Benemérita Universidad Autónoma de Puebla …. Afiliación al SPSS. Cuestionario a Hogares .....56 CAPÍTULO IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE ATENCIÓN MÉDICA Y ODONTOLÓGICA

EVALUACIÓN EXTERNA 2009 DEL PROGRAMA CARAVANAS DE LA SALUD

1

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla

Evaluación Externa 2009 del Programa Caravanas de la Salud

Informe Final

Diciembre 2009


2

ÍNDICE

PRESENTACIÓN ..................................................................................................................... 6

SÍNTESIS EJECUTIVA ............................................................................................................. 9

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 16

CAPÍTULO I. COBERTURA DEL PROGRAMA EN LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS ....... 18

I.1. Los Municipios Prioritarios ............................................................................................. 18

I.2. Conceptualización de la Cobertura del PCS ................................................................. 19

I.3. Presencia del PCS en los Municipios Prioritarios en 2009 ............................................ 21

I.4. Presencia del PCS en Localidades de Municipios Prioritarios en 2009 ......................... 22

I.5. Cobertura de Población en Municipios Prioritarios en 2009 .......................................... 24

I.6. Duplicidades en la Prestación de Servicios del PCS .................................................... 28

CAPÍTULO II. EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES DE LAS UNIDADES MÉDICAS

MÓVILES, SU ACREDITACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN ........................................................ 32

II.1. Unidades Médicas Móviles ........................................................................................... 32

II.2. Caravanas y UMM en operación en los Municipios Prioritarios ................................... 33

II.3. Acreditación de Unidades Médicas Móviles ................................................................ 36

II.3.1. Acreditación Alcanzada en 2009 ........................................................................................ 37

II.4. Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles y los Equipos de

Salud Itinerante y el Surtimiento de Medicamentos ............................................................ 39

II.4.1. Equipo de Salud Itinerante ................................................................................................ 40

II.4.2. Unidades Médicas Móviles ............................................................................................... 42

II.4.3. Medicamentos ................................................................................................................... 47

CAPÍTULO III. EVALUACIÓN DE LOS AVANCES LOGRADOS EN LA AFILIACIÓN AL

SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD ................................................................ 51

III.1. Derechohabiencia ........................................................................................................ 53

III.2. Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud en 2009 ...................................... 55

III.3. Afiliación al SPSS. Cuestionario a Hogares ................................................................ 56

CAPÍTULO IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE ATENCIÓN MÉDICA Y

ODONTOLÓGICA ................................................................................................................. 58


3

IV.1. Sistema de Información en Salud .............................................................................. 59

IV.1.1. Información Integrada en el SIS sobre los Servicios Otorgados por el PCS en los

Municipios Prioritarios .................................................................................................................. 61

IV.2. Encuesta a Hogares sobre Servicios Médicos y Odontológicos del PCS ................... 62

IV.2.1. Servicios prestados a niñas y niños de 0 a 9 años .......................................................... 64

IV.2.2. Servicios prestados a mujeres en edad reproductiva ....................................................... 76

IV.2.3. Servicios prestados a mujeres embarazadas ................................................................... 83

IV.2.4. Atención odontológica ..................................................................................................... 88

IV.3. Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica en 2009: Principales

Resultados ........................................................................................................................... 96

IV.4. Estado de Nutrición ..................................................................................................... 97

IV.4.1. Estado de Nutrición de la Población Encuestada. Principales Resultados ...................... 105

IV.5. Higiene Oral .............................................................................................................. 107

IV.5.1. Higiene Oral. Principales Resultados .............................................................................. 108

CAPÍTULO V. EVALUACIÓN DE LA PERCEPCIÓN Y LA SATISFACCIÓN DE LOS

USUARIOS CON EL TRATO RECIBIDO ............................................................................ 109

V.1. Evaluación de la Percepción y Satisfacción de los Usuarios .................................... 109

V.1.1. Trato Digno: Satisfacción con el Trato Recibido ............................................................. 109

V.1.2. Autonomía: Capacidad de Participación en la Toma de Decisiones ............................... 110

V.1.3. Confidencialidad .............................................................................................................. 111

V.1.4. Comunicación: Claridad de la Información Recibida ....................................................... 112

V.1.5. Surtimiento de medicamentos ......................................................................................... 113

V.2. Resultados Principales de la Evaluación de Trato Recibido ..................................... 114

CAPÍTULO VI. PRINCIPALES HALLAZGOS Y CONCLUSIONES ..................................... 115

CAPÍTULO VII. RECOMENDACIONES................................................................................ 121

ANEXOS ............................................................................................................................... 130

Anexo 1. Metodología de la Evaluación y Diseño del Operativo ....................................... 130

Anexo 2 Marco Jurídico Institucional y el Análisis de Congruencia de la Evaluación ....... 165

Anexo 3. Información: Fuentes Primarias y Secundarias ................................................. 199

Anexo 4. Caracterización de las bases de datos y Sistema de Información

Georreferenciada .............................................................................................................. 202


4

Anexo A. Municipios Prioritarios ....................................................................................... 203

Anexo B.Indicadores Municipios Prioritarios ..................................................................... 205

Anexo C. Intervenciones de Atención Médica incluidas en el Catálogo Universal de

Servicios de Salud ............................................................................................................ 206

Anexo D. Muestra Seleccionada ...................................................................................... 208

BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................... 210


5

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

Causes Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud

Cessa Centros de Salud con Servicios Ampliados

DGED Dirección General de Evaluación del Desempeño

DGPLADES Dirección General de Planeación y Desarrollo en Salud

DOF Diario Oficial de la Federación

IDH Índice de Desarrollo Humano

EE-09-PCS Evaluación Externa 2009 del Programa Caravanas de la Salud

ESI Equipo de Salud Itinerante

MAM Muy alta marginación

MIDAS Modelo Integrador de Atención a la Salud

PAC Programa de Ampliación de Cobertura

PASSPA Programa de Apoyo a los Servicios de Salud para Población Abierta

PCS Programa Caravanas de la Salud

PEC Programa de Extensión de Cobertura

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PMIFS Plan Maestro de Infraestructura Física en Salud

ROP Reglas de Operación del Programa Caravanas de la Salud

Redess Redes de Servicios de Salud

SIC Subsecretaría de Innovación y Calidad

SPSS Sistema de Protección Social en Salud

SS Secretaría de Salud

UMM Unidades Médicas Móviles

Unemes Unidades de especialidades médicas


6

PRESENTACIÓN

En México, el derecho social a la protección de la salud es un precepto constitucional que ha

determinado el compromiso de la política de Estado de garantizar, a toda la población, el

acceso universal a los servicios requeridos para preservar y mejorar su salud. En

consecuencia, el Gobierno está empeñado en cumplir con el reto asumido al suscribir la

Declaración del Milenio de la ONU y al edificar sus principios en la reforma constitucional que

se incorporó a nuestra Carta Magna.

La vigencia de este derecho social se traduce en un esfuerzo institucional de enorme

trascendencia y envergadura que se ha precisado y proyectado en el PND y el PROSESA y,

en ese marco de política y programático, está impulsando nuevas iniciativas entre las que

sobresale el Programa de Acción Caravanas de la Salud 2007 – 2012.

El Sistema Nacional de Salud se amolda y desarrolla ante el demandado derrotero de

cancelar la exclusión e inequidad social en su vital área de competencia: la salud de todos

los mexicanos. El Programa Caravanas de la Salud constituye uno de los principales

esfuerzos del gobierno para acercar, por medio de unidades médicas móviles y equipos de

salud itinerantes, la oferta de la red de servicios de salud a la población que carece de

atención médica oportuna debido a que habita en localidades con alta dispersión y difíciles

condiciones de acceso.

El carácter de programa especial se le ha dado al PCS por ser la vía de conducción de la

acción gubernamental planificada que busca desplegar, de manera focalizada, la oferta de

servicios que atienda a quienes hoy se encuentran socialmente desprotegidos.

La evaluación externa de los programas gubernamentales es un proceso continuo y

sistemático que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y

metas, así como su eficacia, eficiencia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. Por lo


7

tanto, constituye un elemento clave para ampliar y profundizar las acciones programáticas

que se realizan.

Con el objeto de desarrollar la Evaluación Externa del PCS 2009, la Secretaría de Salud y la

BUAP suscribieron el Convenio que establece las bases de colaboración y los propósitos

específicos de este crucial ejercicio. El planteamiento general del diseño requerido para esta

Evaluación, así como los objetivos y parámetros metodológicos que deberían cumplirse,

fueron desarrollados y establecidos por la Subsecretaría de Innovación y Calidad de la SS, a

través de su Dirección General de Evaluación del Desempeño, a sus titulares, Dra. Maki

Esther Ortiz Domínguez y Dr. Francisco J. Garrido Latorre, les corresponde una buena parte

del reconocimiento que pueda merecer este trabajo. Ambas instancias, constituyeron,

durante la preparación y elaboración de esta EE-09-PCS, un firme sustento y una fuente

permanente de orientación.

La responsabilidad principal por la elaboración intelectual, generación de análisis y

producción de la evaluación misma, estuvo a cargo del siguiente grupo de investigadores,

colaboradores de esta casa de estudios:

Coordinador del Proyecto Dr. Antonio C. Martín del Campo Rodríguez

Subcoordinador del Proyecto Mtro. Israel Martínez Ruiz

Investigador Senior Lic. Francisco Eduardo de la Vega de Ávila

Investigador Lic. Enrique de la Rosa Ramos

Investigador Ing. Héctor M. Peralta Sarabia

Investigador Senior Mtro. Vicente López Trueba

Asistente de Investigación Méd. Daphne León Flores

Personal académico de la Facultad de Medicina de esta institución apoyó el desarrollo del

operativo de campo e hizo aportaciones en la confección de sus instrumentos. El Director de

la Facultad, Dr. Rosendo Briones y su Secretario Académico, Dr. José Luis Gándara,


8

coordinaron la participación de este centro de estudios e investigación. Asimismo, se

reconoce a los miembros de la comunidad universitaria integrantes de las brigadas que

realizaron el levantamiento de la información.

El Rector de la Universidad, Dr. Enrique Agüera Ibañez, participó directamente en la

conducción institucional del proyecto, en ello, cotidianamente contó con el apoyo de esta

Vicerrectoría de Docencia.

La aspiración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla es contribuir al

fortalecimiento de la gestión del Programa que, vía su retro-alimentación, construya una

efectiva y universal protección de la salud en México.

Jaime Vázquez López

Vicerrector de Docencia


9

SÍNTESIS EJECUTIVA

La Evaluación Externa 2009 del PCS es una evaluación de resultados, considerada de

medio-camino, concentrada en cinco objetivos principales conforme a los cuales se

estructuran los componentes de la Evaluación. El levantamiento de campo se realizó,

conforme a una muestra representativa, en localidades de municipios con los niveles más

bajos de IDH e involucró, tanto localidades que son visitadas por una caravana, como otro

conjunto que no cuenta con presencia del PCS. Los resultados del Programa que son

evaluados – cobertura, UMM y ESI, afiliación al SPSS, atención médica y odontológica y,

trato otorgado o recibido -- se comparan contra lo que se registra en localidades que aún no

cuentan con acceso a servicios de atención médica y odontológica.

Cobertura del Programa en los Municipios Prioritarios

El primer componente evalúa los resultados alcanzados en la cobertura del Programa; el

análisis destaca que de los 125 municipios prioritarios en 101 tiene presencia Caravanas, sin

embargo, en 24 municipios que constituyen parte de la primera prioridad del PCS, no existe

localidad alguna con presencia de Caravanas. Del total de localidades existentes en estos

municipios, 39.7% dispone de servicios (infraestructura fija) de salud, del resto, sólo

42.7%cuenta con Caravanas (atención itinerante), esto es, 57.3% de las localidades sin

servicios de salud, tampoco son visitadas por Caravanas de la Salud.

La información sobre la población objetivo que efectivamente tiene acceso a los servicios del

PCS no se conoce con precisión; ello porque los registros de las actividades de las

Caravanas no se integran a un sistema de información y gestión. Sólo un porcentaje

minoritario de las UMM incorpora la información sobre los servicios que proporcionan al

Sistema de Información en Salud. Dado lo anterior, la población objetivo atendida se estima

en función de la población de las localidades visitadas por las Caravanas, así como


10

reconociendo a población de localidades satélites que se considera también logran el acceso

a los servicios del PCS,

Con base en estas estimaciones, de la población de localidades que forman parte de los

municipios prioritarios y no disponen de servicios de salud, sólo 52% tiene acceso a la

atención itinerante que ofrece el PCS. Las ROP 2007, 08 y 09 implican que para el año 2010

ya se habría alcanzado la cobertura universal, cuando menos, en todas las localidades de los

municipios prioritarios. Propósito que hoy se encuentra lejano.

La insuficiente cobertura de la población objetivo que constituye la primera prioridad del PCS,

se combina con duplicidades del Programa con los servicios de salud que se apoyan en

infraestructura fija; esto es una inconsistencia seria, ya que 20.7% de las localidades que son

visitadas por Caravanas tienen acceso también a los servicios (fijos) de salud.

Distribución, Acreditación y Condiciones de las UMM y los ESI

La distribución y acreditación de las UMM se analizó en base a información secundaria. Las

condiciones de las UMM, las competencias de los ESI y el surtimiento de medicamentos, se

captaron en campo mediante el instrumento específico que se aplicó a 73 UMM y sus

respectivos ESI.

En cuanto a la distribución de UMM en los siete estados donde se encuentran los 125

municipios prioritarios, sobresalen dos aspectos. El primero es que la proporción del total de

UMM asignado a municipios prioritarios, varía grandemente entre estas entidades, reflejando,

en el caso de cuando menos cuatro estados que no se está ponderando adecuadamente la

primera prioridad del PCS. El segundo es que 71% de las UMM que operan en los municipios

prioritarios son tipo 0 y, adicionalmente, se trata de UMM dignificadas; esto es, los municipios

prioritarios son mayormente cubiertos por las UMM de menor capacidad resolutiva y mayor

tiempo de uso.


11

Respecto al cumplimiento con el proceso de acreditación, se observa que se cumple plena o

satisfactoriamente en seis de los siete estados; sólo en Veracruz existe un rezago importante

(únicamente 22% de sus UMM Generación 2007 han sido acreditadas).

La competencia cultural y el conocimiento del idioma de la localidad son una característica

importante, ya que un alto porcentaje de la población de los municipios prioritarios pertenece

a pueblos indígenas. Si bien el dominio del idioma y la competencia cultural sólo lo acreditan

en una proporción de 30 a 40% los miembros de los ESI, es importante resaltar que, la

promoción de los programas de salud se suele hacer total o parcialmente en el idioma de la

localidad.

Las condiciones de las UMM se evaluaron tomando en cuenta el estado físico de los

vehículos y del equipamiento básico (instrumentos médicos y otros de apoyo). En la mayoría

de los casos el primero es adecuado y las carencias en el segundo, si bien son frecuentes,

no son predominantes. De cualquier forma los niveles en que se presentan las insuficiencias

son significativos y deben corregirse pues pueden reducir en forma drástica las capacidades

de las Caravanas.

Los ESI consideran que los medicamentos con los que disponen las Caravanas son

adecuados (78%), suficientes (72%) y oportunos (69%) en buena medida pero reconocen

limitaciones en este importante componente.

Afiliación al SPSS

La afiliación al SPSS en los municipios prioritarios de los siete estados se ha elevado

consistente y significativamente; de 2005 a 2009, pasó de representar solamente 7.9% de la

población de estos municipios a 61.8% al final del periodo.


12

Con base en los resultados de la Encuesta a Hogares fue posible estimar que en las

localidades con Caravanas, la afiliación al SPSS representa 67.5% de la población, situación

que contrasta favorablemente con el hecho de que en las localidades sin Caravanas dicha

proporción sólo alcanzó 54.5%.Lo anterior permite inferir que las actividades de promoción y

apoyo que el PCS realiza para ampliar la afiliación están teniendo un impacto positivo y

relevante en el logro de la misma.

Atención Médica y Odontológica

La evaluación de estos servicios en los municipios prioritarios se basó en dos fuentes: los

cubos dinámicos del SIS y la Encuesta a Hogares en las localidades seleccionadas en la

muestra.

El SIS sólo integra información de 31% de las UMM que operan en los municipios prioritarios

lo que resulta del hecho de que se carece de un sistema de gestión del PCS. La información

disponible en el SIS solamente permite manejar una muestra con sesgos.

A partir de la información disponible en el SIS se observa que las UMM otorgaron un

promedio mayor de servicios en el 2009 que en el año anterior. Sin embargo, la gran

varianza de estos promedios entre estados es indicativa que no se aplican uniformemente los

estándares para la medición de este tipo de servicios.

La Encuesta a Hogares permitió obtener información representativa para localidades con y

sin caravanas en municipios prioritarios de los siete estados. En el caso de los servicios de

salud se cubrió un amplio vector para los grupos de población prioritarios (niños y niñas de 0

a 9 años, mujeres en edad reproductiva y mujeres embarazadas). Adicionalmente, se captó

información para servicios odontológicos.


13

En forma generalizada y representativa se pudo confirmar que las Caravanas proveen todos

estos servicios conforme la normatividad lo requiere; esto se registra en el hecho de que

constituyen una fuente importante de los mismos en las localidades que visitan.

Al comparar las localidades con y sin Caravanas se verifica que las primeras de manera

sistemática tienen un mayor acceso a estos servicios y ello se explica en buena medida por

la presencia del PCS.

Los resultados avalan que el modelo operativo de las Caravanas es efectivo una vez que se

logra hacerlo disponible para población que previamente no tenía acceso a servicios de

salud.

Trato Recibido

Este componente de la evaluación se basó también en la Encuesta a los Hogares mediante

la cual se estimó la percepción y satisfacción con el trato recibido. Además de la percepción

general de la población por el trato recibido, misma que de manera contundente se manifestó

como buena o muy buena, se evaluaron cuatro dimensiones adicionales.

El grado de autonomía que perciben los beneficiarios es también bueno a muy bueno, como

es la satisfacción con los medicamentos recibidos, así mismo, aunque en menor medida se

mostró satisfacción con el nivel de comunicación que han experimentado en el trato con los

ESI.

La satisfacción con la confidencialidad percibida es una dimensión mezclada con opiniones

divididas, sin embargo, cabe reconocer que esta es una dimensión más subjetiva que las

anteriores y, en ciertos casos, es afectada por lo sensible de algunos problemas de salud.


14

Marco Jurídico Institucional y el Análisis de Congruencia de la Evaluación

Como parte de los trabajos de análisis e investigación, se realizó un reconocimiento del

Marco Jurídico Institucional con la finalidad de dar un sustento adicional a los componentes

de la evaluación y complementarla orientando su análisis de congruencia. Este desarrollo se

presenta en el Anexo 2.

Principales Hallazgos y Conclusiones

Las siguientes dimensiones sobresalen:(I) El diseño normativo del PCS ha permitido que en

la práctica el Programa se encuentre insuficientemente focalizado; (II) como resultado de la

insuficiente focalización del PCS, su operación alcanza localidades que no se contemplan en

ninguno de los tres niveles de prioridad establecidos para el Programa en sus ROP;

adicionalmente, la distribución de UMM de diversos tipos entre localidades de municipios

prioritarios y no prioritarios no da un trato preferencial a los primeros; en contraste (III) donde

opera el PCS está cumpliendo satisfactoriamente con sus objetivos, destaca que el

Programa, vía sus actividades de promoción, hace una contribución relevante a la afiliación

al SPSS; proporciona los servicios de atención médica y odontológica que conforme a sus

normas debe proporcionar y es el principal oferente de estos servicios;

complementariamente, entre la población receptora de los servicios del PCS existe una

elevada satisfacción con el trato recibido.

La contrastante situación antes caracterizada, podría haberse modificado si el ente rector del

PCS, hubiera corregido las deficiencias existentes y, en forma consecuente, hubiera

impulsado reformas a las ROP que incrementaran la capacidad institucional para mejorar la

focalización y elevar la calidad de la gestión del Programa. Es necesario enfatizar que (IV)

las ROP y los Convenios de Transferencia deberían haber sido y deben ser instrumentos

dinámicos y eficaces para la retroalimentación y el fortalecimiento del Programa. En la

actualidad (V) no se cuenta con la información imprescindible para conocer la operación del


15

PCS y conducir estratégicamente su gestión; la información que se genera mediante los

registros de las Caravanas no fluye, no se estructura, no se integra y, por lo tanto, no está

disponible y, desde luego, no se utiliza.

Recomendaciones

La EE-09-PCS sustenta un conjunto amplio y diverso de recomendaciones que en este

Informe Final se presentan conforme a lo siguiente:(I) las mejoras que se pueden introducir

en la normatividad específica y el diseño del Programa; (II) en materia de cobertura y en

relación con la necesidad de conocer la población objetivo efectivamente atendida por el

PCS, según los tres niveles de prioridad de la misma y con una perspectiva nacional; (III) las

condiciones de las UMM, su acreditación y los ESI; (IV) el apoyo del Programa a la afiliación

al SPSS; (V) los procesos de atención médica y odontológica; (VI) el ejercicio de las

facultades y el cumplimiento de las responsabilidades de la entidad normativa; así como (VII)

otras, de particular relevancia para las evaluaciones externas futuras.


16

INTRODUCCIÓN

La exposición de los principales resultados y recomendaciones de la Evaluación Externa

2009 del Programa Caravanas de la Salud (EE-09-PCS) se elabora en este documento en

siete capítulos o secciones.

Los capítulos I a V están dedicados a los componentes de análisis y evaluación que se

corresponden con los objetivos definidos para este trabajo. En todos los casos la Evaluación

se concentró en los 125 municipios definidos como prioritarios para el Programa. Estos

componentes son:

Evaluación de los avances logrados en la cobertura del Programa.

Evaluación de los avances logrados en la afiliación al Sistema de Protección Social en

Salud (SPSS).

Evaluación de las condiciones de las Unidades Médicas Móviles (UMM), así como de

su acreditación y el surtimiento de medicamentos.

Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica.

Evaluación de la percepción y la satisfacción de los usuarios con el trato recibido

Los capítulos VI y VII se dedican a la síntesis de los principales hallazgos y conclusiones, así

como a la formulación de recomendaciones orientadas a retroalimentar y mejorar la

instrumentación y gestión del Programa, ello, buscando elevar su capacidad institucional

para cumplir con sus objetivos.

Complementa a estos capítulos una serie de anexos que comprenden lo siguiente: (i) la

metodología y el diseño del operativo de campo; (ii)la revisión y el desarrollo estructurado del

Marco Jurídico - Institucional que orienta y da sustento al PCS; lo anterior, con el objeto de

dar base al análisis de congruencia de la Evaluación; (III) la información estadística; (iv) la


17

caracterización de las bases de datos integradas y, (v) la descripción de mapas con

información georreferenciada.

Acompañan a este documento de Informe Final un conjunto de Adjuntos, en archivos

electrónicos que contienen los diversos elementos o insumos incorporados en la Evaluación.


18

I. COBERTURA DEL PROGRAMA EN LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS

I.1 Los Municipios Prioritarios

El Programa tiene como primera prioridad de atención la población que habita en localidades

que pertenecen a los 125 municipios con menor IDH 1 y mayor marginación que se

encuentran en siete entidades federativas del país. Estos municipios tienen una población de

1.4 millones de mexicanos, distribuidos de la siguiente manera:

Cuadro 1. Municipios Prioritarios

Entidad Población Municipios

Chiapas 423,023 20

Durango 30,069 1

Guerrero 373,908 21

Nayarit 30,551 1

Oaxaca 267,421 58

Puebla 95,692 9

Veracruz 181,216 15

Total 1,401,880 125

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Unidad de Microrregiones. www.microrregiones.gob.mx

La población se distribuye en 6,857 localidades, de las cuales 41.4% registran menos de 50

habitantes y sólo 231 tienen más de mil habitantes. Solamente 13 municipios tienen más de

25 mil habitantes y 53 tienen menos de 5 mil habitantes2.

Un aspecto relevante es que en estos 125 municipios cerca de 85% de la población es

hablante de lengua indígena, además que presentan rezagos importantes y niveles de

pobreza altos respecto al promedio nacional.3

1 Ver Anexo A

2 Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Unidad de Microrregiones. www.microrregiones.gob.mx

3 En el Anexo B se presenta información estadística sobre las condiciones demográficas, económicas y sociales

de la población de estos municipios


19

I.2 Conceptualización de la Cobertura del PCS

El PCS representa uno de los principales esfuerzos del gobierno para acercar la oferta de la

red de servicios de salud a la población que carece de atención médica oportuna debido a

que habita en localidades con alta dispersión y difíciles condiciones de acceso.

De acuerdo con las ROP, en sus diversas ediciones anuales, el Programa tiene como meta

lograr una cobertura geográfica progresiva y de carácter nacional que se espera sea, en

2010, del orden de 3.9 millones de personas que habitan en aproximadamente 20 mil

localidades que se ubican en los 31 estados y el Distrito Federal.

La prioridad, en un primer momento, es la focalización de la atención en población que habita

en localidades marginadas y sin acceso a servicios de salud y, además, están ubicadas en

los 125 municipios prioritarios de menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) localizados en

siete estados4.

En segundo lugar, se prioriza atender a personas y familias de todas las entidades

federativas que habitan en localidades de muy alta y alta marginación que no

necesariamente radiquen en municipios de menor IDH, pero que carecen de acceso regular

a servicios de salud.

Por último, se tiene previsto atender, en todo el país, a personas y familias que habitan en

localidades que por sus condiciones de marginación y de accesibilidad puedan considerarse

como geográficamente dispersas y de difícil acceso a la infraestructura institucional de salud.

Por ello, las ROP indican que las Caravanas de la Salud atenderán:

• A personas y familias que habiten en municipios catalogados como de menor IDH.

4 Los siete estados son: Chiapas, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca, Puebla y Veracruz.


20

• A personas y familias que habiten en localidades con alto o muy alto grado de

marginación.

• A personas y familias que habiten en localidades que no tengan unidades fijas de

atención a la salud, además, para poder acceder a ellas, tengan que trasladarse un

tiempo superior a una hora a través de los medios de transporte disponibles.

• A personas y familias que se encuentren en sitios donde por razones de alguna

contingencia haya un incremento en la demanda de servicios.

La evaluación de la cobertura del Programa requiere conocer cuáles son las localidades

donde tienen presencia las Caravanas, esto es, las que forman parte de una ruta; las

localidades “satélite, es decir, las que por su cercanía a localidades visitadas por Caravanas,

se estima que parte de su población podría estar recibiendo atención y, en ambos casos,

cuál es la población que efectivamente está recibiendo los servicios.

La manera en que el Programa integra y presenta la información respecto a la cobertura no

permite identificar totalmente cuál es la población a la que están llegando las Caravanas ya

que las coordinaciones estatales del PCS presentan, en el Anexo 6 del Convenio de

Coordinación y Transferencia de Recursos Presupuestarios Federales, información sobre las

localidades que forman parte de las rutas, calculando su población beneficiaria a partir de la

totalidad de las personas que habitan en la localidad, lo cual no necesariamente se cumple

ya que no existe evidencia documentada que permita confirmarlo, además que no se

presenta suficiente información para diferenciar entre las localidades “subsede” y localidades

“satélite” de la ruta. Sin embargo, ésta, es la información disponible sobre las rutas y las

localidades que cubren las Caravanas por lo que para el cálculo de la cobertura se utiliza

esta fuente.

Por otra parte, debe destacarse que no existe información sistematizada de la población

atendida. La única información disponible se encuentra en el Sistema de Información en

Salud (SIS) que presenta resultados sobre los servicios prestados.


21

Al respecto, es preocupante que el SIS sólo ha logrado incorporar información de

aproximadamente 30% de las UMM, o de otra forma, sólo 30% de las UMM logran que su

información se integre al SIS. Además, la información sobre servicios que se integra al SIS,

no puede considerarse como una cuantificación de la población atendida, ya que no hay una

correspondencia uno a uno entre personas atendidas y servicios prestados dado que es

frecuente el que una misma persona reciba 2 o más servicios.

I.3 Presencia del PCS en los Municipios Prioritarios en 2009

El análisis de la presencia del Programa al nivel de los municipios permite identificar

diferencias entre entidades. En el Cuadro 2 se presenta el porcentaje de avance en la

presencia del PCS en municipios.

Cuadro 2. Presencia del PCS en los Municipios Prioritarios

Entidad Total de

Municipios Prioritarios

Municipios Prioritarios con

presencia del PCS

% de Municipios Prioritarios con

presencia del PCS

Chiapas 20 18 90

Durango 1 1 100

Guerrero 21 21 100

Nayarit 1 1 100

Oaxaca 58 40 69

Puebla 9 7 78

Veracruz 15 13 87

Total 125 101 81 Fuentes: Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud.

DGPLA DES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

Como se observa, en 81% de los municipios hay presencia del Programa, siendo Oaxaca el

estado con mayor número de municipios prioritarios sin presencia de Caravanas, ello, se

explica, en parte, por el gran número de municipios prioritarios que existen en la entidad y


22

porque, dada su limitada dimensión, existen municipios completos cubiertos por otros

servicios.

Del mismo modo, sobresale Guerrero por ser la segunda entidad con mayor número de

municipios prioritarios (21), pues el PCS tiene presencia en la totalidad de los municipios, así

como Chiapas, donde 90% de los municipios prioritarios tiene presencia del Programa.

I.4 Presencia del PCS en Localidades de Municipios Prioritarios en 2009

El análisis del grado de avance en la cobertura resulta más ilustrativo cuando se incluye

información referente a las localidades y a la población que ha sido incorporada a las rutas

de las Caravanas.

Para estimar la cobertura se identifican las localidades que ya cuentan con servicios

brindados por otros programas o instituciones de salud. Para ello, se consideran las

localidades con presencia de infraestructura de salud y se hace el cálculo en base a

isócronas de desplazamiento de 30 minutos a través de las vías de comunicación5.

De este modo, se identifican las localidades objetivo, siendo todas aquéllas localidades de

los 125 municipios prioritarios que no cuentan con servicios de salud y, en las cuales, el

tiempo de desplazamiento a la unidad de atención en salud es superior a 30 minutos.

En el cuadro 3 se puede observar que existen diferencias entre entidades federativas en el

porcentaje de localidades que cuentan con servicios de salud, siendo Veracruz y Chiapas las

entidades con una mayor proporción de localidades con servicios y Durango la entidad con el

menor porcentaje.6

5 La información de la distancia de las localidades a las unidades de atención en salud más cercanas fue

proporcionada por la DGPLADES a través de la Coordinación del Programa. 6 Menos de media hora de unidad de primer o segundo nivel


23

Cuadro 3. Localidades de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud

Entidad Total de Localidades

de los Municipios Prioritarios

Localidades de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud

% Localidades de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud

Chiapas 1,683 880 52.3

Durango 838 83 9.9

Guerrero 1,663 624 37.5

Nayarit 525 66 12.6

Oaxaca 1,308 595 45.5

Puebla 280 113 40.4

Veracruz 560 364 65.0

Total 6,857 2,725 39.7 Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006.

Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

Por su parte, en el cuadro 4 se presenta la información de cobertura del PCS desagregada al

nivel de localidad a partir de la presencia del PCS en las localidades objetivo, entendidas

como aquéllas que no cuentan con servicios de salud. Se aprecia que existen diferencias

entre entidades, siendo Nayarit el estado en que la presencia en las localidades de los

municipios prioritarios, Del Nayar, es más alta y Guerrero la entidad donde es la más baja,

29%. En cuanto al total de los municipios prioritarios, la presencia en las localidades objetivo

es de 43%.


24

Cuadro 4. Presencia del PCS en Localidades de los Municipios Prioritarios

Entidad

Localidades de los Municipios

Prioritarios sin Servicios de Salud

Localidades de Municipios Prioritarios sin Servicios de Salud con Presencia del PCS

% de Localidades de Municipios Prioritarios sin Servicios de Salud con Presencia del PCS

Chiapas 803 319 39.7

Durango 755 546 72.3

Guerrero 1,039 300 28.9

Nayarit 459 246 53.6

Oaxaca 713 227 31.8

Puebla 167 68 40.7

Veracruz 196 60 30.6

Total 4,132 1,766 42.7

Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006. Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

Se observan diferencias claras en el esfuerzo realizado por ampliar la presencia del PCS en

las localidades respecto a los municipios, pues mientras el porcentaje de municipios

prioritarios con presencia del Programa es relativamente alto (81%), el porcentaje de

localidades en 5 de los 7 estados es menor o igual a 50%. Por ejemplo, Guerrero es el caso

más claro en el que el diseño de las rutas permite la presencia de caravanas en todos los

municipios prioritarios (100%) sin que este esfuerzo sea consistente con la prestación de los

servicios en las localidades, pues sólo en 29% de las localidades de los municipios

prioritarios de esta entidad existe presencia del PCS.

I.5 Cobertura de Población en Municipios Prioritarios en 2009

El siguiente nivel de análisis de la cobertura del Programa es el de la población. Como se ha

descrito en la sección anterior, lo primero que debe hacerse para evaluar la cobertura del

PCS e s calcular, en este caso, el total de la población de los municipios prioritarios que vive

en localidades que ya estarían recibiendo servicios de salud de otros programas o


25

instituciones. Se consideran localidades cubiertas aquéllas que cuentan con unidad de

atención en salud en la localidad, o bien, se encuentran a menos de 30 minutos.

Otro de los supuestos del que se parte en este análisis es que el total de la población que

habita en localidades con servicios, estaría siendo ya cubierta. Este supuesto es relevante

pues se asume que toda la población tendría los medios para trasladarse a la unidad de

atención en salud más cercana.

En el cuadro 5 se presenta la información referente a la población de las localidades que

cuentan con servicios de salud. Como se observa, 67.7% de la población de municipios

prioritarios habita en localidades ya cubiertas, existiendo diferencias entre entidades, siendo

Veracruz y Chiapas las entidades federativas donde hay una mayor proporción de la

población cubierta y, por el contrario, Durango y Nayarit las entidades donde hay un mayor

porcentaje de población objetivo para el Programa.

Por su parte, al evaluar la cobertura al nivel de la población de las localidades con presencia

del PCS (cuadro 6), se observa que el Programa se encuentra en localidades donde habita

52% de la población objetivo. Igualmente, se observan diferencias entre entidades

federativas, siendo Nayarit la entidad en que la cobertura es mayor y Puebla la entidad

donde se ha cubierto a una menor proporción de la población.


26

Cuadro 5. Población de los Municipios Prioritarios con Servicios de Salud en sus Localidades

Entidad Total de Población de

los Municipios Prioritarios

Población de Municipios Prioritarios con Servicios de Salud

% Población de Municipios Prioritarios con Servicios de Salud

Chiapas 423,023 306,843 72.5

Durango 30,069 10,698 35.6

Guerrero 373,908 260,110 69.6

Nayarit 30,551 11,560 37.8

Oaxaca 267,421 154,426 57.7

Puebla 95,692 62,215 65.0

Veracruz 181,216 143,023 78.9

Total 1,401,880 948,875 67.7 Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006.


Cuadro 6. Población de los Municipios Prioritarios con Presencia del PCS en sus Localidades

Entidad Población de Municipios

Prioritarios sin Servicios de Salud

Población de Municipios

Prioritarios sin Servicios de Salud con presencia del

PCS

% de Población de los Municipios Prioritarios sin Servicios de Salud con presencia del PCS

Chiapas 116,180 50,574 44

Durango 19,371 12,146 63

Guerrero 113,798 69,211 61

Nayarit 18,991 12,579 66

Oaxaca 112,995 61,047 54

Puebla 33,477 13,867 41

Veracruz 38,193 16,376 43

Total 453,005 235,800 52 Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006.



27

Al realizar la evaluación de la cobertura al nivel de población se confirma la existencia de

diferencias conforme se va desagregando la unidad de observación. Retomando el ejemplo

de Guerrero, el diseño y operación de las rutas permite que el PCS tenga presencia en 100%

de los municipios, sin embargo, al analizar la presencia a nivel desagregado se aprecia que

sólo 29% de las localidades cuenta con presencia del Programa, lo que representa 61% de la

población objetivo.

La información para el cálculo de la cobertura proviene del Anexo 6 de los Convenios

Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales. En cuanto a la información

que ahí se presenta cabe resaltar que se detectaron ciertas inconsistencias en los datos

relativos al total de la población potencialmente beneficiaria del PCS en las localidades,

siendo las principales las siguientes:

1) Se contabiliza como población beneficiaria a 100% de la población de las localidades

donde tiene presencia el Programa.

2) En algunos casos, el total de la población potencialmente beneficiaria incluso excede

al total de la población que habita en la localidad7.

3) Esto último podría explicarse si las entidades incorporan como parte de la población

beneficiaria a la población de localidades “satélite” o que se encuentran en el camino

de la ruta de la Caravana, sin embargo, en dicho anexo no se identifican las

diferencias entre tipo de localidades y, más bien, se observa la falta de uniformidad en

los criterios usados para calcular la “cobertura”.

7La información sobre población atendida presentada por las coordinaciones estatales se basa, en la mayoría

de los casos, en información proveniente del Conteo 2005, no obstante la existencia de información de CONAPO actualizada al nivel municipal.


28

I.6 Duplicidades en la Prestación de Servicios del PCS

En el cuadro 7 se presenta información sobre la duplicidad en la prestación de los servicios

del Programa por la presencia de Caravanas en localidades que cuentan con otro tipo de

servicios.

Cuadro 7. Duplicidades del PCS en la Prestación de Servicios

Entidad Localidades con

Presencia de Caravanas

Otros Servicios de Salud

%

Chiapas 504 185 36.7

Durango 577 31 5.4

Guerrero 405 87 21.4

Nayarit 255 9 3.5

Oaxaca 318 91 28.6

Puebla 79 11 13.9

Veracruz 111 51 45.9

Total 2,249 465 20.7

Fuentes: Secretaría de Salud. 2008. Directorio de unidades médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

Se observa que 20.7%, de las localidades que disponen dela presencia de Caravanas ya

estarían cubiertas por servicios (fijos) de salud. Este resultado contrasta con la relevancia de

la población objetivo que aún no es atendida en los municipios prioritarios y puede explicarse

porque al momento de diseñar las rutas no se capta o pondera adecuadamente el factor de

la potencial cobertura que los servicios de salud ya instalados puede concretar en

localidades vecinas y/o satélites. .

La duplicidad en la prestación de los servicios de las Caravanas puede tener su explicación

en la falta de atención efectiva en salud por parte de otros servicios o programas de salud,


29

pues existen localidades que aunque están cerca de una unidad de salud, realmente no

tienen acceso a la atención que potencialmente se considera factible pueden recibir.

En ese sentido, será necesario profundizar en análisis o evaluaciones posteriores el conteo o

registro preciso de la población que efectivamente es atendida por el PCS. Asimismo, es

necesario elucidar, vía una mejor base de método e información, la población que

efectivamente puede ser atendida por los diversos servicios de salud que tienen presencia en

las localidades cercanas o que forman parte de las rutas de las Caravanas.

Las figuras 1 y 2 reflejan los principales resultados del análisis, presentando a través de

diagramas de Venn, la cobertura al nivel de localidad y de población.


30

Figura 1. Presencia del PCS en Localidades de los Municipios Prioritarios

MUNICIPIOS= 125

LOCALIDADES= 6, 857

LOCALIDADES DE LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS SIN ACCESO A SERVICIOS DE SALUD

2, 366, LOCALIDADES

34.5%

Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006. Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del

Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

ACCESO A OTROS PRESENCIA DEL PCS SERVICIOS 465 LOC.

2,260 LOC. 1, 766LOC.


31

Figura 2. Población de Localidades de los Municipios Prioritarios con Presencia del PCS

MUNICIPIOS= 125

POBLACIÓN= 1, 401, 880

POBLACIÓN DE LOS MUNICIPIOS PRIORITARIOS SIN ACCESO A SERVICIOS DE SALUD 217, 205 HABITANTES

15.5%

Fuentes: INEGI. Conteo de Población y Vivienda 2005, México D.F., 2006. Secretaría de Salud. 2008. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud. DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

ACCESO A OTROS PRESENCIA SERVICIOS DEL PCS

118,734 HBS

830, 141 HBS. 235, 800 HBS.


32

II. EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES DE LAS UNIDADES MÉDICAS MÓVILES, SU

ACREDITACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN

II.1 Unidades Médicas Móviles

Las UMM tienen un alto valor estratégico como instrumento del Programa para la prestación

de servicios. Son vehículos que contienen instalaciones; equipo médico y odontológico para

el diagnóstico y tratamiento de diversos niveles de capacidad resolutiva. Las UMM son

operadas por personal capacitado que integra el equipo de salud itinerante: -un médico, una

enfermera y un promotor de salud-polivalente y, en su caso, un odontólogo-.

Estas unidades cuentan con adaptaciones, equipo médico, instrumental, medicamentos e

insumos médicos para otorgar servicios. De acuerdo a su capacidad de resolutividad, las

UMM son de 4 tipos:

Unidad Médica Móvil Tipo 0. Son unidades tipo expedición, con tracción en las cuatro ruedas

y otros aditamentos similares, transportan personal de salud -un médico general, una

enfermera y un promotor de la salud-, así como medicamentos e insumos para la atención de

la población en las localidades de una microrregión que integran la ruta asignada a esa

UMM.

Unidad Médica Móvil Tipo I. Es una unidad acondicionada como consultorio de medicina

general, cuenta con equipo estándar para atención primaria, química seca, toma de muestras

para cáncer cérvico-uterino y se complementa con equipo de electrocardiografía. Su plantilla

de personal la integran un médico general, una enfermera y un promotor de la salud-

polivalente.

Unidad Médica Móvil Tipo II. Este tipo de unidad opera como consultorio de medicina general

y atención odontológica, cuenta con un laboratorio de química seca y de toma de muestras

para cáncer cérvico-uterino, además de equipo de electrocardiografía. El equipo humano


33

está integrado por un médico general, un odontólogo, una enfermera y un promotor de la

salud-polivalente.

Unidad Médica Móvil Tipo III. Este tipo de UMM es el mejor equipado, de hecho es un

consultorio de medicina general y atención odontológica, dotado de enlace satelital para

operar telemedicina, tiene equipo de video-conferencia, ultrasonografía y electrocardiografía.

Complementariamente, funciona como laboratorio de química seca y toma de muestras para

cáncer cérvico-uterino. El personal que lo opera es un médico general, un odontólogo, una

enfermera y un promotor de la salud-polivalente.

Las distintas condiciones, equipo y personal con que cuentan las Caravanas, de acuerdo al

tipo de UMM, implican diferencias en la oferta de servicios y capacidad resolutiva para cada

una de ellas. En el Anexo C se presenta la cartera de servicios de salud con el listado de

intervenciones que puede realizar cada tipo de UMM.

II.2 Caravanas y UMM en operación en los Municipios Prioritarios

El Programa Caravanas de la Salud tiene presencia en todo el país y en localidades de

municipios tanto prioritarios como no prioritarios.

En el cuadro 8 se presenta la información referente a la presencia de las UMM en las 7

entidades federativas y las diferencias entre entidades en cuanto a la asignación de

Caravanas para atender a la población de los municipios prioritarios. Sobresalen los casos

de Guerrero y Chiapas, donde 100% y 95%, respectivamente, de las UMM prestan el servicio

en los municipios prioritarios, mientras que en Puebla y Veracruz se destinan sólo 35% y

34% del total de las UMM que operan en el estado.8 Por su parte, en el cuadro 9 se presenta

la información sobre las UMM en operación en los 125 municipios y su distribución por tipo.

8 En Durango se destina el 23% de la UMM a la atención de la población de municipios prioritarios, lo cual se

debe principalmente a que en este estado únicamente se encuentra un municipio prioritario, El Mezquital.


34

Cuadro 8. Asignación de UMM a Municipios Prioritarios

Entidad Total de Caravanas

en la entidad Caravanas operando en Municipios Prioritarios

%

Chiapas 64 61 95

Durango 53 12 23

Guerrero 69 69 100

Nayarit 38 22 58

Oaxaca 82 62 76

Puebla 34 12 35

Veracruz 47 16 34

Total 387 254 66

Fuente: Calculado por autores a partir de información de DGPLADES. Convenio de Coordinación y Transferencia de Recursos Presupuestarios Federales

Cuadro 9. Distribución de las Unidades Médicas Móviles del PCS en Operación en los 125 Municipios Prioritarios por Entidad Federativa y Tipo de Unidad %

Entidad Tipo de Unidad

0 Dignificada 0 I II III

Chiapas 30 46 10 8 7

Durango 67 17 0 8 8

Guerrero 41 36 13 7 3

Nayarit 45 27 9 14 5

Oaxaca 45 26 16 8 5

Puebla 0 42 17 25 17

Veracruz 25 19 13 31 13

Total 38 33 12 11 6 Fuente: DGPLADES, Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los Gobiernos de los Estados, Anexo 6, México. D.F., 2010

Destaca, en principio, que el porcentaje de UMM tipo 0 es muy alto en los municipios

prioritarios de las7 entidades, 71% del total de UMM en operación. Ello implica que la mayor

parte de la población de estos municipios está recibiendo servicios brindados por las

unidades con el menor grado de resolutividad.


35

En cuanto a las UMM tipo 0, también sobresale el importante peso relativo que tienen las

unidades dignificadas/alineadas (esto es, UMM que tienen mayor antigüedad pues operaban

en Programas existentes previo a la implantación del PCS), representando 38% del total de

UMM. Por tanto, una alta proporción de la población de los municipios prioritarios está siendo

atendida por UMM de menor capacidad resolutiva que, además, se podrían encontrar en

peores condiciones.

En contraste, el porcentaje de UMM tipo III operando en los municipios prioritarios es muy

bajo, sólo 6%, siendo Guerrero (3%) la entidad con el menor porcentaje de unidades de ese

tipo y Puebla (17%) la entidad con un mayor porcentaje.

Del mismo modo, llama la atención el caso de Durango dado que en El Mezquital, el

municipio prioritario, no están operando Caravanas con UMM tipo I y 84% del total de UMM

son tipo 0 (dignificadas o nuevas).

Lo anterior es indicativo de que es necesario redoblar esfuerzos para incrementar el número

de UMM pero también para mejorar el diseño y operación de las rutas de las Caravanas de

modo que se tenga una mejor capacidad de atención en las localidades que más lo

requieren. Esto es, incrementar la proporción de localidades y población que tiene acceso a

servicios brindados por UMM con mayores grados de resolutividad.

La alta proporción de UMM tipo 0 (dignificadas y nuevas) en operación en estos municipios

puede estar asociada a las dificultades de acceso que se presentan en muchas de estas

localidades, donde las condiciones de los caminos y la falta de infraestructura, podrían limitar

la presencia de UMM con mayor grado de resolutividad y, por lo tanto, tamaño. Los

resultados del instrumento cualitativo aplicado a los ESI permitieron conocer que uno de los

principales problemas que enfrentan las Caravanas para brindar los servicios es el acceso a

la comunidad por las condiciones de los caminos y la geografía de las localidades.


36

Sin embargo, cuando menos es necesario que se realicen ajustes en la asignación de las

UMM a las rutas de modo que los municipios prioritarios puedan ser atendidos mayormente

por las unidades nuevas, mismas que deberían sustituir a las UMM “viejas” que fueron

inicialmente asignadas a rutas que cubren este tipo de municipios.

Dado lo anterior, resulta indispensable buscar los medios para lograr ampliar la oferta de

servicios en la población de las localidades que atienden las Caravanas ya que una

proporción considerable de la población cuenta con acceso a sólo una proporción de la

amplia gama de servicios que las Caravanas podrían llegar a ofrecer.

La información captada en la Encuesta a los Hogares, misma que principalmente se presenta

en el Capítulo IV de este Informe, confirma la relevancia de esta última afirmación, dado que

en las localidades con presencia del PCS, una considerable proporción de la población sigue

recurriendo a servicios que prestan otro tipo de unidades de salud, como hospitales o clínicas

de salud, aunque ello les represente tener que desplazarse a otras localidades.

II.3 Acreditación de Unidades Médicas Móviles

En el marco del SPSS y a partir de la Ley General de Salud, se determina la necesidad de

acreditar a los establecimientos que desean ingresar a la red de prestadores que atenderá a

los beneficiarios. La acreditación se concibe como un elemento de Garantía de la Calidad, en

sus componentes de la Capacidad, Seguridad y Calidad, dirigida a garantizar los servicios

que integran el Catálogo Universal de Servicios de Salud y del Fondo de Protección contra

Gastos Catastróficos

De tal modo, el sistema de acreditación garantiza que cada UMM del PCS ofrezca la Cartera

de Servicios en un contexto de capacidad resolutiva, calidad y seguridad a favor de la

población atendida, lo que se logra tanto a nivel infraestructural como de procesos.


37

La Cédula de Acreditación, con una sección común a todas las unidades y con secciones

intercambiables, según etapa y tipo de unidad, certifica y regula el proceso que se realiza a

partir de dos lineamientos.

a) Criterios mayores: Pre-requisitos relativos a la existencia de un Comité de Salud, del

equipo de salud y de la presencia de un auxiliar comunitario.

b) Criterios menores: Son auditados durante el proceso y se refieren a elementos de las

acciones de salud, según la Cartera de Servicios.

En el caso de las UMM, el proceso de acreditación audita la capacidad en estructura, en

equipamiento, en insumos y en personal.

II.3.1 Acreditación Alcanzada en 2009

La información referente a la acreditación de las UMM permite observar que, con excepción

de Veracruz, el total de UMM acreditadas es cercano o igual a 100%.Las unidades

acreditadas por entidad federativa, de acuerdo al tipo y a la generación de las UMM se

analizan a continuación.

En el cuadro 10 se presenta la información de acreditación de las UMM tipo I, II y III de la

Generación 2007. En el cuadro 11 se presenta información referente a la acreditación de las

UMM en los 125 municipios prioritarios desagregada por tipo.


38

Cuadro 10. Unidades Médicas Móviles Acreditadas en los Municipios Prioritarios por Entidad

Federativa. Generación 2007

Entidad

Total de Unidades Generación 2007 Tipos I, II y III

Acreditadas No Acreditadas Total

Chiapas 6 2 8

Durango 7 1 8

Guerrero 10 0 10

Nayarit 6 0 6

Oaxaca 13 1 14

Puebla 7 0 7

Veracruz 2 6 8

Total 51 10 61 Fuente: Dirección General de Calidad y Educación en Salud

Cuadro 11. Porcentaje de Unidades Médicas Móviles Acreditadas en los Municipios Prioritarios por Entidad Federativa y Tipo de Unidad. Generación 2007

Entidad Tipo de Unidad

I II III Total

Chiapas 100 100 0 78

Durango NA 100 100 100

Guerrero 100 100 50 91

Nayarit 100 100 100 100

Oaxaca 100 100 0 81

Puebla 100 100 100 100

Veracruz 50 20 0 22

Total 95 85 38 78

Fuente: Dirección General de Calidad y Educación en Salud

Se observa que en 3 entidades, 100% de las UMM que operan en los municipios prioritarios

ya están acreditadas. Por el contrario, la acreditación de las UMM en Veracruz es muy baja,

ya que solamente 22% de las UMM están acreditadas. En cuanto a la acreditación de las

UMM tipo 0 que operan en los municipios prioritarios, Generación 2008, el 100% de estas


39

144 unidades tipo 0, han sido acreditadas. En el Cuadro 12 se muestra su distribución por

entidad federativa.

Cuadro 12. Unidades Médicas Móviles Tipo 0 Acreditadas en los Municipios Prioritarios por Entidad Federativa. Generación 2008

Entidad Total

Chiapas 20

Durango 17

Guerrero 20

Nayarit 20

Oaxaca 26

Puebla 18

Veracruz 23

Total 144 Fuente: Dirección General de Calidad y Educación en Salud

Como se observa en los resultados previos, la acreditación varía de acuerdo al tipo de UMM,

siendo las tipo 0 las que tienen una mayor acreditación y las tipo III las que tienen un mayor

rezago. Al respecto, resulta importante que las UMM con mayor grado de resolutividad

tengan las condiciones y cumplan los requerimientos que garanticen la más alta calidad en la

prestación de los servicios, lo cual se verá reflejado en su acreditación.

II.4 Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles y los Equipos de

Salud Itinerante y el Surtimiento de Medicamentos

Se diseñó y aplicó el instrumento de evaluación a una muestra de 73 UMM y sus respectivos

Equipos de Salud Itinerante (ESI). Éste permitió conocer las características de los ESI y las

condiciones de las UMM, así como la opinión de los ESI respecto a su participación en la

operación y los resultados del Programa. En el cuadro 13, se presenta la distribución de las

UMM por tipo y por entidad federativa.


40

Cuadro 13. Muestra Seleccionada de Unidades Médicas Móviles Evaluadas por Tipo y Entidad Federativa

Tipo de

UMM

Entidad Federativa

Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total

0 9 3 7 1 3 4 7 34

I 4 0 6 1 4 2 0 17

II 2 3 3 2 4 3 0 17

III 1 1 1 0 1 1 0 5

Total 16 7 17 4 12 10 7 73 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM

II.4.1 Equipo de Salud Itinerante

a) Competencia cultural e idioma

Los municipios prioritarios tienen como una de sus principales características la alta

proporción de población hablante de lenguas indígenas. Por ello, resulta importante que el

personal de los ESI tenga el dominio de la lengua para comunicarse de manera efectiva con

la población que atiende.

Los resultados captados permiten apreciar que sólo una proporción del personal del ESI

tiene conocimiento y dominio del idioma para poder comunicarse con los usuarios; 33% de

los médicos, 51% de las enfermeras y 27% de los choferes polivalentes son bilingües.

Por su parte, la gráfica 1 muestra los resultados sobre la difusión de los programas de salud

en el idioma de la localidad. Sobresale que 42% de los ESI hacen la difusión de todos los

programas de salud en el idioma de la localidad, mientras 40% lo hace sólo parcialmente.


41

Gráfica 1. Porcentaje de Caravanas que Difunden los Programas de Salud en el Idioma de la Localidad

Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM

En la gráfica 2 se presentan los resultados sobre acreditación de competencia cultural. Como

se observa, 59% de los ESI puede acreditarla a través de cursos presenciales o

semipresenciales; sólo 30% lo puede acreditar totalmente.

Gráfica 2. Acreditación de Competencia Cultural del ESI con Cursos Presenciales o

Semipresenciales


42%

40%

18%

Totalmente Parcialmente No

29%

31%

40%

Totalmente Parcialmente No


42

Cabe destacar que hay un porcentaje importante de los ESI que no acreditan, a través de

cursos presenciales o semipresenciales, la competencia cultural, lo cual, sin embargo, no

implica que no estén preparados o no cuenten con el perfil adecuado para atender a la

población de las localidades de sus rutas, pero sí hace necesario hacer una revisión del

grado de cumplimiento en todos los casos, acreditando al personal que cuente con estas

competencias y capacitar a quienes lo requieran.

Los principales hallazgos de la prueba cualitativa confirman estos resultados, ya que una

proporción de los ESI reconocen que algunas de las principales complicaciones con las que

se enfrentan al brindar sus servicios son el manejo del idioma y la cultura de la población,

particularmente para el caso de la dotación y aplicación de métodos de planificación familiar,

control prenatal y las pruebas para detección de cáncer cérvico uterino y/o de mama.

En relación con la percepción general obtenida de los integrantes de los distintos ESI, cabe

destacar que muestran una actitud positiva, así como, entusiasmo y compromiso con el

Programa. Los integrantes de los ESI están disponibles para los trabajos que se les

demandan y dispuestos a hacer un esfuerzo adicional a lo que su función les requiere.

II.4.2 Unidades Médicas Móviles

Se evaluaron las condiciones generales de las UMM9, para ello, se hizo una revisión visual

del estado físico y mecánico de las unidades y se captó la percepción y opinión de los ESI.

a) Estado físico de los vehículos

Para evaluar el estado físico de los vehículos se realizó la inspección de diversos elementos

de la unidad, presentándose los resultados en el cuadro 14.

9 En esta evaluación se consideraron algunos criterios de acreditación para tener información adicional sobre

las condiciones de las UMM. El objetivo de la evaluación es: Evaluar el porcentaje de unidades móviles acreditadas respecto al programado en las ROP, lo cual se cumplió a partir del análisis de información secundaria disponible sobre las UMM acreditadas.


43

Cuadro 14. Estado Físico de las Unidades Médicas Móviles

Estado Adecuado Defectuoso

Sistema eléctrico 58 15

Hojalatería y pintura 64 9

Tapicería 67 6

Espejos 71 2

Amortiguadores 61 12

Batería 70 3

Limpiaparabrisas 67 6

Cristales 67 6

Llantas 55 18

Frenos 64 9 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM

En cuanto al estado físico de las UMM, la mayor proporción de deficiencias se presentan en

las condiciones de las llantas (25%), amortiguadores (16%), el sistema eléctrico de las

unidades (21%), hojalatería y pintura y el sistema de frenos (12%).

En opinión de los ESI, las condiciones generales de equipamiento de la unidad no permiten

que las UMM puedan entrar a todas las localidades de las rutas sin dañarse; 25% considera

que, dadas sus características de equipamiento, las UMM no pueden entrar a todas las

localidades.


44

Gráfica 3. Porcentaje de UMM que Entra sin Dañarse a Las localidades de la Ruta


Los resultados muestran que existe un porcentaje importante de UMM que, por sus

condiciones físicas y mecánicas, generan problemas para acceder a ciertas localidades de

las rutas que atienden, por lo que se considera importante que existan procesos

permanentes de revisión y mejoramiento de las UMM, además de los procesos de

acreditación que realiza la Dirección General de Calidad y Educación en Salud.

Ello es consistente con lo manifestado por los ESI, donde algunos de ellos señalaron que las

condiciones de las UMM no son las más adecuadas para ingresar a ciertas localidades,

sobre todo en la época de lluvias.

b) Equipamiento básico de las UMM

Se evaluó la disponibilidad y condiciones del equipamiento básico de las UMM. Los

principales resultados se presentan en el cuadro 15.

37%

38%

25%

Sí a todas Sí a algunas No a todas


45

Cuadro 15. Equipamiento Básico de las Unidades Médicas Móviles

Equipo

Condición

No dispone Adecuado Defectuoso

Equipo de radiocomunicación 31 6 36

Refrigerador de 10 a 17 pies cúbicos 24 20 29

Equipo de esterilización 26 16 31

Extintores o equipo contra incendios. 51 13 9

Estuche de diagnóstico que incluya oftalmoscopio 56 10 7

Esfigmomanómetro, cinta métrica, abate lenguas, un termómetro rectal y uno oral. 61 4 8

Estetoscopio biauricular con cápsula pediátrica y para adulto. 58 2 13

Equipo para la aplicación de dispositivos intrauterinos / toma de citología vaginal. 50 5 18

Medicina preventiva (química seca, termómetros de vástago y vaso contenedor). 39 11 23

Estetoscopio de Pinard o Doptone. 59 4 10 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM

Como se observa, las mayores carencias y deficiencias se presentan en el equipo de

radiocomunicación (49%), refrigerador (40%) y equipo de esterilización (42%). En cuanto al

equipo médico, las carencias se presentan en medicina preventiva (32%), el necesario para

la aplicación de dispositivos intrauterinos (25%) y estetoscopio biauricular (18%). Por su

parte, las mayores proporciones de equipo defectuoso se presentan en medicina preventiva y

el estuche de diagnóstico que incluye oftalmoscopio.

Resalta que un alto porcentaje de UMM no cuenta con equipo de radiocomunicación, el cual

es necesario para tener contacto con otras unidades o centros de salud en caso de existir

contingencias. Por su parte, el refrigerador es indispensable debido al almacenamiento y

traslado de biológicos (vacunas) y otros insumos, ya que no es posible mantenerlas en

hieleras durante todo el tiempo de traslado y de la jornada en la localidad10. Finalmente, la

10

Las características de ciertas unidades les impiden contar con refrigerador. Particularmente, sólo algunas de las UMM tipo 0 tienen el tamaño y las condiciones para ello.


46

deficiencia o ausencia de equipo esterilizador impide realizar una curación o una consulta

adecuada, ya que este equipo es necesario para esterilizar instrumental, gasas, abate

lenguas, hisopos y apósitos necesarios en la consulta diaria.

En cuanto al equipo médico, es alto el número de UMM donde hay ausencia o deficiencia de

equipo de medicina preventiva; la falta de equipo para química seca impide tomar niveles de

glucosa en sangre y orina para el control de pacientes con enfermedades crónicas como

diabetes, mientras tanto, el termómetro de vástago y el vaso contenedor son necesarios para

llevar el control térmico de las vacunas en el refrigerador y/o hielera,

Sobresale también el alto porcentaje de UMM que no cuenta con equipo para la aplicación de

dispositivos intrauterinos y toma de citología vaginal, siendo que todas las unidades deberían

de estar dotadas de estos materiales para hacer un diagnóstico oportuno de CaCu y para la

aplicación de uno de los principales métodos de planificación familiar como es el DIU.

Asimismo, llama la atención que un importante número de UMM no cuenta con equipo básico

como estetoscopio biauricular y de Pinard, que resultan indispensables para hacer la

auscultación en una exploración física, tanto en adultos como en niños y en el producto, en

caso de mujeres embarazadas.

Al evaluar las condiciones generales del equipamiento básico, 29% de los ESI consideran

que se encuentran en excelentes condiciones, 53% opina que en buenas condiciones y 18%

en condiciones insuficientes o defectuosas.


47

Gráfica 4. Condiciones Generales del Equipamiento Básico de la UMM


II.4.3 Medicamentos

Uno de los aspectos relevantes para el cumplimiento de los objetivos del Programa y la

prestación de los servicios de salud por parte de las Caravanas es el abasto de

medicamentos. Por ello, se evaluaron las condiciones de las UMM en cuanto al surtimiento

de medicamentos, preguntando a los ESI sobre la oportunidad en su entrega, suficiencia y si

éstos son adecuados para el tratamiento de las enfermedades de las localidades que visitan.

La gráfica 5 muestra que 78% de los ESI considera que los medicamentos con los que

cuenta la Caravana son los adecuados de acuerdo al tipo de enfermedades que prevalecen

en la población de las localidades que visitan, mientras 19% contestó que lo son sólo en

parte. Destaca que sólo 3% de los ESI consideran que los medicamentos no son adecuados.

29%

53%

14% 4%

Excelente Bueno Insuficiente Defectuoso


48

Gráfica 5. UMM con Medicamentos Adecuados


Gráfica 6. Suficiencia de Medicamentos en la UMM


Por otra parte, al evaluar la suficiencia de medicamentos en la UMM, 72% de los ESI

encuestados considera que existe suficiencia para atender los requerimientos de acuerdo al

total y las características de la población que atienden.

78%

19% 3%

Sí En parte sí No

72%

28%

Sí No


49

Al preguntar respecto a la oportunidad en el surtimiento de los medicamentos, 69% de los

ESI consideran que éste es oportuno.

Gráfica 7. Abasto de Medicamentos Oportuno


Por su parte, el abasto de vacunas en relación con el censo nominal se considera adecuado

en 52% de los casos e insuficiente en 14%. En este caso, el porcentaje de ESI que

consideran un abasto insuficiente al momento de la aplicación de la entrevista podría estar

asociado a que los servicios de salud aplican y completan los esquemas de vacunación en

las semanas nacionales de salud y, por lo tanto, no cuentan de manera permanente con

biológicos, situación que pudo haberse presentado al momento del levantamiento.

69%

31%

Sí No


50

Gráfica 8. Abasto de Vacunas en Relación con el Censo Nominal


Al preguntarles sobre las principales complicaciones con las que se enfrentan, alrededor de

una sexta parte de los ESI manifestaron que tenían problemas con la dotación de insumos y

medicamentos en tiempo y forma para poder brindar los servicios que le corresponde a la

Caravana.

52%

14%

34%

Adecuado Insuficiente No disponible


51

III. EVALUACIÓN DE LOS AVANCES LOGRADOS EN LA AFILIACIÓN AL

SPSS

Desde 1943 el sistema mexicano de salud ha brindado aseguramiento y servicios de salud a

los trabajadores del sector formal y sus familias, pero no al resto de la población que desde

entonces y hasta la reforma de 2004 carecía de aseguramiento público de la salud. Esto

generó importantes e injustos desequilibrios financieros en el sector y segmentación del

acceso a atención a la salud.

En 2001 se diseñó y puso en marcha una reforma estructural del sistema de salud que

responde al reto de garantizar un financiamiento justo de la misma y el acceso universal a un

aseguramiento público básico.

El 1° de enero de 2004 entró en vigor un esquema de seguridad universal denominado

Sistema de Protección Social en Salud. Este sistema busca ofrecer, por primera vez en la

historia del sistema moderno de salud, igualdad de oportunidades a todos los mexicanos

para participar en un seguro público de salud. La reforma se sustenta en cinco valores

básicos: igualdad de oportunidades, inclusión social, justicia financiera, corresponsabilidad y

autonomía personal.

El Seguro Popular de Salud constituye la herramienta para lograr los objetivos de la reforma

y ofrece a todos los mexicanos no asegurados acceso a un seguro público de salud que

cubre los servicios personales de salud.

Inicialmente se esperaba que luego de un periodo de transición de siete años, el Seguro

Popular de Salud cubriera a toda la población que hoy no está afiliada a alguno de los

institutos de seguridad social. Esto significaba que en el 2010 el sistema mexicano de salud

habría alcanzado la protección financiera universal.


52

Las ROP del PCS indican que la puesta en marcha de las UMM en una microrregión

determinada a través de su ruta, contribuirá a lograr que la población beneficiaria pueda ser

afiliada al SPSS. Este acto de afiliación coadyuvará a lograr la sustentabilidad de los

servicios y la atención médica de calidad, ya que permitirá que familias que no cuenten con

recursos económicos puedan recibir de forma permanente dichos servicios de salud.

El Programa apoya la afiliación de su población beneficiaria al SPSS a partir de las acciones

de promoción e incorporación que realizan las UMM de manera coordinada con los REPSS.

En términos generales, las acciones que realizan las Caravanas son:

• La promoción de los beneficios, derechos y obligaciones que conlleva la afiliación al

Sistema

• La integración de los expedientes familiares para su incorporación al SPSS y al

Seguro Médico para una Nueva Generación

• El llenado de la Cédula de Características Socioeconómicas del Hogar (CESASOEH)

• La entrega de las Pólizas de Afiliación y Cartas de Derechos y Obligaciones de los

beneficiarios.

Del mismo modo, llevan a cabo la gestión para que los residentes de todas las localidades

subsedes y satélites atendidas por el Programa sean susceptibles a afiliarse al SPSS y se les

asigne como unidad de salud de primer contacto a la UMM del Programa.

La afiliación de las familias al SPSS es voluntaria, por lo que como parte de las actividades

de difusión, también se proporcionarán los beneficios del Programa a los no afiliados al

Sistema.


53

III.1 Derechohabiencia

Este apartado busca ofrecer un panorama general de la situación de derechohabiencia entre

la población de los 125 municipios prioritarios. En el siguiente cuadro se puede apreciar la

distribución de la población de acuerdo a su condición de derechohabiencia a servicios de

salud en 2005. Es notorio que existía un alto porcentaje de la población (86%) que no

contaba con algún tipo de seguridad social.

Cuadro 16.Derechohabiencia de la Población en los Municipios Prioritarios en 2005

Estado

Población No DH

Población DH No Especificado

2005 2005 2005

Chiapas 377,114 22,514 23,395

Durango 22,286 3,422 4,361

Guerrero 352,105 14,347 7,456

Nayarit 26,894 1,306 2,351

Oaxaca 245,465 18,211 3,745

Puebla 66,164 28,479 1,049

Veracruz 107,085 71,818 2,313

Total 1,197,113 160,097 44,670 Fuente: INEGI II Conteo de Población y Vivienda 2005.


54

Gráfica 9.Población sin Derechohabiencia en los Municipios Prioritarios en 2005

Fuente: INEGI II Conteo de Población y Vivienda 2005

Por último, en la gráfica 10 se muestra la distribución de la población de los 125 municipios

con derechohabiencia a servicios de salud de acuerdo a la institución que la otorga: Seguro

Popular, ISSSTE o IMSS.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz

Población No DH Población DH No especificado


55

Gráfica 10.Distribución de los Derechohabientes según Tipo de Afiliación en 2005

Fuente: INEGI II Conteo de Población y Vivienda 2005

Nota: La categoría Otro, incluye la afiliación a PEMEX, SEDENA, SEMAR y Seguros Privados

Como se observa, Puebla, Veracruz y Chiapas son las entidades federativas que contaban

con mayor proporción de personas afiliadas al Seguro Popular; mientras tanto, en Oaxaca,

Nayarit y Durango predominaba la afiliación al IMSS; y en Guerrero, Nayarit y Durango, la

afiliación al ISSSTE

III.2 Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud en 2009

En el cuadro 17 se presenta información referente a la afiliación al Sistema de Protección

Social en Salud en los municipios prioritarios en 2005 y 2009. Como es notorio, existía una

baja afiliación al SPSS, existiendo casos como los de Oaxaca y Nayarit donde el proceso de

afiliación prácticamente no había iniciado, mientras en otras entidades como Puebla y

Veracruz, el grado de avance era claramente mayor aunque todavía distante de una

cobertura completa.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz

IMSS ISSSTE Seguro Popular Otro


56

Cuadro 17. Afiliación al SPSS en los Municipios Prioritarios por Entidad Federativa, 2005 y 2009

Entidad

Población Total de los Municipios Prioritarios

Beneficiarios % de Población

Afiliada

2005 2009 2005 2009 2005 2009

Chiapas 423,023 463,593 16,406 297,539 3.9 64.2

Durango 30,069 28,149 837 17,054 2.8 60.6

Guerrero 373,908 402,066 5,584 225,997 1.5 56.2

Nayarit 30,551 33,327 17 20,913 0.1 62.7

Oaxaca 267,421 275,631 367 180,823 0.1 65.6

Puebla 95,692 98,905 24,821 51,117 25.9 51.7

Veracruz 181,216 200,099 62,708 134,803 34.6 67.4

Total 1,401,880 1,501,770 110,740 928,246 7.9 61.8 Fuente: Comisión Nacional de Protección Social en Salud

Los datos de 2009 muestran que el esfuerzo realizado para la afiliación al SPSS es evidente,

logrando cerrar la brecha entre entidades federativas y alcanzando un promedio de afiliación

de 61.8%, siendo Veracruz y Oaxaca las entidades con una mayor proporción de población

afiliada, 67.4% y 65.6%, respectivamente y, por el contrario, Guerrero y Puebla las entidades

con el menor porcentaje, 56.2% y 51.7%, respectivamente.

Destaca el caso de Puebla, pues mientras en 2005 era la segunda entidad con un mayor

porcentaje de población de los municipios prioritarios afiliado al SPSS, en 2009 es el que

tiene mayor rezago, con un bajo crecimiento en la afiliación en comparación con el resto de

las entidades.

III.3. Afiliación al SPSS. Cuestionario a Hogares

La información que se captó en los hogares entrevistados permite evaluar la afiliación de la

población de las localidades de los municipios prioritarios e identificar, además, diferencias

de acuerdo a la presencia o no del PCS, de modo que se pueda explorar el posible efecto

que está teniendo el Programa en la afiliación.


57

Cuadro 18. Afiliación de la Población de los 125 Municipios Prioritarios al SPSS %

Afiliación Sin Caravanas Con Caravanas* Total

Seguro Popular 54.5 67.5 64.4

IMSS 13.6 3.2 5.7

ISSSTE 0.5 0.6 0.6

Otro 8.3 4.7 5.5

No tiene 21 22 21.8

Ns/Nc 2.1 2 2

n= 1,475 4,662 6,137

* p<0.05 Pearson chi2

Fuente: Encuesta a Hogares Nota: La categoría Otro, incluye la afiliación a PEMEX, SEDENA, SEMAR y Seguros Privados

Como se observa, 64.4% de la población de las localidades donde se aplicó la Encuesta

están afiliados al SPSS, aunque con diferencias entre localidades por la presencia o no del

PCS.

En las localidades donde no tiene presencia el Programa, la afiliación al SPSS es de 54.5%,

mientras que en las que sí tiene presencia esta proporción aumenta a 67.5%. Esta diferencia

podría estar asociada al papel que juegan las Caravanas en la afiliación a través de las

acciones de promoción y difusión en las localidades.

El análisis permite observar un avance importante en los últimos 5 años en el porcentaje de

población afiliada al SPSS, sin embargo, es necesario redoblar esfuerzos de modo que se

pueda terminar de afiliar a la población de las localidades de los municipios prioritarios.


58

IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE ATENCIÓN MÉDICA Y ODONTOLÓGICA

Como se ha descrito, el principal objetivo del PCS es: acercar y proporcionar servicios

regulares de promoción, prevención y atención médica y odontológica a la población que

habita en localidades geográficamente dispersas y de difícil acceso, mediante equipos de

salud itinerantes y unidades médicas móviles, auxiliadas con otros medios de transporte de

personal en salud y el apoyo de unidades médicas fijas, ubicadas en las rutas de atención

ambulatoria.

La atención médica y odontológica proporcionada por el PCS corresponde al paquete de

servicios que ofrece el Seguro Médico para una Nueva Generación, el Seguro Popular de

Salud y el Programa Oportunidades-Salud. Esta cartera de servicios comprende

intervenciones de salud de dos tipos: servicios de salud dirigidos a la Persona y servicios de

salud a la Comunidad.

Las intervenciones de salud a la persona comprenden, de forma directa, 74 intervenciones

de atención ambulatoria del Catálogo Universal de Servicios Esenciales de Salud (CAUSES)

que incluyen acciones de promoción de la salud, prevención de enfermedades, atención

médica y odontológica y vigilancia epidemiológica, a través de las Unidades Médicas Móviles

del Programa y, mediante el sistema de la referencia y contrarreferencia, se facilita el acceso

al complemento de las 266 intervenciones del CAUSES.

En cuanto a las intervenciones de salud a la comunidad, la Cartera de Servicios contempla

un conjunto de intervenciones vinculadas a la Estrategia Nacional de “Prevención y

Promoción para una Mejor Salud” que incluye acciones de participación comunitaria en

salud, promoción de espacios saludables y otras acciones de salud pública.


59

La información utilizada para llevar a cabo la evaluación de los procesos de atención médica

y odontológica proviene principalmente de dos fuentes: i) los cubos dinámicos del Sistema de

Información en Salud (SIS) y ii) el Cuestionario a Hogares aplicado en localidades rurales de

los municipios prioritarios.

IV.1. Sistema de Información en Salud

El SIS ha integrado y mantiene disponible información de los servicios brindados por las

distintas instituciones de salud, a través de sus diversas unidades de atención, entre las que

se incluye a las Caravanas de Salud y sus UMM.

El análisis de los contenidos del SIS evidenció que la información sobre los servicios

proporcionados por el PCS registra sólo una fracción de los mismos, ya que no se incluyen

los servicios producidos por todas las unidades en operación, variando, además, el total de

UMM que ha sido incluido cada año.

La entidad administrativa responsable de la normatividad del PCS, así como de su

coordinación, seguimiento y control, reconoce que en la actualidad no existe un sistema de

gestión del PCS que estructure e integre adecuadamente los flujos de información

fundamentales para el Programa que, como mínimo, deberá referirse a la operación del PCS

y a los recursos que son utilizados en su operación, registrando, por tanto, acciones/metas

intermedias y de resultados.

En el cuadro 19 se presentan los datos sobre la información relativos a los servicios del PCS

disponible en el SIS.


60

Cuadro 19. UMM de Municipios Prioritarios que Integraron Información en el SIS

Entidad

UMM con información en el SIS Total de UMM en 2009 2008 2009

Chiapas Nd 7 36

Durango 2 2 18

Guerrero 10 10 64

Nayarit 16 20 20

Oaxaca 14 14 58

Puebla 5 5 9

Veracruz 8 10 15

Total 55 68 220

Fuente: Dirección General de Información en Salud

Como se observa, para el caso de Chiapas sólo existe información disponible de los servicios

brindados por las UMM para 2009, mientras que en los casos de Nayarit y Durango, la

información corresponde a un número distinto de UMM para cada año y, probablemente, de

diferentes unidades. En el resto de las entidades federativas, Durango, Guerrero, Oaxaca y

Puebla, la información corresponde al mismo número de UMM en cada año.

Resalta que la gran mayoría de las UMM, incluso en las entidades federativas que contienen

a los municipios prioritarios, no llegan a integrar su información al SIS y tampoco existe un

sistema de gestión que la integre para el total de las UMM.

De esta manera, debe quedar claro, en relación con la información que se presenta a

continuación, que ésta proviene de una suerte de muestra no aleatoria, en la que

seguramente inciden “sesgos” producidos por los factores que determinan el que en el SIS

sólo se integre, en el caso de los municipios prioritarios, información de 31% de las UMM en

operación. Por tanto, las reflexiones que puedan hacerse sobre esta información deben

acotarse a esta limitación de su fuente de información.


61

Lo que debiera ocurrir queda demostrado en el caso de Nayarit, donde ha sido posible que la

información de 100% de las UMM llegue a estar integrada en el SIS. Sería relevante elucidar

los factores positivos que, en este caso, llevan a un pleno cumplimiento.

IV.1.1 Información Integrada en el SIS sobre los Servicios Otorgados por el PCS en los Municipios Prioritarios

El cuadro 20 presenta los servicios que se concretan por caravana, según esta muestra, en

los municipios prioritarios de las siete entidades federativas.

Cuadro 20. Total de Intervenciones del PCS en los 125 Municipios Prioritarios

Entidad Total 2008 Promedio por

UMM Total 2009 Promedio por

UMM

Chiapas ND ND 454,846 64,978

Durango 56,723 28,362 78,970 39,485

Guerrero 563,402 56,340 773,186 77,319

Nayarit 627,423 39,214 625,670 31,284

Oaxaca 298,587 21,328 453,001 32,357

Puebla 212,461 42,492 606,576 121,315

Veracruz 649,338 81,167 792,714 79,271

Total 2,407,934 43,781 3,784,963 68,818 Fuente: Sistema de Información Social en Salud

En el cuadro 21 se presenta la información agregada sobre las consultas externas realizadas

por el PCS en los 125 municipios prioritarios. Se observa que hubo un incremento en el

promedio de consultas brindadas por las UMM en los municipios de 2008 a 2009, pasando

de 2,597 a 3,609. Del mismo modo, existen diferencias entre entidades; en 2009, Puebla y

Guerrero son las entidades federativas donde, en promedio, las UMM ofrecen una mayor

cantidad de consultas, 5,726 y 4,271 respectivamente y, por el otro lado, Nayarit es la

entidad donde se ofrecen menos consultas por unidad móvil, 1,686.


62

Cuadro 21. Consultas Externas realizadas por Caravanas en los 125 municipios*

Entidad Total 2008 Promedio por

UMM Total 2009 Promedio por

UMM

Chiapas ND ND 14,852 2,122

Durango 6,276 3,138 5,475 2,738

Guerrero 27,186 2,719 42,712 4,271

Nayarit 40,493 2,531 33,728 1,686

Oaxaca 30,779 2,199 40,567 2,898

Puebla 13,022 2,604 28,628 5,726

Veracruz 25,061 3,133 32,510 3,251

Total 142,817 2,597 198,472 3,609 * Incluye hombres y mujeres que recibieron consulta por primera vez y subsecuente desde 0 años y en adelante

Fuente: Dirección General de Información en Salud

Sobresale la existencia de una gran varianza en la magnitud de los servicios otorgados por

Caravanas en las diferentes entidades federativas y en los dos años analizados, lo que

puede ser interpretado como síntoma de la falta de estándares únicos para el registro de

estos servicios. Una vez más, evidencia de que se carece de un sistema de gestión y de su

base de información del PCS.

IV.2 Encuesta a Hogares sobre Servicios Médicos y Odontológicos del PCS

La Encuesta se aplicó en localidades de las 7 entidades federativas donde se ubican los

municipios prioritarios, incluyendo las que cuentan con Caravanas, así como aquéllas que,

siendo objetivo, no han sido cubiertas todavía por el PCS.

Debe destacarse que la Encuesta se aplicó a tres grupos de población definidos por la

Secretaría de Salud como los más relevantes y representativos; éstos son, niñas y niños (0 a

9 años), mujeres en edad reproductiva (15 a 50 años) y mujeres embarazadas.

En los cuadros 22 y 23 se presenta la información referente a la muestra levantada para

cada grupo.


63

Cuadro 22. Distribución de los Menores Seleccionados por Edad y Sexo

Edad Hombre Mujer Total

Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %

Menos de un año 175 4.7 203 5.4 378 10.1

Un año 176 4.7 211 5.6 387 10.3

Dos años 198 5.3 222 5.9 420 11.2

Tres años 193 5.1 220 5.9 413 11.0

Cuatro años 201 5.4 227 6.1 428 11.4

Cinco años 207 5.5 220 5.9 427 11.4

Seis años 208 5.5 208 5.5 416 11.1

Siete años 169 4.5 214 5.7 383 10.2

Ocho años 201 5.4 231 6.2 432 11.5

Nueve años 22 0.6 44 1.2 66 1.8

Total 1,750 47 2,000 53 3,750 100.0 Fuente: Encuesta a Hogares

Cuadro 23. Distribución de las Mujeres Seleccionadas por Edad y Estado Fisiológico

Grupo de Edad

No embarazada Embarazada Puerperio Total

Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %

De 15 a 19 años 189 7.9 23 1.0 1 0.0 213 8.9

De 20 a 24 años 344 14.4 35 1.5 3 0.1 382 16.0

De 25 a 29 años 422 17.7 50 2.1 3 0.1 475 19.9

De 30 a 34 años 410 17.2 30 1.3 2 0.1 442 18.5

De 35 a 39 años 320 13.4 20 0.8 4 0.2 344 14.4

De 40 a 44 años 279 11.7 2 0.1 0 0.0 281 11.8

De 45 a 49 años 212 8.9 0 0.0 1 0.0 213 8.9

50 años 37 1.6 0 0.0 0 0.0 37 1.6

Total 2,213 92.7 160 6.7 14 0.5 2,387 100.0 Fuente: Encuesta a Hogares

Complementariamente a la información sobre servicios, se recabó información sobre un

conjunto de variables relativas a estado nutricional y otras condiciones de la salud en la

población entrevistada. Sin embargo, esta información es válida como tal en cuanto expresa

las condiciones generales de salud de la población con la que trabaja el Programa y puede


64

permitir algunas consideraciones sobre la medida en que los servicios que proporciona se

corresponden con las necesidades de su población objetivo. Debe advertirse que el diseño

de la Encuesta no tuvo como objetivo sustentar una evaluación de impacto.

IV.2.1 Servicios Prestados a Niñas y Niños de 0 a 9 Años

Las niñas y los niños son un grupo prioritario de atención en el Programa. Por ello, se evalúa

el acceso a servicios de atención, promoción y prevención en este grupo.

a) Cartilla Nacional de Vacunación

La Cartilla Nacional de Vacunación (CNV) es el documento oficial donde se registra la

información sobre las vacunas aplicadas a los niños, ayudando a los padres o familiares a

conocer el esquema de vacunación de sus hijos e identificar las dosis faltantes por aplicar.

Es importante que los niños cuenten con ella para poder tener registro y darle seguimiento a

las vacunas que se les han aplicado.

En relación con la posesión de la CNV, no existen diferencias significativas entre grupos de

localidades. En el cuadro 24 se observa que, en el caso de las localidades con presencia del

Programa, 76% de las madres o responsables de los niños mostró la CNV; 20.2% manifestó

tenerla pero no la mostró; mientras que 1.5% declaró no contar con ella.

Cuadro 24. Porcentaje de Niños con Cartilla Nacional de Vacunación

Mostró

Tiene pero no

mostró

No

tiene

No

especificado n

Sin Caravanas 78.2 18.3 1.7 1.8 884

Con Caravanas 76 20.2 1.5 2.3 2866

Pearson chi2(3) =1.2737Pr = 0.735 Fuente: Encuesta a Hogares


65

Al nivel nacional, el porcentaje de menores de 5 años que cuentan con cartilla es mayor que

en las localidades de los municipios prioritarios. Como consta en la ENSANUT (2006), 83.3%

de los niños contaban con cartilla y la madre o el tutor la mostraron al momento del

levantamiento, mientras 14.1% manifestó tenerla pero no la mostró.

b) Cobertura de vacunación

Las vacunas juegan un papel importante en la protección de los niños contra enfermedades

que pueden resultar perjudiciales e incluso mortales. Ello es particularmente relevante

durante los primeros meses de vida, en que los niños no han adquirido inmunidad propia, por

lo que es necesario que cuenten con cobertura completa, recibiendo las vacunas y sus

refuerzos correspondientes.

En el cuadro 25 se presenta la información sobre cobertura de vacunación, misma que se

captó directamente de la CNV de los niños y, en el caso de que no contaran con ella, se

complementó a partir del interrogatorio a la madre o responsable sobre las vacunas

aplicadas. Como se observa, el porcentaje de niños con cobertura completa es el más bajo

en el grupo de menores de 1 año (70.5% y 75.5%) y aumenta conforme se amplía el rango

de edad. Igualmente, se observan diferencias significativas entre grupos de localidades,

siendo mayor, en todos los grupos de edad, la proporción de niños que cuentan con

cobertura completa en las localidades con presencia del Programa.

Cuadro 25. Porcentaje de niños con Cobertura Completa de Vacunación. Menores de 1, 2 y 5 Años.

Grupo de edad Sin Caravanas Con Caravanas

Menores de 1 año 70.5 75.5*

n= 88 290

Menores de 2 años 71.7 76.2*

n= 194 571

Menores de 5 años 74.1 79.8*

n= 491 1,535

* p<0.05 Pearson chi2 + p<0.1 Pearson chi2

Fuente: Encuesta a Hogares


66

Al nivel nacional, los resultados de la ENSANUT muestran que el porcentaje de niños

menores de un año con cobertura completa de vacunación es de 78.4%, mientras en el caso

de menores de 2 años aumenta a 84.7%.

c) Afiliación al Seguro Médico para una Nueva Generación (SMNG)

El SMNG es un seguro voluntario de gastos médicos que cubre a los niños nacidos a partir

del 1º de diciembre de 2006, así como a su familia, en caso de qué ésta no cuente con

seguridad social. La importancia de este seguro es que brinda a los niños el derecho a recibir

atención contra los principales padecimientos hasta los 5 años y brinda las 255

intervenciones del Seguro Popular a su familia.

En el cuestionario aplicado en los hogares se captó información sobre la afiliación de niños

menores de 3 años al SMNG. Los resultados se muestran en la gráfica 11, observando que

existen diferencias significativas entre localidades; 61.6% de los niños de las localidades sin

Caravanas están afiliados al SMNG, mientras en las localidades con Caravanas esta

proporción aumenta al 66.3%.

Gráfica 11. Porcentaje de Menores de 3 años con SMNG

* p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Sin Caravanas Con Caravanas

Nc/Ns

No

Si

n= 292 893*


67

d) Lactancia materna

La alimentación durante los primeros meses de vida se basa en la leche materna, la cual

contiene factores inmunológicos, grasas, proteínas, vitaminas y minerales esenciales para

una adecuada nutrición en los niños.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

(UNICEF)11, recomiendan la lactancia materna exclusiva durante los primeros seis meses de

vida; posteriormente, continuar amamantando a partir de los seis meses y, al mismo tiempo,

empezar a dar al niño alimentos complementarios, hasta por un mínimo de dos años,

dejando de hacerlo hasta que la madre o el hijo lo decidan.

Al evaluar la duración de la lactancia materna en los niños menores de 3 años12, se observa

que existen diferencias significativas entre grupos de localidades; en aquéllas sin presencia

del Programa, existe una mayor proporción (10.6%) de niños a los que se les dejó de

alimentar con leche materna antes de los primeros 3 meses de edad. Por otro lado, la

proporción de niños que fueron alimentados con leche materna de 3 a 6 meses, es mayor en

las localidades sin Caravanas (10.8%) que en las localidades sin presencia del Programa

(7.2%).

11

OMS, UNICEF. Protección, promoción y apoyo de la lactancia natural: la función especial de los servicios de maternidad. Ginebra: Organización Mundial de la Salud; 1989. Disponible en: http://www.ihan.es/publicaciones/folletos/Presentaci%C3%B3n_libro.pdf [fecha de acceso: 5 de diciembre de 2010] 12

Se considera este grupo de edad para evaluar el posible efecto que podría estar teniendo el PCS, a través de las acciones de promoción y difusión en las decisiones de la madre sobre cómo alimentar a los niños.


68

Cuadro 26. Duración Promedio de Lactancia Materna en Menores de 3 Años

Duración promedio de

lactancia Sin Caravanas Con Caravanas*

Menos de tres meses 10.6 7.1

De tres a seis meses 7.2 10.8

De seis meses a un año 23.3 22.8

Uno a dos años 48.3 42.2

Dos o más años 10.6 17.1

n= 292 893 * p<0.05 Pearson chi2


Se identifica la importancia de fortalecer las acciones de promoción entre las madres y las

mujeres embarazadas para dar a conocer los beneficios de la lactancia materna en los niños,

así como capacitar a las madres en las técnicas de alimentación, de modo que se cumplan

los periodos de lactancia recomendados y disminuyan los riesgos de contraer enfermedades

y/o malnutrición en los menores.

e) Desnutrición. Diagnóstico y tratamiento.

La adecuada alimentación de los niños es un factor que resulta determinante en sus

condiciones de salud y el desempeño de sus actividades físicas e intelectuales, lo cual está

asociado a un pleno desarrollo de sus capacidades. En el ámbito rural, la desnutrición

infantil, sobre todo en niños menores de 5 años, sigue siendo un problema de salud pública

que está asociado a mayores tasas de mortalidad y una serie de complicaciones de salud en

este grupo de la población.

Como parte de la Encuesta aplicada en los hogares, se captó información sobre el estado de

nutrición de los niños, así como el diagnóstico y tratamiento de problemas de desnutrición13.

13

En esta sección se analiza el acceso a la atención y servicios de salud para el diagnóstico y tratamiento de la desnutrición. En el siguiente capítulo se presentan los resultados sobre la prevalencia de desnutrición a partir de las mediciones antropométricas realizadas a los niños en los hogares entrevistados.


69

Los resultados muestran que existe un mayor porcentaje de niños a los que se les ha

diagnosticado desnutrición en las localidades que no cuentan con presencia del Programa

(22.5%), en comparación con los niños de localidades con presencia del PCS (17.8%).

De los niños a los que se les diagnóstico, recibieron tratamiento 85% en las localidades con

Caravana y 81% en donde no tiene presencia, recuperándose, en ambos casos, 64%.

Cuadro 27. Diagnóstico y Tratamiento de Desnutrición en Menores

Respuesta

Se le diagnosticó Recibió tratamiento Se recuperó

Sin Caravanas

Con Caravanas*

Sin Caravanas

Con Caravanas

Sin Caravanas

Con Caravanas

Sí 22.5 17.8 80.9 85.5 64.6 64.3

No 74.6 79.8 18.1 12.7 24.8 25.2

Ns / Nc 2.8 2.4 1.0 1.8 10.6 10.5

n= 884 2,866 199 511 161 437



En cuanto a la oferta de servicios, sobresale el importante papel que juegan las Caravanas

tanto en la detección (67.7%) como en el tratamiento (66.6%) de niños con desnutrición en

las localidades donde tiene presencia. El resto de los niños recibe atención, principalmente,

en algún centro o unidad de atención en salud.

En las localidades sin presencia del PCS, la mayor proporción de los niños (78.4% y 77.6%)

fueron diagnosticados y atendidos en algún centro de salud u hospital, teniendo las

Caravanas un peso menor; 6.5% en la detección y 6.2% en la atención.


70

Cuadro 28. Servicio/Institución que Hace el Diagnóstico y/o Tratamiento de Desnutrición en Menores

Servicio

Detección Atención

Sin Caravanas

Con Caravanas*

Sin Caravanas

Con Caravanas*

Médico particular 0.5 0.6 2.5 2.1

Centro de Salud /Hospital 78.4 30.1 77.6 29.0

Caravanas de la Salud 6.5 67.7 6.2 66.6

Otro 14.6 1.7 13.7 2.3

n= 199 511 161 437



f) Antiparasitarios

Los fármacos antiparasitarios se incluyen como parte de las campañas nacionales de salud y

son efectivos para la prevención y tratamiento de infecciones parasitarias intestinales,

además de ayudar a combatir la anemia, malnutrición y mortalidad en niñas y niños. Un

Comité de Expertos de la OMC recomendó, en 2002, el uso de antiparasitarios en niños y

mujeres embarazadas, a partir de la evidencia encontrada sobre su eficacia y seguridad.14En

México, los tratamientos se aplican a niños mayores de 2 años, con intervalos de 6 meses a

1 año.15

El porcentaje de niños que ha recibido antiparasitarios en los seis meses previos a la

aplicación de la Encuesta, muestra diferencias significativas 16 , siendo 78.8% en las

localidades sin Caravanas y 71.5% en las localidades con presencia del PCS.

En cuanto a la oferta de este servicio, el cuadro 29 permite observar el papel que juegan las

Caravanas en las localidades donde tienen presencia, ya que el Programa proporciona los

14

OMS. Nota de prensa. Disponible en www.who.int/mediacentre/news/notes/2004/np25/en/[fecha de acceso: 7 de diciembre de 2010] 15

El medicamento que marca la NOM es Albendazol, ya sea en jarabe o pastilla. 16

p<0.05 Pearson chi2


71

antiparasitarios en 76.1% de los casos, mientras que en las localidades sin PCS, las

Caravanas brindan cerca de 10%. En ambos casos, las unidades de salud complementan la

mayor parte de la oferta, con 22% en las localidades con PCS y 82% en las localidades sin

presencia del Programa.

Cuadro 29. Servicio/Institución Menores que Brinda Antiparasitarios a Menores

Servicio Sin Caravanas Con Caravanas *

Médico particular 0.7 0.4

Centro de Salud Municipal/Hospital 82.2 22.1

Caravanas de la Salud 8.6 76.1

Otro 8.5 1.5

n= 697 2,048 * p<0.05 Pearson chi2


g) Complementos y suplementos alimenticios

Los complementos y suplementos alimenticios se ofrecen a los niños para mejorar su estado

nutricio y prevenir la desnutrición, ya que aportan los nutrimentos que se sabe son

deficientes en la población mexicana, cubriendo los requerimientos diarios de vitaminas y

minerales y una proporción del contenido energético, necesarios para el desarrollo de los

menores.

Se observa que 43.1% de los niños de localidades sin Caravanas y 45.6% en localidades con

Caravanas recibieron complementos y suplementos alimenticios en los seis meses previos al

levantamiento.


72

Gráfica 12. Menores que han Recibido Suplementos/Complementos

+

p<0.1 Pearson chi2


En el cuadro 30 se presentan los resultados sobre la oferta de suplementos y complementos;

las Caravanas brindan 56% de los suplementos y complementos alimenticios de los niños en

las localidades que forman parte de las rutas y 7% en las localidades satélite. El resto de los

niños lo recibieron, principalmente, en los centros o unidades de salud.

Cuadro 30. Servicio/Institución que Entrega Complementos/Suplementos Alimenticios

Servicio Sin Caravanas Con Caravanas*


Centro de salud /Hospital 75.6 36.3

Caravana de la Salud 7.1 56.0

Otro 13.9 5.7

n= 381 1,308



0%

20%

40%

60%

80%

100%


Nc/Ns

No

Si

n= 884 2, 866+


73

h) Infección Respiratoria Aguda (IRA) y Enfermedades Diarreicas Agudas (ERA)

La diarrea aguda y la infección respiratoria aguda representan las principales causas de

atención en las niñas y niños y son de los mayores determinantes de la mortalidad infantil,

sobre todo en menores de 5 años.

En el cuadro 31 se presentan los resultados sobre la prevalencia de enfermedades diarreicas

agudas e infecciones respiratorias por tipo de localidad. En las localidades sin presencia de

Caravanas, hubo una mayor demanda de atención por IRA, 27%, en comparación con las

que no tienen presencia del PCS, 20.2%. Estos resultados son menores a la prevalencia

encontrada en la ENSANUT 2006, donde 42.7% de los niños menores de 10 años presentó

infecciones respiratorias en las dos semanas previas al levantamiento.

Por otra parte, no se encontraron diferencias significativas en la prevalencia de EDA entre

localidades, siendo de 3.5% y 4.4%, respectivamente. Este resultado es menor al obtenido

en la ENSANUT 2006, donde 12.9% de los menores habían presentado diarrea en las dos

semanas previas al levantamiento.

Cuadro 31. Porcentaje de Menores Enfermos de IRA y EDA en las 2 Semanas Previas

Respuesta

IRA EDA

Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas

Sí 27.0 20.2 3.5 4.4

No 71.8 78.7 95.9 94.5

Ns/Nc 1.1 1.2 0.6 1.1

n= 884 2,866 884 2,866




74

Al preguntar a las madres si los niños que estuvieron enfermos de IRA recibieron atención,

existió diferencia17 entre tipo de localidades, siendo mayor la atención en aquéllas con

presencia del PCS, 70.6%, en comparación con las que no la tienen, 61.5%.

Por su parte, en el cuadro 32 se observa que, en el caso de los niños que recibieron atención

en las localidades con presencia del PCS, las Caravanas la ofrecieron en 52% de los casos y

las unidades de salud en 41%; mientras tanto, en las localidades sin presencia del Programa,

cerca de 80% de los niños se atendieron en los centros o unidades de salud y sólo 7.5% lo

hizo con las Caravanas.

Destaca, igualmente, la proporción de menores que tuvo que ser atendida con médicos

particulares.

Cuadro 32. Servicio/Institución que Brinda Atención por IRA



Centro de Salud /Hospital 79.6 41.4


Otro 7.5 2.9

n= 147 408 * p<0.05 Pearson chi2


i) Orientación a las madres en signos de alarma por IRA y EDA

Dada la importancia que tiene la prevalencia de IRA y EDA en los menores, es necesario que

se realicen acciones de prevención, brindándole a las madres y/o responsables del cuidado

de los niños información sobre los signos de alarma para estas enfermedades, de modo que

17

Diferencia significativa al 5%


75

puedan ser atendidos oportunamente y se eviten complicaciones que podrían, incluso,

llevarlos hasta la muerte18.

No se identificaron diferencias significativas entre grupos de localidades en la orientación por

signos de alarma en IRA y EDA. En el cuadro 33 se presentan los resultados, observándose

que cerca de 85% de madres recibieron capacitación por signos de alarma en IRA y 89% en

el caso de EDA.

Cuadro 33.Orientación en Signos de Alarma por IRA y EDA

Respuesta

IRA EDA

Sin Caravanas Con Caravanas Sin Caravanas Con Caravanas

Sí 85.5 86.9 89.0 89.3

No 14.5 13.1 11.0 10.7

n= 884 2,866 884 2,866 IRA Pearson chi2(1) =1.1917Pr = 0.275

EDA Pearson chi2(1) =0.0359Pr = 0.850


Las diferencias se presentan en la oferta de esta orientación. En las localidades con

presencia de las Caravanas, 68.7% de la orientación es brindada por los ESI y 30% por el

personal de las unidades de salud; en las localidades sin presencia del Programa, la

orientación la brinda principalmente el personal de los centros de salud (79%) y, en menor

medida, las Caravanas, 8.5% aproximadamente.

18

Entre los signos de alarma por EDA se encuentran: aumento en el número de evacuaciones que sean líquidas

en 24 horas, fontanela anterior hundida, sequedad de la boca, rechazo a la alimentación, vómito, llanto sin lágrimas. Mientras tanto, por IRA se encuentran: dificultad respiratoria, jadeo, cuadros febriles de más de 39°C, coloración de extremidades y fontanela anterior bombada.


76

Cuadro 34. Servicio/Institución que Orienta por Signos de Alarma en IRA y EDA

Servicio IRA EDA

Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas*




Otro 11.0 1.1 11.9 1.1

n= 756 2,492 787 2,558



IV.2.2 Servicios prestados a mujeres en edad reproductiva

Otro grupo de la población de especial interés para esta evaluación es el de mujeres en edad

reproductiva.

a) Prueba de detección de CaCu

El cáncer cérvico uterino representa una de las principales causas de muerte en mujeres,

muchas de ellas jóvenes, en edad reproductiva, con prevalencias mayores entre las mujeres

de localidades rurales y marginadas.

Este tipo de cáncer es prevenible si se detectan y tratan las lesiones precursoras y es

curable si se hace un diagnóstico oportuno. Por ello, es de suma importancia que las mujeres

se hagan de manera periódica las pruebas para detectar esta enfermedad.

Al comparar los resultados respecto al porcentaje de mujeres al que se le han aplicado

pruebas de detección de CaCu, se observa que no existen diferencias significativas entren,

localidades. En aquéllas con Caravanas, se ha aplicado la prueba 38.8%, de mujeres

mientras que en las que no tienen presencia del Programa, la proporción es de 37.4%. Estos

resultados no varían mucho respecto a los indicadores nacionales ya que 36.1% de las


77

mujeres de 20 años o más acudieron a un servicio médico para una prueba de Papanicolaou

durante el año previo al levantamiento de la ENSANUT 2006.

Al preguntar sobre quién brindó el servicio, destaca que en las localidades con presencia del

PCS, las Caravanas atendieron a 63% de las mujeres y los centros o unidades de salud a

36%. En las localidades sin presencia del Programa, 85% de las mujeres se hicieron la

prueba en un centro de salud y 9% lo recibió en la Caravana.

Gráfica 13. Servicio/ Institución que Aplica la Prueba de CaCu

n= 221

n= 696*



Centro de Salud /Hospital

85%

Caravanas de la Salud

9%

Otro 6%

Sin Caravanas

Médico particular

1% Centro de Salud

Municipal/Hospital 36%

Caravanas de la Salud 63%

Con Caravanas


78

En cuanto al resultado de la prueba, no se detectaron diferencias significativas entre grupos

de localidades, siendo positivo en 1.9% de las pruebas aplicadas en las localidades con

presencia del PCS y 3.6% en el caso de localidades sin Caravanas. Cabe destacar el alto

porcentaje (24.9%) que manifiesta no haber recibido todavía su resultado.

Cuadro 35. Resultado de la Prueba de CaCu

Resultado Sin Caravanas Con Caravanas

Positivo 3.6 1.9

Negativo 62.9 67.6

No se lo han reportado 24.9 24.9

Nc/Ns 8.6 5.6

n= 221 696 Pearson chi2(4) =6.2884Pr = 0.179


b) Prueba de detección de CaMa

El cáncer de mama representa la principal causa de muerte entre las mujeres mexicanas,

mostrando, además, tendencias crecientes en los últimos años 19 . Por ello, se vuelve

prioritaria su prevención y detección oportuna.

La utilización de la mamografía, el examen clínico y el auto-examen en México son

extremadamente bajos, particularmente entre la población de menores recursos y en las

áreas rurales20.

Los resultados de la Encuesta muestran que la prueba de detección de CaMa se aplicó en

21.4% de las mujeres de localidades con Caravanas y 18.4% de mujeres de localidades sin

presencia del Programa sin existir diferencia significativa entre ellas. Estos resultados son

19

Knaul FM, Nigenda G, Lozano R, Arreola-Ornelas H, Langer A, y Frenk J, 2009. “Cáncer de mama en México: una prioridad apremiante”, Salud Pública de México; Vol. 51 supl. 2:S335-S344. 20

Knaul FM, López-Carillo L, et al. “México Reporte Rosa 2009-2010: Cáncer de Mama a Con-ciencia”. Reporte Final


79

superiores al promedio nacional, ya que según datos de la ENSANUT 2006, 16.4% de las

mujeres se había hecho el estudio en el año previo a la aplicación de la Encuesta,

Al preguntar sobre quién les realizó la prueba, la gráfica 14 muestra que en las localidades

con Caravanas, éstas proporcionaron 77% del servicio y 22% de las mujeres se aplica la

prueba en centros/unidades de salud. Por su parte, en las localidades sin Caravanas, 80%

de las pruebas las aplicaron las unidades o centros de salud.

Gráfica 14. Servicio/ Institución que Aplica la Prueba de CaMa

n= 109

n= 384* * p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares

Centro de Salud Municipal/Hospital

80%


Otro 7%

Sin Caravanas

Centro de Salud Municipal/Hospital

22%


Otro 1%

Con Caravanas


80

En cuanto al resultado de las pruebas aplicadas, en las localidades sin Caravanas resultó

positivo en 1.8% de los casos y en las localidades con Caravanas fue de 2.1%, sin existir

diferencia significativa.

Cuadro 36. Resultado de la Prueba de CaMa

Resultado Sin Caravanas Con Caravanas

Positivo. 1.8 2.1

Negativo. 91.8 91.9

Nc/Ns 6.4 6.0

n= 109 384 Pearson chi2(3) =1.9491Pr = 0.583


c) Cartilla Nacional de Vacunación

La Cartilla Nacional de Vacunación (CNV) es el documento oficial donde se registra la

información sobre las vacunas aplicadas a las mujeres en edad reproductiva. Es importante

que cuenten con ella para poder tener registro y darle seguimiento a las vacunas que se les

han aplicado.

En relación con la posesión de la CNV, no existen diferencias significativas entre grupos de

localidades. En el cuadro 37 se observa que en el caso de las localidades con presencia del

Programa, 67.2% de las mujeres mostró la CNV; 20.5% manifestó tenerla pero no la mostró,

mientras que 12.3% declaró no contar con ella.

Cuadro 37. Mujeres con Cartilla Nacional de Vacunación

Mostró Tiene pero no

mostró No tiene n

Sin Caravanas 70.4 22.0 7.6 591

Con Caravanas 67.2 20.5 12.3 1796

Pearson chi2(1) =9.8818Pr = 0.002 Fuente: Encuesta a Hogares


81

d) Uso de métodos anticonceptivos

La planificación familiar y el acceso de las mujeres de las localidades marginadas a los

métodos anticonceptivos, representan un reto importante para las políticas públicas de

México.

En la Encuesta se encontraron diferencias significativas 21 en la utilización de métodos

anticonceptivos, por grupos de localidades, donde los resultados muestran que 29.2% de las

mujeres encuestadas en las localidades con Caravanas usan métodos anticonceptivos,

mientras 35.4% lo hace en las localidades sin Caravanas.

Según estos resultados, la proporción de usuarias de métodos anticonceptivos son menores

al promedio nacional; a través de la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica

(ENADID 2009), se sabe que 49.9% de las mujeres de 15 a 50 años son usuarias de

métodos anticonceptivos, siendo menor esta proporción en el caso de mujeres hablantes de

lenguas indígenas (43.3%), así como en las que habitan en localidades con población menor

a 15,000 habitantes (45.9%).

Por otra parte, las Caravanas proporcionan 42% de los métodos anticonceptivos a las

mujeres de las localidades donde tiene presencia y a 4% de las mujeres de localidades sin el

Programa. Por su parte, resalta que en ambos tipos de localidades el mayor peso relativo de

las unidades en la dotación de estos métodos lo tienen las unidades de salud, al proporcionar

55% y 84.7%, respectivamente.

21

Significancia al 5%


82

Cuadro 38. Servicio/ Institución que Proporcionan Métodos Anticonceptivos





Seguro Popular 0.5 0.4

Otro 9.6 2.5

n= 209 524 * p<0.05 Pearson chi2


En cuanto al método anticonceptivo utilizado, sobresale que en las localidades con

Caravanas las mujeres utilizan en una mayor proporción (71%) los métodos químicos,

seguido por métodos irreversibles (24%). Por su parte, en las localidades sin Caravanas, los

métodos más utilizados son el químico (74%), seguido por métodos irreversibles (21%).

Cuadro 39. Tipo de Métodos Anticonceptivos Utilizados

Método Sin Caravanas Con Caravanas*

Naturales 1 0.6

Barrera 2.4 3.8

Químicos 74.6 71.5

Irreversibles 20.1 23.9

Nc/Ns 1.9 0.2

n= 209 524 * p<0.05 Pearson chi2


e) Mujeres atendidas por parto en una unidad médica

Es importante concientizar a las mujeres embarazadas a que se atiendan durante el parto en

alguna institución de salud. Al ser atendidas en su casa o con personal no calificado,

aumenta la probabilidad de complicaciones e infecciones tanto para ella como para el recién


83

nacido. Por ello, es recomendable tener una atención adecuada con personal de salud, con

medidas higiénicas, para disminuir los riesgos y complicaciones.

En el cuadro 40 se presenta la información sobre la atención durante el parto de las madres

de las niñas y niños menores de 3 años. Se observan diferencias entre tipos de localidades,

siendo mayor la proporción de niños que nacieron en una unidad de salud en las localidades

sin presencia del Programa. Asimismo, llama la atención el porcentaje de partos que fueron

asistidos por familiares, curanderos o brujos. Al comparar con el promedio nacional, resalta

que la ENSANUT 2006 señala que 93.4% de las mujeres con un hijo menor de un año fueron

atendidas por un médico al momento del parto, proporción claramente mayor a la que se

presenta en las localidades de estudio.

Cuadro 40. Atención Durante el Parto de las Madres de Menores de 3 Años





0.8

Médico Alternativo

0.7

Curandero / Chamán 8.9 16

Algún familiar 10.6 22.5

Otro 21.6 25

n= 292 893 Pearson chi2(8) =78.6602Pr = 0.000 Fuente: Encuesta a Hogares

IV.2.3 Servicios Prestados a Mujeres Embarazadas

a) Embarazadas atendidas durante el embarazo

La atención prenatal es necesaria para hacer el seguimiento de la mujer embarazada de

manera periódica, con lo cual se pueden prevenir, detectar y controlar los factores de riesgo

obstétrico y perinatal, de modo que la salud de la madre y de su hijo no esté en riesgo. Es


84

importante que esta atención la brinde personal calificado y que inicie desde antes de la

semana 12 de gestación.

En el cuadro 41 se presentan los resultados sobre la proporción de embarazadas que han

recibido consulta. Al respecto, no se encontraron diferencias significativas, siendo 79% las

mujeres embarazadas que han recibido consulta en localidades con Caravanas y 90.2% en

las que no hay presencia del Programa. Los resultados de la ENADID 2009 muestran que, al

nivel nacional, 97.3% de las embarazadas son atendidas, lo cual representa un porcentaje

mayor al de las embarazadas en las localidades de estudio.

Cuadro 41. Embarazadas que han Recibido Consulta durante el Embarazo

Respuesta Sin Caravanas Con Caravanas

Sí 46 86

No 3 12

Nc/ Ns 2 11

n= 51 109 Pearson chi2(13) =12.2406Pr = 0.508 Fuente: Encuesta a Hogares

En las localidades con presencia del PCS, las Caravanas tienen un papel importante en la

prestación del servicio, atendiendo 66.3% de las mujeres embarazadas, siendo

complementados por los centros/unidades de salud que atienden 30.2%. En el caso de las

localidades sin presencia del Programa, la mayor parte de las mujeres, 74%, es atendida por

las unidades de atención en salud y 8.7% por las Caravanas.

Cuadro 42. Servicio/Institución que Brinda las Consultas durante el Embarazo


Centro de Salud /Hospital 34 26

Caravanas de la Salud 4 57

Otro 8 3

n= 46 86 * p<0.05 Pearson chi2



85

b) Consultas recibidas durante el primer trimestre de embarazo

El primer trimestre es el periodo en el que las mujeres empiezan a padecer los cambios

necesarios para que el cuerpo se adapte al embarazo. Por ello, es importante que asistan a

consulta, de modo que se pueda evaluar su salud global, identificar factores de riesgo y

determinar la edad gestacional del feto.

Como se observa en el cuadro 43, los resultados sobre la atención en el primer trimestre de

embarazo muestran que no existen diferencias significativas por tipo de localidad; 70% de las

mujeres embarazadas manifiestan haber recibido consulta durante el primer trimestre del

embarazo.

Cuadro 43. Embarazadas que han Recibido Consulta durante el Primer Trimestre de

Embarazo


Sí 36 78

No 9 19

Nc/ Ns 6 12

n= 51 109 Pearson chi2(9) =8.6020Pr = 0.475


En cuanto a la prestación del servicio, en las localidades con PCS, 65.4% de las mujeres que

recibieron consulta durante el primer trimestre del embarazo fueron atendidas por las

Caravanas, mientras 29.5% lo hizo en centros o unidades de salud. Por su parte, en las

localidades sin presencia del Programa, 66.7% de las embarazadas fueron atendidas en las

unidades de salud y 14% por las Caravanas.


86

Cuadro 44. Servicio/Institución que Brinda las Consultas durante el Primer Trimestre de Embarazo


Médico particular 2

Centro de Salud /Hospital 24 23

Caravanas de la Salud 5 51

Otro 7 2



c) Vacunación

La vacunación es importante pues previene contra enfermedades que podrían presentarse

durante el embarazo y al momento del parto. Las embarazadas que manifestaron contar con

esquema completo de vacunación en las localidades sin Caravanas representan 70.6%,

mientras que en las localidades con Caravanas 66.0%, sin existir diferencia significativa por

grupos de localidad.

d) Suplementos y complementos alimenticios

Los complementos y suplementos alimenticios se ofrecen a las embarazadas para mejorar

su estado nutricio y aportarles los nutrimentos que cubran los requerimientos necesarios de

vitaminas y minerales y una proporción del contenido energético que requieren durante esta

etapa.

Como se observa en el cuadro siguiente, 59.6% de las embarazadas en localidades con

Caravanas han recibido suplementos y complementos alimenticios, sin encontrarse

diferencia significativas con las mujeres de localidades sin presencia del PCS.


87

Cuadro 45. Embarazadas que Reciben Suplementos y Complementos Alimenticios


Sí 26 65

No 19 23

Nc/Ns 6 21

n= 51 109 Pearson chi2(8) =12.0937Pr = 0.147


En cuanto a la oferta del servicio, los resultados mostraron diferencias significativas,

observándose que, en el caso de las localidades sin presencia del PCS, los centros de salud

son los que ofrecen la mayor proporción de los suplementos y complementos (61.5%),

mientras que en el caso de las localidades con Caravanas, éstas ofrecen 32.3% y las

unidades de atención en salud 44.6%.

Cuadro 46. Servicio/Institución que Otorga los Suplementos y Complementos

Alimenticios

Servicio Sin Caravanas Con Caravanas

Médico particular 1 2

Centro de Salud / Hospital 16 29


21

Otro 9 13



e) Enfermedades o complicaciones durante el embarazo

Se les preguntó a las mujeres embarazadas sobre complicaciones durante su embarazo.

Los resultados muestran diferencias significativas en el porcentaje de embarazadas que

acudieron a consulta por infección de vías urinarias, siendo 21.6% en las localidades sin

presencia del PCS y 9.2% en localidades con Caravanas. En cuanto a otras complicaciones,


88

en las localidades con Caravanas, 9.2% de las embarazadas acudieron a consulta por

anemia y 1.8% por glicemia y por presión alta.

Cuadro 47. Embarazadas que Acuden a Consulta por Tipo de Complicación

Enfermedad / Complicación Respuesta Sin Caravanas

Con Caravanas

Anemia Sí 6 10

No 45 99

Infección de vías urinarias

Sí 11 10*

No 40 99

Azúcar alta Sí. 1 3

No. 50 107

Presión alta Sí 3 2

No 48 107

n= 51 109 * p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares

f) Embarazadas referidas a otra unidad de salud

No se encontraron diferencias entre tipo de localidades en el porcentaje de embarazadas

referidas a otra unidad de salud. En las localidades sin Caravanas, 5 embarazadas (9.8%) de

las embarazadas fueron referidas, siendo la principal razón, riesgo de complicación. En las

localidades con presencia del PCS, 5 embarazadas (4.6%) fueron referidas.

IV.3.4 Atención Odontológica

En los siguientes indicadores se pueden apreciar las generalidades de la atención

odontológica en las localidades de estudio, resaltándose las diferencias a partir de la

presencia o ausencia del PCS. Los grupos de la población considerados son:

1) Niñas y niños en edad escolar (5-9 años)

2) Mujeres en edad reproductiva


89

a) Consulta Dental por dolor relacionado con los dientes o la masticación

No se identificaron diferencias entre localidades en la consulta dental de niños. En las

localidades con Caravanas, 13.1% han recibido consulta dental por algún dolor relacionado

con los dientes o la masticación, siendo atendidos principalmente por las Caravanas (65%) y

los centros o unidades de salud (21.8%). Por su parte, 15.3% de los niños de localidades sin

Caravanas han recibido consulta dental, siendo ésta brindada por las unidades de salud

(70%) y las Caravanas de Salud (15%). Sobresale, que entre 3% y 4% de los niños

recibieron consulta por parte de médicos particulares.

Los resultados de consulta odontológica en mujeres presentan diferencias entre tipos de

localidades. En las localidades con presencia del PCS, 36.7% de las mujeres ha recibido

consulta odontológica, proporcionada principalmente por las Caravanas (55.7%), los Centros

de Salud (23.7%) y las médicos privados (18.2%). En las localidades sin presencia del

Programa, 27.2% de las mujeres ha recibido atención, la cual es brindada por unidades o

centros de salud (54%), médicos particulares (19.3%) y Caravanas (18.6%). Se distingue el

hecho de que la proporción de mujeres que ha recibido atención privada es alta, 18% y 19%,

lo cual les ha implicado un gasto de bolsillo que, dada su condición económica, puede

representar un porcentaje considerable de su ingreso.

Cuadro 48. Consulta Dental por Dolor Relacionado con los Dientes y/o la Masticación

Respuesta

Niños Mujeres

Sin Caravanas Con Caravanas Sin Caravanas Con Caravanas*

Sí 15.3 13.1 27.2 36.7

No 71.5 76.1 67.7 60.1

Ns/Nc 13.2 10.8 5.1 3.2

n= 393 1,331 591 1,796 * p<0.05 Pearson chi2



90

Cuadro 49. Servicio/Institución que Brinda la Consulta Dental por Dolor Relacionado con los Dientes y/o la Masticación

Servicio

Niños Mujeres





Otro 11.7 9.2 8.1 2.4

n= 60 174 161 659



b) Aplicación de flúor

La aplicación de flúor se utiliza como profilaxis para contrarrestar la caries, además que

también tiene efectos bacteriostáticos, es decir disminuye la flora bacteriana contra

infecciones bucales como gingivitis. Si esto no se realiza aumenta el riesgo de caries y

perdidas dentales a edades muy prematuras.

La aplicación de flúor en niños presenta diferencias significativas. En las localidades con

presencia del PCS se aplicó a 19.8% de los niños, teniendo las Caravanas un papel

importante al realizarlo a 60.2% de los menores atendidos. Mientras tanto, en las localidades

sin presencia del PCS, se les aplicó flúor a 15.8% de los niños, siendo las unidades de salud

(58.1%) y en menor medida las Caravanas (12.9%), quienes brindaron este servicio.


91

Gráfica 15. Servicio/Institución que Aplica Flúor en Menores



c) Obturación

La obturación de piezas dentales es necesaria para la conservación de piezas dentales con

caries y consiste en al “sellar” con material especial el diente para evitar su pérdida.

La obturación de dientes en niños no presentó diferencias entre localidades, siendo ofrecido

el servicio cercano 3.8% de los menores en localidades con Caravanas y 4.1% en donde no

hay presencia del Programa. En el caso de las mujeres, se observaron diferencias

significativas; 16.8% de las mujeres que habitan en localidades con Caravanas se les han

hecho obturaciones, mientras que en las localidades sin presencia, la proporción fue de

12.6%.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Otro


Centro de Salud /Hospital

Médico particular

n= 62 264*


92

Cuadro 50. Porcentaje de Población con Obturaciones

Respuesta

Niños Mujeres

Sin

Caravanas

Con

Caravanas

Sin

Caravanas

Con

Caravanas*

Sí 4.1 3.8 12.6 16.8

No 64.4 69.2 80.7 79.6

Nc / Ns 31.6 27.0 6.7 3.6

n= 393 1,331 591 1,796

* p<0.05 Pearson chi2 Fuente: Encuesta a Hogares

En las localidades con presencia del Programa, las Caravanas realizaron 76.5% de las

obturaciones a los niños y las unidades de salud 9.4%; mientras tanto, en las localidades sin

Caravanas, 56.3% del servicio lo ofrecieron las unidades de salud y 25% los médicos

particulares.

En el caso de las mujeres, fueron las Caravanas (52.3%), médicos particulares (23.5%) y las

unidades de salud (22.2%), quienes brindaron el servicio en las localidades con presencia del

PCS. En las localidades sin Caravanas, las unidades o centros de salud (44.6%) y los

médicos particulares (35.1%)son quienes brindaron esta atención.

Cuadro 51. Servicio/Institución Realiza las Obturaciones

Servicio Niños Mujeres


Médico particular 25 5.9 35.1 23.5



Otro 6.2 7.8 6.8 2.0

n= 16 51 74 302




93

d) Curación de infección de los dientes

La curación de infecciones de dientes se realiza cuando sucede una complicación de una

caries dental o por algún trauma dental. Las infecciones en los dientes en niños se presentan

en una proporción baja, sin diferencia entre localidades (1.3% y 1%). En el caso de las

mujeres, en las localidades sin presencia de Caravanas, 10.2% ha sido atendida por

infecciones, siendo los médicos particulares (35%) quiénes han atendido a la mayor

proporción, junto con los centros de salud (33.3%) y las Caravanas (18.3%); por su parte, en

las localidades con presencia del PCS, 11.4% de las mujeres fueron atendidas, siendo las

Caravanas (51.2%), las unidades de salud (23.9%) y los médicos privados (21.5%) quienes

han atendido a este grupo de la población.

Cuadro 52. Porcentaje de población atendida por infección en los dientes

Resultado

Niños Mujeres


Sí 1.3 1.0 10.2 11.4

No 65.6 72.7 84.3 85.1

Nc / Ns 33.1 26.3 5.6 3.5

n= 393 1,331 591 1,796




94

Gráfica 16. Infección en los dientes ¿Quién lo atendió?



e) Extracción de piezas dentales

Se encontraron diferencias significativas en el porcentaje de niños y mujeres a los que se les

han extraído piezas dentales. La extracción de piezas dentales en niños de localidades con

Caravanas es de 1.9%, siendo las Caravanas (64%) y los centros de salud (28%) quienes

realizan la mayor proporción de este servicio. En las localidades sin Caravanas, a 5.4% de

los niños se le han extraído piezas dentales, siendo atendidos por las unidades de salud

(61.9%) y las Caravanas (28.6%).

En el caso de las mujeres, en localidades con presencia del PCS a 25.4% les han sido

extraídas piezas dentales, servicio que ha sido realizado por las Caravanas (39.9%), los

centros de salud (27.9%) y los médicos particulares (25.7%). En las localidades sin la

presencia del PCS, 16.9% de las mujeres han tenido extracciones y ha sido realizado por las

unidades de salud (42%) y médicos particulares (34%).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Otro


Centro de SaludMunicipal/Hospital

Médico particular

n= 60 205*


95

Cuadro 53. Extracción de Piezas Dentales

Resultado

Niños Mujeres

Sin

Caravanas

Con

Caravanas*

Sin

Caravanas

Con

Caravanas*

Sí 5.4 1.9 16.9 25.4

No 61.3 70.7 77.3 71.1

Nc/Ns 33.3 27.4 5.8 3.5

n= 393 1,331 591 1,796



Cuadro 54. Servicio/Institución que Realiza la Extracción de piezas dentales

Servicio

Niños Mujeres

Sin

Caravanas

Con

Caravanas

Sin

Caravanas

Con

Caravanas




Otro 0.0 0.0 8.0 6.6

n= 21 25 100 456


f) Aplicación de selladores para evitar la caries

Los selladores dentales se aplican para proteger los dientes contra destrucción dental y

formación de placa bacteriana. Esta aplicación es muy importante en los niños cuando les

brotan sus dientes permanentes pues permiten combatir la caries de manera oportuna.

La aplicación de selladores para evitar la caries es, en general, baja, tanto entre niños como

entre mujeres de ambos tipos de localidades, con proporciones entre 1.3 y 2.6%.


96

IV.3. Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica en 2009:

Principales Resultados

a) En las localidades con presencia del Programa, las Caravanas proporcionan los

servicios que, conforme a su norma, deben proporcionar y son los principales

oferentes de estos servicios.

b) Se identifican diferencias de acuerdo al tipo de servicios que se brindan. Las

Caravanas tienen un papel preponderante en la provisión de servicios de prevención y

promoción de la salud y, como era de esperarse, una importancia relativa menor en la

atención de emergencias, lo que resulta lógico dada la disponibilidad itinerante de sus

servicios.

c) En la mayoría de los casos, la fuente complementaria más importante de servicios son

las unidades de atención en salud.

d) En las localidades donde no tiene presencia el Programa, es notorio que un porcentaje

de cierta importancia, recibe servicios otorgados por las Caravanas. Desde luego, se

trata de localidades cercanas o, en términos de las ROP, satélites, más no

necesariamente colindantes.

e) En las localidades sin presencia del Programa, las unidades de atención en salud son

las que constituyen la principal fuente oferente de los servicios.

f) En general, al comparar las localidades con y sin presencia de Caravanas se aprecia

poca diferencia en el acceso a los servicios analizados. La diferencia importante,

como se explicó, es quien lo presta. Por ejemplo, no existen diferencias entre

localidades en el porcentaje de niños que cuentan con cartilla pero sí es mayor el

porcentaje de niños en las localidades con PCS que tienen cobertura completa de

vacunación.


97

g) Se identifica una baja proporción de la población que recibe atención odontológica,

existiendo diferencias entre tipo de localidades, siendo mayor en el caso de las

localidades con presencia del PCS.

h) Una proporción importante de la población que recibe atención odontológica lo hace

con médicos privados, lo cual implica llevar a cabo un gasto de bolsillo que podría

representar una proporción considerable del ingreso de los hogares.

i) En las localidades con presencia del PCS, las Caravanas son las que brindan la

mayor proporción de los servicios odontológicos que recibe la población.

IV.4. Estado de Nutrición

Se recopiló información de peso y talla en menores de 10 años y mujeres en edad

reproductiva, así como mediciones de circunferencia de cintura y tensión arterial en mujeres

de 15 a 50 años de edad.

i. Preescolares

El estado nutricio se evaluó mediante índices antropométricos construidos con base en las

mediciones de peso, talla y edad usando como referencia internacional una población de

niños sanos y bien alimentados de Estados Unidos [OMS/NCHS (National Center for Health

Statistics)/CDC (Centers for Disease Control)].

Los tres indicadores utilizados fueron el peso esperado para la edad, la talla esperada para la

edad y el peso esperado para la talla. Se clasificó con baja talla a los niños que tenían una

talla esperada para la edad debajo de -2 desviaciones estándar (DE) (puntaje z <-2) de la

media de población de referencia internacional mencionada. Cuando el peso esperado para

la talla o el peso esperado para la edad se ubica por debajo de -2 desviaciones estándar


98

(unidades z) de la referencia internacional, se clasifica al niño con emaciación o con bajo

peso, respectivamente.

Se consideraron como valores válidos para el indicador peso para la edad los datos entre -

5.0 y +5.0 puntos z del peso para la edad; entre -5.5 y +3.0 puntos z de la talla para la edad,

y entre -4.2 y +5.0 puntos z del peso para la talla, respecto de la media de la población de

referencia, con el fin de comparar los resultados obtenidos en otras encuestas.

Se eliminó del análisis la información de individuos con información incompleta en peso o

talla. En el caso de la población preescolar, cuando el puntaje z de alguno de los indicadores

se ubicó fuera del intervalo de valores válidos, se eliminó toda la serie de puntajes z de dicho

individuo.

ii. Escolares y Adolescentes

En los escolares se calculó el índice de masa corporal [IMC= peso (kg)/talla al cuadrado

(m2)]. Este índice es útil para clasificar escolares tanto con desnutrición como con sobrepeso

u obesidad. Para la clasificación de niños en diversas categorías de estado IMC se utilizaron

las distribuciones de IMC y los criterios propuestos por el International Obesity Task Force

(IOTF) usando los valores específicos para edad y sexo.

iii. Mujeres Adultas (19 a 50 años de edad).

En las mujeres adultas se calculó el IMC (como se menciona previamente) y se utilizó la

clasificación con los puntos de corte propuestos por la OMS: desnutrición (IMC <18.5);

estado nutricio adecuado (IMC de 18.5 a 24.9); sobrepeso (IMC de 25.0 a 29.9); y obesidad

(IMC ≥30.0). Se incluyeron como datos válidos todos aquellos valores de IMC entre 10 y 58.


99

Para la circunferencia de cintura se utilizó la clasificación propuesta por la Secretaría de

Salud para determinar obesidad abdominal si la circunferencia de cintura es ≥80 cm en

mujeres. Como datos válidos de la circunferencia de cintura se consideraron los que

estuvieron entre 50 y 180 cm.

Se definió como hipertensión arterial si la tensión es ≥140 y /o ≥90 para la tensión sistólica y

diastólica, respectivamente.

Se eliminaron del análisis a las mujeres embarazadas o lactando. Los datos se muestran por

grupo de edad y para las localidades con y sin Caravanas.

Los principales resultados se presentan a continuación.

a) Preescolares

Las prevalencias de emaciación (desnutrición aguda) en niños preescolares no mostraron

diferencias entre localidades, siendo de 1.6% en las localidades sin Caravanas y 2.1% en

localidades con presencia del PCS. Por grupo de edad, se encontró una diferencia

significativa en los niños de 12 a 23 meses de edad, siendo mayor la prevalencia en las

localidades con Caravanas (casi el doble) (cuadro 56).Sobresale que en el caso de las

localidades con presencia del PCS la prevalencia de emaciación es mayor que para el

promedio nacional pues de acuerdo con los resultados de la ENSANUT 2006, la prevalencia

en menores de 5 años fue de 1.6%.


100

Cuadro 55. Prevalencias de Emaciación (<- 2 DE del puntaje peso para la talla) en Menores de 5 Años


Emaciación 1.6 2.1

Sexo

Niñas 0.9 2.2

Niños 2.4 2.1

Grupo de edad

0 - 11 meses 4.1 2.1

12 - 23 meses 2.2 4.2*

24 – 35 meses 1.2 2.1

36 – 47 meses 0.0 2.0

48 - 59 meses 1.0 0.8

n= 432 1376



En cuanto a la prevalencia de desmedro (talla para la edad) se observó que 40% de los niños

de localidades con Caravanas y 43.5% de los preescolares de localidades sin presencia del

Programa, la presentan. Se encontró una diferencia significativa en las niñas de localidades

prioritarias con Caravanas de Salud. Por grupos de edad no se observan diferencias entre

las localidades (cuadro 56). Cabe resaltar que este indicador es superior al promedio

nacional, donde la prevalencia es de 12.7% para el total y de 33.2% en el caso de la

población indígena (ENSANUT 2006).


101

Cuadro 56. Prevalencias de Desmedro (<- 2 DE del puntaje talla para la edad) en Menores de 5 Años


Desmedro 40.0 43.5

Sexo

Niñas 36.2 43.61*

Niños 44.0 43.3

Grupo de edad

0-11 meses 14.3 23.7

12 -23 meses 41.8 42.0

24 – 35 meses 54.7 46.8

36 – 47 meses 45.9 53.3

48 - 59 meses 40.6 48.6

n= 440 1380



La prevalencia de bajo peso en los niños preescolares tiene diferencias por tipo de localidad.

En las localidades con presencia del PCS, se detectó 12% de los menores de 5 años, en

tanto que en las localidades sin presencia fue de 7.3%. Al estratificar por grupos de edad, en

los niños de 48 a 59 meses la prevalencia de bajo peso es significativamente mayor en las

localidades con Caravanas. Estos resultados muestran que, en general, en estas localidades

la prevalencia de bajo peso es superior al promedio nacional, donde este indicador es de 5%.

(ENSANUT 2006)


102

Cuadro 57. Prevalencias de Bajo Peso (<- 2 DE del puntaje peso para la edad) en Menores de 5 Años


Bajo peso 7.3 12.0*

Sexo

Niñas 7.3 11.5*

Niños 7.4 12.6

Grupo de edad

0-11 meses 6.4 7.2

12 -23 meses 7.6 10.4

24 – 35 meses 6.9 12.2

36 – 47 meses 11.1 14.8

48 - 59 meses 4.9 14.2*

n= 450 1,417

* P< 0.05 Pearson chi2


b) Escolares

En niños de edad escolar, no se encontraron diferencias significativas entre tipo de

localidades. En las localidades con PCS se encontró una prevalencia de bajo peso de 2.5%

mientras que para sobrepeso la prevalencia fue de 6.7% (cuadro 59). Como se observa, el

principal problema en este grupo de edad es la prevalencia combinada de sobrepeso y

obesidad (5.2%y 8.3%) que, sin embargo, es claramente inferior al promedio nacional, donde

la prevalencia en este grupo de edad es de 27% (ENSANUT 200622),

22

Los datos de la ENSANUT se presentan para los escolares del grupo de edad de 5-11 años.


103

Cuadro 58. Prevalencias del Estado de Nutrición en Escolares (5-9 años de edad) de Acuerdo a Puntos de Corte de Cole para Delgadez, Sobrepeso y Obesidad.


Bajo peso 0.9 2.4

Normal 93.9 89.3

Sobrepeso 3.5 6.7

Obesidad 1.7 1.6

n= 231 820


c) Adolescentes

En mujeres adolescentes de las localidades con Caravanas, los problemas más serios tienen

que ver con la malnutrición, lo que se refleja en una prevalencia de sobrepeso de 21.3% y de

obesidad de 5.3%. No se identificaron diferencias con las localidades sin Caravanas, donde

los problemas identificados son los mismos.

Cuadro 59. Prevalencias del estado de nutrición en adolescentes (15-18 años de edad) de acuerdo a los puntos de corte de Cole para delgadez, sobrepeso y obesidad.


Bajo peso 0 1.3

Normal 54.1 72.0

Sobrepeso 29.7 21.3

Obesidad 16.2 5.4

n= 37 75


d) Adultas

En las mujeres adultas la prevalencia de sobrepeso fue cercana al 39% para ambos grupos

de localidades, mientras que la prevalencia de obesidad fue de 17% (cuadro 60). No se


104

observaron diferencias por tipo de localidad. Estos resultados muestran una prevalencia

menor al promedio nacional ya que según los resultados de la ENSANUT existe una

prevalencia combinada de sobrepeso y obesidad cercana al 70% en mujeres de este grupo

de edad.

Cuadro 60. Prevalencias del Estado de Nutrición en Mujeres Adultas (19-50 años de edad) de acuerdo a Puntos de Corte de la OMS.


Bajo peso 1.7 1.2

Normal 41.8 43.5

Sobrepeso 39.9 38.1

Obesidad 16.6 17.2

n= 474 1,524


Usando los puntos de corte de la SS para clasificar la obesidad abdominal, se encontró una

prevalencia de 68% (cuadro 61), sin encontrarse diferencias significativas por tipo de

localidad ni grupos de edad.

Cuadro 61. Prevalencias de Obesidad Abdominal en mujeres adultas (19-50 años de edad)


Normal 32.8 31.8

Obesidad 67.2 68.2

Grupo de edad

19 a 29 años 56.4 61.3

30 a 39 años 75 69.3

40 a 50 años 76 76.2

n= 502 1,598



105

Por su parte, se observó que la prevalencia de hipertensión arterial fue de 8.7% para las

mujeres de localidades con presencia del PCS (cuadro 62) y 7% para aquéllas que habitan

en localidades sin Caravanas, aunque sin encontrarse diferencia significativa; al estratificar

por grupo de edad, se observa que las mujeres mayores de 40 años son las que presentan

mayor prevalencia.

Cuadro 62. Prevalencias de Hipertensión en Mujeres Adultas (19-50 años de edad).


Normal 93.0 91.3

Hipertensión 7.0 8.7

Grupo de edad

19 a 29 años 3.0 4.3

30 a 39 años 4.4 8.2

40 a 50 años 18.2 15.6

n= 473 1,535


IV.4.1 Estado de Nutrición de la Población Encuestada. Principales Resultados

a) La desnutrición aguda o emaciación en preescolares, se encuentra en niveles

cercanos al promedio nacional; dentro del intervalo esperado en una distribución

normal.

b) La prevalencia de desmedro son altas, 40%, representando un serio problema de

salud en este grupo de la población.

c) El porcentaje de los preescolares con bajo peso, 12%, es superior a los promedios

nacionales.


106

d) El grupo de preescolares tiene prevalencias de desnutrición altas, sobre todo

desnutrición crónica y bajo peso que hacen necesario implementar acciones que

busquen mejorar las condiciones nutricionales de los menores.

e) En los escolares, el sobrepeso y la obesidad empiezan a presentarse como los

principales problemas de malnutrición en estas localidades.

f) De este modo, se observa que la desnutrición y el sobrepeso/obesidad, ambos

resultados de una insuficiente o mala nutrición, son problemas que conviven en los

hogares de estas localidades.

g) En el caso de las mujeres adolescentes y adultas, el problema de la mala nutrición se

refleja en altas prevalencias de sobrepeso y obesidad, siendo su prevalencia

combinada cercana al 60%; esto es alarmante por los riesgos que implica para la

salud y las secuelas que afectan los años de vida saludable por el aumento en la

prevalencia de enfermedades crónicas asociadas como son diabetes, hipertensión,

enfermedades cardiovasculares o cáncer.

h) Asociado al problema de sobrepeso/obesidad, la prevalencia de hipertensión arterial

fue de 8.7% en las localidades con Caravanas. Sin embargo, es importante mencionar

que para la clasificación sólo se consideró la medición de tensión arterial, no se

cuenta con la información de diagnóstico previo. Ello ocasionaría una subestimación

en la prevalencia, pues mujeres que tienen tensión arterial elevada con diagnóstico

previo podrían estar tomando medicamentos y tenerla controlada.

Diversas lecciones se pueden derivar para el trabajo de Caravanas en relación con su oferta

y composición de servicios.


107

IV.5.Higiene Oral

Se captó información para determinar el grado de higiene bucal por medio del Índice de

Higiene Oral Simplificado (IHOS). Los grupos de población analizados fueron:

Niños mayores de 5 años

Mujeres en edad reproductiva

El procedimiento se describe detalladamente en el Anexo 1 y consiste en la división de la

boca en seis partes (sextante), revisando un diente por cada sextante. Para la revisión de los

dientes es necesario que se encuentren completamente erupcionados para calcular

adecuadamente la presencia de materia alba o cálculo, en el caso contrario de que los

dientes no estén completamente erupcionados se sustituirán por otros dientes de acuerdo al

método indicado.

El IHOS tiene un valor mínimo de 0 y un valor máximo de 6, contabilizando materia alba y

cálculo, los cuales se valoran de acuerdo a la siguiente escala:

0 a 1.2 = Buena Higiene Bucal.

1.3 a 3.0= Higiene Bucal Regular.

3.1 a 6.0= Mala Higiene Bucal.

Los resultados permiten observar la existencia de diferencias entre grupos de localidades

para el caso de los niños, siendo mayor la proporción de menores con buena higiene en las

localidades sin Caravanas, (92.2%), en comparación con los menores que habitan en

localidades con presencia del Programa (87.5%). En el caso de las mujeres, no se identifican

diferencias entre tipo de localidades, siendo la proporción de mujeres con buena higiene

cercana al 40%.


108

Cuadro 63. Índice de Higiene Oral

Resultado Niños Mujeres

Sin Caravanas Con Caravanas* Sin Caravanas Con Caravanas

Buena higiene 92.2 87.5 41.3 39.7

Higiene regular 7.8 12.2 43.1 45.2

Mala higiene 0.0 0.3 15.6 15.1

n= 361 1,161 520 1,721 * p<0.05 Pearson chi2


IV.5.1. Higiene Oral. Principales Resultados

a) El porcentaje de menores que muestran buena higiene dental es superior al 87% en

ambos tipos de localidades, mientras que el porcentaje de niños con mala higiene

dental es muy cercano a cero. Estos resultados son aceptables y muestran la

importancia de implementar políticas de prevención y atención en este grupo de edad

de modo que con el paso de los años se pueda evitar el surgimiento de problemas

asociados a la higiene dental.

b) Al analizar el caso de las mujeres, los resultados varían de manera importante. El

porcentaje de mujeres con buena higiene dental es cercano al 40% en ambos tipos de

localidades, siendo mayor la proporción de mujeres que tienen una higiene regular y

con una proporción de 15% que tiene mala higiene. Por ello, es importante que las

acciones de prevención como son la dotación de cepillo dental y enseñanzas sobre la

técnica de cepillado sean fortalecidas en la población adolescente y adulta de este tipo

de localidades.


109

V. EVALUACIÓN DE LA PERCEPCIÓN Y LA SATISFACCIÓN DE LOS

USUARIOS CON EL TRATO RECIBIDO

La OMS establece ocho dimensiones para calificar el trato adecuado de las instituciones de

salud a los usuarios de sus programas. Según el grado de cumplimiento de tales condiciones

es posible dictaminar la calidad de esa relación que se desea equilibrada y propiciatoria tanto

al buen desempeño del quehacer institucional como a los intereses de la población

beneficiada.

V.1 Evaluación de la Percepción y Satisfacción de los Usuarios

La Evaluación Externa 2009 del PCS atendió al cumplimiento de cinco atributos, dada su

clara pertinencia con los propósitos y compromisos del Programa. Éstos comprenden la

percepción de la calidad del trato recibido; autonomía; confidencialidad; suficiencia y claridad

de la información recibida y surtimiento de medicamentos. La interpretación agregada de

estas manifestaciones permite evaluar la aceptación del trato recibido.

V.1.1 Trato Digno: Satisfacción con el Trato Recibido

Se evaluó la satisfacción de los usuarios con el trato recibido, los resultados se presentan en

la Gráfica 17. Se observa, en general, una alta satisfacción con el trato recibido pues 86% de

los usuarios califica el trato como bueno o muy bueno y sólo 3% lo califica como malo o muy

malo.


110

Gráfica 17. Calificación al Trato Recibido

n=1,710


V.1.2 Autonomía: Capacidad de Participación en la Toma de Decisiones

Al preguntar a los usuarios si se les toma en cuenta en las decisiones de la atención, 79.3%

contestó que siempre y 8.2% que casi siempre. Como se observa, la gran mayoría de los

usuarios contesta afirmativamente, mientras que sólo 11.6% muestra alguna insatisfacción,

respondiendo que a veces (8.6%) o que nunca/casi nunca (3%).

Muy bueno 41%

Bueno 45%

Regular 6%

Malo 1%

Muy malo 2%

No contestó 3%

No sabe 3%


111

Gráfica 18. Usuarios a los que Toman en Cuenta en las Decisiones de la Atención

n=1,615


V.1.3. Confidencialidad

Se preguntó a los usuarios si el personal que lo atiende le omite información sobre la

consulta o su estado de salud. Cabe resaltar que 47% considera que nunca o casi nunca se

le omite información importante y que una proporción considerable, 38%, considera que

siempre o casi siempre lo hacen.

Nunca 2%

Casi nunca 1%

A veces 9%

Casi siempre 8%

Siempre 79%

No contestó 1%


112

Gráfica 19. Usuarios que Consideran que los ESI se Reservan o Guardan Información con Motivo de su Salud o su Consulta

n=1,615


Estos resultados muestran que un porcentaje importante de los usuarios considera que no

tiene suficiente información sobre su estado de salud o consulta.

V.1.4. Comunicación: Claridad de la Información Recibida.

En cuanto al entendimiento que tienen sobre su salud o enfermedad, 69% de los usuarios

considera que siempre llegan a entender la información que le proporcionan y 7.6% casi

siempre.

Nunca 42%

Casi nunca 5%

A veces 11%

Casi siempre 5%

Siempre 33%

No contestó 2%

No sabe 2%


113

Gráfica 20. Frecuencia con que los Usuarios Entienden las Explicaciones de los Médicos y Enfermeras sobre su Salud o su Enfermedad

n= 1,615


V.1.5. Surtimiento de medicamentos

En cuanto al surtimiento de medicamentos, 79% de los usuarios considera que siempre se

hace el surtimiento completo de medicamentos y 9% indica que casi siempre. Una proporción

baja, 9%, considera que sólo algunas veces se les surte completamente su receta.

Nunca 2%

Casi nunca 3%

A veces 18%

Casi siempre

8% Siempre

69%

Nc/Nc1%


114

Gráfica 21. Frecuencia de Surtimiento de Receta Completa de Medicamentos

n= 1,615


V.2 Resultados Principales de la Evaluación de Trato Recibido

a) La información analizada, con base en la muestra representativa, es contundente en

cuanto a la satisfacción con el trato recibido.

b) Similarmente, los beneficiarios consideran que el nivel de autonomía en sus

decisiones es bueno o muy bueno.

c) La dimensión relativa a confidencialidad, presenta resultados mezclados, los usuarios

parecen divididos en este aspecto; sin embargo, es esperable que ésta, altamente

subjetiva variable, se comporte de esta manera.

d) En la dimensión de comunicación, los indicadores son también congruentes con la

tendencia positiva señalada, aunque con un menor grado de aceptación/entusiasmo.

e) El surtimiento de medicamentos, en opinión de los entrevistados, es otro indicador

contundente, que reconoce el buen o muy buen trato recibido.

Nunca 1%

Casi nunca 1%

A veces 9%

Casi siempre 9%

Siempre 79%

Nc/Ns 1%


115

VI. PRINCIPALES HALLAZGOS Y CONCLUSIONES

i. El diseño del PCS, según se encuentra establecido en su normatividad específica

(PAE-CS, ROPs 07-10, AMC y Convenios de Transferencia derivados), ha

determinado que el Programa esté insuficientemente focalizado. Las debilidades

de tal diseño, en relación con su focalización, se vinculan, inter-alia, con las

siguientes definiciones fundamentales:

Población objetivo vs población potencialmente a atender (para esta Evaluación

Externa, la población de las localidades sin servicios que se encuentran en los

municipios prioritarios). La población objetivo, conforme a los postulados

primigenios que orientan el PCS, es aquélla que no tiene acceso a servicios de

salud y la población potencial a atender, por ejemplo, en las localidades

referidas puede, bajo ciertas condiciones, tener acceso a los servicios de salud.

La población objetivo efectivamente atendida no puede identificarse o estimarse

con precisión a partir, meramente, de una definición geopolítica formal de

municipios y localidades; lo anterior, por ejemplo, dada la interacción que existe

entre localidades cercanas o satélites, los radios de cobertura o isócronas que

como norma se aplican a la infraestructura de salud establecida, así como a las

capacidades de la infraestructura de Caravanas.

La carencia de un requerimiento específico de que, con base en registros de

gestión confiables sobre beneficiarios, servicios otorgados y recursos utilizados,

se integre un padrón de beneficiarios que garantice una medición exacta de la

población objetivo que está siendo cubierta.

ii. Como resultado de la insuficiente focalización del PCS, su operación alcanza

localidades que no se corresponden con ninguno de los tres niveles de prioridad


116

del mismo. Adicionalmente, presenta duplicidades importantes con otros servicios.

Pero, aún más relevante, es que sólo cubre a aproximadamente el 50% de su

población objetivo a atender, definida conforme a su primera prioridad. Los

resultados más destacables del componente de la Evaluación sobre cobertura

revelan lo anterior y, adicionalmente, indican que:

En términos de las localidades que no cuentan con servicios, Caravanas sólo

ha logrado tener presencia en el 43% y esto, como se señaló, corresponde con

un 52% de la población potencial a atender.

El 20.7% de las localidades con presencia del PCS ya cuentan con acceso a

otros servicios de salud.

Por otro lado, la distribución de las UMM de distinto tipo entre localidades de

municipios prioritarios y no prioritarios contradice un trato preferencial a los

primeros. Entre los resultados principales del segundo componente de la

evaluación están:

El porcentaje de UMM tipo 0 es muy alto en los municipios prioritarios

localizados en los 7 estados, 71% del total de UMM en operación.

En cuanto a las UMM tipo 0, también sobresale el importante peso relativo que

tienen las unidades dignificadas/alineadas, representando 38% del total de

UMM.

En estrecha relación con la distribución de las UMM, destaca su proceso de

acreditación; los procesos formales registran altos niveles de acreditación, sin

embargo, una parte significativa de los ESI, destacaron deficiencias en las


117

condiciones de las UMM y su equipamiento, como se presenta en el componente II

de la evaluación.

iii. En contraste, donde opera el PCS, está cumpliendo satisfactoriamente su

cometido.

El tercer componente de la evaluación, relativo a afiliación al SPSS, muestra

que la contribución del Programa tiene un papel relevante en la promoción de la

afiliación al SPSS. De las localidades estudiadas, las que cuentan con

presencia de Caravana tienen un porcentaje de afiliación mayor en 12 unidades

porcentuales a las que no tienen presencia del Programa. Lo anterior, pese a

que la Caravana no tiene capacidades para afiliar y sólo realiza actividades

promocionales.

El cuarto componente de la evaluación, relativo a la prestación de servicios

médicos y odontológicos, muestra que:

En las localidades con presencia del Programa, las Caravanas proporcionan

los servicios que, conforme a su norma, deben proporcionar y son los

principales oferentes de estos servicios.

Las Caravanas tienen un papel preponderante en la provisión de servicios

de prevención y promoción de la salud y, como era de esperarse, una

importancia relativa menor en la atención de emergencias, lo que resulta

lógico dada la disponibilidad itinerante de sus servicios.

En las localidades donde no tiene presencia el Programa, es notorio que un

porcentaje de cierta importancia (que varía entre 10-15%), reciben servicios


118

otorgados por las Caravanas. Desde luego, se trata de localidades cercanas

o, en términos de las ROP, satélites, más no necesariamente colindantes.

El quinto componente de la evaluación, relativo a trato digno, muestra que:

Existe una alta satisfacción con el trato recibido pues 79% de la población

califica el trato como bueno o muy bueno.

El 87.5% de los usuarios afirma que siempre o casi siempre se les toma en

cuenta en las decisiones de la atención que reciben.

El 77.5% de los usuarios afirma que siempre o casi siempre entienden las

explicaciones que les dan los médicos y enfermeras sobre su salud o su

enfermedad.

En cuanto al surtimiento de medicamentos, 80% de los usuarios considera

que siempre se hace el surtimiento completo y 8.9% indica que casi

siempre.

iv. Esta situación contrastante obedece, en primer término, a las insuficiencias

normativas de origen que se han señalado, sin embargo, más de tres años

después, tienen que ser asignadas a la capacidad institucional del ente rector del

PCS, mismo que no ha comprendido y, por lo tanto, no ha corregido estas

deficiencias. Lo anterior a pesar de contar con las atribuciones y las vías (ROPs y

Convenios de Transferencia) para instrumentarlo.

Las ROPS y los Convenios deberían haber sido y deben ser instrumentos

dinámicos y eficaces para la retroalimentación y fortalecimiento del Programa. Al

respecto, sorprende que no exista un sistema integrado de gestión del PCS. En la


119

actualidad, no se cuenta con la información imprescindible para conocer la

operación del mismo, los servicios que proporciona, la población beneficiaria, los

recursos que utiliza, entre otros. La información que se genera en registros, a partir

de la actividad de las Caravanas, no fluye, no se estructura, no se integra y, por lo

tanto, no está disponible y, desde luego, no se utiliza. Sin estas bases se abre

espacio para una gestión pública con poca capacidad de respuesta.

El Sistema Integrado de Gestión sobre el cual las ROP le asignan responsabilidad

al ente rector del PCS, es recomendable que cumpla, cuando menos, con lo

siguiente: (i) la sistematización de la información relevante que se requiere y

debiera generarse en el proceso - planeación y programación – ejecución u

operación (en paralelo con su seguimiento, monitoreo y control) – evaluación – y

retroalimentación – del Programa; (ii) los inventarios actualizados de los vehículos

(UMM), el equipo, los materiales, los medicamentos, así como otros bienes

utilizados por las Caravana; (iii) el registro de beneficiarios, así como la información

sobre todos los servicios otorgados; (iv) la información sobre los recursos humanos

que laboran en el PCS y (v) la información programático – presupuestal,

contemplando en particular lo correspondiente a los Ramos (12 y 33) y permitiendo

el análisis comparativo de lo programado, comprometido y ejecutado, todo ello, por

año fiscal.

Como evidencia de esta situación, cabe destacar el hecho de que los contenidos

de información sobre los servicios proporcionados por el PCS que se integran en el

SIS, en el caso de los municipios prioritarios, sólo corresponden a 31% de las

UMM que operan en los mismos.

v. Las evaluaciones externas realizadas para los años 2007 y 2008, si bien formulan

algunas recomendaciones para fortalecer la operación y gestión del Programa, no

se percataron de la necesidad de plasmar este proceso retro-alimentador en la


120

normatividad específica. Entre otros aspectos cruciales que, en este sentido,

parecen haber pasado desapercibidos, sobresalen los ya tratados referentes a la

focalización, la distribución de los recursos y capital del Programa, el desarrollo del

mismo en el variado contexto nacional y la carencia de un sistema de gestión

sólidamente sustentado en bases confiables y suficientes de información.

vi. La inmensa tarea por delante para mejorar la focalización del PCS y fortalecer

profundamente su gestión, se asume en esta EE-09-PCS. Se reconoce que estos

hallazgos y conclusiones principales de la evaluación deben plasmarse en

recomendaciones que puedan retroalimentar al PCS por las diversas vías

disponibles, esto es: mejoras en la normatividad específica del Programa,

incremento de la capacidad institucional de la entidad normativa, mayor

articulación y efectividad del esquema de coordinación, seguimiento y control de la

operación del Programa en las 32 entidades federativas, un Sistema de

Información construido sobre la base de los registros que se producen con la

actividad cotidiana del Programa y, de manera especial, una perspectiva de lo que

estas grandes tareas plantean al nivel nacional, en particular, sobre metas a las

que se puede aspirar en esta Administración y en formas de optimizar el

aprovechamiento de los recursos disponibles.

Si no se avanza en estos frentes, no se cumplirán los objetivos de un programa

presidencial prioritario, de un Programa que muestra capacidad y éxito en sus

actividades en los lugares que opera y de un Programa que llegue a ser exitoso

como otros programas que se han diseñado e instrumentado en México.


121

VII. RECOMENDACIONES

i. Relativas a mejoras que se pueden introducir en la normatividad específica y el

diseño del Programa.

a. Se recomienda que la definición de focalización que las Reglas de Operación

adopten, derive del concepto estricto, primigenio, de población objetivo, esto es,

aquélla que no tiene acceso a servicios de salud; lo anterior supone, eliminar

las ambigüedades que existen cuando se parte de una definición rígida basada

en la población de localidades que no cuentan con la presencia fija de servicios

de salud. Ello determina que no se reconozca que localidades cercanas o

satélites, dadas las definiciones respecto de isócronas, puedan, sin contar con

servicios de salud, estar recibiendo dichos servicios.

Al respecto, cabe recomendar que se maneje con rigor el registro de los

beneficiarios, haciendo evidente, mediante la gestión del Programa que, de no

ser por Caravanas, no contarían con acceso a servicios de salud. Este registro

de población atendida remite al tema de padrón de beneficiarios que, se

recomienda, se estudie con miras a incorporar en las ROP definiciones más

precisas sobre el registro de beneficiarios y un eventual padrón de los mismos.

b. Es recomendable que las ROP contengan algunas pautas que guíen la

asignación y distribución de las UMM por tipo; estas pautas debieran ser

adaptables y reconocer el esquema de tres niveles de prioridad que el

Programa adopta. Según esto, unidades con mayor capacidad resolutiva y

menor antigüedad debieran, en la medida de lo posible, atender segmentos de

la población objetivo con mayores y más complejas demandas. También es

conveniente estudiar un esquema de rotación de UMM según su tipo entre


122

rutas, de manera que se pueda ampliar la presencia de las que tienen mayor

capacidad resolutiva.

En la actualidad puede estarse presentando una falta de congruencia en cuanto

que las ROP establecen que las UMM tipo III no deben asignarse a una ruta

fija; situación que limitaría el potencial de aportación de las UMM con mayor

capacidad resolutiva.

c. Es necesario que se cumpla lo establecido en las Reglas de Operación, en su

sección de participantes, donde se indica que la DGPLADES tiene como parte

de sus funciones: Diseñar y establecer el sistema de gestión de calidad del

Programa, mediante la identificación, definición y actualización permanente de

los instrumentos de monitoreo del Programa, para promover la mejora continua

de los procesos operativos, de la coordinación y dirección del Programa en las

entidades federativas, basados en la eficacia y eficiencia que sustenten la

calidad del Programa.

En paralelo, es recomendable estudiar modificaciones a la normatividad que

garanticen la adecuada coordinación de los sistemas estatales de salud con el

eje rector del Programa.

d. También es necesario que se cumpla con la normatividad establecida en las

ROP, en su sección 6.5, misma que obliga a desarrollar y operar un Sistema de

Información que sustente, entre otros, la gestión, operación, seguimiento,

control, monitoreo y evaluación del Programa.

e. Es recomendable estudiar la conveniencia de que en la normatividad y diseño

del Programa se le asignen facultades para afiliar al SPSS. Ello en el ánimo de

que su contribución a este proceso sea mayor.


123

ii. En materia de cobertura

a. Es imprescindible que se cuente con el conocimiento de la población objetivo

efectivamente atendida por el PCS, en atención a sus tres niveles de prioridad

con una perspectiva nacional, reconociendo la distribución de las UMM según

su tipo y precisando la asignación y uso de sus recursos. El Sistema de Gestión

del Programa, sus sistemas de información, las actividades de seguimiento y

control, las evaluaciones internas y externas, todas éstas deben ser instancias

para mejorar el conocimiento sobre esta crucial dimensión del PCS.

b. Se recomienda incorporar en la gestión cotidiana del PCS, un conocimiento

preciso sobre la población efectivamente atendida por el mismo, elucidando la

parte de esa población atendida que se corresponde con cada uno de los tres

niveles de prioridad que las ROP establecen. Si se logra depurar, mejorar e

incorporar en la gestión del Programa, el conocimiento sobre la cobertura, se

puede lograr una adecuada distribución de los recursos con que cuenta el PCS,

evitar duplicidades en los esfuerzos en materia de salud y maximizar su

impacto.

c. Se recomienda analizar a profundidad y con una base metodológica robusta, la

población efectivamente cubierta por las diversas unidades de atención en

salud y los servicios brindados por otros programas de salud. Este análisis es

indispensable para delimitar y cuantificar con precisión lo que es la población

objetivo total del PCS, a nivel nacional y por entidad federativa, municipio y

localidad.

d. Es necesario evaluar el cumplimiento de la normatividad en materia de diseño y

establecimiento de las rutas, con el propósito de lograr una cobertura


124

adecuadamente focalizada. En paralelo, se deberá analizar si la normatividad

aplicable es apropiada y suficiente.

e. En todos los casos donde se ha detectado y en un futuro se detecten, la

existencia de duplicidades, del mismo Programa y con otros programas, es

necesario proceder a cancelar tales duplicidades y reasignar los recursos de

capital del Programa.

f. Es recomendable definir con precisión que la satisfacción del cumplimiento de

la primera prioridad, como de las otras, para la cobertura del Programa debe

estimarse y/o medirse en términos de la población objetivo efectivamente

atendida; por ejemplo, la asignación de UMM en Guerrero es tal que determina

presencia del Programa en 100% de sus municipios prioritarios, sin embargo,

sólo logra presencia del Programa en el 29% de localidades y, con esto, se

estima logra atender hasta el 69.6% de la población, mismo que se calcula con

el total de la población de la localidad subsede y un porcentaje de las

localidades cercanas o satélite. Por cierto, cabe recordar, el 69.6% referido es

población que se supone atendida por el PCS pero no necesariamente

población objetivo, si bien, una alta proporción debe serlo. Aplicando estos

criterios, los estados que se estima logran mayor cobertura son Chiapas y

Veracruz con 72.5 y 78.9%.

g. Con base en diversas recomendaciones mencionadas en este texto, se sugiere

diagnosticar a fondo la asignación, distribución y uso de los recursos del PCS, a

nivel nacional, por entidad federativa, municipio y localidad, para después

desarrollar un plan de acción tendiente a optimizar el uso de estos recursos y

maximizar la población objetivo efectivamente atendida.


125

iii. En relación con las condiciones de las UMM y su acreditación:

a. Para el cumplimiento de la normatividad respectiva, se recomienda

instrumentar procesos regulares de revisión y evaluación de las condiciones de

las UMM que complementen los procesos de acreditación realizados por el

área correspondiente.

b. Resulta necesario diseñar programas de capacitación y acreditación del

personal en el conocimiento del idioma y la competencia cultural.

c. Se requiere que la acreditación sea un proceso continuo y se apoye en un

sistema de incentivos que permita que la totalidad de las UMM se encuentren

en condiciones adecuadas y sean acreditadas en poco tiempo.

d. Es necesario instrumentar las capacidades de auditoría pública que pueden

ejercer los Comités Locales de Salud en relación, entre otros, a los siguientes

aspectos: condiciones de las UMM, capacidades del ESI, surtimiento de

medicamentos, verificación de días de visita, coordinación de actividades con

infraestructura complementaria y mecanismos de referencia y contrarreferencia.

iv. En materia del apoyo del Programa a la afiliación al SPSS:

a. Se recomienda desarrollar la capacidad institucional para que el PCS tenga las

condiciones para asumir la facultad de realizar la afiliación de su población al

SPSS. Lo anterior demanda, entre otras, asignación de responsabilidad

específicas, capacitación ad hoc, dotación de medios e instrumentos y

promoción de sus facultades. Asimismo, se requiere de un Convenio específico

con la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.


126

v. Relativas a los procesos de atención médica y odontológica:

a. Se recomienda desarrollar criterios para lograr una complementariedad óptima

entre los servicios proporcionados por las diversas unidades de atención en

salud que integran los sistemas estatales y el papel e intervención del

Programa. Lo anterior implica que mediante la coordinación en la ampliación y

operación de los servicios de salud que se sustentan en infraestructura fija y la

ampliación, el diseño de las rutas y la operación de las Caravanas, es posible

lograr una sinergia positiva e incrementar la eficacia y capacidad de ambas vías

para proporcionar servicios de salud a la población que en la actualidad no

tiene acceso a los mismos. Por ejemplo, como se detectó en la EE-09-PCS, en

la actualidad existen localidades donde se duplican los servicios pues cuentan

con los servicios de salud que proporciona una cierta unidad fija y también son

visitadas por Caravanas; mediante acciones que busquen la

complementariedad óptima de los servicios de salud, estas duplicidades se

eliminarían.

b. Es necesario encontrar la fórmula para proporcionar una cantidad mayor y más

diversificada de servicios odontológicos, así como fortalecer la cultura de la

población objetivo de ser beneficiarios de estos servicios.

c. Se recomienda que el Programa aplique instrumentos para la captación de

información respecto a la satisfacción con el trato y percepción de la población

beneficiaria, de modo que esta herramienta se convierta en una fuente de

información para tener una mayor y mejor interacción con los usuarios y se

retroalimente de manera permanente al Programa.


127

vi. En torno al ejercicio de las facultades y el cumplimiento de responsabilidades de la

entidad normativa.

a. Se recomienda que la entidad normativa, DGPLADES, analice detenidamente

el conjunto de las recomendaciones de esta evaluación y, en correspondencia,

proceda a formular por conducto de la Subsecretaría de Innovación y Calidad

propuestas al C. Secretario para introducir enmiendas a la normatividad

específica del Programa, en particular a las ROP y los Convenios de

Transferencia por entidad federativa.

b. Lo anterior exige partir del entendimiento de que las ROP y los Convenios de

Transferencia constituyen instrumentos dinámicos, moldeables, cuya

racionalidad es transformarse para servir mejor a los objetivos del PCS.

c. De acuerdo con la recomendación en materia de normatividad respectiva, la

DGPLADES deberá desarrollar un Sistema Integrado de Gestión del PCS en el

que se involucre a todas las entidades federativas, se incorpore a todas las

instancias municipales y locales, así como de los sistemas estatales de salud y

sus jurisdicciones.

d. Los lineamientos principales para diseñar y desarrollar este Sistema Integrado

de Gestión, se presentan en diversas partes de esta EE-09-PCS, en particular,

en la sección VI.

e. Como la base y una parte del Sistema Integrado de Gestión del PCS, es

necesario desarrollar un sistema que integre la información relevante al

Programa, la cual incluye tanto la información sobre la operación, los recursos,

los servicios que presta y la población atendida. Un elemento sine qua non de


128

esto es la información sobre los servicios que el Programa presta y la población

que atiende.

vii. Otras de particular importancia para las evaluaciones externas futuras:

a. Se recomienda profundizar el análisis y evaluación de la cobertura del

Programa in situ, elucidando la efectividad de tal cobertura al verificar la

proporción de la población dentro de una localidad que logra ser atendida por la

Caravana visitante; ello, en particular, en relación con la accesibilidad que se

tenga a la misma dado su patrón de asentamiento.

b. Otra dimensión para conocer la población efectivamente atendida, así como,

dentro de ella, la población objetivo efectivamente atendida, lo constituye la

inclusión de todas las localidades que se cubren en el total de municipios y en

el total de los estados de la República. Evaluar la cobertura al nivel nacional y

en cada uno de los estados, municipios y localidades.

c. Se sugiere que la evaluación se oriente también a analizar aspectos de la

sustentabilidad del PCS en el mediano plazo, mismos que se conectan con los

objetivos de afiliación al SPSS y acreditación de las UMM.

d. Asimismo, es importante retomar tareas de evaluación relacionadas con los

factores positivos y negativos que afectan la operación del PCS y los resultados

que puede obtener.

e. Se sugiere para tal propósito adoptar un enfoque recursivo para el análisis del

complejo sistema institucional en el que está inscrito el Programa en términos

normativos, organizacionales y operativos para cada entidad federativa.


129

f. Evaluar los mecanismos que sirven de base para el seguimiento, control y

evaluación de las acciones del Programa y sus metas de resultado (que han

venido registrando los logros intermedios durante la presente Administración),

determinando la manera de integrar estos mecanismos para garantizar un

Sistema de Información estandarizado, uniforme y manejado centralmente.

Complementariamente, evaluar las actividades que han conducido a

retroalimentar la normatividad específica del Programa (ROP y Convenios de

Transferencia).

g. Evaluar los resultados del Programa a partir de la situación y evolución de los

indicadores del PCS (Matriz de Indicadores).

h. Evaluar las bases con las que se cuenta y las que hay que desarrollar para dar

viabilidad a la evaluación de impacto del PCS que, conforme a lo establecido en

las ROP, tendrá que realizarse en 2011.


130

ANEXOS

ANEXO 1

Metodología de la Evaluación y Diseño del Operativo

El Programa Caravanas de la Salud (PCS) representa uno de los principales esfuerzos del

gobierno para acercar la oferta de la red de servicios de salud a la población que carece de

atención médica oportuna debido a que habita en localidades con alta dispersión y difíciles

condiciones de acceso.

Las Caravanas de la Salud son unidades médicas móviles con equipamiento de vanguardia,

que cuenta con un equipo de salud calificado y opera en una ruta específica cuya

programación de visitas se establece de manera regular. El Programa cuenta con cuatro

tipos de unidades de diversa capacidad resolutiva y diseño para llegar a las comunidades de

difícil acceso23.

Se advierte que en la operación del PCS convergen tres elementos sustantivos:

1. Las disciplinas que atienden a las necesidades médico-odontológicas, junto a los

recursos, equipos e instalaciones que viabilizan la impartición de los servicios in situ.

2. El andamiaje intra e interinstitucional, entendido como la convergencia de los

esfuerzos federales correspondientes, la coordinación con los gobiernos estatales y la

colaboración de los municipales.

3. La ejecución de una política pública que postula el derecho a la salud de los grupos

sociales menos favorecidos, bajo criterios de reconocimiento y respeto a la diversidad

étnica y cultural.

23

Caravanas de la Salud. Logros y testimonios. Primera edición 2008. Secretaría de Salud, tomado de los TR-EE-PCS-

09_v3


131

En atención a la composición de este universo, es que la Evaluación Externa 2009 del PCS

(EE-09-PCS):

Atendió al impacto logrado en viabilizar el derecho a la salud de la población objetivo,

a partir de las metas comprometidas para el periodo; revisó la eficacia y eficiencia

alcanzadas y dictaminó parcial y globalmente sobre los resultados obtenidos.

Atendió a la precisión en la determinación de una muestra representativa del universo

del Programa en los municipios prioritarios y se aunó la aplicación de encuestas y

otros instrumentos de investigación diseñados específicamente en cada caso.

Revisó el funcionamiento de las instancias y mecanismos de coordinación sectorial

intergubernamental; el cumplimiento de convenios y acuerdos interinstitucionales; la

disponibilidad y oportunidad de los recursos asignados, así como la fluidez en su

ejercicio; la intraconectividad en la red de servicios de salud; la efectividad de la

comunicación y el cumplimiento de órdenes en la estructura orgánica del PCS.

En este anexo se describe la metodología aplicada en la Evaluación, partiendo de sus

objetivos y precisando la manera en que se generó y utilizó la información primaria, así como

las fuentes y aplicación de la información secundaria.

1. Objetivos de la evaluación

1.1. General

Evaluar los resultados de salud intermedios y los procesos de atención médica y

odontológica, así como los avances logrados en la cobertura del PCS, acreditación de

unidades, afiliación al SPSS y surtimiento de medicamentos.


132

1.2. Específicos

1. Evaluar los procesos de atención odontológica y médica dirigidos a la población de

niñas y niños de 0 a 9 años y de mujeres en edad reproductiva.

2. Estimar la cobertura del Programa respecto a lo programado en las ROP

3. Estimar el porcentaje de familias afiliadas al SPSS en la población objetivo respecto al

programado en las ROP

4. Evaluar el porcentaje de unidades móviles acreditadas respecto al programado en las

ROP

5. Evaluar el surtimiento de medicamentos

6. Evaluar el trato adecuado mediante los dominios de atención pronta, trato digno,

confidencialidad y calidad del servicio.

2. Metodología

El enfoque de la evaluación partió de sus objetivos, determinando con precisión qué se

decidió evaluar, cómo, a qué sujetos y atributos. Resultó fundamental relacionar estas

preguntas generales con los actores clave, así como con los elementos de equipo e

infraestructurales a partir de los cuales el PCS se implementa24.

La evaluación se centró en los resultados, prestando especial atención a los procesos de

atención médica y odontológica así como a los avances logrados en la cobertura del

Programa. Por ello, se realizó su análisis a partir de tres dimensiones cuya definición

conceptual es:

24

Ésta es la parte central del trabajo, ya que de esta perspectiva dependieron las tres etapas: la construcción de los

instrumentos con los que se obtuvo la fuente de información, el trabajo de campo que permitió su captura y el informe final

resultante del procesamiento de la información recabada.


133

1) Oferta. Entendida como la capacidad que tiene el Programa para la producción,

generación o provisión de servicios de salud.

2) Demanda y Cobertura. Entendida a partir de los pacientes en dos vertientes: el

requerimiento o necesidad de atención, así como el beneficio del servicio recibido. En

este sentido, se buscó saber dónde y a quiénes se beneficia, realizando el análisis

tanto con pacientes potenciales como reales.

3) Interacción de oferta-demanda. Reconocido como un componente transversal a los

objetivos específicos que buscó evaluar la manera en que interactúan los pacientes

con los prestadores de los servicios médicos.

La metodología relacionó los objetivos de la evaluación con el análisis a partir de estas tres

dimensiones por lo que, bajo este esquema, se definieron las preguntas de la evaluación y el

uso de los instrumentos, identificando tanto el tipo de actores a quiénes les serían aplicados

como la información que se esperaba obtener.

La captación de la información se hizo mediante los instrumentos de medición y herramientas

que se construyeron para este proceso evaluativo. Éstos se aplicaron conforme al diseño de

las muestras que determinan las Caravanas, las rutas, las localidades y los individuos a partir

de los cuales se obtuvo la información.

2.1. Trabajo de gabinete

El trabajo de gabinete consistió en el trabajo documental como fue la recopilación y análisis

de información del Programa, bases de datos existentes y trabajos de investigación

publicados y de reconocido prestigio en el tema, así como la construcción de los

instrumentos de medición.


134

2.2. Trabajo de campo

El trabajo de campo consistió en la aplicación de los instrumentos de captación de

información en las localidades seleccionadas. Este trabajo tuvo como principios el control, la

supervisión y el cuidado necesario para alcanzar una elevada calidad en la información.

El personal encargado de hacer el levantamiento de información en campo cubrió un perfil

específico, acorde a las características de este proyecto, lo que le permitió desarrollar un

trabajo objetivo y apegado a las necesidades de información que requería cada instrumento;

además, contaba con conocimientos suficientes que le permitieron hacer una valoración de

los insumos, equipos y procedimientos del PCS.

Por ello, se le entrenó en un programa de capacitación y estandarización en la aplicación de

los instrumentos de evaluación, lo que permitió reducir la probabilidad de sesgo por la toma

de decisiones, así como garantizar la confiabilidad en su aplicación y la especialización en el

manejo de instrumentos exclusivos para cada actividad.

Se conformaron 4 grupos de trabajo en campo que estuvieron compuestos por dos médicos

o pasantes de medicina, un estomatólogo o pasante de estomatología y un encuestador

experimentado. Cada grupo contó con todos los materiales, equipos e insumos necesarios

para un correcto ejercicio de sus tareas.

2.2.1. Estrategia de campo

La forma de trabajo estuvo determinada por el tipo de instrumentos que se utilizaron durante

el desarrollo del trabajo de campo, tomando en cuenta que las actividades se realizaron tanto

en las bases de las UMM como en las localidades.


135

2.2.1.1. Trabajo en las UMM

De la muestra seleccionada por cantidad y tipo de UMM, se elaboró una ruta de cobertura

para cada grupo de trabajo, la cual se diseñó de modo que coincidiera con la fecha de salida

de la base con la finalidad de que la unidad fuera verificada antes de salir a su ruta.

A continuación se presenta una descripción de los procesos que realizó cada grupo de

trabajo.

a) Salida de la brigada a la primera base de la ruta donde se encontrará la UMM que

será verificada.

b) El equipo se presentó con el personal encargado de la UMM, explicando los

procedimientos que se seguirían, realizando a continuación las entrevistas y el

chequeo de la unidad.

c) Terminada la entrevista y el chequeo, el personal realizó una revisión exhaustiva de

los instrumentos utilizados para verificar que hayan sido completados al 100%.

2.2.1.2. Trabajo en las localidades

Una vez que el grupo realizó la captación de información en las UMM, aplicó el cuestionario

en las localidades. Para ello, el equipo de trabajo se trasladó a las localidades seleccionadas

donde aplicó el instrumento directamente en los hogares.

Las actividades de cada grupo fueron:

a) Salida a la primer localidad seleccionada dentro de la ruta

b) Al llegar a la localidad el grupo se presentó con las autoridades correspondientes

c) Se realizó un ejercicio de selección de hogares para realizar las entrevistas.


136

d) Se aplicó la entrevista y se hizo el chequeo de los niños y mujeres en edad

reproductiva del hogar.

e) El personal realizó una revisión exhaustiva de los cuestionarios para verificar que

hayan sido completados al 100%.

2.2.1.3. Supervisión del levantamiento

Con la finalidad de controlar el desempeño del personal de campo se contó con la presencia

de dos supervisores zonales, que tuvieron como tareas básicas:

a) Realizar visitas esporádicas a cada grupo de trabajo durante el levantamiento

b) Verificar que los procedimientos se llevaran a cabo de acuerdo a lo establecido

c) Dar solución a problemas imprevistos para que hubiera una mayor fluidez del trabajo

en campo

d) Validar los procedimientos en campo con la finalidad de mejorarlos.

La participación de cada uno de los actores en los grupos de trabajo fue determinante para

alcanzar las metas y cubrir en tiempo y forma el levantamiento de la información. Resultó

fundamental un trabajo coordinado, donde cada integrante tuvo una serie de tareas

específicas y fue responsable de cumplir con su carga de trabajo. Los instrumentos aplicados

se describen a continuación.

2.3. Metodología cualitativa

2.3.1. Instrumentos de medición

a) Cédula para evaluar condiciones de las UMM, características y percepción de los ESI

Se aplicó la cédula correspondiente a los miembros del equipo itinerante a fin de obtener

respuestas a las interrogantes planteadas sobre la prestación de los servicios médicos y


137

odontológicos y las condiciones bajo las que se realizan. Esta información se complementó

con el registro visual de las UMM para evaluar las condiciones en las que se encontraba la

unidad en términos de funcionalidad.

b) Grupo de enfoque con el equipo de salud itinerante

Se realizaron discusiones planeadas con los miembros del equipo itinerante sobre la

prestación de los servicios médicos y odontológicos y sus procesos, a partir de los

componentes de esta evaluación. Para ello, los integrantes compartieron sus opiniones

respecto a la manera en que el PCS opera, así como su percepción sobre los resultados del

Programa y el cumplimiento de sus objetivos, resaltando las fortalezas, debilidades y

principales problemas a los que se enfrentan en el desarrollo de sus tareas.

Las características del instrumento aplicado permitieron captar información de interés,

aunque contó con ciertas limitaciones en el levantamiento como fueron el tiempo disponible

para la aplicación y la posibilidad de generar el rapport entre facilitador y participantes. En

estas condiciones, se decidió considerar las limitaciones expuestas y actuar con cautela en

las afirmaciones y generalizaciones que se incluyen en esta evaluación.

2.3.2. Muestra. Unidades Médicas Móviles y Equipos de Salud Itinerantes

El diseño muestral elaborado fue de tipo estratificado, considerando un total de N unidades,

dividida en estratos de NNNN L ...21 .25 Una vez seleccionados los estratos, se calculó el

tamaño óptimo de muestra para las UMM, analizando la proporción que representa el

número de UMM por entidad federativa en el total de UMM de los 7 estados donde se ubican

los 125 municipios con menor IDH (P).26

25

Cada estrato representa a cada una de las entidades federativas} 26

Donde la estimación muestral de P será p.


138

Además, se estableció un margen de error ( ) de la proporción estimada (p), considerando

que puede ser superior al margen de error muestral, con lo que se tiene el riesgo de que el

error supere a . Para obtener la fórmula del presente diseño muestral, primero se plantea un

proceso aleatorio simple (Ver Ecuación 1), que supone que p tiene una distribución normal.

√

√

(1)

Donde: representa la variable de la proporción a estimar ( ), Q es el complemento de la

muestra (1-P), y n es el tamaño óptimo de la muestra. Dada la ecuación 1, se relaciona con

, con lo que se obtiene la Ecuación 2.

√

√

(2)

Donde: es la abscisa de la curva normal que corta un área del nivel de significancia ( ) en

las colas de distribución de la población. Si se considera el tamaño óptimo de la muestra se

tiene que:

(

)

. De tal modo que la fórmula del tamaño óptimo de la muestra se

presenta en la Ecuación 3.

⁄

(3)

La muestra óptima de UMM se calculó bajo el siguiente escenario:

i. Se propuso calcular el tamaño óptimo de la muestra con un error de 10%,

ii.Se decidió considerar como el mayor valor posible de 0.25, que permitirá incorporar

el mayor número de UMM que aseguren la representatividad del diseño muestral.

iii.Se consideró un nivel de confianza del 90%, por lo que 1.0 y 64.1z .


139

iv.El número total de unidades de estudio es de 402.

Aplicando la fórmula de la Ecuación 3, se obtuvo el tamaño de muestra, que fue de 58 UMM.

El trabajo en las UMM se amplió a 73, para aumentar su representatividad.

En cuanto a la selección de las UMM que fueron incorporadas en la muestra, se consideró

que enfocarse únicamente al tema de diseño probabilístico podría ser insuficiente, pues lo

que sí llega a ser importante era que se cubriera suficientemente el mayor número de

localidades, los 7 estados, y los diversos tipos de UMM.

Para ello, se propuso llevar a cabo un diseño dirigido que permitiera que todos los atributos

que se esperaban analizar fueran captados en la muestra, con lo cual éste se convirtió en un

tema ecléctico de muestreo. El postulado fue cubrir el mayor número de UMM, en el

concepto más diversificado, con la cobertura mayor de la población, lo cual dependió

finalmente de las condiciones bajo las que se llevó a cabo esta evaluación.

El siguiente cuadro muestra la distribución de las UMM seleccionadas por tipo y entidad

federativa.

Muestra Seleccionada de Unidades Médicas Móviles Evaluadas por Tipo y Entidad Federativa

Tipo de

UMM

Entidad Federativa

Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total

0 9 3 7 1 3 4 7 34

I 4 0 6 1 4 2 0 17

II 2 3 3 2 4 3 0 17

III 1 1 1 0 1 1 0 5

Total 16 7 17 4 12 10 7 73 Fuente: Cálculos propios a partir de Instrumento de Evaluación a UMM


140

2.4. Metodología cuantitativa.

2.4.1. Instrumentos de medición. Encuesta a Hogares

Se llevó a cabo el estudio en la población general de localidades cubiertas y no cubiertas por

el Programa en los 125 municipios prioritarios, a partir de una encuesta a hogares que

permitió evaluar los servicios de salud prestados por las Caravanas, contrastando las

condiciones de atención médica y odontológica de la población beneficiaria con aquéllas

localidades objetivo que todavía no son atendidas por el Programa.

Para ello, se seleccionó como grupo de referencia a la población de localidades objetivo que

no contaran con servicios de salud, de modo que se pudiera explorar el posible efecto que

estaría teniendo el Programa en el acceso a los servicios y el estado de salud de los

beneficiarios.

Por otro lado, la aplicación del instrumento recopiló también información de peso y talla en

menores de 10 años y mujeres en edad reproductiva, así como mediciones de circunferencia

de cintura y tensión arterial en mujeres de 15 a 50 años de edad con el fin de estimar las

condiciones de nutrición y tensión arterial de estos grupos de población.

Adicionalmente, se captó información para calcular el Índice de Higiene Oral Simplificado

(IHO-S)27consistente en la valoración de 6 órganos dentarios. Éste Índice permite valorar de

manera cuantitativa los diferentes grados de higiene bucal. Para ello se miden dos aspectos:

a) La extensión coronaria de materia alba o índice de materia alba.

b) La extensión coronaria del cálculo supragingival o índice de cálculo dental.

27

Greene JC. Simplified oral hygiene index.JADA 1964; 61: 172-180.


141

Finalmente, la encuesta permitió captar la percepción de los pacientes de la calidad del

servicio, el trato adecuado mediante los dominios de atención pronta, trato digno y

confidencialidad.

Cabe resaltar que el estudio se centró en mujeres y niños, dado que los principales objetivos

del Programa y los Objetivos de Desarrollo del Mileno se relacionan con la disminución en

indicadores de mortalidad materna e infantil.

2.4.2. Muestra

La encuesta estuvo dirigida a la población que reside de manera permanente en viviendas

particulares dentro de los 125 municipios prioritarios de las siete entidades federativas

previamente referidos. El diseño muestral de la encuesta fue probabilístico, con lo cual los

resultados obtenidos se generalizan a la población de estudio. La unidad última de selección

fue el hogar y la unidad de observación las personas, específicamente los niños y mujeres en

edad reproductiva.

Para calcular el tamaño óptimo de la muestra se consideraron indicadores nacionales

estimados en la ENSANUT con respecto a la prevalencia de enfermedades y utilización de

servicios médicos que son de especial interés para esta evaluación. En el cuadro 1 se

presenta la prevalencia nacional de enfermedades y las proporciones de la población que

tienen acceso a servicios seleccionados.


142

Cuadro 1. Indicadores Seleccionados

Indicador Promedio Nacional

Máximo Nacional28

Mínimo Nacional5

Mujeres con hijo menor a un año que recibió atención prenatal 94.9 100.0 75.3

Atención de parto por médico. Mujeres con niños menores de un año 93.4 100.0 61.9

Niños con cicatriz en brazo. Vacuna BCG 96.8 100.0 91.2

Niños de un año que presentaron cartilla con vacuna SABIN 96.1 100.0 89.2

Niños de un año que presentaron cartilla vacuna PENTAVALENTE 92.9 98.3 77.9

Niños de un año que presentaron cartilla con vacuna SRP 81.2 93.3 61.9

Niños menores de un año presentaron cartilla completa 78.3 93.3 53.7

Niños de dos años que presentaron cartilla completa 84.7 95.5 67.9

Niños menores 5 años con diarrea durante las dos semanas previas a la entrevista 12.9 21.1 5.9

Menores de 10 años con enfermedad respiratoria aguda dos semanas previas a la entrevista

42.7 61.6 21.6

Prueba de Papanicolaou en mujeres de 20 años o más 36.0 45.7 28.8

Prueba de Cáncer de Mama en mujeres de 20 años o más 16.2 23.4 6.8

Uso de algún método anticonceptivo. Adultos de 20 a 49 años 44.5 52.6 37.6

Último hijo nacido vivo por cesárea cinco años previos a la entrevista. Mujeres 20 a 49 años 37.9 52.8 23.7

Prevalencia de bajo peso (ZPE‹-2) en población menor de 5 años 5 17.5 1.7

Prevalencia de baja talla (ZTE‹-2) en población menor de 5 años 12.7 27.0 1.2

Prevalencia de baja talla (ZTE‹-2) en población de 5 a 11 años 9.9 25.5 1.9

Prevalencia de Exceso de Peso (sobrepeso más obesidad) en población de 5 a 11 años 26.3 36.3 16.6

Prevalencia de Exceso de Peso (sobrepeso más obesidad) en población de 12 a 19 años 31.9 43.2 22.0

Prevalencia de Exceso de Peso (sobrepeso más obesidad) en población de 20 años o más 69.8 76.5 60.9

Prevalencia de Anemia en menores de 5 años 23.7 36.6 11.5

Prevalencia de Anemia en población de 5 a 11 años 16.6 34.9 8.0

Fuente: ENSANUT 2006

28

Indicadores estatales


143

El tamaño de muestra se calculó para la proporción de 0.05, la más baja de las principales

variables consideradas en la encuesta. Esto garantizó que las estimaciones del resto de las

variables de interés queden cubiertas con este tamaño.

La expresión empleada para el cálculo es la siguiente:

PHVTNRpr

qDEFFzn

)1(2

2

(5)

Donde:

n= tamaño de la muestra

p= estimación de la proporción de interés

q= 1-p

r= error relativo máximo aceptable

z= valor establecido en las tablas estadísticas de la distribución normal estándar para una

confianza dada

DEFF= efecto de diseño, se define como el cociente de la varianza obtenida en la estimación

con el diseño utilizado, entre la varianza obtenida, considerando un muestreo aleatorio

simple con un tamaño de muestra

TNR= tasa de no respuesta

PHV= promedio de niños y/o mujeres en edad reproductiva por vivienda

La muestra óptima de los hogares se calculó bajo el siguiente escenario:

i. Se propuso calcular el tamaño óptimo de la muestra con un error máximo relativo de

25%.

ii.Se decidió considerar un efecto de diseño de 1.5, observado en evaluaciones previas.

iii. Se considera una tasa de no respuesta máxima esperada de 10%


144

iv.Se considera un nivel de confianza del 95%, por lo que 05.0 y 96.1z .

v. Se considera un promedio de 1.1 niños y 1.1 mujeres en edad reproductiva por

vivienda29.

vi.Se toma un valor de p igual a 0.055, el valor más bajo de las proporciones de las

variables de interés, lo cual garantiza que el tamaño de muestra se cumpla en el resto

de los indicadores.

Aplicando la fórmula de la Ecuación 5, se obtiene el tamaño de muestra, que es de 1, 769

viviendas. Este tamaño es óptimo para hacer inferencia respecto a las variables descritas

tanto en niños como en mujeres en edad reproductiva, dado que se está calculando el

tamaño a partir del valor más bajo, de 5%, y un PHV de 1.1. La muestra es óptima para

aquéllas prevalencias o proporciones superiores a 5% que, como se observa en el cuadro 1,

aplica en todos los casos.

Dado que se consideró un diseño de muestreo estratificado, en cada estrato se considera el

número total de unidades ( ), por lo que se estima el tamaño de la muestra dentro de cada

estrato ( ) calculando una afijación de la muestra ( ) en la Ecuación 6.

N (6)

En el cuadro siguiente se presenta para cada entidad federativa el programa del

levantamiento en términos las UMM y los hogares, es importante destacar que en las etapas

avanzadas de diseño y trabajo de gabinete se convino con la dependencia contratante

buscar, levantar esos cuestionarios para un número de comunidades testigo actualmente no

participantes del Programa. Si bien la información de estas comunidades testigo no constituía

un propósito inicial de esta evaluación, se ha introducido, para ponderar la relevancia relativa

29

A partir de datos del CONTEO 2005 se calculó el porcentaje de niños y el porcentaje de mujeres en edad reproductiva por vivienda, en localidades rurales (menos de 2500 habitantes), siendo éstos 1.05 y 1.01, respectivamente.


145

de los resultados alcanzados en los servicios de atención del PCS en el ámbito de lo que es

su cobertura prioritaria.

Cuadro 2. Resultados de Levantamiento

Entidad UMM

Evaluadas

Tipo Hogares

Localidades con PCS

Localidades sin PCS 0 I II III

Chiapas 16 9 4 2 1 393 81

Durango 7 3 0 3 1 100 14

Guerrero 17 7 6 3 1 224 124

Nayarit 4 1 1 2 0 121 44

Oaxaca 12 3 4 4 1 476 182

Puebla 10 4 2 3 1 159 84

Veracruz 7 7 0 0 0 237 27

Total 73 34 17 17 5 1710 556 Fuente: Resultados del Operativo EE-09-PCS

Al desagregar estos resultados por grupos de población encuestados, se presenta en el

siguiente cuadro la información del levantamiento, por entidad federativa, en cada grupo de

localidad

Cuadro 3. Resultados de Levantamiento por Grupos de Población

Entidad Encuestas con PCS Encuestas sin PCS

Niños 0-9 Mujeres 15-49 Niños 0-9 Mujeres 15-49

Chiapas 650 407 100 88

Durango 133 102 14 15

Guerrero 317 228 163 124

Nayarit 150 121 70 44

Oaxaca 872 538 331 205

Puebla 270 163 152 88

Veracruz 474 237 54 27

Total 2,866 1,796 884 591 Fuente: Resultados del Operativo EE-09-PCS


146

2.4.3. Especificaciones de los Aparatos y Técnicas de Medición

i) Lectura de Presión Arterial

Para medir la presión arterial se utilizó el método auscultatorio porque aparte de ser el más

exacto se apoya en los ruidos de Korotkoff, esto es; normalmente la sangre cuando circula

por los vasos sanguíneos rectos, no generan ningún ruido pues su flujo es laminar lineal o en

capas infinitamente delgadas, cuando la velocidad aumenta hasta una cierta velocidad crítica

este flujo cambia a turbulento. El flujo laminar es silencioso, pero el turbulento es ruidoso.

El aparato que se utilizó para medir la tensión arterial es el baumanómetro de columna de

mercurio. Se realizaron dos mediciones de prensión arterial en el brazo izquierdo, al inicio y

al final de la encuesta, o con un intervalo de al menos cinco minutos entre cada una de ellas.

ii) Técnicas Antropométricas

Las medidas antropométricas (peso y talla/longitud) se obtuvieron por antropometristas

meticulosamente entrenados y estandarizados, según método de Habicht. Se aplicó una

técnica específica para cada grupo de edad:

Niños menores de 2 años.

Mayores de 2 años, incluyendo pre-escolares, escolares, adolescentes y

adultos

Niños menores de 2 años

Peso. El peso es la variable antropométrica utilizada con mayor frecuencia. Es un indicador

de masa corporal necesario para detectar alteraciones en el crecimiento, obesidad o


147

desnutrición. El peso por sí solo es un indicador poco confiable y siempre debe ser utilizado

en relación a la talla y/o la edad.

Para pesar niños menores de 2 años, se utilizó una báscula o balanza infantil electrónica con

precisión de +/-20 gramos.

La posición en la que se colocó al niño sobre la plataforma de la balanza dependió de la

edad del mismo. Los lactantes se acostaron en la balanza, los bebés que se podían sostener

sentados (aproximadamente 6 meses de edad) fueron sentados. Los menores que se podían

parar y que pesaban hasta 20 kg se pesaron en esta báscula. Los que pesaban más de 20

kg se pesaron en la báscula de adultos.

Longitud. La longitud es un indicador de crecimiento lineal en niños, necesario para detectar

alteraciones en el crecimiento. La longitud se debe utilizar en relación a la edad o al peso.

La determinación de la longitud se realizó con un infantómetro. Este instrumento consta de 2

piezas 1 de las cuales constituyen el cuerpo y una más para realizar la medición. La longitud

se midió con el niño acostado sobre su espalda (posición en decúbito dorsal).

Mayores de 2 años

Peso: El peso es la variable antropométrica utilizada con mayor frecuencia. Es un indicador

de masa corporal total y es necesario para detectar alteraciones en el estado nutricio, tales

como obesidad o desnutrición. El peso por sí solo es un indicador poco confiable y se debe

utilizar en relación a la talla. El peso es de las medidas que pueden variar constantemente,

ya que éste es el reflejo de la masa corporal total, misma que se conforma de agua,

músculos, huesos y grasa, así como de factores externos.

Para pesar se utilizaron básculas portátiles solares para traer en la comunidad.


148

Talla. La talla es un indicador del crecimiento lineal. La talla por sí sola es un indicador poco

confiable se debe utilizar en relación al peso o en relación a la edad. La determinación de la

talla se realizó con un altímetro, siendo el ALTMEDBUAP, altímetro elaborado con las

especificaciones y estandarizaciones que conforman a los mismos instrumentos en general.

ii) Circunferencia Cintura

Menores de 15 años

Se utilizó una cinta métrica de fibra de vidrio que mide 200cm y que tiene una exactitud de un

decímetro. La técnica consistió en medir, colocando la cinta alrededor de la cintura del

participante en plano horizontal en la parte media, de tal manera que se localiza y realiza una

marca en la última costilla y otra sobre la cresta iliaca.

Se colocó la cinta métrica del lado del cero sobre la marca de última costilla, se midió el largo

hasta donde se realizó la marca sobre la cresta iliaca y a la mitad se hizo una cruz. Este

procedimiento se hizo en ambos lados de la persona.

Mayores de 15 años

Circunferencia de las caderas o glútea: Esta circunferencia se tomó horizontalmente en el

nivel de máxima extensión de las nalgas, la medida se realizó en la parte más grande

(protrusión posterior de mayor tamaño) de los glúteos. La evaluación se efectuó en el nivel

de los trocánteres. Como alternativa, en algunos casos, se tomó como referencia la parte

prominente de las nalgas y los trocánteres


149

iii) Índice de Higiene Oral Simplificado

Al sujeto se le colocó un babero desechable y se sentó en una silla con respaldo a 90 grados

cerca de una pared para poder apoyar la cabeza y el operador se colocó de pie en posición

de las ocho.

Se examinaron seis superficies dentales las vestibulares del primer molar superior derecho el

incisivo central superior derecho, el primer molar superior izquierdo y el incisivo central

inferior izquierdo. Asimismo las linguales del primer molar inferior izquierdo y el primer molar

inferior derecho. Cada superficie dental está dividida horizontalmente en tercios gingival,

medio e incisal, cada una se valora con una escala de cero a tres. Solo se empleó para el

examen un espejo bucal y un explorador dental tipo hoz. Se asignaron valores de acuerdo a

los puntajes de los índices de materia alba:

0 =Materia Alba o mancha no presente.

1 = Materia Alba cubriendo no más de un tercio de la superficie del diente o presencia de

manchas extrínsecas sin otros restos de materia, sin tomar en cuenta el área de la superficie

cubierta.

2 = Materia Alba cubriendo más de un tercio, pero no más de dos tercios de la superficie del

diente expuesta.

3 = Materia Alba cubriendo más de dos tercios de la superficie del diente expuesta.

Los valores obtenidos se sumaron y se dividieron entre el número de superficies

examinadas.

La puntuación para el índice de cálculo dental fue la siguiente:


150

0 = Ausencia de Cálculo.

1 = Cálculo Supragingival cubriendo no más de un tercio de la superficie del diente

expuesta.

2 = Cálculo Supragingival cubriendo más de un tercio pero no más de dos tercios de la

superficie dental expuesta o de presencia de manchas individuales de Cálculo Subgingival

alrededor de la porción cervical del diente o ambos.

3 = Cálculo Supragingival cubriendo más de dos tercios de la superficie dental expuesta o

una banda pesada continúa de Cálculo Subgingival alrededor de la porción cervical del

diente.

Al igual que el anterior caso los valores se sumaron y se dividieron entre el total de

superficies examinadas.

La suma del índice de materia alba y del índice de cálculo dental dan como resultado el

índice de higiene oral simplificado (IHO-S).

Los resultados se valoraron según la siguiente escala:

0 a 1.2 = Buena Higiene Bucal.

1.3 a 3.0= Higiene Bucal Regular.

3.1 a 6.0= Mala Higiene Bucal.

NOTA: Solo se sustituyeron los órganos dentarios si se presentaron los siguientes casos:

1.-Ausencia del órgano dentario seleccionado

2.- Superficie destruida o restaurada ampliamente

3.- No alcanza plano de oclusión

4.- Cuando la corona clínica no tiene el tamaño normal (enanismo)


151

La sustitución fue:

O.D. SELECCIONADO O.D. A SUSTITUIR

16 11 26 17 21 27

46 31 36 47 41 37

2.5. Definición de variables

Las variables utilizadas en la evaluación se describen a continuación.

2.5.1. Cobertura del Programa en los Municipios Prioritarios

Presencia del PCS en los municipios prioritarios

Total de municipios prioritarios en los que el Programa tiene presencia, esto es, que al menos

una localidad del municipio se incluye como parte de las rutas de las Caravanas.

Presencia del PCS localidades de los municipios prioritarios

Total de localidades objetivo de los municipios prioritarios donde el Programa tiene presencia,

esto es, que tienen las siguientes características:

1) No cuentan con servicios de salud brindados por otros programas o instituciones de

salud

2) Forman parte de las rutas de las Caravanas.

Cobertura de la población en los municipios prioritarios

Población de los municipios prioritarios que habitan en localidades objetivo con las siguientes

características:


152

1) No cuentan con servicios de salud brindados por otros programas o instituciones de

salud

2) Forman parte de las rutas de las Caravanas.

Localidades con duplicidad en la prestación de servicios del PCS

Localidades que forman parte de las rutas de las Caravanas y que además cuentan con

acceso a servicios de salud brindados por otros programas o instituciones de salud.

2.5.2. Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles, su

Acreditación y Distribución

Asignación de UMM a municipios prioritarios

Es la relación, en porcentaje, entre el total de UMM en operación en las entidades federativas

donde se ubican los municipios prioritarios y el número de UMM en operación en dichos

municipios.

Distribución de las UMM del PCS en operación en los municipios prioritarios

Mide la manera en que se distribuyen, en porcentaje, las UMM en los municipios prioritarios

de acuerdo al tipo de unidad

UMM acreditadas

Total de unidades acreditadas por la Dirección General de Calidad y Educación en Salud.

Esta información se presenta tanto en términos absolutos como en porcentaje.

ESI que acreditan competencia cultural

El concepto de competencia cultural parte de la definición que se presenta en el “Manual

para la Acreditación y Garantía de Calidad en Establecimientos para la Prestación de

Servicios de Salud” de la Secretaría de Salud donde se indica que:


153

En los establecimientos para la prestación de servicios de salud ubicados en

localidades indígenas, es recomendable capacitar al personal de salud en

competencias de interculturalidad, que les permitan identificar los principales

elementos de la cosmovisión y el marco cultural en que se desenvuelve la población

indígena.

Ello se refleja en la cédula de acreditación donde uno de los criterios para evaluar si se

cuenta con personal profesional con competencia cultural es a partir de que: Todo el personal

de salud deberá acreditar documentalmente la competencia cultural mediante cursos

presenciales o semipresenciales.

En esta variable las categorías son:

a) Totalmente, cuando todos los miembros del ESI manifiestan que han acreditado

documentalmente la competencia cultural.

b) Parcialmente, cuando sólo algunos de los miembros del ESI la han acreditado.

c) No, cuando ninguno de ellos lo ha hecho.

Personal bilingüe

Es el porcentaje del personal que manifiesta ser bilingüe pues habla alguno de los idiomas

locales o dialectos predominantes en las localidades que visitan.

Difusión de los programas en el idioma de la localidad

Esta variable permite evaluar si el personal de salud de los ESI promueve los diferentes

programas de salud en la lengua local. Las categorías son:

a) Totalmente, cuando todos los programas de salud sin difundidos en el idioma local.

b) Parcialmente, si eso sucede sólo en algunos programas.

c) No, cuando ningún programa es difundido en el idioma local.


154

Estado físico de los vehículos (UMM)

Se verificaron y evaluaron las condiciones del vehículo, presentando el porcentaje de UMM

en que, para cada caso, el estado de los elementos de la unidad era adecuado, es decir, si

funcionaba correctamente.

UMM que dadas sus características de equipamiento puede entrar sin dañarse a todas

las localidades de la ruta

Porcentaje de ESI que manifestaron que la UMM a su cargo podría entrar sin dañarse a las

localidades que conforman su ruta. Las categorías fueron:

a) Sí a todas, cuando esta afirmación aplicaba para todas las localidades de su ruta

b) Sí a algunas, cuando esto sólo se cumplía en algunas localidades

c) No a todas, cuando, por sus características de equipamiento, las UMM sufrían algún

daño al entrar a todas las localidades de la ruta

Equipamiento básico de las UMM

Se evaluó la disponibilidad y condiciones de equipo básico de las UMM, presentando el

porcentaje de UMM en que, para cada caso, el estado de los elementos era adecuado, es

decir, funcionaba correctamente.

Percepción de los ESI sobre los medicamentos y si estos son adecuados

Esta variable presenta información sobre la percepción de los ESI respecto a los

medicamentos y si estos son adecuados de acuerdo al tipo de enfermedades que prevalecen

en la población de las localidades que visita, presentando el porcentaje de ESI´s que

considera que:

a) Sí. Los medicamentos son los adecuados para atender y/o curar las principales

enfermedades que prevalecen en las localidades que atienden.


155

b) Una parte. Los medicamentos son los adecuados para atender y/o curar sólo una

parte de las principales enfermedades que prevalecen en las localidades que

atienden.

c) No. Los medicamentos no son los que se necesitan para atender/o curar estas

enfermedades.

Percepción de los ESI sobre los medicamentos y su suficiencia

Esta variable presenta información sobre el porcentaje de los ESI que considera que los

medicamentos son suficientes para atender los requerimientos de acuerdo al total y las

características de la población que atienden.

Oportunidad en el surtimiento de medicamentos

Esta variable presenta información sobre el porcentaje de los ESI que considera que los

medicamentos son surtidos oportunamente.

2.5.3. Evaluación de las Condiciones de las Unidades Médicas Móviles, su

Acreditación y Distribución

Derechohabiencia de la población en los municipios prioritarios

Distribución de la población de acuerdo a su condición de derechohabiencia a servicios de

salud en 2005, presentando el porcentaje de población que:

a) Contaba con derechohabiencia, es decir, que estaba afiliada a alguna institución

pública para recibir seguridad social.

b) No contaba con derechohabiencia

c) No especificó su situación de derechohabiencia


156

Distribución de los Derechohabientes según tipo de Afiliación

Distribución porcentual de la población de los 125 municipios con derechohabiencia a

servicios de salud de acuerdo a la institución que la otorga, siendo éstas:

a) IMSS. Instituto Mexicano del Seguro Social

b) ISSSTE. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

c) Seguro Popular.

d) Otro, Incluye la afiliación a PEMEX, SEDENA, SEMAR y seguros privados.

Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud

Porcentaje de la población de los municipios prioritarios que se encuentra afiliada al SPSS.

2.5.4. Evaluación de los procesos de atención médica y odontológica

Se levantó información referente a la prestación de un grupo de servicios dirigidos a los

grupos de interés de la evaluación, siendo éstos: niñas y niños (0 a 9 años), mujeres en edad

reproductiva (15 a 50 años) y mujeres embarazadas. En el componente correspondiente se

describe cada uno de las variables relativas a la prestación de los servicios, así como la

relevancia e importancia de su cálculo.

Servicio/Institución que brinda la atención

Distribución de las instituciones o servicios que brindan la atención médica.

2.5.4.1. Niñas y niños de 0 a 9 años

Cartilla Nacional de Vacunación

Esta variable capta información sobre la proporción de los niños de 0 a 9 años que cuentan

con CNV. La posesión de la CNV se considera a partir de 4 opciones:

a) El menor cuenta con ella y la madre o tutor muestra al equipo encuestador.


157

b) El menor tiene CNV pero no la muestra pues la madre o tutor no la tiene al momento

de la entrevista

c) La madre o tutor manifiesta que el menor no cuenta con la Cartilla

d) La madre o tutor no especifica si el menor cuenta o no con ella, lo cual puede deberse

a que no lo recuerda o no tiene claro si el niños ya cuenta con ella

Cobertura de Vacunación

Porcentaje de menores que cuenta con cobertura completa de vacunación de acuerdo al

cuadro de vacunas correspondiente. Esta información se captó directamente de la CNV en el

caso de los menores que la mostraron y se complementó a partir del interrogatorio realizado

a la madre o tutor sobre la aplicación de cada una de las vacunas. Los grupos de edad para

los que se aplicó fueron:

a) Menores de 1 año. Incluye a los niños que no habían cumplido todavía su primer año

de edad.

b) Menores de 2 años. Incluye a todos los niños con menos de 2 años de edad cumplido.

c) Menores de 5 años. Incluye a todos los niños con menos de edad cumplidos.

Afiliación al SMNG

Proporción de los menores de 3 años que ha sido afiliado al SMNG. Se limitó el análisis a

este grupo de edad pues el SMNG fue puesto en marcha en enero de 2007.

Lactancia Materna

Esta variable captó la información sobre la duración promedio en meses de la lactancia

materna en los menores de 3 años. Para presentar los resultados se agruparon en 5 rangos

siendo éstos: i) menos de tres meses; ii) de tres a menos de seis meses, iii) de seis meses a

menos de un año, iv) de uno a menos dos años; v) dos o más años


158

Se restringió el análisis a este grupo de edad pues el PCS tiene apenas 3 años en operación

y con esta variable se busca evaluar el posible efecto que estaría teniendo el Programa, a

través de las acciones de promoción y difusión en las decisiones de la madre sobre cómo

alimentar a los niños.

Niños diagnosticados con desnutrición

Esta variable se refiere al porcentaje de niños de 0 a 9 años que ha sido diagnosticado con

desnutrición.

Niños diagnosticados con desnutrición que fueron atendidos

Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años que fue diagnosticada con

desnutrición (a partir de la variable previa) y que fue atendida.

Niños atendidos por desnutrición que se recuperaron

Esta variable muestra la proporción de niños que fue atendida por desnutrición (a partir de la

variable previa) y que se recuperó

Niños que han recibido antiparasitarios

Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años que ha recibido antiparasitarios.

Niños que han recibido suplementos y complementos alimenticios

Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años que ha recibido suplementos y/o

complementos alimenticios.

Niños que han estado enfermos de IRA en las 2 semanas previas al levantamiento

Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años de quienes su madre o tutor

manifestó que estuvieron enfermos de IRA en las 2 semanas previas a la entrevista.


159

Niños que han estado enfermos de EDA en las 2 semanas previas al levantamiento

Esta variable muestra la proporción de niños de 0 a 9 años de quienes su madre o tutor

manifestó que estuvieron enfermos de EDA en las 2 semanas previas a la entrevista.

Madres a las que se les brindó orientación en signos de alarma por IRA

Esta variable muestra la proporción de madres de los niños de 0 a 9 años que recibió

orientación en signos de alarma por IRA

Madres a las que se les brindó orientación en signos de alarma por EDA

Esta variable muestra la proporción de madres de los niños de 0 a 9 años que recibió

orientación en signos de alarma por EDA

2.5.4.2. Servicios prestados a mujeres en edad reproductiva

Prueba de detección de CaCu

Esta variable muestra la proporción de mujeres en edad reproductiva a la que se le aplicó la

prueba de detección de CaCu en los seis meses previos al levantamiento de la Encuesta.

Prueba de detección de CaMa

Esta variable muestra la proporción de mujeres en edad reproductiva a la que se le aplicó la

prueba de detección de CaMa en el último mes previo al levantamiento de la Encuesta.

Cartilla Nacional de Vacunación

Esta variable capta información sobre la proporción de mujeres en edad reproductiva que

cuenta con CNV. La posesión de la CNV se considera a partir de 4 opciones:

a) La mujer cuenta con ella y la muestra al equipo encuestador.

b) La mujer cuenta con CNV pero no la muestra pues no la tiene al momento de la

entrevista

c) La mujer manifiesta que no cuenta con CNV


160

d) La mujer no especifica si cuenta o no con ella, lo cual puede deberse a que no lo

recuerda o no tiene claro si ya la tiene

Uso de métodos anticonceptivos

Esta variable muestra la proporción de mujeres en edad reproductiva que utiliza algún tipo de

método anticonceptivo.

Tipo de método anticonceptivo

Presenta la distribución por tipo de método anticonceptivo que es utilizado por las mujeres

que manifestaron hacer uso de ellos.

Mujeres atendidas por parto en una unidad médica

Presenta la proporción de las madres de los niños menores de 3 años que fue atendida en

una unidad médica durante el parto.

Se restringió el análisis a este grupo de edad pues el PCS tiene apenas 3 años en operación

y con esta variable se busca evaluar el posible efecto que estaría teniendo el Programa en

las decisiones de las mujeres sobre el tipo de unidad o lugar en que se atienden durante el

parto.

2.5.4.3. Servicios prestados a mujeres embarazadas

Embarazadas que recibieron consulta durante el embarazo

Esta variable presenta la información de mujeres que al momento del levantamiento estaban

embarazadas y habían recibido consulta durante su embarazo.

Embarazadas que recibieron consulta durante el embarazo

Esta variable presenta la información sobre la proporción de embarazadas que habían

recibido consulta durante su primer trimestre de embarazo.


161

Embarazadas con esquema completo de vacunación

Porcentaje de embarazadas que cuenta con cobertura completa de vacunación de acuerdo al

cuadro de vacunas correspondiente. Esta información se captó directamente de la CNV en el

caso de las embarazadas que lo mostraron y se complementó a partir del interrogatorio

realizado sobre la aplicación de cada una de las vacunas.

Embarazadas que han recibido suplementos y complementos alimenticios

Esta variable muestra la proporción de embarazadas que han recibido suplementos y/o

complementos alimenticios durante su embarazo.

Embarazadas con enfermedades o complicaciones durante el embarazo

Se obtuvo el porcentaje de mujeres embarazadas que tuvieron enfermedades o

complicaciones durante su embarazo, siendo consideradas las siguientes:

a) Anemia

b) Infección de las vías urinarias

c) Azúcar alta

d) Presión alta

Embarazadas referidas a otras unidades de salud

Proporción de embarazadas que fueron referidas a otra unidad de salud para tu atención o

cuidado.

2.5.4.4. Servicios odontológicos

Algunas de las variables de esta sección fueron calculadas tanto para mujeres como para

niños.


162

Consulta dental por dolor relacionado con los dientes o la masticación (niños y

mujeres)

Porcentaje de niños (mujeres) que han recibido consulta dental por algún dolor relacionado

con los dientes o la masticación.

Aplicación de flúor en niños

Porcentaje de niños a los que se les ha aplicado flúor.

Obturaciones (niños y mujeres)

Porcentaje de niños (mujeres) a los que se les han realizado obturaciones.

Curación de infección de los dientes (niños y mujeres)

Porcentaje de niños (mujeres) al que se les ha realizado curación por alguna infección dental.

Extracción de piezas dentales

Porcentaje de niños (mujeres) al que se le ha extraído alguna pieza dental.

2.6. Plan de Análisis

El análisis incluyó información secundaria agregada del Programa en los componentes

referentes a la evaluación de la cobertura y los avances logrados en la afiliación al SPSS, así

como en la acreditación y distribución de las Unidades Médicas Móviles en los municipios

prioritarios. En estos casos se presentaron los resultados del Programa a partir del análisis

de porcentajes por entidad federativa, haciendo uso de cuadros y gráficas.

El análisis de los componentes de la evaluación en los que se hizo uso de la información

primaria, se realizó de la siguiente forma:


163

a) La evaluación de las condiciones de las UMM se realizó a partir de la aplicación de la

cédula de información de las UMM. Los resultados obtenidos se expresan en

frecuencias y porcentajes y se presentan en cuadros y gráficos.

b) La evaluación de los procesos de atención médica se realizó a partir de la aplicación

del cuestionario en los hogares. Los grupos de la población seleccionados fueron los

niños con edad entre 0 y 9 años, las mujeres en edad reproductiva (15-50 años) y las

mujeres embarazadas.

Los resultados obtenidos se expresan en frecuencias y porcentajes y se presentan en

cuadros y gráficos. A partir de estos resultados se generaron tablas de contingencia

para evaluar las diferencias entre grupos de población, siendo éstos, la población

(niños o mujeres en edad reproductiva) de las localidades con presencia del Programa

Caravanas de la Salud en comparación con la población de las localidades sin

presencia del Programa, haciendo uso para ello de la prueba chi-cuadrado de

Pearson.

c) La evaluación de los procesos de atención odontológica se realizó a partir de la

aplicación del cuestionario en los hogares. Los grupos de la población seleccionados

fueron los niños en edad escolar,5-9 años y mujeres en edad reproductiva.

Los resultados obtenidos se expresan en frecuencias y porcentajes y se presentan en

cuadros y gráficos. A partir de estos resultados se generaron tablas de contingencia

para evaluar las diferencias entre grupos de población de las localidades con

presencia del Programa Caravanas de la Salud en comparación con la población de

las localidades sin presencia del Programa, haciendo uso para ello de la prueba chi-

cuadrado de Pearson.


164

d) La evaluación de la percepción y la satisfacción con el trato recibido se realizó a partir

de la aplicación del cuestionario en los hogares de las localidades con presencia del

PCS. Esta sección se aplicó al informante del hogar, siendo ésta la jefa del hogar o

mujer en edad reproductiva de mayor edad en caso de que la jefa no estuviera

disponible para la entrevista.

2.7. Software

La integración y análisis de la información se hizo con Stata versión 9.


165

ANEXO 2

Marco Jurídico Institucional y el Análisis de Congruencia de la Evaluación

El desarrollo del análisis que se expone a continuación, se sustenta en el Inventario de

Ordenamientos Jurídicos y de Política relevantes al PCS, herramienta que facilita y permite

profundizar en esta importante dimensión que da origen y orienta la política social de México.

El Inventario reúne y articula secuencialmente estos ordenamientos y, en este anexo, se

aborda y analiza este conjunto mediante un acercamiento “zoom”, es decir, inicialmente

desde una visión macro que, sucesivamente desciende a los elementos más detallados de la

normatividad aplicable.

El Inventario parte de identificar elementos del texto constitucional de particular relevancia en

materia de salud; en seguida, revisa los preceptos que determinan la capacidad

gubernamental para incidir en la orientación del desarrollo mediante la planeación, como una

actividad que corresponsabiliza a los actores económicos y sociales sustantivos.

Destaca la recopilación de algunas definiciones constitucionales que vinculan al PCS con los

grandes objetivos nacionales:

La vigencia efectiva del derecho a la protección de la salud, requiere el protagonismo

dinámico de las acciones gubernamentales responsables de resolver esa necesidad

social.

El respaldo gubernamental a ese derecho social rebasa las posibilidades individuales,

lo que integra una demanda de magnitud tal que se torna prioridad social para el

Estado.

La fuerza reivindicativa del derecho a la protección de la salud tiene efectos

vinculatorios para los tres órdenes de gobierno.


166

La preservación y ejercicio de los derechos sociales es una condición imprescindible e

insustituible en las aspiraciones de equidad y democracia del ideario nacional.

Se continúa con una breve disertación sobre el derecho a la protección a la salud, en el

conjunto de prerrogativas y garantías individuales, enfatizando en que la garantía del

derecho social conocido como protección a la salud sólo es posible mediante la presencia

dinámica del Estado.

Este derecho social, el de la protección a la salud, tiene una importancia estratégica

determinante en el gran concierto nacional de lograr mayor equidad, democracia y justicia,

aspiraciones declaradas del Gobierno Federal.

El reconocimiento anterior pone énfasis en la importancia de dar direccionalidad a las

acciones de salud bajo la declaratoria de que el Sistema Nacional de Salud es el que ha de

amoldarse a las condiciones de la demanda social.

En consecuencia, se entiende que las determinantes constitucionales se instrumentan

desplegando una acción planificadora del desarrollo y la protección a la salud, así como

mediante una apertura programática, normas y estrategias que guían el funcionamiento de

las instituciones correspondientes.

Este es el sustento de PCS que, vinculado estrechamente a este gran planteamiento

estratégico, se empeña en garantizar que el derecho social a la protección de la salud sea

efectivo para la población nacional prioritaria; se habla entonces de un esfuerzo institucional

de primer orden que asume su trascendencia y pone en juego todos sus recursos y

andamiaje jurídico-normativo para cumplir sus compromisos.


167

Del mismo modo se aborda lo relativo al derecho a la protección de la salud analizando la

Ley General de Salud, normativa derivada del texto constitucional que viabiliza e instrumenta

el derecho ya mencionado.

Planeación del desarrollo y vigencia del derecho a la protección de la salud son nociones que

adquieren su dimensión operativa macro mediante el Plan Nacional de Desarrollo y el

Programa Sectorial de Salud, el que, mediante el Programa Nacional de Salud puntualiza sus

compromisos y afina sus estrategias, ensamble que se aborda en este ejercicio.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal detalla las responsabilidades y

atribuciones relativas para cada instancia orgánica, lo que se despliega respecto al Sector

Salud en el ejercicio comentado.

Finalmente, se reconoce la importancia que tienen el Programa de Acción Específico

Caravanas de la Salud y las Reglas de Operación como instrumentos normativos de

conducción táctica a las acciones programáticas puntuales y a la cotidianidad institucional

implicada.

1 Revisión analítica de los principales ordenamientos jurídicos y de política

El desarrollo nacional requiere de una acción sistemática y permanente que incida en su

curso, de manera que se atiendan las necesidades sociales; la pura espontaneidad no es

garantía de crecimiento, equilibrio ni equidad, por ello el Estado asume la planeación del

desarrollo como una responsabilidad prioritaria, atribución reconocida en el Artículo 26

Fracción A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)

Ahí se define a la planeación del desarrollo económico como un sistema que otorgue

consistencia y equidad al crecimiento, de modo tal que refuerce la independencia y la

democratización política, social y cultural.


168

La planeación estará al servicio del proyecto nacional, incorporará la participación de los

diversos actores sociales y económicos e integrará en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)

y en los programas sectoriales que de él derivan, sus demandas y propuestas.

Asumiendo el federalismo, la planeación del desarrollo sumará la participación de las

entidades federativas mediante convenios específicos que precisen compromisos en

acciones coordinadas.

Estas aspiraciones y determinaciones se viabilizan mediante la Ley de Planeación (LP), que

en su Artículo 2 asigna a la planeación del desarrollo seis atributos:

1. Fortalecer la independencia y la autodeterminación.

2. Perfeccionar el régimen democrático, republicano, federal y representativo consagrado

en la CPEUM e incorporar la participación popular en el quehacer gubernamental.

3. Considerar que la igualdad y la atención a las necesidades sociales básicas son el

cimiento de una sociedad más justa.

4. Pugnar por la legalidad y defender el respeto a las garantías individuales y los

derechos sociales y políticos.

5. Promover la descentralización, la coordinación federalista y el respeto al Municipio

Libre.

6. Contribuir al equilibrio entre los factores productivos y fomentar el empleo en un marco

de equilibrio y estabilidad.

El orden de prioridades y las estrategias del desarrollo nacional se especifican en el PND que

armoniza los planes y las diferentes estrategias sectoriales mediante la articulación de las

políticas públicas.


169

Entre los grandes temas nacionales, el de la salud de la población tiene una prioridad

indisputada, lo que queda asentado en el Artículo 4 de la CPEUM, que reconoce el derecho

de toda persona a la protección de su salud, donde las leyes y ordenamientos secundarios

se encargan de definir las condiciones de acceso a los servicios necesarios para ello.

El mismo ordenamiento indica que se establecerán los mecanismos de coordinación con las

entidades federativas.

Al adquirir rango constitucional el derecho a la protección de la salud, por reforma al texto

magno publicada el 3 de febrero de 1983 en el Diario Oficial de la Federación (DOF),

resultaba imprescindible la existencia de una norma secundaria, con rango de ley que

regulara el ejercicio de tan importante prerrogativa jurídica.

Esto ocurre casi un año después, el 7 de febrero de 1984, al publicarse la Ley General de

Salud (LGS) en el DOF, ordenamiento que en su Artículo 1 reglamenta esa garantía

constitucional al disponer las bases y modalidades de acceso a los servicios relativos en todo

el territorio nacional, así como los términos en que se ha de dar la concurrencia de los tres

órdenes de gobierno.

En el Artículo 2, la LGS precisa las finalidades del derecho a la protección de la salud:

1. Procurar el bienestar físico y mental para lograr el ejercicio pleno de las capacidades

humanas.

2. Prolongar la vida y mejorar su calidad.

3. Proteger y estimular los valores que contribuyan a la salud y fomenten el desarrollo

social.

4. Desarrollar el disfrute de los servicios de salud y asistencia social.

5. Divulgar el conocimiento sobre el aprovechamiento de los servicios de salud.

6. Apoyar el desarrollo científico, la enseñanza y la tecnología para la salud.


170

Los objetivos y lineamientos estratégicos nacionales para el sector salud se encuentran en el

Programa Sectorial de Salud 2007-2012 (PSS), cuya elaboración asumió los dictados de la

LP mediante una visión sistémica que vincula al PND con las prioridades del derecho a la

protección de la salud y con el proceso presupuestal anual de cada dependencia, en una

lógica que busca eficiencia y transparencia.

En el PND, el Desarrollo Humano Sustentable es un derecho esencial de los mexicanos, a la

vez que un postulado de la transformación nacional que remite a la atención de demandas

sociales sustantivas como la salud y el acceso a mejores oportunidades.

La correspondencia entre el PND y el PSS es verificable; bajo el rubro “Igualdad de

Oportunidades”, el Eje 3 del PND puntualiza las prioridades cuya atención implica

responsabilidades directas para las instituciones públicas y privadas relativas.

1. Mejorar la salud de la población.

2. Otorgar servicios de salud con calidad, calidez, seguridad y eficiencia.

3. Realizar acciones de salud con direccionalidad garantizada para comunidades

marginadas y grupos desfavorecidos.

4. Impulsar el aseguramiento universal en salud.

5. Incorporar al sector salud en el combate a la pobreza.

La mutua relación entre objetivos del PND y los contenidos del PSS resulta concomitante,

como se observa en el cuadro 4.


171

Cuadro 1. Relación entre Objetivos del PND y los contenidos del PSS

Objetivos del PND Contenido del PSS

Objetivo 1.-Garantizar la seguridad nacional,

salvaguardar la paz, la integridad, la

independencia y la soberanía del país, y

asegurar la viabilidad del Estado y de la

democracia.

Eventualmente, la seguridad nacional y otros

factores esenciales de la integridad nacional

pueden alterarse debido al impacto de

factores como epidemias, riesgos sanitarios,

producción y manejo de sustancias, reactivos

y ciertos equipamientos médicos, que forman

parte natural de la bitácora del Sector Salud y

del PSS.

Objetivo 2.- Garantizar la vigencia plena del

Estado de Derecho, fortalecer el marco

institucional y afianzar una sólida cultura de

legalidad para que los mexicanos vean

realmente protegida su integridad física, su

familia y su patrimonio, en un marco de

convivencia social armónica.

El PSS postula la protección contra riesgos

sanitarios, la salvaguarda de los derechos del

paciente mediante la conciliación y el

arbitraje, la revisión y mejoramiento

permanentes del marco jurídico-normativo

sectorial y el eficaz funcionamiento del

Sistema Nacional de Salud (SNS),

caracterizado en el Artículo 5 de la Ley

General de Salud como la concurrencia

complementaria y coordinada de las

dependencias de los tres órdenes de

gobierno y los organismos similares de los

sectores privado y social en los esfuerzos

nacionales por garantizar el ejercicio del

derecho a la protección de la salud.

Objetivo 3.-Alcanzar un crecimiento

económico sostenido más acelerado y

generar los empleos formales que permitan a

todos los mexicanos, especialmente a

La productividad tiene una dependencia

lineal con la salud, tanto en la disponibilidad

de mano de obra como en la eficiencia de los

procesos productivos.


172

aquellos que viven en condiciones de

pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su

calidad de vida.

Objetivo 4.- Tener una economía competitiva,

que ofrezca bienes y servicios de calidad a

precios accesibles, mediante el aumento de

la productividad, la competencia económica,

la inversión en infraestructura, el

fortalecimiento del mercado interno y la

creación de condiciones favorables para el

desarrollo de las empresas, especialmente

las micro, pequeñas y medianas.

La vigencia efectiva del derecho a la

protección de la salud imprime dinamismo al

desarrollo nacional; los indicadores de salud

reflejan la realidad y el potencial de un

crecimiento equilibrado y justiciero en el

cuerpo social, lo que explica la importancia

que les reconoce el PSS.

Objetivo 5.- Reducir la pobreza extrema y

asegurar la igualdad de oportunidades y la

ampliación de capacidades para que todos

los mexicanos mejoren significativamente su

calidad de vida y tengan garantizados

alimentación, salud, educación, vivienda

digna y un medio ambiente adecuado para su

desarrollo tal y como lo establece la

Constitución.

Mejorar la equidad distributiva y ampliar el

acceso a las oportunidades y al bienestar

tienen un significado político-reivindicativo de

gran trascendencia, mismo que involucra la

cobertura universal en salud, la protección de

la sociedad contra riesgos, la disponibilidad

de los recursos financieros institucionales

requeridos y la operación de modelos de

organización de servicios de salud que se

ensamblen satisfactoriamente con las

condiciones sociales, culturales y

ambientales de la población prioritaria.

Objetivo 6.- Reducir significativamente las

brechas sociales, económicas y culturales

persistentes en la sociedad, y que esto se

traduzca en que los mexicanos sean tratados

con equidad y justicia en todas las esferas de

La diferenciación social es la mayor deuda

nacional, el rezago relativo de amplios

grupos se agrava cuando los programas

institucionales descuidan la especificidad que

debe tener el otorgamiento de bienes y


173

su vida, de tal manera que no exista forma

alguna de discriminación.

servicios gubernamentales como la

protección al cuidado de la salud; grupos

marginados e indígenas, discapacitados y

otras minorías deben recibir atención a partir

de su situación; los programas deben

acoplarse a esas condiciones, las

instituciones no deben suponer que los

beneficiarios tengan que acoplarse al diseño

de tales programas, ese es el

pronunciamiento del PSS.

Objetivo 7.-Garantizar que los mexicanos

cuenten con oportunidades efectivas para

ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y

para participar activamente en la vida

política, cultural, económica y social de sus

comunidades y del país.

La atención a este objetivo del PND se

resuelve en los términos del Objetivo 6.

Objetivo 8.-Asegurar la sustentabilidad

ambiental mediante la participación

responsable de los mexicanos en el cuidado,

la protección, la preservación y el

aprovechamiento racional de la riqueza

natural del país, logrando así afianzar el

desarrollo económico y social sin

comprometer el patrimonio natural y la

calidad de vida de las generaciones futuras.

En su vertiente de prevención y control de

riesgos sanitarios, el PSS contribuye a la

sustentabilidad y preservación del medio

ambiente y los recursos naturales.

Objetivo 9.- Consolidar un régimen

democrático, a través del acuerdo y el

diálogo entre los poderes de la unión, los

órdenes de gobierno, los partidos políticos y

A lo largo del proceso de planeación, gestión

y evaluación del SNS, el PSS desarrolla y

opera instrumentos y mecanismos de

participación, corresponsabilidad,


174

los ciudadanos, que se traduzca en

condiciones efectivas para que los

mexicanos puedan prosperar con su propio

esfuerzo y esté fundamentado en valores

como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la

honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético

del poder.

coordinación y concertación que materializan

puntualmente las aspiraciones de ese

objetivo del PND.

Objetivo 10.- Aprovechar los beneficios de un

mundo globalizado para impulsar el

desarrollo nacional y proyectar los intereses

de México en el exterior, con base en la

fuerza de su identidad nacional y su cultura; y

asumiendo su responsabilidad como

promotor del progreso y de la convivencia

pacífica entre las naciones.

La observancia de los acuerdos y

compromisos internacionales en materia de

salud pública, control de riesgos y similares,

así como las acciones de cooperación,

investigación conjunta y otras detalladas en

el PSS, contribuyen a fortalecer este objetivo

del PND.

Garantizado el enlace entre los compromisos del PND y los objetivos del PSS, la

puntualización de diagnósticos, metas, fuentes de financiamiento, orientación programática e

instrumentación se resuelven en el Programa Nacional de Salud 2007-2012 (PNS), cuya

visión prospectiva abarca hasta 2030.

La elaboración del PNS contó con las contribuciones de organizaciones sociales y gremiales

de todo el país y de las comisiones de seguridad social y salud del Poder Legislativo en trece

Foros de Consulta Ciudadana, mediante un amplio proceso participativo del que derivó la

identificación de cinco objetivos, diez estrategias y 74 líneas de acción específica.


175

Esta ruta metodológica está orientada a la operación y fortalecimiento del SNS, y responde a

las tareas de lograr una rectoría efectiva, equidad y suficiencia financiera y generación de

recursos para brindar servicios de salud y seguros.

Tal como el PSS, el PNS asume los cinco compromisos del PND y los postula como sus

objetivos.

Las diez estrategias del PNS son:

1. Fortalecer y modernizar la protección contra riesgos sanitarios.

2. Fortalecer e integrar las acciones de promoción de la salud, y prevención y control de

enfermedades.

3. Situar la calidad en la agenda permanente del SNS.

4. Desarrollar instrumentos de planeación, gestión y evaluación para el SNS.

5. Organizar e integrar la prestación de servicios del SNS.

6. Garantizar recursos financieros suficientes para llevar a cabo las acciones de protección

contra riesgos sanitarios y promoción de la salud.

7. Consolidar la reforma financiera para hacer efectivo el acceso universal a los servicios de

salud a la persona.

8. Promover la inversión en sistemas, tecnologías de la información y comunicaciones que

mejoren la eficiencia y la integración del sector.

9. Fortalecer la investigación y la enseñanza en salud para el desarrollo del conocimiento y

los recursos humanos.

10. Apoyar la prestación de servicios de salud mediante el desarrollo de la infraestructura y el

equipamiento necesarios.

Si bien la planeación del desarrollo apela a la incorporación de los actores sociales y

económicos tanto en la formulación como en la operación de sus estrategias, son las


176

instituciones gubernamentales las responsables de impulsar y ejecutar el PND y los

programas sectoriales.

Estos programas sectoriales resuelven en esa dimensión los lineamientos estratégicos que

guiarán la acción planificada, las metas operativas y de resultados por alcanzar, las

responsabilidades y compromisos de los actores involucrados, la coordinación entre órdenes

de gobierno y las estructuras programática y financiera con que operará el programa

sectorial.

El Artículo 16 de la LP establece que a las dependencias federales les corresponde

armonizar el desempeño de las entidades paraestatales agrupadas sectorialmente según la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y el acuerdo presidencial

respectivo, así como la elaboración de programas sectoriales mediante fórmulas

participativas.

Las dependencias de la Administración Pública Federal (APF) se ocupan, según el Artículo

16 de la LOAPF, de garantizar que la relación entre el Plan y los programas sectoriales,

regionales y especiales sea congruente; de elaborar programas operativos anuales que

resuelvan en esa temporalidad los dictados de los programas sectoriales; de considerar el

ámbito territorial de los compromisos de los programas sectoriales y su sincronía con las

acciones de los programas estatales y confirmar que el desempeño de las dependencias

sectorizadas se ajuste al Plan y a los dictados de los programas sectoriales para, en su caso,

hacer las correcciones pertinentes.

Al respecto la LOAPF, en su Artículo 26, determina que para el despacho del orden

administrativo, el Poder Ejecutivo Federal contará con diecinueve dependencias, una de las

cuales es la Secretaría de Salud (SS).


177

Es la Presidencia de la República quien determina los sectores en los que quedarán

enmarcadas sus dependencias, suma cualitativa que aspira a dar integralidad, coherencia y

eficacia al quehacer público.

Las dependencias sectorizadas en materia de salud son: Secretaría de Salud (SS); Instituto

Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad Social al Servicio de los

Trabajadores del Estado (ISSSTE); Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

(DIF); Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA); Secretaría de Marina (SEMAR) y

Petróleos Mexicanos (PEMEX).

La SS, cabeza responsable del sector administrativo correspondiente, tiene

responsabilidades vinculadas muy estrechamente con aspiraciones y necesidades sociales

de trascendencia estratégica.

Suele afirmarse que dentro de los derechos sociales, el de la protección a la salud resulta

prototípico y la salvaguarda de esta garantía jurídica depende de la prestación, oportuna y

efectiva, de los bienes y servicios implicados.

En efecto; mientras la preservación de algunos derechos casi supone únicamente la

vigilancia pasiva del Estado para garantizar que se ejerzan en los términos acordados, el

ejercicio de otros, como es el caso del derecho a la protección de la salud, requiere de la

presencia dinámica de acciones gubernamentales –políticas públicas, programas

institucionales, reformas legislativas…- orientadas a resolver una necesidad social.

La preservación de las garantías individuales exige el compromiso gubernamental de no

violarlas, lo que realiza ese derecho fundamental, mientras que el derecho a la protección de

la salud requiere, imprescindiblemente, de un conjunto de actos gubernamentales de

orientación individual.


178

Estos actos materializan la protección que el Estado otorga al derecho de cada sujeto por

encima de sus posibilidades personales, siendo la magnitud de la

demanda individual la que confiere a esta responsabilidad pública la condición de prioridad

social.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue aprobada por la Organización de las

Naciones Unidas en su Asamblea General del 10 de diciembre de 1948, misma que México

suscribió. El 3 de febrero de 1983, asumiendo los postulados de esta Declaración, el derecho

a la protección de la salud quedó inscrito en la CPEUM al adicionarse un párrafo a su

Artículo 4.

Este texto establece que el derecho a la protección de la salud depende de una satisfactoria

concurrencia del Gobierno Federal y de los gobiernos de las entidades federativas,

declaratoria de gran calado que sustenta esquemas de corresponsabilidad en el diseño y

ejecución de las políticas públicas respectivas.

El Inciso i) de la Fracción III del Artículo 115 de la CPEUM fija las condiciones de la

participación de los gobiernos municipales en la operación de los servicios públicos,

mediante la aprobación de las legislaturas estatales correspondientes, con lo que se

reconoce la importancia de las contribuciones de ese nivel de gobierno.

El derecho a la protección de la salud es un derecho social fundamental que tiene efectos

vinculatorios para los tres órdenes de gobierno y de cuyas definiciones constitucionales se

desprenden ordenamientos y normas secundarias que le dan su contenido específico.

Los derechos sociales reconocidos en la Constitución, como lo es el de la protección a la

salud, son medios de control de las políticas públicas y del quehacer institucional, ya que su

observancia tiene una íntima relación con las aspiraciones de equidad y democracia del

ideario nacional.


179

Para atender al pleno ejercicio del derecho a la protección de la salud, el Artículo 39 de la

LOAPF confiere a la SS capacidades y atribuciones específicas, como la conducción de la

política nacional en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad; la

coordinación de los programas federales relativos; la administración de los recursos

federales destinados a la asistencia pública; la construcción y operación del SNS,

organizando la participación de los tres órdenes de gobierno y de las organizaciones

gremiales y sociales y la vigilancia del cumplimiento de la LGS y todas sus disposiciones

reglamentarias, entre otras.

La conducción de la estrategia nacional en salud, facultad asignada a la SS, se compromete

en dar atención a las prioridades sectoriales, en un entorno nacional donde lo social,

económico, demográfico y sanitario se encuentra en permanente evolución, lo que explica

que la constante haya sido introducir modificaciones de políticas públicas que resuelvan

satisfactoriamente las implicaciones de ese dinamismo.

La complejidad de la materia demandó la gestación de una concepción estratégica, integral

por su capacidad para considerar la magnitud, diversidad y correlación de los retos a

enfrentar e integradora ya que resuelve satisfactoriamente la concurrencia y contribuciones

de todos los esfuerzos gubernamentales y sociales en las tareas de la salud pública.

Estos lineamientos se agrupan en el Título Tercero Bis de la LGS, donde también se

determina que este ordenamiento contará con normas de nivel reglamentario.

Esta indicación responde a la necesidad de garantizar viabilidad jurídica, observancia y

operatividad a criterios únicos en materia de calidad en los servicios; derechos y obligaciones

de los usuarios; participación y corresponsabilidad sociales; políticas nacionales de

estandarización, certificación y normalización; coordinación entre diferentes órdenes de

gobierno; mayor equidad, disciplina y transparencia en la transferencia y ejercicio de


180

recursos federales; planeación y construcción de infraestructura; definición de instancias

orgánicas y sus competencias y, en lo general, todos los rubros que comprende la visión

sistémica de la protección de la salud.

En respuesta a estas necesidades, el 6 de abril de 2004 entró en vigor el Reglamento de la

Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud (RLGSMPSS), donde se

hace mención de algunas tareas del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS).

El 8 de julio de 2004 se instituye el Reglamento Interno del Consejo Nacional de Protección

Social en Salud (RICNPSS), organismo de consulta, análisis y apoyo respecto de las

acciones del SPSS, formado por los secretarios del Gobierno Federal de Salud, quien lo

preside; de Desarrollo Social y de Hacienda y Crédito Público; por los directores generales

de los institutos Mexicano del Seguro Social y de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado; por el Secretario del Consejo de Salubridad General y por los

Titulares de los Servicios Estatales de Salud de cinco entidades federativas participantes del

SPSS, representando a las distintas regiones del país.

El 28 de febrero de 2005 entra en vigor el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de

Protección Social en Salud (RICNPSS), a la que ahí se define como un órgano

“…desconcentrado de la Secretaría con autonomía técnica, administrativa y operativa cuya

función consiste en ejercer las atribuciones que en materia de protección social en salud le

otorgan el presente Reglamento y los demás ordenamientos aplicables.”

Es en el Artículo 4 del RICNPSS donde se describen a detalle las responsabilidades y

atribuciones del SPSS; en suma, desde impulsar las políticas y la estrategia operacional del

esfuerzo nacional en la materia, hasta garantizar una participación sostenida de los sistemas

estatales de salud en los marcos conceptuales y funcionales definidos, en un diseño

armónico, integral e integrador que resuelva los grandes objetivos sectoriales.


181

En el Artículo 33 RLGSMPSS, se menciona al Modelo Integrado de Atención a la Salud

(MIDAS), eje rector del funcionamiento operacional del SPSS que delinea el nuevo

paradigma de atención a la salud de la población, donde destaca optimizar la calidad y

seguridad asegurando la continuidad; incorporar la capacidad de decisión de los usuarios;

asumir la pluriculturalidad nacional y lograr el mejor aprovechamiento de la actual

disponibilidad de servicios.

El MIDAS, “plantea el tránsito del esquema de atención pasiva o reactiva, al de atención

proactiva; de la atención centrada en la curación de la enfermedad a la atención anticipatoria;

de la atención rudimentaria a la resolutiva; de la atención fragmentada a la integrada y

continua, de la atención basada en la práctica individual del médico a la atención en equipo

interdisciplinario; de la atención “anónima” a la centrada en las necesidades de las personas

(pacientes y familiares), incluyendo el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, y

finalmente de la atención por padecimiento a la atención integrada por procesos relacionados

con las etapas de la vida.”

El factor medular del MIDAS son las Redes de Servicios de Salud (REDESS), un esquema

organizacional macro que conjuga la diversidad de establecimientos, procesos organizativos,

fórmulas comunicacionales y distintos niveles resolutivos, en secuencias y articulaciones de

mayor agregación hacia una atención especializada que asuma la complejidad física,

económica, social y cultural de las condiciones en que se encuentra el beneficiario del

servicio.

Son estas condiciones las que explican el Programa de Acción Específico 2007-2012

Caravanas de la Salud (PCS), responsable de reducir las brechas o desigualdades en salud

mediante intervenciones focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas, en

los términos del PSS, sumándose al esfuerzo por alcanzar dos metas estratégicas

nacionales: Disminuir en 50% la mortalidad materna y en 40% la infantil, en los cien

municipios que presentan menor índice de desarrollo humano.


182

Para resolver esta responsabilidad, la tarea sectorial es garantizar la accesibilidad de

servicios de salud integrales, de calidad y con capacidad resolutiva a la población que habita

lejos de los centros demográficos regionalmente rectores, donde se presentan los índices

más bajos de desarrollo humano y, debido a su dispersión y aislamiento, están fuera de la

cobertura de servicios de salud estándares.

En esas condiciones, las acciones de salud deben otorgarse in situ, mediante caravanas

itinerantes de vehículos especializados que arriben a las localidades a otorgar los servicios

requeridos y, en su caso, a garantizar la referencia de los casos que así lo ameriten a la red

normal de establecimientos.

Este esfuerzo operacional sólo puede ser resuelto exitosamente contando con la

concurrencia de los tres órdenes de gobierno, mediante una coordinación interinstitucional

ágil y resolutiva y estimulando la corresponsabilidad de las organizaciones sociales, factores

unificados que atienden con dignidad, respeto y eficacia a la población objetivo.

La principal aspiración es lograr que en 2012 todos los mexicanos cuenten con atención

médica básica y esta prestación no esté condicionada al estatus socioeconómico ni a la

accesibilidad domiciliar, lo que implica el funcionamiento de toda unidad médica en el

territorio nacional, fija o móvil y previa acreditación, en una logística operacional única.

Materializar socialmente el ejercicio ampliado del derecho a la protección de la salud; otorgar

servicios que salven exitosamente un cotejo relativo con los brindados en zonas urbanas con

status de confort moderno; ganar el reconocimiento y la confianza de los excluidos del

desarrollo y estimular su autoestima y el reconocimiento de la capacidad gubernamental y

sus instituciones para mejorar su condición, son, todos ellos, elementos con un profundo

significado social.


183

Resulta natural e inevitable que la operación del PCS tenga efectos políticos reivindicativos

ante el gran rezago social; su fuerza persuasiva brota de su mero funcionamiento, sin

discursos ni artificios.

El alto valor estratégico del PCS, instrumento programático que atiende una relevante

prioridad del PND y el que su operación se base en un esquema federalista que requiere del

compromiso de los gobiernos de las distintas entidades, explica la importancia que se le

reconoce a una eficaz coordinación intergubernamental.

El ejercicio de recursos federales transferidos a las entidades federativas, que es el caso del

PCS, se encuentra regulado por varios instrumentos jurídicos: la Ley Federal de Presupuesto

y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en los Párrafos Primero y Segundo del Artículo 1,

señala que este ordenamiento de orden público reglamenta los artículos 74, fracción IV; 75;

126; 127 y 134 de la CPEUM y que la administración de tales recursos públicos habrá de

realizarse con transparencia y eficacia.

El Artículo 77 de la LFPRH indica que es atribución de la Cámara de Diputados, mediante el

Presupuesto de Egresos, precisar los programas que sujetarán su funcionamiento a reglas

de operación, así como las características que estas habrán de tener.

A partir de 2007 en los Decretos de Presupuesto de Egresos para los ejercicios fiscales

correspondientes, ha sido aprobada la asignación de recursos federales para el PCS y el

Secretario del Ramo ha cumplimentado la emisión de las Reglas de Operación del PCS para

los años 2007; 2008; 2009 y 2010 mediante los acuerdos correspondientes, según los

artículos 26 y 39 de la LOAPF; artículos 32 y 33 de la Ley de Planeación; los Decretos de

Presupuesto de Egresos de la Federación de los años citados y la Fracción XVI del Artículo 7

del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud.


184

La suma de esfuerzos entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales resulta

indispensable en la planeación del desarrollo y en la ejecución de las directrices del PND,

corresponsabilidad que se reconoce en los Artículos 33, 34, 35 y 36 de la LP.

El instrumento base de la coordinación entre el Gobierno Federal y los gobiernos de cada

estado y el Distrito Federal es el llamado Acuerdo Marco de Coordinación (AMC), que reúne

los enunciados de gran calado y las disposiciones jurídicas que regulan las acciones

instrumentales.

El AMC establece la normatividad a que se sujetará el ejercicio de los recursos federales que

se transfieran a cada sector administrativo y rubro programático, asumiéndose como la

instancia de amplia cobertura. Para efectos del Sector Salud, el Gobierno Federal ha signado

con cada Entidad Federativa un modelo general de AMC.

Los lineamientos de gasto y operación del PCS se instrumentan en la figura de Convenios

Específicos de Transferencia de Recursos (CETR), que la LOAPF en su Artículo 22 define

como idóneos para la articulación entre ambos órdenes de gobierno.

La Fracción III del Artículo 17 bis de la LOAPF se refiere a los requisitos que tales convenios

habrán de cumplir, algunos de ellos son: “Ejecutar el programa con estricto apego a las

reglas de operación;” (contener)“El ajuste semestral de los apoyos monetarios, de ser el

caso” y “Realizar acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la

transparencia y evitar cualquier manipulación política del programa.”

En ese orden, la LGS, en su Artículo 21, detalla la estructura que los convenios habrán de

poseer; el tratamiento puntual que se dará a las materias específicas de la salud y el

señalamiento de las responsabilidades que a cada parte corresponde, de donde destaca:

“Establecerán el tipo y características operativas de los servicios de salubridad general que

constituyan el objeto de la coordinación”; “Determinarán las funciones que corresponda


185

desarrollar a las partes, con indicación de las obligaciones que por el acuerdo asuman” y

“Describirán los bienes y recursos que aporten las partes, con la especificación del régimen a

que quedarán sujetos”.

En el acatamiento y ejecución de estos mandatos, la SS ha establecido CETR con los

gobiernos de Aguascalientes; Baja California; Baja California Sur; Campeche; Chiapas;

Chihuahua; Coahuila; Colima; Distrito Federal; Durango; Estado de México; Guanajuato;

Guerrero; Hidalgo; Jalisco; Michoacán; Morelos; Nayarit; Nuevo León; Oaxaca; Puebla;

Querétaro; Quintana Roo; San Luis Potosí; Sinaloa; Sonora; Tabasco; Tamaulipas; Tlaxcala;

Veracruz; Yucatán y Zacatecas.

2. Orientaciones para el Análisis de Congruencia de la Evaluación

El derecho a la protección de la salud, garantía jurídica inscrita dentro de los llamados

derechos sociales, suele entenderse como indicador del grado de desarrollo de una

sociedad.

En efecto; el reconocimiento jurídico del Estado de que es inherente a la condición humana

el contar con la garantía de protección integral a la salud, materializado en el acto normativo

de asumir como propia la responsabilidad de salvaguardar a la población de todo aquello que

atente o impida el goce de una plena salud, está presente en las formaciones sociales de

avanzada, tanto por contar con los excedentes económicos implicados, como por haber

pactado las definiciones legislativas correspondientes.

Mientras en otros casos corresponde al Estado la mera vigilancia de que no sean vulnerados

los derechos de las personas, un efectivo ejercicio del derecho a la protección de la salud

supone, irremisiblemente, que el Estado se responsabilice cabalmente de la prestación,

oportuna y efectiva, de los servicios demandados.


186

Para ello, del Estado se requiere una presencia dinámica mediante acciones

gubernamentales específicas; recursos, políticas y programas destinados a resolver la

necesidad social de proteger la salud.

En una sociedad que cuenta con este tipo de garantía jurídica, la protección a la salud de

cada sujeto no depende de sus posibilidades y capacidades individuales y es el Estado quien

asume la responsabilidad de velar y garantizar ese derecho que así, deviene colectivo.

El Estado mexicano cuenta con la decisión política, el andamiaje jurídico, la infraestructura,

los recursos y la organización suficientes y capaces para atender a la realización del derecho

a la protección a la salud de la población.

La complejidad que debe resolver el cumplimiento de esta responsabilidad, se atiende desde

la conducción que el Estado hace sobre la planeación e impulso al desarrollo nacional,

atribución que le es reconocida constitucionalmente.

El Plan Nacional de Desarrollo contiene los lineamientos estratégicos que guían los

esfuerzos gubernamentales y de todo el conjunto social por alcanzar un desarrollo más

eficaz, democrático y sostenido y los programas sectoriales concretan, a nivel de cada sector

de actividad, la orquestación a que se someterá cada una de las partes del conjunto.

Es de esta manera que el derecho a la protección de la salud se desprende armónicamente

de la gran visión del desarrollo que regula todas las acciones gubernamentales, en un

esfuerzo de congruencia y consistencia que es evaluado y ajustado sistemática y

periódicamente.

Dentro de las prioridades del Plan, destaca la atención otorgada al rezago social; la

inequidad en el acceso a la educación, el empleo, las oportunidades, el respeto a los


187

derechos y prerrogativas ciudadanas, la incomunicación y el aislamiento cultural explican las

enormes diferencias existentes en materia de ejercicio al derecho a la protección de la salud.

Si bien las condiciones de la salud de la población son resultado de fenómenos

multidimensionales, cuya atención demanda de una concurrencia plurifactorial, es

indispensable atender de inmediato a los sectores más desprotegidos aplicando políticas

preferentes para poblaciones prioritarias y mediante instrumentos que garanticen la atención

demandada y con el mayor nivel de resolutividad.

Para enfrentar esta complejidad la Secretaría de Salud ejecuta diversas acciones bajo un

principio rector: la focalización de programas.

Este principio reconoce la conveniencia de que las acciones se concentren en espacios

geográficos que presentan rasgos comunes y atiendan a población con un perfil

socioeconómico preestablecido; focalización es concentración del esfuerzo donde y para los

que más lo necesitan.

Esto último es peculiarmente importante; se trata de implantar un modelo organizacional

macro que resuelva con mayor racionalidad el orden que debe tener la amplia diversidad de

procesos, establecimientos, niveles resolutivos, flujos comunicacionales y esquemas

organizativos, en secuencias de agregación creciente y atención especializada.

Sólo un esfuerzo de tal magnitud podrá responder con éxito a la complejidad

socioeconómica, cultural y física en que se encuentra la población objetivo preferente.

El asumir este fundamental principio y característica de la política y programas sociales, la

focalización se constituye en la garantía de que desde su ámbito natural, el Sector Salud

contribuya al cumplimiento de varias de las más grandes aspiraciones nacionales.


188

Para desplegarse a nivel nacional, manteniendo tales niveles de exigencia, el Gobierno

Federal conviene, mediante los instrumentos administrativos de cada caso, el funcionamiento

del Programa Caravanas de la Salud.

Del ajuste de tales instrumentos administrativos y de la vigilancia del monitoreo central de

que las acciones convenidas se resuelvan sin distorsión, depende la efectividad estratégica

de este programa o su eventual subordinación a intereses que le pueden ser ajenos.

El Programa Caravanas de la Salud está ensamblado funcionalmente con la apertura

programática del Sector; se beneficia con sus esfuerzos y actividades y contribuye, con su

capacidad de penetración y vínculo comunitario, a la operación de sus componentes.

La articulación entre el Programa Caravanas de la Salud y el Sistema de Protección Social

en Salud tiene una importancia crucial, tanto para el éxito del primero como para que el

segundo cumpla sus objetivos, de más calado y amplio espectro.

Es en este sentido que destaca la importancia de que el Programa Caravanas de la Salud

opere en acatamiento de los dictados del Modelo Integrado de Atención a la Salud, eje rector

del funcionamiento operacional del Sistema de Protección Social en Salud.

3. Análisis de congruencia: Algunas Inconsistencias, Faltantes y Prescindibles

De manera general, dos características que debieran cumplirse para lograr una satisfactoria

relación en la trilogía norma, materia normada y ejecutor responsable son:

Sincronía entre aspiraciones de la materia normada y el sentido de la ejecución

puntual de la norma.

Esta conjunción debe y puede reducir los conflictos conceptuales y funcionales entre

el imperativo de “hacer” y las características del “cómo hacer.”


189

Capacidad de la norma para lograr que sea asumida comprometidamente por el

ejecutor que ha de aplicarla.

Conviene que la garantía de que el “hacer” se resuelva según las determinaciones

normativas del “cómo hacer”, se finque en la convicción endógena del ejecutor de que

observar la norma es una obligación conveniente y satisfactoria por ser socialmente

necesaria.

Valorar el privilegio de participar en el estímulo a procesos sociales, permite superar el

acatamiento formal e indiferente que se presenta cuando se actúa sólo ante la inminencia del

factor exógeno que representa la coerción de la sanción jerárquica por razones de

insuficiencia, distorsión u omisión.

En un sentido amplio, se cristaliza en el PCS “el hacer” intergubernamental hacia un

segmento de la población para garantizarle el respeto a su derecho social de protección a su

salud, estrategia prioritaria que tiene en sus Reglas de Operación (RO) uno de sus

elementos normativos más importantes.

La obligatoriedad de las RO se revisa suficientemente en la primera sección de este Anexo,

así como el papel de los Convenios Específicos de Transferencia de Recursos (CETR). En

ambos casos, RO y CETR, el acatamiento de la norma pudiera ir en detrimento de la

calificación al desempeño del conjunto si el cumplimiento dela formalidad conduce a ignorar

o desdeñar la fuerza transformadora que alcanza la permanencia del cambio en el cuerpo

social.

En efecto; las RO y los CETR, en sus diversas ediciones, son casi idénticos textualmente y

apenas diferenciables en sus propósitos coyunturales, de temporalidad puntual.


190

Es tan incuestionable que la realidad (demográfica, socioeconómica, política etc.) de los

espacios donde opera el PCS ha presentado cambios desde su surgimiento y hasta ahora,

como incuestionable resulta que estos cambios no parecen considerados, mediante sus

respectivos correlatos, en las múltiples ediciones de ambos instrumentos, RO y CETR.

El contenido de las RO y los CETR está regulado por disposiciones federales que explican su

carácter enunciativo, al indicar los requisitos indispensables que han de cubrir para ser

requisitadas, y no restrictivo, por lo que no existe impedimento para incluir en ambos

instrumentos las modificaciones tácticas a la estrategia programática y a sus directrices

operacionales que merezcan los cambios habidos en el objeto de trabajo.

Resultado de lo anterior es que el PCS, cuya virtud y principal ingrediente estratégico es la

focalización de sus esfuerzos, pudiera estar transitando en una ruta distinta a la ruta que

llevan hoy los procesos, de todo tipo, de la población cuyo derecho al cuidado de su salud

debe garantizar.

Es preocupante que el tema dejara de ser un asunto de desajustes en la operación del

aparato institucional, para adquirir la dimensión de un potencial conflicto político escalable.

Algunas insuficiencias en las disposiciones de las RO han conducido, como se explica en el

Capítulo I, sobre la cobertura del PCS, a imprecisiones en la caracterización de la unidad

básica a atender; población con cierto perfil demográfico vs individuos plenamente

identificados.

En una primera dimensión, el vínculo del PCS con las más amplias aspiraciones nacionales y

con los programas y directrices sectoriales resulta satisfactorio.


191

La coherencia argumental encuentra continuidad en esquemas instrumentales en los cuales

se advierte la robustez requerida para enfrentar una realidad nacional marcadamente diversa

y compleja.

La estructura funcional y los mecanismos del PCS han jugado el papel de plataforma de

despegue inicial probadamente eficaz; el conflicto principal ahora es otro.

Éste, es la rendición de pleitesía total al cumplimiento formal de la norma, lo que en el corto

plazo pudiera haber conducido a que el rigorismo administrativo desplazara del eje central a

una visión dinámica de los procesos que vinculan a la sociedad con las instituciones

gubernamentales, entronizando la rigidez que hoy pudiera estar trabando al PCS.

Diseñado para ajustarse focalizadamente a las condiciones de su población objetivo,

volcándose en el reto de sus complejos compromisos, al poco tiempo de creado el PCS, en

ocasiones parece introspectivo, vetustamente formal e, incluso, indiferente.

El primero de los dos postulados mencionados inicialmente en este ensayo “…como

características que habría de tener una satisfactoria relación entre la norma, la materia

normada y el ejecutor responsable en esa interrelación…”, es decir; Sincronía entre

aspiraciones de la materia normada y el sentido de la ejecución puntual de la norma, no

parece razonablemente resuelto en el PCS.

Se ha desaprovechado la oportunidad que brinda la vigencia cíclica de las RO y los CETR,

principalmente las primeras, para poner en tensión dinámica todas las fuerzas disponibles y

alinearlas en una sola dirección, lo que ha confinado a estos instrumentos a la condición de

requisito documental de registro administrativo-contable, reduciendo el potencial de sus

contribuciones a la conducción estratégica y táctica del PCS.


192

Transformar las condiciones de vida de la población objetivo y garantizar el ejercicio de su

derecho a la protección de su salud, son apotegmas que tal vez ya no ocupen a cabalidad el

lugar hegemónico que declarativamente se les asignó desde el nacimiento del PCS; parece

que hoy la consigna principal es cumplir el trámite interno.

Es posible que esta eventual distorsión de la racionalidad de la norma impida resolver

satisfactoriamente el “cómo hacer” realidad las aspiraciones del PCS, en una perspectiva que

trascienda la administración sexenal federal.

Aunque se soslaye, se niegue o rechace, el PCS tiene un vigoroso contenido político en tanto

que pugna por el ejercicio colectivo de un derecho constitucional; es un estimulante del

ejercicio práctico y de la ampliación de la democracia al divulgar, defender y viabilizar el

derecho a una vida saludable, la que hasta ahora es un indicador de diferenciación social.

El PCS también hace política porque impulsa la integración de interlocutores comunitarios y

abre espacios para la corresponsabilidad que no es otra cosa sino la irrupción de la sociedad

organizada en “la cosa pública”, así mismo, estimula otros procesos de educación para la

democracia.

Y también hace política porque participa de la rendición de cuentas que el Titular del Poder

Ejecutivo Federal rinde periódicamente al Legislativo y al conjunto social.

Durante los trabajos de la EE-09-PCS fue frecuente escuchar opiniones, hasta en algunos

núcleos de dirección intermedia, que alertaban de los peligros que significa la “politización del

programa” si se insiste en asumir los componentes de democracia, participación y

corresponsabilidad ya mencionados.

Sin embargo, los mismos interlocutores se refirieron con indiferencia y hasta naturalidad a los

intentos más o menos velados de aprovechar la capacidad de penetración territorial,


193

divulgación y organización comunitaria del PCS para apoyar asuntos ajenos a él, aunque de

importancia para núcleos de poder local o federal.

De la conducción nacional del PCS parece demandarse una definición que esclarezca

suficientemente el reconocimiento a la legitimidad y dignidad de la actividad política y los

nexos del PCS con ella, y la negativa absoluta a que se le involucre, directa o indirectamente,

con los procesos de los partidos políticos y las pugnas electorales.

En suma: Respecto del carácter social del PCS no hay disyuntiva entre politización o

despolitización, porque sus objetivos y funcionamiento son políticos per se, declaración que

debiera de permear toda su estructura operativa intergubernamental; lo incuestionable es

impedir la partidización de sus acciones.

Sería incoherente y nocivo tomar decisiones directivas en el PCS insinuando que la

participación comunitaria es incómoda, complicada, impertinente e/o innecesaria y por tanto

prescindible, mientras se solapan ajustes a las prioridades de las Unidades Médicas Móviles,

para satisfacer las necesidades partidistas de la lucha electoral en cualquiera de sus niveles.

Las RO definen con rigor las responsabilidades de la Dirección General de Planeación y

Desarrollo en Salud (DGPLADES) en la operación del PCS; el siguiente párrafo las

condensa:

La DGPLADES será la unidad administrativa central a través de la cual la Secretaría ejercerá

la rectoría del Programa. La DGPLADES será la responsable del diseño y de establecer los

lineamientos del Programa, de coordinar la operación y sobre todo de realizar los procesos

de monitoreo y supervisión de la operación del Programa en las entidades federativas.

Para el tema baste ahora destacar dos elementos: la Secretaría de Salud (SS) ejerce su

rectoría sobre el PCS a través de la DGPLADES, quien es responsable “…de realizar los


194

procesos de monitoreo y supervisión de la operación del Programa en las entidades

federativas.”

En las relaciones inter e intragubernamentales este pronunciamiento significa que la

DGPLADES cuenta con tres facultades, de gran calibre, siempre anheladas en esos

espacios: representatividad sobrada, capacidad de vigilancia y autoridad para señalar fallas y

requerir corrección.

Complementariamente, las RO de 2010 otorgan once facultades específicas a la

DGPLADES, donde destacan tres:

Coordinar los procesos de vinculación inter e intra institucionales.

Establecer, difundir y dar seguimiento a las Reglas de Operación del Programa.

Diseñar y establecer el sistema de gestión de calidad del Programa.

Se advierte que estas tres facultades dan viabilidad operacional a las responsabilidades

mencionadas anteriormente.

Pareciera que consolidada la determinación política para implantar y sostener al PCS y luego

de disponer el otorgamiento de los recursos necesarios, la tercera gran decisión fue

conferirle a la DGPLADES todo el respaldo político, institucional y administrativo necesario

para mantener bajo control, en todos los sentidos, el PCS.

A diferencia de otras experiencias con programas tan comprometidos como el PCS, con una

operación eficaz del federalismo y con la confluencia de una amplia diversidad de factores,

en este caso, las capacidades directivo-gerenciales y el instrumental jurídico-normativo son

satisfactoriamente claros y funcionales.


195

Sin embargo, resulta preocupante que haya base empírica suficiente para considerar que es

razonablemente probable que la DGPLADES enfrente problemas que hoy le dificultan el

cumplimiento, en tiempo, modo y forma, de las responsabilidades que las RO le otorgan en la

conducción del PCS.

Uno de los síntomas que dan pié a esa suposición, es que no están disponibles los

productos, principalmente vinculados con procesos de información que de manera lineal se

generan cuando se cuenta con un sistema de gestión de calidad, como el que la DGPLADES

está mandatada a operar permanentemente para guiar la retroalimentación en el

funcionamiento del PCS.

Es conveniente verificar si una vez logrado el despegue del PCS, el movimiento de inicio ha

devenido inercia que no ha recibido, ni requiere ahora, de retroalimentación para sostener los

rendimientos que logra con las rutinas actuales que, aunque posiblemente insuficientes,

cubren las formalidades administrativas de la normatividad.

Este podría ser un caso similar al de programas institucionales cuya concepción y estructura

son tan excepcionalmente atinadas que logran sostener su operación “sin causar problemas”

si reciben los recursos financieros suficiente y oportunamente, siempre y cuando no se sea

rigorista con ellos demandándoles comprobación del cumplimiento de sus postulados

estratégicos.

Tales programas no están agotados, se encuentran en un estado si no de latencia sí de

calcificación funcional, porque desahogan su agenda interna y aparentan el “dinamismo

administrativo” suficiente para defender su modus operandi… mientras no se les pidan

cuentas más cualitativas.


196

Este es el origen de que el segundo de los postulados comentados al principio de este

ensayo: Capacidad de la norma para lograr que sea asumida comprometidamente por el

ejecutor que ha de acatarla; conviene que la garantía de que el “hacer” se resuelva según las

determinaciones normativas de “cómo hacer”, se finque en la convicción del sujeto ejecutor

de que observar la norma es una obligación convincente y satisfactoria por ser socialmente

necesaria, tenga una desafortunada actualidad.

En todo caso y en atención a la advertencia inicial, la única forma de dictaminar

inobjetablemente sobre los asuntos reseñados, consiste en conocer los productos que

generan los sistemas que actualmente opera DGPLADES para ejercer las atribuciones

directivas que le otorgan las RO.

4.Inventario Jurídico-Institucional – Ordenamientos Analizados

Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos Federales de los

Gobiernos de los Estados

Artículo 1 de la Ley General de Salud

Artículo 2 de la Ley de Planeación


Artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 4 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Protección Social en

Salud


Artículo 16 de la Ley de Planeación

Artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal




Artículo 26, Fracción A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


197

Artículo 33 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección

Social en Salud


Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Artículos 26 y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Artículos 32 y 33 de la Ley de Planeación

Artículos 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Planeación

Catálogo Universal de Servicios de Salud

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Declaración Universal de los Derechos Humanos

Decreto por el que se Reforma y Adiciona la Ley General de Salud

Fracción III del Artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Fracción Cuarta del Artículo 74 y Artículos 75, 126, 127 y 134 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos

Fracción XVI del Artículo 7 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud

“Igualdad de Oportunidades” del Eje 3 del PND

Inciso i de la Fracción III del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos

Ley de Planeación

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Ley General de Salud

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Manual de Organización General de la Secretaría de Salud

MIDAS Modelo Integrador de Atención a la Salud

Modelo general de Acuerdo Marco de Coordinación que celebran la Secretaría de

Salud y el Estado de ...

Párrafos Primero y Segundo del Artículo 1 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria


198

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Programa de Acción Específico Caravanas de la Salud

Programa Nacional de Salud 2007-2012

Programa Sectorial de Salud

Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud

Reglamento Interior de la Secretaría de Salud

Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud

Reglas de Operación 2008 del Programa Caravanas de la Salud



Título Tercero Bis De la Protección Social en Salud


199

ANEXO 3

Información: Fuentes Primarias y Secundarias

En la evaluación se utilizó información de diversas fuentes, mismas que se relacionan y

caracterizan a continuación.

a) INEGI. II Conteo de Población y Vivienda 2005.

El Conteo de Población y Vivienda es un proyecto nacional que se realiza a la mitad del

periodo del levantamiento de los Censos Generales de Población y Vivienda que se llevan a

cabo cada diez años. La información que se capta es referente a las viviendas y hogares

ubicados en todo el territorio nacional y los residentes habituales de estas viviendas.

En cuanto a la población, presenta información sobre: características básicas (parentesco,

sexo, edad); derechohabiencia a servicios de salud; lugar de residencia; lengua indígena;

características educativas; fecundidad y mortalidad.

b) CONAPO. Índices de Marginación, 2005.

El Índice de Marginación es una medida-resumen que permite diferenciar los estados y

municipios del país según el impacto global de las carencias que padece la población como

resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, la

percepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en

localidades pequeñas.

Sus fuentes de información son el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y la Encuesta

Nacional de Ocupación y Empleo del mismo año.


200

c) DGIS. Directorio de Unidades Médicas del Sector Salud.

La Secretaría de Salud, a través del Sistema Nacional de Información en Salud, ha

homologado los procesos de recolección de información de infraestructura y recursos

materiales, generando un directorio donde se integra la información de las unidades médicas

tanto públicas como privadas del Sector Salud.

En este directorio se presenta información sobre las unidades de atención en salud entre la

que se incluye: nombre de la unidad, Clave Única de Establecimientos de Salud (CLUES),

ubicación geográfica, tipología e Institución a la que pertenece.

d) DGPLADES. Convenios Específicos en Materia de Transferencia de Recursos

Federales de los Gobiernos de los Estados (CETR).

La instrumentación de los lineamientos de gasto y operación del PCS se hace a través de la

figura de los CETR, en los cuáles se presentan, como uno de los Anexos, las acciones a

realizar en cada entidad federativa. Para ello, se determinan y presentan las rutas de

atención, localidades que componen la ruta, población beneficiada, personal de los ESI, tipo

de UMM y jornada de la misma.

A partir de esta fuente se logra saber, cuántas Caravanas se encuentran en operación en las

entidades, las localidades y municipios que son cubiertas por cada ruta y el tipo de UMM

asignada a cada una de ellas.

e) DGCES. Acreditación de UMM operando en Municipios Prioritarios.

La DGCES proporcionó la información referente a acreditación de UMM por entidad

federativa en los 7 estados donde se ubican los municipios prioritarios, con corte a diciembre


201

de 2009. Los cuadros con la información presentan los totales y porcentajes de acreditación

por tipo de UMM.

Además, se enlistan las UMM acreditadas en cada entidad federativa, presentando

información sobre el nombre de la Caravana y su localidad sede.

f) CNPSS. Afiliación al SPSS en Municipios Prioritarios

La CNPSS proporcionó la información referente a afiliación al SPSS, desagregada al nivel de

localidad en los 7 estados donde se ubican los municipios prioritarios. La base de datos

incluye el total de familias y el total de personas afiliadas al Sistema, con corte a diciembre

de 2009.

g) DGIS. Sistema Nacional de Información en Salud

El SINAIS tiene por objeto establecer los criterios para obtener, integrar, organizar, procesar,

analizar y difundir la información en salud, en lo referente a población y cobertura, recursos

disponibles, servicios otorgados, daños a la salud y evaluación del desempeño del Sistema

Nacional de Salud.

Uno de los componentes del Sistema incluye la información de los servicios otorgados y la

atención a la población demandante. La fuente de información son los reportes mensuales

que se generan a partir de los datos registrados en las unidades médicas en donde se otorga

la consulta, en ellas se tienen tanto registros nominales como los informes, éstos últimos

resultan ser un concentrado de dicha información y son reportados por cada una de las

entidades federativas.


202

ANEXO 4

Caracterización de las Bases de Datos y Sistema de Información Georreferenciada

Se presenta una base de datos relacional que permite el análisis de información de diversas

variables correspondientes al Programa Caravanas de la Salud, generando los resultados del

proceso de información por medio de aplicaciones informáticas, estadísticas y geográficas.

Para la presentación de los resultados se hace uso del sistema IRIS de INEGI, mismo que

permite representar un modelo abstracto de la realidad, a través de la integración de capas

de información espacialmente referenciadas.

IRIS permite a los usuarios, a través de procedimientos metodológicos, determinar el estudio,

la manipulación de los datos espaciales y asociados, el análisis de espacios geográficos, el

modelado de una tendencia, así como la representación y gestión.

Mediante la base integrada y relacionada en el formato requerido por IRIS se obtiene

información geográfica y se aplica para obtener información con diversos programas

estadísticos.

La base de datos se alimenta de diversas fuentes que presentan información desagregada al

nivel de entidad federativa, municipio y localidad, siendo compatible con las bases

|precargadas en IRIS, que contienen información geográfica INEGI y estadística del software

PASW.

.

Los resultados y cruces de variables pueden ser diversos y dependen de las necesidades del

usuario. Los formatos derivados de la base de datos permiten relacionar información con

programas como Excel, Access, Visual Fox Pro y otros.


203

ANEXO A

125 Municipios Prioritarios

Chiapas

07007 Amatenango del Valle

07022 Chalchihuitán

07023 Chamula

07024 Chanal

07026 Chenalhó

07031 Chilón

07033 Francisco León

07038 Huixtán

07049 Larráinzar

07056 Mitontic

07060 Ocotepec

07066 Pantelhó

07067 Pantepec

07082 Sitalá

07100 Tumbalá

07111 Zinacantán

07112 San Juan Cancuc

07113 Aldama

07118 San Andrés Duraznal

07119 Santiago el Pinar

Durango

10014 Mezquital

Guerrero

12002 Ahuacuotzingo

12004 Alcozauca de Guerrero

12009 Atlamajalcingo del Monte

12010 Atlixtac

12019 Copalillo

12020 Copanatoyac

12032 General Heliodoro Castillo

12041 Malinaltepec

12043 Metlatónoc

12047 Pedro Ascencio Alquisiras

12054 San Miguel Totolapan

12062 Tlacoachistlahuaca

12063 Tlacoapa

12069 Xalpatláhuac

12071 Xochistlahuaca

12072 Zapotitlán Tablas

12074 Zitlala

12076 Acatepec

12078 Cochoapa el Grande

12079 José Joaquín de Herrera

12081 Iliatenco

Nayarit

18009 Del Nayar

Oaxaca

20016 Coicoyán de las Flores

20029 Eloxochitlán de Flores Magón

20040 Huautepec

20050 Magdalena Peñasco

20058 Mazatlán Villa de Flores

20085 San Agustín Loxicha

20095 San Andrés Paxtlán

20110 San Antonio Sinicahua

20116 San Bartolomé Ayautla

20139 San Francisco Chapulapa

20142 San Francisco Huehuetlán

20152 San Francisco Tlapancingo

20169 San José Independencia

20170 San José Lachiguiri

20171 San José Tenango

20187 San Juan Coatzóspam

20189 San Juan Comaltepec

20200 San Juan Juquila Mixes

20212 San Juan Petlapa

http://cat.microrregiones.gob.mx/ex100/dgenerales.aspx?ent05=10&mun05=014

http://cat.microrregiones.gob.mx/ex100/dgenerales.aspx?ent05=18&mun05=009


204

20228 San Lorenzo Cuaunecuiltitla

20229 San Lorenzo Texmelúcan

20231 San Lucas Camotlán

20234 San Lucas Zoquiápam

20236 San Marcial Ozolotepec

20240 San Martín Itunyoso

20259 San Miguel Ahuehuetitlán

20263 San Miguel Coatlán

20271 San Miguel Mixtepec

20273 San Miguel Peras

20276 San Miguel Santa Flor

20292 San Pablo Cuatro Venados

20306 San Pedro el Alto

20322 San Pedro Ocopetatillo

20337 San Pedro y San Pablo Ayutla

20352 San Simón Zahuatlán

20354 Santa Ana Ateixtlahuaca

20374 Santa Cruz Acatepec

20386 Santa Cruz Zenzontepec

20388 Santa Inés del Monte

20391 Santa Lucía Miahuatlán

20392 Santa Lucía Monteverde

20395 Santa María Apazco

20396 Santa María la Asunción

20406 Santa María Chilchotla

20426 Santa María Peñoles

20433 Santa María Temaxcaltepec

20435 Santa María Tepantlali

20438 Santa María Tlalixtac

20450 Santiago Amoltepec

20466 Santiago Ixtayutla

20490 Santiago Texcalcingo

20494 Santiago Tlazoyaltepec

20495 Santiago Xanica

20497 Santiago Yaitepec

20509 Santo Domingo de Morelos

20517 Santo Domingo Tepuxtepec

20529 Santos Reyes Yucuná

20563 Yogana

Puebla

21028 Camocuautla

21036 Coyomeapan

21049 Chiconcuautla

21061 Eloxochitlán

21072 Huehuetla

21077 Hueytlalpan

21123 San Felipe Tepatlán

21145 San Sebastián Tlacotepec

21217 Zoquitlán

Veracruz

30019 Astacinga

30020 Atlahuilco

30067 Filomeno Mata

30076 Ilamatlán

30103 Mecatlán

30110 Mixtla de Altamirano

30137 Los Reyes

30147 Soledad Atzompa

30149 Soteapan

30159 Tehuipango

30168 Tequila

30170 Texcatepec

30184 Tlaquilpa

30195 Xoxocotla

30202 Zontecomatlán de López y Fuentes


205

ANEXO B

Indicadores Municipios Prioritarios

Indicadores de Rezago

Nacional 7 Estados 125 Municipios

Prioritarios

% Población analfabeta de 15 y más 8.4 15.3 43.0

% Población sin primaria completa de 15 años y más

23.1 33.9 62.8

% Ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario

5.3 8.5 27.2

% Ocupantes en viviendas sin energía eléctrica

2.5 4.8 21.0

% Ocupantes en viviendas sin agua entubada 10.1 21.8 46.5

% Viviendas particulares con algún nivel de hacinamiento

40.6 49.5 75.0

% Ocupantes en viviendas con piso de tierra 11.5 25.1 72.6

% Población en localidades con menos de 5, 000 habitantes

29.0 48.8 96.1

% Población de 12 y más que percibe hasta 2 salarios mínimos*

45.3 63.7 85.8

Pobreza Alimentaria 18.2 33.3 71.6

Pobreza de Capacidades 24.7 41.8 78.5

Pobreza de Patrimonio 47.0 63.9 90.5

Fuentes: CONAPO 2005, Indicadores de Marginación, CONEVAL, 2007, Informe Ejecutivo de Pobreza


206

ANEXO C

Intervenciones de Atención Médica incluidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud

(CAUSES) por Tipo UMM

MEDICINA AMBULATORIA

Intervenciones Medicas UMM 0 UMM I UMM II UMM III

1 Diagnóstico y tratamiento de anemia ferro priva X X X X

2 Diagnóstico y tratamiento de la Rubeola X X X X

3 Diagnóstico y tratamiento de sarampión X X X X

4 Diagnóstico y tratamiento de varicela X X X X

5 Diagnóstico y tratamiento de faringitis aguda X X X X

6 Diagnóstico y tratamiento de rinofaringitis aguda (resfriado común) X X X X

7 Diagnóstico y tratamiento de conjuntivitis X X X X

8 Diagnóstico y tratamiento de rinitis alérgica X X X X

9 Diagnóstico y tratamiento de dengue clásico X X X X

10 Diagnóstico y tratamiento de diarrea aguda X X X X

11 Diagnóstico y tratamiento de fiebre tifoidea X X X X

12 Diagnóstico y tratamiento del herpes zoster X X X X

13 Diagnóstico y tratamiento de candidiasis X X X X

14 Diagnóstico y tratamiento de gonorrea X X X X

15 Diagnóstico y tratamiento de infecciones por clamydia (incluye tracoma) X X X X

16 Diagnóstico y tratamiento de infecciones por trichomona X X X X

17 Diagnóstico y tratamiento de sífilis X X X X

18 Diagnóstico y tratamiento de cistitis X X X X

19 Diagnóstico y tratamiento de vaginitis aguda X X X X

20 Diagnóstico y tratamiento de vulvitis aguda X X X X

21 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de amebiasis intestinal X X X X

22 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de anquilostomiasis y necatoriasis X X X X

23 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de ascariasis X X X X

24 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de enterobiasis X X X X


207

25 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de estrongiloidiasis X X X X

26 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de filariasis X X X X

27 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de giardiasis X X X X

28 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de teniasis X X X X

29 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de tricuriasis X X X X

30 Diagnóstico y tratamiento de escabiasis X X X X

31 Diagnóstico y tratamiento de pediculosis y phthiriasis X X X X

32 Diagnóstico y tratamiento de micosis superficiales X X X X

33 Diagnóstico y tratamiento de celulitis infecciosa X X X X

34 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis alérgica de contacto X X X X

35 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis de contacto por irritantes X X X X

36 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis del pañal X X X X

37 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis exfoliativa X X X X

38 Diagnóstico y tratamiento de dermatitis seborreica X X X X

39 Diagnóstico y tratamiento de gastritis aguda X X X X

40 Diagnóstico y tratamiento del síndrome de colon irritable X X X X

41 Diagnóstico y tratamiento farmacológico (ambulatorio) de diabetes mellitus II X X X X

42 Diagnóstico y tratamiento farmacológico (ambulatorio) de hipertensión arterial X X X X

43 Diagnóstico y tratamiento de osteoartritis X X X X

44 Diagnóstico y tratamiento de lumbalgia X X X X

45 Métodos temporales de planificación familiar: anticonceptivos hormonales (AH) X X X X

46 Métodos temporales de planificación familiar: preservativos X X X X

47 Métodos temporales de planificación familiar: dispositivo intrauterino X X X X

48 Atención prenatal en embarazo X X X X

CONSULTA DE ESPECIALIDAD

49 Diagnóstico y tratamiento de dismenorrea X X X X

50 Atención del climaterio y menopausia X X X X

51 Diagnóstico y tratamiento de uretritis y síndrome uretral X X X X


208

52 Diagnóstico y tratamiento de la desnutrición y obesidad en niños y adolescentes X X X X

53 Diagnóstico y tratamiento de laringitis y traqueitis agudas X X X X

54 Diagnóstico y tratamiento de otitis media supurativa X X X X

55 Diagnóstico y tratamiento de sinusitis aguda X X X X

56 Diagnóstico y tratamiento del asma en adultos X X X X

57 Diagnóstico y tratamiento del asma en niños X X X X

58 Diagnóstico y tratamiento de Tuberculosis (TAES) X X X X

59 Diagnóstico y tratamiento de esofagitis por reflujo X X X X

60 Diagnóstico y tratamiento de úlcera péptica X X X X

61 Diagnóstico y tratamiento del hipotiroidismo congénito y en adultos X X X X

62 Diagnóstico y tratamiento de gota X X X X

63 Diagnóstico y tratamiento de artritis reumatoide X X X X

64 Diagnóstico y tratamiento de depresión X X X X

65 Diagnóstico y tratamiento farmacológico de epilepsias X X X X

ODONTOLOGIA

66 Prevención de caries (curetaje, odontoxesis y aplicación tópica de flúor) X X

67 Sellado de fosetas y fisuras dentales X X

68 Obturación de caries con amalgama o resina X X

69 Eliminación de focos de infección, abscesos y restos radiculares X X

70 Extracción de piezas dentarias (no incluye tercer molar) X X

71 Diagnóstico y tratamiento de pulpitis y necrosis pulpar X X

HOSPITALIZACION

72 Atención del puerperio normal X X X

73 Atención del recién nacido normal X X X

74 Diagnóstico y tratamiento de la insuficiencia cardiaca crónica (edema pulmonar) X X X

OTROS

75 Examen y prueba de embarazo X X X

76 Detección oportuna de CaCu y DOC X X X X

77 Estimulación temprana del recien nacido normal y del prematuro. X X X


209

ANEXO D

Muestra Seleccionada de Niñas y Niños por Edad y Entidad Federativa

Edad Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total

Menos de un año 86 14 49 24 107 46 52 378

Un año 82 13 48 23 129 33 59 387

Dos años 81 22 66 24 128 49 50 420

Tres años 82 18 49 26 119 45 74 413

Cuatro años 88 19 62 25 122 49 63 428

Cinco años 86 19 52 23 130 54 63 427

Seis años 85 14 48 20 133 54 62 416

Siete años 62 8 53 28 135 37 60 383

Ocho años 83 17 50 22 167 49 44 432

Nueve años 15 3 3 5 33 6 1 66

Total 750 147 480 220 1,203 422 528 3,750 Fuente: Encuesta a Hogares

Muestra Seleccionada de Mujeres por Grupo de Edad y Entidad Federativa

Edad Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz Total

De 15 a 19 años 35 7 24 13 92 24 18 213

De 20 a 24 años 80 17 60 26 105 46 48 382

De 25 a 29 años 108 22 66 35 124 62 58 475

De 30 a 34 años 82 22 61 35 142 50 50 442

De 35 a 39 años 74 21 45 19 116 31 38 344

De 40 a 44 años 58 12 49 18 93 23 28 281

De 45 a 49 años 49 16 35 19 57 14 23 213

50 años 9 0 12 0 14 1 1 37

Total 495 117 352 165 743 251 264 2,387 Fuente: Encuesta a Hogares


210

BIBLIOGRAFÍA

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Bennet, Steve., Woods, Tony., Liyanage, Winitha M., Smith, Duane L. 1991. A Simplified

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Olaiz-Fernández G, Rivera-Dommarco J, Shamah-Levy T, Rojas R, Villalpando-Hernández S,

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Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Lineamientos generales de

evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal. Diario Oficial

de la Federación. 30 de marzo de 2007.

Secretaría de Salud. Programa Nacional de Salud, 2007- 2012.


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Evaluación Externa 2007. Programa Caravanas de la Salud.

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Documents

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla …. Afiliación al SPSS. Cuestionario a Hogares .....56 CAPÍTULO IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE ATENCIÓN MÉDICA Y ODONTOLÓGICA