Autoridades locales en el

(post)conflicto: una

reconsideración

Francisco Gutiérrez Sanín

Objetivo

• Análisis, lluvia de ideas, recapitulación, del papel y lugar de las autoridades locales en el conflicto y el postconflicto

• Autoridades locales: figuras institucionalmente habilitadas para la toma de decisiones al nivel municipal o inferior

• Obviamente, se trata de un mundo muy rico y diferenciado (desde alcalde hasta inspector de carreteras) [personero, inspector policía]

¿Importan? (1)

• Primero, tenemos dos teorías que no parecen muy compatibles.

• Por un lado, más descentralización = más democracia. Constitución de 1991, literatura internacional, COIN (Branch & Wood, 2010)

• Por otro lado, las autoridades locales como protagonistas de la parapolítica y de los ataques contra la población civil. Localismo anti-estatista

• Ambas contienen aspectos muy creíbles. ¿Pero pueden vivir juntas? ¿Cómo? ¿Y entonces qué?

• Evidencia masiva de comportamientos diferenciados no sólo de las autoridades locales sino de las agencias del centro. Ejército, policía, Convivir y gobernadores

¿Importan? (2)

• En efecto, buena parte de los ataques contra la población civil se ampararon en autoridades locales – o fueron precedidos de ataques contra ellos (plan pistola contra concejales de las FARC, despojo de tierras y notarios-alcaldes, etc.)

• Por razones históricas, todo el diseño post-conflicto colombiano (si lo hubiere…) pasa por las autoridades locales. Ley 1448. “Enfoque territorial”.

• Y localismo de las FARC

¿Importan? (3)

• Pero además parece que la calidad de la gobernanza local pesa MUCHO, también para conflicto/paz, y no depende del grado de descentralización (más bien esta influye de acuerdo a la calidad de la gobernanza). Masa de evidencias.

• Ataques contra autoridades locales son muy significativos. • Narrativas (legitimidad; casos (Gutiérrez, Pinto, Guzmán…,

Urban Studies) • Evidencia cuantitativa. • No importan porque sean los portadores de la democracia, o

de la Captura Cooptada del Estado, sino porque pueden tomar una u otra dirección (varias direcciones)

¿Calidad gobernanza local?

¿Cómo atacar el problema (ejemplo

tierras)? • Diseños institucionales cuentan.

• Notarios(Equipo del Observatorio)

• Aquí la pregunta es por la persistencia del diseño.

• Esto es FUNDAMENTAL pero insuficiente

• Dos grandes factores hacen que el análisis de los diseños sea insuficiente

Variación territorial y longitudinal

• Si el origen de los males fuera un solo factor (desigualdad, mal diseño) común a todo el territorio nacional, esperaríamos una de dos distribuciones de los males sociales, o uniforme o normal

• Esto no pasa

Propietarios Rupta / Carmen

Reacción diferenciada a circunstancias

similares • Nunca hay mucho heroísmo. Pero observamos

formas de proceder diferentes, antes y durante el conflicto. Esto tiene implicaciones

• Y algunos en efecto se hacen matar • ¿Qué lleva hacia trayectorias criminales, y qué

las aleja de ellas? ¿Qué lleva a comportamientos pro o anti paz?

• Respuestas obvias: presencia del grupo. Pero no son tan obvias como parecen…Arjona

• Si no sabemos, vamos a un choque seguro

Alcaldes, tierra y violencia durante el

pre-conflicto (1) • Diseño institucional: alcaldes designados. Como

en la constitución de 1991, relación ambigua con la policía (nacionalizada en 1962, pero DAS rural).

• Dos objetivos en tensión dinámica: garantes del orden – coordinadores de redes clientelistas

• Directamente vinculados con la asignación de derechos de propiedad. Primera autoridad de policía (orden, desalojos)

• Tramitadores

Diseños sobre los derechos de

propiedad • Autoridades encargadas de la asignación de

derechos de propiedad de origen directamente político (notarios, gobernadores, ministros)

• Una gran masa de propiedad sobre la tierra sin definición clara de los derechos (baldíos – tenencia)

• Acceso al dominio (derechos plenos de propiedad) a través de la ocupación, aunque de manera diferencial

• Perfeccionamiento de los derechos frente a notarios y registradores

Tierra y violencia

• Niveles muy altos de confrontación, con los alcaldes como protagonistas. Enfrentamientos campales, torturas, golpizas, asesinatos, ataques sexuales

• Diseños son invitación a violencia • Invitan a acumulación violenta, pero también al ejercicio de la

violencia desde abajo (“sistema de notificación” de Hirschman)

• Generan problemas permanentes de acción colectiva y de agente principal (mayordomos sacando a los dueños, expertos en violencia volviéndose grandes terratenientes)

• Generan desigualdad en todos sus eslabones. Por ejemplo, ocupación, perfeccionamiento (no sólo contactos, sino también información y destrezas jurídicas) y externalidades (coordinación)

El desalojo

• Desalojo, escenario de conflicto institucionalmente configurado. Escenario de gran brutalidad

• Invasiones. Anti-subversivo, pero los políticos también invaden masivamente

• Un escenario protagonizado por los alcaldes. Tienen restricciones perentorias para no actuar. Pero tienen un alto grado de discrecionalidad dados los diseños (interpretación, info, visitas periciales, etc.)

• Batallas campales. En el campo es más grave, porque los instrumentos de trabajo tienen uso belicoso (decomiso de peinillas) y la policía tiene rutinas específicas

Alcaldes

• Algunos fueron agentes de los terratenientes, MUY activos.

• Otros se pusieron de parte de los campesinos, hay una cantidad de quejas de los ricos rurales

• Modularon las demoras y la información. Luchas políticas alrededor del manejo del tiempo. No alrededor de la info

• Atrapados entre sus dos grandes funciones. Por ejemplo, quitarle tierras a los campesinos para dárselas a los políticos genera problemas de orden público

• Sesgo pro-rico (recursos, el papel de la hacienda, capacidad de quejarse al centro). Pero probabilísticamente. La aguja se mueve

¿Qué mueve la aguja?

• Preferencias, destrezas, trayectorias, adscripciones (políticas) del propio alcalde.

• El contexto local (economías, rentas). Aún así, controlando por estos factores, queda bastante por explicar

• Demandas locales. Demandas locales vs. El centro se van a oponer, sean progres o no (Convivir, paros cocaleros, impuestos). Demandas por represión

• Canales de representación • Restricciones institucionales, algunas muy importantes en la letra

menuda (no hay forma neutra de criticar al policía, entonces lo encubren)

• Agencias nacionales con auditorios estratégicos institucionales (asuntos indígenas, Incora, agencias de seguridad y ganaderos)

CDM

Régimen de tenencia(Boone, 2014)

• Cruce diseños (asignación política de los derechos, ocupación como elemento para acceder al dominio) con sus factores estratégicos (coaliciones, demoras, información)

• Centro, que: recibe demandas, crea y administra sistemas de incentivos, y crea canales de representación y auditorios estratégicos a través de agencias especializadas (y a veces jurisdicciones)

• Coaliciones locales con sus demandas, algunas con acceso a coerción

• Alcalde con apoyos electorales, preferencias, etc., recibe y tramita las demandas

• Sistema recursivo • Vulnerabilidad + poder de decisión (“yo duré tres años

pendiendo de un hilo”)

Mirar los eslabones claves

• Asignación de los derechos – redistribución • Evaluación por desempeño. ¿Impuesto al

desplazamiento? ¿Revocatoria/intervención promovida por el centro ante fenómenos específicos? [lógica: desplazamiento masivo necesita del estado local]

• Reconstrucción canales representa • Papel clave de agencias fuertes, nacionales,

alrededor de sujetos nacionales • Pedagogía dentro del estado

Datos y herramientas

• AGN

• Bases de datos

• Zombie

• Línea del Observatorio. Gina Galvis, Gilberto Barrios, Rocío Peña

Bibliografía

• Arjona Ana (2009): “Territorio y conflicto (****)” en González F (editor): “Hacia la reconstrucción del país”, ODECOFI

• Boone Catherine (2014): “Property and political order in Africa. Land rights and the structure of politics”, CUP

• Daniel Branch, Elisabeth Wood (2010): “Revisiting counterinsurgency”, Politics and Society 38(1) 3-14

• Gutiérrez F. (2014): “El orangután con sacoleva”, Random House