargo esta “autonomía” distació el Estado del tejido
10
organizativo de la sociedad, atomanizandola a través del concepto abstracto de
“ciudadanía” que no alcanza para sostener la disputa frente a las élites económicas que
han encontrado estrategias de organización frente al Estado del correismo.
Conforme transcurre el tiempo y la correlación de fuerzas cambia debido a las coyunturas
económicas desfavorables, y esa debilidad estructural del Estado de no anclarse al tejido
organizativo diseminado alrededor del territorio que puedan sostener el proyecto de
Estado, las necesidades de alianzas comienza a aparecer y la agencia política de las élites
comienza a adaptarse a la nueva realidad. Como anota Thomas Chiason cuando identifica
las estrategias de las élites por volver a pugnar por la dirección estatal a través de la
concentración de su representación política en una sola cámara empresarial nacional, o
de la promoción de figuras personales y la actuación estratégica para dirigir la esfera
pública mediante ONGs y fundaciones. (Chiasson-LeBel T. , 2019)
Esta correlación de fuerzas tiene un giro cuando acaba el gobierno de Rafael Correa y se
juegan las elecciones de 2017 donde gana su sucedor Lenin Moreno. No abordaré a
profundidad este nuevo momento que le compete al tercer capítulo de esta investigación,
solo diré de forma breve que en la necesidad de construir una legitimidad propia y
desmarcarse de su sucesor, las élites empresariales encuentran espacios dentro del Estado
para recuperar control sobre las decisiones de política pública.
1.4. Estado de excepción
Con este concepto cerramos este capítulo de cuerpo teórico. Es importante esta
configuración institucional de “excepción” porque es lo que marca el escenario donde se
elabora y promulga la ley de Apoyo Humanitario que es la coyuntura que nos llama
analizar los proyectos de Estado en disputa dentro de la Asamblea Nacional.
Los estados de excepción, menciona Jessop, son periodos de emergencia. Constituyen un
instrumento que poseé el Aparato Estatal para intervenir en la sociedad cuando existen
sucesos que amenazan la “integridad territorial del Estado, la supervivencia del aparato
estatal o la seguridad de la población, suelen declararse cuando existe una crisis de
hegemonía.” (Jessop, Estado: Pasado, Presente y Futuro, 2017)
Este periodo marca un congelamiento de las fuerzas sociales porque limita la guerra de
maniobras, y el poder ejecutivo tiene poderes especiales que le otorgan mayor peso en las
decisiones políticas, además que se suspenden las garantías constitucionales de los
derechos de los ciudadanos. El decreto de estado de excepción por calamidad pública a
raíz de la pandemia del COVID-19, es el decreto Nº1017 (Presidencia de la República del
Ecuador, 2020) que impide el libre tránsito de la ciudadanía y el aislamiento obligatorio,
por tanto la inmovilización de fuerzas sociales en sus tradicionales repertorios de acción.
1.5. Metodología de la Investigación
Una vez explicados el marco conceptual a utilizar, se detalla la metodología que la
investigación seguirá para el análisis de los proyectos estatales en disputa en el debate y
11
promulgación de la Ley de Apoyo Humanitario en el 2020 en el Ecuador. Partiendo del
concepto de “proyecto de Estado” de Bob Jessop como la condensación de un momento
particular de sentidos organizados en torno a qué y para qué de la razón estatal (Jessop,
Estado: Pasado, Presente y Futuro, 2017) es fundamental primero entender el contexto en
el que el rol del Estado es deciviso a las luces de una crisis múltiple: sanitaria, económica
y social que lo detona la pandemia del covid19, y además en aquel contexto visorar el
tablero de actores políticos que dentro y fuera del Estado van delimitando aquellos
proyectos estatales en disputa.
Aquí cabe responder varias preguntas sobre la selección de esta coyuntura histórico
concreta y su representación de un proceso mucho más amplio y estructural que en parte
puede explicar la forma en la que se dirime la disputa a favor de uno de los proyectos. La
Ley de Apoyo Humanitario que para términos prácticos abreviaremos a “LAH” como ley
económico urgente tiene como objeto dar respuesta a la situación de emergencia sanitaria,
económica y social a causa del covid-19. Es un momento en que esta Ley se configura
como el principal instrumento del Estado para desplegar acciones y disposiciones que
puedan enfrentar la grave situación. Es decir se configura como un modo de intervención
estatal para gestionar la crisis ante una gran expectativa de la ciudadanía.
Esta Ley se debate en medio de un Estado de excepción y una relación Ejecutivo-
Legislativo compleja donde se evidencian tensiones entre ambos poderes. Tensiones que
serán revisadas a través de las declaraciones de los voceros del Gobierno Nacional y los
legisladores. Por otro lado los actores sociales que interactúan por “fuera del Estado” pero
en una interpelación constante y desigual abonan a la configuración dentro de la
correlación de fuerzas. Actores cómo las cámaras empresariales, dirigentes de gremios de
trabajadores, sindicatos, organizaciones sociales, académicos y organizaciones de
derechos humanos son analizados en sus pronunciamientos y en sus posicionamientos
que son recogidos por los legisladores van dándo cohesion y coherencia a los proyectos
estatales en disputa porque tienen un espacio social donde anclarse.
Aquí es importante reconocer la categoría de “crisis” como sustancial para entender las
implicaciones en las que cada proyecto estatal se levanta. Y es sustancial porque en todos
los pronunciamientos de los legisladores cómo más adelante se evidencia reconocen que
el Ecuador vive una crisis. Este análisis es fundamental en la asepción política del término
porque nos indica un conflicto donde existe la posibilidad de reacomodo en la correlación
de fuerzas. Las crisis sean estas económicas, políticas o sociales, o las tres, son momentos
de agitación y de resoluciones. Para Antonio Negri, “las crisis son el terreno privilegiado
de la lucha de clases” (Negri, 2001, pág. 112) puesto que son momentos críticos donde
se presentan disyuntivas en las cuales se dirime la salida con decisiones políticas.
Por su parte Massimo Cacciari intelectual italiano del marxismo gramsciano explica que
la resolución de estas crisis se definen por una recomposición productiva y de clase,
redistribución de renta y poder, definición de nuevos bloques dominantes, desarticulación
de los precedentes”. (Cacciari, 1981, pág. 236) El autor italiano prosigue y explica: “La
crisis debe leerse simultáneamente como “proyecto político” y como resultante de
conflictos entre proyectos políticos. Implica una decisión sobre la crisis, o un conjunto de
decisiones.” (Cacciari, 1981, pág. 236) Esto es clave para ir identificando las propuestas
de salida de la crisis y ver que intereses de proyectos estatales se encuentran dentro de
cada una de ellas.
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Siguiendo los lineamientos conceptuales de Jessop es posible identificar en parte, los
proyectos de Estado en disputa si uno se remite a estudiar los elementos narrativos
(Jessop, State and Power, 2010, pág. 9) que el debate legislativo ofrece e ir identificando
las tendencias políticas que defienden dichos proyectos a través de la conexión de
elementos comunes. Aquí es importante precisar que al existir una pluralidad de partidos
políticos representados en la Asamblea Nacional es necesario un criterio analítico que
permita ir posicionando elementos de semejanza y diferencia entre bancadas legislativas
para tejer conceptualmente cada uno de los proyectos estatales en disputa. Es decir hay
que ir ubicando las constelaciones de legisladores que construyen imaginarios de sentidos
frente al Estado.
Aquí es clave problematizar los recursos discursivos que serán utilizados para este
análisis. Desde la perspectiva del análisis crítico del discurso de Teun A. van Dijk, los
discursos expresan relaciones de poder, constituyen a la sociedad y moldean la cultura, el
discurso hace un trabajo ideológico y es un enlace entre el texto y la sociedad. (Van Dijk,
1999, 24) Pero para encontrar los vínculos de cómo un discurso puede expresar estas
dimensiones hay que encontrar la interacción entre lo micro y lo macro en los discursos
y su relación con el contexto.
Para ello, el autor expone algunos marcos que pueden contener esta metodología
conceptual y explica que los actores sociales, que en este caso son los legisladores que
son usuarios del lenguaje hablan al mismo tiempo como individuos y como miembros de
grupos sociales y de instituciones por tanto el grupo o la institución habla también a través
de él. Por ejemplo, muchos legisladores además de ser representantes políticos,
pertenecen a un partido con una ideología determinada, ocupan lugares determinados en
la economía y en la sociedad: estan atravesados por distintas identidades que se expresan
en sus discursos. (Van Dijk, 1999, 25) Es importante mencionar que pueden también
mentir con respecto a sus intenciones personales dentro de sus intervenciones, sin
embargo la intención del análisis de sus discursos camina por el lado de entender las
posiciones ideológicas partidarias que construyen proyectos estatales sostendios por
varios sentidos compartidos en colectividad.
Para poder realizar ese análisis metodológicamente se va a organizar los actores a través
de bancadas representantivas en el congreso y con una coherencia estable y cohesión
interna dando prioridad a los partidos políticos de carácter nacional. Se va a revisar el
debate parlamentario de las bancadas a través de los análisis de cada uno de los jefes o
jefas de bancada en los dos debates del proyecto de ley, la sesión Nº 666 y la sesión Nº
669. Luego se elabora un cuadro de las propuestas para reformar dicho proyecto en ejes
en los que exista disenso para identificar con claridad las distancias entre proyectos
estatales. Se utilizará la herramienta conocida como ‘text mining’ a través de una nube de
palabras o “wordclouds” que identifique las palabras que han tenido mayor frecuencia en
cada una de las bancadas para establecer ‘prioridades’ narrativas que cada una de ellas
tiene a la hora de convencer en el debate. Por último el análisis de la votación es
fundamental para delimitar la coherencia entre el discurso y la votación, como los
establecimientos de la correlación de fuerzas que dirime la disputa por ese proyecto estatal
en constante construcción.
El contexto es sumamente importantesi si, nuevamente, seguimos las recomendaciones
metodológicas del enfoque relacional estratégico que postula situar el análisis en el
momento histórico concreto. El debate de la Ley Humanitaria no se da en el vacío ni sin
13
antecedentes. Refleja un momento de condensamiento de las fuerzas y el equilibrio de
fuerzas que es importante medir. La votación y consecuencias de la “LAH” no sólo se
inclinó hacia un proyecto estatal sino que abonó a una consolidación de un proyecto más
amplio y previo que debe ser entendido en sus dimensiones dentro del Gobierno de Lenin
Moreno.
Ya van poniéndose sobre la mesa las coordinadas metodológicas de la investigación. El
siguiente capítulo se centra en el análisis de la “LAH” abordando el contexto de la
pandemia del covid-19 y sus devastadoras consecuencias para entender la necesidad de
un proyecto de ley que permita dar respuestas estatales frente a la crisis del covid-19, pero
además que dibuje los actores alrededor de la discusión parlamentaria en otras instancias
estatales como fuera de estas. Luego se realiza el análisis de la discusión parlamentaria
con la metodología ya planteada.
El capítulo 3 abordará la relación que tiene este momento concreto con un proceso de
mayor alcance que es un proyecto estatal en consolidación dentro del Gobierno de Lenin
Moreno. Por tanto aquí es importante destacar como se menciona arriba aquel
“acumulado” de fuerzas y fracciones de fuerza que permiten la configuración de una
selectividad estratégica a fin de ciertos grupos que logran poner sus demandas dentro del
proyecto estatal victorioso de la “LAH”. El capítulo anota los cambios en la correlación
de fuerzas dentro del Estado durante el Gobierno de Moreno a través de tres procesos
condensadores de sentido: la consulta popular del 2018; el acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional y la postura frente a Estados Unidos; y el debilitamiento de las
condiciones laborales y la capacidad de negociación de los y las trabajadoras.
El capítulo 4 es la conclusión donde se entretejen las reflexiones del momento concreto
puntual llamado “Ley de apoyo Humanitario” al proceso más amplio de consolidación de
un proyecto estatal de reducción de las capacidades de intervención social del Estado, que
alienta a relaciones individualizadas entre partes dentro de la sociedad civil. Este capítulo
observa las consecuencias que tuvo la “LAH” y las repercusiones actuales tanto como
para el modelo de Estado como para las relaciones dentro de la sociedad civil.
Todo lo aquí presentado constituyen los criterios conceptuales y metodológicos que
utilizará la investigación para llegar a su cometido. Por eso será bueno regresar a este
capítulo una y otra vez. En el siguiente vamos a poner sobre la mesa la discusión central
de la investigación. ¿Qué proyectos estatales se presentan dentro del debate de la Ley de
Apoyo Humanitario?
2. CAPITULO II. Proyectos estatales en el debate de
la ley de Apoyo Humanitario
Los proyectos estatales son imaginarios que condensan sentidos sobre el deber ser del
Estado que les da cierta unidad institucional y operativa. (Jessop, El Estado y el poder,
2014, pág. 22) Los proyectos estatales están en constante construcción, de hecho, su
palabra ‘proyecto’ habla de la manifestación de algo que se expresa desde el presente
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hacia el futuro. Esto significa que se va configurando en la medida que se consolidan a
partir del despligue de estrategias por parte de agendes fuera y dentro del aparato eststal.
Puede que dentro de la sociedad existan diversos imaginarios sobre el sentido estatal, sin
embargo son proyectos estatales aquellos imaginarios de agentes con la capacidad
estructural y de estrategia de consolidarlos. Esta disputa de proyectos estatales se
manifiestam en distintos espacios del aparato estatal, un lugar privilegiado para verlo con
claridad es el parlamento donde se expresa la pluralidad de fuerzas políticas organizadas
en partidos que tienen su legitimidad en la representación electoral. La Asamblea
Nacional es el espacio de debate, negociación, consensos y disputas por excelencia. Es
aquí y en medio de un momento con alta expectativa sobre la actuación estatal donde se
debate y promulga mi objeto de estudio concreto: la ‘Ley de Apoyo Humanitario’.
Esta ley se abre como un espacio para estudiar estos diversos proyectos estatales y
observar cual de estos logra consolidarse y volverse material. ¿Cuál es este? ¿Qué
características tiene?
Para estudiar esta contraposición de proyectos se presenta un análisis de los dicursos de
los legisladores cuyas visiones de aglutinan en partidos políticos o bancadas orgánicas
ideológicamente. Es importante mencionar que generalmente las “bancadas agrupadas
por minorías plurales no suelen tener un “proyecto” a largo plazo, sino que se juntan por
puntuales espacios de representación o por objetivos al corto plazo. Por eso el análisis se
centra en las agrupaciones legislativas que tengan coherencia y cohersión interna,
presencia nacional, un proyecto político común a largo plazo organizado en el partido y
con capacidad de veto.
La Asamblea Nacional del Ecuador está compuesta por 137 curules, pero esto no significa
que existen 137 proyectos estatales distintos. Juan Carlos Monedero cuando habla de la
obra de Jessop menciona que es importante no perderse en la abrumadora bulla de
detalles, de declaraciones y de datos, sino tener la capacidad de “dibujar constelaciones”
(Monedero, 2017) uniéndo las fuerzas que puedan tener la capacidad de constituirse como
sujetos con una agencia propia.
Comienzo por las bancada de Alianza País, el partido oficialista del gobierno de Moreno
que contaba en el momento del debate con 30 legisladores, su ruptura: la bancada de la
Revolución Ciudadana una escisión del partido que rompe con el Gobierno desde el 2018
y se convierte en oposición ubicándose a la izquierda del oficialismo y que contaba con
31 legisladores. La bancada del partido Pachakutik, brazo político del movimiento
indígena organizado en la CONAIE que contaba con 5 legisladores en el momento. La
bancada del Partido Social Cristiano (PSC) partido de centro-derecha que contaba en ese
momento con 17 asambleístas y la bancada del partido Creando Oportunidades que
contaba al momento con 18 asambleistas y representan la tendencia política de la derecha.
Además de realizar un análisis de cada uno de los jefes de bancadas, se elabora una
sistematización de las palabras más utilizadas por cada una de las bancadas a través de
“wordclouds” o, nube de palabras con mayor frecuencia de uso. Por otro lado, es
importante ubicar los “imputs” o las entradas de fuerzas que desde fuera de la Asamblea
Nacional delimitan las posiciones de las facciones políticas dentro, como por ejemplo los
llamados o peticiones del ejecutivo a través del presidente y de sus ministros y ministras;
o por ejemplo, de voces desde la sociedad civil organizada que establezcan presiones a
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los legisladores. Estos ‘imputs’ o entradas que pueden marcar continuidades o
discontinuidades en las posiciones de estas bancadas frente al proyecto de ley.
El covid-19 y la crisis sanitaria en el Ecuador
El 11 marzo del 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró el brote de coronavirus
como una pandemia global y como un dominó los países de todo el mundo comenzaron
a cerrar sus fronteras y prohibir la libre circulación de sus ciudadanos. se anuncia por las
noticias que un virus originado en Wuhan comienza a expandirse en todo el mundo a gran
velocidad. El 14 de Marzo el Comité de Operaciónes Especiales (COE) resolvió la
prohibición de ingreso de pasajeros, y restringió la movilidad interna, así como la
prohibición de eventos públicos. (COE , 2020)
El 17 de marzo el Presidente Lenin Moreno ordena mediante decreto ejecutivo Nº 1017
Estado de excepción en todo el territorio nacional. La constitución del Ecuador en el
artículo 164. Menciona que el Presidente o Presidenta de la República podrá decretar
estado de excepción en caso de agresión, conflicto armado o grave conmoción interna,
calamidad pública o desastre natural.1 Durante el periodo de excepción se podrá
suspender o limitar el ejercicio del derecho o libertad de tránsito, asociación y reunión y
libertad de información en los términos que señala la constitución.
Las primeras semanas del Estado de excepción, el desconocimiento, la incertidumbre
paralizaron al Ecuador. El país y especialmente la ciudad de Guayaquil atravesó una de
las peores crisis sanitarias y humanitarias a causa del covid-19. Las imágenes de los
cadáveres en las calles, hospitales a reventar y cementerios sin espacio dieron vuelta al
mundo evidenciando problemas por parte del Estado para garantizar el acceso a la salud
y asegurar el control de la emergencia, además de develar desigualdades estructurales que
hicieron más dificil gestionar la crisis.
El confinamiento obligatorio decretado el 17 de marzo fue especialmente duro para la
economía informal no asalariada que vive del día a día, para la que el confinamiento
resultó la caída de sus ingresos diarios. La paralización global y nacional generó una
reducción de las exportaciones debido al cierre de los mercados y la disminución de la
demanda de productos no petroleros, resultado principalmente de la contracción de las
economías de Estados Unidos, La Unión Europea y China. (Banco Central del Ecuador,
2020) Además se generó una contracción del gasto del gobierno en 5,6% en el año 2020
con respecto al 2019. Con su correlato en la reducción del gasto de consumo de los
hogares en un 8,4% en el 2020 con respecto al 2019; y adicional a una reducción del
22,6% del volumen de las remesas (Banco Central del Ecuador, 2020) y una menor
recaudación tributaria.
Sobre esta caída inicial de los ingresos el Banco Central del Ecuador estimó que la
reducción sería de $7036 millones de la proforma 2020, es decir 7% del PIB. De esta
disminución, $2577 millones serían de ingresos petroleros, $1862 millones de ingresos
tributarios debido a la reducción de la actividad económica, $2597 millones debido a el
cambio de la monetización de activos y su riesgo de incumplimiento, agregando la
1 Constitución de la República del Ecuador. Además el Estado de excepción observará los principios de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad.
16
reducción de ingresos de autogestión de instituciones públicas. (Banco Central del
Ecuador, 2020)
Los sectores más golpeados de la economía regional según la CEPAL coinciden con los
datos nacionales. El sector más afectado es el liderado por el comercio, hotelería,
restaurantes, transporte y almacenamiento que representa el 23% de la participación
económica del país; el sector medianamente afectado es el de la explotación minera,
industrias manufactureras, construcción y suministro de electricidad, que en el Ecuador
representa el 66% de la participación económica; y el sector menos afectado es el de la
productividad alimentaria, que en el Ecuador representa el 9% de la participación
económica. (CEPAL, 2020) La pandemia puso una especial carga de trabajo en los
sectores de cuidado como la salud, la educación, y los servicios de limpieza, sectores de
la economóa ocupados mayoritariamente por mujeres, lo que supuso un especial golpe en
los trabajos realizados por mujeres. (CEPAL, 2021)
Las cifras oficiales de contagios de covid-19 hasta el 12 de mayo fecha cercada a la
aprobación de la ley eran de 30419 casos confirmados, con 2327 fallecidos a causa del
virus. (COE Nacional, 2020) Sin embargo la tasa de muertes en exceso registrada durante
el mes de abril en el que se discutió la ley humaniaria fue de 17.162 muertes, de las cuales
más del 60% se dieron en la provincia del Guayas, según datos del Registro Civil. (El
Universo, 2020) Sobre las muertes en exceso el obsrvatorio social del Ecuador,
organización que ha estado encargada de llevar el registro del número de casos oficiales
de covid dice: “Si bien, aún no se ha desagregado las causas de muerte, el volumen de
casos evidencia el impacto que el brote de Covid-19 provoca en Ecuador y alertaría sobre
las omisiones de la política pública de salud para enfrentar la emergencia sanitaria.”
(Observatorio Social del Ecuador , 2021)
En medio de esta situación al inicio de la pandemia desde varios sectores de la sociedad
civil como los grupos empresariales, los sectores académicos y organizaciones sociales
ya se hablaba de una profunda crisis económica. Las causas y las salidas divergen, como
en todo, dependiendo a quien le preguntes. Ante esta situación ahora descrita el Gobierno
propone que se discuta en la Asamblea Nacional una ley de carácter económico urgente:
la Ley de Apoyo Humanitario que ahora para términos prácticos denominaremos “LAH”.
2.1. Elaboración del proyecto de Ley de Apoyo Humanitario
El 10 de abril del 2020 casi un mes despues de que el presidente Lenin Moreno decrete
estado de excepción a causa de la detección de los primeros casos de covid-19 en el país,
en cadena nacional anunció una serie de medidas que presuntamente permitirían ayudar
a la gente durante la etapa de confinamiento. Comenzó contando la cifra oficial de casos
confirmados que para ese momento ascendían a más de 7 mil y asegurando que “el
gobierno ha hecho todo lo necesario para proveer a los médicos de insumos y material
necesario para hacer frente a la pandemia.” (Moreno, 2020)
Le dedicó luego un momento para aclarar que la pandemia golpea al Ecuador en un
momento que intentaba “Salir de una crisis económica. Crisis causada por
endeudamientos irresponsables, heredados , y por los robos de quienes acaban de ser
sentenciados” (Moreno, 2020) acusando de no tener ahorros para enfrentar la pandemia
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y con una deuda histórica de más de 65 mil millones de dólares. Esta narrativa es la que
el Gobierno sostuvo desde finales del 2017 y configura el marco de antecedentes y
premisas sobre el cual el ejecutivo elabora la estrategia económica dentro de la LAH.
En la cadena nacional habla de una triple emergencia: sanitaria, económica y social que
debe ser combatida con solidaridad pidiendo a todas las fuerzas políticas un “acuerdo de
unidad nacional”. (Moreno, 2020) Todo esto, para poder llevar a cabo una recaudación
de contribuciones en una cuenta nacional de asistencia humanitaria para invertir en
atención en salud, la previsión de alimentos y garantizar el empleo, administrada por
representantes de la “sociedad civil”. Estas contribuciones continuó explicando Moreno
las realizaría una parte las empresas grandes con 5% de sus utilidades que irán destinadas
a sostener las empresas pequeñas; y otra parte de la contrbución ciudadana a partir de
quienes ganen más de $500 dólares mensuales.
Otra medida propuesta dentro de la “LAH” sería la ampliación del número de familias
que se acogen al bono de desarrollo humano para que llegue a casi 2 millones de personas,
además otras medidas sociales como la restricción a los desalojos mientras dure la
emergencia y hasta 60 días despues, incentivó a que los arrendadores y arrendatarios
puedan establecer un “mutuo acuerdo” con respecto a montos de arriendo.c
El presidente anunció además que se apliará la cobertura del IESS en el seguro de
desempleo a 120 días y se cobrará en 7 días. Prometió que para los niños llevará
tecnología hasta el último rincón de la patria y dándole una ayuda a las madres de familia.
Mencionó que gracias a su buenas relaciones internacionales se consiguió un nuevo
préstamo del Banco interamericano de Desarrollo, la CAF, y el Banco Mundial y el Banco
de Desarrollo de Estados Unidos para otorgar créditos con bajo interés, periodos de gracia
y a largo plazo. (Moreno, 2020)
Mencionó que el proyecto de Ley enviado a la Asamblea Nacional tiene una seria de
medidas que promueven “acuerdos” que tienen por objeto la protecicón de vida, del
empleo y de la dolarización. Su discurso intentó darle tranquilidad y esperanza a la gente
finalizando con: “¿Qué si vamos a triunfar? ¡Claro que sí! Va a ser como un nuevo
renacer, vamos a construir un nuevo mundo y nosotros una nueva nación, empenzando
desde cada uno de nosotros. En esta cuarentena hemos aprendido que somos una gran
unidad y que solo nunca vamos a lograr nada. Que ahora más que nunca se han borrado
todas las diferencias y que sólo queda una tarea: defender la vida de los demás para salvar
la nuestra. Defender al otro para salvarnos todos. (…) Que Dios bendiga siempre al
Ecuador.” (Moreno, 2020) (las cursivas son mías) De esta manera Moreno enviaba un
mensaje a la ciudadanía y a la Asamblea Nacional le daba pistas del contenido del
proyecto de ley de carácter económico urgente.
Dos días después, Richard Martínez en cadena nacional ahondó en el mensaje que hizo
el presidente Moreno en la cadena nacional. Dijo que el componente humanitario de la
Ley es el fondo de contribución que permitiría proteger a tres millones de familias y
agradeció las iniciativas privadas que se han activado. (Martínez, 2020) Hizo hincapié en
los otros componentes de la ley: recuperación y reactivación que según él estaría enfocado
en proteger empleo y el tejido productivo. “Debemos reconocer nuestra realidad, nos
encantaría contar con los recursos para desplegar esfuerzos con la magnitud y amplitud
que hacen otros países como Chile, Perú o Colombia, pero nuestro rango de maniobra es
extramadamente limitado y nuestra respuesta de política pública debe ser distinta”
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(Martínez, 2020) (las negritas son mías) Martínez mencionó luego que el apoyó que
puedan brindar va a depender de los recursos que puedan conseguir del exterior, del
esfuerzo colectivo, de la renegociación de la deuda, y la reducción del gasto público
innecesario.
Cuando se refirió a la ley económico urgente dijo que las medidas no eran suficientes
para proteger empresas y plazas de empleo, lo dijo en ese órden. Dijo que será “inevitable
generar acuerdos cooperativos y equitativos entre las partes, como dijo nuestro presidente
el viernes: la realidad ha superado las reglas legales y nos obliga a crear nuevos
acuerdos. (…) Repito: la realidad ha superado a las reglas legales” (Martínez, 2020) (la
negrita es mía) A continuación mencionó que por ello en la Ley Humanitaria se incluye
un régimen en el que “el acuerdo entre las partes será la norma” con la finalidad de
“preservar esos trabajos y las fuentes de esos trabajos”. (Martínez, 2020) Estos acuerdos
tendrán que ver con el salario, las horas de jornadas, vacaciones; y también en lo
concomitante a las deudas.
Además planteó sanciones a quienes mientan en las cifras y quienes quieran utilizareste
nuevo régimen para beneficiarse a través del perjuicio a los trabajadores. Aplaudió las
medidas del gobierno en materia de reeducción del gasto. Cuando mencionó sobre la
reactivación dijo “adicionalmente en el campo laboral el país debe abandonar el viejo
paradigma para ir a un sistema que promueva la generación de empleo formal y que
proteja al trabajo en su movilidad, que aleje de la informallidad y que piense en aquel que
no tiene trabajo.” (Martínez, 2020) Finaliza su mensaje llamando a la Asamblea Nacional
pidiendo su apoyo para “asegurar la supervivencia de una economía viable, deponiendo
intereses partidistas y ubicándo al Ecuador por encima de cualquier otro interés”.
(Martínez, 2020)
Para esta fecha la Ministra de Gobierno en el momento: Maria Paula Romo, en una
entrevista con el diario el Comercio sobre le ley económica urgente se ratificó con la
postura oficial del presidente Moreno y Ministro de Economía sentenció que no creen que
la Asamblea Nacional ponga en peligro la economía y que obstaculizar la Ley sería un
error grave en medio de una crisis múltiple y mencionó que no hay mejor solución que la
planteada, o “si alguien tiene otra mejor opción sobre cómo se hace, que nos la cuente”.
(Romo, Maria Paula Romo: No creemos que la Asamblea ponga en peligro la economía,
2020) Se mostró desafiante frente a los legisladores e sentenció al proyecto de ley como
el mejor posible.
En otra entrevista con el diario el Universo el 17 de abril donde le preguntan cómo
resolver el conflicto político entre el ejecutivo y el legislativo y si existe la posibilida de
muerte cruzada dijo: “Si es que los empresarios, los ciudadanos, los trabajadores, la
Asamblea le dicen que no al gobierno, le dicen no al país. Esta no es una iniciativa del
gobierno, es una iniciativa para responder a la crisis y para que el país tenga una salida.
Si la Asamblea tiene una mejor alternativa a la que hemos presentado, estamos deseosos
de escucharlo, y la vamos a escuchar. (…) pero vamos a darle un salida” (Romo, María
Paula Romo sobre la muerte cruzada: 'Vamos a hacer lo que sea necesario para tener una
salida', 2020)
Sin embargo antes de que Moreno anunciara la Ley, una iniciativa ciudadana que
algutinaba a 22 organizaciones sociales levantaron una propuesta de decreto amparados
en la Constitución y la Ley de Seguridad Pública y del Estado que permita promulgar un
19
seguro social universal de emergencia a través del Instituto de Seguridad Social que
cumpla con el 75% del salario básico unificado y el empleador el 25% tanto en el seguro
social, como el seguro social campesino; y por otro lado para los trabajadores informales
de los quintiles uno, dos, tres y cuatro. (CDES , 2020) Estos recursos serían financiados
a través del Banco Central con un sobregiro que debería ser aprobado por la Asamblea
Nacional y amparados en las resoluciones de las Naciones Unidas y la CEPAL que
recomiendan la que permita cubrir a los trabajadores del seguro Social y del Seguro
Social campesino con el salario básico formales e informales a través de transferencias
monetarias directas (CDES , 2020)
De hecho, en la sesión Nº 662 el 14 de abril del 2020, un legislador de la bancada de la
revolución ciudadana Carlos Bergman pidió al pleno votar el pedido para que el Ejecutivo
solicite al Banco Central otorgue liquidez inmediata a fin de cubrir la emergencia sanitaria
y económica a través de un sobregiro para el Ministerio de Finanzas que fue aprobado
con 104 votos a favor. (El Telégrafo, 2020) Este sobregiro del Banco Central también fue
impulsado por economistas heterodoxos que componen el observatorio de la dolarización
que argumentaban que ante la crisis que vivía el país la obtención de recursos vía Ley
Humanitaria demorarían en llegar ante la urgencia de salvar vidas, y una sobregiro del
BCE permitiría contar con la liquidez necesaria para la respuesta a la crisis sanitaria.
(Chiriboga, 2020) Sin embargo, el Banco Central no realizó dicho sobregiro pedido por
la Asamblea Nacional.
El proyecto de ley finalmente llegó a la Asamblea Nacional el 16 de abril del 2020 con
tratamiento de ley económico urgente, figura que otorga al legislativo 30 días para
debatirlo y emitir una resolución: aceptar el proyecto de ley, reformarlo, o archivarlo. En
caso de una reforma a dicho proyecto de Ley la forma en la que se vota también establece
limitaciones: o se vota por capítulo o se vota en paquete, en este caso la “LAH” fue votada
en paquete. Por último, el ejecutivo tiene capacidad de veto frente a la decisión de la
Asamblea Nacional que devuelve el proyecto con modificaciones que el legislativo debe
volver a discutir y votar.
Hasta el primer debate de la Ley de Apoyo Humanitario en el pleno de la Asamblea
Nacional en la sesión Nº 666 el 30 de abril del 2020 se habían pronunciado varios actores
a través de los medios de comunicación, de redes sociales y mediante la participación de
reuniones en la Comisión de Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional, que fue la
comisión que trató el proyecto de ley antes de pasar al pleno. Es importante mencionarlas
porque estas posiciones fueron insumos para el debate entre los legisladores y para armar
sus propuestas de reforma a la ley y de rechazo sobre ciertos artículos.
Porque por otro lado, nuevamente reitero la importancia de establecer las posiciones que
se explicitan dentro y fuera de la Asamblea Nacional a través de los discursos
parlamentarios, y a través de las voces manifestadas desde la sociedad civil organizada.
Porque volviendo a Jessop estas posturas dentro y fuera van determinando la cambiante
correlación de fuerzas que luchan por establecer las funciones y competencias del Estado.
(Jessop, Estado: Pasado, Presente y Futuro, 2017) El Estado es una expresión de las
capacidades desiguales de disputa que existen en la sociedad.
Las organizaciones de trabajadores, y de empresarios no se hicieron esperar para
pronunciarse ante los primeros conocimientos del contenido de la ley, los segundos con
20
mayores resortes mediáticos que los primeros. El diario el Comercio recogió diferentes
perspectivas de trabajadores y empresarios sobre este tema:
Gremios de trabajadores
Jaime Arciniega representante del Parlamento Laboral dijo que la reducción de salarios
que se dispone en la Ley mediante la reducción de jornada es inconstitucional porque
viola el artículo 328 donde se estipula que la remuneración es inembargable (El
Comercio, 2020); por su parte Cristóbal Buendía representante de la Federación de
Trabajadores Públicos y Privados propuso que la contribución que harán los trabajadores
planteado sean destinados para la protección de trabajadores frente a despidos durante al
menos dos años (El Comercio, 2020); Mesías Tatamuez representante del Frente Unitario
de Trabajadores manifestó que los trabajadores están dispuestos aportar pero con matices
en relación a la realidad de cada uno. (El Comercio, 2020)
Cámaras empresariales y patronales
Por parte de las patronales y cámaras de empresarios, Patricio Alarcón presidente de la
Cámara de Comercio de Quito pidió el archivo del proyecto de Ley por querer sacar
recursos del sector privado (El Comercio, 2020). Antonio Hidalgo de la Asociación de
exportadores de Banano y Richard Salazar de la Asociación de comercialización del
Banano manifestaron la caída en ventas y que no están de acuerdos en nuevos tributos y
demandaron flexibilidad laboral (El Comercio, 2020) Mientras tanto Roberto Aspiazu
presidente en el momento del Comité Empresarial Ecuatoriano manifestó que la
contribución de 5% de las utilidades en empresas es negativo porque la paralización
afectó al sector empresarial y dijo que lo primero que debe hacer el Estado es reducir el
gasto público (Comité Empresarial Ecuatoriano, 2020). Por su parte Pablo Arosemena .
(2020) presidente de la cámara de Comercio de Guayaquil en el boletín de la organización
mencionó estar en contra de la Ley porque desconoce la realidad de la empresa privada
que ha sufrido pérdidas y que no es justo sacar de este sector recursos.
2.2. Primer debate de Ley de Apoyo Humanitario
El primer debate de la Asamblea Nacional se realizó el 30 de abril y el 1ero de mayo en
la Sesión Nº 666 en el pleno virtual. La instalación del debate del primer informe realizado
por la Comisión de Régimen Económico, encargada de presentar al pleno con las
propuestas y recomendaciones hechas por otros asambleistas y actores sociales. El primer
debate contó con una alta participación por parte de los legisladores.
Debido a el número y la extensión de cada una de las participaciones la metodología para
evaluar sus posiciones alrededor de la ley se realizará primero, a través de un análisis de
los discursos de los jefes o jefas de cada una de las bancadas o asambleístas más
representativos en su defecto. Posterior a eso un análisis de las palabras más utilizadas en
cada una de las bancadas dentro de la Asamblea Nacional a través del mecanismos
llamado “wordcloud”, para pasar a un análisis de las propuestas de cada una de las
bancadas para reformar la ley de apoyo humanitario y posterior al análisis de la votación.
21
Alianza País:
El representante de la Comisión de Régimen Económico donde se trató la Ley es el
oficialista Esteban Albornoz que durante su intervención en la sesión Nº 666 para la
presentación del primer informe, defendió el proyecto de ley y defendió su objetivo, que
sería el de establecer medidas de apoyo humanitario para enfrentar las consecuencias
derivadas de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. Estas medidas giran en torno
a la generación y recaudación de ingresos para una adecuada implementación de planes
y programas que permitan mitigar los efectos adversos del covid-19 dentro del territorio
ecuatoriano. (Albornoz, 2020) Además la ley se plantea de forma complementaria
impulsar una reactivación productiva. Enfatizó además que el proyecto no solucionará los
problemas económicos del país, pero ayuda a enfrentar un momento puntual que sería la
crisis sanitaria. (Albornoz, 2020)
Llamó a los legisladores a realizar sus propuestas constructivas que permitan pulir la
norma para que pueda ser mejorada. A continuación se establece el contenido del
proyecto de Ley expuesto por Albornoz durante la presentación del informe:
1. Capítulo 1: Aspectos tributarios donde se plantea contribuciones humanitarias
sobre los ingresos para personas naturales, como también una contribución
humanitaria sobre las utilidades de las sociedades.
2. Capítulo 2: Se trata de medidas de bienestar social que establece suspensión
temporal de desahucios en inquilinato, congelamiento de las tarifas de servicios
básicos, no suspensión de los derechos de los estudiantes por impago de pensiones
educativas, facilidades en el pago al seguro social, y la prohibición de terminación
de seguros de salud.
3. Capítulo 3: Habla de la creación de una cuenta especial humanitaria con los fondos
de la recaudación temporal humanitaria destinada para la prevención y mitigación
del impacto económico y social, disminuir la vulnerabilidad ante emergencias
sanitarias y para la reactivación productiva. Además esta cuenta sería
administrada en un fideicomiso por personas designadas por el ejecutivo que
tengan características de “probidad”.
4. Capítulo 4: Se trata de las medidas en relación a la sostenibilidad del empleo a
través del establecimiento de “acuerdos” para modificar la relación laboral entre
empleador y trabajador. Además de la creación de un contrato especial emergente,
la reducción emergente de la jornada laboral en el sector público, la posibilidad
de devengar las vacaciones de los trabajadores por adelantado hasta por dos años,
y mejorar el acceso al seguro de desempleo.
5. Capítulo 5: Se refiere a un concordato preventivo excepcional para establecer
procedimientos que permitan la restructuración de obligaciones financieras con la
banca y buscar acuerdos entre acreedores y proveedores.
Finalmente la ley establece disposiciones generales, derogatorias y transitorias que
establecen la reducción de sueldos a altos cargos de la función ejecutiva; la excensión de
la contribución humanitaria al sector de la salud, a la educación, la policia y fuerzas
armadas; la reducción permanente de sueldos a funcionarios públicos en un 10%, y la
eliminación de la asignación para promoción electoral del 2021.
El asambleista defendió que la contribución humanitaria sobre las utilidades de las
sociedades a partir de un millón de dólares lo que permitiría recaudar 516,88 millones de
22
dólares gravando a 1474 sociedades, 65% de ellas con utilidades mayores a los 10
millones de dólares. (Albornoz, 2020) Para las personas naturales dijo que el aporte sobre
las personas que ganan a partir de $500 y escalaría de manera progresiva alcanzando
1.327.430 trabajadores cuyo aporte sería de 901,12 millones de dólares en total.
(Albornoz, 2020)
El asambleista mencionó que la comisión recibió 125 observaciones, 48 participaciones
de otros asambleístas, y 88 comparecencias de diversos actores donde menciona:
“trabajadores, colectivos ciudadanos, representantes de las cámaras, abogados, analistas
económicos, representantes de la banca, con el fin de escuchar a todos y con eso tomar
decisiones” (Albornoz, 2020)
Llamó a los legisladores a realizar propuestas constructivas para mejorar la ley por el bien
del país, y mencionó algunas propuestas de modificación. Una de ellas es subir el monto
mínimo de ingreso para contribuir por parte de los trabajadores a $720 según una
propuesta del Frente Unitario de Trabajadores (Albornoz, 2020), y tener una definición
precisa de ingresos netos de personas naturales. Otra propuesra por parte de las cámaras
fue que la contribución humanitaria sea tomado en cuenta como crédito tributario y la
exclusión del décimo tercer y décimo cuarto sueldo para el cálculo de la contribución.
Además, en el tema de medidas de bienestar se propuso la rebaja del 20% en persiones
educativas, rebaja temporales en servicio eléctrico, créditos al sector productivo,
reprogramación en obligaciones financieras con instituciones financieras y no financieras.
(Albornoz, 2020) Otras propuestas sobre la cuenta especial es que los destinos de los
recursos sólo deben ir a salud, alimentación y recuperación productiva. En el tema del
empleo se plantea que exista un contrato especial emergente por 2 años renovable, que
exista un límite a la reducción de la jornada laboral, un límite al goce de vacaciones
adelantadas, y dar estabilidad a trabajadores de salud. (Albornoz, 2020) Terminó
alentando a los legisladores a sacar la ley y dijo: “no aprobar una ley es dar la espalda a
los ecuatorianos, es darle la espalda al Ecuador cuando vivimos una crisis tan profunda
y compleja” (Albornoz, 2020)
Ximena Peña, asambleista por Estados Unidos y el Caribe, también de la bancada
oficialista que además fue la candidata del partido en las elecciones presidenciales del
2021 intervino durante la sesión el 1 de mayo. Propuso una contribucion especial única y
temporal a las grandes fortunas, llamando a las empresas, a ponerse la camiseta del
Ecuador.” (Peña, #PlenoVirtual666, 2020) Propuso además mejorar el control en la salida
de divisas y llamó a la corresponsabilidad entre empresas y trabajadores. En su
intervención dijo refiréndose a quienes atacaron el capítulo de contribuciones alegando
su inconstitucionalidad: “les importa la constitución sólo en los tributos, pero no dicen
nada frente a las reformas laborales que muchos trabajadores ya consideran
inconstitucional. Estos 3 años ya hemos legislado a favor de la creación de empleo y de
las empresas, ahora pongamonos la camiseta del Ecuador.” (Peña, #PlenoVirtual666,
2020) (las cursivas son mías)
Terminó llamando al consenso para “evitar que la agenda de ciertos sectores se impongan
en esta ley, que todos quienes se consideran progresistas se unan para poder legislar a
favor de los sectores que decimos defender.” (Peña, #PlenoVirtual666, 2020) Terminó
diciendo que “la nueva normalidad” no haga olvidar a quienes representan. Durante varías
23
de las intervenciones de los asambleistas de partido oficialista se evidenció el apoyo a la
Ley Humanitaria y con un tono de reconciliación para aprobarla como llamó el ejecutivo.
Las palabras más utilizadas en las intervenciones de los 24 legisladores de Alianza País
que participaron en el pleno de la sesión Nº 666 fueron:
Cuadro 1 Palabras más usadas por Alianza País. Primer Debate.
Fuente: Sesión Nº666 Asamblea Nacional
Elaboración: Propia
Revolución Ciudadana:
Pabel Muñoz jefe de la bancada empezó su intervención señalando la magnitud del debate
de la Ley de Apoyo Humanitario comparandolo con el futuro cambio de gobierno en
mayo del 2021. “Este debate es importante no sólo por la ley que se perfile sino por sobre
todo por el tipo de temas y propuestas que sembremos, si el mundo no será igual en esta
pandemia el cambio dependenderá de lo que sembremos hoy. Si sembramos más
privilegios para los de arriba cosecharemos más inequidad y desigualdad, pero si
sembramos protección y oportunidades para el pueblo llano tenemos posibilidad de
cosechar justicia social duradera”. (Muñoz, 2020)
24
Mencionó que para lograr justicia es importante tener claro las prioridades en el momento
de la pandemia, que para su bancada sería estar a favor de la justa redistribución de
riqueza para garantizar derechos, el más importante el derecho a la vida a través de un
pacto fiscal donde más contribuyan los que mas tienen y que regresen a la sociedad en
forma de inversión pública. (Muñoz, 2020) Criticó duramente la ley por ser insuficiente
y tener un sesgo que cargaba la mayoría del peso de las contribuciones sobre los
trabajadores. Llamó a los Asambleistas a unirse para centrarse en la ley urgente y no en
los compromisos con el Fondo Monetario Internacional. (Muñoz, 2020) Dijo que nadie
apoyó la ley cuando llegó a la Asamblea y que el primer informe tampoco convence a
pesar de que su bancada realizó propuestas que no se tomaron en cuenta.
Dijo que no era momento de recaudar, sino de inyectar liquidez; que no es el momento
de despedir sino de cuidar el trabajo y el consumo de la población; que no se puede
depender al financiamiento externo y excluir las capacidades del Estado de
financiamiento endógeno. (Muñoz, 2020, 2:30) Criticó la falta de temas como impuesto
a la salida de divisas y una contribución a las fortunas mas ricas del país, de
contribuciones de la banca, ni de protección al derecho de los trabajadores, tampoco se
encuentra en el proyecto de ley sobre la moratoria sin intereses a los servicios básicos, ni
la moratoria sin intereses de todas las deudas públicas o privadas, ni la baja de tasa de
interés en créditos, ni tampoco se establece el impedir despidos en el sector público.
(Muñoz, 2020, 3:24) (las cursivas son mías)
Frente a eso propuso: copago a trabajadores entre el Estado y las empresas, una renta
básica urgente para toda la población económicamente activa, que los sueldos que no se
pueden pagar se compensen con paquetes accionarios de las empresas e industrias, exigir
el cobro de deudas tributarias en firme. “Asambleistas demonos un baño de verdad y
digan la verdad al Ecuador. Señalan que la Asamblea no puede ingresar tributos, ¿por qué
no podemos asambleistas?, pero ¿Si podemos ingresar incentivos que quiten recursos al
fisco? ¿Eso si podemos?” (Muñoz, 2020, 5:03)
Dijo acerca de lo que debería hacer el Estado como el de regular, cuando habla de bajar
las tasas de interés la comisión planteó que pueda revisarse, pero que esto podría significar
el aumento de dichas tasas. “Ahí es cuando uno se juega querer hacer las cosas por el
país, o no”. (Muñoz, 2020) Concluyó adivirtiendo a la Asamblea que no puede negarle
salidas al país y no limiten el campo de acción legislativo a aprobar o rechazar una ley,
“mejor ampliemoslo”. (Muñoz, 2020) Apostó porque la Asamblea marque el accionar del
ejecutivo elaborando una ley que le imponga la aprobación de medidas económicas
expansivas.
Las palabras más utilizadas en los discursos de los 22 legisladores que participaron en el
pleno de la bancada del Movimiento de la Revolución Ciudadana fueron las siguientes:
Cuadro 2 Palabras más usadas por la Revolución Ciudadana. Primer Debate.
25
Fuente: Sesión Nº666 Asamblea Nacional
Elaboración: Propia
Pachakutik:
Los 5 asambleístas de Pachakutik que son parte de un bloque llamado Bancada de
Integración Nacional (BIN) junto con la ID e independientes participaron en el debate.
La asambleista Encarnación Duchi comenzó su intervención el 1 de mayo en la sesión Nº
666 saludando a los trabajadores despedidos recordando el primero de mayo. Dijo que es
importante señalar el pasado precisamente para entender el presente. Allí sancionó los
robos de la corrupción y las remisiones tributarias a grandes grupos económicos, “el
saqueo al Banco Central y el saqueo del IESS”, como sancionó el accionar del gobierno
nacional en despedir a miles de servidores públicos en medio de la crisis sanitaria. (Duchi,
2020)
Dijo que no sería necesario una ley si los gobiernos anteriores “no se hubieran festinado
la plata”. Recordó al gobierno que debe accionar como están haciendo en otros países del
mundo y América Latina como que el gobierno se encargue de pagar inclusive la planilla
de servicios basicos de los ciudadanos que no pueden pagar.” (Duchi, 2020) Que la ley
lo que pretende es costear la pandemia con el bolsillo de los ecuatorianos y que lo neural
de este proyecto es el tema de las contribuciones.
Aquellas contribuciones a personas naturales serían “una bofetada al pueblo ecuatoriano”
y su bancada propuso que en el último de los casos deberían considerar al menos la base
26
de $1000 para contribuir. Aquí sancionó la incoherencia de la propuesta que mientras las
personas pagan 9 meses la contribución, las sociedades con utilidades más de $1.000.000
sólo lo hacen una vez, además propuso bajar el monto para las utilidades de empresas a
$100.000 para contribuir. “Por que todos deben arrimar el hombro” (Duchi, 2020)
Se posicionó en contra de las transitorias que intentaban que las contribuciones sean
tomadas en cuenta como crédito tributario porque desvirtuaría su naturaleza de
contribución humanitaria. “De hecho yo no estoy en contra de la empresa, todos somos
empresarios, todos somos emprendedores” (Duchi, 2020) y saludó a los empresarios
dignos que pagan a tiempo sus tributos. Mencionó que el Estado no puede vulnerar los
derechos de los niños y niñas al suspender las obligaciones de las pensiones alimenticias
que allí la ley debe regular y hacer cumplir. (Duchi, 2020)
De las declaraciones de los 5 asambleístas del movimiento Pachakutik que participaron
en el debate estas son las palabras más repetidas en sus intervenciones:
Cuadro 3 Palabras más usadas por el Movimiento Pachakutik. Primer Debate.
Fuente: Sesión Nº666 Asamblea Nacional
Elaboración: Propia
Partido Social Cristiano:
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El jefe de la bancada del partido social cristiano Vicente Taiano comenzó su intervención
el 1 de mayo dentro de la sesión Nº 666 recordando el momento en el que viven y alentó
a la Asamblea estar a la altura. Fue enfático en mencionar que la ley ”sólo se trata de
impuestos disfrazados de solidaridad” (Taiano, Vicente Taiano - Sesión 666 -
#LeyApoyoHumanitario, 2020) Además condenó el accionar del gobierno nacional y del
ministro de Finanzas Richard Martínez por el pago adelantado de la deuda externa y de
actores políticos asalariados de organismos multilaterales considerándose autores de la
ley como el economista Augusto De La Torre.
Fue tajante en mencionar que la bancada del partido social cristiano no apoyaría ninguna
clase de impuestos ni a los ingresos ni al patrimonio. (Taiano, 2020) Son para él un error
porque el problema de iliquidez que enfrenta el Ecuador se soluciona con el Estado
“poniendo dinero en la economía y dejando el dinero en el bolsillo de los ecuatorianos”
(Taiano, Vicente Taiano - Sesión 666 - #LeyApoyoHumanitario, 2020). Rechazó toda
clase de contribución por parte de los trabajadores y las sociedades porque pretenden
quitar liquidez y es inconstitucional recaudar de manera retroactiva con el parámetro del
año 2019 cuando en el 2020 se cayeron los ingresos.
Se opuso de la misma forma a las contribuciones a los bienes inmuebles de sociedades
domiciliadas en paraísos fiscales porque siguen siento “impuestos al patrimonio”; aceptó
la reducción de pensiones educativas pero que analizando caso por caso; también estuvo
de acuerdo en la suspensión de desaucios y la suspensión de arriendos del sector
comercial, así como estuvo de acuerdo con la reprogramación de las deudas del servicio
básicos y el congelamiento de tarifas. (Taiano, Vicente Taiano - Sesión 666 -
#LeyApoyoHumanitario, 2020) Henrry Cucalón sobre esto mencionó: “Mientras la lógica
en este momento debería ser que el Estado tiene como fundamental prioridad defender la
vida y salvar a los enfermos y no etorpecer la labor de la empresa privada.” (Cucalón,
2020) (las cursivas son mías)
En general, todas las medidas de bienestar y protección social fueron aceptadas por el
asambleísta. En el tema de la reprogramación de pagos de obligaciones financieras dijo
estar de acuerdo pero hasta un plazo definido de obligatorio cumplimiento para que no
quede a discresión de la entidad financiera. (Taiano, Vicente Taiano - Sesión 666 -
#LeyApoyoHumanitario, 2020) Sobre el tema laboral el mutuo acuerdo es aceptado
siempre y cuando no se vulneren los derechos de los trabajadores pero pidió más garantías
para que no sea un juez laboral el que decida que el imcumplimiento del acuerdo pueda
ser considerado un delito porque esto estigmatizaría al empresario o al trabajador.
Sobre el contrato especial emergente dijo que hay muchos vacíos y que es necesario no
inventar nuevas cosas y regresar la mirada al contrato a plazo fijo y que estos contratos
sean para nuevas inversiones y nuevas líneas de negocios con el fin de aumentar la
productividad; así mismo establece la necesidad de incluir en la legislación un contrato
con jornada parcial especial remunerada por horas. (Taiano, 2020) Dijo que esta medida
es especial para jóvenes y mujeres que se encuentran embarazadas o en estado de
lactanciacia. Además propuso además eliminar el recargo del 35% de contratos especiales
discontinuos. (Taiano, 2020)
Por último, a la figura sobre “la reducción emergente de la jornada laboral” no es
necesario porque se podría realizar reformando el código del trabajo que ya contempla la
reducción de la jornada a un 30% porque de aprobarse la ley humanitaria con esta
28
disposición se permitiría una doble reducción de la jornada laboral. Finalizó diciendo que
ellos nunca votarían por un aumento de impuestos y que el Estado lo que debería emitir
títulos de valor tributarios para que sea comprada por la banca o grandes empresas, es
decir créditos tributarios al Estado.
Cuadro 4 Palabras más usadas por el partido Social Cristiano. Primer Debate.
Fuente: Sesión Nº666 Asamblea Nacional
Elaboración: Propia
Creando Oportunidades:
El asambleísta Patricio Donoso intervino en la sesión Nº 666 anticipando que los artículos
donde tienen conflicto son los artículos 4,5 y 8 pero que su discurso sería de unidad y no
utilizaría la politiquería. Les dijo a los asambleístas que las prioridades son: salvar vidas,
salvar empleos y salvar la economía siendo objetivos. Se opuso de manera frontal a las
contribuciones establecidas para empresas: “no conozco una sola empresa quebrada que
de empleo o que mantenga los empleos que tuvo, por tanto, no hay que acosar más a las
empesas. Hay que ayudarles para que no pierdan a sus trabajadores.” (Donoso, 2020) Por
tanto, continuó “no se puede salir adelante poniendole piedras en la mochila a las
empresas”. (Donoso, 2020)
29
En medio de una situación de crisis, donde no hay ahorros, dónde no existen una salida
objetiva, propuso que la salida debería ser acudir a organismos financieros multilaterales
como el FMI, el Banco Mundial, Banco Interamerciano de Desarrollo, Corporación
Andina de Fomento para que “otorguen créditos subordinados al patrimonio de las
empresas a través de la Corporación Financiera Nacional y esta debería atender a las
empresas con créditos subordinados a 10 años plazos, sin pago de capital e interes o
interes muy bajo al final de los 10 años, y que si estas empresas no pueden para el “equity”
que el capital de esas empresas vayan al acreedor. (Donoso, 2020) Apunta a una cierta
contradicción de otros legisladores de hablar de renegociar la deuda y a la par hablar
mal de los multilaterales. (Donoso, 2020)
Recordó el primero de mayo y dijo que su discurso es un homenaje al trabajador y “ser
objetivos” y decirles que “queremos ser serios” (Donoso, 2020) y aprobar los proyectos
de ley con las mejoras que se necesiten. “Tenemos que decirle al mundo queremos ser un
país serio y por lo tanto somos merecedores de que esos créditos vengan al Ecuador”
(Donoso, 2020) Por eso continuó “es un absurdo clavarle impuestos a las empresas
cuando lo que requerimos es aliviarlas para que no voten gente, aliviarlas para que no se
pierda el empleo. Todos se llenan la boca hoy, día del trabajador hablando de cuidar al
empleo. Cuidemos el empleo, cuidemos el empleo, démos la posibilidad de que las
empresas sigan manteniendo sus trabajadores, sigan atendiendo las necesidades de los
provedores de esas empresas y de la seguridad social.” (Donoso, 2020)
Sobre el impuesto al patrimonio Donoso fue tajante en su “inconstitiucional” e
improcencia. “Algunos hablan que existen millones de dólares fuera del país, imagínense
ustedes activando un impuesto de 2% al patrimonio, poco a poco los patrimonios se irán.”
“Es que el impuesto a la salida de divisas no es que ocasionó el freno de la salida de
divisas, simplemente lo encareció en un 5% pero las divisas se fueron, la plata se fue,
porque no hubo confianza en el régimen anterior”. (Donoso, 2020) Por eso se opuso a ese
artículo de forma tajante y le pidió a la comisión que eliminen inmediatamente ese
artículo.
Sobre la reducción en las pensiones educativas dijo que deberían respetar la autonomía
de las instituciones educativas para que evalúen sus necesidades y sus posibilidades
porque no es lo mismos “una universidad a un jardín de infantes”. (Donoso, 2020) Dijo
que cada universidad debería ver sus opciones para sus estudiantes. Por último dijo estar
en contra de la transitoria sexta donde se suspenden el pago de las pensiones alimenticias
porque los derechos de los niños es prioridad. Termino diciendo que “el mejor homenaje
que podemos hacerle al trabajador es hacer el mejor de los esfuerzos para que conserven
sus trabajos.” (Donoso, 2020)
Las palabras más utilizadas durante le primer debate por parte del partido Creando
Oportunidades fueron:
Cuadro 5 Palabras más usadas por CREO. Primer Debate.
30
Fuente: Sesión Nº666 Asamblea Nacional
Elaboración: Propia
Las intervenciones de esta sesión se centraron en exponer las principales propuestas que
tiene cada bancada en relación al mejoramiento de la ley. Existen algunos capítulos del
proyecto de ley que se mostraron con mayor conflictividad que otros. Los dos grandes
temas de desacuerdo evidenciado en los discursos es el capítulo de las contribuciones
especiales que tenía por objetivo recaurdar igresos para que el Estado pueda dar respuesta
a la crisis sanitaria, y el capítulo sobre la sostenibilida del empleo y la productividad. En
el capítulo de medidas sociales existía mayoritariamente un consenso, con matices para
reformar el proyecto de ley y proteger a grupos vulnerables. Por su parte el capítulo del
concordato preventivo que permite restructuar obligaciones financieras entre deudores y
acredores también existía un consenso con matices para asegurar reglas claras y no exista
“discrecionalidad” de los acreedores.
Existen muchas palabras que se repiten en todas las bancadas como país, pueblo, crisis,
economía, educación, salud. Sin embargo, para fijarnos en la disputa de los proyectos
estatales me enfocaré con mayor detenimiento en los capítulos donde existe mayor
disenso. Por un lado en el capítulo de recaudación dos palabras se identifican como una
relación contraria con connotaciones distintas. Si bien la ley habla de una “contribución”
con un sentido de solidaridad y con el adjetivo de ‘humanitaria’ después, las bancadas
que se oponen a esta contribución le llaman ‘impuestos’.
31
Otro espacio donde se ve claramente esta disputa es en el capítulo laboral. Las palabras
trabajadores y empresas reflejan una relación de sujetos distintos. Por último la palabra
‘derechos’ establece la frecuencia con la que las bancadas aludieron a esta palabara que
tiene una connotación de respeto a las atribuciones inherentes a los seres humanos. Aquí
quiero establecer la frecuencia con la que cada una de las bancadas utilizan estas palabras.
Vale hacer una aclaración metodológica sobre la forma en que se van a comparar
bancadas compuestas por números distintos de legisladores, por eso, la frecuencia se
dividirá con el número de legisladores que participaron en la sesión Nº 666.
Cuadro 6 Frecuencia absoluta de cada palabra por bancada/partido:
Palabras RC AP PK PSC CREO
Trabajadores 92 87 19 17 30
Empresas 49 44 10 31 47
Derechos 37 25 6 6 13
Impuestos 18 8 3 39 24
Contribucion 28 18 20 11 15 Fuente: Debate Sesión Nº 666.
Elaboración: Propia.
Cuadro 7 Frecuencia dividida para el número de intervenciones de cada
bancada/partido:
Total de intervenciones 22 24 5 12 14
Palabras RC AP PK PSC CREO
Trabajadores 4,18 3.62 3,8 1,41 2,14
Empresas 2,227 1,83 2 2,583 3,357
Derechos 1,68 1,04 1,2 0,5 0,92
Impuestos 0,81 0,33 0,6 3,25 1,74
Contribucion 1,27 0,75 4 0,91 1,07 Fuente: Debate Sesión Nº 666.
Elaboración: Propia.
32
Cuadro 8 Relación de frecuencias entre las palabras ‘impuestos’ y ‘contribución’ por
cada bancada/partido
Fuente: Debate Sesión Nº 666.
Elaboración: Propia.
Cuadro 9 Relación de frecuencias entre ‘trabajadores’ y ‘empresas’ por cada
bancada/partido
Fuente: Debate Sesión Nº 666. Asamblea Nacional
Elaboración: Propia.
RC AP PK PSC CREO
Contribución 1,27 0,75 4 0,91 1,07
Impuestos 0,81 0,22 0,6 3,25 1,74
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
TÍTU
LO D
EL E
JE
RELACIÓN: CONTRIBUCIÓN / IMPUESTOS
RC AP PK PSC CREO
Trabajadores 4,18 3,62 3,8 1,41 2,14
Empresas 2,227 1,83 2 2,58 3,357
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
TÍTU
LO D
EL E
JE
RELACIÓN: TRABAJADORES / EMPRESAS
33
Cuadro 10 Frecuencia de la palabra ‘derechos’ por cada bancada
Fuente: Debate Sesión Nº 666. Asamblea Nacional
Elaboración: Propia.
En estos cuadros se observa una tendencia del centro a la izquierda que reitera en su
discurso las categorías de “contribuciones”, “trabajadores”, y “derechos”, mientras que
la tendencia del centro a la derecha utiliza con mayor frecuencia en sus discursos las
categorias de “impuestos”, “empresas”, y también la palabra derechos. Sin embargo, si
nos quedamos en las palabras más utilizadas no se logra describir la mirada que las
bancadas tienen respeto al Estado y su rol en medio de la crisis del covid-19.
Para nutrir el análisis se presenta un cuadro con las principales propuestas de cada
bancada en relación a los ejes aquí planteados como los elementos de discenso: el tema
de la recaudación mediante contribuciones especiales, y el tema de la sostenibilidad del
empleo. Se establecen qué otras medidas alternativas o reformas al proyecto de ley. La
ubicación de cada una de las bancadas en la tabla se la realizó en función a su ubicación
dentro del pleno de la Asamblea Nacional, estando más a la izquierda la bancada de la
revolución ciudadana, y hacia el extremo de la derecha la bancada de Creando
Oportunidades.
1,68
1,04
1,2
0,5
0,92
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
RC AP PK PSC CREO
DERECHOS
Derechos
34
Cuadro 11 Propuestas de las distintas bancadas primer debate.
Ejes RC AP PK PSC CREO
Rec
au
daci
ón
y r
edu
cció
n d
e gast
o.
De acuerdo
con la
contribución a
partir de $2500
dólares (Soliz,
2020) A favor
de las
contribuciones
sobre
utilidades.
(Soliz, 2020)
De acuerdo con
la contribución a
partir de $1500
dólares.(Peña,
2020)
De acuerdo con
la contribución
personal sobre
los $1000
dólares. (Duchi,
Peñafiel, 2020)
De acuerdo con
la contribución
sobre las
utilidades de las
empresas desde
100.000 dólares
en adelante.
(Peñafiel, 2020)
En contra de las
contribuciones
personales.
(Taiano,
Kronfle, Rohon,
2020) En contra
de las
contribuciones
de las utilidades
de las empresas
y sobre el
patrimonio de
socieaddes.
(Rohon, 2020)
En contra de todas los
impuestos tanto al
ingreso como al
patrimonio. (Donoso,
Castanier, Villamar,
2020)
Cobrar deudas
en firme que
tienen 500
grandes
empresas con
el SRI que
suman $1400
millones de
dólares. (Soliz,
2020)
Contribuciones
especiales de las
personas que
tienen ingresos
desde $2500
(Peña, 2020)
Contribuciones
especiales
humanitarias
para quienes
"puedan
aportar" con
sueldos del nivel
jerárquico
superior. (Olivo,
2020)
Emitir
certificados de
créditos
tributarios para
ser comprados
por las grandes
compañías.
(Kronfle,
Rohon, 2020)
Emitir bonos que
sean crédito tributario
para grandes
empresas. (Donoso
2020)
Contribución
de grandes
fortunas
domiciliadas
en paraisos
fiscales.
(Soliz, 2020)
Aporte solidario
y único de los
480
contribuyentes
que estén
domiciliados en
parísos fiscales.
(Arteaga, 2020)
Grabar con un
impuesto a las
270 empresas
más ricas del
país. (Olivo,
2020)
Focalizar
subsidios.
(Taiano, 2020)
Contribución
solidaria al 1% de los
ingresos más altos y
empresas que hayan
tenido grandes
utilidades en el 2019.
(Callejas, 2020)
Contribución
única y
temporal de
impuestos
sobre grandes
fortunas.
(Soliz, 2020)
Impuesto único
y temporal a las
grandes fortunas
(Peña, 2020)
Revisar los
salarios del nivel
jerárquico
superior para
reducirlos.
(Duchi, 2020)
Buscar nuevos
financiamietnos
en mercados
financieros.
(Kronfle, 2020)
Cesar todos los
cargos políticos del
servicio exterior que
no sean de la carrera
diplomática (Flores,
2020)
35
Contribución
de las
ganancias de la
banca.
(Muñoz, 2020)
Reinversión de
utilidades de la
banca en
créditos para la
pequeña y
mediana
empresa y
productores
campesinos a
bajas tasas de
interés. (Serrano
2020)
Suspensión de
las pensiones
vitalicias a ex
presidentes y ex
vicepresidentes
de la república.
(Duchi, 2020)
Re-orientar el
presupuesto
general del
Estado para
enfrentar la
pandemia.
(Taiano, 2020)
Utilizar el
presupuesto
partidario electoral
destinado a
publicidad para las
elecciones del 2021.
(Castanier, 2020)
Mejorar el
control sobre
la salida de
divisas.
(Muñoz, 2020)
Mejorar el
control de la
salida de divisas.
(Peña, 2020)
Traer el dinero
robado de la
corrupción del
gobierno de
Rafael Correa.
(Duchi, 2020)
Re-ordenar el
trabajo en el
sector público
para
optimizarlo.
(Taiano, 2020)
Exoneración de RISE
a los
microemprendedores,
exonerar de IVA a
pequeños
emprendimientos
(Cruz, 2020)
Formas de
financiamiento
endógeno:
Sobregiro del
Banco Central
para sostener
cadena de
pagos
inyectando
liquidez vía
transferencias
monetarias.
(Muñoz, 2020)
Utilizar
mecanismos
como la billetera
electrónica para
gestionar la falta
de liquidez.
(Marín, 2020)
Que el fondo de
ayuda
humanitaria sea
utilizado para
proteger a las
familias
desempleadas y
asegurar la
alimentación.
(Olivo, 2020)
Otorgar créditos
subordinados al
patrimonio de
las empresas a
través de la
Corporación
Financiera
Nacional a 10
años plazos e
intereses bajos.
(Taiano, 2020)
Eliminar gastos
innecesarios entrando
en austeridad
draconiana. (Callejas,
2020)
Suspensión de
pago y
restrucuración
de la deuda
externa.
(Muñoz, Soliz,
Aguiñaga,
2020)
Suspensión de
pago de la deuda
y
restructuración.
(Peña, 2020)
Suspensión de
pago y
restructuración
de la deuda
externa. (Olivo,
2020)
Suspensión de
pago de la deuda
externa con
multilateriales
para renegociar
y restructurarla.
(Taiano, Rohon,
2020)
Suspensión de pago
de la deuda externa
con China y
restructurarla (Cruz,
2020)
Bajar las tasas
de interés de
los bancos-
(Aguiñaga,
2020)
Bajar las tasas
de interés de los
bancos. (Peña,
2020)
Bajar las tasas
de interés de los
bancos. (Olivo,
2020)
Bajar las tasas
de interés de los
bancos. (Taiano,
2020)
En contra de bajar las
tasas de interés,
porque se regulan
dependiendo de la
oferta y demanda
como cualquier otro
producto (Donoso,
Callejas, 2020)
36
Moratoria sin
intereses de
deudas públias
o privadas
(Muñoz, 2020)
Moratoria de 6
meses de
servicios
básicos.
(Muñoz, 2020)
Ley de
recuperación de
capitales en el
exterior de
fortunas mal
habidas de la
corrupción.
(Cabezas, 2020)
Reprogramación
de obligaciones
financieras entre
acreedores y
deudores que
permita
moratoria de
pagos sin
intereses.
(Olivo, 2020)
Reprogramación
de obligaciones
financieras con
un plazo
definido con
obligatorio
cumplimieto
para que no
quede a
discresión de la
entidad
financiera.
(Taiano, 2020)
Exoneración del pago
de predios y
moratoria de
servicios básicos sin
intereses por 6 meses.
(Cruz, Moreno, 2020)
Tra
bajo
Copago entre
el Estado y las
empresas la
nómina de
sectores más
golpeados.
(Muñoz, 2020)
Colocar
salvaguardias
para proteger la
producción
nacional.
(Marín, 2020)
Créditos
dirigidos a
pequeñas y
medianas
empresas con
una tasa de
interés no mayor
a 4% anual a
quienes se
comprometan en
nos despedir y
mantengan el
número de
plazas anterior a
la pandemia.
(Peñafiel, 2020)
Regresar al
contrato a plazo
fijo y que estos
contratos sean
para nuevas
inversiones y
nuevas líneas de
negocios con el
fin de aumentar
la productividad
(Taiano, 2020)
Establecer un tipo de
contrato por hora.
(Donoso, 2020)
Renta básica
urgente para
quienes no
tengan
empleo.
(Muñoz, Soliz,
2020)
Dejar claro que
el desmepleo
por fuerza
mayor sólo se
aplica con el
cierre total del
negocio, caso
contrario es
despido
intempestivo.
(Arteaga, 2020)
El contrato
especial
emergente sólo
puede celebrarse
con trabajadores
nuevos por el
plazo de un año,
renovable una
sóla vez.
(Peñafiel, 2020)
Incluir en la
legislación un
contrato con
jornada parcial
especial
remunerada por
horas. (Kronfle,
2020)
Establecer una
reprogramación de
pagos al IESS
(Flores, 2020) Retiro
del 25% de los
afiliados al IESS del
fondo de reserva en
tres cuotas
consecutivas e
iguales. (Flores,
2020)
Que los
acuerdos que
se lleguen
entre partes
sea acuerdos
colectivos
donde estén de
acuerdo la
mayoría de los
trabajadores.
Se debe
establecer en los
'acuerdos' que
no pueden
renunciarse
derechos como:
sueldos, pagos
mínimos, techos
máximos de
horas de trabajo
Ampliación la
cobertura del
IESS 120 días a
partir de la
pérdida de su
trabajo
(Peñafiel, 2020)
Eliminar el
recargo del 35%
de contratos
especiales
discontinuos.
(Taiano, 2020)
Acceder a créditos
quirografarios por
parte de los afiliados.
37
(Holguín,
2020)
no serían legales
ni
constitucionales.
(Arteaga, 2020)
Fuente: Sesión Nº666 Asamblea Nacional
Elaboración: Propia
En esta primera sesión la mayoría de legisladores ocuparon sus intervenciones para
exponer sus propuestas de recaudación por parte del Estado y la reducción del gasto,
además de medidas para darle un alivio a las familias en relación a sus obligaciones
financieras. Ocuparon menos el tiempo en exponer propuestas o sus preocupaciones
respecto a las medidas para preservar y proteger los empleos. Se envidencia en estos
temas dos perspectivas distintas: por un lado las contribuciones humanitarias sobre los
ingresos de personas naturales hay quienes las ven como necesarias para tener ingresos y
ponerlos al servicio de la gestión de la crisis sanitaria por ejemplo los legisladores de
Alianza País, Pachakutik, y algunos legisladores de la revolución ciudadana, sin embargo
esta no sería la única manera de recaudar.
Abundaron propuestas de los sectores del centro a la izquierda sobre la recaudación
mediante el cobro de deudas en firma por parte del Servicio Nacional de Rentas Internas,
impuestos a las grandes fortunas, o al patrimonio de sociedades domiciliadas en paraisos
fiscales, impuesto a las ganancias de la banca y a los grupos económicos más ricos del
país. Algunos legisladores de Pachakituk y Alianza País estuvieron de acuerdo en reducir
salarios de altos mandatarios, eliminar pensiones vitalicias, y demandar la devolución de
capitales robados por la corrupción. Además medidas de financiamiento endógeno como
un sobregiro por parte del Banco Central y el uso del dinero electrónico. Las tres bancadas
del centro a la izquierda analizadas proponen medidas de alivio y restructuración de
obligaciones con bancos como la baja de las tasas de interés, la restructuración de pagos
y la moratoria sobre deudas. Incluso sobre estas, estuvo también de acuerdo la bancada
del partido social cristiano.
Mientras tanto los sectores del centro a la derecha en el mismo eje de recaudación sus
propuestas giraban en torno a impedir todo tipo de nuevos impuestos sean estos a los
ingresos o al patrimonio, y para recaurdar alentaron al gobierno a emitir bonos como
créditos tributarios para que las empresas pudieran comprarlo, es decir, endeudamiento
interno por parte del Estado con actores privados; reducir aún más el gasto por parte del
Estado en carteras no esenciales incluso utilizar el fondo partidario para publicidad en la
campaña electoral del 2021. Para darle un alivio a las familias y empresas en riesgo
proponen la reducción del impuesto al valor agregado, y establecer compromisos con
gobiernos autónomos descentralizados para reducir impuestos que sean de sus
competencias.
Se van estableciendo en este tema dos posturas muy claras en el tema de recaudación de
quienes le llaman ‘contribución’ y quienes le llaman ‘impuestos’. La contribución tiene
una connotación social, la RAE establece que contribuir viene del término contribuere
que singifica “tratar de ayudar concurrir con otros al logro de cierto fin” (RAE , 2020),
38
mientras que la palabra impuesto viene del latino impositus que hace referencia a un
tributo económico que se impone sobre la base de una autoridad. (RAE, 2020)
Por un lado existe un imaginario del Estado que propone establecer modos de
intervención que reclame una participación económica más activa a ciertos grupos de la
sociedad para llegar a un fin común que sería de una valoración más alta. Es decir un
aparato estatal que pueda expandir sus capacidades a través de modos de intervención
más activa dentro de la economía. Se evidencia en las propuestas de políticas económicas
expansivas y de mayor control.
Por el contratio, un imaginario del Estado que mientras menos intervenga activamente en
los bolsillos de las familias y las empresas es más eficiente, puesto que permite mayor
‘libertad’ a los agentes sociales desiguales en tomar sus decisiones. Un Estado que tiene
que darle garantías al sector privado para que genere empleo y sostenibilidad no
entrometiéndose en las fuerzas de mercado. Se evidencia la negativa por parte de las
bancadas de centro derecha en establecer tributos a personas y a empresas, estableciendo
políticas económicas restrictivas y de menor control.
En materia laboral este debate no se concentró en este aspecto pero podemos dar pistas
en los proyectos estatales en disputa con la frecuencia con la que las bancadas del centro
a la izquierda ponen énfasis en la palabra ‘trabajadores’ como el sujeto central de defensa
por parte de la política pública; mientras que las bancadas del centro a la derecha ponen
el énfasis en la palabra ‘empresas’ como el sujeto social al que la política pública debe
proteger para generar empleo. Por un lado se establece un Estado que tiene que proteger
a los trabajadores cuyo trabajo sostienen las empresas, y por otro, un Estado que debe
ayudar a las empresas que son las que dan empleo.
2.3. Segundo Debate de Ley de Apoyo Humanitario.
Durante el debate del segundo informe realizado en la sesión Nº 669 los días 14 y 15 de
mayo en la que se trataron dos proyectos de Ley: El proyecto de reforma a la Ley las
fiananzas públicas, y la ley de Apoyo Humanitario. Estuvieron presentes 136
asambleístas del total de 137. Es importante mencionar que al finalizar la jornada de
debate del día 14 de mayo el presidente de la república Lenin Moreno solicitó a la
Asamblea Nacional vía twitter la eliminación del capítulo de las contribuciones
humanitarias debido a que no permitía llegar a consensos.
En twitter mencionó
“He escuchado a líderes políticos y sociales, a emprendedores y empleados.
Tenemos una misma prioridad: salvar empleos, emprendimientos y empresas en
los que hemos puesto toda nuestra vida. He pedido a la Asamblea que elimine de
la Ley Humanitaria todo lo relacionado con contribuciones, para de esa manera
aprobar las normas que pemriten llegar a prontos acuerdos. Acuerdos entre
deudores y adeudados, entre empleadores y empleados, entre arrendatarios e
inquilinos. Los acuerdos son la mejor manera de enfrentar esta crisis. Juntos, en
democracia, ¡saldremos adelante! #AEcuadorLoSacamosTodos” (Moreno, 2020)
39
Esta parte del capítulo se centra en analizar las posturas de los legisladores frente a esta
nueva ley humanitaria que eliminó el capítulo de contribuciones y con ello eliminó la
capacidad de recaudación de ingresos del Estado. Pero que deja el otro eje de discenso
que es el tema de la sostenibilidad del empleo al que se le otorga mayor detenimiento.
Alianza País
Elizabeth Cabezas comenzó recordando la urgencia del Ecuador por econtrar soluciones
porque la obligación de los legisladores es encontrar salidas viables y consensos. Dijo
que el proyecto de Ley puede ser perfectible por lo que llamó a los asambleistas a
mejorarlo. “Si las contribuciones especiales son un punto de discordia, se pueden volver
contribuciones ‘voluntarias’ o crédito tributario, por tanto no nos cerremos.” (Cabezas,
2020) Felicitó las medidas del proyecto de ley sobre los acuerdos laborales que
“felxibilizan estas relaciones en un momento en que nadie puede saber su futuro o su
condición a largo plazo.” (Cabezas, 2020)
Fue enfática en mencionar los pedidos realizados al sector financiero para bajar las tasas
de interes sobre los créditos y las deudas. (Cabezas, 2020) Sobre la administración de la
cuenta de contribuciones dijo que las prioridades estarían claras: salud, educación y
sectores productivos que necesitan de inversión para reactivarse y finalizó con un llamado
a los demás asambleistas a aprobar la ley que pueda marcar “una luz al final del tunel” y
que sea esperanza para poder caminar hacia als soluciones que necesita el país.
El 15 de mayo la asambleísta oficialista Ximena Peña después de que el CAL de la
Asamblea Nacional eliminó el capítulo de contribuciones a pedido del presidente,
intervino en el pleno. Empezó su intervención defendiendo la ley y el trabajo de la
comisión de régimen económico presidida por Esteban Albornoz. Recordó que la
intención de la ley es la solidaridad y condenar las posturas de quienes pedían por la
eliminación de las contribuciones solidarias llamandolo de avarismo, y desmintió que se
intentaba crear impuestos que afectarían a la clase media. “Lamentablemente vemos
como legisladores se dedicaron a defender esos bolsillos, los bolsillos de sus amigos de
las cámaras, de las empresas, de la banca.” (Peña, Ximena Peña - Sesión 669 -
#LeyApoyoHumanitario, 2020) Continuó condenando que aquella “politiquería” sea la
causante de que no exista consenso suficiente para aprobar esas contribuciones solidarias.
Sancionó las posturas de los asambleístas sobre no cobrar las tarifas de electriidad porque
“Cuando se trata del Estado, el Estado debe financiar todo y todo debe ser gratis, pero a
la par no queremos apoyar al Estado, rechazando al Estado”. (Peña, Ximena Peña - Sesión
669 - #LeyApoyoHumanitario, 2020) Lamentó que no exista la voluntad política para
poder regular las tasas de interés de los bancos cuando en otros países lo están haciendo
dijo Peña, “y aquí en el Ecuador se cree que la banca no puede ser tocada.” Y continuó
“es una vergüenza que no podamos hacer fuerza entre los sectores progresistas para
legislar a la baja las tasas de interés y reprogramación de las deudas”. (Peña, Ximena Peña
- Sesión 669 - #LeyApoyoHumanitario, 2020) Así mismo para la legisladora el papel de
la Asamblea es legislar para poder ayudar a los padres de familias que no pueden pagar
sus pensiones y que deberían trabajar para establecer facilidades de pago.
40
Aplaudió el capítulo de la ley que tiene medidas de extensión sobre la seguridad social y
las medidas para impedir deshaucios. Sobre el asunto laboral habló de los pequeños
empresarios que necesitan pagar salarios y no despedir. “Aquellos que se lamentan por
estos temas, qué pena que no hayan apoyado el aporte de las empresas, porque esos
aportes iban a financiar un fondo para ayudar al micro empresario, pequeño y mediano
empresario”. (Peña, 2020) Terminó diciendo: “Este proyecto de ley no es el proyecto de
un gobierno, no es el proyecto de la bancada. Es una respuesta de la Asamblea Nacional
a una de las situaciones más graves en la historia de nuestro país, no podemos darle la
espalda al pueblo ecuatoriano. Tenemos que llegar a esos consensos” (Peña, 2020)
Finalizó adivirtiendo a los legisladores que votarían “no” o por el archivo de la Ley
estarían dandole “No” al pueblo ecuatoriano. “Que se identifique quienes defendieron el
bolsillo de las empresas con 2,5 millones de utilidades y se fueron en contra incluso de
su propia ideología.” (Peña, Ximena Peña - Sesión 669 - #LeyApoyoHumanitario, 2020)
(las cursivas son mías) Aludiendo con esto al posicionamiento de su coideario José
Serrano quien pidió al presidente de la comisión la eliminación del capítulo de
contribuciones. (Serrano, 2020) Evidenciando como dentro de la bancada oficialista
existían disputas.
Cuadro 12 Palabras más utilizadas por Alianza País. Segundo Debate.
Fuente: Sesión Nº669 Asamblea Nacional del Ecuador.
Elaboración: Propia.
41
Revolución Ciudadana
Marcela Aguiñaga en la sesión del 14 de mayo de 2021 comenzó exponiendo que la Ley
es insuficiente y que evidencia la falta de liderazgo del gobierno. Para salir de la crisis
hay que defender a la gente y hay que incomodar a quienes pueden llamarse
‘privilegiados’, “Este proyecto no ayuda, sino que quita. Es todo lo que no necesita hoy
el país.” (Aguiñaga, 2020) “Las empresas necesitan liquidez, necesitan seguir pagando la
nómina de los empleados.” (Aguiñaga, 2020)
Recordó a la bancada de CREO haber co-gobernado con el Moreno y que no apoyan la
actitud caritativa de Guillermo Lasso como respuesta para salir a la crisis. A pesar de las
observaciones realizadas el proyecto sigue siendo insuficiente, y dijo: “mientras el mundo
avanza inyectando liquidez a las empresas, en este país se pretende ir de reversa, quitarles
liquidez.” No hay voluntad política en el gobierno, y pretenden quitarle dinero el bolsillo
de la gente en sus salarios, a las empresas y tener una recuadación de 4mil millones
cuando se puede recaurdar mucho más cobrándo a quienes tienen deudas en firme al SRI.
(Aguiñaga, 2020)
“Fuimos nosotros, no otros, los que propusimos en un proyecto de ley que se baje en un
50% las tasas de interés de los bancos, pero son esos mismos que consideran que quienes
no deben ser solidarios es la banca.” (Aguiñaga, 2020) Propuso el tema del dinero
electrónico para impulsar el co-pago de las empresas a sus trabajadores, y con eso generar
una renta básica para la gente más vulnerable del país. “No necesitan ley para evitar que
los dólares se vaya del país, no necesitan ley para poner aranceles y proteger la
producción nacional, no necesita ley para incentivar el trabajo, sólo necesitan voluntad
política.” (Aguiñaga, 2020) (las cursivas son mías)
Dijo que con los votos de su bancada no apoyarán ningún tema de regresión en materia
laboral “con nosotros no cuenten para aprobar ninguna forma de esclavitud moderna.”
(Aguiñaga, 2020) Dijo que la ola de despidos masivos no frenará con la ley, solo la
recrudecerá. “No protege el proyecto ni a los trabajadores, ni a los emprendedores, ni a
los empresarios.” (Aguiñaga, 2020) Marcela Holguín se refirió a la propuesta de su
bancada como: “nada de contribuciones a cambio de estabilidad laboral.” (Holguín,
2020) es decir proponen la eliminación del capítulo de contribuciones a cambio de la
reforma del capítulo de las medidas laborales para prohibir desempleos.
El 15 de mayo, Pabel Muñoz en la sesión Nº 669 una vez que se eliminó el capítulo de
las contribuciones solidarias comenzó su interención denunciando una alianza entre
Alianza País y CREO, denunció que los intereses se dividen en quienes están a favor del
país o del gobierno. Sobre la Ley de Apoyo Humanitario dijo ser insuficiente debido a
que el gobienro se ha quedado sin ideas y por tanto el país está sin rumbo. Denunció
además que el gobierno no tendría alternativas para el país además de esa ley y que las
amenazas de un plan de deshacer el poder legislativo no tienen cabida porque el ejecutivo
ni a eso se atreve.
Llamó a los asambleistas a que no teman porque no exista una ley aprobada porque “eso
también puede hacer la Asamblea Nacional. Y si es que esto sucede, conminó al
presidente de la Asamblea Nacional para que convoque a todos a discutir el programa y
el plan que este país se merece y que no lo tiene. (Muñoz, 2020) Llamó además a los
42
asambleistas de Alianza País a no ser ingenuos porque en el veto el ejecutivo no respetaría
su palabra, como “no lo hizo al pueblo ecuatoriano con sus votos en las urnas.” (Muñoz,
2020)
Cuadro 13 Palabras más utilizadas por la Revolución Ciudadana. Segundo Debate.
Fuente: Sesión Nº669 Asamblea Nacional del Ecuador.
Elaboración: Propia.
Pachakutik:
Jaime Olivo asambleísta del movimiento Pachakutik comenzó pidiendo respetar los
criterios diversos y que la responsabilidad de los legisladores es a favor del pueblo. “Si
bien la ley busca en algo restablecer en lo económico, pero el pueblo ecuatoriano es
solidario y muchas veces a cambio no existe una respuesta a favor del humilde, a favor
del pobre.” Denunció los despidos que estan siendo ejecutados en el sector público y
privado, lo que les impide a miles de familia ejercer sus derechos humanos más
fundamentales.
Propuso que las líneas de créditos que traerían de multilaterales deben ser dirigidas al
pequeño y mediano empresario y no los amigos del gobierno. “La pobreza señor
presidente no tiene que ser tratada de forma igualitaria porque el que más tiene, tiene que
pagar más.” (Olivo, 2020) Porque así como hay buenos empresarios hay empresarios que
43
no cumplen con sus obligaciones tributarias. Recordó que el mandante es el pueblo y la
asamblea debe legislar a su favor.
Propuso que el Estado debe ser firme en bajar las tasas de interés por parte de las
instituciones financieras y restructurar las obligaciones, como revisar los contratos con
las compañías de telecomunicación porque ahí puede existir una recaudación para el
Estado, invitó a los empresarios a no sacar el dinero en el país y que inviertan en el país.
“Hay que escuchar al pueblo, hay que escuchar a las bases, hay que escuchar al humilde.
Porque si es así, vamos a caminar adelante, porque a ellos nos debemos” (Olivo, 2020)
“El Estado en la gran mayoría sólo han escuchado a los de arriba, no han escuchado a
los de abajo, y ese es el gran defecto del gobernante.” (Olivo, 2020) Finalizó diciendo
que su partido estará del lado de las leyes que son positivas para el pueblo y estarán en
contra de lo que le haga daño.
Por su parte Eddy Peñafiel en su intervención del 15 de mayo recordó que su bancada
presentó propuestas sobre el nuevo tipo de contrato emergente de duración de dos años a
un año y que está de acuerdo con ello y reiteró su propuesta de eliminar las pensiones
vitalicias a ex presidentes y ex vicepresidentes. (Peñafiel, 2020) Su intervención alentó a
encotrar consensos.
Cuadro 14 Palabras más utilizadas por el movimiento Pachakutik. Segundo Debate
Fuente: Sesión Nº669 Asamblea Nacional del Ecuador.
Elaboración: Propia.
44
Partido Social Cristiano
Vicente Taiano intervino en la sesión Nº 669 el 14 de mayo del 2020 reiterando que el
proyecto de Ley sigue “plagado de vicios de fondo y de forma que debidamente han sido
advertidos” y se mantuvo en su posición en “no más impuestos ni al salario ni al
patrimonio”, ni a personas ni a empresas enfatizó. Además expuso su posición para que
el Estado tenga liquidez y con eso restructural las finanzas de país que puede hacer
directamente el ejecutivo y se trata de sentar en el diálogo a la empresa privada y la banca
para que estos actores compren “emisión de documento con valor tributario” del Estado.
“Hemos sido claros, esta ley no puede tener ni un solo impuesto, ni un solo. Porque dejar
uno sólo abre la puerta para que el veto ejecutivo regrese a la Asamblea como un caballo
de troya” (Taiano, 2020) “Impuesto de ninguna naturaleza” enfatizó. Recalcó que las
medidas laborales han sido cuestionadas por todo el mundo porque viola medidas
establecidas en acuerdos internacionales y tendría graves inconsistencias con la
constitución. Rechazo que se trate de forma penal y con sanciones económicas el
rompimiento de los acuerdos entre empleador y trabajador, porque sería estigmatizar al
empresario y al trabajador. “Parece que lo que les dan haciendo, ni si quierda lo
entienden”. (Taiano, 2020)
Sobre el contrato emergente dijo que para que sea posible debería adecuarse al
ordenamiento jurídico que establece recargos y pagos por trabajos en fines de semana,
por lo que sugirió reformar el Código del Trabajo para que este de acuerdo con las
observaciones de la Organización Internacional de Trabajo. Propuso que una solución en
materia laboral sería una jornada parcial especial por horas “para que haya trabajo
verdaderamente, sobre todo para los que no tienen plazas de trabajo”. (Taiano, 2020)
Además su bancada propuso vovler al contrato a plazo fijo y eliminar el recargo en los
contratos eventuales y discontinuos del 35%.
“Hay que eliminar todo rezago de la legislación que haga dificil contratar. Hay que
brindar tranquilidad y estabilidad al trabajador pero también alternativa para que el
empresario contrate el tiempo, la jornada que verdaderamente necesita para potenciar su
inversión. Siempre pagando la afilicación de la seguridad social, siempre pagando los
beneficios de ley: décimo tercero, décimo cuarto, vacaciones, utilidades, aporte a fondos
de cesantía. Y si no pasa el remedio está en el Código de Trabajo: acciones legales
debidamente regladas.” (Taiano, 2020) Dijo finalmente sobre el tema laboral que el
contrato emergente viola la constitución y viola derechos de los trabajadores.
En lo que fueron tajantes fue que el Estado si debería regular las tasas de interés porque
es fundamental para la reactivación productiva por tanto debería regularse créditos en
buenas condiciones para el sector productivo. Pidió eliminar transitorias que podrían
vulnerar derechos como la prisión por deudas. Advirtió a los asambleístas sobre las tasas
de interés, una medida muy cuestionada por la bancada de CREO: “cuidado, cuidado esos
que en la mañana votan de una manera y en la tarde después no votan. Están exigiendo
que este tema se quite del proyecto para negociar sus votos, cuidado. Estamos diciendolo
con frontalidad. Cuidado. El tema de las tasas de interés tienen que ser regulados a la baja
y eso no puede ni tiene que ser negociable bajo ningún criterio y ningún concepto.”
(Taiano, 2020) Evidenciando que a pesar que tienen muchas similitudes en el tema laboral
y financiero existen posiciones encontradas.
45
Advirtió finalmente: “cuidado, cuidado, quieren quemar tiempo y que ‘por errores’ esto
pase por ministerio de la ley.” Tenemos que tratar el tema con seriedad, esta ley sólo tiene
una parte buena: determinados beneficios que habían que excluirlos, y si es archivada se
los puede tramitar con un compromiso legislativo en los mismos 30 días sin tener que
pensar en medidas que le metan la mano en los bolsillos a los ecuatorianos.” (Taiano,
2020)
Cuadro 15 Palabras más utilizadas por el Partido Social Cristiano. Segundo Debate.
Fuente: Sesión Nº669 Asamblea Nacional del Ecuador.
Elaboración: Propia.
CREO
Homero Castanier dijo que su partido presentó un informe de minoría donde rechazaban
los impuestos maquillados de “contribuciones” y propuso eliminar la tabla y cobrar sólo
al 1% de los ecuatorianos que ganan los salarios más altos del país. “No a la creación de
impuestos”. (Castanier, 2020) Se refirió sobre la propuesta de impuestos a los paraísos
fiscales y señaló una cierta “contradicción” en los supuestos escándalos de corrupción en
paraísos fiscales. Dijo que la constitución es clara y sólo el presidente podría “crear o
eliminar impuestos.” (Castanier, 2020)
46
Para el asambleista criticó la hipocresía del gobierno que tiende la mano de forma pública
pero que reparte hospitales en lo privado en plena emergencia. “No podemos apoyar la
creación de una cuenta humanitaria, porque no hay confianza en el manejo de los
recursos.” (Castanier, 2020) Y fue claro en pedir frontalmente la eliminación del capítulo
de las contribuciones, de los impuestos, “y podemos estar hablando para mejorar estas
medidas solidarias y de impulso a la economía.”, reconociendo aspectos positivos en la
ley que tienen que ver con las medidas de protección social.
Reiteró sin embargo: “Pero no vamos apoyar si no se quita el capítulo de los impuestos.”
(Castanier, 2020) Algunos asableistas “andan sufridos porque bajan las defensas (…) y
dejen tranquilo a Guillermo Lasso, que anda muy ocupado entregando insumos médicos
para salvar vidas, sin necesidad de ninguna ley.” (Castanier, 2020) Aludiendo a la
bancada de la revolución ciudadana.
Al día siguiente y con el anuncio del retiro por parte del presidente el capítulo de
contribuciones, el legislador Fernando Flores felicitó al ejecutivo por pedirle a su bancada
la eliminación de esos aportes que sería “meter la mano en los bolsillos a los ecuatorianos.
(Flores, 2020) Dijo refiréndose a la bancada de la revolución ciudadana “ayer reclamaban
porque no estaban de acuerdo con que se meta la mano en el bolsillo de los ecuatorianos,
se elimina esa parte, e inmeditamente consiguen otro pretexto y ahora es la defensa de
los trabajadores.” . (Flores, 2020)
Cuadro 16 Palabras más utilizadas por CREO. Segundo Debate.
47
Fuente: Sesión Nº669 Asamblea Nacional del Ecuador.
Elaboración: Propia.
2.4. Análisis del segundo debate.
Si bien la mayoría de asambleístas estaban en contra de las contribuciones, en especial
las contribuciones sobre los trabajadores, la eliminación no propuso una medida
altenativa para la recaudación del dinero por parte del Estado para que financie programas
y planes de atención a la salud y dirigidos a la reactivación productiva.
Los más ferreos opositores de las contribuciones que en sus discursos evidenciaron el
rechazo ante cualquier tipo de impuestos fueron los asambleístas de bancadas del centro
a la derecha (Almeyda, Taiano, Castanier, Flores, Donoso, 2020) una cuestión coherente
en relación con sus ideologías. Algo interesante a destacar es la oposición de las
contribuciones al sector trabajador por parte de las bancadas de la Revolución Ciudadana,
Alianza País y Pachakutik, sin embargo apoyaban otro tipo de impuestos: Alianza País y
Pachakutik aceptaban la imposición de tributos sobre las empresas con las capacidades
de aportar. Voces dentro de las bancadas de la Revolución Ciudadana, Alianza País y
Pachakutik incluso abogaron por un impuesto especial a las grandes fortunas en
sustitución al impuesto sobre el ingreso del salario.
Eliminado el capítulo de contribuciones el capítulo de disenso fue el tema laboral. Dentro
del espectro del centro a la izquierda se sostuvieron posiciones como el co-pago de la
nómina salarial de los sectores más golpeados por parte del Estado, extender la cobertura
del Instituto de Seguridad Social a trabajadores informales, que la figura del “mutuo
acuerdo” se establezca sólo si hay acuerdos colectivos por parte de los trabajadores.
Dentro del partido Alianza País se expuso la propuesta de asegurar los nombramientos a
los servidores del sector de la salud y la educación así como otorgar líneas de crédito a
los sectores productivos impulsando la contratación local. La bancada de la Revolución
Ciudadana, el partido Alianza País y Pachakutik se expresaron posiciones de descontento
frente a una supuesta inconstitucionalidad de las figuras de acuerdo mutuo, la reducción
de la jornada laboral, y la expedición de un nuevo tipo de contrato que precarizarían el
empleo y no prevendrían el despido.
Mientras tanto dentro del espectro del centro a la derecha sobre el tema laboral se
expresaron posiciones de rechazo como el del partido social cristiano también alegando
una incompatibilidad con el Código de Trabajo y advirtiendo la posibilidad de existir
vulneraciones a los derechos de los trabajadores. Por su parte, el partido CREO sostuvo
posiciones de defensa prioritaria a la sostenibilidad de la empresa, pues este sería la
condición previa a la generación o sostenibilidad de los empleos. Esto podría traducirse
a establecer una contratación por horas, mientras el PSC exponía la necesidad de volver
al contrato a plazo fijo.
A continuación se muestra la frecuencia absoluta con la que cada bancada o partido
pronunciaron la palabra trabajadores y la palabra empresas.
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Cuadro 17 Frecuencia de palabras: ‘trabajadores’ y ‘empresas’ por bancada/partido
Palabras RC AP PK PSC CREO
Trabajadores 34 33 2 5 5
Empresas 18 14 1 8 15 Fuente: Sesión 669. Asamblea Nacional del Ecuador
Elaboración: Propia
Cuadro 18 Frecuencia de palabras dividido por el número de intervenciones por
bancada/partido.
Total de
intervenciones
12 12 2 5 7
Palabras RC AP PK PSC CREO
Trabajadores 2,83 2,75 1 1 0,71
Empresas 1,5 1,16 1 1,4 2,14 Fuente: Sesión 669. Asamblea Nacional del Ecuador
Elaboración: Propia
Cuadro 19 Gráfico de frecuencia relativa entre las palabras ‘trabajadores’ y
‘empresas’
Fuente: Sesión 669. Asamblea Nacional del Ecuador
Elaboración: Propia
La relación se mantiene como en el primer debate: mientras la izquierda en sus
intervenciones ha reiterado la defensa de los trabajadores como sujetos centrales de la
política pública en medio de la crisis, la derecha ha colocado en sus intervenciones a la
defensa de las empresas como las principales sostenedoras de empleo.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
R C A P P K P S C C R E O
RELACIÓN DE FRECUENCIA RELATIVA ENTRE 'TRABAJADORES' Y 'EMPRESAS'
Trabajadores Empresas
49
2.5. Votación del pleno.
La votación de la ley de apoyo humanitario evidenció que varias bancadas no votaron de
forma unánime, en especial la bancada oficialista de Alianza País y de Pachakutik que
votaron de forma no orgánica. Otra situación interesante fue ver cómo sectores del
espectro centro izquierda votaron a favor, y un sector del centro a la derecha votó en
contra.
Cuadro 20 Votación en pleno
Fuente: Sesión 669. Asamblea Nacional del Ecuador
Elaboración: Propia
Cuadro 21 Listado de Votación
1 ALBORNOZ VINTIMILLA CLAUDIO ESTEBAN SI AP
2 SERRANO SALGADO JOSÉ RICARDO SI AP
3 ARIAS RAMIREZ ALBERTO JESUS SI AP
4 ARREGUI RUEDA MARCIA CECILIA SI AP
5 ARTEGA MUÑOZ KARINA CECILIA SI AP
6 BENAVIDES ZAMABRANO ZOILA TERESA SI AP
7 CASANOVA CEPEDA XAVIER IVAN SI AP
8 BUSTAMANTE MONTEROS RUBÉN ALEJANDRO SI AP
9 CABEZAS GUERRERO ELIZABETH ENRIQUETA SI AP
10 CAMBALA MONTENCE CARLOS ALBERTO SI AP
11 CARRIÓN CEVALLOS MARÍA JOSÉ SI AP
12 TERÁN SARNOZA SEGUNDO FAUSTO SI AP
50
13 CEDEÑO ZAMBRANO JOHANNA ELIZABETH SI AP
14 CERDA MIRANDA GABRIELA PAMELA SI AP
15 COROZO AYOVÍ JORGE WILBER SI AP
16 CUESTA RIOS LIUBA ELISA SI AP
17 DOUMET CHEDRAUI MICHEL ANDRÉS SI AP
18 FLOR GIL BRENDA AZUCENA SI AP
19 GARZÓN RICAURTE WILLIAM ANTONIO SI AP
20 GAVILANEZ CAMACHO FAFO HOLGUÍN SI AP
21 LITARDO CAICEDO CÉSAR ERNESTO SI AP
22 MARÍN AGUIRRE ANA BELÉN SI AP
23 MENDOZA ARÉVALO DANIEL ISAAC SI AP
24 OCHOA MORANTE MANUEL ALFREDO SI AP
25 ORELLANA ROMÁN ROSA GINA SI AP
26 PEÑA PACHECO XIMENA DEL RICIO SI AP
27 PLAZA CASTILLO LENIN SI AP
28 QUIJIJE DELGADO LUIS FARAEL SI AP
29 QUIÑONEZ OCAMPO JULIO CÉSAR SI AP
30 SALAZAR CEDEÑO GUADALUPE DOLORES SI AP
31 YAGUANA ECHEVERRÍA ANDREA ALEANDRA SI INDP
32 VERA RODRIGUEZ CARLOS ALFREDO SI INDP
33 CHANCTONG VELASCO MARTHA XIMENA SI INDP
34 YAR ARAUJO JUAN CARLOS SI INDP
35 ANDRADE MUÑOZ WILMA PIEDAD SI ID
36 ASTUDILLO LOOR LINA GLORIA SI PARTICIPA
37 BURBANO MONTENEGRO FÉLIZ FERNANDO SI JUNTOS PODEMOS
38 ZAMBRANO CASTRO NORALMA ELIZABETH SI INDP
39 AZUERO RODAS ELISEO ALEXIS SI INDP
40 CALLEJAS BARONA FERNANDO SI CREO
41 CAMPAIN BRAMBILLA RINA ASUNCIÓN SI CREO
42 CAMPOVERDE ROBLES EMILIO ABSALÓN SI CREO
43 CARRIÓN MORENO CÉSAR ATAULFO SI CREO
44 ZAMBRANO CHACHA ALBERTO ALEXANDER SI CREO
45 SINMALEZA SÁNCHEZ ÁNGEL RUPERTO SI CREO
46 YANDÚN POZO CÁSTULO RENÉ SI CREO
47 CASTANIER JARAMILLO XAVIER HOMERO SI CREO
48 CRUZ PROAÑO LUDOVICO ISRAEL SI INDP
49 CRUZ VACA JEANNINE DEL CISNE SI CREO
50 CURICHUMBI YUPANQUI PEDRO SI CREO
51 DONOSO CHIRIBOGA PATRICIO SI CREO
52 FLORES VÁSQUEZ FERNANDO PATRICIO SI CREO
53 VERDEZOTO REINOSO ROSA ISABEL SI CREO
54 GENDE CALAZACÓN ÁNGEL MESÍAS SI INDP
55 ZAMBRANO VERA MARIANO SI INDP
56 LARREÁTEGUI FABARA MARÍA GABRIELA SI SUMA
57 SALTOS MOREIRA DIANA GABRIELA SI INDP
51
58 VERA CALDERÓN SILVIA LORENA SI CREO
59 MONTAÑO VALENCIA MAE SI CREO
60 MORENO GUERRERO HENRY FREDY SI CREO
61 MUÑOZ ALARCÓN HÉCTOR PATRICIO SI CREO
62 PACHALA POMA LUIS ALBERTO SI CREO
63 CUESTA CONCARI MARÍA MERCEDES SI FE
64 PEÑAFIEL IZQUIERDO EDDY COLÓN SI PK
65 ALARCÓN GUILLÍN FREDY ÓSCAR SI PSP
66 SOLORZANO SARRIA CÉSAR FAUSTO SI PSP
67 ESTUPIÑAN ORTÍZ BORIS EFRÉN SI PSC
68 PALACIOS MUÑOZ JUAN SEBASTIÁN SI SUMA
69 PAREDES TORRES WASHINGTON ARTURO SI INDP
70 ROMERO LOAYZA FRANDO SEGUNDO SI INDP
71 SIMBAÑA VILLARREAL ABDÓN MARCELO SI CREO
72 SUQUILANDA VALDIVIESO BYRON VINICIO SI CREO
73 VERA MENDOZA TANLLY JANELA SI CREO
74 YÉPEZ MARTÍNEZ HÉCTOR JOSÉ SI CREO
75 AGUIÑAGA MARCELA NO RC
76 ARIAS VERÓNICA NO RC
77 BERGMAN CARLOS NO RC
78 BONILLA VIVIANA NO RC
79 CADENA KARLA NO RC
80 CALLE HERMUY NO RC
81 CÁRDENAS JUAN NO RC
82 CHALÁ JOSÉ NO RC
83 CHÁVEZ KHARLA NO RC
84 CUESTA ESTHER NO RC
85 DURÁN LILIANA NO RC
86 ALEAGA RONNY NO RC
87 ESPINOSA AUGUSTO NO RC
88 GARCÍA GAIBOR NO RC
89 GARCÍA POZO NO RC
90 GUEVARA VERÓNICA NO RC
91 HOLGUÍN MARCELA NO RC
92 LLORET JUAN CRISTOBAL NO RC
93 MELO GARZÓN ESTEBAN NO RC
94 MUÑOZ PABEL NO RC
95 NARANJO PRISCILA NO RC
96 POMA HERRERA YOFRE NO RC
97 PROAÑO ROBERTH NO RC
98 AGUALSACA JOSÉ NO RC
99 RIVADENEIRA CARMEN NO RC
100 SALGADO BETZABETH NO RC
101 SAMANIEGO FRANKLIN NO RC
102 ALEMAN MÓNICA NO RC
52
103 SOLIZ CARRIÓN DORIS NO RC
104 VALLE BAIRON NO RC
105 VALIN JUAN PABLO NO RC
106 VERA WENDY NO RC
107 VILLALVA LIRA NO RC
108 GUAMBA NANCY NO RC
109 LOOR LEXI NO RC
110 ZAMBRANO MAGDA NO PSC
111 AUQUILLA RAÚL NO PSC
112 CUCALÓN HENRY NO PSC
113 SERRANO MERCEDES NO PSC
114 HENRÍQUEZ PATRICIA NO PSC
115 KRONFLE HENRY NO PSC
116 CELI GUILLERMO NO SUMA
117 CUESTA MARÍA LOURDES NO PSC
118 ZAMBRANO EDUARDO NO RC
119 CADENA FRANCISCO NO CONSERVADOR
120 PEÑA GERMÁN NO PK
121 CAMPOVERDE RAÚL NO PSC
122 PASSAILAIGUE DALLYANA NO PSC
123 REYES CRISTINA NO PSC
124 DUCHI MARÍA NO PK
125 OLIVO JAIME NO PK
126 ROHON CÉSAR NO PSC
127 TAIANO VICENTE NO PSC
128 TERÁN RAMÓN NO PSC
129 TORRES LUIS NO PSC
130 TELLO LUIS NO INDP
131 PUANCHIR TITO NO PK
132 ALMEYDA VICENTE NO PSC
133 DENNIS MARÍN NO INDP
134 ORTEGA CARLOS ABSTENCIÓN AP
135 CANDELL JIMMY ABSTENCIÓN INDP
136 VILLAMAR FABRICIO ABSTENCIÓN CREO
137 GÓMEZ ROBERTO ABSTENCIÓN INDP
Fuente: Sesión 669. Asamblea Nacional del Ecuador
Elaboración: Propia
La votación del proyecto de Ley Humanitaria devela una reconfiguración de fuerzas.
Evidencia muchas incoherencias entre los discursos de los parlamentarios y su votación
por lo que realizar un análisis crítico en relación a sus discursos y sus acciones por lo que
este análisis debe será complementado con un análisis de la correlación de fuerzas dentro
del Estado al momento de la votación de la LAH. Cabe hacerse varias preguntas en este
punto más que conclusiones. ¿Cómo el presidente Lenin Moreno jefe del partido de la
bancada oficialista Alianza País cede ante las presiones de las bancadas del centro a la
53
derecha en la eliminación de las contribuciones humanitarias quienes eran las más ferreas
opositoras a las contribuciones llamandolos impuestos, mientras gran parte de su bancada
las defendía? ¿Cómo en una asamblea con mayoría de fuerzas de izquierda gana un
proyecto estatal que lo nutre el imaginario de sentido de las bancadas de la derecha? ¿Por
qué Alianza País termina votando junto a la bancada de CREO en la votación final? Si en
lo discursivo estaban en las antipodas en sus imaginarios estatales. Esto nos da pista de
cierta selectividad del Estado, en especial de la función ejecutiva.
El partido Pachakutik votó de forma separada con 4 legisladores votando en contra y sólo
uno a favor. La bancada de la revolución ciudadana votó en contra argumentando
fuertemente que la ley propone vulneraciones a los derechos laborales y que sería
insuficiente. El Partido Social Cristiano que en lo discursivo compartía muchos
argumentos con el partido CREO sobre los impuestos y en cierta medida lo laboral votó
en contra también. Y CREO votó a favor con la bancada oficialista. Esta votación no
puede ser explicada de forma ‘ideológica’ puesto que los dos partidos de la derecha
votaron de forma diferente, y los partidos de la izquiera hicieron lo propio. Mientras los
independientes se inclinaron en votar en su mayoría por el oficialismo.
Ganó una ley en la que el Estado tiene un rol de árbitro frente a los ‘acuerdos’ entre
agentes individuales: empleadores y trabajadores, o los acreedores y deudores. Un
imaginario del Estado que en medio de una crisis tiene que dejar que estos agentes puedan
tomar sus decisiones sin la intromisión estatal y dejar a las fuerzas del mercado regularse
espontáneamente.
Los proyectos estatales no son una cuestión que comienza y se acaba en una política
pública se mueven entre las estructuras pre existentes de las instituciones y las estrategias
de los agentes que las dinamizan. (Jessop, El Estado y el poder, 2014, pág. 29) Para
entender este resultado en la votación y la legitimación mediante esta ley de un proyecto
estatal es necesario ir más atrás y anotar esos episodios importantes que fueron marcando
la “selectividad” del Estado frente a ciertos actores con un proyecto estatal que venció en
la gestión de la crisis sanitaria.
3. CAPÍTULO III. ¿Cómo llegamos hasta aquí?
Cambio en la correlación de fuerzas dentro del
Estado Ecuatoriano.
Este capítulo se detiene analizar la composición política, económica y social que se
configura dentro del Estado durante el Gobierno de Moreno para entender cómo se van
dirimiento disputas en el seno del Estado y se reconfigura la correlación de fuerzas que
preceden el momento que nos convoca la investigación de la tesis: la elaboración y
promulgación de la Ley de Apoyo Humanitario.
El objeto de este capítulo es reconocer los cambios y las medidas del Gobierno y la
relacción de la sociedad civil que va delimitando el marco en que se disputan proyectos
de Estado. Es importante en cada momento tener en cuenta la agencia de los actores
54
políticos fuera del Estado y su relación con aquellos dentro y mirar el desenvolvimiento
de esas relaciones.
En mayo del 2017 cuando asumió el gobierno Lenin Moreno, lo hizo en una cerrada
contienda de segunda vuelta electoral contra el candidato de la derecha conservadora
Guillermo Lasso que aglutinó el anti-correismo que por primera vez se jugaba el balotaje.
Esta segunda vuelta expresaba el desgaste político del proyecto de la revolución
ciudadana. Las candidaturass de la contienda del 2017 abrazaron el espectro hacia el
centro debido al agotamiento del discurso polarizante del gobierno de Rafael Correa.
(Ramírez, Las masas en Octubre, 2019)
Durante los 10 años del correismo, las élites económicas tradicionales perdieron espacios
de control dentro del Estado mucho más al principio de proyecto que al final. En gran
parte gracias a un mayor “autonomía relativa” del aparato estatal a través del proceso de
“descorporativización del Estado” (Stoessel, Coronel, Guanche, & Cadahia, 2019), que
buscaron dotar de una clase tecnocrática la dirección del aparato burocrático. Las élites
entonces buscaron replegarse y fortalecerse en sus espacios dentro de la sociedad civil
desde el discurso empresarial usando otros mecanismos de acción política como: la
organización central dentro de una cámara empresarial que los agrupaba en su mayoría;
la promoción de figuras personales; y la acción estratégica para dirigir la esfuera pública
a través de ONG’s y fundaciones. (Chiasson-LeBel T. , 2019)
Por tanto, desde sus espacios en la sociedad civil que interpelaban al Estado bajo las
máximas de “eficiencia y competencia” ya venían construyendo su propuesta de Estado.
Además, los partidos opositores al correismo como Creando Oportunidades del candidato
Guillermo Lasso y el Partido Social Cristiano expresión política de la oligarquía
guayaquileña fueron acumulando pequeñas victorias locales como en las elecciones
seccionales del 2014. Por su parte la resistencia en manifestaciones frente a la ley de
Herencia y plusvalía, junto a los problemas económicos del gobierno y la coyuntura
desfavorable del mercado global permitieron apuntalar su discurso de la “ineficiencia y
el despilfarro” del gobierno de Correa. (Ortiz & Burbano de Lara, 2017)
Con la apretada victoria de Lenin Moreno quien fue ex vicepresidente en el primer
mandato de Correa junto a los problemas económicos que venían acumulándose y
problemas de gobernabilidad encima, se presentía un gobierno con una línea mas
moderada y de centro. En un primer momento del gobierno, Manuela Celi Moscoso anota
una “continuidad con cambios” principalmente por la continuidad de figuras en su
gabinete de viejos cuadros del partido Alianza País con un cambio de postura de “apertura
al diálogo” canalizados a través del Consejo Consultivo, Productivo y Tributario donde
los sectores empresariales presentaron su agenda desde el primer momento. (Celi M. ,
2017) Además de reunirse con los medios de comunicación privados, y sectores de la
dirigencia indígena con quien Correa tuvo un permanente conflicto, la intención de
“enmendar” los problemas era una muestra al menos en lo simbólico y discursivo de un
cambio frente al anterior gobierno.
“No hay tal mesa servida”
El gobierno de Moreno fue girando y gravitando hacia la derecha de forma progresiva.
Para eso hay que entender sus cambios de gabinetes, su cambio de retórica frente al
gobierno anterior, frente a la corrupción, frente a Estados Unidos y el multilateralismo
55
global que marcaron la cancha de la gestión pública. Las famosas palabras “no hay tal
mesa servida” expresadas por Moreno reflejaban su distanciamiento con Correa. (El
Universo, 2017) cuya gestión comenzó a culpar de todos los problemas del país. A finales
del 2017 comenzó el enjuiciamiento al vicepresidente Jorge Glass procesado por
corrupción y condenado a 6 años de prisión por asociación ilícita del caso Odebretch
(BBC News, 2017) Con Jorge Glass en la cárcel se consumó la ruptura.
Para alcanzar una legitimidad propia Moreno prefirió la línea del “diálogo” frente a lo
que él fue ya sentado en la silla de carondelet una forma de gobierno autoritario. Se perfiló
en su primer año como un “presidente responsable y desintersado por el poder (Andino,
2020, pág. 133) Desde esa tribuna moral llamó a una cruzada contra la corrupción; y a
desmantelar el sistema de control y fiscalización del correismo que para él, los medios de
comunicación hegemónicos y una parte de la academia fueron responsables de la
corrupción.
Esta última tarea llamó a una consulta popular a inicios del 2018 para devolverle la
“institucionalidad al país” (Andino, 2020) promoviendo el discurso del respeto a la
división de poderes, la alternabilidad y la libertad en democracia que le llegó a ganar
simpatías de sus aliados y de sus enemigos porque estableció al terreno de la polítia como
el del diálogo y el consenso encubriendo las diferencias y las disputas que comenzaban a
gestarse dentro y fuera del Estado. Mirando en retrospectiva el discurso entorno al mal
manejo económico del Gobierno y sus “excesos” más que una muestra de ejercicio
democratico de corregir los errores, fue una forma de Moreno de justificar las medidas
impopulares que tal “ajuste” de cuentas implicaría. (Labarthe & Saint Upery, 2018)
Vamos a explicar los puntos clave de este cambio de rumbo, y reconfiguración de las
dinámicas dentro del Estado del Gobierno de Moreno. Tres pasos que más bien
corresponen a tres procesos que los he ordenado en órden cronológico que responden a
una construcción analítica propia. El primer proceso que corresponde a la consulta
popular que fue un gran cambio institucional y por tanto en las estructuras estatales que
corresponde al inicio del 2018 hasta mayo del mismo año. Un segundo proceso que
comienza con la posición de Richard Martinez como ministro de finanzas y la apertura al
multilateralismo financiero con el acuerdo con el FMI de corolario. Un tercer proceso que
corresponde al debilitamiento de las capacidades de negociación del sector de los
trabajadores en el gobierno de Moreno importante para entender las consecuencias de la
Ley Humanitaria en la flexibilización del empleo.
3.1. Primer paso: Consulta popular y cambio institucional.
Para legitimarse y distanciarse de su antecesor con quien venía intercambiando palabras
de desaprobación mutua, el gobierno de Moreno decide que la mejor manera de hacerlo
era a través de una consulta popular. Esta fue aupada a través de la postura del “diálogo”
y la “participación” llamando a la ciudadanía a proponer sus preguntas porque es el
“Gobierno de todos”. (Andino, 2020) La construcción política del amigo y el enemigo
era más amplia, pues el “nosotros” abarcaba a “todos”.
Mario Unda comentaba en el 2018 sobre la consulta popular de Moreno como un intento
de afirmar su legitimidad política frente a las presiones correistas y con eso tener un
56
espacio de negociación con otras fuerzas sociales. (Unda, En el incierto panorama político
¿está usted de acuerdo?, 2018) El resto de fuerzas sociales sin embargo, era muy diverso
y heterogéneo que permitía una unidad muy frágil. Desde el primer momento las disputas
por esos espacios de apertura se comenzaron a manifestar.
La consulta popular fue un punto de inflexión dentro del partido gobernante Alianza País,
para Alejandra Santillan la consulta tambien fue una forma de resolver disputas a la
interna. (Santillan, 2018) Quienes apoyaban la consulta argumentaban la urgente
necesidad de desarticular la estructura de control que para ellos había permitido la
injerencia del correísmo dentro de la justicia y alentado la corrupción. Por su parte,
quienes apoyaban el “no” a la consulta era el brazo correísta de Alianza País que
terminaron rompiendo con el partido y construyeron el bloque llamado “revolución
ciudadana” dentro de la Asamblea Nacional. Pabel Muñoz uno de los asambleístas que
rompe con Alianza País despues de la consulta dijo en su momento estar en contra de una
consulta que contenía preguntas que violentan la constitución y que además estaban
dirigidas a un ciudadano en particular haciendo alusión a Rafael Correa. (Muñoz,
Resultados de la Consulta Popular 2018, 2018)
Estas eran las preguntas de la consulta popular:
1. ¿Está usted de acuerdo con que se enmiende la Constitución de la República
del Ecuador, para que sancione a toda persona condenada por actos de
corrupción con su inhabilidad para participar en la vida política del país, y con
la pérdida de sus bienes?
2. Para garantizar el principio de alternabilidad, ¿está usted de acuerdo con
enmendar la Constitución de la República del Ecuador para que todas las
autoridades de elección popular puedan ser reelectas por una sola vez para el
mismo cargo, recuperando el mandato de la Constitución de Montecristi y
dejando sin efecto la reelección indefinida aprobada mediante enmienda por
la Asamblea Nacional el 3 de diciembre de 2015?
3. ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del
Ecuador para reestructurar al Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social, así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales
miembros, y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones tenga
potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le
corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus
periodos?
4. ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del
Ecuador para que nunca prescriban los delitos sexuales en contra de niñas,
niños y adolescentes?
5. ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del
Ecuador para que se prohíba sin excepción la minería metálica en todas sus
etapas, en áreas protegidas, zonas intangibles y centros urbanos?
6. ¿Está usted de acuerdo con que se derogue la Ley orgánica para evitar la
especulación sobre el valor de las tierras y fijación de tributos, conocida como
“Ley de Plusvalía”?.
7. ¿Está usted de acuerdo en incrementar la zona intangible en al menos 50.000
hectáreas y reducir el área de explotación petrolera autorizada por la Asamblea
Nacional en el Parque Nacional Yasuní de 1.030 hectáreas a 300 hectáreas?
57
(Telégrafo, Estas son las preguntas oficiales para referéndum y consulta
popular , 2018)
En esos momentos el debate de la consulta popular llega a la Facultad de Ciencias
Sociales y Humanas de la Universidad Central. Para Sofía Cordero planteaba que había
dos cosas en disputa: elementos de disputa política coyuntural y elementos de reforma al
sistema democrático. Por un lado los elementos de disputa política están dirigidos a
debilitar al correismo, pero que a largo plazo lo que busca es reforzar de autonomía a las
instituciones del ejecutivo y dotar de otras formas de legitimidad a las autoridades del
Consejo de Participación Ciudadana. Para Cordero hay una relación entre la intención de
disputa coyuntural y los arreglos a largo plazo en pos de blindar la democracia para
asegurar una gestión mas “eficiente” y “transparente”. (Cordero, 2018)
Para Mario Unda existían en ese momento cuatro bloques de intereses en juego: el
gobierno de Moreno que busca recrear espacios de legitimidad social para su gobierno
debido al débil triunfo electoral y las pugnas al interior del partido oficialista; el segundo
bloque de interés es de la oposición correísta que intenta impedir la afirmación del
gobierno de Moreno porque pondría en cuestión el legado de Correa. (Unda, 2018) El
tercer bloque en disputa es el de las derechas con un interés fundamental de preparar
condiciones para la ofensiva que intentaron llevar adelante desde el periodo anterior; y
un cuarto bloque de intereses que aglutinan a los movimientos sociales autónomos con
un interés básico de tratar de reconstituir posibilidades de “redemocratización de la
política del país” (Unda, 2018)
Para Unda el tema central de la consulta es el tema político del control del consejo de
participación ciudadana. (Unda, 2018) porque significaba quitar el instrumento que
permitía al ejecutivo mayor control estatal. Para él el correismo en tanto forma de
gobierno populista necesitaba ese Estado fuerte que permitía concentración de poderes y
autoritarismo; dar simbólicamente un reconocimiento de esas demandas impostergadas
de la conflictividad fruto del neoliberalismo; y también negar la posibilidad de desarrollo
de las clases subalternas vía criminalización de la protesta social. Para él la consulta si
bien no resuelven los problemas políticos del país sostiene que el apoyo puede abrir un
pequeña brecha que permita retomar el camino de la “movilización autónoma y de
gobierno popular”. (Unda, 2018)
David Chávez en cambio, sostiene que la consulta se trataba de una tercera vuelta
electoral, pues si bien existe una recomposición de fuerzas políticas el enfrentamiento que
ha marcado los últimos años es el campo progresista y la oposición donde predomina la
derecha. (Chávez, 2018) La consulta para él no podría gestionar los conflictos en torno a
la representatividad política ni los conflictos en torno a la cuestión de la participación
democrática porque hay un gran sector de la población no organizado que precisamente
representa el correismo y, entre las fuerzas de derecha y el campo de las organizaciones
autónomas las que tienen más posibilidades de instalarse dentro del Estado son las élites.
Para él lo que realmente está en juego es destruir “el intento más exitoso de romper con
el viejo órden político oligarquico que representa la revolución ciudadana”. (Chávez,
2018) Que significó a su juicio un cambio de élites políticas que permitiero una relativa
58
autonomía del Estado quebrando el viejo órden del estado prebendario2. (Chávez, 2018)
Los diálogos fueron la puerta de entrada para que entren las demandas de los grupos de
presión, y las ventajas que pueden sacar cediendo ante estos grupos: medios de
comunicación, la banca, etc son mayores que las que les da las organizaciones sociales.
La estrategia de Moreno para Chávez era tirar al traste los avances del gobierno de
Moreno a través del desmantelamiento institucional y empezar de nuevo con la política
prebendaria repartiendo los pedazos que le tocan a cada uno.
Carol Murillo por su parte, dijo que la consulta era inconstitucional porque no agota las
vías legales para reformar aquellos problemas políticos e institucionales que plantea la
consulta. Además que el sostén político de Moreno lo constituye una “triada” político,
jurídico y mediático para desacreditar y “demonizar” a todos los sectores y procesos
correístas. (Murillo, 2018) Ella habla una construcción ficticia de una consulta popular
que intenta desmontar el correismo para montar una “nueva institucionalidad” que se
muestra como la idea de “transformación” de la sociedad. Apuntaba en dicho debate que
desmontar el autoritarismo realmente se refiere a desmontar la autoridad popular de
Montecristi.
La posterior victoria del sí en la consulta se tradujo en un realineamiento de fuerzas dentro
del Gobierno. (Ramírez, 2018) Moreno se alejaba de Correa levantado mediante la
consulta, pero este apoyo de amplias fuerzas políticas signficó consesiones que aseguren
gobernanza. Estas consesiones serían desiguales y contingentes. En la disputa por el poder
en medio de actores desiguales se pone en evidencia la selectividad estratégica del Estado.
Pabel Muñoz asambleísta de la facción que rompe con Moreno anotaba que la consulta
fue un nuevo terreno de disputa político en el que se canalizaron nuevos apoyos y con eso
la disputa de proyectos electorales. (Muñoz, Resultados de la Consulta Popular 2018,
2018) El “No” tuvo 37% lo que para él significa una base gigantesca aglutinada en contra
de un intento de desmantelar el anterior gobierno y el sí pierde porque representa una
“endeble unión de fuerzas diversas que no pueden converger para sostener un proyecto a
largo plazo cuando aparezan las disputas por el reparto de la victoria.” (Muñoz,
Resultados de la Consulta Popular 2018, 2018)
La creación de un Consejo de Participación Ciudadana Transitorio producto de la victoria
del sí en la pregunta número 3 cambió a todas las autoridades de control y de fiscalización.
Este Consejo transitorio estuvo conformado mediante concurso público, ternas enviadas
por el ejecutivo, y ternas enviadas por funciones e instituciones del Estado. Fue
conformada por: Julio Cesar Trujillo, Eduardo Mendoza Paladines, Xavier Zavala Egas,
Pablo Dávila Jaramillo, Luis Macas Ambuludi, Luis Hernández Peñaherrera, Myriam
Félix López.3
Entre las acciones emprendidas por el Cpccs-T están: evaluación a las autoridades de 8
organismos: el Consejo Nacional Electoral, Consejo de la Judicatura, Corte
Constitucional, Defensoría del Pueblo, Tribunal Contencioso Electoral (TCE),
Superintendencias de Bancos, Superintencias de Compañía y Superintendencia de
Ordenamiento Territorial. Fueron cesados tres jueces del TCE. El superintendente de
compañías, Christian Cruz; el Superintendente de Ordenamiento Territorial, Fernando
2 Este concepto es uno que entra en disputa con el Estado en la aleación inestable de Pablo Ospina 3 Sesión Ordinaria No. 039. Consejo Transitorio. Miércoles 9 de Enero del 2019.
59
Cordero; y el Defensor del Pueblo, Ramiro Rivadeneira; el Superintendente de Economía
Popular y Solidaria, Patricio Rivera, y el Superintendente de Comunicación, Carlos
Ochoa. Y Cesó de sus cargos a los nueve jueces de la Corte Constitucional. (El Comercio,
2019)
Las autoridades dispuestas por este mismo consejo fueron la nueva corte constitucional
conformado por: Hernán Salgado, Teresa Nuques, Agustín Grijalva, Ramiro Ávila, Alí
Lozada, Daniela Salazar, Enrique Herrería, Carmen Corral y Karla Andrade. Designó a
la fiscal general del Estado, Diana Salazar; el nuevo titular de la defenoría del Pueblo:
Freddy Carrión. También fueron designados los tres nuevos magistrados del Tribunal
Contencioso Electoral. También nombró el Procurador General Íñigo Salvador, el
superintendente de control del Mercado, superintendente de Compañías, superintente de
Bancos. Designó al nuevo Consejo de la Judicatura y delegó a Pablo Celi como Contralor
General del Estado hasta el 2022. (El Comercio, 2019)
Se menciona de paso todo esto para poder dimensionar la magnitud del cambio
institucional que implicó la consulta. Como se mencionó antes, el intento de desmarcarse
de la anterior gestión de gobierno a través del discurso anticorrupción la consulta fue un
modo de intervención del Ejecutivo para que la sociedad se expresara (agencia-estrategia)
en torno a ciertos encuadres e instituciones (estructuras) que cambió la correlación de
fuerzas en otras instituciones y poderes.
Todo esto no hubiera sido posible sin el acercamiento de Moreno con los grandes medios
de comunicación que le permitió magnificar su discurso y apuntalar la negativa imagen
de la gestión correista a través del framing de la corrupción, ineficiencia y “despilfarro
estatal”. En medio de esto, las élites que ya venían construyendo su proyecto político y
económico desde la sociedad civil fueron posicionando al Estado austero y la eficiencia
del mercado para salir del estancamiento, combinado con una estrategia política dentro
del ejecutivo para irse ubicando en ciertos espacios de consejería y decisión. (Chiasson-
LeBel T. , 2019)
No entraremos a profundida puesto que no es cuestión de esta tesis, lo que es importante
destacar con la consulta es que es un punto reorganizador de fuerzas y condensador de
sentido dentro y fuera del Estado. La consulta fue un momento en que muchas fuerzas
políticas vieron la posibilidad de ganar fuerza y con ello la posibilidad de ganar lugar en
los espacios de toma de decisiones.
3.2. Segundo paso: Ecuador frente EE.UU y el multilateralismo
global.
Una vez abierta la puerta a que la disputa de fuerzas contrarias se dirima en parcelas del
Estado en condiciones de desigualdad: entre los grupos de poder económico y el
movimiento social la selectividad estrategica del Estado se perfiló con mayor agudeza.
Uno de los más visibles quiebres con el gobierno de Correa, es la posición del Ecuador
frente a Estados Unidos y multilateralismo global. Esto no es sólo una postura política y
diplomática, sino un giro en el manejo soberano de la política económica a manos del
representante del Comité Empresarial Ecuatoriano, Richard Martínez.
60
El Gobierno de Moreno le abrió las puertas a los representantes de las élites económicas
para dirigir la política económica4 al mismo tiempo que otorgaba puestos de decisión y
cuotas de poder desigual a dirigentes sociales5 y del movimiento indígena6. Esto
demuestra la selectividad estratégica del Estado: mientras a las élites les otorgaba la
dirección de la política económica, cargos de representación diplomática, a las
organizaciones sociales lo hizo a través de pequeñas conseciones parcelarias y promesas.
Si algo caracteriza el gobierno de Moreno son los constantes cambios de gabinete que
van reflejando los cambios de coordenadas del Gobierno. El Ministerio de Economía
antes dirigido por el heterodoxo Carlos De La Torre y la Ministra de Finanzas Maria Elsa
Viteri pasan a la unidirección del neoclásico Richard Martínez. Así mismo el Ministerio
de Educación que primero estaba en manos del correísta Fander Falconí, pasa a Miltón
Luna ficha de los sectores de la izquierda anticorreístas, y que saldría luego de unos meses
para ser ocupado su puesto por la ex catedrática de la USFQ y cercana al grupo FARO
Monserrat Creamer Guillén.
Una historia similar ocure con la Secretaría Nacional del Agua ocupada por Humberto
Cholango que luego renuncia en 2018 para pasarlo a manos de un ex gerente petrolero
como Marcelo Mata. (Comercio, Marcelo Mata, nuevo ministro del Ambiente tiene
experiencia en el sector petrolero, 2018) Esto significó un cambio además en la base
social del Estado, en una alejada de la estructura partidaria que aupó la candidatura de
Moreno.
En el siguiente cuadro se presentan los cambios de Gabinete en las carteras pertinentes
pensando en la “Ley de Apoyo Humanitario”, es decir la cartera de Economía y de
Trabajo. Cabe tomar en cuenta que desde el 2018 el Ejecutivo atraviesa un proceso de
restructuración que ha fusionado ministerios, por lo que se tomará en cuenta el Ministerio
fusionado. Se subraya el titular del Ministerio a la fecha en la que se elabora y promulga
la “LAH”:
Cuadro 22 Cambios en el gabinete económico y laboral periodo 2017-2021.
MINISTERIO TITULAR PERIODO
Ministro del Trabajo
Raúl Ledesma Mayo 2017- Enero 2019
Andres Madero Enero 2019 - Marzo 2020
Luis Poveda Abril 2020- Mayo 2020
Carlos Isch Mayo 2020- Mayo 2021
Ministerio de Economía y Finanzas
Carlos de la Torre Mayo 2017- Marzo 2018
Maria Elsa Viteri Marzo 2018 - Mayo 2018
Richard Martínez Mayo 2018- Octubre 2020
Mauricio Pozo Octubre 2020 – Mayo 2021.
4 El Comercio (2018) Richard Martínez va de la Cámara de Industrias al Ministerio de Finanzas. 14 de mayo de 2018. Extraído de: https://www.elcomercio.com/actualidad/richardmartinez-nuevo-ministro-finanzas-ecuador.html 5 Miltón Luna Tamayo fue designado ministro de Educación en 2018 6 La CONAIE fue recibida en las mesas de Diálogo Nacional 2018
61
Ministerio de Gobierno
César Navas Vera Mayo 2017- abril 2018
Mauro Toscanini Segale Abril 2018 - Agosto 2018
Maria Paula Romo Agosto 2018 - Noviembre 2020
Patricio Pazmiño Castillo Noviembre 2020 – Mayo 2021.
Estos constantes cambios de gabinete pueden leerse como el cambio en las coordenadas
del Gobierno, personas vinculadas a la gran empresa privada como Pablo Campana, Raúl
Ledesma, Richard Martínez, Guido Macciavello Almeida, Iván Ontaneda Berrú delimitan
el acercamiento de estos intereses en el Gobierno.
El 14 de Agosto, el diario El Comercio un diario de Derecha y opositor al gobierno de
Correa comentaba sobre estos cambios en el gabinete: “En adelante, con la salida de
figuras como Barrera y la menor influencia del frente de la vieja guardia de Alianza País,
las decisiones que incluyan ajustes económicos se tomarán con mayor velocidad, con
menos oposición interna.” (Comercio, Vieja guardia de Alianza País se aleja del Gabinete
de Lenin Moreno, 2020)
Los primeros resultados de la política económica de Martínez al frente del Ministerio de
Economía prepararon el terreno para el regreso del Fondo Monetario Internacional con
fuerza al Ecuador. La aprobación de la ley de Fomento Productivo en agosto del 2018
que dentro de la Asamblea Nacional solo fue rechazada por el bloque de la revolución
ciudadana (el bloque que rompe con Alianza Pais de Moreno) fue una muestra de buena
fé al FMI. (Iturralde, Evaluando la austeridad, 2020)
Durante este mismo periodo la visita el 26 de junio del 2018 del vicepresidente de Estados
Unidos de Trump, Mike Pence fue calificada por Moreno como un intento de “fortalecer
las relaciones en temas de economía, comercio, desarrollo, seguridad y migración”
(Moreno, 2018). Esta fue la primera reunión que buscaba un tratado de comercio bilateral
y de inversión, además como su compromiso conjunto “por la lucha anticorrupción.”
(Sánchez, 2020) Por otro lado, el canciller del Ecuador, José Valencia se pronunció sobre
la visita como “una muestra fehaciente del interés de ambos gobiernos por impulsar los
diversos ámbitos de nuestro relacionamiento” (Valencia, 2018).
Los resultado de este encuentro entre otras cosas fueron:
1. Se reabrió en Ecuador una Oficina de Cooperación de Seguridad que permitió una
mayor influencia en las fuerzas armadas y policiales; (Ramírez, Las masas en Octubre,
2019)
2. La incorporación del país al Ejercito Multinacional de Maniobras Militares (UNITAS);
(Ramírez, Las masas en Octubre, 2019)
3. El gobierno de Ecuador recibió una donación financiera para la lucha contra la
corrupción. (Sánchez, 2020)
4. El retorno de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID); a través del cual recibió dinero el gobierno debido al flujo migratorio
venezolano. (Sánchez, 2020)
62
5. La incorporación de Ecuador en la Alianza del Pacífico. (Vega, 2020)
6. A finales del año 2020 el Gobierno de Moreno firma un acuerdo bilateral abierto con
Estados Unidos. (Vega, 2020)
Como es parte de cualquier relación diplomática y politica donde por medio se juegan
intereses, se esperó de retorno que Ecuador sea favorable a los intereses de Estados
Unidos en la región. Las primeras muestras de este compromiso se visibilizaron con la
entrega del activista hacker Julian Assange a la justicia británica; reconoció a Juan Guaidó
como presidente de Venezuela; retiró a Ecuador de la Unión de Naciones Suramericanas
(UNASUR) y desocupó el edificio construido para dicha organización en Quito;
(Ramírez, Las masas en Octubre, 2019) y comenzó una campaña de desacreditación de
los gobiernos progresistas en América Latina, acercándose más al grupo de Lima.
(Comercio, Previo a cita, Ecuador y Perú ratifica apoyo a Grupo de Lima frente a crisis
venezolana, 2019)
De vuelta al Fondo.
El 1 de marzo de 2019, el Ministro de Economía y Finanzas del Ecuador, junto a la
Gerente del Banco Central del Ecuador, suscribieron a nombre de la República del
Ecuador una Carta de Intención dirigida al Fondo Monetario Internacional (FMI) a fin de
solicitar un acuerdo programático de tres años en el marco del Servicio Ampliado del
FMI por una cantidad equivalente a 4209 mil millones de dólares condicionados al
cumplimiento de reformas estructurales que involucran un plan de austeridad.
Las metas del acuerdo proponen “reducir el déficit primario no petrolero del sector
público no financiero, incluyendo subsidios a los combustibles, en un 5 por ciento del
PIB durante los próximos tres años”. (FMI, 2019) Para ello realizarán un reajuste de la
masa salarial del sector público mediante despidos, reducciones de salario y la no
renovación de contratos para reducir la nómina; se propone el aumento de los precios de
los combustibles (2.1% del PIB); elevar las tarifas de servicios estatales; pasar de un
régimen de impuestos directos a uno basado en impuestos indirectos.7 (FMI, 2019) Y una
reforma laboral que vuelva ‘más competitivo’ el mercado laboral ecuatoriano frente a
nuestros vecinos Colombia y Perú para lo que Fondo recomienda la reducción de la masa
salarial y normas de contratación menos rígidas. (FMI, 2019)
Los desembolsos que se entregan en parte mientras se van cumpliendo las condiciones se
fueron retrasando debido a la resistencia por parte de la Asamblea Nacional en aprobar
las leyes económicas enviadas por el equipo de Richard Martínez. Recién el 9 de
diciembre (El Comercio, 2019) se aprobó con dificultad la Ley de Simplicidad y
Progresividad Tributaria, una reforma fiscal “descafeinada” en relación con la Ley
económica urgente que en noviembre la Asamblea Nacional había rechazado donde se
realizaban fuertes reformas al sistema financiero público pasando el Banco Central a una
administración de privados con experiencia en la banca y desregulando el sector.
Para el Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) el conjunto del programa con
el Fondo Monetario Internacional se centra en un importante ajuste fiscal, la
7 Ibidem:2019; pag. 18.
63
desregularización del mercado laboral, la liberación de la cuenta de capitales, y unos
cambios institucionales significativos que favorecen en gran medida al sector financiero.8
(Iturralde, Evaluando la austeridad, 2020) No ahondaré en discutir las diferentes
posiciones económicas alrededor del acuerdo porque no es la intención de esta tesis,
miraré las medidas tomadas por el FMI desde una perspectiva de la economía política
apuntando los intereses en juego y a quién aventaja.
Las recomendaciones de la flexibilización de la contratación incluyen aumentar el
período de prueba para los trabajadores, reducir los costos de despido, reducir costos
implícitos de contratación como los beneficios de ley y las obligaciones del seguro
patronal, y establecer empleos a tiempo parcial sin una remuneración más favorable.
(Iturralde, Evaluando la austeridad, 2020) (las negritas son mías) Es decir, un
debilitamiento de las condiciones laborales y de la capacidad de negociación del sector
trabajador frente al sector al empleador.
Para Pablo Iturralde los datos demuestran que las medidas de ajuste y austeridad
recomendadas por el Fondo Monetario Internacional provocaron una desaceleración
económica que incentivan un ciclo vicioso: las reformas fiscales que reducen la presión
fiscal sobre grupos económicos fuertes, disminuye la recaudación fiscal lo que deviene
en un mayor recorte al gasto público que se traduce en despidos y una recesión
generalizada porque se detiene el consumo y los flujos monetarios que salen de los
hogares. (Iturralde, 2020) Estas decisiones políticas permitieron el aumento de la
desigualdad, pobreza, desempleo y la reducción del empleo adecuado. Al tiempo que
permiten una concentración de recursos y capital para sectores económicos, en particular
bancos e importadores. (Iturralde, Evaluando la austeridad, 2020)
Como se muestra en los gráficos los niveles de desempleo aumentan, y los niveles de
empleo adecuado caen:
Cuadro 23 Evolución empleo adecuado. 2017-2019
Fuente: INEC, 2019.
Elaboración (Iturralde, Evaluando la austeridad, 2020)
8 CEPRS, 2019; pag. 4.
43,2
41,7
44,8
39,2
41,3
44,7
42,6
45,5 45,2
46,5
42,8
47,948,8
49,3
45,946,5
41 41,240,1
42,3
38,9
40,6
37,938,8
30
35
40
45
50
55
07.12 08.06 08.12 09.12 10.06 10.12 11.06 11.12 12.06 12.12 13.06 13.12 14.06 14.12 15.06 15.12 16.06 16.12 17.06 17.12 18.06 18.12 19.06 19.12
Empleo Adecuado/Pleno (%)
64
Cuadro 24 Evolución desempleo. 2017-2019
Fuente: INEC, 2019.
Elaboración (Iturralde, Evaluando la austeridad, 2020)
La hoja de ruta del gobierno estaba marcada y con los cambios de gabinete hechos desde
el 2018 con rostros más cercano a los sectores empresariales que trabajadores la
selectividad del Estado se encontraba definida.
En varias ocasiones legisladores de la bancada de la revolución ciudadana manifestaron
que la Ley de Apoyo Humanitario estaba dirigida a cumplir con los compromisos del
Fondo Monetario Internacional sobre la reforma laboral, por lo que no sería una cuestión
“temporal” sino que sentaría las bases para una reforma de largo aliento. (Muñoz, 2020)
La propia oficialista Ximena Peña oficialista en la sesión 66 declaró “Estos 3 años ya
hemos legislado a favor de la creación de empleo y de las empresas, ahora pongamonos
la camiseta del Ecuador.” (Peña, #PlenoVirtual666, 2020) Aludiendo a 3 años de
reformas que han beneficiado al sector empresarial.
3.3. Tercer paso: Relaciones laborales en el gobierno de
Moreno.
Este último proceso da cuenta de un momento de debilitamiento de las capacidades de
negociación colectiva y resistencia por parte de los trabajadores durante el gobierno de
Moreno. No significa que antes del gobierno de Moreno no existían intentos de
flexibilizar el trabajo. De hecho desde el 2015 con el ingreso del Ecuador a los acuerdos
comerciales con la unión europea se expidieron nuevos tipos de contrato para sectores
productivos. Aquí se presentan las principales reformas a las relaciones laborales durante
el gobierno de Moreno, en especial durante le periodo de Ministro de Raúl Ledesma.
Desde el comienzo de Gobierno de Moreno anunció su programa económico elaborado
por el entonces Ministro de Economía el heterodoxo Carlos De la Torre que tenía de ejes:
la estabilidad y equilibrio fiscal, como la restructuración y optimización del Estado; el
equilibrio del sector externo y sostebilidad de la dolarización, y un último eje denominado
de reactivación productiva. (Secretaria General de Comunicación de la Presidencia, 2017)
5
5,2
6
6,56,2
5 5
4,2 4,1 4,13,9
4,2
4,7
3,8
4,54,8
5,3 5,2
4,5 4,6
4,1
3,7
4,4
3,8
07.12 08.06 08.12 09.12 10.06 10.12 11.06 11.12 12.06 12.12 13.06 13.12 14.06 14.12 15.06 15.12 16.06 16.12 17.06 17.12 18.06 18.12 19.06 19.12
0
1
2
3
4
5
6
7
Desempleo (%)
65
El eje de ‘Restructuración y optimización del Estado’ se ejecutó mediante decretos y
acuerdos ministeriales encaminados a reducir el gasto salarial y optimizar instituciones
estatales. Mientras que el eje de ‘Reactivación Productiva’ que será enlistado con letras
del alfabeto de la misma forma en orden cronológico.
El ejecutivo promulgó decretos y acuerdos ministeriales que modificaron las relaciones
laborales del sector público vía reducción de gasto, y en el sector privado se promulgaron
nuevos tipos de contrato que flexibilizan la jornada, el pago y el tiempo de contratación.
A continuación, un cuadro con las principales reformas en el sector laboral desde el inicio
de gobierno de Moreno hasta la Ley de Apoyo Humanitario.
66
Cuadro 25 Cambios en las relaciones laborales durante el Gobierno de Moreno.
Fuente: Ministerio de Trabajo (2020), Presidencia de la República (2020)
Elaboración: Propia
67
¿Qué consecuencias tuvo las reformas planteadas en las condiciones de vida de los
trabajadores y su capacidad de negociación y resistencia? Al principio de gobierno de
Moreno como se mostró al principio los gremios de trabajadores estaban expectantes
después de los diálogos nacionales dónde los gremios de trabajadores llevaron sus
demandas. La Central Unitaria de Trabajadores cercana al correísmo, el Frente Unitario
de Trabajadores gremio opositor al correísmo y el Parlamento Laboral exigieron al
gobierno de Moreno en los diálogos la elaboración de un nuevo Código del Trabajo que
reconozca derechos laborales a los trabajadores autónomos y a los trabajadores
desempleados, así como el reconocimiento de las nuevas dinámicas laborales.
(Presidencia de la República del Ecuador, 2017)
Hasta el 2018 con la posesión de Richard Martínez en el gobierno los gremios tuvieron
un tono conciliador con el gobierno. El 29 de Agosto del 2018 en respuesta a la Ley de
Fomento Productivo aprobada por la Asamblea Nacional que condenaba intereses, multas
y recargos a los grupos económicos con grandes deudas al SRI y en señal de protesta por
los despidos del sector público. En la ciudad de Quito se manifestaron organizaciones
cercanas al Frente Unitario de Trabajadores. Para el diario el Comercio su dirigente
Mesías Tatamuez dijo: “A los trabajadores nos consideran una cosa menor. Las medidas
son solo en beneficio del capital, para los empresarios.” (El Universo, 2018) José
Villavicencio dirigente de CEDOCUT dijo al mismo diario que el gobierno no toma
medidas de ajuste para los más ricos y el ajuste es hacia abajo. (El Universo, 2018)
Con la promulgación de los nuevos tipos de contrato por parte del Ministro Raúl Ledesma
aprobados dentro del Consejo Nacional de Trabajo y Salarios. A través de las
declaraciones de los dirigentes del sector trabajador en distintos medios de comunicación
se evidencia un fractura y escasos niveles de diálogos entre ellos. Los 3 dirigentes
apoyaron la promulgación de los nuevos tipos de contratos:
José Villacencio de FUT dijo que pidieron al Gobierno levantar un observatorio de
derechos con el Ministerio de Trabajo y que debe vigilarse que los contratos sean sólo
para nuevos trabajadores. (El Comercio, 2020) Oswaldo Chica de la CUT dijo para El
Telégrafo que apoyaba las nuevas modalidades contractuales pero que estarían vigilantes
de vulneraciones. (Telégrafo, 2018) Mientras que Jaime Arciniega del Parlamento
Laboral declaró que los sindicatos no tenían nada claro y que el Ministerio de Trabajo no
ha sido totalmente transparente y que no existe la necesidad de creación de estos contratos
porque existe ya en el Código de Trabajo formas de contrato ocasional y eventual. (El
Universo, 2018)
Mientras tanto, los sectores empresariales representados en el Consejo y dirigentes de
cámaras se manifestaron a favor de los nuevos tipos de contrato. Eduardo Ledesma por
ejemplo, padre del Ministro de Trabajo Raúl Ledesma, y presidente de la Asociación de
Bananeros del Ecuador calificó de positivo los contratos “para regularizar a los
trabajadores del contrato ‘por cuadrillas” (El Universo, 2018) Otras voces como Xavier
Sisa representante de las Cámaras de Industria y Producción, o Rodriguo Gómez de la
Torre representante de empleadores en el Consejo en el mismo artículo del diario El
Universo aplaudieron los contratos por “trasladar la vida real a la legislación, de acuerdo
con las necesidades de cada área y volver más competitivo al sector.” (El Universo, 2018)
Sin embargo, voces de gremio de campesinos y trabajadores de los sectores aludidos la
Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC)
68
denunciaron ante la Corte Constitucional porque afecta a la estabilidad laboral y los
derechos laborales, a la par que provoca una ‘individualización’ de la relación laboral
obviando el papel de las organizaciones sindicales y la negociación colectiva. (ASTAC,
2018) La organización también realizó varias investigaciones con FES ILDIS donde se
establece la precarización dentro del sector bananero.
Durante el 2019 la conflictividad aumentó con el aumento de despidos en el sector público
y la firma del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Manifestaciones en marzo
por falta de pagos y despidos intempestivos (Vistazo, 2019). El primero de Mayo en
varias ciudades del Ecuador como en Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato diferentes
organizaciones de trabajadores se tomaron las calles. En Quito los motivos de las
manifestaciones se aglutinaron frente al rechazo de las políticas del FMI y la reivindiación
de trabajo digno. (El Comercio, 2019) En Guayaquil se manifestaron en contra de los
despidos y la precarizaicón laboral (El Comercio, 2019) En Ambato exigiendo la
generación de empleo y en contra de las políticas del FMI. (Comercio, 2019)
Las manifestaciones continuaron durante el año de forma disipada y llegó a su punto de
inflexión en Octubre del 2019 cuando diversos sectores de la sociedad: el movimiento
indígena y campesino, trabajadores, mujeres, estudiantes, y barrios populaes se
levantaron en contra del decreto Nº883 que eliminaba el subsidio de la gasolina y un
paquete de medidas económicas anunciadas por el gobierno. El Paro logró de forma
temporal derogar el decreto Nº883 y comprometer mesas de diálogo que nunca se llevaron
a cabo.
En el 2020 con el golpe de la pandemia el Gobierno Nacional anunció medidas como la
reducción salarial de los servidores públicos, el cierre y liquidación de empresas públicas
que se traujeron en aumento del desempleo, debido a que las medidas de excepción
cancelaron la movilización y aglomeración las manifestaciones en contra de los despidos
fueron múltiples pero en distintos puntos de ciudades del Ecuador. Algo importante de
anotar es que antes de la sesión Nº 669 del segundo debate del proyecto de Ley de
reportaron manifestaciones en contra de la Ley de Apoyo Humanitario.
El 6 de mayo junto a otras centrales sindicales, y dirigentes de gremio de trabajadores
públicos se manifestaron para pedir el archivo de la Ley (El Comercio, 2020) En el mismo
diario se manifestaron declaraciones de José Villavicencio que incluso advirtió al
gobierno que si siguen con la Ley habría otro levantamiento popular (El Comercio, 2020).
Mientras tanto, los grupos empresariales también se manifestaron en contra de proyecto
de ley pero del capítulo de contribuciones. Lo contradictorio es que el FUT fue escuchado
por la comisión de régimen económico incluso en su propuesta de que las contribuciones
comiencen desde $700 pero pedían a la par el archivo de la ley por las cuestiones
laborales. (Albornoz, 2020)
Todo eso fue descrito para poder dimensionar la consolidación previa de una selectividad
del Estado a favor de los grupos empresariales durante el Gobierno de Moreno, que
durante la pandemia del covid-19 y por tanto dentro del proyecto de Ley de Apoyo
Humanitario no fue la excepción. Por un lado la ruptura política de Lenin Moreno con su
predecesor mediante una consulta popular que permitió un cambio institucional muy
fuerte con una nueva corte constitucional, y autoridades de control produjo un reacomodó
de fuerzas dentro del Estado y por tanto nuevas estrategias de actores en esas posiciones
dentro del aparato estatal.
69
Desde gremios empresariales, y sectores de trabajadores opositores al gobierno de Rafael
Correa respaldaron la consulta formando una endeble unidad con el gobierno en la que se
disputaron espacios de reconocimiento y decisión. Esta disputa terminó evidenciando una
selectividad del Estado a favor de los sectores empresariales, esto no significa que esta
selectividad se consolidó exclusivamente en el gobierno de Lenin Moreno pero tomó un
rostro frontal con personajes de estos grupos en cargos de dirección como el Ministerio
de Economía y el Ministerio de Trabajo.
La correlación de fuerzas en nuestras relaciones internacionales fueron determinantes en
el manejo de la economía doméstica y las relaciones políticas con ciertos grupos
económicos empresariales. El acercamiento de vuelta de Ecuador con Estados Unidos
marcó una hoja de ruta en nuestra posición política regional. Con la firma de los
compromisos con el Fondo Monetario Internacional esto se intensificó al punto que la
capacidad de maniobra o ‘estrategia’ del Estado quedó en gran parte limitado a la merma
de soberanía en el manejo económico, al punto que seguir las recomendaciones del
organismo provocó un estallido social. Por último las relaciones laborales fue otro espacio
de manifestación de esta seletividad estatal frente a los grupos empresariales que
terminaron por conceder sus demandas como nuevos tipos de contrato que flexibilizan la
jornada laboral.
Sin embargo en un momento de crisis que atravesó el país producto de la pandemia del
covid-19 se abría un espacio donde el Estado puede dirimir ente congelamiento de
fuerzas. Pensando con Cacciari en una situación de crisis el Estado se define como una
agente neutralizante a través de la mediación de intereses, pero que no parte desde un
terreno de neutralidad al estar fundamentado en el resultado de transformaciones
precedentes y de las relaciones de fuerza que éstas han determinado, y por intereses de
sus objetivos y estrategias que resulten en las nuevas condiciones o nuevo “compromiso”
que resuelvan dicha crisis. (Cacciari, 1981, págs. 238-244)
En medio de una crisis las fuerzas de organizaciones de trabajadores fuera de la Asamblea
Nacional y dentro de la Asamblea las fuerzas de la izquierda no pudieron establecer una
estrategia que pueda moldear esta selectividad del ejecutivo frente a grupos empresariales
que venía consolidándose en el gobierno de Moreno. Y las fuerzas de grupos
empresariales delimitaron la agenda de sus demandas que terminó con la ley fallando a
su favor.
70
4. CAPÍTULO IV:
Conclusiones y recomendaciones
El Estado es una relación social que construyen los agentes sociales en su relación con
las instituciones del aparato estatal. Esa capacidad de incidir en la forma en que se
construye el Estado es desigual dependiendo de las estrategias y capacidades de los
actores en cuestión. El Ecuador como el mundo entero golpeado por el shock
económico, político y social del covid-19 se estableció un Estado de excepción que
congeló la correlacion de fuerzas y puso mucha expectativa sobre la gestión estatal de la
pandemia. En ese momento se abre un espacio de amplio debate sobre los modos de
intervención del Estado en la Asamblea Nacional a través de una herramienta concreta
que es el proyecto de Ley de Apoyo Humanitario.
Durante el debate de la ley se puede observar la disputa por los imaginarios estatales
sobre cual es el sentido del Estado en medio de una crisis múltiple. En la Asamblea
Nacional existe una pluralidad de agentes que se aglutinan en partidos políticos o
movimientos que les dan coherencia y unidad en un espacio de negociación donde es
fundamental la interpelación para lograr mayorías. Siguiendo el método relacional
estratégico y en aras del análisis se estudiaron los ‘proyectos estatales’ o imaginarios
sobre el sentido de las bancadas o partidos con mayor peso de incidencia dentro de esta
disputa.
Estos imaginarios pueden ser descritos en los discursos parlamentarios y en la votación
del proyecto de Ley, pero también entendiendo el contexto que le otorga sentido a estos
discursos a través del análsis de la correlación de fuerzas dentro del Gobierno de Lenin
Moreno que le da su marco. Primero, en el análisis de discurso se evidenció una disputa
en dos aspectos centrales de la ley: el capítulo de las ‘contribuciones’ humanitarias, y el
capítulo para la ‘sostenibilidad de empleo’ utilizando los conceptos expuestos dentro de
la normativa.
El método llamado Wordcloud a través del análisis de los discursos de las bancadas en
el programa ‘R’ demostró una mayor utilización de las palabras ‘contribución’ por parte
de las bancadas del centro a la izquierda: Alianza País, Pachakutik y la bancada de la
revolución ciudadana; por su parte las bancadas del partido social cristiano y Creando
Oportunidades utilizaron con mayor frecuencia la palabra ‘impuestos’ en
contraposición.
En materia laboral, ocurre una disputa similar entre las mismas bancadas y partidos. Por
un lado las fuerzas de izquierda dentro de la Asamblea Nacional mencionaron en sus
discursos la palabra ‘trabajadores’ con mayor frecuencia, en relación a la palabra
‘empresas’ que mencionaron las bancadas de la derecha. Esto evidencia la diferencia en
las prioridades o la ‘selectividad’ que tienen ciertos actores y sujetos en sus imaginarios
con relación al Estado.
71
Es importante aquí recalcar que los discursos están llenos de mayores matices que
permiten describir constelaciones de sentidos que incluso divergen dentro del mismo
espectro ideológico, sin embargo siguiendo a Jessop los proyectos estatales no están en
las cabezas individuales, sino que son sentidos compartidos de forma colectiva entre
agentes sociales, por tanto si bien es posible ampliar la complejidad de estos
imaginarios la investigación se plantea encontrar los sentidos en disputa, es decir con
capacidad de imponerse, dentro de la LAH.
Esta discusión aunque pueda ser concreta respecto a un tipo de proyecto de Ley en
medio de una situación particular, también habla de los imaginarios más profundos que
tienen respecto a la estatalidad los actores políticos dentro de la Asamblea Nacional.
Una disputa entre un Estado con capacidades expansivas dentro de lo vida económica y
social, posicionandose con un rol de control para moldear comportamientos en relación
al ‘bien común’ que sería la redistribución e igualdad.
Por otro lado, un imaginario donde el Estado debe ayudar a los ciudadanos no
interfiriendo en las relaciones naturales del mercado, es decir brindando las garantías
para que sean los agendes individuales que a través del establecimiento de sus
‘acuerdos’ condicionados por una situación de crisis y de vulnerabilidad tomen
decisiones responsables y ‘solidarias’.
Este debate se da en un contexto de mucha incertidumbre que exigía la presentación de
un rostro solidario y ‘humanitario’ por parte del Estado y los actores sociales con más
poder demuestando la discrepacia incluso en el contenido de la palabra solidaridad y
humanitario, pues todos defendían en última instancia la intención solidaria y
humanitaria de la ley. Si bien el discurso evidencia lo que podriamos intuir es
consistente a las ideologías en el clivaje entre izquierda y derecha. Lo que llama a un
anaisis de mayor detenimiento es la posterior votación en la que se reorganiza la
correlación de fuerzas.
Una vez eliminado el capítulo de contribuciones cediendo a las críticas dentro de la
Asamblea Nacional mayoritariamente hechas por parte de la derecha pero también por
ciertos actores en la izquierda, y fuera de la Asamblea por parte de las cámaras
empresariales, la cuestión laboral pasó al centro del debate. La ley fue aprobada con los
votos de la bancada oficialista de la bancada de la derecha Creando Oportunidades y un
voto de Pachakutik. Fue rechazada en cambio por las bancada de la revolución
ciudadana, Pachakutik y el Partido Social Cristiano.
Para entender esto fue imprescindible ponerle pies y cabezas al debate, porque demuestra
que el análisis crítico de los discursos de los asambleístas requiere contemplar las
condiciones de posibilidad de sus palabras como miembros de un grupo determinado
atravesado por diversas identidades, y la relación del contexto con la estructura social
buscando un proceso de mayor aliento para observar la consolidación de este equilibrio
de fuerzas dentro y fuera del Estado pero acotado a las esferas pertinentes de la ley: el
manejo económico y las relaciones laborales. Para eso fue necesario entender el gobierno
de Lenin Moreno en sus desplazamientos hacia ciertas estrategias:
Por un lado, la victoria de la consulta popular por parte de las fuerzas opositoras al
programa de gobierno de Moreno reconfiguró el equilibrio dentro del Estado en los que
ocuparon espacios de dirección económica y con ello consolidando una selectividad hacia
72
los grupos empresariales frente a las organizaciones sociales de trabajadores. El nuevo
posicionamiento del Ecuador frente a Estados Unidos y organismos multilaterales como
el Fondo Monetario Internacional condicionaron las agendas dentro del Estado. Por
último, el análisis de las principales reformas realizadas por el Gobierno de Moreno en
materia laboral ahondaron en un proceso de ‘individualización’ de la contratación
mermando la capacidad de negociación y resistencia de los grupos de trabajadores.
Esta consolidación de la selectividad estatal hacia los grupos empresariales hacen que en
la votación el partido oficialista y el partido de la derecha CREO hayan coincidido. Sin
embargo la votación por parte de Partido Social Cristiano en contra de la ley cuando ya
no incluía las contribuciones que era su mayor preocupación es un tema que recomiendo
abordar en futuras investigaciones. Cabe mencionar en relación con estas
‘contradicciones’, que aglutinar dentro de un proyecto estatal varias agencias como lo
pueden ser partidos políticos distintos como Creando Oportunidades y el Partido Social
Cristiano para simplificar en términos analíticos, no agota las complejidades que pueden
expresarse en disputas a la interna de estas facciones.
El enfoque relacional estratégico permite investigar en forma de zigzag entre las
estructuras y las estrategias y es una fuente amplia de inspiración metodológica para
entender las construcciones estatales y de poder en momentos históricos concretos y
particulares. La crisis se resuelve con la consolidación de un proyecto estatal que no
interviene en los procesos económicos de agentes individuales. Esto permite la
acumulación de poder de los grupos empresariales en detrimento del poder colectivo de
los trabajadores.
Las consecuencias de esta consolidación que se dirime en la votación para aprobar la ley
en medio de una crisis es un tema que sería importante investigar para darle su justo peso
histórico a la decisión del pleno que sienta un precedente para la configuración de los
imaginarios estatales. En lo que corresponde con esta investigación, reitero la posibilidad
de estudiar grandes fenómenos como la configuración de la estatalidad y el poder en
objetos de estudios puntuales y concretos como la elaboración de un proyecto normativo.
La Asamblea Nacional es un espacio dónde se expresan con mayor claridad estas disputas
que se dan en el seno del Estado y se expresan además las estrategias desplegadas por los
agentes sociales para legitimar sus imaginarios de la estatalidad.
Se recomienda en posteriores investigaciones ampliar los matices sobre los proyectos
estatales que se disputan en la Asamblea Nacional como la expresión plural de los
sentidos que conviven en la sociedad: a través de entrevistas semiestructuradas a
legisladores de diversos partidos y utilizando los programas políticos de sus partidos, y
sus relaciones con movimientos sociales. Además, sería interesante ampliar la
investigación para poder trazar desplazamientos en los proyectos estatales con el cambio
de la correlación de fuerzas que conlleva las elecciones presidenciales y de asambleístas.
Por último, es pertinente entender las implicaciones profundas que el instrumento “Ley
de Apoyo Humanitario” tuvo sobre la forma en que la ciudadanía se relaciona con el
Estado y sus consecuencias sobre las relaciones laborales. Es decir, realizar un análisis de
los impactos a posteriori de la promulgación de la ley, dentro de las organizaciones
sociales, los gremios de trabajadores, las cámaras empresariales, y otros actores sociales
colectivos, como un catalizador de nuevas estrategias políticas y de un nueva correlación
de fuerzas.
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