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O PRESIDENTE
PERSPETIVAS PARA A AUDITORIA DO SETOR PÚBLICO
Salvador da Bahia,15 outubro 2019
VITOR CALDEIRAPresidente do Tribunal de Contas de Portugal
Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Estado da Bahia,Senhores Conselheiros,Senhores Procuradores,Estimados Colegas, Senhoras e Senhores convidados,
(Slide 1)
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Sinto-me muito honrado e muito grato pelo convite para participar como orador neste ciclo de palestras promovido pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia.
Esta é a minha primeira visita a esta prestigiada instituição e à cidade de Salvador - a primeira capital brasileira (entre 1549 e 1763) e a cidade que acolheu o padre António Viera durante parte significativa da sua vida.
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Atento aos problemas políticos, económicos, sociais e religiosos, António Viera assumiu a defesa dos direitos humanos dos índios ou o fim da discriminação que existia entre cristãos-novos e cristãos-velhos. A coragem e a liberdade são marcas da longa vida deste homem invulgar, sempre determinado em afrontar interesses e privilégios, quer da nobreza quer da própria Igreja. Fosse do púlpito da Igreja Nossa Senhora da Ajuda, em Salvador, ou do da Capela de S. Roque, em Lisboa, os seus sermões abriram novas perspetivas para o humanismo cristão do Séc. XVII.
O mundo de hoje é bem mais diferente e porventura mais complexo e, por isso mesmo, suscita novas questões para quem, como este distinto auditório, tem a responsabilidade de
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ajudar a “fazer a diferença na vida dos cidadãos” através da realização de missões de auditoria pública.
Por isso, gostaria hoje de partilhar com todos algumas reflexões sobre os desafios e oportunidades que se oferecem aos auditores públicos do Sec. XXI.
Dito de outro modo: Que Perspetivas para a auditoria do setor público no Sec. XXI?
(Slide 2)
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Vivemos tempos de incerteza em todo o mundo.
A economia global encontra-se hoje altamente interligada e os mercados financeiros internacionais têm um enorme impacto no comércio internacional, na concorrência e no desenvolvimento. Por outro lado, a transformação digital cria riscos sem precedentes ao mesmo tempo que oferece novas oportunidades para as nossas sociedades e instituições.
O setor público passou a enfrentar em todo o mundo medidas de consolidação e restrições orçamentais persistentes, que conduzem os governos e as instituições a criar novos instrumentos para financiar as políticas públicas e novas modalidades de prestação de
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serviços públicos - num ambiente em que os cidadãos esperam melhor qualidade dos serviços que recebem, ao mesmo tempo que reclamam maior “value for money” dos investimentos e despesa públicos.
Estas são algumas das razões que contribuem para mudar o ambiente de auditoria do setor público. Os cidadãos exigem dos auditores públicos a capacidade para identificar o que está a mudar, assim como a melhor forma de responder aos riscos e desafios decorrentes desta mudança.
Mas o que significa isto concretamente? Quais são as novas oportunidades e riscos que enfrentamos?
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Procurarei identificar algumas questões que, a meu ver, os auditores públicos devem considerar. (Slide 3)
A primeira tem a ver com a transformação digital.
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Todos os dias somos confrontados com realidades que há pouco tempo julgávamos estarem muito distantes. [A história de minha mãe telefonista: uma profissão que desapareceu há mais de 50 anos…]
Basta pensarmos em blockchain, inteligência artificial, big data e outras tecnologias disruptivas. Por outro lado, grandes quantidades de dados estão disponíveis através de fontes de dados abertos (open data) [por exemplo, o portal “data.gov” do governo dos EUA, o Livro de Factos Mundiais da CIA ou o Portal de Dados Abertos da União Europeia].
Um volume crescente e muito diverso de dados, estruturados ou não, é de fácil acesso diariamente através do meu computador. No
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entanto, mais importante do que o volume de dados disponível, é saber o que posso fazer com esta nova informação.
Analisar dados provenientes de qualquer fonte é, de facto, instrumental para encontrar respostas que permitam às organizações alcançar um melhor desempenho (reduções de custo e tempo), desenvolver soluções inovadoras e melhorar o processo de tomada de decisões1.
Com efeito, a combinação de quantidades maciças de dados com meios de análise de dados de elevada potência oferece muitas novas possibilidades, tal como a identificação de causas de falhas (em tempo quase real) e a deteção do risco de comportamento irregular
1 Vide MORABITO, Vincenzo – “Big Data and Analytics – strategic and organisational impacts”, ed. Springer, 2015, pp. 23 e ss.
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ou fraudulento, por vezes antes mesmo da sua ocorrência.
Isto oferece aos auditores do setor público uma oportunidade de continuarem a ser relevantes, atuando como fontes confiáveis de conhecimento e informação com atualidade para os seus stakeholders. Ao mesmo tempo, coloca novas questões, como, por exemplo, a da “auditoria em tempo real” e a necessidade de desenvolver capacidades para fazer maior e melhor uso da análise de dados, nomeadamente no âmbito da auditoria financeira.
Para além do big data, existem outras tecnologias emergentes, como é o caso de blockchain e da inteligência artificial
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(utilizando algoritmos e aprendizagem automática). Assiste-se, deste modo, à criação não apenas de novos riscos, mas também de novas oportunidades, desafios e responsabilidades para a auditoria do setor público2.
Na verdade, estamos a lidar com uma espada de dois gumes e, nessa medida, precisamos de encontrar (também nas nossas instituições) um bom equilíbrio entre os perigos e os benefícios do uso destas tecnologias.
Quanto aos benefícios destas novas tecnologias podemos pensar, por exemplo, na identificação antecipada (ou pelo menos mais atempada) de problemas; na dimensão mais alargada das populações testadas; na
2 Vide OZTURK, M. Sami – “Emerging audit perspectives in the age of the fourth industrial revolution”, in Organising Audit and Assurance in the Digital Age, ed. Rui Pedro Marques e outros, IGI Global, 2019, pp. 172-187.
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possibilidade de escolher provas mais pertinentes; nas avaliações de risco melhor informadas e sustentadas; ou em relatórios de auditoria mais oportunos e relevantes.
Mas não podemos ignorar os riscos e perigos que o uso massivo de novas tecnologias em auditoria comporta, nomeadamente a possível limitação do direito de acesso dos auditores públicos a dados e informação relevantes como consequência da digitalização. Do mesmo modo, não devemos ignorar outros potenciais riscos associados à confiança cega em dados não confiáveis e à ausência de capacitação dos auditores para usarem eficazmente estas tecnologias.
Por outro lado, a manutenção de regras éticas desatualizadas face às novas tecnologias é da
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maior relevância (p. ex., fará sentido impor a rotação de um auditor a cada 3 ou 5 anos, para evitar familiaridade com o auditado, quando este passe a ser uma máquina?)
O surgimento de tecnologias disruptivas e a digitalização da administração pública potenciam novos riscos éticos que os auditores públicos devem considerar, nomeadamente na conceção de algoritmos, proteção de dados pessoais e cibersegurança.
Uma tecnologia que tem merecido mais atenção nos últimos tempos é a Inteligência Artificial.
[Em 2018, a Comissão Europeia definiu a sua visão de inteligência artificial3, baseada em três pilares: (i) aumentar os investimentos
3 COM(218)237, de 25.4.2018, e COM(2018)795, de 7.12.2018.
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públicos e privados em inteligência artificial para aumentar sua adesão, (ii) preparação para mudanças socioeconómicas e (iii) garantir um quadro ético e jurídico adequado para reforçar os valores europeus.
Com vista a apoiar a implementação dessa perspetiva, a Comissão Europeia estabeleceu o Grupo de Especialistas de Alto Nível em Inteligência Artificial, que publicou recentemente um conjunto de “Diretrizes Éticas para Inteligência Artificial Fidedigna”, de acordo com as quais uma inteligência artificial fidedigna deve ter três componentes: (1) deve ser legal, obedecendo a todas as leis e regulamentos aplicáveis (2) deve ser ética, garantindo o cumprimento de princípios e valores éticos e (3) deve ser robusta, tanto do ponto de vista técnico como social.
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No mesmo sentido, em maio de 2019, a OCDE adotou uma recomendação que visa orientar governos, organizações e indivíduos na resposta à crescente preocupação da sociedade com a segurança, proteção da privacidade e criação de limites éticos para o uso desta nova tecnologia.
Neste novo contexto tecnológico da economia global é possível antecipar uma crescente relevância das auditorias públicas em algumas áreas específicas, em particular nas auditorias de programas de e-government; nas auditorias de processos de compras eletrónicas; nas auditorias de sistemas informáticos (incluindo cibersegurança e auditorias de algoritmos). Porém, para que tal se torne possível, os sistemas de inteligência
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artificial podem (e devem) “facilitar a sua rastreabilidade e auditabilidade”.
Há hoje mais dados disponíveis do que nunca e os computadores continuam a aperfeiçoar capacidades para alavancar essas montanhas de informações.
No ambiente de trabalho moderno a automação significa muito mais do que apenas compilar números, significa fazer observações e julgamentos mais sustentados e relevantes com base em dados testados.
É importante sublinhar que o objetivo (particularmente para as instituições de auditoria do setor público) não é reduzir funcionários, mas alavancar meios para automatizar tarefas diárias ou procedimentos
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de rotina, por forma a poder concentrar os recursos humanos em atividades de valor mais elevado.
[Tomando como exemplo o controlo de despesas com deslocações, algumas empresas selecionam uma amostragem aleatória de cerca de 20% de relatórios de despesas (se controlassem 500 relatórios seriam auditados 100 relatórios). O problema é que só menos de 1% destes relatórios de despesas contêm fraude ou riscos graves, o que significa que as probabilidades são que cerca de 99% dos relatórios revistos foram um desperdício de tempo e recursos, ao mesmo tempo que o principal prevaricador da empresa provavelmente passou despercebido. Já com ajuda de automação para identificar relatórios de despesa com um nível de risco mais elevado é possível sinalizar 7% de relatórios de despesas com maior risco de fraude, desperdício ou uso indevido dinheiros (7% é a média
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constatada em 20 milhões de relatórios). Se voltarmos ao exemplo anterior isto significa que, para o mesmo universo de 500 relatórios, apenas se justificaria rever 35 em vez dos 100 relatórios que teriam sido verificados. Ou seja, com apoio num sistema de IA poderemos utilizar muito menos meios para um controlo mais eficaz, poupando tempo e recursos para afetar à abordagem e seguimento das constatações].
Sem o apoio de auditores habilitados as ferramentas de automação terão um valor limitado. Creio que será sempre necessário envolver técnicos especializados para avaliar e validar entradas, interpretar e validar resultados ou recomendar ações concretas.
Trata-se, no fundo, não apenas de transformar dados em informação relevante, mas sobretudo de transformar essa informação em
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conhecimento apto a impulsionar a tomada de decisão fundamentada.
O segundo aspeto que gostaria de referir prende-se com novas formas de trabalhar no setor público.
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Num período de recursos limitados, restrições financeiras e falta de confiança dos cidadãos nas suas instituições, surgiram novos instrumentos para o financiamento de políticas públicas e novas formas de prestação de serviços públicos.
O modelo da chamada “new governance” inspirou reformas do setor público centradas
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em articulações e arranjos institucionais (redes e parcerias) e valores administrativos (serviço público e inclusão social), que frequentemente são reunidos como “abordagem holística de governo”, “governança partilhada” ou “Estado pró-ativo” (do alemão: “aktivierender Staat”).
Entre as razões desta abordagem encontra-se a crescente sensibilidade para com um novo conjunto de problemas, incluindo a segurança e a ameaça do terrorismo, o ambiente e as alterações climáticas, as migrações e a resposta aos requerentes de asilo, a demografia e o envelhecimento populacional. Muitos desses problemas levaram os cidadãos a procurar respostas do Estado, e não já dos mercados, e a fazê-lo com preocupações quanto à equidade em vez de eficiência.
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Outra razão para essa alteração prende-se com consequências imprevistas de anteriores reformas administrativas, sobretudo quanto a questões de responsabilidade decorrentes da nova abordagem de gestão pública. Ainda que os envolvidos na prestação de serviços públicos se tenham mostrado geralmente mais eficientes, nem sempre era fácil responsabilizá-los por questões de equidade e ética.
A governação conjunta fomentou uma nova geração de parcerias entre entidades públicas, privadas e organizações de voluntários, quer para produzir e prestar serviços públicos, quer para financiar infraestruturas públicas e apoiar o investimento na economia real.
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Estas parcerias podem também desenvolver-se entre diferentes níveis do governo (como no caso dos Estados Federados, da União Europeia ou a nível interno dos países, através de delegação de poderes e capacitação de autoridades locais) ou mesmo entre diferentes organismos ou departamentos estatais (por exemplo, partilhando serviços de apoio na administração pública ou conjugando recursos).
É expectável que as parcerias e o reforço de práticas de governança partilhada mobilizem e ativem a sociedade civil, proporcionando contextos e mecanismos em que os órgãos do setor público possam envolver as partes interessadas no processo político (cidadãos, organizações de voluntários e empresas
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privadas) com vista ao fortalecimento da confiança pública no governo.
Este cenário em mutação na gestão e financiamento do setor público, juntamente com a complexidade dos novos modelos de prestação de serviços, oferece aos auditores do setor público novas perspetivas para, por um lado, identificar tendências e questões de curto prazo – função aconselhamento (por exemplo, apresentando recomendações para reduzir duplicações, fragmentação e sobreposições nas administrações públicas) e, por outro lado, para antecipar as consequências de políticas públicas, bem como os respetivos riscos a médio e longo prazo - função prospetiva [por exemplo, avaliando a preparação dos governos para os
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desafios das políticas públicas a longo prazo (v.g. questões climáticas e demográficas)].
Neste sentido, como foi reconhecido muito recentemente no XXIII Congresso da INTOSAI e na “Declaração de Moscovo” aí adotada, os auditores do setor público têm hoje também uma oportunidade nova para se manterem relevantes, através da disponibilização das suas observações e recomendações baseadas na sua experiência e visão prospetiva, a fim de apoiarem a função de supervisão dos Parlamentos e de facilitarem a prestação de contas e a responsabilização dos diferentes atores envolvidos.
Além disso, num ambiente em que a nova abordagem de gestão pública está presente,
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existem ainda expectativas reforçadas de que os auditores do setor público avaliem, cada vez mais, os quadros éticos do setor público e a aplicação de políticas de integridade.
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Finalmente, é necessário abordar um terceiro ponto, procurando responder à seguinte questão: estará a auditoria do setor público a acrescentar valor? E estará a analisar o que é realmente relevante?
A este propósito, gostaria de realçar alguns dos principais desafios globais – relacionados com a “Agenda 2030 das Nações Unidas para
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o desenvolvimento sustentável”4 - relativamente aos quais os auditores públicos podem desempenhar um papel relevante, nomeadamente sensibilizando para os riscos mais significativos e para os possíveis impactos decorrentes de uma eventual ausência de abordagem atempada e adequada:
Alterações climáticas (implicam um risco de ocorrência de eventos naturais extremos que poderão originar o aumento de pedidos de apoios do orçamento para intervir no âmbito da União Europeia, ou no quadro dos instrumentos da solidariedade de emergência e segurança alimentar mundial - que podem
4 https://www.unric.org/pt/images/stories/2016/ods_2edicao_web_pages.pdf .
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igualmente levar a aumentar os fluxos migratórios de desalojados);
Oceanos (é necessário criar uma política para os oceanos que dê resposta às pressões exercidas sobre estes por atividades humanas passadas ou presentes: por exemplo, poluição, destruição de ecossistemas marítimos, sobre pesca e pesca ilegal);
Demografia [que poderá ter um impacto concreto nos fluxos migratórios para a União Europeia e outras regiões mundo, bem como nos sistemas de educação, saúde pública e segurança social [segundo um estudo5 divulgado pela Moody's em
5 Sovereigns - Europe: Healthcare more than pensions will be key fiscal challenge from population ageing, Moodys, Fev. 2018, acessível em http://www.moodys.com/researchdocumentcontentpage.aspx?docid=PBC_1104195
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2018, o número de países “superidosos” - onde mais de uma em cada cinco pessoas tem 65 anos ou mais - atingiria 13 em 2020 e 34 em 2030. A Alemanha, a Itália e o Japão enquadram-se já atualmente nessa definição, e os países que estão prestes a juntar-se (até 2020) ao clube “superidoso” incluiriam a Holanda, França, Suécia, Portugal, Eslovénia e Croácia. Até 2030, juntar-se-ia um grupo mais diversificado, que inclui Hong Kong, a Coreia do Sul, os Estados Unidos, o Reino Unido e a Nova Zelândia)].
A Agenda 2030 vincula ainda as metas e objetivos de desenvolvimento sustentável (onde se incluem os relativos à demografia, alterações climáticas e aos oceanos) a um conceito de boa governança que procura
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associar a boa gestão de recursos com o cumprimento do núcleo de valores fundamentais do Estado de Direito Democrático.
Por conseguinte, as dimensões financeira, económica, social e ambiental do desenvolvimento sustentável interligam-se com a promoção da paz, justiça e instituições sólidas e eficazes.
Neste contexto, os Tribunais de Contas e órgãos congéneres têm um papel essencial a desempenhar, promovendo particularmente a transparência, a responsabilização e uma utilização mais eficaz e eficiente dos recursos financeiros públicos em benefício dos cidadãos.
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No entanto, restaurar a confiança dos cidadãos é porventura o maior desafio que hoje enfrentamos.
Como referi, as mudanças fundamentais na auditoria pública e nas políticas públicas em todo o mundo criaram um novo ambiente e novas expectativas para as ISC.
Tais circunstâncias exigem mais qualidade do trabalho de auditoria, bem como novas abordagens de auditoria. Exigem, por outro lado, que as ISC repensem ainda mais seu papel nos processos governamentais de prestação de contas.
Se é certo que as ISC diferem em termos de suas capacidades, contextos e mandatos, a verdade é que todas elas enfrentam desafios semelhantes. Por exemplo, como responder às
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exigências dos cidadãos por maior eficácia e eficiência na gestão de recursos públicos? Como lidar com formas complexas de governo necessárias para atingir os objetivos de programas, políticas e estratégias nacionais? Como agir face às mudanças provocadas pela revolução de dados e a digitalização?
Neste sentido, a Declaração de Moscovo aprovada em setembro último no XXIII Congresso da INTOSAI estabelece que as orientações futuras para a auditoria pública dependem do forte compromisso da INTOSAI e das ISC em três eixos fundamentais:
Fornecer supervisão externa independente sobre a cumprimento das metas nacionais acordadas, incluindo as ligadas à realização dos ODS,
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responder de forma eficaz às oportunidades trazidas pela transformação digital, e
aumentar o impacto das ISC nos processos de accountability e transparência da gestão pública.
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Accountability, transparência da gestão pública e confiança dos cidadãos nas instituições correspondem ao "triângulo virtuoso" que pode promover o impacto do trabalho de auditoria do setor público.
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Para que se mantenham relevantes num ambiente em rápida e constante mudança, os auditores do setor público devem, assim, facilitar a prestação de contas e assegurar a transparência:
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atuando como fontes confiáveis quanto ao conhecimento técnico, relevo e atualidade das auditorias e das informações prestadas;
apoiando a função de supervisão do parlamento; e
fornecendo relatórios que incidam sobre as reais preocupações dos decisores, stakeholders e cidadãos.
Estou em crer que será neste sentido que os auditores públicos melhor poderão contribuir para a recuperação da confiança dos cidadãos!
Muito obrigado pela vossa atenção.
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