BANCO MUNDIAL

Departamento de Reducción de la Pobreza y Equidad : : www.worldbank.org/poverty : : Volumen 1, número 2 : : Julio de 2012

LA DESIGUALDAD bajo LA LUPA

Impuestos, transferencias y redistribución de los ingresos en América LatinaNora Lustig

¿En qué medida se logra reducir la desigualdad y la pobreza a través de los impuestos y las transferencias en América Latina? ¿Hasta qué punto son progresivos1 los esquemas de recaudación de ingresos y gasto social? En un exhaustivo análisis de incidencia fiscal de las zonas urbanas de Argentina,

donde viven las tres cuartas partes de la población del país, así como de Bolivia, Brasil, Perú y Uruguay, se concluyó lo siguiente:1. El alcance de la redistribución de los ingresos y la reducción de

la pobreza varía considerablemente de un país a otro. 2. Existe escasa correlación entre el tamaño del Gobierno y el

alcance y la eficacia de la redistribución de los ingresos y la reducción de la pobreza.

3. Mediante las transferencias de efectivo específicas a gran escala que se otorgan a un elevado porcentaje de la población pobre se puede lograr una importante reducción de la pobreza extrema.

4. Hoy en día, los impuestos sobre la renta personal generan pocos resultados positivos en términos de redistribución.

5. Cuando se tienen en cuenta los impuestos indirectos, los ingresos netos de los pobres y las personas que se encuentran en una situación próxima a la pobreza pueden ser inferiores a lo que eran antes de los impuestos y las transferencias de efectivo.

6. Los pobres y las personas que se encuentran en una situación próxima a la pobreza se benefician considerablemente de las transferencias en especie destinadas a salud y educación. Estas transferencias son bastante progresivas en todos los países analizados2.

¿En qué medida contribuyen a la redistribución los impuestos sobre la renta personal y las transferencias de efectivo?

La reducción de la desigualdad de ingresos y la pobreza extrema a partir de los impuestos sobre la renta personal y las transferencias directas de efectivo varía considerablemente de un país a otro, como se observa en el gráfico 1. En la muestra analizada, los sistemas de impuesto sobre la renta y transferencias de efectivo de Argentina y Brasil son los más redistributivos. El sistema de Perú es el menos redistributivo. Si bien los Gobiernos de América Latina se han vuelto más redistributivos, la amplitud de la reducción de la desigualdad y la pobreza alcanzada mediante los impuestos y las transferencias sigue siendo muy inferior a la que se observa en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En promedio, los impuestos y las transferencias permiten reducir la desigualdad siete veces más en los países de la OCDE que en los de América Latina3.

Es interesante señalar que el nivel de gasto público y el alcance de la redistribución no están necesariamente correlacionados. Por ejemplo, la proporción del gasto primario (es decir, la totalidad el gasto público, excluido el servicio de la deuda) con respecto al producto interno bruto (PIB) de Argentina y Bolivia (cerca del 40%) son similares, pero dichos países ocupan posiciones contrapuestas en lo que respecta a la reducción de la desigualdad. Si bien el gasto primario de Uruguay como porcentaje del PIB es considerablemente más bajo que el de Bolivia (inferior al 30%), la reducción de la desigualdad y la pobreza es mayor en Uruguay. Brasil destina la mayor parte del gasto público, como proporción del PIB, a las transferencias directas de efectivo, pero logra reducir la pobreza en menor medida que Uruguay, que asigna menos a las transferencias de efectivo. Bolivia gasta una proporción considerablemente mayor del PIB que México en transferencias directas, pero logra reducir la pobreza en menor medida.

Transferencias directas de efectivo y reducción de la pobreza

Los resultados de la investigación sugieren que el solo incremento de la capacidad general de gasto del Estado o la capacidad de gastar en transferencias directas no reduce necesariamente la pobreza extrema

Este artículo se basa en el documento Fiscal Policy and Income Redistribution in Latin America: Challenging the Conventional Wisdom (Política fiscal y redistribución del ingreso en América

Latina: Poner en tela de juicio la sabiduría convencional), Nora Lustig, coordinadora; Argentina: Carola Pessino; Bolivia: George Gray Molina, Wilson Jiménez, Verónica Paz, Ernesto Yáñez; Brasil: Claudiney Pereira, Sean Higgins; México: John Scott; Perú: Miguel Jaramillo; Departamento de Economía de la Universidad Tulane, documento de trabajo, Nueva Orleans, Luisiana, de próxima aparición. La iniciativa Compromiso con la Equidad, un proyecto conjunto de Diálogo Interamericano y la Universidad Tulane dirigido por Nora Lustig y Peter Hakim, ha recibido apoyo económico del Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega, la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Fundación General Electric.

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2 : : Julio de 2012 : : La desigualdad bajo la lupa

Gráfico 1 Disminución de la desigualdad y la pobreza debido a los impuestos sobre la renta personal y las transferencias directas de efectivo

Disminución de la desigualdad (coeficiente de Gini; en porcentaje)

como podría esperarse4. Para que las transferencias directas tengan un impacto significativo en la pobreza extrema, deben darse dos condiciones. En primer lugar, los programas de trans-ferencias de efectivo deben beneficiar a una gran proporción de las personas que viven en la pobreza extrema. Es decir, los programas de protección social existentes deben diseñarse e implementarse de manera de alcanzar a la mayor cantidad posible de personas que viven en esas condiciones. En segundo lugar, el gasto en las transferencias directas de efectivo y la proporción de los beneficios que se otorgan a las personas que viven en la pobreza extrema deben ser lo suficientemente considerables para que las transferencias por beneficiario ayuden a cerrar la brecha de pobreza, es decir, la distancia promedio que existe entre la línea de pobreza y el ingreso per cápita de los pobres.

De los seis países analizados, Argentina y Uruguay logran las mayores reducciones de la pobreza extrema por cada dólar de transferencia en efectivo. México y Perú cuentan con programas bien orientados, pero los montos que estos países transfieren en efectivo son demasiado reducidos. Asimismo, los programas de transferencias directas de efectivo en estos dos países excluyen a alrededor del 25% y el 40% de las personas que viven en la pobreza extrema, respectivamente, tal como se observa en el gráfico 2. Es interesante señalar que, si bien de los seis países analizados Brasil es el que realiza el mayor volumen de transferencias en efectivo (4,2% del PIB), el alcance de la reducción de la pobreza en ese país es menor que el que se observa en Argentina. Ello se debe a que en Brasil la proporción de las transferencias que se destina a los pobres es considerablemente menor que en Argentina. Cabe mencionar que el mayor programa brasileño de transferencias de efectivo —Pensión por Circunstancias Especiales— no está dirigido a los pobres.

Si bien Argentina y México tienen PIB per cápita similares, Argentina gasta más en transferencias de efectivo (3% frente al 0,75% del PIB), y la proporción de personas que viven en la pobreza extrema a las que benefician las transferencias es mayor en Argentina que en México (92,5% frente al 66,8%). Así pues, no es de extrañar que en Argentina las transferencias reduzcan la extrema pobreza en una proporción considerablemente mayor.

Bolivia gasta casi tres veces más que México en transferencias como porcentaje del PIB, pero, dado que el PIB de Bolivia es más bajo, el nivel de transferencias por beneficiario de ese país es menor que el de México. Sin embargo, el hecho de que los mecanismos de redistribución de Bolivia sean menos eficaces se debe principalmente a que más del 60% de los beneficios de su programa de transferencias más importante —Renta Dignidad, una pensión universal no contributiva (1,4% del PIB)— está destinado a personas que no son pobres. Mientras tanto, solo el 43% de las personas que se encuentran en la extrema pobreza se benefician de alguno de los programas de transferencias emblemáticos de Bolivia, tal como se muestra en el gráfico 2. El acento que el país pone en las transferencias directas de efectivo universales (a diferencia de las que están destinadas a personas específicas) reduce sustancialmente la capacidad de dichos programas para reducir la extrema pobreza.

Bolivia podría mejorar la orientación de sus programas de protección social destinados a los pobres o considerar la posibilidad

Disminución de la pobreza (tasa de recuento en la línea de pobreza de US$2,5 al día; en porcentaje)

Fuente: Nora Lustig y cols., documento de trabajo de próxima aparición.

de aumentar significativamente el monto asignado a esos programas. México y Perú podrían considerar la posibilidad de incrementar el gasto en transferencias directas de efectivo. Brasil, México y Perú —y, sobre todo, Bolivia— deberían adaptar o ampliar el alcance de los programas de protección social para beneficiar a una mayor proporción de las personas que viven en la pobreza extrema. Brasil ya ha comenzado a abordar las limitaciones de sus programas de lucha contra la pobreza (incluido Bolsa Família, un programa de transferencias monetarias condicionadas orientado a promover la inversión en la educación y la salud de los niños) con la reciente puesta en marcha de los programas Brasil sem Miséria (literalmente, “Brasil sin Miseria”) y Brasil Carinhoso.

¿Quién soporta la carga que representan los impuestos?El impuesto sobre la renta es progresivo; la proporción que se paga

por dicho concepto aumenta según el nivel de ingresos en Argentina, Brasil, México, Perú y Uruguay. No obstante, a partir de las cuentas públicas sabemos que el impuesto sobre la renta personal representa una proporción reducida de los ingresos tributarios. En Bolivia ni siquiera existe el impuesto sobre la renta. Asimismo, no se puede determinar efectivamente la progresividad del impuesto sobre la

La desigualdad bajo la lupa : : Julio de 2012 : : 3

renta sin tener acceso a la información que figura en las declaraciones de impuestos. Los Gobiernos de América Latina deberían considerar la posibilidad de publicar regularmente la información derivada de las declaraciones de impuestos, como lo hacen y lo han venido haciendo durante décadas los países adelantados que son miembros de la OCDE. Toda reforma impositiva que se haga en el futuro debería incluir un examen serio de las posibilidades de redistribución que se generarían con el cobro de impuestos sobre la renta más elevados a los ricos, para lo cual será necesario revelar las actuales tasas efectivas de impuestos de quienes perciben mayores ingresos.

El impuesto indirecto o al consumo (principalmente el impuesto al

valor agregado o IVA) es regresivo, dado que los pobres consumen un mayor porcentaje de sus ingresos y, por lo tanto, destinan al pago de impuestos al consumo un mayor porcentaje de sus ingresos que los ricos. Y lo que quizá sea más importante, en cinco de los seis países analizados las personas del segundo, tercero y cuarto decil de la distribución de ingresos pagan más en impuestos de lo que reciben como beneficios una vez que se ha contemplado el impacto que tienen los impuestos indirectos en los ingresos (gráfico 3). Más aún, los impuestos indirectos pueden empeorar considerablemente la situación de los pobres. En Brasil, por ejemplo —incluso cuando se tienen en cuenta todos los beneficios derivados de las transferencias de efectivo (con excepción del programa Brasil Carinhoso, que acaba de ponerse en marcha)—, debido a los impuestos indirectos, alrededor del 15% de las personas que viven en la pobreza moderada caen en la extrema pobreza y, en promedio, sus ingresos se reducen un 14%5. Sin embargo, este resultado no contempla lo que el Estado devuelve en forma de acceso libre a los servicios de educación y salud, a lo cual nos referiremos en la próxima sección. Por otra parte, los Gobiernos deberían reexaminar sus sistemas impositivos y de transferencias de efectivo para asegurarse de que se proteja el poder adquisitivo de los pobres, es decir, que las personas no se vean empujadas a la pobreza o a una situación de mayor pobreza tras el pago de los impuestos indirectos.

¿En qué medida se redistribuyen los ingresos mediante el gasto público en educación y salud?

Los Gobiernos redistribuyen y mejoran los niveles de vida no solo mediante las transferencias de efectivo, sino también

con la prestación de servicios públicos gratuitos o subsidiados, especialmente en las áreas de educación y salud. Cuando se imputa el “valor” de esas transferencias a los hogares que utilizan los servicios públicos de educación y salud, los niveles de redistribución aumentan considerablemente. En el gráfico 4 se muestra la evolución del coeficiente de Gini a lo largo de la secuencia impositiva. Los ingresos disponibles equivalen a los ingresos del mercado menos los impuestos sobre la renta más las transferencias de efectivo. Los ingresos después de impuestos equivalen a los ingresos disponibles menos los impuestos indirectos. Los ingresos finales equivalen a los ingresos después de impuestos más los “ingresos” transferidos en forma de educación y salud públicas. Como se puede observar, la mayor reducción en la desigualdad se debe a las transferencias en especie en las áreas de educación y salud.

En los seis países analizados, el gasto en educación y salud es progresivo, es decir que la proporción de transferencias como porcentaje de los ingresos del mercado disminuye a medida que aumentan los ingresos. De hecho, el gasto en educación y salud suele ser progresivo en términos absolutos; esto es, los beneficios per cápita se reducen en función de los ingresos. Sin embargo, el problema principal no es el acceso a los servicios, sino la baja calidad de estos, en particular cuando se trata de los pobres. Así pues, si bien el acceso a los servicios de educación y educación es bastante equitativo en la región, no existe igualdad de oportunidades. La calidad deficiente de la educación y la salud condena a los niños pobres a tener una capacidad limitada para obtener ingresos en el futuro. Y la desigualdad que hoy se observa en la calidad de la educación podría frenar el prometedor impulso que cobró la reducción de la pobreza en la última década.

Observaciones finalesLa eficacia de los impuestos y las transferencias para reducir la

pobreza y la desigualdad varía considerablemente de un país a otro en América Latina. Si bien los Gobiernos de los seis países de la muestra analizada han logrado una mayor distribución del ingreso

Gráfico 2 Cobertura de las transferencias de efectivo entre las personas que se encuentran en la extrema pobreza

Fuente: Nora Lustig y cols., documento de trabajo de próxima aparición.

Fuente: Nora Lustig y cols., documento de trabajo de próxima aparición.

Gráfico 3 Cambio en los ingresos, por decil, después de

las transferencias de efectivo y los impuestos directos e indirectos

4 : : Julio de 2012 : : La desigualdad bajo la lupa

en la última década6, el nivel de redistribución es considerablemente más bajo que el de los países de la OCDE. Estos últimos cuentan con sistemas tributarios y de transferencias de efectivo más redistributivos.

En los países analizados se desaprovecha enormemente el potencial redistributivo del impuesto sobre la renta personal. Este impuesto, si bien es progresivo, representa una pequeña proporción de los ingresos totales y ni siquiera existe en algunos países. Toda reforma impositiva que se haga en el futuro debería incluir un examen de las posibilidades de redistribución que se generarían con el cobro de impuestos sobre la renta más elevados a los que más ganan.

Las posibilidades de reducir la extrema pobreza con los programas de transferencias de efectivo pueden mejorarse ampliando su alcance entre las personas que viven en la pobreza extrema e incrementando el valor de los beneficios, de manera que las transferencias por beneficiario contribuyan en mayor medida a cerrar la brecha de pobreza. Para ello será necesario, dependiendo del país: 1) ampliar la cobertura de los programas existentes o incorporar otros nuevos y 2) aumentar el gasto general en transferencias directas de efectivo o mejorar la selección de los beneficiarios.

Dado que los impuestos indirectos son regresivos, los Gobiernos de América Latina deberían reexaminar sus sistemas tributarios y de transferencias de efectivo a fin de reducir, si no eliminar, el impacto indeseable de los impuestos indirectos en el poder adquisitivo de los pobres. Sin embargo, en dichas revisiones debería tenerse en cuenta que los ingresos recaudados con los impuestos indirectos pueden beneficiar a los pobres mediante el suministro de bienes públicos.

De hecho, los resultados obtenidos nos indican que los Gobiernos de América Latina por lo general redistribuyen los ingresos mediante el gasto público en educación y salud. Si bien la desigualdad de acceso a los servicios básicos en las áreas de salud y educación ha dejado de ser un problema importante en muchos países, las enormes diferencias entre la calidad de los servicios de que disponen los ricos y los que reciben los pobres sigue siendo un desafío importante.

Mientras persistan dichas disparidades, no podrá haber igualdad de oportunidades para los pobres.

Todos los montos expresados en dólares corresponden a dólares de Estados

Unidos, salvo indicación en contrario.

Nora Lustig es profesora de Economía Latinoamericana (cátedra Samuel

Z. Stone) de la Universidad Tulane (Departamento de Economía; Centro

Stone de Estudios Latinoamericanos y Centro de Investigación y Políticas

Interamericanas); miembro no residente del Centro para el Desarrollo

Mundial y Diálogo Interamericano. La autora está muy agradecida a Sean

Higgins, Juan Carlos Monterrey y Emily Travis por su excelente labor de

investigación.

Notas1 Se dice que un impuesto es progresivo cuando la proporción que

se paga aumenta a medida que aumentan los ingresos. Es decir, los ricos pagan más en proporción a sus ingresos que los pobres. Se dice que una transferencia es progresiva en términos relativos (absolutos) cuando la proporción (monto absoluto) recibida disminuye a medida que aumenta el ingreso. Es decir, los pobres reciben más en proporción a sus ingresos (en términos per cápita) que los ricos.

2 Cabe hacer algunas salvedades. Dado que en el análisis presentado se utilizan datos de encuestas de hogares, la información referida a los impuestos sobre la renta personal se ve afectada por el problema habitual de la subrepresentación de los hogares ricos. No se contempla la incidencia del impuesto inflacionario. Las transferencias en especie incluyen únicamente la educación y la salud; el gasto público incluye muchas otras categorías, como infraestructura, defensa, Policía, subsidios a la agricultura y la industria, entre otras, cuya incidencia en los hogares es difícil, si no imposible, de calcular. Por último, pero no por ello menos impor-tante, los resultados se basan en un análisis estándar de incidencia sin efectos en el comportamiento, el ciclo de vida o el equilibrio general. En el análisis no se investiga acerca de la sostenibilidad macroeconómica de los patrones tributarios y de gasto social.

Gráfico 4 Impuestos, transferencias y desigualdad (coeficiente de Gini)

Fuente: Nora Lustig y cols., documento de trabajo de próxima aparición.

La desigualdad bajo la lupa : : Julio de 2012 : : 5

La desigualdad de ingresos en Europa y Estados Unidos: La desigualdad regional frente a la desigualdad de claseBranko Milanovic

¿Hay más desigualdad en Estados Unidos que en Europa? Frente a esta pregunta, la mayoría de las personas probablemente respondería que sí. Los europeos son conocidos por

mostrar una mayor preocupación por la igualdad que los norteamericanos. Mientras que estos hacen hincapié en la igualdad de oportunidades, para muchos europeos los niveles de ingresos que se observan en Estados Unidos son inaceptables. Sin embargo, en 2007, luego de la última ampliación de la Unión Europea (UE) (cuando Bulgaria y Rumania ingresaron como miembros), la UE, compuesta por 27 países miembros, y Estados Unidos, constituido por 50 estados, registraban prácticamente los mismos niveles generales de desigualdad de ingresos. En ambos casos, el coeficiente de Gini es ligeramente superior a 40. Por lo general se considera que en Estados Unidos hay mayor desigualdad que en determinados países europeos como Francia, España o Alemania, pero dicho país registra los mismos niveles generales de desigualdad que la UE.

Sin embargo, la estructura subyacente a estas dos clases de desigualdad es muy distinta. En la UE, 23 de los 40 puntos totales del coeficiente de Gini se deben a la desigualdad —diferencias en el ingreso medio— entre las naciones miembros. En Estados Unidos, menos de cinco puntos del coeficiente de Gini (del mismo total de 40) responden a las diferencias que existen entre el ingreso medio de los estados.

En términos sencillos, esto significa que la causa principal de desigualdad en la UE es que sus países miembros son diferentes: o son ricos o son pobres. En Estados Unidos, la principal causa de la desigualdad es que los niveles de riqueza y de pobreza no dependen del estado en cuestión. Las personas ricas o pobres no están concentradas geográficamente, como en Europa, sino que se encuentran repartidas en los 50 estados. Dicho de otro modo, en Estados Unidos la desigualdad de ingresos está determinada por las disparidades sociales, mientras que

en la UE responde principalmente a la ubicación geográfica.

La UE está compuesta por países tan diversos como Luxemburgo, el más rico del mundo, con un PIB per cápita de más de US$70 000 en términos de paridad de poder adquisitivo (PPA), y Rumania, con un PIB per cápita (ajustado según el nivel de precios más bajo del país) de apenas US$10 000 en términos de PPA. La relación entre las medias es, por lo tanto, de 7 a 1. Así pues, dado que la distribución de ingresos en los países están relativamente comprimida, no es de extrañarse que, si dividimos las poblaciones de Luxemburgo y Rumania en grupos constituidos por el 5% de la población (ventiles), desde los más pobres hasta los más ricos, el ventil de los luxemburgueses más pobres tendría un ingreso mucho más elevado que el ventil de los rumanos más ricos. En otras palabras, la distribución de ingresos de Luxemburgo y la de Rumania no se superponen en absoluto: el nivel de distribución de ingresos de Rumania termina donde el de Luxemburgo apenas comienza. En la práctica, esto significa que cualquier luxemburgués es más rico que cualquier rumano. La situación no es tan dramática, pero es muy similar, si comparamos Dinamarca o Finlandia (cuyos ventiles de población más pobre son, junto con los de Luxemburgo, los más elevados de la UE) con países como Lituania y Bulgaria. Por ejemplo, las personas más pobres de Dinamarca son más ricas que el 85% de la población de Bulgaria.

En Estados Unidos, la situación de desigualdad es completamente distinta. La relación entre el ingreso per cápita del estado más rico (Nuevo Hampshire) y el del estado más pobre (Arkansas) es de tan solo 1,5 a 1.

Además, no se miden las desigualdades atribuibles a las diferencias en la calidad de los servicios. Sin embargo, los estudios que se resumen aquí se encuentran entre los más detallados y comparables sobre los países de América Latina de que se dispone hasta la fecha. Para consultar otros estudios de la incidencia en América Latina, véanse, por ejemplo, Breceda, Karla, Jamele Rigolini y Jaime Saavedra (2008), Latin America and the Social

Contract: Patterns of Social Spending and

Taxation, documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo 4604, Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Departamento de Lucha contra al Pobreza, Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Washington, DC: Banco Mundial; Goñi-Pacchioni, J., Humberto López y Luis Servén (2011), “Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America”, World Development, vol. 39, número 9 (septiembre): 1558-1569, y Lindert, K., E. Skoufias y J. Shapiro (2006), Redistributing Income to the Poor

and the Rich: Public Transfers in Latin

America and the Caribbean, documento de trabajo n.o 0605. Washington, DC: Banco Mundial.

3 Sin embargo, al hacer comparaciones entre los países, debemos ser cuidadosos para no extraer precipitadamente conclusiones demasiado generales. Algunas de las diferencias pueden atribuirse a los niveles de vida más elevados, la demografía, la geografía y factores institucionales que prevalecen en los países ricos de la OCDE, y no solamente a las diferencias en el compromiso con la equidad.

4 La pobreza extrema se define a partir de la línea de pobreza internacional de US$2,50 por día en términos de paridad del poder adquisitivo.

5 Lustig y Higgins (2012), Fiscal Incidence,

Fiscal Mobility and the Poor: A New Approach, Universidad Tulane, Departamento de Economía, documento de trabajo 1202.

6 López-Calva y Lustig (2012) señalan que en la década de 2000 la contribución de las transferencias directas a la reducción de la desigualdad aumentó en Argentina, Brasil, México y Perú. López-Calva, Luis F. y Nora Lustig, compiladores (2012), Declining Inequality in Latin America: A

Decade of Progress?, Brookings Institution Press, Washington, DC, y PNUD.

Este artículo es una adaptación de los relatos 1.8 y 3.3 del libro de Branco Milanovic titulado The Haves and

the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality (Los que tienen y los que no tienen: Breve y particular historia de la desigualdad mundial) (Basic Books, 2010).

6 : : Julio de 2012 : : La desigualdad bajo la lupa

Coeficiente de Gini, en porcentaje Desigual: Coeficiente de Gini superior a 35Promedio: Coeficiente de Gini entre 30 y 35Igualitario: Coeficiente de Gini inferior a 30Datos faltantes o no pertinentes

Gráfico 1 Desigualdad de ingresos en Estados Unidos y la UE,

alrededor de 2005

Fuente: Conjunto de datos sobre la distribución mundial del ingreso, Banco Mundial.

Los ingresos medios de los estados son muy similares: ello se observa en el tono casi uniforme que presenta Estados Unidos en el mapa del gráfico 1, donde se muestran los PIB per cápita relativos de los estados, lo que contrasta con la variabilidad mucho mayor del ingreso medio que exhiben los miembros de la UE. En Estados Unidos, los ingresos medios han mostrado una distribución uniforme (denominada “convergencia”) durante los últimos 50 años. Sin embargo, los estados son muy desiguales. Los coeficientes de Gini van desde los 33 puntos en Dakota del Sur y Wisconsin (los más igualitarios) hasta alrededor de 45 puntos en Texas y Tennessee, coeficientes que se acercan a los niveles de América Latina. Ello contrasta con la desigualdad que se observa en Europa, donde los países más igualitarios, como Hungría y Dinamarca, tienen coeficientes de Gini de alrededor de 24 o 25, y los menos igualitarios, como Gran Bretaña y Estonia, de 37.

En otras palabras, si se analizaran los estados o países en forma individual, países europeos con altos niveles de desigualdad como Gran Bretaña serían considerados bastante igualitarios en el contexto de Estados Unidos. Si Gran Bretaña fuera un estado norteamericano, sería el decimosexto más igualitario. En el gráfico 2 se contrastan los niveles de desigualdad que existen en los dos continentes; nuevamente se observa un tono oscuro casi uniforme, lo que indica coeficientes de Gini elevados en todo Estados Unidos y una variabilidad mucho mayor, así como coeficientes de Gini por lo general más bajos, entre los países de la UE.

En Estados Unidos, la desigualdad se relaciona con las personas o las clases sociales; en la UE, con la ubicación geográfica o los países. En consecuencia, las políticas que se aplican para combatir la desigualdad y la pobreza también deben ser distintas. En Estados Unidos, las políticas sociales deben estar destinadas a las personas pobres, independientemente de dónde viven; en la UE, las políticas sociales (denominadas políticas “de cohesión”) deben orientarse a los países pobres (o las regiones como la de Mezzogiorno, ubicada en el sur de Italia), dado que en ellos vive un número desproporcionado de personas pobres.

En algunos países de Europa también se observa un alto nivel de desigualdad entre las distintas regiones combinado con un bajo nivel de desigualdad en las regiones.

La desigualdad bajo la lupa : : Julio de 2012 : : 7

Nivel de PIB per cápitaRico: 125% de Estados Unidos o el promedio de la UEPromedio: entre el 75% y el 125% de Estados Unidos o el promedio de la UEPobre: menos del 75% de Estados Unidos o el promedio de la UEDatos faltantes o no pertinentes

Gráfico 2 Niveles de ingreso

PIB per cápita en Estados Unidos y la UE, 2008

Fuente: Indicadores del desarrollo del Banco Mundial (2008) y la Oficina de Censos de los Estados Unidos (2008).

En Italia, donde las desigualdades regionales son sumamente grandes, la brecha entre la región más rica (Valle de Aosta en el norte, en la frontera con Suiza) y la más pobre (Calabria, en el sudeste) es de 3 a 1. En España, un país que no está exento de tensiones regionales, la diferencia entre la región más rica (Madrid) y la más pobre (Extremadura) es de 1,7 a 1.

Es interesante señalar que, si bien durante el comunismo la desigualdad interpersonal de ingresos en las federaciones de la Unión Soviética y de Yugoslavia era muy reducida en términos generales, ambos países eran extremadamente heterogéneos respecto a los niveles de ingreso de los estados que los integraban (denominados “repúblicas” en aquella época). En las repúblicas coexistían bajos niveles de desigualdad interpersonal y grandes diferencias en los ingresos medios. Esto significa que la desigualdad interpersonal de ingresos debe de haber sido extremadamente baja en cada república. La Unión Soviética estaba constituida por 15 repúblicas. En 1991, en el momento de la separación, la brecha, medida en función del PIB per cápita, entre la república más rica (Rusia) y la más pobre (Tayikistán) era de 6 a 1.

¿Qué es mejor: que las personas de bajos ingresos estén concentradas o que estén dispersas geográficamente? Sin duda, la existencia de una gran disparidad de ingresos medios en nada contribuye a lograr una unión exitosa, especialmente si viene acompañada de otras características que diferencian a las personas, como la etnia, el idioma, la cultura y la historia. Las diferencias de ingresos y de otro tipo se refuerzan mutuamente. Traducido al contexto de Estados Unidos, sería como si la brecha de ingresos que hoy en día acentúa las diferencias raciales estuviera además concentrada geográficamente, de manera tal que la población de los estados más pobres fuese en su mayoría afroamericana y la de los estados más ricos, casi totalmente caucásica. Una lección del colapso de las federaciones comunistas es que la ruptura se debió, en gran medida, a la incapacidad de las autoridades comunistas —pese a su exitosa política destinada a contener y reducir la desigualdad interpersonal— para reducir las enormes diferencias de ingresos, heredadas históricamente, que existía entre las distintas naciones.

La serie La desigualdad bajo la lupa tiene como objetivo orientar el debate público sobre equidad, desigualdad de oportunidades y movilidad socioeconómica. Incluye artículos escritos por personal del Banco Mundial, así como investigadores y encargados de la formulación de políticas provenientes de la comunidad del desarrollo en su conjunto. Las opiniones e interpretaciones expresadas en los artículos son las de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, de sus Directores Ejecutivos ni de los países que representa.

La serie La desigualdad bajo la lupa no está protegida por derechos de propiedad intelectual y podrá reproducirse, siempre y cuando se haga debida mención de la fuente.

Los fundadores de la UE eran conscientes de que una unión con grandes diferencias económicas sería insostenible a largo plazo, de ahí que durante años las políticas hayan estado orientadas a mejorar las tasas de crecimiento de los miembros más pobres. En cuanto a la reducción de la desigualdad regional, Europa efectivamente ha logrado incrementar con éxito los ingresos de los miembros que eran más pobres al ingresar. Cuando se incorporaron a la UE, España, Portugal, Grecia e Irlanda eran pobres en relación con el promedio de toda la región. En 1986, cuando Portugal se convirtió en miembro de la UE, su PIB per cápita era

45% inferior a la media de la comunidad. Veinte años después, su PIB per cápita es apenas un tercio menor que la media de la Unión (más exactamente, el promedio de los países de Europa occidental que integraban la UE cuando Portugal ingresó en 1986). La convergencia indudablemente ha sufrido un revés durante la crisis actual, dado que los miembros más pobres se han visto afectados en mayor medida. Sin embargo, la situación no se ha revertido: los ingresos relativos tanto de España como de Portugal, comparados con los de Alemania, son actualmente alrededor de un 10% más elevados que cuando ambos países

se incorporaron a la UE en 1986. Si la crisis continúa y sus efectos negativos siguen afectando desproporcionadamente a los países más pobres, es posible que algunos de los logros obtenidos gracias a la convergencia se vean menoscabados y que incluso el futuro de la UE se vea más sombrío que hace apenas unos años.

Todos los montos expresados en dólares

corresponden a dólares de Estados Unidos, salvo

indicación en contrario.

Branko Milanovic es economista principal del

Banco Mundial.

Comité Editorial: Pedro Olinto (editor en jefe), Jaime Saavedra, Francisco Ferreira, Luis-Felipe López-Calva, John Newman y Gabriel Demombynes

Compiladora: Mary Anne MulliganProducción: Anna Reva

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