44

BAB III

RESPON PEMERINTAH INDONESIA TERHADAP PELARANGAN

EKSPOR ROKOK KRETEK KE AMERIKA SERIKAT

Setelah pada bab dua penulis menjelaskan perihal pemboikotan rokok

kretek Indonesia yang dilakukan oleh AS melalui Undang-Undang Family

Smoking Prevention and Tobacco Control Act Sec.907 (a)(1)(A), kini penulis akan

menjabarkan tentang bagaimana respon Pemerintah Indonesia terhadap

pemboikotan tersebut.

3.1. Industri Rokok di Indonesia

Industrialisasi rokok di Indonesia memiliki peran yang sangat besar dalam

mensejahterakan masyarakat. Hal ini dapat dilihat dari besaran jumlah orang yang

terlibat di dalamnya. Mulai dari petani tembakau, petani cengkeh serta tenaga

kerja yang ada di pabrik rokok terutama pabrik rokok yang memproduksi Sigaret

Kretek Tangan (SKT). Pada tahun 2011 tercatat jumlah petani tembakau dan

cengkeh mencapai 2,75 juta orang.69

Dari segi pabrikan, industri rokok juga turut serta memberdayakan kaum

perempuan agar terserap sebagai pekerja. Kecenderungan industri pengolahan

tembakau skala besar dan menengah terus mengalami peningkatan dalam

69 Suryadi Radjab, 2013, DAMPAK PENGENDALIAN TEMBAKAU Terhadap Hak-Hak Ekonomi,

Sosial Dan Budaya,Jakarta: SAKTI & CLOS, hal. 100.

45

penyerapan tenaga kerja. Belum lagi industri skala kecil bersifat padat karya yang

dipastikan memiliki pekerja jauh lebih banyak.70

Tabel 5. Jumlah Petani Tembakau dan Cengkeh Tahun 2011

No Perkebunan Jumlah Petani/Buruh

1 Tembakau 1.250.000

2 Cengkeh 1.500.000

Jumlah 2.750.000

Sumber: Jaringnews.com, Sabtu, 07 Juli 2012 | 12:02 WIB71

Tabel 6. Jumlah Pekerja Industri Rokok

Jenis Industri 2010 2011 2012 2013 Tren

Rokok Kretek 263.156 253.493 267.191 304.679 5,04%

Rokok Putih 4.398 7.466 8.848 7.394 18,87%

Cerutu dll 4.619 2.800 8.414 9.457 38,40%

Pengolahan Tembakau 56.689 37.477 36.632 37.708 -11,71%

Bumbu Rokok dll 1.015 3.007 3.529 3.695 49,73%

Sumber: diolah dari kemenperin.go.id, 20 Juni 2016 | 02:06 WIB

Sebenarnya Indonesia sudah lama menjadi pasar perusahaan rokok asing.

Pada tahun 1984 Philip Morris mempercayakan produksi dan distribusi rokok

70 Ibid. 71 Ibid.

46

Marlboro kepada Bentoel untuk pasar di Indonesia. Kemudian tahun 1998 Philip

Morris memutuskan untuk mendirikan Philip Morris Indonesia di Jakarta.

Sedangkan BAT telah mendirikan unit usahanya di Indonesia sejak tahun 1917.72

Tabel 7. Perusahaan Rokok Indonesia yang Diakuisisi Asing

No Perusahaan Keterangan Tahun Keuntungan

Pengakuisisi

Kepemilikan

Pengakuisisi

1 HM

Sampoerna

Dijual oleh

Sampoerna

kepada Philip

Morris

Indonesia

(PMI)

2005

Philip Morris

Indonesia

menguasai 29,5

persen pangsa pasar

tahun 2011

97,95 %

2 Bentoel

Indonesia

Dijual oleh

Rajawali

kepada British

American

Tobacco

(BAT) dan

kemudian

digabungkan

dengan BAT

Indonesia

2009

BAT menguasai 9

persen pangsa pasar

rokok Indonesia di

tahun 2009

99,14 %

72 Okta Pinanjaya dan Waskito Giri Sasongko, 2012, Muslihat Kapitalis Global: Selingkuh

Industri Farmasi dengan Perusahaan Rokok AS, Jakarta: Indonesia Berdikari, hal, 136.

47

3

Trisakti

Purwosari

Makmur

Dijual kepada

KT&G Corp 2011

KT&G penetrasi

pada rokok kretek

dan nilai penjualan

Rp 5 miliar, sekitar

0,3 persen dari

penjualan rokok di

Indonesia tahun

2010

60,00 %

Sumber: Buku Dampak Pengendalian Tembakau Terhadap Hak-Hak Ekonomi,

Sosial Dan Budaya73

Dengan berkurangnya pemain lokal dalam industri kretek, tentu akan

menjadi prospek yang sangat menjanjikan bagi perusahaan asing dengan sumber

daya yang lebih kuat. Hasilnya, pada tahun 2009 tercatat sebesar 37 persen pangsa

pasar rokok di Indonesia dikuasai perusahaan multinasional.

Tabel 8. Pangsa Pasar Rokok di Indonesia Tahun 2009

Peringkat Produsen Pangsa Pasar

1 HM Sampoerna 24,3%

2 Gudang Garam 21,1%

3 Djarum 19,4%

4 Nojorono 6,7%

5 Bentoel 6%

6 Philip Morris Indonesia 4,7%

73 Suryadi Radjab, Op. Cit., hal. 120

48

7 BAT Indonesia 2%

8 Lain-lain 15,8%

Sumber: finance.detik.com (Bursa Efek Jakarta pada 25 Mei 2009)

Ketertarikan perusahaan tembakau asing akan pasar Indonesia tak dapat

dihindarkan melihat besaran konsumsi rokok yang ada di Indonesia. Dari data

Survei Sosial Ekonomi Nasional menyebutkan bahwa jumlah perokok di

Indonesia mencapai 65 juta orang atau sekitar 28 persen dari total populasi.74

Indonesia menempati posisi ke tiga dunia setelah China dan India. Angka ini tentu

sangat potensial bagi investasi perusahaan multinasional rokok asing.

Tabel 9. Peringkat Negara dengan Jumlah Konsumen Rokok

Peringkat Negara Jumlah Persentase (populasi)

1 China 390 juta 29%

2 India 144 juta 12,5%

3 Indonesia 65 juta 29%

4 Rusia 61 juta 43%

5 Amerika 58 juta 19%

6 Jepang 49 juta 38%

7 Brasil 24 juta 12,5%

8 Bangladesh 23,3 juta 23,5%

9 Jerman 22,3 juta 27%

74 Suryadi Radjab, Op. Cit., hal. 137

49

10 Turki 21,5 juta 30,5%

Sumber: Laporan WHO tahun 2008

3.2. Jumlah Ekspor Rokok Indonesia

Jumlah rokok kretek (clove cigarettes) yang diimpor AS dari Indonesia

pada tahun 2007 diperkirakan sebanyak 470 juta batang, 430 juta batang pada

2008 dan 220 juta batang pada 2009. Nilai penjualannya sekitar USD 16.2 juta

pada tahun 2007, USD 14.8 juta di tahun 2008 dan USD 7.5 juta pada tahun 2009.

Sedangkan di tahun 2010 setelah pemberlakuan Undang-Undang FSPTCA, ekspor

rokok kretek Indonesia ke AS menjadi nihil. 75 Adapun untuk total ekspor produk

rokok Indonesia ke AS periode 2005-2009 sebagai berikut:

Tabel 10. Ekspor Rokok Indonesia ke AS

Tahun Nilai Penjualan

2005 USD 7,28 juta

2006 USD 6,65 juta

2007 USD 11,17 juta

2008 USD 9,70 juta

2009 USD 8,34 juta

Sumber: www.kemendag.go.id76

75 Siaran Pers Kementerian Perdagangan Republik Indonesia, RI Sengketakan Larangan

Perdagangan Rokok Kretek di Amerika Serikat Ke DSB - WTO, dalam

http://www.kemendag.go.id/id/news/2012/11/24/ri-sengketakan-larangan-perdagangan-rokok-

kretek-di-amerika-serikat-ke-dsb-wto, diakses pada (26/10/2016, 13:49 WIB) 76 Ibid.

50

Tabel 11. Perkembangan Ekspor Rokok Indonesia Tahun 2008-2011

2008 2009 2010 2011

Uraian Rokok Nilai (ribu

US$)

Nilai (ribu

US$)

Nilai (ribu

US$)

Nilai (ribu

US$)

Cigars, Cheroots

and Cigarillos,

containing

tobacco

22.003 27.824 30.674 36.356

Cigarettes

tobacco

94.083 77.528 91.537 89.063

Other cigarettes

containg tobacco

223.000 286.099 333.411 418.538

Sumber: Pusdatin77

Tabel 12. Ekspor Rokok Indonesia Selain Kretek Tahun 2007

Negara Jumlah (ribu batang) Nilai (US$)

Kamboja 21.499.614 79.355.145

Thailand 6.578.739 24.407.566

Turki 3.182.804 12.428.790

Malaysia 2.934.734 24.918.773

Singapura 2.063.321 30.394.853

Vietnam 525.386 6.866.082

Jordania 373.464 1.428.840

77 Suryadi Radjab, Op. Cit., hal, 117.

51

Filipina 195.564 2.912.350

Uni Emirat Arab 146.584 555.888

Jepang 90.271 2.231.756

Lainnya 167.003 946.968

Sumber: BPS. 2008. Statistik Perdagangan Luar Negeri Ekspor dan Statistik

Perdagangan Luar Negeri Impor 200778

3.3. Efek Pemboikotan Rokok Kretek di Amerika Serikat Terhadap

Indonesia

Konsumsi rokok di AS cukup signifikan jika dilihat dari persentase sekitar

20 sampai 26 persen orang dewasa adalah perokok dan untuk kalangan pemuda

adalah sekitar 12 sampai 19 persen.79 Dari data yang diperoleh Panel WTO

mendapati bahwa mayoritas pendukduk AS hanya menggunakan dua macam

rokok, yaitu rokok reguler (hanya menggunakan tembakau) dan rokok mentol.

Sekitar seperempat dari populasi perokok mengkonsumsi rokok mentol,

sedangkan untuk rokok kretek hanya memiliki pangsa pasar sekitar 0,1 persen dari

tahun 2000 sampai 2009.80

78 Suryadi Radjab, Op. Cit., hal, 116. 79 WTO WT/DS406/R, Op Cit., hal. 7. 80 First Written Submission of the United States of America, dalam

https://ustr.gov/sites/default/files/DS406.US_.Sub1_.Public_0.pdf ,hal. 3, diakses pada

(06/16/2016, 02:28 WIB)

52

Gambar 3. Statistik Ekspor Rokok Indonesia ke AS

Sumber: ustr.gov81

AS menyatakan bahwa pemberlakuan Undang-Undang FSPTCA tidak

memberi efek negatif bagi ekspor rokok Indonesia. Meskipun Indonesia tak bisa

mengekspor rokok kreteknya, Indonesia masih bisa mengekspor produk cigars

dan cigarillos yang justru sejak pemberlakuan Undang-Undang FSPTCA terus

mengalami kenaikan.82 Adapun produk cerutu asal Indonesia antara lain ada

Cigarillos dan Don Roberto buatan PT Djarum Kudus, Wismilak Premium buatan

PT Wismilak Surabaya, Bali Djanger, Bali Legong, Bali Kecak, serta MD

Panatella buatan PTPN X Jember83 dan ada juga PD. Taru Martani Jogja dengan

14 produknya yaitu: Cigarillos, Treasure, Extra Cigarillos, Senoritas, Panatella,

81 Ibid. 82 Ibid. 83 Nurbaiti, BUMN Perkebunan:: PTPN X Ekspor634.30 Ton Tembakau Cerutu Rp97,27 Miliar,

dalam http://industri.bisnis.com/read/20130726/99/153307/bumn-perkebunan-ptpn-x-ekspor-

63430-ton-tembakau-cerutu-rp9729-miliar, diakses pada (08/01/2017, 17:58 WIB)

53

Slim Panatella, Corona, Half Corona, Super Corona, Boheme, Royal, Perfecto,

Rothschild dan Churchill.84

Kepala Badan Pusat Statistik Rusman Heriawan meyakini bahwa larangan

impor rokok kretek yang dilakukan oleh AS tidak berdampak signifikan bagi

Indonesia.85 Rusman Heriawan menyatakan bahwa yang menghisap rokok kretek

di AS umumnya adalah orang Indonesia juga yang artinya uangnya juga kembali

ke Indonesia, sedangkan orang AS sendiri menghisap rokok putih atau rokok

mentol. Meski tak ada data secara detail, Rusman Heriawan berasumsi bahwa

kemungkinan besar konsumen rokok kretek yang asli penduduk AS jumlahnya

sangat sedikit. “Saya belum tahu, tapi saya kira pengaruhnya ada tapi kecil

sekali.”86

3.4. Pengajuan Sengketa Rokok Kretek Ke WTO Oleh Indonesia

Pemerintah Indonesia secara resmi mengajukan pembentukan Panel pada

Sidang Badan Penyelesaian Sengketa/Dispute Sattlement Body (DSB) WTO pada

9 Juni 2010. Permintaan pembentukan Panel tersebut diajukan pihak Indonesia

setelah upaya penyelesaian sengketa dagang WTO lewat konsultasi dengan pihak

AS pada pertengahan Mei 2010 tak membuahkan hasil.87 Dirjen Kerjasama

Perdagangan Internasional, Gusmardi Bustami menyampaikan:

84 DPPKA, PT. Tarumartani, dalam http://dppka.jogjaprov.go.id/pt-tarumartani.html, diakses pada

(08/01/2017, 17:36 WIB) 85 VIVA, BPS: Kecil, Dampak Boikot Rokok Kretek AS, dalam

http://www.viva.co.id/haji/read/161659-rusman--dampak-boikot-rokok-kretek-kecil, diakses

pada (10/01/2017, 11:14 WIB) 86 Ibid. 87 Siaran Pers Kementerian Perdagangan Republik Indonesia, RI Sengketakan Larangan

Perdagangan Rokok Kretek di Amerika Serikat Ke DSB – WTO, diakses pada (26/10/2016,

13:49 WIB)

54

“Tindakan Pemerintah RI membawa AS ke DSB WTO

merupakan langkah terakhir setelah berbagai upaya

dilakukan sejak mulai masih dalam bentuk Rancangan UU

dan dibahas di Kongres sampai diundangkan. Indonesia

telah menyampaikan kepentingannya dalam berbagai

forum bilateral di tingkat senior official sampai di tingkat

Menteri baik formal maupun informal selama lebih dari 4

tahun, namun tidak membuahkan hasil. Sebagai Anggota

WTO, AS seharusnya melaksanakan kewajiban

internasionalnya sebagaimana terdapat dalam Agreement

on Technical Barriers to Trade dan GATT 1994, untuk

tidak melakukan diskriminasi perdagangan.

Ini merupakan masalah prinsip, karena telah terjadi

diskriminasi dimana pengecualian terhadap menthol yg

juga adalah rokok beraroma (flavoroured) di dalam UU

sementara kretek yang beraroma cengkeh dilarang. Oleh

karena itu, demi kepentingan nasional, Indonesia

membawa masalah ini ke DSB WTO."88

Pemerintah Indonesia telah menyampaikan dasar hukum pembentukan

Panel kepada DSB WTO pada 22 Juni 2010 di Jenewa. Indonesia meminta agar

Panel memeriksa pelanggaran yang dilakukan oleh AS terhadap ketentuan Pasal

III GATT 1994, penggunaan Article XX GATT 1994 tanpa disertai bukti ilmiah

serta tidak terpenuhinya persyaratan yang diatur oleh sejumlah pasal dalam TBT

dan Sanitary and Phythosanitary (SPS).89

Menanggapi sengketa dagang kretek yang diakibatkan oleh Undang-

Undang FSPTCA, Indonesia pun mengajukannya ke WTO dengan dalih bahwa

AS telah melakukan diskriminasi dalam perdagangan internasional. Akhirnya

pada 2 September 2011, Panel Sidang WTO memberikan laporannya dalam

Report of The Panel.90 Adapun gugatan Indonesia yang dikabulkan oleh Panel

88 Ibid. 89 Ibid. 90 WTO WT/DS406/R, Op Cit, hal, 171.

55

WTO adalah Perjanjian TBT dalam Article 2.1 tentang national treatment yang

mengharuskan perlakuan sama terhadap produk yang sejenis, Article 2.9.2 tentang

tidak adanya notifikasi kepada semua anggota melalui sekretariat WTO dan

Article 2.12 tentang tidak adanya jangka waktu yang wajar dalam penerapan

Sec.907 (a)(1)(A). Untuk itu DSB WTO merekomendasikan AS untuk segera

merubah regulasi teknis UU FSPTCA Sec.907 (a)(1)(A) agar sesuai dengan

Perjanjian TBT yang telah disepakati bersama oleh anggota WTO dalam

perdagangan bebas dunia.

Sampai pada batas akhir 24 Juli 2013 AS tak kunjung melaksanakan

rekomendasi DSB WTO. AS menyatakan bahwa pemerintah telah melaksanakan

rekomendasi DSB dengan melakukan kampanye bahaya rokok mentol.

Menanggapi hal tersebut, Direktur Jenderal Kerja Sama Perdagangan

Internasional Kementerian Perdagangan Iman Pambagyo menyatakan kekecewaan

terhadap Pemerintah AS melaui siaran pers sehari setelah batas akhir penerapan

rekomendasi DSB yang tak juga diterapkan oleh AS pada 25 Juli 2013 sebagai

berikut:

“Indonesia sangat kecewa atas sikap Pemerintah AS yang

menyatakan bahwa langkah tersebut sesuai dengan

rekomendasi Panel Sengketa. Padahal, tetap terjadi

perlakuan diskriminatif karena rokok kretek tetap dilarang,

sementara rokok mentol tetap beredar dan

diperjualbelikan.”91

91 Siaran Pers Kementerian Perdagangan Republik Indonesia, Indonesia Kecewa atas

Ketidakpatuhan AS dalam Kasus Larangan Rokok Kretek, dalam

http://www.kemendag.go.id/id/news/2013/07/25/indonesia-kecewa-atas-ketidakpatuhan-as-

dalam-kasus-larangan-rokok-kretek, diakses pada (06/15/2016, 12:44 WIB)

56

Melalui putusan Panel tahun 2012 lalu, telah terbukti bahwa AS

melakukan diskriminasi pada rokok kretek yang sudah dikonfirmasi oleh pihak

panel bahwa rokok kretek dan rokok mentol adalah like products. Mendapatkan

putusan bersalah dari Panel tak serta merta membuat AS merubah regulasi teknis

Sec.907 (a)(1)(A). AS justru malah mengajukan banding untuk mengkaji ulang

keputusan Panel. Setelah Appellete Body (AB) atau Badan Banding melakukan

kajian pada putusan Panel, hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa AS tetap

dinyatakan bersalah karena telah melarang produk impor (kretek) beredar, akan

tetapi tidak pada produk domestik (mentol) yang mana hal tersebut bertentangan

dengan perjanjian WTO yang tertuang dalam prinsip National Treatment. Iman

Pambagyo menyatakan:

“Indonesia menang baik ditingkat panel maupun banding,

ini merupakan keberhasilan diplomasi perdagangan kita.

Kemenangan ini penting tidak hanya bagi Indonesia, tetapi

semua negara dalam hal menghargai hasil keputusan

WTO.”92

Pemerintah AS tidak puas terhadap putusan Panel yang dikeluarkan pada 2

September 2011 dan melakukan banding ke WTO pada 5 Januari 2012.93 Adapun

hasil dari sidang yang dikeluarkan oleh AB menegaskan kembali bahwa

keputusan Panel sebelumnya adalah benar. Pihak Indonesia menyatakan,

“…Pemerintah Indonesia bersedia untuk bekerjasama dengan AS dalam

melakukan implementasi atas laporan AB tersebut...”94

92 Siaran Pers Kementerian Perdagangan Republik Indonesia, WTO Kembali Menangkan Kasus

Rokok Kretek Indonesia, dalam http://www.kemendag.go.id/id/news/2012/11/24/jakarta-wto-

kembali-menangkan-kasus-rokok-kretek-indonesia, diakses pada (26/10/2016, 15:13 WIB) 93 Ibid. 94 Ibid.

57

Pemerintah Indonesia menekankan bahwa tujuan mengajukan kasus rokok

kretek ke WTO bukan hanya untuk meningkatkan ekspor produk rokok ke pasar

AS, tetapi juga untuk mengamankan akses pasar rokok kretek Indonesia di AS

serta untuk mencegah negara lain meniru aturan yang diterapkan oleh AS. Iman

Pambagyo menyatakan:

“Indonesia sangat mendukung prinsip perdagangan yang

adil dengan turut menjaga komitmen internasional yang

telah disepakati bersama dalam WTO khususnya TBT

Agreement. Semua negara harus menghormati, dan dengan

keputusan ini diharapkan negara anggota lainnya tidak

mengikuti kebijakan AS tersebut,”95

Setelah menerima laporan dan rekomendasi dari Badan Banding, AS

menyatakan bahwa pihaknya telah melakukan rekomendasi DSB WTO dengan

mengkampanyekan tentang bahaya rokok mentol. Menanggapi sikap AS tersebut,

Jenderal Kerja Sama Perdagangan Internasioanal Kementerian Perdagangan Iman

Pambagyo menyatakan:

“Indonesia sangat kecewa atas sikap Pemerintah AS yang

menyatakan bahwa langkah tersebut sesuai dengan

rekomendasi Panel Sengketa. Padahal, tetap terjadi

perlakuan diskriminatif karena rokok kretek tetap dilarang,

sementara rokok menthol tetap beredar dan

diperjualbelikan.”96

Ketidakpatuhan AS terhadap rekomendasi Panel WTO merupakan contoh

yang buruk. Indonesia sebagai negara berkembang telah bekerja keras untuk

menciptakan perekonomian berbasis aturan yang sesuai dengan komitmen

internasional. Akan tetapi AS yang merupakan negara perekonomian maju, justru

95 Ibid. 96 Siaran Pers Kementerian Perdagangan Republik Indonesia, Indonesia Kecewa atas

Ketidakpatuhan AS dalam Kasus Larangan Rokok Kretek, Loc, Cit.

58

tidak mengindahkan peraturan yang telah diratifikasi oleh dunia internasional.

Iman Pambagyo menyatakan:

“Cukup mengherankan bahwa AS yang selalu menuntut

negara lain agar patuh pada disiplin dan perjanjian-

perjanjian WTO kini tidak melakukan tindakan koreksi atas

kebijakannya yang jelas-jelas melanggar ketentuan WTO.

Kita tidak mempersalahkan bukti bahwa merokok itu tidak

sehat bahkan berbahaya bagi kesehatan. Poin yang

dipermasalahkan adalah dilarangnya rokok kretek,

sementara rokok mentol dibebaskan. Hal ini mengesankan

bahwa rokok kretek berbahaya bagi kesehatan, sedangkan

rokok mentol tidak berbahaya bagi kesehatan.”97

97 Siaran Pers Kementerian Perdagangan Republik Indonesia, Indonesia Kecewa atas

Ketidakpatuhan AS dalam Kasus Larangan Rokok Kretek, Loc, Cit.