Autoridad de Competencia y Autoridad de Competencia y reguladores sectoriales: el caso del sector reguladores sectoriales: el caso del sector

de telecomunicaciones.de telecomunicaciones.

Eugenio RiveraEugenio Rivera

Coordinador Proyecto Coordinador Proyecto CEPAL/IDRCCEPAL/IDRCCompetencia y Regulación en el Istmo CentroamericanoCompetencia y Regulación en el Istmo Centroamericano

Ponencia presentada al Seminario preparatorio para la XI UNCTAD sobre el papel de la Política de CompetenciaPonencia presentada al Seminario preparatorio para la XI UNCTAD sobre el papel de la Política de Competenciaen la promoción de la competitividad y el desarrolloen la promoción de la competitividad y el desarrollo

Experiencias de la región de América Latina y el Caribe y otras regionesExperiencias de la región de América Latina y el Caribe y otras regionesSao Paulo Brasil, 10– 12 de junio de 2004Sao Paulo Brasil, 10– 12 de junio de 2004

ÍndiceÍndice Autoridad de competencia y reguladores de telecomunicaciones: Autoridad de competencia y reguladores de telecomunicaciones:

algunas preguntas desde el Istmo Centroamericanoalgunas preguntas desde el Istmo Centroamericano Las características de la industria de las Telecomunicaciones. Las características de la industria de las Telecomunicaciones. Los dilemas institucionales.Los dilemas institucionales. La experiencia internacionalLa experiencia internacional

• El caso de Estados Unidos.El caso de Estados Unidos.• El caso de Gran Bretaña.El caso de Gran Bretaña.• El caso de ChileEl caso de Chile• El caso de Nueva ZelandaEl caso de Nueva Zelanda

Autoridades de competencia vs. reguladores.Autoridades de competencia vs. reguladores.• La diversidad institucional.La diversidad institucional.• Las reglas Antitrust vs. las reglas específicas del sector.Las reglas Antitrust vs. las reglas específicas del sector.• La evolución de la industria de Telecomunicaciones y las funciones de La evolución de la industria de Telecomunicaciones y las funciones de

la política de competencia y de regulación.la política de competencia y de regulación.• Reguladores de la competencia vs. reguladores sectoriales de Reguladores de la competencia vs. reguladores sectoriales de

telecomunicaciones.telecomunicaciones. ConclusionesConclusiones BibliografíaBibliografía

Autoridad de competencia y reguladores de Autoridad de competencia y reguladores de telecomunicaciones: algunas preguntas desde el telecomunicaciones: algunas preguntas desde el

Istmo CentroamericanoIstmo Centroamericano..

En América Central existen dos En América Central existen dos agencias de competencia; en otros 4 agencias de competencia; en otros 4 países se están discutiendo proyectos países se están discutiendo proyectos de ley.de ley.Panamá, Honduras, Nicaragua y Costa Panamá, Honduras, Nicaragua y Costa Rica están abriendo el mercado de Rica están abriendo el mercado de telecomunicaciones a la competencia. telecomunicaciones a la competencia. Costa Rica está empezando a discutir Costa Rica está empezando a discutir sobre como estructurar la regulación sobre como estructurar la regulación del sector de telecomunicaciones.del sector de telecomunicaciones.

¿Cómo abordar el tema del diseño de las entidades de defensa de lacompetencia?¿Cuál debe ser su ámbito de funciones? ¿ Cómo deben distribuirse las tareasde defensa de la competencia entre estas entidades y las reguladoras? ¿Cuál es la experiencia internacionalen este campo?¿Existe un modelo o existen arreglosinstitucionales diversos determinados por las experiencias propias de cada país?Es posible mirar sólo estas entidades o, por el contrario, es indispensable analizar la forma como participan el gobierno, los tribunales de justicia para extraer conclusiones valederas en la materia?¿Cuál es la relevancia de estas experiencias para los países de CA, pequeños, sin cultura de competencia, con grandes restricciones en materiade RRHH y financieros.

Las características de la industria de las Las características de la industria de las Telecomunicaciones.Telecomunicaciones.

Características generales de las telecomunicaciones tradicionales:

Efectos de redes (cambio en el Efectos de redes (cambio en el beneficio o excedente, que un agente beneficio o excedente, que un agente obtiene de un bien cuando el número obtiene de un bien cuando el número de otros agentes consumiendo el de otros agentes consumiendo el mismo bien cambia) relevantes mismo bien cambia) relevantes (Liebowitz y Margolis, 2002)(Liebowitz y Margolis, 2002)Altos costos fijos, a menudo hundidos yAltos costos fijos, a menudo hundidos ybajos costos marginales. bajos costos marginales. Tradicionalmente esta estructura Tradicionalmente esta estructura justificaba la prestación monopólica. justificaba la prestación monopólica. Fuerte complementariedad entre sus Fuerte complementariedad entre sus componentes.componentes.Existencia de obligaciones sociales Existencia de obligaciones sociales asociadas (Servicio universal)(Mason y asociadas (Servicio universal)(Mason y Valleti 2001)Valleti 2001)

Características de las nuevas Características de las nuevas telecomunicacionestelecomunicaciones

Fuerte reducción de los costos unitarios Fuerte reducción de los costos unitarios en la mayoría de los segmentos de la en la mayoría de los segmentos de la Red.Red.Esta evolución, basada en las nuevasEsta evolución, basada en las nuevastecnologías, está haciendo posible la tecnologías, está haciendo posible la multiplicación de los accesos a los multiplicación de los accesos a los usuarios.usuarios.Industria en transición desde el Industria en transición desde el monopolio hacia la operación monopolio hacia la operación competitiva de los mercados.competitiva de los mercados.Las redes más grandes tienden a abusarLas redes más grandes tienden a abusarde su posición dominante a través de de su posición dominante a través de contratos de interconexión con las redescontratos de interconexión con las redesmás pequeñas.más pequeñas.

La nuevas telecomunicacionesLa nuevas telecomunicaciones..

Mercado de telefonía fija

Mercado de telefonía móvil

Mercado de TV cable

Mercado de LD

Acceso al usuario: redesespecializadas, mantenciónmonopolio última milla

La imagen objetivoconvergencia deredes y servicios

Tiende a desaparecer

Integración acceso

Oferta integrada detelefonía, Internetbanda ancha y TV.Telefonía móvil sustituto telefoníafija.Telefonía LD se integra como un producto más.

Facility basedcompetition.

DesagregaciónDe redes.

Gran desequilibrioentre operador telefónico tradicional y los otros. Escaso despliegue3G

Los pendientes

Autoridades de competencia vs. reguladores: los Autoridades de competencia vs. reguladores: los dilemas institucionales.dilemas institucionales.

Tesis I Tesis II

A medida que se despliega la A medida que se despliega la competencia, la operación competencia, la operación plenamente competitiva deplenamente competitiva de los mercados se asegura los mercados se asegura con una autoridad de con una autoridad de competencia con recursos competencia con recursos humanos capacitados y humanos capacitados y recursos financieros suficientes recursos financieros suficientes y sobre la base de lasy sobre la base de las normas propias del “Antitrust”.normas propias del “Antitrust”.

La complejidad técnica de las La complejidad técnica de las telecomunicaciones, telecomunicaciones, acentuado por el predominio acentuado por el predominio de un escenario determinado de un escenario determinado por la convergencia, con por la convergencia, con múltiples empresas operando múltiples empresas operando en todos los segmentos, en todos los segmentos, sobre la base de múltiples sobre la base de múltiples tecnologías en permanente tecnologías en permanente innovación, releva la innovación, releva la necesidad de un regulador necesidad de un regulador especializado con claras especializado con claras funciones en materia de funciones en materia de competencia.competencia.

La experiencia internacionalLa experiencia internacional

Regulación y competencia en las Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso de Estados Unidostelecomunicaciones: el caso de Estados Unidos

Legislación relevante

Telecommunications Telecommunications Act 1996Act 1996Sherman ActSherman ActClayton ActClayton Act

Institucionalidad

Competencia

DoJ (IG)FTC (AI)

Sectorial

FCC (AI)Utilities Commission(AI)

Modelo básico deRegulación sectorialY de competenciaEl modelo El modelo regulatorioregulatoriose basa en una se basa en una detallada detallada reglamentación reglamentación sectorial, en lugar sectorial, en lugar de las normas de de las normas de antitrust para antitrust para prevenir abusos de prevenir abusos de poder de mercado poder de mercado (Geradin y (Geradin y Kerf,2002)Kerf,2002)

IG: Instancia gubernamentalAI: Agencia independienteTE: Tribunal especializado

Procesos regulatorios y de defensa de la Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso de Estados Unidoscompetencia : el caso de Estados Unidos

FCC diseña mercado competitivoen telefonía local

Congreso dictaTelecom Act 1996

Define metodologíaTELRIC

Tribunales confirmancompetencia FCC

Propuesta de fusión

DoJ

FCC

En general se han autorizadobajo la condición que se tomenmedidas de tipo estructural y/ode comportamiento.

Propuesta de separaciónestructural entre “LoopCo”y “NetCo”

Utility Commission

Señala condiciones De integración telefoníaLocal y LD.

Operan separadamentey sobre bases legales distintas

Solicitud operadores localesincumbentes de operar en LD

FCC autoriza luego de consulta y prestar altaatención a opinión de DoJ.

Regulación y competencia en las Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso de Nueva Zelandatelecomunicaciones: el caso de Nueva Zelanda

Legislación relevante

Commerce Act de Commerce Act de 19861986La Kiwi Share, La Kiwi Share, Disclosure Disclosure Regulations, Regulations, cartas compromisos cartas compromisos pro-competencia de pro-competencia de las empresas.las empresas.Radiocommunications Radiocommunications Act de 1989Act de 1989

Institucionalidad

Ministerio de Ministerio de Desarrollo Desarrollo Ecopómico (IG)Ecopómico (IG)

Comisión de Comisión de Comercio (AI)Comercio (AI)

Comisionado de Comisionado de TelecomunicacioneTelecomunicacioness

Modelo básico deRegulación sectorialY de competencia

La característica más La característica más distintiva en este caso, distintiva en este caso, es que es posible es que es posible prestar cualquier tipo prestar cualquier tipo de servicios de de servicios de telecomunicaciones telecomunicaciones sin necesidad de sin necesidad de solicitar licencias.solicitar licencias.Hasta reforma 2001Hasta reforma 2001Telecom bajo Telecom bajo supervisión CC, como supervisión CC, como cualquier otro sectorcualquier otro sectorEconómico. Económico.

IG: Instancia gubernamentalAI: Agencia independienteTE: Tribunal especializado

Procesos regulatorios y de defensa de la Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso de Nueva Zelanda.competencia : el caso de Nueva Zelanda.

Designación o especificación de servicios.

Comisionado de telecomunicaciones

Propone lista,debe incluir lasopiniones de losotros comisionados

Ministro aceptao rechaza lista

Comportamientosanticompetitivos eninterconexiones

Empresa afecta llevacaso ante “High Court”

Corte de Apelaciones

Privy Councilin Britain

En caso que CC consideraraque existía violación al CA toma el rol de fiscal Caso previo reforma institucional

Comportamientosanticompetitivos eninterconexiones

Comisionado deTelecomunicaciones

High Court

Sobre temas legalessolamente

Situación post reforma

Regulación y competencia en las Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso inglés.telecomunicaciones: el caso inglés.

Legislación relevante

Competition ActCompetition ActTelecommunications Telecommunications ActActFair Trading Act Part Fair Trading Act Part IV (Relevante para IV (Relevante para Fusiones)Fusiones)Normativa de la Unión Normativa de la Unión EuropeaEuropea

Institucionalidad

SoSTI (IG)SoSTI (IG)

DGT (OFTEL) IGDGT (OFTEL) IG

DGFT (OFT) IGDGFT (OFT) IG

CC (TE)CC (TE)

Modelo básico deRegulación sectorialY de competencia.

El Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo tiene rol de primera tiene rol de primera línea tanto en la línea tanto en la regulación de las regulación de las telecomunicaciones telecomunicaciones como en la como en la competencia.competencia.

Contratos de Concesión

IG: Instancia gubernamentalAI: Agencia independienteTE: Tribunal especializado

Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso inglés.caso inglés.

Solicitud deconcesión

SoSTI

DGT

Consulta

Contrato deconcesión

Instrumento regulatorio fundamentalIncluye normasde competencia

Puede ser modificadoDe mutuo acuerdo.

DGT CC DGT

Normado por la Telecommunication Act

Violación prohibiciónCompetition Act

Sector noregulado

DGFT

Sector regulado

DGT

CC Corte de Apelaciones

Procedimientos normados por SoSTIa proposición DGFT

Fusión SoSTI CC

Puede prohibiro obligar a desestructuración

No afecta interéspúblico

Afecta interéspúblico

SoSTI DGT

Negocia conEmpresa

Regulación y competencia en las Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso de Chiletelecomunicaciones: el caso de Chile

Legislación relevante

Ley General de Ley General de Telecomunicaciones de Telecomunicaciones de 19821982El Decreto Ley 211 de El Decreto Ley 211 de 1973 (Modificado 1973 (Modificado sustancialmente en sustancialmente en Noviembre 2003Noviembre 2003

Institucionalidad.

MINECON (IG)SUBTEL (IG)

FNE (AI – IG)

Tribunal de Competencia (TE)

Modelo básico deRegulación sectorialY de competencia.

Autoridad reguladoradebe sujetarse a lasdirectrices del TC entodas las decisiones Reguladoras que pueden afectar la competencia

IG: Instancia gubernamentalAI: Agencia independienteTE: Tribunal especializado

Procesos regulatorios y de defensa de la Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso de Chilecompetencia : el caso de Chile

Subtel define la norma técnica para la asignación de espectro radioeléctrico

Tribunal de competenciaanaliza efectos en competenciade modalidad seleccionada

Se publicanbases

Subteladjudica

Tribunal de competenciaanaliza el mercado y determina los servicios finales que es necesariotarificar.

MINECON ySUBTEL fijan tarifas

Contraloría revisaproceso

Empresas puedenRecurrir a tribunales

Consulta a peritos

Propuesta de fusión

FNE Tribunal de competencia

Consulta MINECON SUBTEL

Comporamientoanticompetitivo

Denuncia afectadoo FNE inicia investigaciónde oficio.

Tribunal de competencia

Consulta MINECON SUBTEL

Autoridades de competencia vs. Autoridades de competencia vs. reguladores.reguladores.

Autoridades de competencia vs. reguladores: la Autoridades de competencia vs. reguladores: la diversidad institucionaldiversidad institucional

AUTORIDAD /AUTORIDAD /PAÍSPAÍS

EEUUEEUU AUSAUS CHILECHILE GBGB NZNZ EEUUEEUU AUSAUS CHILECHILE GBGB NZNZ

GobiernoGobierno DoJDoJ SoSTISoSTI MDEMDE ME - ME - SubtelSubtel

SoSTISoSTI

AgenciasAgencias FCC –FCC –

FTCFTCFNEFNE DGFT - DGFT -

DGTDGTCCCC FCCFCC DGTDGT CCCC

Instituciones Instituciones jurisdiccionalesjurisdiccionales

TCTC CCCC CCCC

Modalidad de Modalidad de participación participación de Tribunales de Tribunales de Justiciade Justicia

F y SF y S FF F y SF y S FF F y SF y S FF

COMPETENCIA REGULACIÓN

F: Se evalúan aspectos de legalidad y procedimientosS: Se analizan los aspectos de mérito.

Las reglas antitrust vs. las reglas específicas del Las reglas antitrust vs. las reglas específicas del sector.sector.

Las reglas AntitrustLas reglas Antitrust Las reglas específicas del sector de Las reglas específicas del sector de telecomunicaciones.telecomunicaciones.

Características Características generalesgenerales

Tienden a prohibir amplias Tienden a prohibir amplias categorías de comportamiento categorías de comportamiento dejando amplio campo de dejando amplio campo de discrecionalidad a las autoridades. discrecionalidad a las autoridades. Se focalizan en objetivos precisos.Se focalizan en objetivos precisos.

Reglas más precisas y que dejan menos Reglas más precisas y que dejan menos discrecionalidad a los reguladores. Medidas discrecionalidad a los reguladores. Medidas detalladas pueden precisar deberes y derechos detalladas pueden precisar deberes y derechos de los operadores y reducir la incertidumbre.de los operadores y reducir la incertidumbre.

Principales Principales objetivosobjetivos

Prevenir el establecimiento de Prevenir el establecimiento de acuerdos anticompetitivos entre acuerdos anticompetitivos entre operadores.operadores.

Prevenir el abuso de posición Prevenir el abuso de posición dominantedominante

Prohibición de fusiones que reducen Prohibición de fusiones que reducen sustancialmente la competencia.sustancialmente la competencia.

Promover y preservar la competencia: a Promover y preservar la competencia: a diferencia de las reglas Antitrust, apuntan a diferencia de las reglas Antitrust, apuntan a estructurar un mercado competitivo regulando estructurar un mercado competitivo regulando la entrada, las interconexiones, la la entrada, las interconexiones, la segmentación, la portabilidad del número y la segmentación, la portabilidad del número y la adjudicación del espectro. La tarea de diseño adjudicación del espectro. La tarea de diseño de la estructura del mercado es central.de la estructura del mercado es central.

Prevenir abuso de poder dominantePrevenir abuso de poder dominante

Principales Principales problemasproblemas

Reglas específicas detalladas resultan poco Reglas específicas detalladas resultan poco adaptables a los cambios que genera la adaptables a los cambios que genera la convergencia. Inconsistencias entre convergencia. Inconsistencias entre reguladores, puede conducir a distorsiones en reguladores, puede conducir a distorsiones en el mercado de capitales y de productos y el mercado de capitales y de productos y puede inducir sustitución de servicios. Reglas puede inducir sustitución de servicios. Reglas detalladas imponen altos costos regulatorios.detalladas imponen altos costos regulatorios.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Geradin – Kerf (2002)

La evolución de la industria de telecomunicaciones La evolución de la industria de telecomunicaciones y las funciones de la política de competencia y de y las funciones de la política de competencia y de

regulación.regulación.Estadio del desarrollo Estadio del desarrollo de la competencia en de la competencia en las telecomunicaciones.las telecomunicaciones.

Funciones de la política de Funciones de la política de competencia.competencia.

Funciones de la política de Funciones de la política de regulación.regulación.

Estadio I: Organización Estadio I: Organización monopólica del mercado.monopólica del mercado.

NingunaNinguna En el caso de EEUU que existía En el caso de EEUU que existía un monopolio privado: regulación un monopolio privado: regulación de precios, calidad de servicios y de precios, calidad de servicios y servicio universal. En el caso de servicio universal. En el caso de los monopolios estatales el los monopolios estatales el Gobierno definía tarifas y Gobierno definía tarifas y políticas de inversión.políticas de inversión.

Estadio II: Inicio de la Estadio II: Inicio de la competencia – monopolio competencia – monopolio en la última milla – en la última milla – mercados segmentados – mercados segmentados – existe operador existe operador fuertemente dominante.fuertemente dominante.

Generación de condiciones de Generación de condiciones de competencia: contribuir al diseño y competencia: contribuir al diseño y construcción de mercados construcción de mercados competitivos.(Uso licitación de espectro competitivos.(Uso licitación de espectro para fortalecer la competencia – para fortalecer la competencia – Supervisión de conducta al interior de Supervisión de conducta al interior de segementos y entre segmentos. – segementos y entre segmentos. – Control de fusiones y adquisiciones.Control de fusiones y adquisiciones.

Regulación de precios e Regulación de precios e interconexiones.interconexiones.

Estadio III: Competencia Estadio III: Competencia avanzada: múltiples avanzada: múltiples operadores en la última operadores en la última milla. – Convergencia de milla. – Convergencia de redes e integración redes e integración progresiva de los progresiva de los servicios.servicios.

Evitar que la convergencia de redes y Evitar que la convergencia de redes y la integración de servicios afecte el la integración de servicios afecte el desarrollo competitivo de la industria.desarrollo competitivo de la industria.

Regulación de interconexiones – Regulación de interconexiones – creación de condiciones para el creación de condiciones para el fortalecimiento de la fortalecimiento de la competencia (portabilidad del competencia (portabilidad del número)número)

Reguladores de la competencia vs. reguladores Reguladores de la competencia vs. reguladores sectoriales de telecomunicaciones.sectoriales de telecomunicaciones.

Reguladores competenciaReguladores competencia Regulador sectorialRegulador sectorial

Incentivos principalesIncentivos principales Óptima operación de los Óptima operación de los mercados – Fortalecimiento de la mercados – Fortalecimiento de la productividad general de la productividad general de la economía.economía.

Desarrollo de la inversión en el Desarrollo de la inversión en el sector y crecimiento de la sector y crecimiento de la cobertura.cobertura.

Características personal Características personal reguladoresreguladores

Predominio perspectiva jurídico Predominio perspectiva jurídico económicaeconómica

Transición perspectiva ingeneril Transición perspectiva ingeneril a económica.a económica.

Relación con GobiernoRelación con Gobierno Tiende a ser lejana pues no Tiende a ser lejana pues no coincide con preocupaciones coincide con preocupaciones sectoriales de ningún ministerio sectoriales de ningún ministerio en particular.en particular.

Tiende a ser cercana por su Tiende a ser cercana por su vinculación a preocupaciones vinculación a preocupaciones sectoriales.sectoriales.

Relación con la industriaRelación con la industria Relación débilRelación débil Relación fuerte: El regulador es a Relación fuerte: El regulador es a menudo medido por el menudo medido por el desempeño del sector. desempeño del sector. Reguladores provienen a Reguladores provienen a menudo de la propia industria menudo de la propia industria regulada. La industria regulada regulada. La industria regulada es el ámbito natural de es el ámbito natural de desempeño futuro del regulador desempeño futuro del regulador

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