BAB II

LANDASAN TEORI

2.1 Kerangka Teori

2.2.1 Pengertian Anggaran Sektor Publik

Menurut Freeman (2003), anggaran itu sendiri adalah sebuah proses yang dilakuakan oleh organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang dimilikinya kedalaman kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas (the process of allocating resources to unlimited demands).

Anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukurean financial (Deddi Nordiawan,2006;48)

Anggaran yaitu suatu rencana yang disusun secara sistematis yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan yang dinyatakan dalam unit (kesatuan) moneter yang berlaku dalam jangka waktu (periode) tertentu yang akan datang.

Dalam pengertian lain, anggaran dapat dikatakan sebuah rencana financial yang menyatakan :

1. Rencana-rencana organisasi untuk melayani masyarakat atau aktivitas lain yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi.

2. Estimasi besarnya biaya yang harus dikeluarkan dalam merealisasikan rencana tersebut.

3. Perkiraan sumber-sumber mana saja yang akan menghasilkan pemasukan serta seberapa besar pemasukannya.

2.1.2 Fungsi Anggaran

Beberapa fungsi anggaran dalam sektor publik :

a. Anggaran sebagai Alat PerencanaDengan adanya anggaran,organisasi tahu apa yang harus dilakukan dan kearah mana kebijakan yang akan dibuat.

b. Anggaran Ssebagai Alat PengendalianDengan adanya anggaran organisasi sektor publik dapat menghindari adanya pengeluaran yang terlalu besar )overspending) atau adanya penggunaan dana yang tidak semestinya(misspending)

c. Anggaran sebagai Alat PolitikDalam organisasi sektor publik ,melalui anggaran dapat dilihat melalui komitmen pengelola dalam melaksanakan program-program yang telah dijanjikan.

d. Anggaran sebagai Alat Penilaian KerjaAnggaran adalah suatu ukuran yang bisa menjadi patokan apakah suatu bagian atau unit kerja telah memenuhi target, baik berupa terlaksananya aktivitas maupun terpenuhinya efisiensi biaya.

e. Anggara sebagai Alat MotivasiAnggaran dapat digunakan sebagai alat komunikasi dengan menjadikan nilai-nilai nominal yang tercantum sebagai target pencapaian.Dengan catatan,anggaran dapat menjadi alat motivasi yang baik jika memenuhi sifat “menantang tetapi masih mungkin untuk dicxapai” (challenging but attainable atau demanding but achievable). Maksudnya adalah suatu anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehinggatidak dapat dipenuhi juga tapi jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah dicapai.

f. Anggaran sebagai Alat Koordinasi dan KomunikasiMelalui dokumen anggaran yang komprehensif sebuah bagian atau unit kerja atau departemen yang merupakan suborganisasi dapat mengetahui apa yang harus dilakukan dan apa yang dilakukan oleh bagian atau unit kerja lainnya.

g. Anggaran sebagai Alat Kebijakan

Melalui anggaran organisasi sektor publik dapat menentukan arah atas kebijakan tertentu.Contohnya adalah apa yang dilakukan pemerintah dalam hal kebijakan fiskal, apakah melakukan kebijakan fiskal ketat atau longgar dengan mengatur besarnya pengeluaran yang direncanakan.

2.1.3 Jenis-jenis Anggaran

Secaragaris besar anggaran dapat diklasifikasikan menjadi :

1. Anggaran berdasarkan aktivanya dibagi menjadi :a. Anggaran Operasional

Digunakan untuk merencanakan kebutuhan dalam menjalankan operasi sehari-hari dalam kurun waktu satu tahun. Anggaran operasional sering juga dikelompokkan sebagai pengeluaran yang bersifat rutin dan jumlahnya kecil serta tidak menambah fungsi suatu asset.

b. Anggaran ModalMenunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung,peralatan,kendaraan,perabotan dan sebagainya. Belanja modalnya adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu anggaran dan akan menambah jumlah asset atau kekayaan organisasi sektor publik yang selanjutnya akan menambah anggaran operasional untuk biaya pemeliharaan.

2. Anggaran berdasarkan hukumnya,dibagi menjadi :a. Anggaran Tentatif

Anggaran yang tidak memerlukan pengesahan dari lembaga legislatif karena kemunculannya yang dipicu oleh hal-hal yang tidak direncanakan sebelumnya.

b. Anggaran EnactedAnggaran yang direncanakan kemudian dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif.

3. Anggaran berdasarkan kekayaan negara (dana) ,dibagi menjadi :a. Dana Umum

Dana yang digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintah yang bersifat umum dan sehari-hari.

b. Dana KhususDana yang digunakan untuk dicadangkan/dialokasikan khusus untuk tujuan tertentu.

4. Anggaran berdasarkan penyusunannya, dibagi menjadi :a. Anggaran Eksekutif

Anggaran yang disusun oleh lembaga eksekutif, dalam hal ini adalah pemerintah.

b. Anggaran LegislatifAnggaran yang disusun oleh lembaga legislatif tanpa melibatkan pihak eksekutif.

5. Anggaran berdasarkan penentuannya , dibagi menjadi :a. Anggaran Tetap

Apropriasi belanja sudah ditentukan jumlahnya di awal tahun anggaran sehingga jumlah tersebut tidak boleh dilampaui meskipun ada peningkatan jumlah kegiatan yang dilakukan.

b. Harga barang/jasa perunit telah ditetapkan namun jumlah anggaran secara keseluruhan akan berfluktuasi bergantung pada banyaknya kegiatan yang dilakukan.

2.2 Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)

2.2.1 Pengertian APBD

Permendagri nomer 13 tahun 2006, “APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa 1(satu) tahun anggaran terhitung tanggal 1 Januari samapi 31 Dwseber”. Sedangkan,menurut Bastian (2006:189), “APBD merupakan pengejawatahan rencana kerja pemda dalam bentuk satuan uang untuk kurun waktu satu tahunan dan berorientasi pada tujuan kesejahteraan publik”.

Adapun struktur APBD berdasarkan Permensagri nomor 13 Tahun 2006 terdiri dari 3 bagian yaitu Pendapatan Daerah,Belanja Daerah dan embiayaan Daerah.

1. Pendapatan DaerahPenerimaan daerah dalam bentuk peningkatan aktiva atau penurunan utang dari berbagai sumber dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan. Oleh karena itu, pendapatan dapat berupa arus kas aktiva masuk, peningkatan aktiva atau pengurangan utang yang bukan berasal dari konstribusi ekuitas Pemerintah Daerah. Secara umum pendapatan APBD dibagi menjadi tiga kelompok :

a. Pendapatan Asli Daerah

Pendapatan asli daerah merupakan semua penerimaan daerah yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah. Dikelompokkan menjadi empat jenis diantaranya yaitu :

1. Pendapatan Pajak DaerahPerndapatan pajak daerah sadalah salah satu komponen Pendapatan Asli Daerah,merupakan pajak yang dikenakan oleh pemerintah daerah kepada penduduk yang mendiami wilayah yurisdiksinya,tanpa langsung memperoleh kontraprestasi yang diberikan oleh pemerintah daerah yang memungut pajak daerah yang dibanyarkannya.

2. Pendapatan Retribusi DaerahPendapatan retribusi daerah adalah merupakan komponen lain yang termasuk komponen Pendapatan Asli daerah yaitu penerimaan yang diterima oleh pemerintah daerah setelah memberikan pelayanan tertentu kepada menduduk yang mendiami wilayah yurisdiksinya. Perbedaan yang tegas antara pajak daerah dan retribusi daerah terletak pada kontraprestasi yang diberikan oleh pemerintah daerah. Jika pada pajak daerah kontraprestasi tidak diberikan secara langsung maka retribusi daerah kontribusi diberikan secara langsung oleh pemerintah daerah kepada penduduk yang membayar retribusi tersebut.

3. Pendapatan Hasil Pengelolaan Kekayan Daerah yang Dipisahkan4. Lain-lain Pendapatan Asli daerah yang sah

b. Dana Perimbangan Dana perimbangan merupakan dana yang sumber dari penerimaan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah. Dana perimbangan itu dipisahkan menjadi lima jenis, yaitu :

1. Bagi Hasil Pajak,terdiri dari Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan dan Bagi Hasil Bukan Pajak.

2. Dana Alokasi Umum.

c. Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah1. Pendapatan Hibah.2. Dana Darurat.3. Dana Bagi Hasil dari Provinsi dan Pemerintah Lainnya.4. Dana Penyesuaian dan Otonomi Khusus.5. Bantuan Keuangan dan Provinsi atau Pemerintah Daerah Lainnya.

2. Belanja DaerahMenurut IASC Framework, penurunan dalam manfaat ekonomi selama periode akuntansi dalam bentuk arus keluar atau deplesi asset atau terjadinya utang yang mengakibatkan berkurangnya akuitas dana. Menurut Halim (2002 : 52) definisi atau pengertian Belanja daerah adalah semua pengeluaran pemerintah daerah pada suatu periode Anggaran Belanja secara garis besar dikelompokkan menurut klasifikasi jenis belanjaanya :

a. Belanja Tidak Langsung1. Belanja Pegawai2. Belanja Bunga 3. Belanja Subsidi4. Belanja Hibah5. Belanja Bantuan Sosial6. Belanja Kabupaten Kepada Provinsi/Kabupatan/Kota dan

Pemerintahan Desa7. Belanja Bantuan Keuangan Kepada Provinsi/Kabupatan/Kota dan

Pemerintahan Desa8. Belanja Tidak Terduga

b. Belanja Langsung1. Belanja Barang dan Jasa2. Belanja Modal

Merupakan pengeluaran pemerintah daerah yang manfaatnya melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah asset atau kekayaan daerah. Belanja modal dibagi menjadi :- Belanja Pulik, yaitu belanja yang manfaatnya dapat dinikmati

secara langsung oleh masyarakat- Belanja Aparatur, yaitu belanja yang manfaatnya tidak secara

langsung dinikmati oleh masyarakat3. Belanja Pegawai

3. Pembiayaan DaerahPembiayaan adalah sumber-sumber penerimaan dan pengeluaran daerah yang dimaksudkan untuk menutupi defisit anggaran atau sebagai alokasi surplus anggaran. Adanya pos pembiayaan merupakan upaya agar APBD makin inofatif yaitu dapat memisahkan pinjaman dari pendapatan daerah. Pembiayaan dikelompokkan menurut sumber sumber pembiayaan yaitu :

a. Penerimaan Pembiayaan yaitu sisa lebih anggaran tahun lalu yang berupa penerimaan pinjaman obligasi, hasil penjualan asset daerah yang

dipisahkan dan transfer dari dana cadangan.Pada pembiayaan penerimaan mempunyai bagian bagian yang termasuk dalam penerimaan daerah pada APBD,diantaranya :1. Sisa Lebih Lanjut Perhitungan Anggaran Tahun Sebelumnya2. Pencarian Dana Cadangan3. Hasil Penjualan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan4. Penerimaan Pinjaman Daerah5. Penerimaan Kembali Pemberian Pinjaman6. Penerimaan Piutang Daerah

b. Pengeluaran PembiayaanPengeluaran pembiayaan adalah pengeluaran yang dilakukan pemerintah untuk pembayaran utang pokok yang telah jatuh tempo,penyertaan modal,transfer ke dana cadangan dan sisa lebih anggaran tahun sekarang. Pembayaran pada pengeluaran terdiri atas pembayaran pokok yang telah jatuh tempo sedangkan pengeluaran pada pembiayaan mempunyai bagian-bagian yang termasuk dalam pengeluaran daerah pada APBD, diantaranya :1. Pembentukan Dana Cadangan2. Penyertaan Modal(Investasi) Pemerintah Daerah3. Pembayaran Pokok Utang

2.3 Kinerja Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)

Menurut Bastian (2006:273), “Kinerja adalah gambaran pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/program/kebijakan dalam mewujudkan sasaran,tujuan,misi dan visi organisasi”.Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan,dengan memperhitungkan indikator masuk(input),keluaran(outout),hasil,manfaat,dampak. Analisis kinerja dapat dilakukan dalm 3(tiga) bagian yaitu (Mahmudi,2007).

1. Analisis Kinerja Pendapatan

Analisis terhadap kinerja pendapatan daerah secara umum terlihat dari realisasi pendapatan dan anggarannya. Apabila realisasi melampaui anggaran(target) maka kinerja dapat dinilai dengan baik. Penilaian kinerja pendapatan pada dasarnya tidak cukup hanya melihat apakah realisasi pendapatan daerah telah melampaui target anggaran, namun perlu dilihat lebih lanjut

komponen pendapatn apa yang paling berpengaruh. Berdasarkan laporan realisasi anggaran, kita dapat melakukan analisis pendapatan daerah dengan cara:

A. Analisis Analisis Varians (Selisih) Anggaran PendapatanAnalisis Varians anggaran pendapatan dilakukan dengan cara

menghitung selisih antara realisasi pendapatan dengan yang di anggarkan.Biasanya selisih anggaran sudah di informasikan dalam laporan realisasi anggaran tersebut sangat membantu pengguna laporan dalam memahami dan menganalisis kinerja pendapatan.

Pada Prinsipnya, anggaran pendapatan merupakan batas minimal jumlah pendapatan yang ditargetkan harus diperoleh oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah dikatakan memiliki kinerja pendapatan yang baik apabila mampu memperoleh pendapatan yang melebihi jumlah yang dianggarkan (target anggaran). Sebaliknya apabila realisasi pendapatan dibawah jumlah yang dianggarkan, maka hal itu tidak terlalu mengejutkan karena memang seharusnya demikian. Selisih lebih realisasi pendapatan merupakan selisih yang diharapkan (favourable variance),sedangkan selisih kurang merupakan selisih yang tidak diharapkan (unfavourable variance).

B. Analisis Rasio KeuanganMenurut Djarwanto (2001 : 123), Rasio adalah suatu angka yang

menunjukkan hubungan antara suatu unsur dengan unsur lainnya dalam Laporan Keuangan. Rasio menggambarkan suatu hubungan atau perimbangan antara suatu jumlah tertentu dengan jumlah yang lainnya, dan dengan menggunakan alat analisis berupa rasio ini akan dapat memberikan gambaran tentang baik buruknya keadaan atau posisi keuangan suatu koperasi (Munawir,2001:64)

1. Rasio Derajat DesentralisasiRasio ini menunjukkan kewenangan dan tanggung jawab yang diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk menggali dan mengelola pendapatan. Semakin tinggi kontribusi PAD,maka semakin tinggi kemampuan pemerintah daerah dalam penyelenggara desentralisasi.

2. Rasio Kemandirian Keuangan DaerahRasio ini menunjukkan kempuan pemerintah daerah dalam membiayai sendiri kegiatan pemerintah, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat yang telah membayar pajak dan

retribusi sebagai sumber pendapatan yang diperlukan daerah.Semakin tinggi angka rasio ini menunjukkan pemerintah daerah semakin tinggi kemandirian keuangan daerahnya.

3. Rasio Efektivitas dan Efisiensi Pajak DaerahRasio efektivitas daerah menunjukkan kemampuan pemerintah daerah dalam mengumpulkan pajak daerah sesuai dengan jumlah penerimaan pajak daerah yang ditargetkan. Rasio efektivitas pajak daerah dianggap baik apabila rasio ini mencapai angka minimal 1 atau 100%. Sama halnya dengan analisis efisiensi PAD,untuk menghitung rasio efisiensi pajak daerah diperlukan data tentang biaya pemungutan pajak.

2. Analisis Kinerja BelanjaAnalisis belanja daerah sangat penting dilakukann untuk mengevaluasi

apakah pemerintah daerah telah menggunakan APBD secara ekonomis,efisien dan efektif (value for money). Sejauh mana pemerintah daerah telah melakukan efisiensi anggaran, menghindari pengeluaran yang tidak perlu dan pengeluaran yang tidak tepat sasaran. Kinerja anggaran belanja daerah di nilai baik apabila realisasi lebih rendah dari jumlah yang dianggarkan,hal itu adanya efisiensi anggaran. Dalam hal belanja daerah penting juga dianalisis keserasian belanja karena hal ini terkait dengan fungsi anggaran sebagai alat distribusi, alokasi, dan stabilisasi.

Berdasarkan informasi pada laporan realisasi anggarn kita dapat melakukan analisis anggaran belanja dengan cara:

A. Analisis Varian BelanjaAnalisis varians merupakan analisis terhadap perbedaan atau selisih

antara realisasi dengan anggaran. Berdasarkan laporan realisasi anggaran yang disajikan, pembaca laporn dapat mengetahui secara langsung besarnya varians anggaran belanja dengan realisasinya yang biasa dinyatakan dalam bentuk nilai nominalnya atau persentasenya. Kinerja pemerintah daerah dinilai baik apabila jika realisasi belanja lebih rendah dari yang dianggarkan, jika realisasi belanja lebih besar dari jumlah yang dianggarkan maka hal itu mengindikasikan adanya kinerja anggaran yang kurang baik.

B. Analisis Keserasian BelanjaRasio ini menggambarkan bagaimana pemerintah daerah

memprioritaskan alokasi dananya pada belanja secara optimal. Semakin tinggi presentase dana yang dialokasikan untuk belanja digunakan untuk menyediakan sarana dan prasarana ekonomi masyarakat cenderung semakin kecil. Analisis keserasian belanja antara lain berupa:

1. Analisis Belanja Rutin dan Belanja Pembangunan terhadap Total Belanja

2. Analisis Belanja Operasi terhadap Total Belanja3. Analisis Belanja Modal terhadap Total Belanja4. Analisis Belanja Langsung dan Belanja Tidak Langsung

C. Analisis Efisiensi BelanjaRasio efisiensi belanja ini digunakan untuk mengukur tingkat

penghematan anggaran yang dilakukan pemerintah. Angka yang dihasilkan dari rasio efisiensi ini tidak bersifat absolut, tetapi relatif. Artinya tidak ada standar baku yang dianggap baik untuk rasio ini. Kita hanya dapat mengatakan bahwa tahun ini belanja pemerintah lebih efisien dibanding tahun sebelumnya. Pemerintah daerah di nilai telah melakukan efisiensi anggaran jika rasio efisiensinya kurang dari 100%. Sebaiknya jika melebihi 100% maka mengindikasikan terjadinya pemborosan anggaran.

3. Analisis PembiayaanAnalisis pembiayaan dilakukan untuk pola anggaran pemerintah daerah.

Selain itu juga dapat digunakan untuk membaca kebijakan anggaran pemerintah daerah. Salah satu pos yang paling urgent dalam pembiayaan ini adalah Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SILPA). Makin besarnya SILPA yang diperoleh dari suatu anggaran dapat dijadikan salah satu indikator kurang tepatnya penyajian suatu rencana anggaran.

Dengan melihat kinerja pendapatan, kinerja belanja dan kinerja pembiayaan maka dapat dinilai kinerja (APBD) secara umum. Jika semua kinerja tersebut menunjukan pencapaian angka yang sudah ditargetkan, maka dikatakan kinerja anggaran (APBD) adalah baik.

2.4 Kajian Penelitian Sejenis1. Penelitian :

Eka RosalinaJudul :Analisis Kinerja Pengelolaan Keuangan Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahPenelitian :Peneliti ini menganalisis kinerja pengelolaan keuangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Provinsi Sumatra Barat yang meliputi pendapatan, belanja dan pembiayaan. Penggunaan data dalam menganalisis APBD Provinsi Sumatra Barat tahun 2003-2006. Teknik analisis yang digunakan yaitu menggunakan pendekatan kuantitatif

dengan menggunakan rasio keuangan yang meliputi analisis varians (selisih) anggaran pendapatan, belanja, derajat desentralisasi ketergantungan daerah, efisiensi belanja, kontribusi BUMD, perkembangan SILPA dan analisis investasi.Hasil Penelitian :Hasil dari penelitian ini menunjukan bahwa Provinsi Sumatra Barat dalam merealisasikan pendapatan pada tahun 2003-2006 dapat dikatakan efektif dan efisiensi, pertumbuhan pendapatan menunjukan pertumbuhan positif. Pada tahun 2003-2006 provinsi Sumatra masih tergantung pada pemerintah pusat sehingga penyelenggaraan desentralisasi masih rendah. Dalam merealisasikan anggaran belanja dikatakan cukup efisien dan pertumbuhan belanja menunjukan pertumbuhan yang positif yang diimbangi dengan pertumbuhan pendapatan. Pada pembiayaan adanya perkembangan SILPA yang bersaldo positif menunjukan kesehatan fiskal. Kelebihan dana dialokasikan dalam bentuk investasi berupa penyertaan modal pada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) sehingga dapat meningkatkan pembangunan daerah Provinsi Sumatra Barat.

2. Peneliti :Ratu Dwi Wulan ArianJudul :Analisis Rasio Untuk Mengukur Kinerja Pengelolaan Keuangan Daerah Pemerintah Kota Depok.Penelitian :Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah didanai dari dan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), yang dijadikan sebagai dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa satu tahun anggaran. Analisis rasio keuangan terhadap APBD dilakukan dengan cara membandingkan hasil yang dicapai oleh suatu daerah dari satu periode terhadap periode-periode sebelumnya, sehingga dapat diketahui bagaimana kecenderungan yang terjadi. Tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui kinerja Pemerintah Kota Depok dalam mengelola keuangan daerahnya serta untuk mengetahui kemampuan keuangan daerah Kota Depok dalam mendukung otonomi daerah, tahun anggaran 2008-2012, dengan menggunakan analisis rasio keuangan. Metode analisis yang digunakan adalah metode analisis deskriptif kuantitatif. Rasio yang digunakan sebagai alat analisis yaitu Rasio Kemandirian Daerah, Rasio Efektivitas PAD, Rasio Efisiensi PAD, Rasio Aktifitas/Keserasian dan

Rasio Pertumbuhan. Berdasarkan hasil analisis data dapat diketahui bahwa kinerja keuangan daerah Pemerintah Kota Depok sudah sangat efektif dan efisien dalam hal merealisasikan Pendapatan Asli Daerahnya, tetapi Pemerintah Kota Depok lebih memprioritaskan belanja rutin daripada belanja pembangunan dan juga belum mampu melaksanakan otonomi daerahnya, ketergantungan pada pemerintah pusat masih sangat dominan. Pertumbuhan PAD sudah sangat baik karena selalu berada pada trend yang positif, sedangkan untuk belanja daerah masih kurang baik, karena terdapat pertumbuhan dengan trend yang negatif.