Bianor Scelza Cavalcanti

Bianor Scelza Cavalcanti

el gerente ecualizadorestrategias de gestión en el sector público

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Publicación del Proyecto de Modernización del Estado

Jefatura de Gabinete de Ministros

Av. Julio A. Roca 782- Piso 12(C1067ABP) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina

E-mail: [email protected]

Edición, corrección y composición general: Proyecto de Modernización del Estado

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, febrero de 2007.

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A Regina, mi esposa.

Se ponía la máscara, se transformaba en jaguar y así conseguía percibir las cosas de

otro modo, del modo como las veía el jaguar.

Mitología precolombina kogui

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el gerente ecualizador estrategias de gestión para el sector público Bianor Scelza Cavalcanti

6Proyecto de Modernización del Estado


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7Proyecto de Modernización del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros

INDICE

Prólogo a la edición en español ..........................................................................................................................9

Agradecimiento a la edición en español ..................................................................................................... 13

Agradecimientos ..................................................................................................................................................... 15

Prefacio ........................................................................................................................................................................ 17

Presentación ............................................................................................................................................................. 21

Introducción .............................................................................................................................................................. 23

1. Desde el diseño del modelo a la improvisación: reinterpretando el diseño del modelo organizacional ................................................................ 25 Acercando la teoría a la práctica El cuadro de referencia conceptual para el diseño del modelo organizacional Desafiando los fundamentos del diseño del modelo organizacional: desde el design (diseño) para el designing y desde el designing para el improvising (improvisando) Consecuencias para el estudio del diseño del modelo en el sector público Inferencias concluyentes

2. Las reformas administrativas en Brasil a través de la óptica del diseño de modelo organizacional .................................................................................................. 41 El sector público como organización Concesiones a la “diferenciación” El renacer de la centralización La reforma administrativa gerencial: el retorno de la “diferenciación” Causas de la incongruencia en la administración pública brasileña

3. Los gerentes y sus testimonios ................................................................................................................ 65 Entrevistas de historias de vida administrativa Esbozos biográficos Testimonio e interpretaciones Compartiendo marcos de referencia Explorando los límites de la formalidad Siguiendo el juego de la burocracia Induciendo el compromiso de los otros Promoviendo la cohesión interna Creando escudos contra las transgresiones Superando restricciones internas Dejando que las estructuras “florezcan”

4. Estructuras y acción en las organizaciones públicas: la estrategia de gestión de los dirigentes .........................................................................................133 Estructura y acción En busca de un concepto por los caminos de la metáfora La metáfora de la ecualización Del diseño (design) al diseñando (designing) y del improvisando (improvising) al ecualizando (equalizing)

Referencias bibliográfícas ................................................................................................................................165

Anexo 1 Procedimientos metodológicos: procesamiento y edición de las entrevistas .............171 Anexo 2 Guía de las entrevistas .....................................................................................................................175Anexo 3 Informaciones históricas .................................................................................................................177Anexo 4 Breve biografía de algunas personas públicas ........................................................................181Anexo 5 Perfiles institucionales .....................................................................................................................187

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PRÓLOGO A LA EDICIÓN EN ESPAÑOL

A fines de 2001, la Argentina atravesó una profunda crisis, cuya recuperación debió ser abordada por la administración del Presidente Kirchner. A pesar del pesimismo de mu-chos en aquel momento, tanto dentro como fuera del país, la situación actual presenta un saludable retorno a la normalidad institucional, junto a una notable recuperación econó-mica. Los objetivos de esta administración, sin embargo, exceden a la mera estabilización política y económica: están signados por la voluntad de avanzar decididamente hacia un nuevo desarrollo sostenido e inclusivo, que consolide la democracia junto a la mejora en la calidad de vida de todos los ciudadanos.

El gobierno nacional entiende que para sostener en el tiempo el programa en marcha y los resultados alcanzados, resulta imprescindible un nuevo protagonismo del Estado, no basado en su tamaño y omnipresencia sino en la eficacia y carácter estratégico de sus intervenciones y en la equidad, transparencia y participación ciudadana como va-lores incorporados a las políticas públicas. Consecuente con esta visión, el Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros se constituye en un instrumento fundamental para el diseño y la implantación de las nuevas y diversas herra-mientas de gestión que contribuyen a dar sustento a aquella transformación.

Con el propósito de promover una instancia para el intercambio de ideas y experiencias referidas al buen gobierno, y de favorecer la generación de consensos básicos en torno al proceso de modernización en que el Estado argentino se encuentra inmerso, los días 26 y 27 de octubre de 2006 la Jefatura de Gabinete de Ministros convocó a un Seminario Internacional sobre Modernización del Estado en Buenos Aires, con el lema “Un mejor gobierno para un país en serio”. La iniciativa reunió a una calificada audiencia y a presti-giosos panelistas y expositores del ámbito nacional e internacional.

Cuando estábamos organizando el Seminario, invitamos para pronunciar la primera Con-ferencia Internacional al profesor Bianor Scelza Cavalcanti, Director de la Escuela Brasi-leña de Administración Pública y Empresas (EBAPE) de la Fundación Getulio Vargas de Brasil, convencidos del aporte que su presencia significaría.

La originalidad de su ponencia, el estímulo a la reflexión que supuso, y el tono tan amable y grato de su disertación significaron un hito inspirador para el subsiguiente desarrollo del Seminario. La Conferencia se basaba en un nuevo libro del profesor Cavalcanti, edita-do en portugués, “O Gerente Equalizador: estratégias de gestão no setor público” 1 , y senti-mos la necesidad de impulsar su publicación en lengua española, para dar a conocer, de modo más completo, su pensamiento a todos los interesados en este apasionante debate en Iberoamérica.

Bianor Cavalcanti posee una vasta experiencia académica, como docente e investigador y como directivo y consultor de diversas instituciones de su país y del ámbito latino-americano. Es también autor de varios libros y numerosos trabajos de investigación, y no sorprende por tanto su familiaridad con la literatura especializada en el campo de la cien-cia política y la administración estatal. El presente libro permite observar algunos rasgos centrales de su visión y reflexión personal acerca de la gerencia pública.

Merece destacarse, en primer lugar, la prioridad que su pensamiento asigna a la acción directiva; ubicado inexorablemente en un contexto institucional, cultural y político que limita sus grados de libertad –y así debe ser, porque el funcionario ha de responder a objetivos públicos y no meramente personales o profesionales-, al gerente público se

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le exigen determinados resultados en beneficio de los ciudadanos, según las directivas generales establecidas en los planes de gobierno y en el marco de las competencias asig-nadas a su función. Es responsable de una producción específica: la provisión equitativa de bienes públicos, a cuyo acceso los ciudadanos tienen pleno derecho.

En el ámbito de la administración pública, la tensión estructura-acción se manifiesta -según la visión del autor- en este contexto de confrontación entre patrones de conducta social y política que, en el corto plazo, deben considerarse inamovibles, roles, normas y procedimientos formales a menudo incongruentes entre sí, y la iniciativa y responsabili-dad del directivo público enfrentado con su ineludible necesidad de hacer.

Es aquí donde el recurso a la ‘conciencia práctica’ de los directivos resulta inevitable y decisivo: analizar qué hicieron y de qué modo lo hicieron aquellos que lograron obtener resultados apreciables en la gestión administrativa. Bianor Cavalcanti nos propone en este libro un detallado estudio -basado en entrevistas personales- de las experiencias de un distinguido grupo de directivos públicos brasileños, analizando los contextos institu-cionales en que actuaron, las principales restricciones y problemas que enfrentaron, y las estrategias utilizadas para su superación.

Además de tipificar brillantemente las principales características de dichas estrategias (resumidas en ocho grupos principales), Cavalcanti propone un paradigma o concepto integrador que las sintetiza: su ‘Metáfora de la Ecualización’. La estructura y organización de la administración pública, incluyendo sus diversos plexos normativos y de procedi-mientos, constituyen un sistema de incentivos y señales que debería orientar de modo funcional a los agentes hacia la obtención de los resultados esperados. Sin embargo, tan-to los cambios producidos por la propia dinámica política y social como la imperfección y las inconsistencias en el diseño organizativo mismo provocan, con frecuencia, distor-siones en las señales emitidas, que pueden incluso convertirlas en desestímulos para la obtención de los objetivos públicos deseados.

En la visión del profesor Cavalcanti, el propósito orientador de la acción, propio de la organización pública (como el de otras estructuras organizativas), y la naturaleza política del ámbito de acción del directivo público (sujeto a las urgencias por el desarrollo eco-nómico y social de sus naciones y a cambios, con frecuencia, bruscos e inesperados), se reconcilian a través de una clase particular de gerenciamiento: la búsqueda conciente de remedios ad hoc para las distorsiones organizativas.

El directivo público exitoso puede describirse, según el pensamiento del autor, como un “gerente ecualizador”, que utiliza su experiencia administrativa para imaginar creativa-mente diversas formas de corregir y compensar incentivos contradictorios y sistemas en apariencia incompatibles. Su intervención hace posible la llegada nítida a los demás ac-tores de las intenciones y prioridades buscados por los decisores políticos, y a la inversa, que dichos decisores dispongan de un cuadro de situación realista y actualizado de la realidad que pretenden transformar.

Esta imagen del gerente público como un mediador entre las estructuras formales y las personas en el ámbito de la administración, que comprende y acepta la naturaleza de las instituciones políticas y su carga histórica de patrones funcionales –no siempre deseables en el largo plazo-, y las limitaciones e incongruencias organizativas a las que a menudo se encuentra sujeto, resulta inmediatamente familiar para cualquiera que tenga experiencia en la administración pública de nuestras naciones en desarrollo, en especial para quienes

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tenemos la responsabilidad de contribuir a su modernización y reforma.

Este libro se edita conjuntamente con la Subsecretaría de la Gestión Pública, y esperamos que su difusión, cargada de la experiencia y la profunda visión del profesor Bianor Scelza Cavalcanti, se constituya en una experiencia inspiradora para todos los interesados en los fenómenos políticos y los problemas de la administración pública de habla española.

Lic. Christian AsinelliDirector Nacional Alterno

Proyecto de Modernización del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nación

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AGRADECIMIENTO A LA EDICIÓN EN ESPAÑOL

Realizo un sueño. Mi libro está en español.

En 2006, al ver publicado en portugués este libro, que retrata mi tesis de doctorado, consi-deré cumplida una etapa de mi vida académica. Hacerlo ahora en otro idioma constituye la consolidación de un viejo sueño, comunicar -más allá de artículos- un conjunto más denso de ideas, en español. Me siento honrado como investigador, profesor y gestor.

Esta triple recompensa la debo especialmente a las siguientes personas, con las cuales tuve la oportunidad de compartir y sentirme identificado intelectual y personalmente. Agradezco enormemente a Christian Asinelli, Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado, Juan Manuel Abal Medina, Subsecretario de la Gestión Pública, así como a Alberto Fernández, Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, todos pertene-cientes al brillante cuadro de la Jefatura de Gabinete de Ministros. No menos importan-tes, el apoyo ofrecido por el gobierno argentino y el Instituto Nacional de Administración Pública de este país, representado por José Alberto Bonifacio, Director del Sistema Nacio-nal de Capacitación del Instituto Nacional de Administración Pública.

A través de sus generosas y competentes manos me han posibilitado –instituciones y personas– fortalecer los vínculos y mantener fuertes lazos de comunicación con nuestros colegas, estudiosos y prácticos de habla española.

Ofrezco a mis nuevos lectores la descripción y comprensión que resultó de una determi-nada investigación. Comparto casi toda una vida de intentos de comprensión y divulga-ción de los conceptos y tendencias de gestión contemporánea.

Comparto mis innúmeras inquietudes y unas pocas y momentáneas certezas.

Acepten lo que sigue como un contínuo desafío para el desarrollo de nuestro campo y también como fuente de estudios.

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AGRADECIMIENTOS

Fueron muchos los que contribuyeron, directa o indirectamente, con la elaboración de este libro, originado en mi tesis de doctorado. Les agradezco inmensamente a todos, exi-miéndolos de cualquier falla o limitación, que sólo a mí podrán ser atribuidas. Cabe, sin embargo, nombrar algunas instituciones y personas que agregaron un valor inestimable a este trabajo y a las condiciones que lo hicieron posible.

Como sufriera discontinuidades en el tiempo, el trabajo fue desarrollado en dos grandes etapas, a partir del proyecto original: la de investigación de campo y la de análisis y re-dacción.

La investigación de campo contó con el estímulo y los recursos financieros de las siguien-tes instituciones: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Agência Espanhola de Cooperação Internacional e Instituto Nacional de Administração Pública (Aeci-Inap) y Projeto Regional das Nações Unidas de Modernização da Organi-zação e Gestão do Estado/Pnud.

Ángela María C. de Carvalho fue asistente dedicada de investigación, interlocutora im-portante en la selección de los declarantes y compañera de entrevistas; desempeñó un papel fundamental en la articulación de los procedimientos metodológicos, así como en el registro y sistematización de las informaciones. La digitación de las entrevistas estuvo a cargo de André Martins Soares.

El grupo del Setor de História Oral do Centro de Pesquisa e Documentação de Histó-ria Contemporânea do Brasil (Cpdoc), de la Fundación Getulio Vargas, nos orientó sobre procedimientos metodológicos importantes para la realización de las entrevistas. Marle Motta y su grupo fueron de gran ayuda. La edición de las entrevistas, el trabajo de co-rrección, perfeccionamiento, adecuación a las normas gramaticales y la estadarización del texto de la tesis en que se basa este libro, fueron realizados de manera competente por Leda Soares. Sin su cooperación, las entrevistas, como principal fuente de datos, no hubiera sido posible.

Regina Dória y Carlos Henrique Berrini da Cunha fueron de gran ayuda con el glosario y las notas bibliográficas, en las diferentes etapas del trabajo. Lizarda Yae Igarasi fue esen-cial en la recurrente edición digital del trabajo, además de otras tareas, tradicionalmente asumidas por asistentes, como investigación bibliográfica y notas, por lo que resulta di-fícil especificar plenamente la extensión de su contribución. Éste es también el caso de mi asistente administrativa, Regina Cardoso de Aguiar, que estuvo incansablemente a mi lado durante todas las etapas y desafíos enfrentados en la elaboración de este trabajo. Además de proporcionar un eficiente soporte administrativo a todas las tareas desa-rrolladas, Regina fue, sobretodo, solidaria. Derrick Phillips fue un competente y paciente traductor de la versión original al inglés, lidiando con mis largas frases y estilo prolijo en portugués, sin mencionar la complejidad inherente al material. Su trabajo, sin duda, faci-litó la posterior edición en portugués.

Muchos colegas de la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas de la Fundación Getulio Vargas (Ebape/FGV) intercambiaron conmigo sus pensamientos e ideas, en muchos aspectos y en diferentes momentos. Agradezco a todos ellos por el estimulante ambiente académico que me proporcionaron. Agradezco, especialmente, a dos personas, por sus sugerencias y por el papel catalizador en momentos de crucial

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importancia: Anna Maria Campos y Alketa Peci.

Quisiera agradecer también a Frank Sherwood por un sin número de motivos, imposi-bles de mencionar en este espacio. Él fue un excelente tutor en el Washington Public Affairs Center de la University of Southern California, donde realicé mis estudios para la obtención de la maestría, bajo el auspicio de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Más tarde, Frank me orientó en la elección del Center for Public Administration and Policy del Virginia Polytechnic Institute and State University para realizar el programa de doctorado, con el auspicio de la Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). En todos los aspectos, este consejo no pudo haber sido mejor. Tener a Gary Wamsley como tutor y a Orion White, Charles Goodsel, John Rohr, James Wolf, Philip Kronenberg y John Dickey como profesores de los cursos más avanzados fue un privile-gio. Quisiera agradecer también, la esplendida ayuda de la comunidad académica, donde pude navegar libremente por los paradigmas con una actitud siempre crítica, sin perder de vista la cuestión central, esto es, las políticas y la administración pública como un cam-po de conocimiento y practica profesional, comprometidos con el interés público.

Esta obra, sin lugar a dudas, no podría haber sido posible tanto en mi vida académica como en la profesional sin el apoyo de la Fundación Getulio Vargas (FGV) y su Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Agradezco a la FGV, a su presidente Carlos Ivan Simonsen Leal, y a la Congregação da Escola, que, en este momento, tengo el honor de presidir.

Regina, mi esposa, merece toda mi gratitud por las muchas horas en que me ausenté de su siempre estimada compañía. Sin embargo, ella siempre estuvo presente, apoyándome, especialmente en momentos en los que parecía imposible desarrollar un trabajo de esta envergadura, dirigiendo al mismo tiempo una escuela tan dinámica y demandante como la Ebape.

Mi mayor gratitud está dirigida a los gerentes públicos, quienes generosa y competen-temente abrieron, a través de mí, sus “cajas negras” para el lector. Conocimiento, informa-ción, sentimientos, emociones, y principalmente su experiencia en la vida social, política y administrativa fueron revelados con generosidad. Mucho más que el apoyo al estudio, Irapoan Cavalcanti de Lyra, Ozires Silva, Paulo Belotti y Sérgio Rudge son el propio estudio. Aunque, para ellos, sea una más de las muchas manifestaciones explicitas del compromi-so con el interés público que dieran y continúan dando en sus vidas, para mí y para los lectores. Estoy convencido que la lectura de estas experiencias tiene un valor inestimable.

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PREFACIO*

O. C. Mc Swite**

La cuestión central aparecida en la segunda mitad del siglo XX fue la transformación. A medida que el mundo emergía de la II Guerra Mundial, el futuro surgía como el desafío de observar y apreciar la transformación como un desdoble positivo. Enfrentar de manera efectiva este desafío estaba relacionado con nuestra habilidad para desarrollar liderazgos institucionales, capaces de ir más allá del status quo, de ver a largo plazo, de innovar y de convencer a las personas a adoptar e implementar alteraciones radicales, que surgían en el horizonte. Luego, el clima de la posguerra se transformó en las diversas conmocio-nes políticas y culturales a nivel global que comenzaron en el año 1960. Esto aumentó la velocidad de cambio a niveles sin precedentes, tornando el proceso autosustentable. El liderazgo se transformó en una cuestión centralizada en lidiar con la transformación como condición permanente, condición que provocó el famoso aforismo: la única cosa que esperábamos permaneciese sin transformarse era la transformación continua. Esta nueva situación preocupaba, con creciente urgencia, no sólo a los líderes institucionales sino también a los estudiosos y los teóricos de procesos institucionales a medida que el milenio se aproximaba.

En el siglo XXI, la cuestión asumió una forma nueva. Ahora, las instituciones y sus lideraz-gos enfrentan un cataclismo. Puede ser un cataclismo silencioso, hasta difícil de observar en la superficie, pero se trata de un cataclismo. El cataclismo al cual me refiero es el fin de la era moderna. De hecho, se considera erróneo el momento de la posmodernidad, una designación que significaba, de forma genérica, algo como “después de ahora”. Estamos entrando en una fase nueva y completamente diferente que traerá formas imprevistas de vida social para los seres humanos y una nueva relación con el planeta Tierra. Motivado por este nuevo medio institucional, Bianor Cavalcanti escribió este libro, que contribuyó en el difícil proyecto de la completa reconfiguración del entendimiento del liderazgo. Cambios como los que enfrentamos hoy tienen, está claro, un amplio prece-dente histórico. Acaso lo que más se aproxime a nuestro cambio actual sea aquel que lo precedió, esto es el cambio del período medieval al período moderno. El caso de la des-integración del modo de vida medieval nos muestra que estas reorientaciones en gran escala están motivadas, principalmente, por la falla en los discursos característicos de la época, esto es los medios de conocimiento, de desarrollar y comunicar ese conocimiento, y de la sustentación de su legitimidad. Tales cambios son, sin duda, naturales, ya que están inmersos en la estructura de la conciencia humana así como la capacidad de adaptación identificada por la teoría de la selección natural de Darwin. A diferencia de otras especies, entretanto, parece que los seres humanos están involucrados en su propia adaptación a las condiciones mutantes. En este sentido, no están ligados a las situaciones ambientales, que no dejan otra opción que la de morir y ser superado por aquellos mejor adapta-dos genéticamente a las nuevas condiciones. Por el contrario, los seres humanos, ya que se relacionan con su medio ambiente a través de modelos conceptuales, pueden ellos

* Traducción de Melissa Mello e Souza.** O. C. McSwite es el seudónimo de Orion F. White y Cynthia J. McSwain, reconocidos por su extensa contribución al campo de la administración pública y teoría organizacional. Hace doce años escriben bajo este nombre. Los autores son profesores de administración y política pública, respectivamente en Virginia Tech University y George Washington University. Su libro más reciente es Legitimacy in public administration: a discourse analysis. Su área de investigación comprende gestión y teoría organizacional, filosofía social, teoría psicológica y psicoanálisis y cambio organizacional. Ellos publican en revistas como International Journal of Public Administration, American Behavioral Scientist, Human Reactions, Public Administration Review, Administrative Theory and Praxis y Administration & Society.

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mismos innovar sobre su adaptación, abandonando formas obsoletas de conocimiento, reajustando la relación con el mundo en que viven.

Este aspecto positivo de nuestra condición humana es asimismo lo que torna la situación actual cataclísmica. El marco de la era moderna fue la ascendencia del modo de cono-cimiento racional e científico a una posición de hegemonía. Este tipo de conocimiento nunca fue tan central y tan crítico como en la modernidad, tanto a la estructura y al proceso de las instituciones humanas como a su adaptación a los ambientes físicos. La contribución positiva de la crítica posmoderna ha sido demostrar la fragilidad de esta manera de vida y de adaptación de la modernidad. Los intelectuales, los modernos la revelaron, descendiendo al nivel de los fundamentos ontológicos y epistémicos del co-nocimiento racional. En el plano práctico, fue demostrado en la lucha para desarrollar políticas públicas basadas en el conocimiento. La crítica posmoderna expuso dos aspec-tos letales del proceso de desarrollar y utilizar conocimiento racional. Uno de ellos es que el proceso produce, frecuentemente, análisis variados y conflictivos cuando es aplicado a cuestiones específicas. El segundo aspecto es que, a veces, el proceso resulta tendencioso o bien vulnerable a las influencias que puedan afectar su objetividad. De acuerdo con la maduración de la modernidad, el conocimiento racional perdió legitimidad y la ideología asumió una posición central en los discursos de las políticas públicas. El proceso de de-cisión que llevó a la presente guerra americana en Irak ilustra, en la opinión de muchos, este problema.

El penetrante análisis del profesor Cavalcanti es optimista en las posibilidades inheren-tes a un momento de tamaño cambio cataclísmico, y estoy contento por eso. Creo que, por detrás de su nueva teoría, está la idea de ser un aspecto positivo de la crisis actual, la oportunidad de remodelar y de reintroducir un espíritu de pragmatismo en nuestra manera de entender el propio concepto de liderazgo. En este, su trabajo se identifica con el actual resurgimiento del pensamiento pragmático.

El profesor está, sin embargo, consciente de los desafíos que enfrentamos. A pesar de su fe en el potencial de las instituciones actuales, argumenta que, si la presente condición no es bien entendida ni enfrentada adecuadamente de forma práctica, las consecuencias podrán ser catastróficas. El problema a corto plazo está, para el profesor Cavalcanti, en cómo mantener intacto el mundo institucional en medio de la confusión que domina la coyuntura actual. A largo plazo, él reconoce que la cuestión es crear un modelo teórico de vida social completamente nuevo, capaz de servir para orientar la reorganización en tor-no a una forma diferente de eslabón social, una nueva manera de conocer y de dialogar sobre aquello que conocemos.

En este abordaje, el libro de Bianor Cavalcanti entra en el escenario de la teoría de las organizaciones de manera puntual y eminentemente relevante. De forma apropiada, te-niendo en cuenta las complejidades del momento actual a las que me referí anteriormen-te, el libro nos presenta un mensaje paradójico. En primer lugar, el trabajo teoriza y descri-be después, mediante maravillosos estudios de caso, una forma innovadora de liderazgo institucional, que tiene como objetivo conservador el de tornar las instituciones actuales más eficientes. En segundo lugar, el libro coloca una teoría de liderazgos “ecualizadores”, que van más allá de los modelos convencionales, en la dirección indicada por el futuro que se desdobla. El nuevo abordaje del profesor Cavalcanti se apoya en la metáfora de la interacción de campos de energía, en vez de la causalidad mecánica y objetos. Esto sugiere precisamente el modelo conceptual que los liderazgos necesitan en el mundo que está surgiendo.

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El universo institucional del siglo XXI es de interdependencia, interconexión y, conse-cuentemente, fragilidad sin precedentes. De hecho, se trata de un campo energético de la información, de la misma forma como la Tierra es considerada por muchos un único organismo biológico gigante.

El “liderazgo ecualizador”, sensible a las necesidades de crear sincronías y armonías en estructuras extremamente complejas, y de alcanzar este objetivo a través de la acción singular, imaginativa, dentro de un campo de energía, es exactamente la imagen correcta. Es una idea que aborda la necesidad a corto plazo para crear eficiencia inmediata y sirve además de modelo para los futuros direccionamientos.

Quizás el campo de vanguardia en la imaginación de lo que está por venir sea la física. Los extraños conceptos de la mecánica cuántica se convirtieron ya en el entendimiento científico ortodoxo de la realidad en el nivel más fundamental. Cuando la mecánica cuán-tica se extiende a la cosmología, como podrá suceder a través de la teoría de las cuerdas, la visión de mundo científica de la modernidad y el sentido común ligado a ella, estarán superados. Las metáforas de la física cuántica y de la teoría de las cuerdas son altamente instructivas para aquellos que, entre nosotros, como el profesor Cavalcanti, estén con-siderando cuestiones de liderazgo. El paradigma cuántico nos lleva, particularmente, a pensar en un mundo en términos de potencial y de energía en lugar de en objetos y fuerzas mecánicas.

El cambio conceptual tiene enormes consecuencias en el modo de ver las instituciones humanas y la cuestión del liderazgo. La perspectiva de la modernidad, que se mantuvo newtoniana en su esencia a pesar de Einstein, llevó a los seres humanos a percibirse y relacionarse como objetos de características identificables. Esto por sí mismo explica los problemas sociales que caracterizaron las sociedades modernas y sus interrelaciones. El modelo del líder “ecualizador” del profesor Cavalcanti es directamente congruente con las consecuencias de la metáfora cuántica. Su ambicioso proyecto en este libro es el de contrapesar los elementos destructivos del liderazgo, convencionalmente entendidos, con una concepción diferente e importante de lo que el liderazgo institucional podrá lle-gar a ser. Se puede percibir que la nueva forma de conocimiento, que formará el eslabón social del futuro, abordará los seres humanos bajo una luz dual, similar a la idea cuántica de la luz, que posee un aspecto de partícula y otro de onda. Metafóricamente, eso sugiere que las personas serán desafiadas a verse como poseídas por un único deseo (el que Carl Jung llamó pasión), que propondrá una historia de vida y un sentido a la existencia. Además, cada persona trae un “aspecto onda”, un potencial que transciende todo aque-llo que le es específico, formando la base para un eslabón y una relación social con los otros. El desafío a enfrentar tanto por liderazgos presentes como futuros es el de realizar y “ecualizar” el potencial humano, llevándolo hacia el nivel de armonía integrada, creando, al mismo tiempo, un contexto donde el aspecto único e intrínseco de cada ser humano sea reconocido y apreciado. Esto resulta, en principio, un desafío enorme. Haremos bien al enfrentarlo lo más rápido posible. Bianor Cavalcanti nos trae una contribución enorme en esta línea de pensamiento y debemos agradecerle por ello. Si seguimos el camino que nos marca su trabajo, podremos ser premiados con lo que Heráclito, aún hoy el primero y mejor especialista en la transformación y sus desafíos, nos sugería cuando dijo: “Aquello que está en oposición, está en concordancia, y de las cosas que difieren surge la más linda armonía”.

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PRESENTACIÓN

Como cualquier trabajo intelectual, este libro revela intereses, preocupaciones e inquie-tudes del autor. Sobre todo, refleja una vida académica y profesional dedicada, principal aunque no exclusivamente, al estudio, a la investigación, a la enseñanza, a la consultoría y a la gestión académica, orientados a la administración pública.

Desde muy temprano, algunas cuestiones se transformaron para mí en un dragón a ser enfrentado, bajo pena de que mi vida intelectual, profesional y ciudadana se transforma-ran en algo insignificante.

La primera de ellas se refiere a la incomprensión del rol del Estado, su máquina burocrá-tica y sus agentes, funcionarios y administradores públicos. Son todos objeto de ataques sistemáticos, cuando no ridiculizados, al punto de transformar la crítica en el deporte na-cional preferido, agravado en los países en desarrollo. Como enseñar o catalizar cambios, en un área en que el objeto de estudio está tan desprovisto de credibilidad por parte del ciudadano común y aún de la la gran mayoría de funcionarios, es una cuestión casi exis-tencial para el profesor. Se espera de él un fuerte contacto con la realidad y un discurso de esperanza fundamentada, para que no sea presa fácil del ridículo. No es una tarea trivial en la enseñanza de la administración pública.

La segunda incomodidad se refiere a la identidad del campo disciplinario y sus excesos en la importación de conocimientos generados para el área empresarial. En cuanto a la identidad del campo disciplinario, soy de los que creen que la obra de Dwight Waldo es definitiva, tanto como una obra pueda ser definitiva o adversa a evoluciones, en cualquier área del conocimiento. Creo, sin embargo, en la imperativa necesidad de más estudios orientados hacia la administración pública, sus organizaciones y sus gestores.

Una tercera preocupación es la importación de conocimientos de otros países. Todavía se investiga muy poco en Brasil, y tanto los estudiosos como los alumnos de programas académicos y profesionales advierten la falta de estudios empíricos y teorizaciones gene-rados en el país, a pesar del magnifico campo para las investigaciones.

Finalmente, en cuarto lugar, se presentaron las inquietudes paradigmáticas de orden on-tológico, epistemológico y metodológico, tendientes al cuestionamiento de “si” y “dónde” los mundos de lo subjetivo y de lo objetivo pueden encontrarse.

Tal vez, de manera pretenciosa, intenté en esta jornada enfrentar el dragón en sus múlti-ples facetas, enfocar la administración pública, sus organizaciones y sus dirigentes, buscar un enfoque con un viso de esperanza y optimismo. Examinar la realidad brasileña, hacien-do investigación de campo y teorizando. Superar, tanto como sea posible, las barreras paradigmáticas del continuum subjetivo-objetivo.

Al analizar la transformational theory de Orion White y Cyntia McSwain, Harmon y Mayer observan que el rol de la teoría, en la visión de estos autores, y en coincidencia con Karl Weick, es la de:

auxiliar en el proyecto práctico de la ampliación de la comprensión de los actores organizacionales, acerca de las situaciones en general, para que puedan actuar de manera racional. (...) A través del congelamiento temporario de la situación, la teoría, frecuentemente bajo la forma de metáforas, nos permite ver lo que puede

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estar sucediendo (observe que estas afirmaciones son conjeturales, dada la inhe-rente ambigüedad de las situaciones) con el fin de que se pueda decidir lo que sea sensato decir a continuación. (...) Los estándares de la buena teorización que se aplican a los profesionales de gerencia también son válidos para analistas y aca-démicos organizacionales. Una vez dicho y hecho, la buena teoría o sea la teoría practica, es lo que realmente consideramos interesante. Como White y McSwain afirman: “Algo es verdadero en la medida en que sea interesante. Así, también, en la medida en que sea bueno. De la misma forma en que Arendt enfatizó que el mal es banal, nosotros defendemos el concepto de que la banalidad es maléfica. Conocimiento válido es conocimiento que sea interesante — así él actúa como una analogía eficaz en la extracción de energía de la persona que lo visualiza”. 2

Este estudio buscó una gran intimidad con verdaderos gestores (practicantes) de la ad-ministración pública en Brasil. Se intentó vestir sus máscaras, para alcanzar una empatía total con ellos en el desempeño de sus papeles, en diversas situaciones, y aprender con ellos. A ellos el estudio les devuelve el conocimiento que ellos mismos generaron, en forma de estrategias de gestión, de codificaciones reflexivas de su acción en situacio-nes organizacionales y de la metáfora sintetizadora de la “ecualización”. Si el resultado es refrendado como “interesante” para la comunidad académica, por ser capaz de sacar energía de esta comunidad, la misión estará cumplida. Si, y sólo si, los ejecutivos públicos brasileños incorporan a su consciencia discursiva la metáfora de la “ecualización”, derivada de su propia consciencia práctica, estaré feliz por mi pequeña contribución. Feliz por ha-ber sido capaz de retribuir con conocimiento, a quien mucho enseñó, a mis entrevistados, con relación a cómo servir al público, administrando una máquina muy complicada: la máquina del Estado brasileño.

Un proceso continuo

Entiendo que ningún libro puede ser perfectamente aplicable a un caso específico. Estoy a disposición para ayudar a aplicar en su organización los conceptos aquí presentados.Me gustaría conocer casos y experiencias en los que se aplique el concepto de ecua-lización. Si desea contribuir con algún caso, por favor entre en contacto por e-mail [email protected] o ingrese al site www.ebape.fgv.br/equalizadorSeleccionaré los casos recibidos para nuevos estudios y ediciones de este libro, aseguran-do los debidos créditos autorales.Bianor Cavalcanti

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INTRODUCCIÓN

El desempeño del papel gerencial en organizaciones gubernamentales contiene desafíos que, a veces, se tienen por infranqueables. La administración pública, a pesar de estar su-jeta a los requisitos de eficiencia que inspiran la gestión racional de cualquier emprendi-miento, es también objeto de cuestiones de poder que identifican su naturaleza política. Por si solo, este atributo de la administración pública ya la justifica como un campo de conocimiento disciplinario merecedor de estudios especializados. Dichos estudios deben promover su mejor conocimiento en los planos descriptivo y analítico o, aún, en el plano reflexivo, y favorecer intervenciones normativas que mejoren decisiones, acciones y, en consecuencia, resultados. El carácter de conocimiento aplicado de disciplina administra-ción pública así lo exige. En los países llamados emergentes, los elementos que complican la gestión pública son aún mayores. Sus sociedades se caracterizan por la convivencia de lo tradicional con lo moderno, como Riggs brillantemente describió con su modelo prismático, al estudiar la administración en los países en desarrollo.3 En estos ambientes, la política asume los tonos y matices de patrimonialismo4 , clientelismo5 , corporativismo6 , nepotismo7 , si no el aún presente coronelismo8 . Estas expresiones de la cultura política tradicional conviven en equilibrio dinámico con los símbolos, instrumentos, tecnologías, doctrinas de gestión e instituciones de la administración contemporánea de las sociedades glo-balizadas. Los periodos de régimen político democrático alternan su presencia siempre frágil con recurrentes gobiernos autoritarios o dictatoriales, de corte institucional militar o de caudillismo civil.

La comprensión de la gerencia de organizaciones de la administración pública, en este contexto político administrativo particular, es de fundamental importancia. Casos de éxi-to comparten los mismos espacios institucionales donde también figuran las organiza-ciones que insisten en la presentación de resultados mediocres. El esfuerzo por explicar-los mediante la demostración de la viabilidad de la gerencia profesional en ambientes menos favorables y por el sentido educativo que pueden desempeñar en la formación de administradores públicos y en el desarrollo de sus organizaciones.

El propósito de este libro es promover el entendimiento de la “acción” gerencial de admi-nistradores públicos en la gestión de sus organizaciones en el escenario brasileño, típico, en muchos aspectos, de los países emergentes.

Desde el punto de vista conceptual, su punto de partida es la teoría de las organizaciones y su contribución para el diseño del modelo (design) organizacional. El foco de interés principal, sin embargo, es la acción gerencial del administrador público en el contexto or-ganizacional. Se procura entender las relaciones entre gerentes y mecanismos formales de gestión, en el sentido de explorar el carácter complementar de la acción gerencial rea-lizadora en relación a las deficiencias y disfunciones estructurales; y explorar, a partir de la comprensión de estas relaciones, la posibilidad de superación de la dicotomía estructu-ralismo-subjetivismo, presente en los abordajes teóricos orientados para la construcción de la teoría de las organizaciones.

La investigación emprendida, de la cual resulta el libro, buscó, por lo tanto, entender las relaciones entre los gestores y las estructuras y mecanismos formales de gestión. Explora, esencialmente la naturaleza complementar de la acción gerencial eficaz frente a las de-

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ficiencias y fallas estructurales, al superar abordajes que se rinden frente a la dicotomía estructuralismo-subjetivismo, comunes en la construcción de la teoría de las organiza-ciones.

El primer capítulo contiene una revisión de la literatura sobre el diseño del modelo orga-nizacional. Destaca la propuesta de “congruencia” entre las elecciones estratégicas mo-deladoras de las principales variables organizacionales y sus efectos sobre el desempeño de la organización. Llama la atención, también, para el interés emergente de los teóricos de este campo con relación a los mas recientes abordajes interpretativos de la materia tales como el de Karl Weick.

El segundo capítulo aborda las reformas administrativas llevadas a cabo en Brasil, a la luz del cuadro de referencia conceptual del estructural-funcionalismo prevaleciente, discu-tido en el capítulo anterior. Revela la dinámica compleja de una búsqueda constante de la diferenciación y flexibilización estructural, sujeta a patrones de avances y retrocesos, debido a la centralidad, fuerza y capilaridad del modelo burocrático y de otros elementos estructurales de la sociedad. Puede concluirse que, en ningún momento dado, un admi-nistrador público y su grupo pueden contar con un diseño del modelo organizacional de las variables formales que contemple el criterio de “congruencia”, tal como se concibe teóricamente, para explicar resultados organizacionales en diferentes situaciones y con-tingencias. Aunque esta conclusión pueda explicar fracasos en el sector público, esta no puede proveer la comprensión necesaria de las muchas instancias de significativo éxito alcanzado en operaciones gubernamentales, a pesar de las estructuras administra-tivas inadecuadas. Este punto pide por un mejor entendimiento, a la luz de un abordaje interpretativo, de cómo administradores públicos fuertemente asociados con los bue-nos resultados organizacionales se involucran en la acción transformadora, teniendo en cuenta superar aquellas deficiencias estructurales y patrones culturales disfuncionales de conducta, estructuralmente presentes y constantemente reproducidos en países en vertiginoso proceso de desarrollo, como por ejemplo Brasil.

En el tercer capítulo, se transcriben los testimonios de cuatro administradores públicos notables, haciendo una incursión profunda en el mundo gerencial real de la administra-ción pública, tal como subjetivamente definido por ellos y transformado por su compro-miso en la acción. Los entrevistados son: Irapoan Cavalcanti de Lyra, Ozires Silva, Paulo Vieira Belotti y Sérgio Rudge. A través de la versión temática de la metodología de la his-toria oral, se presentan segmentos enteros de las entrevistas completas categorizados en las treinta y un estrategias de gerencia. Aparecen así, recategorizadas en ocho estrategias principales: compartir marcos de referencia; explorar los límites de la formalidad; hacer el juego de la burocracia; inducir el compromiso de los otros; promover la cohesión interna; crear escudos contra las transgresiones; super restricciones internas; permitir el floreci-miento de las estructuras. Cada uno de estos ocho bloques de estrategias presentadas mereció una interpretación más reflexiva del autor, a la luz del abordaje interpretativo del diseño del modelo organizacional.

Finalmente, el cuarto capítulo presenta un esfuerzo de construcción teórica, con miras a encontrar el significado subyacente a todas las estrategias extraídas de la “consciencia práctica” de los entrevistados, tal como se manifiesta en las entrevistas, se recurre a una metáfora: la ecualización. Esta metáfora contribuye para: primero, describir y entender un fenómeno no adecuadamente identificado y tratado, específicamente buenos resultados bajo condiciones estructurales sociales y organizacionales inadecuadas; segundo: revelar la lógica y el significado subyacente a todas las estrategias adoptadas por los gestores, para generar resultados bajo dichas condiciones inapropiadas; tercero: retornar a los ad-ministradores públicos, representados por los entrevistados, para ser incorporado a su “consciencia discursiva”, todo aquello que los gerentes públicos com más experiencia y efectivos ya disponen como conocimiento tácito construido en su “conciencia práctica”; finalmente, ayudar a la educación y el desarrollo de nuevos talentos para el sector.

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CAPÍTULO 1

Desde el diseño del modelo a la improvisación: reinterpretando el diseño del modelo organizacional

Este capítulo tiene como objetivo el análisis del desarrollo conceptual del diseño del modelo organizacional y una breve reflexión sobre las consecuencias de este desarrollo para el estudio del cambio organizacional en el sector público. Como resultado de este recorrido, surge la constatación de la relevancia de los abordajes interpretativos para la cuestión del diseño, en especial el de Karl Weick, quien, más recientemente, le dedicó toda su atención.

Acercando la teoría a la práctica

En el campo de las ciencias sociales, la teoría organizacional es rica en investigaciones y además una de las más diversificadas en términos de orientaciones paradigmáticas.9 Como resultado, sobresalen dos contribuciones importantes para la sistematización y el uso pragmático del conocimiento para las organizaciones: diseño organizacional10 y de-sarrollo organizacional , ambas basadas en el desarrollo teórico.

Aún cuando las dos corrientes se hayan preocupado por cuestiones relativas a la per-formance organizacional, el desarrollo organizacional se concentraba en los procesos interactivos entre los individuos y los grupos, a partir de una perspectiva comportamen-tal. Contrariamente, el diseño del modelo o la arquitectura organizacional focalizaba la intervención en el conjunto de las variables formales de la organización, en busca de una integración entre el microfoco del comportamiento organizacional y el macrofoco de las estructuras y procesos organizacionales.

En este sentido, el diseño organizacional, evolucionando de la consolidación de una teo-ría organizacional más descriptiva y explicativa, intentó desarrollar modelos más norma-tivos. Estos modelos aplican el análisis diagnóstico11 y ofrecen directrices para el diseño general de variables organizacionales.12 Lo que resulta fácil de observar es la intención concreta de acercar la teoría a la práctica, trayendo la teoría de las organizaciones en apoyo a la búsqueda de una solución para el problema del diseño organizacional.13 El concepto del diseño organizacional resulta de la combinación de definiciones acerca de la organización y del concepto de elección estratégica. Así, el diseño organizacional se percibe como:

un proceso promotor de la coherencia entre los objetivos o propósitos para los cuales una organización existe, los estándares de división del trabajo y la coordi-nación entre unidades y las personas que van a desempeñar las tareas.

La noción de elección estratégica sugiere que se hacen elecciones en relación a los objetivos y propósitos, elecciones en cuanto a las diferentes formas de orga-nizar, elecciones de procesos para integrar a los individuos a las organizaciones, y finalmente, una elección referente a la necesidad de que los objetivos, el méto-do de la organización, los individuos, o alguna combinación de estos elementos, deba ser alterada de manera de promover la adaptación a las condiciones am-bientales.14

Teniendo en cuenta las diferentes contribuciones a la teoría de las organizaciones a partir

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de los autores clásicos, los investigadores de diseño organizacional desarrollaron mode-los básicos para sus marcos de referencia conceptual, que indican las variables de diseño organizacional que son objeto de elección estratégica. Estos modelos se concentran en la discusión de las alternativas disponibles para la elección estratégica y sus probables consecuencias ante cualquier cambio, en una de las variables o en el conjunto como un todo.

El cuadro de referencia conceptual para el diseño organizacional

La literatura de diseño organizacional, producida a partir de los años setenta, se caracteri-za por un conjunto de elementos convergentes. El primero de ellos es la fundamentación técnica en el desarrollo de las teorías de organización, construidas al amparo del para-digma funcionalista, que “generó un cuadro de referencia dominante para la conducta de la sociología académica y el estudio de las organizaciones”.15 La gran mayoría de los esfuerzos de construcción de las teorías de organización se enraizó en los presupuestos ontológicos, epistemológicos y metodológicos del funcionalismo, como en su visión del hombre. El compromiso con una visión objetivista del mundo organizacional implicó la regulación, el equilibrio y la estabilidad de los sistemas. En esta perspectiva pragmática de producir conocimiento, se requiere un compromiso mayor con la razón instrumen-tal16, orientada hacia la solución de problemas prácticos.

Se observa asimismo la conversión de las teorías de organización, de base funcionalista, en marcos de referencia conceptual integrativos, capaces de orientar técnicamente diag-nósticos e intervenciones de diseño y rediseño organizacional. En el plano técnico del di-seño organizacional, se asumen los mismos presupuestos de las teorías de organización que lo alimentan. Se recurre así, al esquema usado por Burrell y Morgan17 para analizar los presupuestos sobre la naturaleza de las ciencias sociales, cotejando los abordajes ob-jetivista y subjetivista, se observa que el abordaje objetivista del diseño organizacional presupone el realismo en su ontología; el positivismo en la epistemología; el determinis-mo en relación a su comprensión de la naturaleza humana; y el carácter nomotético en su metodología.

En cuanto al “realismo” en la visión ontológica, la organización, sus estructuras, procesos, mecanismos e instrumentos de gestión, así como las interacciones sociales en su ámbito producidas o reproducidas, son consideradas entidades empíricas, que tienen una exis-tencia propia, estable, como algo concreto y material, que no depende de la conciencia y apreciación de los individuos. En contraposición a este realismo preponderante, está el nominalismo. Esto presupone una visión de entidades que sólo “existen” en un momento etéreo y mágico, en el que uno o más individuos de aquellas son concientes y hacen sobre ellas interpretaciones, en general diferenciadas, a veces contradictorias, sacando múltiples significados -significados que podrían ser otros, en el momento inmediato pos-terior, transformándolos en el plano subjetivo.

En cuanto al “positivismo” en la visión epistemológica, el llamado “conocimiento aplicado”, desarrollado y “convalidado” en el universo de las intervenciones de diseño organizacio-nal, se da a través de diagnósticos organizacionales, que buscan identificar regularidades, principalmente en términos de patrones disfuncionales de comportamiento e interaccio-nes y relaciones de causalidad asociadas a estos patrones, referidos a los elementos cons-titutivos de la organización. Evidentemente, en los diagnósticos organizacionales, la “va-loración” del conocimiento producido obedece a criterios más sueltos, comparados con los requisitos adoptados en la investigación sea por el rechazo de hipótesis, o mediante la investigación experimental controlada. La valoración del conocimiento en el contex-

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to del diagnóstico se dada por la comparación con los resultados de las investigaciones teóricas, a través del método de prueba y error (valoración de resultados ex post facto), benchmarking, por la intuición informada, o por una combinación de esos métodos. Al positivismo, se contrapone el antipositivismo, una visión en la que “el mundo social es relativizado en su esencia y sólo puede ser comprendido desde el punto de vista de los individuos que están directamente involucrados en las actividades en estudio”.18 En este sentido, los antipositivistas rechazan la búsqueda de la identificación de leyes y regulari-dades, la posibilidad de generalizaciones significativas, y la valoración del conocimiento por observadores y actores externos a la acción. Para ellos, el conocimiento objetivo es, más que una cuestión irrelevante, una imposibilidad del reino social.

En lo que se refiere al determinismo, los estudiosos del área del diseño organizacional su-ponen que el comportamiento de los individuos y sus actividades están, en gran medida, determinados por el ambiente en el que están inmersos. De allí que atribuyan fundamen-tal importancia a la racionalidad en el diseño de estructuras, procesos y procedimientos, creyendo en el papel inductivo del comportamiento funcional que estos mecanismos ejercen sobre los individuos y las actividades, teniendo en vista la realización de los obje-tivos organizacionales. Se reconoce también a la organización informal como inductora de comportamientos, pero como un fenómeno secundario, en cuyo caso podrá o no estar asociada a la lógica de la funcionalidad, como se estipula de modo oficial. El comporta-miento no-funcional o disfuncional tiende a ser enfrentado como una transgresión, por lo menos hasta que revele una funcionalidad “escondida”, que no es raro que acontezca. El desafío del diseño y la razón de su existencia es el de influir (controlar) el comporta-miento a través de los mecanismos formales de gestión. En la visión voluntarista de la naturaleza humana, el individuo no se amolda a las estructuras que lo rodean, por que es autónomo y libre en sus elecciones. Tanto el comportamiento virtuoso como el trans-gresor de algún orden establecido, ya sea bueno o perverso según criterios morales o funcionales, es fundamental el de la volición y por ello, es independiente de influencias y ciertamente, de determinaciones estructurales.

En relación al carácter nomotético del aparato metodológico, el análisis organizacional y los diagnósticos para el rediseño organizacional se amparan en técnicas cuantitativas para el análisis de datos, surveys, cuestionarios, tests de estilos gerenciales y otros ins-trumentos estandarizados. Por el contrario, los estudios de abordaje ideográfico buscan conocimiento de primera mano en el asunto de la investigación.

El abordaje ideográfico ejerce así una considerable presión sobre la aproximación al asunto en cuestión y sobre la exploración del ambiente, en los mínimos detalles y sobre la historia de vida. El abordaje ideográfico enfatiza el análisis de los relatos subjetivos que el individuo produce al “entrar” en las situaciones y en el flujo vital cotidiano —el análi-sis minucioso de las percepciones [insights] generadas por tales encuentros con nuestro asunto y las percepciones reveladas en los relatos impresionistas que se pueden encon-trar en los diarios, biografías y crónicas periodísticas. El método ideográfico refuerza la importancia de poder dejar que el asunto devele su propia naturaleza y características durante el proceso de la investigación.19

De acuerdo con lo explicitado, el universo técnico y académico del diseño organizacional se identifica con el abordaje objetivista. La presentación de los párrafos anteriores, en contraposición con el abordaje objetivista, esto es el abordaje subjetivista, se justifica por dos razones. Primero, por facilitar una mejor comprensión, por la percepción del contra-rio, de los presupuestos objetivistas básicos que informan las intervenciones técnicas de

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diseño organizacional y el debate académico del tema. Segundo, porque, como se verá enseguida, los insights generados por estudiosos que adoptan este abordaje inspiran cada vez más, si no conversiones paradigmáticas, por lo menos concesiones enriquece-doras en los estudios e intervenciones de diseño.

Entre los elementos que consubstancian la literatura del diseño organizacional, se obser-va la convergencia en la identificación más precisa de las variables estructurales formales, de cuyo diseño apropiado depende el alcance de resultados organizacionales, referentes a categorías tales como eficacia, eficiencia, lucratividad, innovación, competitividad etc. El supuesto corriente es el que las variables de diseño, relacionadas en cuadros concep-tuales, están sujetos a las decisiones o las elecciones estratégicas20 de ejecutivos-jefes y gerentes, y por lo tanto están bajo su control. Como Jay Galbraith explica, refiriéndose al cuadro conceptual desarrollado por él, “el cuadro conceptual consiste en una serie de políticas de diseño controlables por la agencia y pueden influir en el comportamiento de los empleados”.21 Entre la variables se destacan: estrategia22 (valores, misión, objetivos, metas, productos, servicios, mercados), estructura (especialización, forma, distribución de poder, departamentalización), procesos (planes, programas, presupuestos, sistemas y flu-jos de información verticales y laterales), recompensas (salarios, promociones, premios, participación en los lucros, opciones por acciones, recompensas no monetarias), perso-nas (reclutamiento, selección, rotación, entrenamiento, y desarrollo).

Otra importante convergencia en la literatura está dada por la valorización de las varia-bles referentes a procesos, recompensas y personas como centro del diseño, en detri-mento de la sobrevalorización, ya superada, de las variables relativas a la estructura.

Es fundamental al argumento de este estudio, cuando analizando la literatura, la adhesión al entendimiento del carácter sistémico de las organizaciones, al asumir que las variables se relacionan entre sí. Este supuesto impone, desde el punto de vista del diseño organiza-cional, el criterio de la coherencia, compatibilidad, consonancia, alineación o congruencia en las selecciones estratégicas de diseño adoptadas, para poder garantizar altos estánda-res de desempeño y resultados. En las palabras de Nadler y Tushman:

La organización puede, por lo tanto, ser considerada como una serie de componentes —la tarea, los individuos, la organización formal y la organización informal. En cualquier sistema, sin embargo, la cuestión crítica no es cuáles son los componentes, sino cuál es la naturaleza de su interacción y cómo las relaciones entre ellos afectan la manera en que se combinan para dar el producto.

Existe un grado de congruencia relativo entre cada par de componentes organizacionales. La congruencia entre dos componentes se define como el grado en el que las necesidades, demandas, metas y estructuras de un componente son coherentes con las necesidades, de-mandas, metas y estructuras de otro componente. La congruencia es, por lo tanto, una medi-da de la adecuación entre pares de componentes. (...) El modelo agregado, o la organización total, revela un grado relativamente alto o bajo de congruencia sistémica en los pares de componentes que tienen congruencia alta o baja.23

La formalización de la hipótesis básica del modelo es la siguiente:En igualdad de condiciones, cuanto mayor es el grado total de congruencia entre los varios componentes, más eficiente será la organización, definiéndose la eficiencia como el grado en que el producto organizacional real es semejante al producto esperado o planeado, como es especificado por la estrategia. 24

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La centralidad del concepto de niveles de certeza/incertidumbre, asociado a la naturaleza de la tarea de la organización y el carácter de sus relaciones ambientales, se deriva del requisito de congruencia. La importancia del concepto de incertidumbre se establece a partir de la capacidad de reflejar, expresar y resumir la naturaleza cualitativa de la inte-racción organización/ambiente, como mediada por la tarea (task) y la estrategia definida. Igualmente relevante es la pertinencia para la decisión, una vez que el nivel de incerti-dumbre al que un sistema está sujeto, se “mide” o valoriza en función de la disponibilidad de informaciones para el proceso de decisión. Es conveniente recordar que, por cierto, uno de los mayores avances en la teoría de las organizaciones y, en consecuencia, el aná-lisis organizacional moderno fue la sustitución de la acción (eficiente) por la decisión (satisfactoria) como principal unidad de análisis.25 Como Galbraith la define operacional-mente: “la incertidumbre es la diferencia entre la cantidad de información requerida para el desempeño de la tarea y la cantidad de información que ya posee la organización”. 26 Los determinantes de la información requerida para la tarea comprenden la diversidad de objetivos, el grado de diversidad interna y el nivel de desempeño de los objetivos. Desde esta óptica, es posible prever con anticipación los arreglos organizacionales, en realidad las variaciones en la capacidad de las organizaciones en procesar la información y tomar decisiones sobre los acontecimientos”.27 Por lo tanto, en las situaciones de incer-tidumbre alta, las informaciones requeridas por la tarea tienden a ser obtenidas, distribui-das y procesadas para la decisión, se podría decir que, “en tiempo real”, esto es durante la ejecución de la tarea.

En este sentido, se comparte, en la literatura, el entendimiento del carácter contingente del diseño organizacional. En niveles de incertidumbre menores, se asocian estrategias más simples y, consecuentemente, modelos organizacionales más tradicionales del tipo burocrático-mecanicista. En niveles más altos de incertidumbre, se asocian estrategias más complejas, que requieren de un diseño organizacional capaz de generar atributos opuestos a los del modelo burocrático, tales como flexibilidad, velocidad, integración, in-novación.28

De igual forma se observa, en la literatura, la constatación de que, en cualquier momento dado, podrán existir diferencias relativas en relación a los niveles de incertidumbre a los que están sujetas las diferentes organizaciones o subsistemas, la intensidad y el ritmo de los cambios en el escenario de la globalización indican una tendencia definitiva en el sentido de diseños distintos de aquellos que prevalecieron en el siglo XX, teniendo el modelo burocrático como mayor referente. Las constataciones empíricas y las proposi-ciones de formas y mecanismos de esta naturaleza describen la organización horizontal, corporación virtual, organización modular, estructuras centradas en el cliente, equipos multidimensionales, coordinación electrónica y otras.29 Esta es una paradoja interesante, paradoja con la que deben lidiar los diseñadores de las organizaciones de hoy. Si, por un lado, deben asumir la relativización de los niveles de incertidumbre a los que están su-jetas las diferentes organizaciones,30 o sus subsistemas organizacionales,31 y, en conse-cuencia, la determinación de elecciones del modelo organizacional con un grado mayor o menor de afinidad a los atributos del modelo burocrático, el ritmo y la complejidad de los cambios en el escenario de la globalización, indicando una separación vertiginosa, en términos generales, de los mecanismos más burocráticos de gestión. No obstante, esta tendencia, el “aquí y ahora” de las decisiones de diseño requieren la consideración de los conceptos de diferenciación e integración, así como fueran introducidos por Lawrence y Lorsch,32 a fines de los años sesenta. El concepto de diferenciación es la pieza funda-mental en la construcción del argumento de este estudio, como se verá a continuación porque, aunque el mundo de hoy imponga la necesidad de una mayor flexibilidad en

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todos los subsistemas, hay un sentido contingente relativista que tiene aún relevancia pragmática.

Por último, se observa, en la literatura, la constatación de que el ritmo alucinante de los cambios en el ambiente organizacional y la consecuente imposición de cambios orga-nizacionales llevan a los diseñadores a asumir la condición de “agentes cotidianos de cambio”. Como observa Galbraith, cuando se refiere a las decisiones de diseño organiza-cional:

Pero, tan pronto como se toma una decisión, la situación cambia, exigiendo que la gerencia aprenda de nuevo o bien decida otra vez. La combinación de la variedad, las dimensiones múltiples y de cambio lleva a la empresa a tener que tomar además otras decisiones, más frecuentemente.33

El carácter sistémico-contingente del diseño organizacional es central, sobre todo, en lo que se refiere a la necesidad de obtención de congruencia en el diseño de las variables organizacionales, teniendo en cuenta los resultados. Los elementos formales del modelo organizacional actúan, por lo tanto, como una estructura de señalizaciones inductoras de comportamientos funcionales de los empleados, cuando y sólo sí están diseñados adecuadamente.

La señalización “emitida” por los componentes (variables organizacionales modeladas) es de carácter probable y no determinístico, en función de la naturaleza propia de la perso-na humana en las relaciones sociales, y de la “organización informal”. 34 A pesar del ritmo y la intensidad de los cambios en nuestros días, el carácter artificial de las organizaciones requiere de estructuras y mecanismos formales de gestión, aún cuando estén sujetos al rediseño, en espacios de tiempo menores. Estos “señalizadores” del comportamiento pueden ser comparados a los modernos ILS (Instrument Landing System), que orientan los aterrizajes en la aviación, en condiciones de visibilidad limitada. En este caso, la posi-bilidad de alguna distorsión de la señal es simplemente impensable ya que conduciría al piloto al desastre. Mientras que en el reino de las organizaciones, las incompatibilidades en las estructuras, políticas y mecanismos de gestión son comunes. Así, muchas de las señales producidas se anulan mutuamente en lugar de reforzarse de la manera debida. En las situaciones de modelos organizacionales impropios, la gerencia, en vez de apoyar su actuación, tiene en esos mecanismos las fuentes de los problemas y la obstaculización en su desempeño. Por otro lado, los empleados se sienten a la deriva, perdidos, con planes que muestran prioridades que no fueron tenidas en cuenta al momento del presupuesto, debido a mecanismos de consulta y decisión que no corresponden a la urgencia de los hechos, por recompensas que premian la incompetencia, por normas que obstaculizan la realización de metas programadas.

Cabe señalar y aún contrastar, dos consideraciones de Jay Galbraith hechas en momentos diferentes, a propósito de los esfuerzos de diseño. La primera, en su importante Organiza-tion design, donde asume que:

una estructura concientemente diseñada, basada en las teorías corrientes de la orga-nización, puede mejorar la eficacia de las organizaciones, porque la mejor estructura no evoluciona espontáneamente a partir de las interacciones humanas durante un período de tiempo razonable. Mientras que, una organización no puede ser mode-lada sin las personas que la operacionalizan. La participación de miembros es nece-saria, no sólo para la adopción del nuevo diseño, sino también para que se pueda

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generar un nuevo diseño que tenga en cuenta las peculiaridades de cualquier orga-nización específica.35

El extenso programa de investigaciones del autor, en sintonía con la evolución de los hechos, lo llevó a observar, recientemente, que:

hasta hace poco tiempo atrás, los gerentes de los puestos más altos no se intere-saban por la organización, para no mencionar el desinterés por adquirir una mayor comprensión sobre ella y de como lidiar con ella. La organización se percibía como algo relativo al mundo de los gráficos, las tablas y de las descripciones de funciones relativas al lugar de trabajo —males necesarios o bien, actividades burocráticas. (...) Las organizaciones de hoy tienen que ser flexibles e ir en busca de respuestas. Las estrategias de negocios necesarias exigen organizaciones plenamente modernas. Como en las cuestiones más difíciles, tales decisiones llegan aún hoy, al escritorio (o a las bandejas de entrada de e-mails) del CEO. Se fuerza así a los dirigentes, quieran o no, a involucrarse en el diseño organizacional.36

Cuando se cotejan las dos constataciones de Galbraith, se observa que, de un problema técnico sujeto al tratamiento de especialistas, con mayores o menores índices de par-ticipación de los miembros, el diseño organizacional pasó a ser la preocupación y res-ponsabilidad de los ejecutivos-jefes, ya que es una cuestión de alta prioridad, con con-secuencias definitivas en los resultados de las empresas. Mientras que en el pasado, las mayores dificultades y desafíos de la concepción e implementación de un nuevo diseño se encontraban en la temática de la resistencia al cambio, ampliamente estudiada en los años sesenta y setenta, frente a las consecuencias relativas al poder y al estatus, como los intereses invertidos. En la realidad actual de las empresas, tales dificultades se desplazan, en gran medida, hacia otros factores de igual o mayor desafío, ya que no encuentran solución última de poder y autoridad impuesta por la jerarquía. Ellas radican en el ritmo vertiginoso de los cambios de ambiente que requieren rediseños organizacionales cons-tantes, cada vez más en periodos más cortos de tiempo, debido a la complejidad de las organizaciones y de sus relaciones con el ambiente y, en consecuencia, de los modelos organizacionales sucesivamente rediseñados para la obtención del alineamiento estra-tégico.37 En la evaluación de Galbraith, estos diseños que facilitan la variedad, el cam-bio, la velocidad y la integración son de difícil ejecución, y hasta difícil de copiar, porque resultan una intricada combinación de muchas políticas de design diferentes. Según el autor, “la ventaja de la de la empresa sustentable es la mezcla única de prácticas, valores, estructuras autónomas, procesos de financiamiento, recompensas, selección y desarrollo de productos campeones”.38

Desafiando los fundamentos del diseño organizacional: desde el design (diseño) hacia el designing y desde el designing hacia el improvising (improvisando)

La literatura actual del diseño organizacional, sin embargo, no se aproxima al argumento que este trabajo quiere desarrollar únicamente en lo que concierne a la indicación de la centralidad del ejecutivo-jefe como modelador de la organización —un decision shaper, más que un decision maker, como se lo define de manera tradicional, eligiendo quién de-cide y modelando los procesos que influyen en cómo se deciden las cosas.39

Al llamar la atención hacia la necesidad de conseguir una “perspectiva equilibrada”, como uno de los mayores desafíos del diseño, Galbraith se preocupa al especificar el papel del ejecutivo-jefe como modelador de la organización, en un ambiente organizacional di-

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námicamente mutante. La perspectiva critica el uso indebido, no circunstanciado de los modelos de moda, aún cuando sean poseedores de credibilidad, o la insensibilidad hacia las prácticas nuevas potencialmente virtuosas, aún careciendo del aval de la notoriedad.Resulta, del igual modo, importante, dentro de esta perspectiva equilibrada, reconocer que la elección de un modelo implica trade-offs. Es imposible que un modelo observe todos los valores y actividades de igual manera; que provea una variedad de productos para una variedad de clientes en ciclos cortos y en simultáneo, obtenga recursos en esca-la para promover el bajo costo.

Galbraith formula claramente la tarea del líder, en lo que se refiere a su papel y su ambien-te organizacional inmediato:

La estrategia de negocios debería fijar los criterios necesarios para determinar la tarea prioritaria a ser ejecutada. Una organización puede ser modelada de manera que sa-tisfaga estos criterios. (...) La tarea del líder es ayudar a la organización a escoger. Esta elección es el trade-off decision.

Cualquier diseño organizacional posee puntos positivos y negativos en cada elec-ción. El exceso de modismos generalmente esconde los puntos negativos (...). Estos puntos negativos son aquello que el líder tendrá que administrar.40

Vale la pena observar que el abordaje de Galbraith parece tener puntos de contacto, aun-que superficiales, con los abordajes subjetivistas, como el de Karl Weick,41 que entiende el diseño organizacional como un ejercicio cotidiano de improvisación. Tal vez sea reve-lador el hecho de que el libro seminal de Galbraith, originalmente publicado en 1977, tuviese como título Organization design y su más reciente trabajo (del 2002) haya reci-bido la sugestiva denominación Designing organizations. El uso del gerundio, pleno de significado ontológico, se constituye de manera simbólica en la piedra fundamental de la obra maestra de Weick, The social psychology of organizing.42 En ella, Weick presenta una visión de la organización como una entidad que surge, a cada instante, de acciones, co-municaciones, arreglos y redes de relaciones. Un ente mutante, que resulta de “procesos de organización” continuos, cambiantes, cooperativos y conflictivos, producidos por las relaciones humanas. Algo bastante diferente del ente concebido a partir de supuestos de equilibrio sistémico, garantizado por estructuras más estables prevalecientes en al teoría funcionalista de las organizaciones y en consecuencia, en los abordajes de diseño orga-nizacional. Ya se empieza a observar la influencia de esta visión interpretativa asumida por Weick en la perspectiva emergente del diseño organizacional; una visión en la que se entiende a la estructura, en su dinamismo y precariedad, como un proceso continuo de construcción social de la realidad. En las palabras de Ranson y otros, por ejemplo, la estructura se concibe como “un medio de control complejo que se produce en forma continua y es recreado por la interacción y mientras tanto, da forma a esa interacción: las estructuras son constituidas y constituyentes”.43 Es bueno observar que el interés por los argumentos de Weick, quizás se deba al ritmo acelerado de los cambios impuestos por la realidad organizacional actual, y no a la genuina adhesión a supuestos ontológicos. La comprensión de la precariedad de las estructuras objetivadas sería consecuencia de los continuos cambios funcionalmente determinados, y no un atributo intrínseco de su naturaleza existencial dinámica y fluida, resultante de las múltiples interpretaciones, más o menos compartidas, de los individuos.

Este nuevo interés por parte de los estudiosos del diseño organizacional, firmemente enraizados en el pensamiento funcionalista, tuvo una de sus importantes manifestacio-

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nes explicitadas en la compilación que resultó del denso programa de investigaciones longitudinales (Code)44, de cinco años de duración, llevado a cabo en la segunda mitad de los años ochenta: Organizational change and redesign; ideas and insights for improving performance.45 Teniendo por objeto de estudio ciento cincuenta y tres organizaciones de diversas industrias, el programa apuntaba a “generar un nuevo conocimiento sobre cuándo y cómo ocurren los diferentes tipos de cambio y cuáles son sus efectos en el desempeño organizacional”.46 El programa de investigaciones contó con la participación de diversos especialistas de importantes universidades, y con la contribución de Weick, en calidad de consultor, desempeñando el papel de abogado del diablo. La invitación de los organizadores a leer su capítulo en la introducción de la compilación, explicita la intención de tenerlo en un papel provocativo, o demoledor:

En el capítulo once, Karl Weick nos separa de cualquier complacencia que podamos haber desarrollado durante la lectura de los capítulos precedentes. Él desafía y en-riquece nuestra comprensión del diseño organizacional, sugiriendo que el proceso se parece menos a aquel implementado por un arquitecto y más al implementado por actores en una improvisación teatral. (...) Las contribuciones del capítulo once son sus insights originales y sus desafíos bien argumentados en relación al saber convencional.47

Al concluir, y con una clara referencia específica al capítulo precedente al de Weick, los organizadores no se cuidaron de instigar a sus lectores: “Los capítulos diez y once se colo-can en un agudo contraste entre sí y provocarán a los lectores a considerar si es posible y cómo conciliar estas perspectivas dispares”. 48 Siguiendo con el mismo tono provocativo, cuestionan en el capítulo de cierre, donde buscan extraer de la obra las enseñanzas nue-vas allí contenidas: “¿Los ejecutivos pueden estimular cambios continuos y descontinuos por medio de la improvisación y de ‘bricolaje’?”49

El cuestionamiento de estos autores es central cuando se busca entender y explicar las estrategias de gestión de ejecutivos capaces de llevar sus organizaciones a niveles más altos de desempeño, a partir de la comprensión de sus relaciones con las estructuras vigentes y con las personas.

¿Cuál es la relevancia de la contribución de Weick a los estudios relativos a los procesos de diseño organizacional?

Al reconocer la naturaleza dinámica y fluida de la organización, Weick atrae la atención hacia un diseño que enfatiza el “verbo” en vez del “nombre”, una perspectiva que, en vez de resaltar la estabilidad, reconoce la importancia de la imprevisibilidad. Así, desarma los supuestos básicos del abordaje tradicional de diseño organizacional y ofrece otros su-puestos alternativos que llevan a la reconceptualización de esta última, enfatizando su base perceptiva y dinámica.50

Para ello, el autor usa la metáfora de la improvisación teatral en detrimento de la me-táfora típica de la arquitectura, mucho más usada en los estudios del área. Basando la percepción acerca de las organizaciones en la metáfora de la arquitectura, los estudiosos del área concebían la organización como una actividad limitada que ocurre en un punto fijo en el tiempo. La actividad está principalmente relacionada con la toma de decisiones, concentrada en grupos pequeños, que traduce las intenciones en planes. Estos mismos planes se basan en presupuestos acerca de las estructuras, evitando la reflexión sobre los procesos. Las estructuras se consideran como soluciones estables a un conjunto de

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problemas que se modifican de manera creciente.51

Lanzando la metáfora de la improvisación, Weick trae para el estudio de las organizacio-nes, muchas de las ideas de la corriente etnometodológica de Garfinkel,52 para quien el orden social está constituido como actividad práctica en el curso de la interacción diaria y no deriva automáticamente de los estándares compartidos en relación a los valores y roles sociales. La acción está justificada principalmente después del hecho, refiriéndose a los stocks de descripciones culturalmente disponibles.53

Los presupuestos de la etnometodología están presentes en la metáfora de la improvi-sación:

Los presupuestos que se sitúan detrás de esta reescritura incluyen ideas como: el rediseño es una actividad continua, la responsabilidad por el inicio del rediseño es dispersa, la interpretación es la esencia del diseño, la desenvoltura en el manejo de los recursos es más importante que los recursos en sí, el significado de una acción se conoce generalmente después del hecho y también un poco de estructura es suficiente para llegar lejos.54

La coordinación, basada en la metáfora de la improvisación teatral, no sucede porque las personas tengan visiones idénticas sobre el “diseño”, sino porque ellas tienen visiones equivalentes de lo que está sucediendo y de lo que eso significa. La equivalencia permite que la coordinación y la expresión individual ocurran. Así, el diseño es una pieza histórica, no una pieza arquitectónica.

Para desplazar la concepción del diseño de un estado estático hacia uno dinámico, Weick hace un esfuerzo de deconstrucción de los presupuestos que dirigen las concepciones tradicionales acerca del diseño. Él nos recuerda que, al mismo tiempo en que los concep-tos, las categorías nos ayudan a concebir el mundo, ellos nos impiden expandir nuestra comprensión más allá de los límites que la categoría establece. O sea: “En otras palabras, lo que cada concepto hace, es excluir, o bien incluir; ignorar, o bien concentrar (atención); sumergirnos en la oscuridad como también traer la luz”. 55

Otra importante contribución de Weick, aunque un poco descuidada, tiene que ver con su concepción del constructivismo social. Aunque Weick comparta los presupuestos del constructivismo social,56 él contribuyó mucho en la desmitificación del uso de esta co-rriente en los estudios sociales, criticando (así como lo hacen estudios más recientes)57 la concepción de que el “material” que participa del proceso de construcción es apenas de naturaleza social. Usando el concepto de “bricolage”, tomado de Lévi-Strauss, Weick nos recuerda que una de las características principales del bricoleur es “que esa persona hace cosas con cualquier instrumento y material que estén a mano.” No se trata apenas de materiales sociales u objetos, sino de un conjunto heterogéneo de diferentes asocia-ciones de ambos.

La función del gerente es la de bricoleur —sólo que un bricoleur (todos lo somos) más “habilidoso” en términos de conocimiento profundo de los recursos disponibles, obser-vación cuidadosa, intuición etc.

La propuesta de los estudiosos del diseño, entre otros aspectos, contiene este punto de interés que merece recalcarse: “En gran medida, el diseño de una organización (...) im-pacta directamente la habilidad de los gerentes individuales en tomar e implementar

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(...) decisiones”.58 Weick rechaza esta proposición, afirmando que “de muchas maneras la idea de un gerente individual es una ficción”. 59 El argumento de Weick se sustenta en su visión de la gerencia y de la organización (organizing) como procesos, lo que reduce a una ficción el significado ontológico de la expresión individual manager. Para Weick:

El gerenciamiento es un compuesto de contribuciones parciales, hechas por muchos individuos cuya identidad se define por sus relaciones sociales. El trabajo de geren-ciamiento es profundamente social, lo que significa que la dispersión y el significado de un diseño no son fácilmente controlables. Los diseños no crean sistemas sociales; ellos son creados por los modelos. La eficacia del diseño está determinada por las relaciones sociales existentes, que son utilizadas por el diseño.60

Las entidades sociales, tales como el top management team61, construyen el modelo or-ganizacional por las relaciones de pares verticales entre superior y subordinados,62 así como por las relaciones intergrupales horizontales movilizadas por los liderazgos. Accio-nes de carácter integrativo, fundamentadas en la dinámica relacional, producen design. Como Burns y Stalker recuerdan, “las decisiones se toman en presencia de otros, o con el conocimiento de éstos, para que sean implementadas, entendidas o aprobadas”.63 Con Weick vemos que:

El diseño se construye al servicio de aquellos que realmente nos importan, de la misma forma en que esos otros que nos importan, son, por sí mismos, formados por los modelos que ellos construyen. El diseño refleja los intereses sociales y el diseño estructura los intereses sociales. Cualquier acto practicado por un “gerente individual” es realmente un acto que nace de un ente representativo, cuya estatura y perte-nencia a un cuadro está determinado en un nivel jerárquico. (...) Lo que es irreal es considerar la actividad como de una persona sola.64

Resaltando la importancia de los procesos de interpretación y sense-making, Weick reto-ma el concepto de la “gestión de significado”, lanzado por Smircich y Morgan65, según el cual el rol del gestor consiste, en gran medida, en generar un punto de referencia, en rela-ción al cual surge el sentido de organización y dirección. Un diseño improvisado crea un punto de referencia en torno al cual se forman significados. Remodelar significa reespeci-ficar este punto generador. El compromiso se transforma en un punto clave del proceso de rediseño, ya que hace posible la adecuación de las personas a ambientes turbulentos; posibilita la adecuación de relaciones causa-efecto dudoso; impulsa los procesos de in-terpretación y patrones de acción.

El compromiso es un instrumento plausible de diseño cuando asumimos que la acción está dirigida por la interpretación, y no por la decisión.66 Modelar para la interpretación asume que las personas pueden sentirse confusas, pero no ignorantes de sus acciones, y que esta confusión se reduce por la interacción, oportunidades de validación consen-suada, autoorganización, memoria colectiva, conversación y narrativas. Los diseños que ayudan a las personas a remover esas ambivalencias tienden a ser más sociales, toleran la improvisación y son más afectadas por la acción que el diseño basado en procesos de decisión.

En este contexto, el control directo se torna más difícil, en parte porque no existen pa-trones exactos para medir el desempeño. Sin embargo, hasta la improvisación implica control basado en marcos de referencia, que los participantes toman como datos, que se incluyen en rutinas procedimentales y substantivas; vocabulario de la organización;

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canales preferenciales de comunicación; criterios de selección; agendas de reuniones; y prácticas de socialización.

Para concluir, las personas que se proponen construir diseños, olvidan que estas entidades se insertan en contextos sociales que escapan al control y comprensión total. Al hacerlo, ignoran los modelos emergentes, las maneras en que los actores interdependientes se vuelven autoorganizados para enfrentar diseños poco especificados, ignoran el poder de la retrospectiva, ignoran las maneras por las cuales la acción genera su propio significado. Salir de ambientes turbulentos puede depender de una continua improvisación ante los cambios continuos. En la visión de Weick, el modelar sustituye al diseño. No obstante, Galbraith pasa a ver al ejecutivo-jefe asumir el papel de modelador clave, más como un decision shaper que un decision maker, Weick entiende el proceso de diseño como más fragmentado y compartido —un proceso modelador de interpretaciones, donde la inte-racción social construye y reconstruye el significado de estructuras siempre precarias.

Consecuencias para el estudio del diseño en el sector público

No es exagerado afirmar que, en Brasil, las estructuras administrativas precedieron la pro-pia sociedad, por no haber fluido originalmente de la evolución del juego social, sino de un transplante concebido a medida para garantizar lealtad, orden y explotación econó-mica, en beneficio de la Corona Portuguesa. Las primeras carabelas trajeron caballeros, funcionarios públicos, algunos familiares, soldados, degradados, y del mismo modo, un reglamento e instrucciones minuciosas, que pautaron con rigor las acciones e interaccio-nes entre ellos y entre los nativos, según los intereses de la Corte.67

La historia administrativa del Brasil moderno —identificando el término con los esfuer-zos de urbanización, industrialización y desarrollo social— está condicionada, en el plano cultural, por la herencia de la imposición, proliferación y precedencia de la norma, refor-zada en el plano práctico por la cultura académica de aquella herencia.

El Estado Nuevo (1937-45), resultante de los ideales del movimiento tenientista de 1922 y de la Revolución de 1930, plantó en el Dasp sus bases de sustentación del poder federal, contrapuesto al poder conservador fragmentado de las oligarquías rurales exportadoras, característico de la Primera República. Instrumento de ejercicio de un poder central auto-ritario, sin embargo, comprometido con el proyecto desarrollista, el todopoderoso Dasp sirvió al Estado, ejerciendo el control de la organización y de los métodos, del presupues-to público, de la gestión del personal y de las compras gubernamentales, bajo el eje del valor de la racionalidad administrativa, transformada en instrumento de poder. Aún sin ecuacionar administración con derecho administrativo, como en la tradición portuguesa, el innovador Dasp no escapó a las influencias culturales condicionantes. Por definición el Dasp, y sus sustitutos en el tiempo, fueron una agencia de diseño organizacional del sector público, teniendo por referencia paradigmática el modelo burocrático resultante de la lectura de Weber, como lo hicieran los estudiosos y reformistas administrativos nor-teamericanos, y en los principios de William Willoughbe y de Woodrow Wilson. Él primero proponía una distinción clara, estructuralmente definida, entre las actividades-fin y las actividades-medio.68 Wilson, en su ensayo de 1890, proponía la clara distinción entre política y administración.

Los objetivos de racionalización y estandarización instituidos por el Dasp, como la base analítica de principios que compartimentan realidades sociales, hicieron que perdiera,

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progresivamente, sintonía con la creciente complejidad de los cambios políticos, econó-micos y sociales en curso. Desde 1945 hasta nuestros días, la historia de las sucesivas re-formas administrativas y los esfuerzos de cambio del sector público brasileño se pueden explicar y comprender a la luz del cuadro conceptual del diseño organizacional de corte funcionalista, presentado en la primera sección de este estudio. Se trata de una búsqueda constante de la “diferenciación” necesaria al trabajo con actividades de naturaleza diversa, sujetas a grados diferentes de incertidumbre. En esa búsqueda se verifica la alternancia entre los avances y retrocesos.

Los diferentes proyectos desarrollistas buscaron la flexibilización del sistema a través de la “diferenciación” manifiesta en modelos institucionales, estructuras organizacionales y procesos gerenciales y administrativos correspondientes a autarquías, fundaciones públi-cas, empresas públicas, empresas estatales, organizaciones sociales y agencias ejecutivas y reguladoras. Lo mismo sucedió con los institutos autárquicos en la era Vargas, con la ad-ministración paralela que apoyo el plan de metas de JK, con las fundaciones y empresas en el régimen militar de 1964 y con la administración gerencial importada por Bresser en el gobierno FHC. Después de cada período de flexibilización, y antes mismo que se con-solidasen estructuras y formas de hacer, los tentáculos de la estandarización y del control burocrático retomaron sus funciones.69 Más sofisticada y distribuida en el presente, en el sector público, la llamada “política de gerenciamiento público” constituye una pieza importante, por sus atributos a veces restrictivos, y otras capacitadores, del contexto del diseño organizacional, tanto de la administración directa como de la administración indi-recta. Como la define Michael Barzelae:

Este término se refiere a las reglas institucionales y las rutinas organizacionales ge-nerales para la administración pública, y no a los ajustes que son específicos para los departamentos (u organizaciones individuales). Estas reglas y rutinas se subdividen en los siguientes grupos: el planeamiento de gastos y del proceso de gerenciamien-to financiero, personal y de relaciones del trabajo, compras, organización y métodos, auditoría y evaluación.70

La cuestión que se presenta es la de la contribución de la visión interpretativa de Weick, ya sea en su formulación teórica original y más general de organizing, o bien la de la “improvisación” más recientemente desarrollada en su abordaje específico del diseño organizacional.

En conclusión, se puede afirmar que, en ningún tiempo y espacio (administración direc-ta o indirecta), un dirigente público brasileño y su equipo gerencian la implementación de políticas públicas de naturalezas diversas o actividades productivas, contando con el apoyo de un diseño organizacional, estructuras y mecanismos de gestión formales a su favor, que observen el requisito de la “congruencia” como descripto en la literatura es-tructural-funcionalista del diseño organizacional. Esta constatación, por sí misma, justi-fica la búsqueda de microanálisis orientados por enfoques más subjetivistas y por una visión interpretativa del accionar humano en estos contextos organizacionales. ¿Por qué hay entonces gerentes que pasan por el sector público dejando un rastro de realizacio-nes, mientras otros se sienten restringidos por las estructuras y los controles inflexibles, justificando, así, resultados organizacionales mediocres? ¿Qué estrategias adoptan unos y otros? ¿Cómo se manejan con las estructuras y procesos formales existentes? ¿Cómo “sancionan” nuevos ambientes, estructuras y procesos? ¿Cómo amplían y modifican ma-pas cognitivos, generando nuevas interpretaciones de la realidad con sus colaboradores? ¿Cómo negocia interpretaciones concurrentes de la realidad? ¿Cómo “improvisan” en la

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construcción y reconstrucción de realidades? ¿Qué conocimientos, en esta línea, son posi-bles de transmisión en los programas de formación y capacitación de administradores?Estas y otras cuestiones resultan provocativas para un amplio programa de investigación, ellas son las tratadas en estudio. Tal vez este camino resulte más productivo que el mar-cado por el abordaje funcionalista del diseño y de las grandes reformas administrativas. Ciertamente, resulta inmensamente complementario.

Inferencias concluyentes

A modo de conclusión, es importante observar algunos puntos formadores de la confi-guración tendencial, merecedores de atención, tanto de los estudiosos de administración como de los reformadores de la máquina administrativa.

En primer lugar, cabe reconocer el hecho de que el diseño organizacional se estableció como subárea del conocimiento, al mostrarse capaz de:

• establecer un puente sólido con la teoría de las organizaciones, o sea, entre la teoría y la orientación de la practica del cambio organizacional;

• desarrollar cuadros conceptuales, integradores y comprehensivos, que dan cuenta de las principales variables organizacionales;

• generar programas de investigación empírica, sofisticada y sintonizada con el mundo empresarial en rápida evolución.

En segundo lugar, en el mundo de la práctica del diseño, el ejecutivo-jefe pasó a asumir un papel de extrema relevancia como protagonista de los procesos de cambio organi-zacional. Él participa activamente, con consultores, gerentes y técnicos, de las reformas sucesivas de las soluciones organizacionales, frente al ritmo acelerado de los cambios y de la relevancia de los modos de organizar para alcanzar los resultados.

Un tercer punto se refiere al creciente interés de la academia, dedicada al tema del diseño organizacional, por la teoría de las organizaciones en su vertiente interpretativa, quizás más por la precariedad de las estructuras y procesos formales de un mundo organiza-cional en acelerado cambio, que por genuina adhesión paradigmática. En este sentido, los temas como la participación y la motivación, antes tratados desde una perspectiva estructural-funcionalista, van abriendo espacio para un tratamiento más profundo del significado atribuido a las relaciones sociales y sus “construcciones” objetivadas, como es-tructuras y procesos organizacionales. El tiempo gana la noción de secuencia, a partir de la dinámica de lo cotidiano transformativo, y el espacio es tomado, sobre todo, por su na-turaleza cultural, capaz de producir las categorías, más o menos compartidas, que viabili-zan interpretaciones relevantes de la realidad y de su transformación, sancionándolas.

Sigue, en cuarto lugar y derivando del punto anterior que, en el plano práctico de los esfuerzos de rediseño, los diagnósticos y las proposiciones de cambio organizacional planeados, tiendan, al menos, a adoptar metodologías participativas y cualitativas, con-ducentes a una interpretación negociada de la realidad administrativo-organizacional. Llegando a la “objetividad” en el diagnóstico y en el cambio por medio da intersubjetivi-dad de los actores.

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En quinto lugar, se desprende la relevancia de que podamos llegar a entender mejor la acción de las personas y, entre ellas, la de los administradores, en contextos en los cuales las estructuras y procesos formales más burocratizados “compiten” con la dinámica de los acontecimientos y con la fluidez de los procesos reconstructivos de la dinámica social en las organizaciones. Es el caso del sector público, donde la política de gerenciamiento público centraliza el control sobre variables relevantes de diseño, en detrimento de la diferenciación promotora de la congruencia del modelo en sus diferentes organizacio-nes individuales. Es aquí donde el concepto de “improvisación” de Weick se torna más importante, quizás como explicitador de la capacidad diferenciada en la obtención de resultados de gestores públicos, actuantes sobre las mismas restricciones estructurales.

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CAPÍTULO 2

Las reformas administrativas en Brasil desde la óptica del diseño organizacional

La literatura histórico-administrativa y analítica sobre las reformas administrativas reali-zadas en Brasil es amplia, aunque dominada enteramente por el estructural-funcionalis-mo. En este capítulo, se pretende resumir aspectos importantes de la literatura, realzando el enfoque y los conceptos del diseño organizacional, en un abordaje sistémico-contin-gencial, referenciado en el capítulo anterior. Esta historia, como se verá, es la búsqueda constante de “congruencias”, caracterizada por avances y retrocesos, teniendo en vista ca-pacitar la máquina administrativa del Estado para la mayor tarea, la de implementación de políticas públicas que conduzcan al desarrollo económico y social.

El cuadro de referencia conceptual presentado nos induce a muchas cuestiones, al admitir que la burocracia pública, al mismo tiempo de enfrentar los desafíos del conocimiento, la tecnología y los recursos financieros en sus diversificadas áreas de actuación, se necesita un modelo organizacional capaz de solucionar problemas teniendo en cuenta múltiples valores, tales como la eficacia, eficiencia, equidad, derechos humanos etc. Además de eso, el carácter artificial de las organizaciones requiere que el desarrollo de este modelo sea consciente y direccionado hacia la obtención de coherencia en el diseño de las variables organizacionales. Y, finalmente, el diseño es un proceso de continuo monitoreo y evalua-ción del ajuste entre objetivos, estructuras y sistemas de gestión del personal, además de la creación y elección de alternativas de cambio cuando este ajuste no existe. Cabe entonces, considerar los puntos a seguir:

• ¿Las cuestiones de dominio de la política y del conocimiento en las áreas de la política pública o las de orden económico-financiero han tenido supremacía sobre las cuestiones organizacionales en la administración pública brasileña?

• ¿En Brasil, la organización del sector público y de sus unidades, resultan de un proce-so de intervenciones conscientes y continuas, de reformas administrativas consistentes, a pesar de intermitentes, o bien de lo contrario, resulta de espasmos caóticos de cam-bios, cuyas motivaciones básicas son el capricho, el poder, las expresiones externas, el clientelismo, el nepotismo, el corporativismo, la influencia de los intereses económicos de grupos privados, en parte, internamente articulados, pero desarticulados entre sí y en relación al interés público?

• ¿Qué propuestas de contenido y qué estrategias de implementación de reforma preva-lecieron?

• ¿Quién modela las organizaciones del sector público y el propio sector en cuanto orga-nización?

• ¿Cuáles fueron los principales desafíos de diseño que el sector público brasileño enfren-tó y con qué grado de éxito?

Con este estudio no se pretende dar respuesta a estas complejas preguntas. Cada una es por sí merecedora de estudios y monografías de maestrías o tesis de doctorado y, aún así, estarían sujetas a mucha polémica y discusión, hasta por ser cuestiones de carácter multidisciplinario e interdisciplinario —como lo son todas las cuestiones relevantes en el

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campo de la administración pública. Sin embargo, un abordaje aún limitado en alguno de esos puntos, representa una importante referencia para este estudio, porque se contex-tualiza la acción del gerente público en Brasil.

El sector público como organización

Antes de dedicarnos a las cuestiones propuestas, es necesario establecer una distinción importante para la idea de diseño organizacional en el sector público.

Pfiffner y Sherwood, recurriendo a Herbert Simon, llaman la atención sobre el hecho que:

Simon considera las organizaciones humanas como sistemas de actividad interde-pendiente, abarcando por lo menos varios grupos primarios. Existen tres niveles de unidades de muchas personas: (1) el menor es el grupo primario; (2) el mayor es la institución, como el Estado, el sistema económico etc.; y (3) los sistemas intermedios, que son las organizaciones.

En esta definición podemos notar una gran ambigüedad, como lo señalara Simon. Pue-den existir organizaciones dentro de las organizaciones —“un órgano completo, una oficina o hasta una sección de un gran departamento puede ser considerado como or-ganización”. 72

En ese sentido, la burocracia pública referente al Poder Ejecutivo, en Brasil, es una organi-zación compuesta de organizaciones de las llamadas administración directa e indirecta (autarquías, fundaciones y empresas estatales -públicas y de economía mixta). De pronto, cabe observar que en este aspecto reside uno de los grandes desafíos del diseño del modelo del sector público.

Desde el punto de vista teórico, como ya hemos visto, los niveles de incertidumbre a que está sujeta una organización, están sistemáticamente relacionados con la estructura, los procesos de información y decisión, los sistemas de recompensa y con las personas.Burns y Stalker, a partir de su investigación, identifican como más eficientes y eficaces aquellas organizaciones que, sujetas a altos niveles de incertidumbre, desarrollan un mo-delo organizacional más flexible, participativo y descentralizado.73 Convencionalmente, se llama a este modelo orgánico. Las evoluciones más recientes de la teoría confirman el modelo en su esencia, si bien introducen nuevos conceptos que contemplan la sofistica-ción de las formas emergentes, capaces de lidiar con los niveles crecientes de compleji-dad e incertidumbre ambiental. Por otro lado, ambientes estables y actividades sujetas a bajos grados de incertidumbre se asocian al modelo burocrático de cuño mecanicista, que demuestra eficacia en situaciones previsibles y rutinarias.

La adopción de un modelo organizacional, sin embargo, no es una cuestión que se res-trinja apenas a la organización como un todo. Los estudios de Richard Hall, Ban de Ven y Delbecq y de Lawrence y Lorsch demuestran que las organizaciones exitosas desarrollan estructuras diferenciadas en función de los diferentes grados de previsibilidad a la que están sujetas sus subtareas.74 Para lidiar con esta situación, las organizaciones adoptan mecanismos de integración proporcional a la ocurrencia de la diferenciación y a la canti-dad de nuevos productos o servicios introducidos.

Dichas consideraciones, asociadas a la proposición de “congruencia” del modelo orga-nizacional, como requisito de eficacia, dejan entrever la complejidad que asumen tales cuestiones cuando se trata del diseño organizacional en el sector público.

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A pesar de abarcar la cuestión multisectorial y la variedad de roles, su intolerancia a la di-ferenciación, sea quizás una de las características más sobresalientes de la administración pública brasileña en el plano normativo. El Estado brasileño, a través de su burocracia, está presente en todos los sectores de la acción social y económica; no apenas formu-lando e implementando políticas, promoviendo, reglamentando y fiscalizando, mas, en muchos casos, también produciendo.

Si, por un lado, el valor innegable de este Estado obligó a sus dirigentes políticos a reco-nocer la necesidad de la diferenciación en la macroestructura burocrática, para poder enfrentar los desafíos e incertidumbres inherentes a las tareas de desarrollo, de urbani-zación y de la industrialización, por otro, las actitudes reticentes e incoherentes hicieron de las sucesivas reformas administrativas una historia de avances y retrocesos en esta cuestión.

En el plano organizacional de las estructuras internas a las unidades administrativas y de producción —ministerios y organismos ministeriales, autarquías, fundaciones y empre-sas estatales—, la burocracia brasileña fue siempre centralista y uniformizadora, desde su configuración moderna establecida a finales de los años treinta.

En el plan de la macroestructura, la creación de diferentes opciones institucionales como las autarquías, las fundaciones y las empresas estatales (públicas y de economía mixta), para interactuar con la administración directa —ministerios y sus órganos—, representa el reconocimiento de la necesidad de diferenciación frente a las subtareas variadas, en su naturaleza y sujetas a diferentes niveles de incertidumbre. En cierta manera, es posible recurrir a Chandler75 para decir que la macroestructura institucional siguió la estrategia de desarrollo adoptada, que impuso al Estado el papel central de promotor y ejecutor, en gran medida, del desarrollo económico y social.

Los esfuerzos y los mecanismos de integración de esta macroestructura diferenciada re-velan, sin embargo, la esquizofrenia de las concepciones administrativas subyacentes a los esfuerzos de reforma administrativa que se rehúsan a asumir, de manera menos am-bigua, los dictámenes de la diferenciación.

En el plan de la gestión del Estado, hasta 1930 la administración pública brasileña estaba vinculada al poder de los coroneles y las oligarquías agrarias, orientadas a la exportación de commodities. La elite rural se caracterizaba por su carácter local, privilegiando este nivel de poder en perjuicio del poder central del país. La fragmentación de la administra-ción pública brasileña fue el reflejo de ese poder local ejercido por los representantes de la economía agraria. Los integrantes de esta elite rural compartían todo el poder político en el país y, así, los estados federados obtuvieron gran independencia del gobierno cen-tral. En este período, los estados realizaban diversas transacciones independientemente del gobierno central, por ejemplo, préstamos en el exterior, recaudación propia de im-puestos de exportación, creación de barreras fiscales interestaduales y formación de sus propias Fuerzas Armadas.

Con la Revolución de 1930, bajo el liderazgo de Getulio Vargas, surgen los ideales de ur-banización e industrialización de la sociedad y el nuevo gobierno comenzó a entender que su proyecto modernizador sólo podría ser viable con el respaldo de una burocracia pública nacionalmente modelada.

Este período es el marco divisorio en la formación del Estado brasileño. A partir de ese

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momento, la administración pública brasileña buscó profesionalizar sus cuadros y la ra-cionalización, a través de la adopción del modelo burocrático. Esa fue la alternativa imple-mentada en la primer tentativa de romper con el modelo patrimonialista hasta entonces predominante. La centralización y la concentración del poder fueron utilizadas como for-ma de superar los núcleos locales de poder. Se buscó la profesionalización a través de procedimientos y controles uniformes, de alto contenido legalista.

Una particularidad importante, que demuestra una contradicción básica en la formación del Estado brasileño, está relacionada con la continuidad de las antiguas formas de poder, representada por las oligarquías rurales con énfasis localista, insertadas en el no “nuevo” Estado que se formó. Esto quiere decir que un modelo nuevo se establece, sin romper completamente con el anterior, lo que trajo incongruencias y disfunciones al Estado bra-sileño, detectables hasta el presente. Según Draibe:

Desde el punto de vista de lo que abarca y de su eficiencia, la modernización y ra-cionalización administrativas fueron parciales, y los bolsones de nueva burocracia convivieron junto al viejo funcionalismo, inerte e inmerso en las múltiples redes de lealtades y presiones de tipo tradicional-clientelístico, acumulado en los registros del Estado.76

Como aclara Beatriz Wahrlich:

Entre 1936 y 1945, comenzó a surgir un plano formal, basado en las teorías adminis-trativas predominantes en las naciones occidentales como los principios de adminis-tración de Willoughby y su teoría del departamento de administración general, con una clara distinción entre actividades-fin y actividades-medio (funciones específicas o sustantivas, de un lado, y funciones generales y de apoyo, de otro) y la noción de que política y administración eran dos funciones diferentes, y que se conducían separadamente.77

Wahrlich cita la gran influencia de los trabajos de Taylor, Fayol y Luther Gullick sobre los reformistas. Pero, sin duda, es Willoughby quien inspira la creación del principal agente de diseño de la burocracia brasileña, él mismo es pieza fundamental del engranaje y forma-dor de una doctrina que se proyecto hacia el futuro en muchas décadas: el Departamento Administrativo del Servicio Público (Dasp).

El Dasp se creó en 1938, con diversas funciones. Entre ellas, debía estructurar el acceso al servicio público, a través de la racionalización y control de las carreras del funcionalismo. En el área de gestión de personal, el Dasp se transformó en el gran fiel de la introducción del sistema de mérito, de promociones por merecimiento, de programas de capacitación de funcionarios y candidatos a cargos públicos, y de legislación reglamentaria del perso-nal, teniendo como norma básica de la gestión el Estatuto de los Funcionarios Públicos Civiles de la Unión, que estableció un régimen propio para esa clase de trabajadores.

Además, el Dasp tenía la función de organizar la estructura de la administración pública. En esta esfera, contribuyó en la creación de órganos reguladores en el área económica y social, como consejos, comisiones e institutos, de un grupo pequeño de empresas de economía mixta, reconociendo ya, la necesidad de estructuras diferenciadas para incluir las subtareas de naturaleza variada.

Finalmente, el Dasp debía elaborar y controlar el presupuesto. En el plano de la informa-

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ción y de los procesos de decisión, enfrentado con los enfoques de la época, promovió la institucionalización de la función presupuestaria y de compras, como estudios orienta-dos al desempeño de las operaciones gubernamentales.

Durante este período se crearon los Departamentos Estaduales del Servicio Público, los “Daspinhos” (pequeños Dasps), que representaron localmente, junto a otros organismos federales, el poder centralizado en el Ejecutivo federal.

A pesar de ello, los sensibles avances en términos de racionalidad y profesionalización de la administración pública no sucedieron únicamente como consecuencia de las activi-dades del Dasp, ya que el surgimiento de los órganos que elaboraban e implementaban políticas globales para el desarrollo del país, fue decisivo para este proceso. Estos órganos estaban vinculados esencialmente al proceso de desarrollo industrial, tenían la responsa-bilidad de dar condiciones para el crecimiento de la industria nacional y sus objetivos pri-mordiales eran las cuestiones de infraestructura de energía y transportes y la instalación de sectores nuevos, como la producción de equipamientos para la apertura de fábricas.Observando que “el estilo de la reforma administrativa fue al mismo tiempo prescriptivo (se armonizaba con la teoría administrativa corriente) y coercitivo (se armonizaba con el carácter político del régimen Vargas)”,78 Wahrlich rechaza aquellos que serían los prin-cipales resultados negativos de la reforma, referentes a su concepción sustantiva y a la estrategia de implementación:

(1) La reforma pretendía realizar demasiado en poco tiempo. Intento ser, al mismo tiempo, global e inmediata, en vez de preferir gradualidad y selectividad.

(2) Se enfatizaba el control y no la orientación y la asistencia.

(3) Fue altamente centralizada en el Dasp y por el Dasp.

(4) La estricta observación de normas generales e inflexibles desanima cualquier intento de atención a diferencias individuales y las complejas relaciones huma-nas.79

Se nota que la constitución del aparato burocrático estatal, centralizado y racionalista ocurrió conjuntamente al proceso de desarrollo económico-industrial del país. Estas dos estrategias de cambio tenían gran interfase y fueron dependientes y subsidiarias una de la otra. Según Draibe:

Este doble aspecto —la conformación de un aparato económico centralizado, que establece efectivo soporte a las políticas económicas de carácter nacional, y la na-turaleza capitalista que la estructura material del Estado va adquiriendo— define el movimiento de estructuración organizacional del Estado de 1930-1945.80

La centralización y el intervencionismo que surgen en el Estado brasileño, a partir de la Revolución de 1930, eran parte de la estrategia desarrollista del país; a pesar de estos tra-zos, con mayor o menor intensidad, nunca más dejaron de ser características del Estado brasileño. Draibe ilustra esa característica:

El Estado Nuevo, que surge en 1930, no resultó de la mera centralización de dispositi-vos organizacionales e institucionales preexistentes. Sin duda, se realizó bajo fuertes impulsos de burocratización y racionalización, consustanciados en la modernización

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de aparatos controlados en las cumbres del Ejecutivo Federal. Centralización y ten-dencia a la supresión de formas duales y fragmentadas del poder, estatización de las relaciones sociales, burocratización y modernización de los aparatos estatales, inserción profunda del Estado en la actividad económica —nunca estará de más insistir en la concomitancia de las cuestiones a las que tendría que responder en este período el Estado capitalista en formación.81

Es interesante observar, en el ideario administrativo brasileño, como manifestación de una cierta esquizofrenia a la cual ya nos hemos referido, la convivencia entre dos tradi-ciones que mantienen sus perspectivas, a veces conflictivas, en el escenario nacional. Si bien por un lado, en detrimento de las inspiraciones clásicas,82 que eran la versión con-temporánea de la época, Brasil ingresó tempranamente a una visión administrativa más moderna, de inspiración norteamericana —comparado con otros países en desarrollo, aún de Europa continental—, por otro lado, el “enfoque jurídico de los problemas de la administración no perdieron vigor en la convivencia con las nuevas corrientes doctri-narias”.83 Este enfoque siempre consideró a la administración pública como semillero del derecho administrativo, con énfasis en la legalidad y en los rituales procesualísticos, dominados, en cuanto campo de saber, por abogados y procuradores.

No es apenas la coexistencia de un pensamiento administrativo gerencial más moderno —aunque mecanicista en su formulación original— con el procesualismo jurídico, here-dado de la tradición continental portuguesa, que contribuye al mosaico del sector públi-co brasileño como organización. Otras fuerzas más determinantes están presentes, por ejemplo el favoritismo. Como analiza Wahrlich:

Las políticas de personal representan un área donde la administración pública más se desvió de sus metas originales, definidas en 1930-45. De hecho, las políticas del sis-tema de mérito, institucionalizadas en 1936, con base en un mandato constitucional, hasta la situación actual, la administración de personal en el servicio público sufrió un claro deterioro. La única razón para impedir que el favoritismo se transformase en un trazo completamente negativo de la administración pública, es el hecho de que ahora hay un número mucho mayor de personas poseedoras de instrucción formal entre las cuales hacer el reclutamiento, sea cual fuere la forma de admisión. 84

Pasados más de sesenta años de su concepción, el sistema de mérito todavía no encon-tró su universalidad en la administración pública brasileña, cuyo ambiente fue siempre refractario a los ideales del Dasp. Ha sido así por variados motivos. Esos ideales o bien en-visten contra los intereses del nepotismo, de la corrupción y del acceso privilegiado a los recursos públicos, beneficiados por el caos administrativo, o representan un chaleco de fuerza centralista y estandarizadora, contraria a las legítimas aspiraciones de introducir la diferenciación en los modelos organizacionales de un sector público, cuya dinámica en favor del desarrollo no se puede negar, a pesar de haber ido muy lejos en el camino del intervencionismo y de la expansión, o aún, de sus disfunciones.

La experiencia del Dasp en lidiar con un ambiente desinteresado, y a veces hostil, no pasó desapercibida a los aplicados estudiosos de las organizaciones públicas, aún fuera del Brasil.

Wamsley y Zald observan que “algunas organizaciones públicas descubren, en algún momento de su existencia, que nadie está muy comprometido ni interesado en sus re-sultados o en su tecnología. Como consecuencia, se vuelven vulnerables a la expansión

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‘imperialista’ de la competencia o quedan libradas a los caprichos de las tendencias eco-nómicas” 85 —o se podría decir, de los planes de estabilización monetaria y del ajuste fiscal, como en el caso brasileño. Estos autores norteamericanos citan al Dasp como uno de los ejemplos de esas agencias.

Aún estando de acuerdo con el diagnóstico de Wahrlich en relación a los equívocos del proyecto del Dasp, tanto como con las causas de su deterioro con el correr del tiempo, la comprensión de esta cuestión de análisis más amplio se hace indispensable, como lo hacen Wamsly y Zald.

Paulo Motta avanza en este análisis para mostrar los límites de las reformas administra-tivas y propone cambios que tengan impacto directo sobre las relaciones entre Estado y sociedad, ya que la simple expansión del Estado, en su opinión:

Sirvió menos al propósito de alcanzar mayor equidad y eficacia en la administración pública que al desarrollo de formas de inserción de nuevos grupos en el sistema de clanes y grupos preferenciales vigentes. La expansión del Estado fue realizada sin alterar sustancialmente las relaciones Estado/ sociedad.86

Este Estado, que “posee fuertes reminiscencias históricas de una opción racional para el mantenimiento de valores y de sistemas tradicionales de poder”, 87 de hecho, no fue sus-tancialmente transformado ni en la era Vargas, ni en los períodos desarrollistas de Kubits-chek y del posterior régimen autoritario militar, ni en la “Nueva República”, 88 que, por el contrario certificó su falencia.89 Los diagnósticos de agotamiento del modelo económico de intervención estatal dieron lugar a la constatación de la desintegración del propio Estado.

Al analizar este atributo de “privatización” del Estado, no sólo en el Brasil, mas también en América Latina, Motta especifica este proceso de apropiación y explica su permanencia a través de los tiempos, los regímenes políticos (dictadura civil y militar intercaladas con períodos democráticos) y de las fases de mayor o menor crecimiento económico. Descri-be los grupos de interés y sus motivaciones:

Los grupos y clanes políticos que se aglutinaron en el aparato estatal están en busca de recursos para garantizar su supervivencia, a través de apoyo de base y de liderazgo. Los recursos obtenidos se utilizan para satisfacer los intereses políticos de poder, los intereses sociales particulares de estos mismos grupos, como los intereses privados de sus miem-bros. Los grupos actúan con la motivación de obtener cooperación, ayuda y protección mutua de sus miembros, a través de canales formales de administración, pero también de una organización informal, o sea una red de apoyo, de comunicación y de interacción ligada por lazos de lealtad política y religiosa, de parentesco, de vecindad, de compadris-mo, etc.90

Los factores de control político más importantes señalados por Motta son:

• los partidos dominados por grupos y clanes, como estructuras formales de articulación y el agregado de intereses;

• la política asistencialista, capaz de preservar, a través de concesiones paternalistas de servicios y beneficios, los valores vigentes;

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• la delimitación de los conflictos políticos a la arena del Estado;

• la restricción a la libre iniciativa (de los outsiders) asociada a la necesaria defensa de la propiedad privada (de los insiders);

• el control de las estructuras burocráticas del gobierno, con el objetivo de tener acceso a grandes porciones del presupuesto.91

En este sentido, el sistema del mérito es antagónico al control de nichos burocráticos, representando una amenaza mucho mayor a nivel de cargos directivos y de jefes, que a nivel de los otros cargos. En los primeros, el sistema de lealtad a los grupos de interés representa decisiones que determinan el acceso privilegiado a los recursos del Estado.Este loteamiento de la burocracia acaso sea el mayor obstáculo al ideal de un tratamiento congruente de las variables de diseño organizacional en el sector público. Las selecciones en relación a la estrategia, estructuras, mecanismos de información y proceso de decisión, además de políticas de personal, son resultado de un intricado proceso influenciado por múltiples grupos de interés y facciones que se benefician por las incoherencias de los diseños institucionales y organizacionales del Estado. Estos intereses son uno de los moti-vos por los que se mantiene esta característica perversa del Estado y sus organizaciones.

Concesiones a la “diferenciación”

Fue exactamente el descrédito en la posibilidad de viabilizar una reforma administrativa de corto plazo, lo que llevó al gobierno democrático del presidente Kubitschek a confiar en los mecanismos de una administración paralela como sustento de su ambicioso y exi-toso plan de desarrollo.92

Las estrategias administrativas adoptadas desde la década del treinta, pasaron a signifi-car, a mediados de los cincuenta, obstrucciones a la continuidad del desarrollo económi-co. Frente a esto, surgieron alternativas que buscaban flexibilizar las acciones dentro de la burocracia estatal.

En el gobierno de Juscelino Kubitschek, y para obtener flexibilidad, se utilizaron algunas formas de actuación conocidas como “administración paralela”, compuesta por algunos organismos ya existentes, como la Cartera de Comercio Exterior (Cacex), vinculada al Ban-co de Brasil, el Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE) y la Superintendencia de la Moneda y del Crédito (Sumoc), además de otros órganos ejecutivos y de asesora-miento nuevos, los Grupos de Trabajo y los Grupos Ejecutivos, y el Consejo de Política Aduanera (CPA).

Los Grupos de Trabajo surgieron de equipos de estudios ya existentes en el Consejo de Desarrollo; actuaban como asesorías sin funciones ejecutivas y estaban direccionados al estudio de la viabilidad de implementación de metas específicas, en concordancia con los Grupos Ejecutivos, ya que los miembros eran parte de su composición. Fueron creados gradualmente desde el inicio del gobierno de JK hasta mediados de 1958.

Los Grupos Ejecutivos tenían una actuación distinta y estaban compuestos por repre-sentantes del sector público y del sector privado. Justamente por su composición mixta, involucrando los sectores público y privado, representaron una forma innovadora de co-ordinación del proceso de decisión. Ellos eran responsables por la concesión y manipu-lación de los incentivos para la implementación del Plan de Metas. Los Grupos Ejecutivos

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tenían autonomía presupuestaria y de reclutamiento de personal y, a través de ello, ga-rantizarían un amplio margen de flexibilidad operacional.

La administración paralela fue la forma encontrada para posibilitar una administración eficiente y ágil, sin llegar a una reforma compleja en las formas de actuación del gobierno brasileño. Benevides dice:

La administración paralela era, en consecuencia, un esquema racional, dentro de la lógica del sistema —evitando la inmovilidad del sistema sin tener que confrontarlo radicalmente—, ya que los nuevos organismos funcionaban como centros de aseso-ramiento y ejecución, mientras que los antiguos continuaban correspondiendo a los intereses de la política de clientela aún vigente.93

La administración paralela en el gobierno de JK tenía, por lo tanto, funciones específicas y bastante direccionadas. El objetivo era viabilizar, a través de los grupos de asesoramiento y de ejecución, la implementación del Plan de Metas. Simultáneamente, la administración burocrática formal continuaba actuando normalmente en sus áreas.

Como instrumento de planeamiento gubernamental, “el plan de metas, por la comple-jidad de sus formulaciones —comparado con las tentativas anteriores— y por la pro-fundidad de su impacto, puede ser considerado la primera experiencia de planeamiento gubernamental efectivamente puesta en práctica en el Brasil”.94 El período JK se caracte-rizó, principalmente, por la fuerte industrialización, consolidación del proceso de urbani-zación y mayor interiorización del desarrollo.

La importancia de la administración paralela debe ser evaluada por diversos factores:

• por ser pionera en su actuación organizacional;

• por la innovación, en términos de planeamiento gubernamental brasileño, que repre-sentó el Plan de Metas, que era, en última instancia, el motivo de su existencia;

• por los buenos resultados alcanzados por el Plan de Metas, ya que gran parte de sus propuestas fueron total o parcialmente alcanzadas.95

Es muy interesante notar que, a pesar de ser raramente identificado como una de las causas que llevaron a la institución del régimen autoritario pos-64, el caos de la adminis-tración pública, durante el gobierno Jango, pudo haber tenido mayor importancia en el desencadenamiento del acontecimiento, del que las teorías de la ciencia política acos-tumbran considerar. Este hecho se enfatiza en el trabajo de Soares:

El desorden, el caos y la anarquía, en oposición al orden, la estabilidad, la seguridad y la tranquilidad, ocupan una posición central en los análisis de la situación política, hechos por los militares, aún cuando son conceptos usualmente despreciados por los científicos sociales. (...) El caos está siempre presente en los discursos y pronun-ciamientos hechos por militares con respecto a la situación que llevó al golpe del 64. (...) En los discursos de los presidentes militares, siempre críticos del gobierno de Goulart, se dio más atención al caos y al desorden que a la inflación o la estancación. (...) el clima de caos administrativo, que imperó durante el gobierno de João Goulart, y antes de él, desde agosto de 1961, parece haber contribuido a convencer a los militares a intervenir.96

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Es esencial mostrar que la necesidad de reforma administrativa fue causada por la ex-cesiva complejidad que el gobierno brasileño va gradualmente adquiriendo, cuando pasa a realizar tareas referentes al desarrollo económico. El aparato estatal creció aunque sin racionalidad. Se volvió demasiado grande y complejo, manteniendo la misma lógica administrativa anterior, lo que inviabilizaba la resolución de los nuevos problemas que surgían.

Según Mitraud y sus colaboradores, se diseñó con mayor nitidez un cuadro de:

cambio cualitativo de la demanda social en relación al poder público. Apenas se reivindican garantías de libertad, de propiedad y derechos individuales. Resultaba imperativo el desarrollo económico y sus frutos: salud, vivienda, cultura, asistencia, pensiones, en suma, bienestar social. Cabe a la administración pública, actualmente, no sólo generar y promover el crecimiento económico y la prosperidad general, sino también, en todos los sectores donde no entre su actuación directa, inducir a la na-ción a desarrollarse.97

Las funciones del Estado se multiplicaron, y rápidamente con ello era necesario introducir cambios que posibilitasen el cumplimento de las expectativas de la sociedad, en relación al desempeño gubernamental.

El proyecto desarrollista implementado por el régimen militar atribuyó al Estado un pa-pel preponderante en el impulso del crecimiento económico y promovió, a través del Decreto-Ley No 200, de 1967, la búsqueda de un modelo organizacional coherente con la estrategia definida por el régimen.

Cabe notar que, con el fin de la guerra y de la dictadura de Vargas, se inició un proceso de debilitamiento del Dasp, principal agente modelador en el sector público brasileño, que guardaba fuerte identificación con aquella dictadura. Con eso, la acción gubernamental de reforma se alternó entre la rutina, la creación y desmembramiento de ministerios, su-mado a la elaboración de estudios, algunos de los cuales fueron rescatados como subsi-dio a la amplia reforma que sería realizada por el régimen militar instaurado en 1964.El 25 de febrero de 1967 entra en vigencia el Decreto-Ley No 200, marco de la administra-ción pública brasileña, como instrumento de reforma.98 Sin embargo, el texto del Decre-to-Ley No 200 no surgió originalmente en ese período; gran parte de aquello aprobado en 1967, ya estaba presente en el texto elaborado por la comisión instalada para realizar la reforma administrativa en 1963, la que tenía raíces en los esfuerzos reformistas del go-bierno de Getulio Vargas, a través del Dasp. Es esencial notar que la gran diferencia, que representó el régimen autoritario militar para la reforma administrativa, fue la posibilidad de implementar un texto, que ya estaba siendo discutido y elaborado hace tiempo, ya que no necesitaba del apoyo y el respaldo político para aprobarlo en el Congreso. Como régimen autoritario, simplemente lo estableció bajo la forma de decreto-ley. Los gobier-nos anteriores, que habían diagnosticado la necesidad de una amplia y profunda reforma administrativa, estableciendo hasta comisiones para estudiarla y prepararla, no la imple-mentaron por diversos motivos, entre ellos la instabilidad política.

Mientras tanto, el gobierno militar, que se establece en 1964, consideraba la reforma ad-ministrativa esencial. Según Lambert:

Después de la Revolución de Abril, la atención se volcó nuevamente a los problemas de la administración; el nuevo gobierno (...) era menos favorable al clima de “empleís-

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mo” político y demagogia que había marcado las presidencias anteriores. Además, el nombramiento de Roberto Campos como Ministro de Planeamiento, trajo a los pro-blemas de planeamiento y administración un prestigio como jamás habían tenido. La reforma administrativa era la meta que estaba en pauta en la década del sesenta, como el desarrollo económico lo había sido a da década del cincuenta.99

El Decreto-Ley No 200 renovó la estructura básica de la administración pública federal, estableciendo la administración directa, aquella constituida por los órganos integrantes de la presidencia de la República y de los ministerios, y la administración indirecta, com-puesta por autarquías, fundaciones, empresas públicas y sociedades de economía mixta. Conjuntamente, estableció directrices para la reforma administrativa:

[En el Decreto-Ley No 200] sintéticamente, se aceptaba el supuesto de que la admi-nistración federal no disponía de condiciones de funcionamiento para atender a la colectividad brasileña. Las causas de esta ineficiencia serían las siguientes: centraliza-ción excesiva; ejecución directa; centralización de poderes en Unión en detrimento de los gobiernos locales; falta de continuidad administrativa; congestionamiento de la presidencia de la República; inexistencia de planeamiento institucionalizado; de-ficiencia de la regionalización e interiorización; inadecuada fiscalización de recursos públicos; deterioro del sistema de mérito.100

El consenso sobre el Decreto-Ley No 200 es su abordaje sistémico, innovador para la época, que consideraba la administración pública como un gran sistema interligado, que debería ser coherente y sincronizado para obtener un buen funcionamiento. Eso fue una evolución, ya que trajo innovaciones de la teoría de las organizaciones para el sistema administrativo brasileño.

No obstante, es posible hacer una crítica en relación al modelo “centro-periferia”,101 que permaneció orientado hacia las funciones de la administración pública, aún después de la adopción de esa visión sistémica. Esto se identificaba principalmente en las activida-des-medio, como el sistema de personal y el control financiero. El hecho es que estos dos modelos pasaron a convivir dentro del sistema administrativo brasileño, creando una realidad donde las estructuras se modelaban de forma sistémica, a pesar de mantener siempre una dependencia infranqueable de las unidades sectoriales y seccionales (en los órganos de la administración indirecta), en relación a las unidades centrales del sistema, inhibiéndose así las posibilidades de la “diferenciación”.

El Decreto-Ley No 200 fue, desde su implantación, ampliamente analizado, y siempre fue blanco de críticas y elogios. Incontestables fueron las profundas alteraciones devenidas de ese decreto al sistema administrativo brasileño. En el análisis del Decreto-ley no 200, algunas de las transformaciones inducidas fueron decisivas para el nuevo diseño que el gobierno federal asumió.

Inicialmente, la gran valorización de la administración indirecta, a través de fundaciones, autarquías, empresas públicas y sociedades de economía mixta, significó un período de gran flexibilidad en la administración federal. Otro avance, posibilitado por el Decreto-Ley No 200, fue la contratación de servicios; todo aquello que no representaba la acti-vidad-fin de la institución, o sea, que funcionaba como soporte —por ejemplo, limpieza y seguridad—, pasó a poder ser contratado a terceros. Además de eso, los servicios de construcción civil, como edificios, rutas, viaductos, puentes y otras obras, pudieron, des-pués del Decreto-Ley No 200, ser contratados a través de prestadores. Eso significó un

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direccionamiento mucho mayor de las instituciones para aquellas que eran realmente sus actividades-fin, sus prioridades.

El Decreto-Ley No 200 viabilizaba la contratación de personal como “celetista”102 dis-pensando la obligatoriedad de la realización de concurso público y, consecuentemente, no proporcionando estabilidad para los funcionarios así contratados. Esto significó una gran agilidad en la selección y contratación del personal en el servicio público. Se llegó a pasar de la flexibilidad a la permisividad. Para contratar empleados más calificados y por lo tanto, con salarios más elevados, los ministerios se valían de hacerlo a través de las em-presas públicas vinculadas (administración indirecta) y sujetas a su supervisión. Con eso, se presentaban situaciones mayúsculas, en las que los responsables de la supervisión de una empresa podrían estar en la planilla de liquidación de sueldos del ente supervisado. Como agravante, los expedientes de flexibilización encontrados por medio de la admi-nistración indirecta, reproduciendo el fenómeno de la administración paralela de Jusce-lino Kubitschek, en mayor escala, desanimaron el compromiso con el perfeccionamiento sistemático de la administración directa y, consecuentemente, con los propósitos de la reforma administrativa. En relación al Decreto-Ley No 200, se puede afirmar que todas las premisas básicas —o sea, planeamiento, coordinación, descentralización, delegación de competencia y control— tuvieron serias y muchas veces infranqueables dificultades de implementación.

Como resume Carlos César Pimenta:

Brasil vivió un proceso de centralización organizacional en el sector público en las décadas del treinta al cincuenta, con predominio de la administración directa y fun-cionarios estatutarios. Ya en las décadas del sesenta al ochenta, hubo un proceso de descentralización [organizacional], a través de la expansión de la administración indirecta y de la contratación de funcionarios celetistas.103

El fortalecimiento de la administración indirecta y de las empresas estatales, capaces de remunerar mano de obra de mejor calidad y aún de mantener, en sus planillas de liquida-ción de sueldos, cuadros que ocupaban puestos de dirección y asesoramiento superior en la administración directa, contribuyó en el debilitamiento, con el tiempo, del modelo institucional del sector público.

Durante el régimen autoritario, la sociedad perdió control sobre el sector público como un todo; con la flexibilización obtenida a través de la administración indirecta, la adminis-tración directa, progresivamente abandonada y desmoralizada, perdió control, salvo en raras excepciones, sobre las instituciones y empresas vinculadas a ella. Los sistemas de integración se tornaron inocuos. Los sistemas de control perdieron densidad política y pasaron a manifestar su esencia burocrática, limitadora de la diferenciación. Incapaces de gerenciar sus propias operaciones y las funciones integrativas referentes a la supervisión ministerial, los ministerios iniciaron una fase de franca decadencia a partir de los años ochenta, con el ocaso del propio régimen militar.

Se puede decir que el modelo organizacional adoptado por el régimen militar fue co-herente con los proyectos económico y político al que sirvieron. Fue capaz de generar resultados significativos de corto y mediano plazo, alcanzando su clímax en los años se-tenta. Sin embargo, estuvo sujeto a algo más que el desgaste precoz —a una verdadera degeneración—, con el agotamiento de esos proyectos y de su sustento político.

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Ilustra este punto el hecho de que, en 1979 y por el Decreto No 84.128, fue creada la Secretaría de Control de las Empresas Estatales (Sest), cuyo objetivo era auxiliar en la dis-cusión y en la ecuación de los problemas de la administración pública indirecta federal.La importancia que la administración indirecta obtuvo en el período puede observarse en la afirmación de Dutra: “Las empresas públicas representan así la modalidad más im-portante de intervención del Estado”. 104

La Sest tenía, básicamente, la función de controlar las empresas estatales, verdadero sus-tento de la intervención del Estado en la economía. De esta manera, se buscaba la coor-dinación y adecuación de las políticas de las empresas públicas a las políticas públicas globales, en especial a la política económica.

Un aspecto importante a ser resaltado es que, con el correr de la década del cincuenta hasta la década del ochenta, la intervención gubernamental en la economía brasileña se dio, no sólo en términos del gobierno federal, sino también en las esferas de los estados federados y los municipios. De esa forma, además de las muchas empresas públicas, au-tarquías y sociedades de economía mixta federales, hubo una gran expansión de esas entidades en los ámbitos estaduales y municipales.

Para el desarrollo de este estudio, el análisis se detendrá en la esfera federal. Hay que tener en cuenta que las dificultades enfrentadas por la Unión en relación al control y ad-ministración de las instituciones de la administración indirecta, ocurrían igualmente en el dominio de los estados y municipios.Estas dificultades pueden ser clasificadas como administrativas y políticas, además de una contradicción fundamental que Dutra nos presenta: “Esas personas jurídico-adminis-trativas [las empresas del Estado], cuya forma es de derecho privado pero el substractum es público, nacen ya dentro de esta ambigüedad, que va a acompañarlas siempre”. 105

Con el significativo crecimiento de la administración indirecta, principalmente después de la década del sesenta, se hacía necesario instituir formas de control compatibles con la complejidad e importancia de las empresas públicas en la realidad de la economía bra-sileña. Por primera vez, el control de las empresas estatales está formalmente instituido por el Decreto-Ley No 200, a través de la supervisión ministerial. Así, las instituciones de la administración indirecta eran controladas por el ministerio al cual estaban vinculadas. El objetivo principal de la supervisión ministerial, según Motta, era “armonizar la actuación de las empresas públicas con los objetivos y políticas del Gobierno. [Además] la conso-nancia entre las administraciones directas e indirectas es fundamental”. 106

No obstante, es importante observar que una parte de las disfunciones de las empresas estatales fue causada por una opción política del gobierno federal, como fue aumentar el ingreso de fondos externos, a través de préstamos obtenidos por las estatales. Con la creciente dificultad de obtención de préstamos externos, el gobierno federal utilizó mu-chas de las estatales como forma de obtener tales recursos. En ese aspecto, la supervisión ministerial fue decisiva para que el proceso ocurriese. Las estatales, por estar vinculadas a los ministerios, recibían las órdenes emanadas del gabinete presidencial. De esa forma estaban totalmente atadas a las decisiones presidenciales y ministeriales. Esto se puede constatar en el siguiente texto:

El gobierno pasó a utilizar a las estatales como instrumentos de captación de aho-rros externos, con objeto de complementar el ahorro interno con captaciones en el exterior. Aumentó la potencialidad de crecimiento de esas empresas en virtud de los

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flujos adicionales de recursos de largo plazo y de mayor contacto de las entidades con métodos y tecnología externa.107

Parte del endeudamiento de las empresas públicas en el período, no debe juzgarse como mala administración u opciones de inversión desastrosas. Gran parte de esos recursos externos fue obtenida por las estatales como forma de aumentar el ahorro interno, equi-librando así la política económica del gobierno federal.Después de una década de gran expansión de la actividad económica del Estado, de 1970 a 1980, la grave crisis nacional causada por la crisis internacional del petróleo lleva al gobierno federal a crear la Sest, en 1979, como instrumento de control de los recursos y dispendios de las empresas estatales.

Con el Decreto No 93.216, del 3 de septiembre de 1986, la Sest pasa a tener mayor po-der de control sobre las empresas que, directa o indirectamente, eran controladas por la Unión,108 en el sentido de buscar revertir las disfunciones causadas por la supervisión ministerial, en especial la excesiva vinculación de los proyectos implementados por las empresas estatales en los objetivos ministeriales, dejando, muchas veces, de observar los objetivos mayores de la política nacional. No obstante, con el transcurso de sus activida-des, la Sest ejerció con demasiado énfasis su poder de control, generando dificultades para la gestión de las estatales por parte de sus directores, y resistencia bastante acentua-da por parte de las organizaciones de la administración indirecta a su actuación.La gran crisis de las décadas del setenta y ochenta, inflamada por los dos choques del petróleo y sus consecuencias en la economía mundial, y la transición democrática, des-pués de la larga fase de autoritarismo, fueron causa de profundas alteraciones sociales, económicas, políticas e institucionales en la realidad brasileña. Esas transformaciones y el contexto de crisis afectaron drásticamente el sistema administrativo brasileño, según lo confirman Castor y França:

En los años setenta se hizo más difícil mantener la coherencia conceptual de nuestro modelo administrativo. Entre muchas otras disfunciones, asistimos a la fragmentación del aparato administrativo central a través de la multiplicación de agencias guberna-mentales, a la imposibilidad real del ejercicio de supervisión ministerial, dificultando y aún impidiendo el cumplimento de funciones esenciales de coordinación guber-namental en todos los sectores, y a la falencia de la ya precaria política de personal, a fuerza de la proliferación de regímenes jurídicos y salariales diferenciados. 109

El predominio de la administración indirecta y de la contratación de funcionarios celetis-tas, a que la administración pública brasileña asistió en el transcurso de los años sesenta a los ochenta, sufre un proceso de inflexión con el inicio de la Nueva República, en 1985. Sin embargo, este proceso se consolida realmente en la Constitución Federal, promulgada en 1988. Según Pimenta,110 esta tendencia histórica a un ciclo de centralización, en términos de la configuración del área administrativa, con el retorno a un “modelo clásico”111 ocu-rrido en ese período, fue decisiva como influencia para algunos de los direccionamientos más estandarizantes de la Constitución de 1988, como el Régimen Jurídico Único y los controles sobre la administración indirecta, como la Ley de Licitaciones (Ley No 8.666).La Ley No 8.112, del 1 de diciembre de 1990, dice respecto de los servidores públicos, tanto los funcionarios públicos como los contratados de acuerdo con la CLT, que sirvan en todas las esferas de la administración pública, sea en la administración directa, o en las fundaciones públicas y agencias autónomas, bajo el Régimen Jurídico Único (RJU). Como Pimenta observa, “consagra la expresión constitucional de servidor público civil, en subs-titución de las anteriores denominaciones de funcionario público y servidor celetista”.112

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La importancia del RJU instituido para el funcionalismo federal, puede ser dimensiona-da por dos aspectos. Inicialmente por la equiparación jurídica, que significó alteraciones formales profundas para el sistema administrativo. El fin de un recurso de flexibilización (contratación de funcionarios celetistas) significó una gran dificultad de gestión. Esto tuvo consecuencias más drásticas en la administración indirecta, donde la pérdida de la posibilidad de flexibilidad significó una amenaza al buen desempeño de las actividades, ya que todos los procesos de recursos humanos pasaron a ser regidos por concurso pú-blico y por la estabilidad.

El renacer de la centralización

Si bien en el plano económico existe un cierto consenso en definir los años ochenta como la década perdida, tanto para Brasil como para otros países de América Latina, sin embar-go representaron un reingreso a la democracia. Durante este período, se establecieron los presupuestos para una revisión amplia y profunda del Estado, que ganaría empuje en los contextos de la elaboración de la Constitución de 1988.

En lo relativo al diseño organizacional del sector público, ganan evidencia:

• el redimensionamiento del rol del Estado, mediante privatización de las empresas esta-tales, desregulación; y redistribución de competencias entre gobierno federal, estados y municipios, de acuerdo con una nueva realidad fiscal que, supuestamente, privilegiaría estos últimos en recursos;

• la institucionalización del régimen único estatutario para el funcionalismo.

El gobierno del presidente Fernando Collor de Mello (1990-92) fue instable y breve. Los cambios realizados a través de reforma administrativa pueden ser clasificados en dos fases distintas. Inicialmente, un período de reacomodamiento de la estructura organi-zacional, mediante fusiones y extinciones de órganos de la administración directa e in-directa, fase en la que sucedió el “enjuague de la máquina”. Posteriormente, la fase donde se buscaba reestructurar el funcionamiento de la máquina pública. Este período estuvo marcado por anuncios y tentativas frustradas de despidos de funcionarios. La política de enfrentamiento utilizada en el gobierno de Collor, especialmente en relación a los servi-dores públicos, fue motivo de grandes enfrentamientos y confusiones. La literatura sobre este período muestra que las actitudes precipitadas, así como la falta de preparación en términos de alteraciones de la legislación, causaron la inviabilidad de las medidas pro-puestas, principalmente en relación al despido de funcionarios públicos. De esta forma, la reforma administrativa implementada durante este mandato, además de significar una gran alteración en el modelo del aparato estatal, fue muy polémica.

Para los propósitos de este trabajo, es importante notar que los intentos de contener los gastos, del control social sobre la burocracia, de la “moralización” y de ataque al corporati-vismo, presentes en el gobierno de Collor de Mello, fueron refrendados por el surgimiento de centralización y de los mecanismos tradicionales de control e integración, conflictivos en su naturaleza, con las necesidades de diferenciación. La propia reforma administrativa de Collor acabó por representar un retroceso a los tiempos del Dasp, reviviendo a nivel de los ministerios la concepción del fortalecimiento del Departamento de Administración General,113 con la creación de secretarías orientadas para este fin.114

El abrupto ocaso del gobierno de Collor, por un proceso de impeachment, dejó como

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saldo el derrumbe de la máquina administrativa y un intento abortado de “centralización” de la corrupción.

La reforma administrativa gerencial: el retorno de la “diferenciación”

El presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) asumió el cargo en 1994, teniendo la reforma del Estado como uno de sus principales objetivos.115 La importancia dada por el gobierno a la reforma se justificó por la creencia de que la larga crisis económica enfren-tada por Brasil, desde el final de la década del setenta, fue causada por la crisis del Estado. Sin embargo, esa creencia es motivo de gran polémica, ya que muchos estudiosos y aca-démicos creían que la relación era exactamente inversa, es decir la crisis del Estado fue causada por la crisis económica. Es importante identificar esa contradicción, pues mucho del contenido de la reforma administrativa propuesta por el gobierno de FHC, y de las críticas sufridas, puede ser comprendido cuando intentamos invertir “causa-consecuen-cia”. 116

La reforma del Estado, propuesta por el gobierno de FHC y orquestada, en parte, por Bres-ser-Pereira, tiene tres vertientes principales:

• reforma fiscal;

• reforma de la estrategia de desarrollo económico y social del Estado;

• reforma del aparato de Estado y su burocracia.

El Ministerio de Administración y Reforma del Estado (Mare) fue responsable de la elabo-ración e implantación de la reforma administrativa. El énfasis de la reforma administrativa propuesta estuvo en la transición del modelo de administración burocrática a un modelo de administración gerencial. La administración gerencial sería una forma de atraer las más recientes conquistas de la administración de empresas a la administración públi-ca. Sus principales premisas estaban direccionadas hacia la eficiencia, agilidad, calidad y flexibilidad. La administración gerencial propuesta en Brasil tiene sus raíces en las expe-riencias del Reino Unido, de Nueva Zelanda, Australia y de los Estados Unidos. Sobre eso, consta el Plan Director de Reforma del Aparato del Estado:

La administración pública gerencial ve al ciudadano como contribuyente de impues-tos y como cliente de sus servicios. El paradigma gerencial contemporáneo, funda-mentado en los principios de la confianza y de la descentralización de la decisión, exige formas flexibles de gestión, horizontalización de estructuras, descentralización de funciones, incentivos a la creatividad.117

La administración gerencial tiene como objetivo superar las dificultades e inconsistencias de la administración burocrática, manteniendo, a pesar de todo, algunos de sus aspectos, en especial en el núcleo estratégico. La reforma administrativa dividió las acciones estata-les en cuatro sectores, cada uno situado dentro de tres posibilidades de propiedad:

• núcleo estratégico (propiedad pública estatal) —correspondiente al gobierno, es donde se formulan las leyes y las políticas públicas, debiendo ser un sector reducido, donde las decisiones estratégicas sean tomadas. Existirá para el gobierno federal y, también, para los niveles estaduales y municipales;

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• actividades exclusivas del Estado (propiedad pública estatal) —actividades donde el “po-der del Estado” es ejercido, o sea, solamente el Estado puede actuar para reglamentar, fiscalizar y fomentar. En este sector se incluyen, por ejemplo, los órganos de fiscalización y reglamentación, la jubilación básica, el control del medio ambiente y el subsidio a la educación básica;

• servicios competitivos o no exclusivos (propiedad pública no estatal)118 —actividades en las que el Estado no ejerce su “poder”. Son servicios que involucran derechos humanos fundamentales, como educación y salud, y que generan economías externas, o sea, no pueden ser directamente relacionados al lucro, ya que sus beneficios se distribuyen por toda la sociedad. Como ejemplo, se pueden citar las universidades, los hospitales, los cen-tros de investigación y los museos;

• producción de bienes y servicios para el mercado (propiedad privada) —sector que impli-ca las actividades económicas típicamente productivas, con generación de lucros.

Para las actividades del sector de producción de bienes y servicios para el mercado, la forma de transferencia de las actividades del ámbito del gobierno federal para la órbita del mercado fue la privatización.

La privatización se rige por el Programa Nacional de Desestatización (PND), que está com-puesto por el Consejo Nacional de Desestatización (CND),119 órgano de decisión, y por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), en calidad de gestor del Fondo Nacional de Desestatización (FND).

Ya en el sector de servicios competitivos o no exclusivos, las actividades serían transferi-das mediante el proceso de “publicización”, o sea, la adopción de formas de producción no lucrativas de bienes y servicios públicos por parte de la sociedad. El proceso de publi-cización se da a través de la transformación de las instituciones públicas prestadoras de servicios en entidades de derecho privado sin fines lucrativos, con acompañamiento del gobierno, a través del contrato de gestión establecido entre las partes, y la sociedad civil, por intermedio de los consejos administrativos.

Ese proyecto se denomina Organizaciones Sociales (OS). Algunas instituciones ya fueron transformadas en OS. El precepto básico del proyecto de las OS es posibilitar una admi-nistración más flexible y ágil de las instituciones, sin perder la capacidad de control, ya que actúan en áreas esenciales para la población. La forma para posibilitar la conjunción de estas dos necesidades se dio a través de la diferenciación en términos de propiedad. Son instituciones de derecho privado, sin fines de lucro, bajo la órbita del control estatal, ya que el gobierno federal cede los bienes y el cuadro funcional para la actividad de la nueva institución, además hay control mediante el contrato de gestión establecido entre la administración de la institución y el gobierno federal.

En términos administrativos, la nueva institución transformada en OS tiene la ventaja de poder ser gerenciada según los preceptos de la administración privada. Hay realmente un proceso de transformación durante la transición de una determinada institución a una OS; existen varias etapas, cronológicamente organizadas e interdependientes a ser superadas. Es importante destacar que, según los preceptos del Plan Director de la Refor-ma del Aparato del Estado, la transformación de una determinada institución en OS debe surgir del interés común del gobierno federal, representado por los órganos a los cuales está vinculada, y de la institución. Lo importante, en términos de transformación, es que

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hay un cambio en la configuración jurídica de la institución. Para que eso suceda, la ins-titución inicial debe extinguirse y otra debe ser creada, con las características jurídicas exigidas por las OS.

Una de las etapas a transponer, para que haya transición a OS, es la elaboración de un nuevo estatuto de la institución, coherente con los nuevos objetivos y procedimientos. Se deben elaborar reglamentos de adquisiciones, contratos y patrimonio, que determi-nen las reglas propias de la OS para la realización de esas actividades. Esto significa una gran alteración en la realidad de la institución. Anteriormente, la institución debía actuar según las reglas de la administración pública, realizando licitaciones para efectuar adqui-siciones y estaba sujeta a una serie de dificultades y limitaciones legales. Además, debe elaborarse un reglamento de personal, donde se especifiquen las reglas a ser seguidas en el proceso de selección y contratación de personal.

En el contexto de la administración pública brasileña, donde las organizaciones públi-cas enfrentan grandes dificultades en su actuación, causadas por las exigencias legales —especialmente en lo que se refiere a las compras y la contratación de personal, en las que debe realizar la licitación y el concurso público—, la posibilidad de establecer las propias reglas y condiciones de compras y contratación de personal significa un avance importante en la gestión de las organizaciones. El objetivo de la reforma pretendida por el gobierno de FHC es justamente la de optimizar el funcionamiento de las organiza-ciones públicas, a través de formas flexibles de gestión, la llamada forma gerencial de administrar el bien público.

La flexibilidad y agilidad descriptas son posibles una vez que las OS son instituciones de derecho privado sin fines de lucro; con eso, el control del gobierno federal se da a través del contrato de gestión. En el caso que la OS no cumpla las metas cuantitativas y cualita-tivas acordadas entre las partes, en el período de vigencia del contrato de gestión, la OS puede extinguirse y puede volver a los moldes anteriores del servicio público.

Otro punto se refiere a los cambios de la cultura organizacional requeridos por la transfor-mación institucional de la OS. Además de los cambios de procedimientos prácticos, como compras y personal, la OS pasa a tener metas claras y bien definidas a ser cumplidas, que deben estar en sintonía con su misión y con las transformaciones y características del ambiente en el que está insertada. Todo eso representa una alteración substancial en la conducción de las actividades, mientras que anteriormente había objetivos establecidos, formas precarias de evaluar su cumplimiento o no.

En el sector de actividades exclusivas del Estado, la reforma administrativa tiene una propuesta innovadora: las agencias ejecutivas. El proyecto prevé la transformación de fundaciones y autarquías, que ejerzan funciones exclusivas del Estado, en agencias eje-cutivas. Detentoras del “poder de policía” del Estado, las agencias ejecutivas serán aptas para el ejercicio de las funciones reguladoras y fiscalizadoras imprescindibles al control de la prestación de servicios de utilidad, mediante concesiones por empresas privatiza-das, como en los sectores de energía, transportes y comunicaciones.

La adhesión de una institución al proyecto de agencias ejecutivas depende de algunos prerrequisitos. La institución debe implementar un plan estratégico de reestructuración y desarrollo institucional. Además de la mayor funcionalidad posibilitada por ese instru-mento, es importante la predisposición interna de la institución en buscar formas de me-jorar su desempeño. Esa predisposición es condición esencial para que una institución

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sea apta para participar, ya sea del proyecto de las organizaciones sociales, o del proyecto de las agencias ejecutivas. Otro prerrequisito para la adhesión es la firma de un contrato de gestión entre la institución y el gobierno federal, en la figura del órgano al cual la ins-titución está vinculada.

El contrato de gestión establece los derechos y las obligaciones de las partes. La principal innovación, que trae la adopción del contrato de gestión como instrumento de control, es establecer formas más objetivas de evaluación de los resultados de la institución, ya que en él deben constar las metas, cuantitativas y cualitativas, a ser alcanzadas por la institución, así como indicadores de desempeño. Este es un aspecto importante, porque significa una forma de superación del problema crónico de control de las organizaciones públicas.

A diferencia del proyecto de las organizaciones sociales, en el proyecto de las agencias ejecutivas no hay cambio en la figura jurídica de la institución. Las alteraciones enfocan la gestión y la forma de control de los resultados de la institución. En términos de gestión, las innovaciones que posibilitan mayor autonomía de las agencias ejecutivas se dan en tres aspectos. En el presupuesto de la institución, los valores serán presentados de for-ma conjunta; con eso, la gestión de presupuesto y finanzas tendrá mayor posibilidad de maniobra en la ejecución del presupuesto. La gestión de recursos humanos, por ser una parte de la administración pública, continuará realizando la selección de personal por medio de concurso público; sin embargo, esto podrá ser realizado por la propia institu-ción en caso de necesidad de contratación de funcionarios y recursos presupuestarios disponibles. Además, se enfatizarán las cuestiones de desempeño y mérito funcional, y la institución puede establecer bonificaciones de desempeño a los funcionarios. En relación a servicios generales y contratación de bienes y servicios, será posibilitada alguna flexibi-lidad, como la concesión de un límite para la dispensa de licitación; con eso, en algunos casos, la institución no tendrá necesidad de realizar una licitación, cuestión que agilizara la gestión del área y, consecuentemente, de la institución como un todo. Finalmente, la institución tendrá autonomía para adaptar sus estructuras organizacionales a sus nece-sidades de funcionamiento.

La flexibilidad y mayor autonomía de gestión identificadas en los ítems anteriores tienen como contrapartida, la necesidad de mejorar el desempeño de la organización y alcanzar así, las metas acordadas en el contrato de gestión. Es una forma más objetiva, dinámica y funcional de buscar un mejor aprovechamiento de los recursos y también de los re-sultados en las organizaciones públicas, superando, de esa forma, los antiguos controles burocráticos que privilegiaban las reglas formales de funcionamiento en detrimento de los resultados obtenidos.

El modelo general propuesto, mientras tanto, sufrió oposiciones crecientes en cuanto su implementación, cuando el gobierno de FHC llegó al final de su mandato.

Causas de la incongruencia en la administración pública brasileña

El análisis de los sucesivos avances y retrocesos en los procesos de reforma administrativa en Brasil, que acabamos de emprender, nos sugiere la profundización de la discusión de las posibles causas de la permanente incongruencia en la formatación de las principales variables de diseño organizacional, en el sector público brasileño, a pesar de las sucesivas reformas administrativas.

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Además del papel estandarizador ya analizado de las “políticas de gerenciamiento públi-co”, otros factores contribuyen de forma decisiva a las incongruencias del diseño en el sec-tor público. En primer lugar, cabe continuar un poco más en las cuestiones de naturaleza profundamente política, ya explicitadas, referentes al ejercicio del poder, en una sociedad en desarrollo, como es el caso de Brasil.

Vale la pena transcribir aquí algunas consideraciones contundentes y un conjunto de premisas formuladas por Motta, al extraer lecciones de casos de la experiencia brasileña de reforma:

El Estado brasileño, principalmente en lo que se refiere a su máquina administra-tiva, posee aún fuertes remanentes de una sociedad tradicional de características semifeudales. La burocracia pública ha sido uno de los grandes instrumentos para el mantenimiento del poder tradicional; una forma de organización y administración que obedece menos a razones técnico-regionales y más a criterios de loteamiento político, para mantener coaliciones de poder y atender a grupos preferenciales.120

Es crucial identificar la relación de dependencia existente entre la burocracia y los grupos preferenciales, pues así como la burocracia ayuda a esos grupos a mantener el poder y la influencia, ellos dan apoyo político a los miembros de la burocracia. Ese apoyo pue-de describirse, por ejemplo, por la liberación de voluminosos recursos presupuestarios desvinculados de patrones técnicos y de las necesidades reales de las políticas públicas. Los grupos preferenciales influencian la máquina partidaria, manteniendo así el control sobre la adopción de políticas públicas, que sean coherentes con sus intereses. A través de la obtención de los recursos, ellos consiguen mantener, y fortalecer cada vez más, la lealtad política de sus bases de apoyo. Tales privilegios posibilitan el mantenimiento de las fuentes de apoyo, sin tener en cuenta las reales y apremiantes necesidades de la po-blación.

Uno de los aspectos más nocivos de esa práctica es la preferencia de estos grupos por las políticas sociales como área de actuación. Las políticas sociales representan un segmento donde es posible obtener gran reconocimiento, ya que atiende demandas directamente ligadas a las necesidades vitales de la población. La actuación de los grupos preferen-ciales en esas áreas, además de utilizar los recursos públicos indebidamente, dirigiendo su aplicación según intereses particulares que buscan mantener la lealtad política como forma de mantener el poder, también es vista por la población como favores personales ofrecidos por la propia persona/político, y no como lo que realmente es, un servicio ofre-cido por el poder público a los ciudadanos.

Mostramos a continuación un conjunto de premisas formuladas por Motta, al extraer lec-ciones de casos de la experiencia brasileña de reforma:

En este sentido, para comprender las acciones de reforma en la administración pública brasileña, hay que considerar las siguientes premisas:a) Si se observa el sistema administrativo existente, según la lógica de gestión moderna, puede parecer altamente irracional, aunque para los grupos preferenciales que de él se sirven, consiste en un sistema lógico y altamente racional;b) En un sistema diseñado y dominado por grupos preferenciales, la formulación de polí-ticas, en respuesta a demandas de grupos marginados, se hace por paternalismo, acomo-dos y concesiones que no afecten la estructura del sistema;c) Los grupos que dominan el sistema administrativo, no están constituidos por peque-

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ños grupos de aprovechadores o perturbadores marginales del orden, son grupos alta-mente organizados e institucionalizados dentro del sistema político;d) La carrera del jefe o líder de un grupo preferencial se hace en el sentido de maximizar los beneficios obtenidos para su grupo político;e) La lealtad de esos grupos a la institución pública en la que están insertos es casi nula; así circulan fácilmente entre reparticiones, procurando obtener mejores beneficios, in-dependientemente de los daños que causan, tanto a los intereses como al presupuesto público.121

Según Motta, las crecientes expectativas, tanto en relación al incremento en términos de cantidad y calidad de los servicios ofrecidos por el Estado, que devienen del proceso de redemocratización, pueden posibilitar la ruptura necesaria en las estructuras políticas tradicionales.El surgimiento de nuevas formas de organización como las organizaciones no guberna-mentales (ONG), así como el franco renacimiento de las representaciones de la sociedad civil, como entidades comunitarias o representativas de clases, representan nuevas op-ciones de gestión y posibilidades de sociedades, en la gestión de los servicios públicos. Una serie de actividades, antes consideradas exclusivas del poder público, pasaron a ser ejercidas por la sociedad civil, trayendo una nueva forma de ciudadanía, hasta entonces inédita en el caso brasileño como nuevas disfunciones y patologías, en el caso de las ONG.

Complementando el penetrante análisis de Motta, cabe observar que es válido para otros sectores fuera del social, donde los llamados grupos preferenciales buscan acceso siste-mático y privilegiado a grandes parcelas del presupuesto, influenciando, según su interés, decisiones de la política pública. Según Wainer, para entender la política en Brasil, es im-portante comprender las relaciones del Estado con los prestadores:

De cualquier forma, en aquel momento yo conocí una figura indispensable para des-cifrar los secretos del juego del poder en Brasil: el prestador. (...) La presencia de pres-tadores en la escena política brasileña es aún fuertísima. Ellos siguen interfiriendo en el nombramiento de ministros que actuarán en las áreas incluidas en su universo de interés, financiando partidos y candidatos, eligiendo diputados y senadores, influ-yendo en la línea editorial de diarios y revistas.122

Por lo tanto, éste es el punto a enfatizar: es precondición para la influencia de los grupos preferenciales, con representaciones internas en la burocracia y en las políticas públi-cas, contribuir a las incoherencias de diseño organizacional existentes. Las incoherencias estructurales, que debilitan el sistema, son favorables a la lógica de la “privatización del Estado”, esto es, de su apropiación por grupos preferenciales, que ejercen poder político y económico sin la necesaria adhesión al interés público. Procesos decisivos fragmentados en exceso, el distanciamiento entre administradores políticamente designados y esca-lafones técnicos desprestigiados, y la prevalencia de mecanismos de control formales, se suman a las deficiencias del sistema político inmaduro para viabilizar los intereses de los grupos preferenciales. Tales grupos, en la medida de su capacidad de influencia in-terna y externa, hacen todo para favorecer cambios cosméticos que los identifiquen, en apariencia, con la reforma, y, sin embargo impiden, en los límites de sus posibilidades, el desarrollo de sistemas modelados de forma que sean más capaces de generar decisiones y acciones orientadas hacia el interés público.

Constituye un agravante de este punto, el hecho de que, en muchos casos, diferentes

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facciones políticas están representadas en cargos de conducción en una misma organi-zación.

Sus intereses antagónicos y difusos inducen a decisiones de diseño organizacional, en sus respectivas áreas de influencia, que pueden ser incongruentes, incompatibles y aún contradictorias. En los casos más graves, en los que inviabiliza una coalición dominante, el caos administrativo se instala en una situación indefinida por estándares fragmentados de lealtad política individual. Esta situación es común, por ejemplo, en bancos regionales de desarrollo, en los que un directorio puede estar compuesto por indicaciones de los gobernadores de la región, pertenecientes a diferentes bases partidarias.

En este sentido, cabe observar que el desarrollo de modelos organizacionales más racio-nales está asociado directamente, en el sector público, con el desarrollo del sistema políti-co, en lo que se refiere a la capacidad de la sociedad de hacer valer su voluntad, decurren-te de los niveles de agrupación y articulación de demandas efectivamente alcanzados. En una federación grande y diversificada como el Brasil, sujeta a diferentes estadios de desarrollo económico, político, social y tecnológico, en términos regionales y sectoriales, es posible observar, a simple vista, esa relación de dependencia de las soluciones téc-nicas de diseño organizacional en relaciones a las variables políticas. A medida que se camina de estados más pobres de la Federación a estados más ricos, y de sectores de ac-tividades menos sofisticados para los más sofisticados, que requieren de más tecnología y profesionalización, tanto en la esfera privada como en la pública, se vuelven necesarias unas lentes analíticas más poderosas para entender aquellas relaciones, en las que las mayores exigencias de eficacia y eficiencia organizacionales imponen articulaciones más complejas entre el elemento político y la tecnoburocracia. El hecho es que, en muchas instancias, por sus resultados de contribución al desarrollo, las empresas estatales, por ejemplo, fueron capaces de convencer a buena parte de la sociedad de la adecuación de sus modelos institucional y organizacional, en detrimento de las posibles disfunciones resultantes del carácter público o mixto de la propiedad, como los controles burocráticos o, aún, la influencia de intereses políticos o gubernamentales, más o menos legítimos, en las decisiones o en los modelos organizacionales que las sustentan. De la misma forma, las manifestaciones del corporativismo no fueron capaces de llevar muchas personas al descrédito en relación a aquellos modelos. El avance de la reforma del Estado, en relación a la privatización, reestructurando su participación en la economía, encontró como argu-mento más fuerte de legitimación social a la crisis fiscal del Estado, por su incapacidad de mantener, al ritmo e intensidad necesarios, los programas de inversión en los sectores de siderurgia, transportes, saneamiento, energía y telecomunicaciones, en detrimento de la resucitada y creciente preocupación por la desnacionalización. Los segmentos más diná-micos de la economía de producción del sector público cuentan aún con el beneficio de la duda en relación a su capacidad de organizarse y de alcanzar resultados satisfactorios, teniendo resueltos los problemas de la crisis fiscal y garantizada la capacidad de inver-sión necesarios al desarrollo con estabilidad.

Una tercera causa de la incongruencia en el modelo organizacional es la especialización de funciones, atributo existencial del modelo burocrático. Los grupos profesionales, di-ferenciados por formación y orientaciones técnicas, dispuestos en diferentes unidades funcionales especializadas, tienden a actuar sin la adecuada comunicación y coordina-ción entre sí. En general, no se disponen fácilmente a compartir marcos de referencia conceptuales que traigan coherencia a sus propuestas de diseño organizacional. Ingenie-ros, médicos, educadores y grupos profesionales dominantes en una dada área de acción pública, a veces poco conscientes de sus papeles de administradores, especialistas de re-

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cursos humanos, profesionales de la informática y de sistemas, analistas de organización, etc., influencian decisiones de diseño de variables organizacionales de sus respectivas áreas de responsabilidad, sin darse cuenta de las interrelaciones entre las mismas. Como resultado, es común la imposibilidad de encontrar, en una determinada organización, lo que se podría llamar la racionalidad sistémica en el diseño de variables organizacionales relacionadas a los elementos teleológicos (misión, objetivos, metas, estrategia), estructu-ras, sistemas de información y mecanismos de decisión y sistemas de gestión de recursos humanos de esta organización.

Esta cuestión se intensifica en el sector público, en la medida en que las relaciones inte-rorganizacionales e interinstitucionales son de naturaleza aún más compleja que aquellas vigentes en el contexto de una misma organización. En el sector público, núcleos técnicos especializados, estructurados en diferentes organizaciones del sector, son responsabiliza-dos por la formatación y “debido” funcionamiento de los mecanismos bajo su control, en las demás organizaciones del sistema. La naturaleza pública de la propiedad, que requie-re, por sí sola, de controles propios tendientes a la uniformidad y estandarización, se ve agravada por las patologías del comportamiento burocrático, entre ellas la insensibilidad a las diferencias en la naturaleza de la actividad de las diversas organizaciones y, por lo tanto, en los niveles diferenciados de incertidumbre a la que están sujetas, así como a las contingencias regionales o de cualquier otra naturaleza. Tal vez no sea por otra razón que la historia de las reformas administrativas en Brasil pueda ser resumida como un proceso continuo de búsqueda de la “diferenciación”, en el que conjuntos de organizaciones de una categoría procuraron escapar del diseño centralizado de los mecanismos formales de control y de gestión del personal, por medio de artificios o soluciones más o menos bien articuladas. Así es, sin embargo, como se vio, una historia de avances y retrocesos, sin encontrar, hasta ahora, un modelo más estable, aunque como no podría dejar de ser, sin la pretensión de ser definitivo.

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CAPÍTULO 3

Los gerentes y sus testimonios

Considerando los contextos estructurales, político-sociales y organizacionales analizados anteriormente, este capítulo incursiona en el mundo de las experiencias reales de vida de los administradores públicos brasileños. A través de sus historias de vida gerencial, es posible tener acceso al mundo de la acción transformadora y adquirir un mejor conoci-miento de cómo la interacción social desempeña un papel que va mucho más allá del simple determinismo de las estructuras.

Las cuatro entrevistas realizadas son de profundidad, semiestructuradas, y siguen el mé-todo de la historia oral123 en su versión temática.124 La investigación cualitativa, con-viene recordar, se caracteriza por la producción del dato descriptivo —palabras dichas o escritas de una persona que permiten el entendimiento del comportamiento humano basado enteramente en el actor, en la perspectiva fenomenológica.125 Así, hace posible la comprensión holística, no a partir del examen del comportamiento separado, sino de la captura del comportamiento revelado por los individuos insertos en su tiempo y espacio, en su grupo político, entre los que lo rodean como pares, superiores, subordinados, in-terlocutores de ambiente y en las organizaciones en las que desempeñan sus funciones. Esta búsqueda de comprensión holística por parte del estudioso, guarda total afinidad con la naturaleza de la acción gerencial que se quiera entender, ya que los propios ad-ministradores se resisten a las apelaciones de la validación analítica del conocimiento. Es así porque están natural y profundamente implicados en su principal tarea cotidiana, la de encajar las piezas de un rompecabezas que sostienen su mundo laboral; en otras palabras, integración.126 Exactamente al contrario de lo sostenido por la teoría ortodoxa positivista: descomponer realidades para analíticamente comprenderlas.

El material presentado en el estudio contiene el texto completo de cada una de las cuatro entrevistas realizadas. Los testimonios de los administradores públicos fueron segmen-tados en treinta y un bloques de historias (minicases), correspondientes a treinta y una acciones de gestión adoptadas, y fueron interpretadas por el autor. Las estrategias fueron organizadas y codificadas, según similitudes, en ocho categorías:

• compartiendo marcos de referencia;

• explorando los límites de la formalidad;

• siguiendo el juego de la burocracia;

• induciendo el compromiso de los otros;

• promoviendo la cohesión interna;

• creando escudos contra las transgresiones;

• superando restricciones internas;

• dejando que las estructuras “florezcan”.

Los relatos contenidos en cada una de las ocho categorías permitieron que el autor de-

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sarrollase, para cada una de ellas, interpretaciones reflexivas de la acción gerencial de los entrevistados, a la luz de una visión más fenomenológica del diseño organizacional. Es importante señalar que la transcripción fiel y completa de los relatos grabados per-mite su validación, ya que deja espacio para que el propio lector se “involucre” en las historias127, “reconociéndolas”, al cotejarlas con sus propias experiencias gerenciales y organizacionales, extrayendo de ellas un significado personal, al “codefinir” los eventos en cuestión.

Entrevistas de historias de la vida administrativa

Las entrevistas con los gestores públicos presentadas en este capítulo constituyen un sustento esencial del estudio, como fuente empírica de conocimiento y base para inter-pretaciones reflexivas.

Los testimonios de los gerentes públicos y su validez como fuente de conocimiento: una cuestión epistemológica

Si bien en relación al uso de metáforas, la ortodoxia positivista cumple un papel inhibidor, al exigir un lenguaje literal, preciso y sin ambigüedades, poco afecta a las ciencias sociales en general, a la administración pública en particular. En la medida en que, en este cam-po, el principal medio alternativo de adquirir conocimiento son los registros escritos de declaraciones orales —los estudios de casos, las narrativas descriptivas—, queda suben-tendido que las críticas a la falta de cientificidad se dirigen a estas formas de producción de conocimiento.

En un estimulante artículo, Ralph Hummel contraataca a los críticos de la producción actual de conocimiento en el campo de la administración pública, que la acusan de pecar por falta de “objetividad” científica, distanciándose de la “razón pura”. Afirma que la forma por la cual los gerentes interpretan su mundo —“contando historias”— es un medio váli-do para producir y acumular conocimiento, y que esta fuente es tan plena de credibilidad para los académicos estudiosos del área como lo es para los administradores.128

Más precisamente, el conocimiento que los gerentes buscan obtener, debe responder a la pregunta “¿qué está sucediendo aquí?”, antes de cualquier tentativa analítica de mensurar lo que está aconteciendo, donde y cuando.

La principal crítica positivista se refiere a la incapacidad de satisfacer, mediante historias y estudios de caso, criterios de validación científica, como los de confiabilidad y aplica-bilidad a situaciones similares. Para Hummel, esas críticas, al predefinir el conocimiento como una forma analítica científica, dejan de observar aquello que los gerentes pueden aprender con los estudios de casos, a partir de su visión sintética de los problemas. A su modo de ver, los gerentes demuestran que son altamente capaces de:

• definir sus realidades;

• juzgar el tipo de conocimiento que les resulta útil;

• desarrollar estándares de validación de conocimiento relevante para su mundo (un mundo sustancialmente diferente del de los científicos).129

¿En qué aspecto la visión de un gerente difiere de la visión de los científicos? O, dicho de

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otra manera, ¿cómo los gerentes definen su mundo? Hummel responde a esta cuestión, señalando tres instancias importantes:

• los gerentes cuestionan el valor de la mera objetividad; prefieren escuchar los partici-pantes de un problema antes que un objetivo y poco comprometido observador, como por ejemplo un consultor; ellos creen que pueden trabajar mejor con la intersubjetividad que con la mera objetividad;

• los gerentes cuestionan la relevancia directa de la ciencia y la razón pura en la solución de los problemas; expresan preocupación en relación a la dificultad de juzgamiento; para ellos, los hechos agregados a las reglas de éstos derivadas nada dicen directamente de un nuevo problema, y deben merecer juzgamiento en cuanto a su aplicabilidad.

• los gerentes cuestionan el valor de la neutralidad científica o racionalista; valorizan la sensibilidad que resulta de estar inmerso en los eventos en vez de distanciados de ellos.130

Recorriendo a Kant, Heidegger y Weber para contraargumentar que no todo tipo de ad-quisición de conocimiento debe satisfacer patrones analíticos de validación, Hummel ofrece una respuesta “vergonzosamente simple” a la pregunta: “¿por qué no podemos resolver la cuestión de la investigación en la administración pública?” Desde su punto de vista, “porque algunos científicos analíticos confunden dos operaciones: la operación analítica de desmembrar la realidad y la operación sintetizadora de componer la reali-dad”. 131

Los gerentes se resisten a las apelaciones de la validación analítica del conocimiento, ya que están bastante y apropiadamente empeñados en su principal y realista tarea, que es la de juntar las piezas y así mantener el mundo laboral, o sea, la integración.Entonces, se hace necesario identificar los patrones de validación para la síntesis. Si ellos existen, dice Hummel, “en la medida en que los gerentes se ejercitan, su conocimiento de cómo se compone el mundo tiene que ser considerado potencialmente tan válido para su propósito como el conocimiento del científico analítico”.132

Los puntos de contacto entre los mundos vivenciados por el gerente que cuenta una historia y aquellos que la leen o escuchan son los elementos estructurales de la historia, que tiene supremacía como tal, así como para servir de referencia en las cuestiones de validación: la validación estructural.

Los patrones de validación de una historia son, en primer lugar, los criterios de relevancia, seguidos de los criterios factuales.

Los patrones de relevancia emergentes testean a ambos: la relevancia de todas las partes de la historia, una en relación con la otra, y para mí y mi mundo. Ellos son bastante diferentes de los patrones factuales porque abren un mundo cuando están satisfechos, mientras que los patrones factuales pueden apenas excluir lo que no es el hecho. Y por lo tanto, cerrar mundos. Además de sonar verdadera una historia bien contada, con propiedad, abre posibilidades de acción para mí, en vez de excluirlas, amplía y profundiza mi mundo. 133

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Las historias como instrumentos de compromiso

Con Hummel,134 debemos entender que las muchas historias contadas por los cuatro testimonios en el estudio —más adelante se presentaran los elementos seleccionados— pueden tener dos resultados para los lectores, profesionales y estudiosos de la adminis-tración pública. El primero es incluirlos en el mundo de las entrevistas; o sea, comprome-terlos con el esfuerzo de definir situaciones y problemas, y ganar su compromiso con las soluciones; o sea, practicar la construcción de la realidad. El otro resultado es llevarlos a expandir sus propios mundos, o definiciones de la realidad, al permitir que internalicen las diferentes experiencias o aún aquellas desconocidas vivenciadas por los testigos; o sea, hacer que las nuevas situaciones sean parte del mundo previamente vivenciado por el lector, ampliando sus parámetros y profundizando o intensificando el significado de los contenidos que a ellos pertenecen.

Es importante observar que, en cada uno de los registros, los eventos sólo ganan signifi-cado gerencial cuando el entrevistado adopta una solución, hace algo, se comporta de tal o cual manera, dice esto o aquello, actuando sobre el problema. Pero cuando la historia se lee, los eventos no ganan significado “hasta que nos hayamos leído a nosotros mismos dentro de la historia”.

Mientras la ciencia analítica nos provee de datos que representan una realidad fragmen-tada, la historia siempre nos da eventos que pretenden ser coherentes y significativos, cosa que no puede acontecer a menos que nos sintamos involucrados.135

Cómo involucrarse en las historias

Aún siguiendo a Hummel, es posible trazar un recorrido de orientación para la lectura de las historias, de manera que contribuya al aprendizaje y sea sugestivo para el propio proceso de validación de las mismas, como piezas importantes para la construcción de conocimiento relevante para los gerentes públicos y estudiosos de la administración pú-blica. Por lo tanto, como ya fue dicho, la conexión entre el entrevistado, su historia y el lector es la estructura de la historia, que funciona como elemento de referencia principal para su validación.

La cuestión, que nos conduce por este recorrido, es la siguiente: en los registros orales ¿existen estructuras que el lector necesita para orientarse en el nuevo mundo que la his-toria comunica?

Primero, es necesario que exista un sujeto con el cual el lector se identifique. Es impor-tante observar que, en algunas de las historias contadas en este estudio o en parte de ellas, el sujeto principal transfiere el papel o lo comparte con un superior o un equipo político que, con él, experimenta la vivencia de la situación administrativa gerencial. En general, se entrevista al sujeto, quien con su visión ontológica informa sobre un evento, una situación, en fin, un pequeño mundo en el que establece relación con uno o más de sus objetos.

Segundo, debe haber un objeto, cuya existencia sea posible como fue descripta. Si el ob-jeto es una persona o personas, con trazo(s) de personalidad reconocible(s) o atributo(s) de comportamiento burocrático, por ejemplo, eso puede facilitar que se establezca la conexión con el lector. Si el objeto es un dispositivo institucional, como una norma, la

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cuestión es si existe algo cuya familiaridad, o contradicción con la familiaridad, pueda es-tablecer un lazo con el mundo del lector. El objeto principal en este estudio son las varia-bles organizacionales formales: tarea, estructura, procesos de información y de decisión, y mecanismos de integración de las personas involucradas en el sistema de recompensa y políticas de recursos humanos.

Tercero, debe existir una relación verosímil pasible de ocurrir entre el sujeto y el objeto, como fueron presentados. Esto significa prácticamente referenciar la relación entre suje-to y objeto con experiencias previamente vivenciadas —similares o contrastantes— por el lector. En este estudio, las situaciones-objeto se refieren al desempeño del papel ge-rencial en el contexto de las funciones administrativas (planeamiento, organización, di-rección, coordinación y control) de las variables organizacionales formales.

Cuarto, el campo de la historia contada debe sustentarse como un todo. Dicho de otra manera, la cuestión es si la historia tiene sentido como una totalidad.

Hummel describe este proceso: a medida que el lector se calza los zapatos del gerente, se enfrenta a la tarea de cómo lidiar con la situación-objeto, ésta se torna temática para él, pasando al primer plano de sus preocupaciones. Mientras tanto, los objetos de su propio mundo se vuelven nebulosos y salen de foco. Al colocarse en la posición de sujeto, el lector no sólo construye aquello que el mundo del gerente le diría en significado, sino también se capacita para reproducir los pasos estructurales que el gerente tuvo que dar en la construcción de mundo.

Aunque la solución del lector pueda diferir, él tiene como base los mismos elemen-tos estructurales presentes en la historia, que construyen su propio mundo: el sujeto involucrado en relación con un objeto, y es a través de estas relaciones que consti-tuye un campo.136

La validad de la historia reside, por lo tanto, mucho más en estos elementos estructurales y sus relaciones que en los hechos en sí.

El criterio fundamental de la validez de una historia es la habilidad del lector de lite-ralmente “reconocer” —en el sentido original de conocer nuevamente— lo familiar aún en una historia desconocida. Al nivel de la práctica, no hay misterio; es simple-mente la forma por la cual los seres humanos expanden sus horizontes de conoci-miento.137

En este sentido, más importante que el juicio sobre la corrección de las respuestas da-das (comportamientos y estrategias adoptadas por los entrevistados) a los problemas expuestos en las historias, es el compromiso del lector de participar en la codefinición de los eventos en cuestión.

En la visión de Hummel:

Solamente el compromiso del individuo para con ambos —la percepción del pro-blema y los esfuerzos posibles direccionados a la solución— puede generar una res-puesta que se adecue no sólo a los “hechos” pasados de la situación sino también a su futura solución. Cualquier criterio de validación aplicado a esta síntesis activa tendrá que responder la pregunta: ¿puede esta historia involucrar al lector al punto de contribuir, codefiniendo su objeto —el problema— en su solución? El test que se

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desprende implica que una nueva y deseada realidad sea conjuntamente creada. De forma muy evidente, los gerentes están primeramente en el negocio de la creación y no en el del análisis.138

La codefinición de los problemas relatados por los gerentes, con la participación de pro-fesionales estudiosos de la administración pública, podrá llevar más luz a las elecciones de acciones individuales, como esfuerzos conjuntos de reforma administrativa.

Esbozos biográficos

Irapoan Cavalcanti de Lyra

La organización debe ser vista como un ente so-cial, como algo que no está separado del mundo.

Cuando viajaba en un tren suburbano de Río de Janeiro, en dirección al centro de la ciu-dad, el estudiante Irapoan Cavalcanti lo hacía, a la manera de la época, movido por una intensa curiosidad intelectual. Una hora de viaje lo separaba de la Biblioteca Castro Alves, donde entraría en contacto con la obra de los grandes nombres de la literatura brasi-leña e internacional. Le gustaban los poetas. Hoy, admite, su precoz formación literaria “desordenada”, aliada a la fuerte influencia político-ideológica ejercida por su padre, fue responsable por la construcción de una línea de conducta en el gerenciamiento del sec-tor público, calcada en una “base humanística razonablemente sólida”. En cuanto al éxito de su práctica administrativa, se suma también la “alta complicidad y capacidad” de los grupos funcionales que estuvieron bajo su comando, en las diversas instituciones en las que actuó, a lo largo de más de dos décadas de vida profesional. “Instrumentos idénticos, utilizados por personas diferentes, producen resultados diferentes.”

Nacido en 1941, Irapoan Cavalcanti se crió en el suburbio carioca de Marechal Hermes, donde estudió hasta concluir el secundario. Oriundo de una familia de pocos recursos —su padre fue operario, mecánico, y terminó su vida como técnico—, confiesa haber conocido la pobreza, pasando a veces por graves dificultades financieras, que llegaron a afectar el nivel de subsistencia de la familia.

Vi la pobreza de cerca. Lo digo sin sacar ventaja de eso; al contrario, hubo épocas, en las que no había nada para comer en mi casa. No tuve cuna que me ayudara, que me llevase a estar delante de los demás. Tuve, sin embargo, de mi padre —que no tenía formación intelectual, pero que era un hombre muy inteligente, preocupado con la cuestión social— lecciones de igualdad, de justicia, y de respeto al derecho, al cumplimiento de la ley. Sus ideas políticas me influenciaron mucho.

Al cursar en Bangu —donde había una fuerte incidencia de operarios residentes—, en una escuela que privilegiaba la cultura deportiva, frente a su “falta de habilidad en esa área”, buscó como refugio el camino intelectual.

Siempre tuve gran curiosidad intelectual. En esa época me junté con un grupo de amigos, y en gran medida por mi influencia, fundamos el Gremio Carlos Drummond de Andrade —cuan-do este autor era conocido apenas en los círculos intelectuales más refinados— editamos un

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periódico llamado “O Caramujo”, con un patrón gráfico similar al de la revista Senhor, que más tarde se incorporó a IstoÉ. Yo iba al cine —cuando el dinero lo permitía—, ya conocía diversos directores, leía mucho —de Shakespeare a Vinícius de Moras, pasando por Kafka y Ionesco—, más literatura que asuntos técnicos, por lo tanto iba con frecuencia a la Biblioteca Castro Alves, en el Centro. Hacía cosas que no eran propias de mi edad o de mi grupo social.

Aún estudiante secundario Irapoan Cavalcanti comenzó a trabajar como dactilógrafo en el Ministerio de Aeronáutica, transfiriéndose posteriormente, en la misma función, a la Comisión Nacional de Energía Nuclear (CNCC), donde, en poco tiempo, se transformó en orientador de todo el proceso presupuestario.

Mi entrada en el servicio público se dio por una vía meramente ocasional. No fue una elección sino una necesidad. Precisaba ganarme la vida, necesitaba trabajar para ayudar a la familia, entonces seguí el camino natural, el de conseguir un empleo en el que mi padre me abriese las puertas. Así, la primer oportunidad que apareció fue el concurso de dactilógrafo en el Minis-terio de Aeronáutica. Y seguí en esa dirección, un empleo me llevó al otro.

Después de algunas incursiones en los estudios superiores —comenzando por el exa-men de admisión del Instituto Rio Branco, pasando por el examen de admisión de la es-cuela de ingeniería, terminando en el curso de matemática de la Facultad Santa Úrsula—, Irapoan Cavalcanti se decidió finalmente por el área de la administración, ingresando en la Fundación Getulio Vargas, donde se graduó, y se especializó y actualmente desarrolla sus actividades de profesor y consultor.

Mi formación literaria desordenada me llevó, desde el principio, a la duda, a una gran confu-sión mental. Mis intereses eran múltiples y variados. Esa variedad no me permitía afianzarme en un camino, configurar una perspectiva de vida más clara. Esa época fue muy mala para mí. Hoy, puedo afirmar que fue esa base humanística razonablemente sólida la que me ayu-dó más que los libros técnicos, en el entendimiento de los problemas de las organizaciones dentro de la sociedad.

Invitado a asumir el cargo de director ejecutivo de la Casa de Rui Barbosa, con la misión específica de implementar las medidas necesarias para transformarla en fundación, orga-nizó la administración y amplió las actividades de la institución. Enseguida se transfirió para la Secretaría del Patrimonio Histórico Artístico de la Unión, participando de la crea-ción de la Fundação Nacional Pró-Memória, en su opinión, “un instrumento absolutamen-te innovador en el país, tanto en su concepción como en la estructuración interna”. Por no estar de acuerdo con la nueva orientación gubernamental, contraria al mantenimiento de un único dirigente al frente de los dos organismos, y cumpliendo el compromiso an-teriormente asumido, aceptó la designación en el gabinete particular del reciente presi-dente José Sarney. De la asesoría presidencial —donde permaneció poco tiempo— fue conducido a la vicepresidencia, más tarde a la presidencia de la Legião Brasileira de As-sistência (LBA), donde enfrentó el desafío de modernizar y aumentar la producción de la institución. En respuesta, su administración adoptó medidas de descentralización y un sistema de recursos humanos, con énfasis en la ejecución de un plan de cargos y salarios más atractivos para los servidores públicos en la LBA.

Como consultor, Irapoan Cavalcanti participó de la reforma de la empresa de Correos y Telégrafos, que le proporcionó respeto externo, siendo considerada una de las tres mejo-res empresas del género en el mundo.

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Siempre estuve interesado en hacer cosas, sin gran preocupación por ganar dinero. Estas ca-racterísticas me ayudaron en la permanencia en el sector público, que es como se sabe un mal pagador. Durante cerca de veintitrés años, tuve una secuencia sin interrupciones de empleos en la administración pública brasileña, sin dejar ni siquiera por un día de ser jefe de alguna cosa. Pero no fue una elección. Fueron las circunstancias de la vida.

Ozires Silva

¿Por qué ser el rabo del león, si es posible ser la cabeza del ratón?

Hace algunos años, al escuchar las críticas a la decisión de producir aviones de pequeño y medio porte, el entonces presidente de Embraer, Ozires Silva, las rebatía con esta cues-tión. Su respuesta desanimó a los que defendían que sólo tenía sentido la entrada de la empresa en mercados más sofisticados, dominados por gigantes, como Boing o Lock heed. Más tarde, esa orientación comprobó ser errónea. La obstinación y la capacidad administrativa de Ozires Silva llevaron a Embrear al descubrimiento de su porción del mercado. Los estudios realizados revelaron que los aviones estaban creciendo en tama-ño y velocidad, abriendo una brecha en el transporte aéreo de pequeño porte para las ciudades menores. La empresa acabó por conquistar espacio en el mercado internacional para los aviones que producía —Bandeirante, Xingu, Brasília, Tucano— y hoy retiene el cerca del 40% del mercado norteamericano.

Nací en Bauru, un municipio incrustado en el interior del estado de San Pablo, en una familia de pocos recursos. Mi padre era un hombre simple, que no llegó a completar el ciclo escolar, y no creía esencial que los hijos estudiasen. Mi madre, al contrario, pensaba que la educación podría hacer diferencia, insistió en que yo fuese al primario. Más tarde conseguí entrar en el secundario, que concluí a duras penas, al mismo tiempo que trabajaba en el taller de mi pa-dre, rebobinando motores y reparando materiales eléctricos.

Fundada a principios del siglo, Bauru no tenía tierras buenas para la agricultura y jamás re-veló una vocación industrial. Sin embargo, por estar ubicada en el centro del estado, ocupaba una posición estratégica de importancia en términos ferroviarios: allí convergía el ferrocarril Paulista —en la época, de capital privado—, pasaba el ferrocarril Noroeste del Brasil —que demandaba Mato Grosso—, nacía el ferrocarril de Sorocabana, éstos últimos eran estatales. Desde el inicio, la ciudad asumió la dedicación de puesto comercial intermedio, para donde se dirigían las mercaderías y viajantes. En consecuencia, las vocaciones que se desarrollaban estaban fatalmente volcadas al comercio y actividades afines, como la jurídica, por ejemplo, restando espacio de interés al funcionalismo público, debido a los ferrocarriles estatales. Para cualquier joven había sólo una de esas opciones.

En la década del cuarenta, el director del ferrocarril Noroeste del Brasil, Marinho Lutz, creó en la ciudad una escuela de aeromodelismo, trayendo enorme vitalidad a aeroclub local, que se transformó en un centro de formación de la mentalidad aeronáutica. Junto a un grupo de amigos, empecé a interesarme por el aeromodelismo, llegué a hacer algunos aviones, y enseguida empecé a volar un planeador. En la época, la práctica no estaba reglamentada, el gobierno no tenía todavía los tentáculos que tiene hoy, de modo que, a los catorce años, yo ya era piloto de planeadores —algo absolutamente extraño. Dos años después, descubrí que podía hacer gratis el curso de piloto, entrando en la Fuerza Aérea. Qué era la Fuerza Aérea, sinceramente, no sabía, no sabía si quería ser oficial, militar, no sabía nada. Sabía apenas que

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iba a volar aviones. Con la mayor de las ignorancias, me presenté al concurso, y como era un alumno razonablemente aplicado, pasé los exámenes.

Así, en 1948, a los dieciséis años, Ozires Silva ingresó en la Escuela de Aeronáutica, trans-firiéndose para Río de Janeiro. Cuando se graduó de oficial aviador, voló cerca de tres mil horas en el avión Catalina por todo Amazonas, realizando un trabajo activo de apoyo a la población. Posteriormente, y ya como teniente de la Fuerza Aérea Brasileña (FAB), totalizó cuatro mil horas de vuelo en el Correo Aéreo Nacional (CAN), con idéntico objetivo, creó un escuadrón de búsqueda y salvamento, desarrollando la mentalidad asistencial del ser-vidor público. En ese período, “por cuestiones de supervivencia”, mantuvo la voluntad de construir aviones “prácticamente adormecida”.

En 1962, al graduarse de ingeniero aeronáutico en el Instituto Tecnológico de la Aero-náutica (ITA), adquirió el nivel de educación o background necesarios para comenzar a pensar en la fabricación de aviones desde el punto de vista “más razonablemente técnico”. En 1965, ya con tres años de madurez al servicio del Centro Tecnológico da Aeronáutica (CTA), sacó coraje para lanzar el proyecto del Bandeirante. Sin embargo, cediendo a los argumentos de su comandante, de que debía hacer un posgrado en el exterior para forta-lecerse en la autoridad y la moral imprescindibles para el lanzamiento de un proyecto de tamaña magnitud, pospuso por un año la “realización de su antiguo sueño”, para obtener la maestría en el Californian Institute of Technology (Caltc), en los Estados Unidos. Retor-nando a Brasil, se dedicó con empeño a la ejecución del Bandeirante, que tuvo su vuelo inaugural en octubre de 1968. En 1970, con el apoyo del entonces Ministro de Aeronáuti-ca, Márcio de Souza y Mello, consiguió crear Embraer.

El patrimonio de prestigio y credibilidad, acumulado a lo largo de su vida profesional, lo condujo a otros dos cargos públicos: el de presidente de Petrobras y el de ministro de Infraestructura del gobierno de Fernando Collor, distanciándose luego por divergencias con la entonces ministra de Hacienda, Zélia Cardoso de Mello.

El gran drama que viví en el ministerio era saber que las decisiones de gobierno no eran to-madas, simplemente sucedían. Los problemas se iban acumulando, no se decidía nada, hasta que, en un determinado momento, quedaba como un animal acorralado, que tomaba cual-quier dirección.

Cierto día, después de salir de Petrobras, a bordo del avión que lo llevaría de vuelta a su casa, pensó: “¿Y ahora, Ozires? ¡Usted es un desempleado!” y juró que nunca más tendría esa sensación. Creó Debraco, una empresa intermediaria a la cual pretende volver finali-zado su trabajo en Embraer.

Mi historia es realmente simple. Soy el producto de la escuela pública. El Estado pagó por to-dos mis cursos. Si no fuese por eso, aún hoy ciertamente estaría sumido en la pobreza en que me crié, jamás hubiese salido del círculo vicioso. Fue por ese camino, en el contacto que tuve con el Brasil difícil, que se sedimentó la motivación de servidor público.

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Paulo Vieira Belotti

Una cosa importante en el servicio público es tener el coraje de cometer irregularidades.

En el momento en que la cuestión de las privatizaciones de las estatales asume una posición relevante en el debate político nacional, el ingeniero Paulo Belotti enfatiza la importancia del papel ejercido por Petrobras en el desarrollo de la industria petrolífera brasileña. Con base en la perspectiva de que el sector público no tiene objetivos, y que ellos están dados por las personas, que en determinado momento, ocupan los puestos clave de la administración del país, coloca en pauta el problema ético de las competen-cias, al recordar los billones de dólares que Petrobras dejó de ganar mientras el gobierno, apoyándose en la bandera del combate a la inflación, mantuvo los precios de los com-bustibles bajos, acarreando perjuicios a la salud financiera de la empresa. Considera que el desconocimiento de los dirigentes de las áreas en que actúan, constituye uno de los graves problemas de la actual administración brasileña, llevando al descrédito en el des-empeño de las instituciones públicas nacionales.

Paulo Vieira Belotti nació en el interior de Minas Gerais, hijo de un comerciante de café. Cursó los estudios básicos en Juiz de Fora, mudándose a Río de Janeiro, donde se graduó en ingeniería matemática, al mismo tiempo que trabajaba en el Banco de Brasil.

Mi familia tenía un estándar de vida de clase media, mi padre no era un hombre rico; pagaba mis estudios, pero no disfrutaba de grandes ventajas. La ingeniería era una de las profesiones que gran parte de los jóvenes de mi época querían ejercer, como yo tenía inclinación a las ciencias exactas, me resultó un camino natural. Hice también el curso de matemática, des-pués, cuando apareció la cuestión de la energía nuclear, terminé entrando en ese área, que es paralela a mi vocación.

Ingresó por concurso al cuadro de ingenieros del Banco Nacional de Desarrollo Económi-co Social (BNDS), entonces BND, “en un período de gran desarrollo del país”. Su participa-ción constante en las actividades externas de esta institución financiera, que representó en grupos de trabajo y comisiones, le permitieron conocer al jefe de la Casa Militar del presidente Castello Branco, general Ernesto Geisel, quien en 1970, ya en el gobierno Mé-dici, al asumir la presidencia de Petrobras, le propuso la dirección de Petrobras Química S.A. (Petroquisa). Posteriormente, fue secretario general del Ministerio de Minas y Energía, de donde se retiró para ocupar el cargo de director financiero de Petrobras, que ejerció durante los gobiernos de Figueiredo y Sarney.

Adoptando una posición refractaria a la actuación en el ámbito de la política partidaria, Paulo Belotti define su participación en la administración pública durante treinta y tres años, como volcada al desarrollo económico del país y limitada a la implementación de programas gubernamentales que involucren actividades técnicas, aunque requiriesen de capacidad política de convencimiento. No niega que el éxito de su acción administrativa se debió en gran parte, al alto concepto que consiguió disfrutar junto a los escalafones superiores del gobierno federal, traducido en respeto a su práctica gerencial.

Para gerenciar el servicio público es necesario tener opinión, evidentemente, estar preparado, estudiar las cuestiones, conocer el área, organizar un equipo de soporte altamente especiali-zado, imbuido del mismo espíritu. Sin opinión formada, no se puede hacer nada en la admi-nistración pública. Es necesario también tener coraje, ser osado para cometer irregularidades,

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para superar las trabas impuestas por los controles y la legislación que rige el sector.

Actualmente, dedicado a la iniciativa privada, en una empresa ligada al ramo petroquími-co, Norcel, Paulo Belotti no deja de recordar con orgullo el período de su participación en el gobierno, defendiendo la intervención del Estado en la economía como responsables por el “gran progreso que tuvimos en las bases de energía por más de tres décadas. Con la privatización de las estatales, vamos a retroceder algunos años en el crecimiento”.

Sérgio Rudge

Soy un atropellador de la burocracia. Siempre fui directo al Papa.

Tener capacidad de adaptación, distanciarse de la política partidaria y superar la burocra-cia de la máquina estatal, son características consideradas esenciales al éxito de la prác-tica de administrador en el servicio público brasileño, para el médico Sérgio Rudge. Di-rector del Hospital de Traumato-Ortopedia (HTO), a los treinta y siete años, en su gestión consiguió alcanzar la categoría excelencia, lo que exigió habilidad para lidiar con políticos y proveedores, además de un trato con la burocracia y la adopción de un comando des-centralizado. “Si usted centraliza todo en sus manos, no consigue hacer nada.” Basado en el trípode humanización-mejoramiento técnico-espíritu de equipo, transformó el HTO en un hospital del primer mundo.

Carioca, criado en Leblon, donde adquirió la mencionada “capacidad de adaptación”, Sér-gio Rudge se inspiró, desde pequeño, en la figura del padre, el médico ortopédico Oscar Rudge, responsable de la formación de once hijos. Si bien, en el ambiente familiar existía una disciplina rígida —a la hora del almuerzo llamaban a los hijos con una campana y debían sentarse a la mesa debidamente vestidos—, en los estudios, Sérgio se autodefi-ne como un “alumno medio”, habiendo frecuentado diversas escuelas hasta ingresar a la Facultad de Medicina de Bassouras, lo que le dio la oportunidad de vivir solo, haciéndolo más independiente. Graduado en 1975, enseguida hizo la residencia en dermatología en el Hospital Central del Ejército, de donde se transfirió para el HTO, para trabajar en su área, la ortopedia.

Yo viví en el submundo del HTO. Mi formación básica, mi plataforma se construyó completa-mente allá; fui interno, residente, médico del staff, fui jefe de sala, sustituto del jefe del servicio, sin embargo, jamás pensé en establecerme en la vida pública. Mi caso era la iniciativa pri-vada. A veces, llegaba al hospital de mañana, encontraba el ambulatorio lleno de enfermos, mandaba a todos para mi consultorio particular, donde los atendía gratis. Mi padre se volvía loco, porque yo mezclaba sus clientes VIP con los pacientes del Inamps. Hoy el HTO es un hospital de referencia nacional y atiende también una clientela de clase media —médicos, dentistas, ingenieros—, pero en aquella época, los enfermos que iban al Inamps eran alba-ñiles, carpinteros, porteros... Siempre me gustó mucho tener al pueblo cerca mío. Siete años atrás, mi padre, que era el director del hospital, tuvo una divergencia con el entonces director de la División Médica, que debía ser sustituido. Como yo me llevaba bien con todos los mé-dicos y los otros funcionarios, quisieron que fuera director. En principio lo rechacé, creía que no funcionaria como administrador, que iba a dejar el nombre de mi padre por el piso, sin embargo mi mujer me incentivó: “¿Por qué no? Te llevas bien con todo el mundo, conversás, tenés capacidad para la cosa. Ese es un cargo más político...”

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Fue así como terminé sentado en el sillón del director médico, pero no asumí ninguna actitud. ¡Nada! Pasé ocho meses aprendiendo a volar, a dirigir ese Boing que es el HTO, comencé a ver como funcionaban los diversos sectores, como se configuraba todo aquel proceso. Cuando faltaban cerca de dos años para que mi padre se jubilase, yo le dije: “Mira, quiero sentarme en tu sillón”. Mi padre, sufría problemas cardíacos, se puso blanco, lívido, le dio taquicardia... Hasta hubo una reunión familiar con todos mis hermanos, que dijeron: “Pero Sérgio, ¡querés matar a papá! Él se descompuso...” y yo retruqué: “¡De ninguna manera! Papá va a tener que salir de ésta, cuando salga, yo voy a querer su lugar”. Seis meses antes de que mi padre se jubi-lase, lo busqué y le dije: “Tu jubilación está ahí nomás. Quiero dirigir este hospital, teniéndote al lado mío. Si hago alguna pavada, me ayudas. Pero realmente quiero administrar el HTO, dirigirlo, adoptar una burocracia diferente para conseguir que la atención sea más ágil y eficiente.” Todavía no podía volar solo, pero empecé a construir una base de sustentación po-lítica y a desarrollar algunos procedimientos volcados hacia una filosofía de humanización, el mejoramiento técnico y el espíritu de equipo.

Con la salida de Oscar Rudge de la dirección del HTO, Sérgio Rudge lo sigue en el cargo, imprimiendo a su gestión una inclinación modernizadora y de perfeccionamiento. El hos-pital “despegó, explotó técnicamente, convirtiéndose en la segunda casa de los médicos”, un lugar donde todos se enorgullecían de trabajar.

El mayor obstáculo del administrador está en el propio sistema, en la burocracia que tra-ba el desarrollo del sector publico. En el área de la salud, los hospitales están destruidos, los médicos desestimulados porque reciben remuneraciones pésimas, no disponen si-quiera de equipos para operar. Nuestros cirujanos son perfectos, van al exterior y tienen éxito, ganan diez a cero a los demás. Es necesario mayor empeño y una reestructuración de la salud a nivel nacional. Sin salud no hay intelecto.

Una buena administración no es difícil; queriéndolo, se consigue. El caso es que todo el mun-do quiere estatus, pero no quiere empeñarse en conseguirlo. Soy una máquina de trabajo; trabajo en el hospital, trabajo en la clínica, trabajo en casa... La administración pública se transformó, para mí, en vicio. Eso me trae problemas familiares muy grandes, presiones más que justas. Es necesario saber separar las cosas y atender también a la vida personal. Y prac-ticar deportes; camino todos los días por la Lagoa, me gusta correr karts... Si no tuviese esa válvula de escape, habria infartado hace mucho tiempo.

Testimonios e interpretaciones

Compartiendo marcos de referencia

La realidad siempre emergente de los hechos, políticas, estructuras y mecanismos de ges-tión en el sector público se desdobla continuamente, a partir de la interacción social de los diversos actores. Ubicados en diferentes espacios y capas de interpretación, acción y decisión, los individuos interactúan influenciándose recíprocamente, en un ciclo continuo de construcción y reconstrucción social de la realidad. Esto la torna más rica y dinámica en la medida de la intensidad y diversidad de las interacciones, dado su carácter promo-tor de la evolución de las interpretaciones que de ella hacen los individuos. Pero cada espacio o capa organizacional, más o menos especializada, tiende a ser una limitante de la realidad en el sentido de los significados a ella atribuidos, ya que “interpretar significa codificar eventos externos en categorías internas que son parte del sistema de cultura y lenguaje del grupo.”139 Los relatos de Irapoan Cavalcanti, Ozires Silva, Paulo Belloti, a se-

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guir, son reveladores de las sutilezas contenidas en el proceso, y de la manera como ellos intervienen, constructivamente, como administradores más atentos y experimentados.

Testimonio 1: Irapoan Cavalcanti de Lyra — Compartiendo marcos de referencia

Ingresé en la Comisión de Energía Nuclear en 1963 como dactilógrafo, cuando salí en 1967, era orientador de todo el sistema presupuestario. El año siguiente, mientras estudiaba ad-ministración en la Fundación Getulio Vargas, me desempeñe como consultor de la comisión. En ese período, aprendí una cosa curiosa, que me ayudó mucho, y se refiere a las dificultades que le deparan a una persona graduada en administración, coactuando con especialistas, en una organización que produce un tipo de conocimiento ajeno al sentido común, por lo tanto, prerrogativa de una parte restricta de la población, como lo es la cuestión de la energía nuclear. Esto me marcó mucho, en un momento importante, pues estaba en curso la tentativa de racionalización de los gastos públicos en Brasil, con la introducción formal del presupues-to-programa.

Cuando en 1966, el entonces Ministerio de Planeamiento y Administración General nos pi-dió que elaborásemos el presupuesto-programa, nadie sabía bien qué era, cómo hacerlo. Yo me aventuré a leer las instrucciones del documento, percibí claramente la finalidad de pre-supuestar los objetivos, sistematizándolos. Fui entonces a conversar con una autoridad de la comisión: “Voy a hacer el presupuesto pero necesito que usted me diga cuál es el programa de energía nuclear del país, qué objetivos se pretenden alcanzar, para que podamos presupues-tar”. Él me miró a los ojos y me dijo: “Irapoan, necesito que usted me consiga X cruzeiros para material de consumo, X cruzeiros para materiales de consumo, Y cruzeiros para material per-manente, Z cruzeiros para equipos, el resto, arréglelo como quiera”. Esta conversación muestra una clara inversión de valores: yo, joven, pensando en definir los objetivos de la organización, mientras que su dirigente consideraba más importante tratar los elementos del gasto.

Ocupando la dirección ejecutiva de la Casa de Rui Barbosa, nadie sabía exactamente como funcionaba una fundación creada por el gobierno, tanto así que la primera remesa que recibí fue a través de un cheque, a mi nombre. Fui a una caja en el Ministerio de Hacienda, presenté los documentos, me dieron el cheque, yo firmé y lo deposité a nombre de la fundación. Como encargado de montar todos los servicios, sufrí un nuevo impacto, relacionado también con la cuestión de un profesional del área de administración que estaba lidiando con especialistas.La misma experiencia se repitió en el ámbito de la Secretaría del Patrimonio Histórico Artístico de la Unión, donde dos veces, fue necesario establecer una alianza entre administrador pro-fesional e intelectual —primero con el secretario Aloísio Magalhães, y después de su muerte, con Marcos Villaça, que lo sucedió. Esto es esencial a la conducción de una organización de renombre técnico y moral.

Mi relación de trabajo con Aloísio fue fluida desde el principio y fue estrechándose al punto de llegar a trabajar en su sala, que es una cosa extraordinaria para los estándares brasileños habituales. Comencé a discutir los problemas que había del punto de vista de la adminis-tración, surgieron ideas muy curiosas, como la del funcionamiento de una organización sin estructura, algunas de las cosas que hicimos y que probablemente nunca se habían hecho en Brasil. Discutíamos hasta sobre el futuro del sistema de cultura del gobierno. Yo tenía, tal vez, la formación para percibir las cosas que Aloísio observaba desde el punto de vista intelectual, y entonces, conseguí transformarlas en elementos organizacionales.

El Patrimonio era una organización por donde habían pasado personas notables, con interés

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intelectual como Oscar Niemeyer, Roberto Burle Marx, Carlos Drummond de Andrade y Lúcio Costa, pero que había envejecido mucho desde el punto de vista gerencial, debido a los impe-dimentos del propio gobierno. La estructura de gobierno lo tornaba inviable. El primer desafío a enfrentar era encontrar una nueva forma gerencial que lo hiciese viable. Esto suscito La creación de la Fundação Nacional Pró-Memória, que pasó a realizar todos los servicio has-ta entonces a cargo de Patrimonio, las investigaciones, los estudios, además de mantener los acervos. El ejercicio del poder de policía, incluyendo multas, y las restricciones a la propiedad permanecieron en la Secretaría de Patrimonio, cuyo titular ocuparía también, en la concep-ción original, la presidencia de la fundación.

En el caso de la Fundação Casa de Rui Barbosa, eran importante las relaciones que yo man-tenía, en calidad de director-general, con el presidente de la institución, con el ministro de Educación y Cultura; en la Fundação Nacional Pró-Memória en la Secretaría del Patrimonio, con el secretario de Cultura y con el ministro de Educación y Cultura, que también cubría el área; en la LBA, con el presidente de la institución, cuando yo ocupaba la vicepresidencia. Cuando llegué a la presidencia de la LBA, asumieron centralidad las relaciones con el ministro de Asistencia Social con el propio presidente de la República, sobre el papel que cumple, histó-ricamente, junto a la LBA la primera dama, figura igualmente relevante en esa relación.

Estas relaciones precisan ser muy trabajadas. Si las personas lo respetan, usted consigue mos-trar mucho más fácilmente que los procedimientos administrativos del gobierno pueden en-torpecer su acción, y obtener de esos dirigentes el apoyo necesario para las modificaciones.En la LBA, por ejemplo, o plan de cargos salarios, que fue un elemento importante para el desarrollo de la cohesión interna y el respeto externo, tuvo como aliado al ministro Raphael de Almeida Magalhães — debo llamarlo cómplice. Discutíamos, y él inmediatamente guiaba nuestros pleitos, nos indicaba el camino. Siempre fue una relación muy buena.

Con relación a la creación de la Fundação Pró-Memória , después, en su fortalecimiento y en la solución de problemas del Patrimonio Histórico, hubo también una relación amistosa y cómplice con el propio ministro Ludwig y con el secretario-general del ministerio, Pasquale, quienes entendían perfectamente el problema, cosa que los llevó a ser mucha ayuda. El minis-tro Ludwig, que curiosamente era un coronel, fue uno de los mejores ministros de educación que tuvo el país, mejor aún en el área de la cultura. Todos lo apreciaban por ser un hombre de gran sensibilidad, de visión democrática, aún dentro de un gobierno militar. El percibía el ritmo de la historia, abría la discusión, se sentaba con los artistas, inclusive aquéllos que eran marcadamente de izquierda.

Aloísio Magalhães y Marcos Villaça eran personas que no conocía hasta trabajar juntos. Mar-cos Villaça, es hoy más que un amigo, un hermano. Cuando yo era “subordinado” de ellos, me orientaban en una serie de cosas que, cuando se está en nivel más bajo, no llegan a percibirse. Ellos me daban las interfaces políticas, informaciones que desconocía sobre interfases y que iluminaron mi camino.

Principalmente en Pró-Memória y en la LBA, donde trabajé más tiempo con Marcos Villaça, eso se hacía con mayor facilidad. Marcos es un gran administrador, un hombre de gran des-cubrimiento, que percibía claramente que esa relación con los superiores debía ser trabajada. En eso, él era más competente que yo. Es impresionante como se constituye un mecanismo importante. No basta tener razón si no se tiene un canal propio, a la hora exacta de mostrar que se tiene razón, la razón desaparece.

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Esa relación con el jefe inmediato, tiene que ser cultivada por el administrador. Es muy dife-rente de lo que, jocosamente, se ha dado en llamar “chupar las medias”. No se trata de hacer manifestaciones de aprecio al señor director, como decía Carlos Drummond de Andrade en un poema. No es eso. Es ubicar al director, al ministro, al presidente de la República, si fuera el caso, en qué es lo que está haciendo, qué piensa, y escuchar la opinión del otro interactuando en el trabajo. Esta interacción es extremamente facilitadora. Conmigo, llegó al punto de la total confianza mutua; no una confianza única sino una confianza mutua. Yo tuve suerte, porque siempre encontré personas facilitadoras, que también estaban dispuestas a ese con-tacto, que querían que las cosas se hicieran, por el caminos correcto.

Tanto en la órbita de la cohesión interna como en lo externo hay que ser, especialmente en las relaciones con los superiores. En ningún momento debe haber duda en relación a su acción, ya que como dice el dicho popular: la mentira tiene piernas cortas.

Testimonio 2: Ozires Silva — Ampliando los mapas cognitivos

Desde niño que ando en el área técnica. A los nueve, diez años, ya estaba metido en un motor. Cuando comencé a pensar en hacer aviación, la primera pregunta que vino a mi cabeza fue: ¿“Por qué Santos Dumont, siendo un brasileño, inventó el avión y Brasil no fabricaba avio-nes?” Una pregunta obvia, ¿no? Entonces, empecé a estudiar todas las historias relacionadas al cómo sucedió, a buscar documentación e intentar aprender lo que los pioneros, a partir de Santos Dumont, hicieron para construir aviones. Descubrí cosas sorprendentes. Una de ellas, por ejemplo, fue que hasta 1960, Brasil había fabricado y hecho volar, seiscientos prototipos de aviones —¡Prototipos! ¡Todos diferentes!— y sólo había conseguido fabricar en serie no más de diez de ellos.

La primera conclusión a la que llegué fue que crear un avión nuevo no era un gran problema, mucha gente consiguió hacerlo. Lo que no se consigue es producirlos para ser vendidos. A partir de entonces, dirigí mi atención para los aspectos del marketing, las ventas, el posicio-namiento en el mercado, el costo del producto, y comencé a meter esas ideas en la cabeza de mi equipo, del Centro Tecnológico de la Aeronáutica —una organización evidentemente tecnológica—, diciendo lo siguiente: “No es la técnica lo que hace el avión, es la administra-ción. Si tenemos un proceso administrativo eficiente, será esta administración eficiente la que obligue al sistema técnico a producir el avión”.

Y empezamos a consultar publicaciones americanas. Desde chico hice un esfuerzo enorme para tener acceso a la revistas de aviación Aviation Week, que leo hace ya cuarenta años. Fundada en la década del veinte, es una revista extraordinaria, jamás publicó una errata —a propósito, ellos son amigos míos y me mandan la publicación semanalmente.

La Aviation Week publica el presupuesto norteamericano para el área de defensa cada vez que es aprobado. Yo leía aquel presupuesto examinando lo que contenía de mecanismo y ob-servé que traía un tipo de información fundamental para administración, que yo di en llamar la ley de las cuatro “p”: precio, plazo, performance y peso. Peso sólo en el caso del avión, por-que el avión es el único producto que consume energía para obtener su componente vertical de sustentación. En todos los demás, ese componente es gratuito.

Yo decía a mi equipo: tenemos que trabajar en esos puntos. Hacer un avión competitivo, que tenga costos adecuados, y en consecuencia, precios que puedan asegurar la venta; elegir el producto según técnicas de marketing, de manera de poder ocupar posiciones de demanda en el mercado internacional. Es por ahí que tenemos que entrar”.

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Fue así, que por la historia del desarrollo de la industria aeronáutica brasileña, en la que de seiscientos prototipos fabricados, aparecían quinientos noventa fracasos, que quedó claro en nuestra cabeza lo que había que hacer.

Yo agregaba: los diez éxitos fueron como un ciclo que nació, creció, se desarrolló y murió. No-sotros tenemos que tomar en consideración no sólo que queremos un ciclo de esos, sino que, cuando entremos con el primero, tendremos que entrar con otro, de modo que la actividad sea sustentable y de desplazamiento de un emprendimiento de acuerdo con la volatilidad de la demanda”.

Así comencé a desarrollar esas tesis fundamentales de investigación de mercado y a enca-minarme en la dirección de la administración. Jamás pensé que las cosas fuesen imposibles, aunque pudiesen ser difíciles. Me acuerdo que, en 1975, yo quería vender el Bandeirante a los EE.UU., y lo conseguí, conversando con todos los que viniesen a Brasil. Un inspector de la Fe-deral Aviation Agency —la FAA es el organismo norteamericano de homologación—, cuyo nombre era Keith Blass. Keith pasó una semana con nosotros. Al final, llegó a mi oficina, esta misma oficina, con los mismos muebles, todo igualito, y parado en ese rincón me dijo: “El Ban-deirante jamás podrá ser homologado en los Estados Unidos después de mis findings”. Yo le pregunté: “¿Por qué?” y él respondió: “Porque el avión precisa sufrir una cantidad inmensa de modificaciones para volar en los EE.UU.” Y le dije: “¿Inmensa significa un millón?” Él respondió: “No, un millón no, pero...” Yo le dije: “Fantástico, vamos a sentarnos y usted va a decirme cuál es la primera”. Él se llevó un susto: “¡¿Pero me está haciendo un chiste?!” y respondí: “No, a no ser que usted lo esté haciendo”. Se quedó mirándome y dijo: “No, no, de ninguna manera. Pero no lo va a conseguir nunca”. Yo retruqué: “el no conseguirlo nunca es mío. Usted dígame cuáles son las mil modificaciones y nosotros vamos a comenzar.” El volvió cuatro años después a Brasil, y en este mismo escritorio, orgullosamente, firmó el certificado de homologación del Bandeirante en los Estados Unidos.

Todavía, hoy por la mañana, en la reunión de directorio, uno de los directores dijo: “Pero eso es a largo plazo”. Yo insistí: Sí, pero seguir diciendo que es a largo plazo y no comenzar nunca, va a ser siempre un largo plazo. Si empezamos rápido, un determinado largo plazo se trans-forma en hoy, ¿no es cierto?”.

Para eso, la formación técnica fue muy importante. Keith Blass, que estaba conversando con-migo, no estaba apenas conversando con el administrador, también lo estaba haciendo con el ingeniero aeronáutico que conocía del tema. Así, cuando él comenzaba con los puntos téc-nicos, yo debatía y rebatía argumentos. Al final nos hicimos amigos y aprendiendo mucho de los americanos como él, porque el americano es diferente de nosotros los brasileños, él no se toma las cosas a pecho. Un brasileño llega y le dice a un señor: “Eso no va a pasar nunca, es imposible.” Y si usted lo consigue, a pesar de esta afirmación, él se venga, haciéndolo pasar un buen papelón.” Keith no, él hizo esa afirmación y a partir del instante en que decidí encaminar el asunto, él dudó, volvió a los Estados Unidos en duda, pero nunca se volvió un opositor. Al contrario, cuando firmó el certificado de homologación del Bandeirante, lo hizo con orgullo. Es una diferencia fundamental de comportamiento, lo que me entristece mucho al pensar en Brasil. Porque lo que hace un país grande, es la suma de éxitos, en lo posible, de la mayoría de la población.

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Testimonio 3: Paulo Vieira Belotti — Hacer un rotación de cargos y funciones

El ejemplo en Brasil debe partir del presidente de la República. El ejemplo de trabajar, de pre-pararse, de saber de las cosas, de informarse y de participar de las decisiones en reuniones en pie de igualdad con los demás. Eso representa un gran esfuerzo, estudiar mucho y un trabajo realmente cansador. De nada sirve tener un jefe que no tiene conocimientos, ni capacidad. El presidente Geisel era un ejemplo: no se involucraba en luchas de poder, de chantadas, no entraba en ese juego porque estudiaba los asuntos, se los llevaba para casa, leía, se ubicaba, participaba.

Una vez presencié una discusión entre el Banco de Brasil y la Compañía Siderúrgica Nacional (CSN). El Banco de Brasil le había prestado dinero a la CSN, llegó el momento del pago y la empresa no podía pagar. Quería renovar el préstamo y el banco se oponía porque precisaba dinero. Fue un desorden... El presidente intervino en la cuestión, pero los valores eran altos y no podía convencer a ninguna de las partes. Hasta que, en un momento dijo: “Ya sé que voy a hacer: voy a cambiarlos de posición.” Se dio vuelta y le dijo a Ângelo: “Ángelo, usted va a ser el presidente de Siderbras, y usted Américo, ahora es el presidente del Banco de Brasil. Así cada uno de ustedes va a comenzar a entender el problema del otro, para poder decidir”.

En un primer momento, el relato de Irapoan realza la perplejidad del joven que era en esa época y su falta de experiencia técnica, aún en la fase de formación académica en admi-nistración pública, a quien le solicitaron formalizar objetivos, metas programas, proyectos y actividades de una propuesta de presupuesto concebida dentro de una lógica nueva. Ciertamente, el concepto presupuesto-programa, generado en otro país, había sido ob-jeto de interpretaciones, acciones y decisiones conducidas en los espacios político-ad-ministrativos especializados, que lo llevaron a la existencia normativa y a la posibilidad de adopción formal, por parte de todas las organizaciones de la administración pública brasileña. Nada que un joven inteligente no pudiese hacer en términos de llenar planillas con ayuda de especialistas en el área, aún dentro del complejo ámbito de la Comisión de Energía Nuclear. El joven Irapoan percibió, sin embargo, que entre la adopción formal del presupuesto-programa en la comisión, en cumplimiento a la norma y que el presu-puesto-programa se tornase una realidad, debía existir un intenso proceso interactivo de construcción en el desdoble de varios ciclos presupuestarios. Hasta que el presupues-to-programa llegase a ser interpretado de forma más generalizada y estabilizada como un instrumento de gestión, debía transcurrir mucha acción. No bastaba con el entendi-miento que de él tenían los especialistas de otras esferas gubernamentales, ni su propio entendimiento, para decodificar la esencia del concepto, con las categorías que tenía ya en su cuadro de referencia más especializado en administración. Sólo a futuro, la interpre-tación compartida determinaría la eficacia del nuevo sistema, y no la pretendida decisión de implementarla mecánicamente. La acción continua, aunque inicialmente de carácter burocrático, precedería a la nueva interpretación, ya sea como la verdadera decisión de tenerlo como un instrumento innovador, pleno de significado. Esto sería posible como re-sultante de un proceso de vivencia interactiva en la implementación. Para el mencionado dirigente de la comisión, el presupuesto tenía un significado claro y esencial: la llave del cofre que permitiría a la comisión realizar sus actividades y posiblemente, incrementarlas y mejorarlas.

“Irapoan, necesito que usted me consiga X cruzeiros para material de consumo, Y cruzeiros para material permanente, Z cruzeiros para equipos, el resto puede disponerlo como quiera”.

En su marco de referencia importaban, como no podría ser de otra manera, los recursos

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presupuestarios de los que se dispondrían. Todo el resto era irrelevante, incluso la posibi-lidad del uso del presupuesto como instrumento de gestión, cosa que ni siquiera forma-ba parte de su atención o universo. Al joven Irapoan no dejó de percibir el reverso de la moneda, como fácilmente se desprende de su relato sobre la Secretaría del Patrimonio Histórico y Artístico de la Unión. Es común que los especialistas en gestión no desarro-llen sensibilidad para las cuestiones sustantivas de las políticas públicas, sueños y metas visionarias de realización como las metas políticas asumidas por los dirigentes especialis-tas o generalistas, políticamente designados. Les falta ampliar sus marcos de referencia, introduciendo categorías nuevas, que les permitan compartir con sus dirigentes y pares de diferentes áreas del conocimiento interpretaciones y reconstrucciones de la realidad. En este sentido, Irapoan pasó a valorar la interacción profunda con los detentores de có-digos sustantivos para que en el intercambio de categorías y códigos de conocimiento, poder compartir interpretaciones que conduzcan a la efectiva implementación de las po-líticas publicas, a través de organizaciones burocráticas.

“Mi relación de trabajo con Aloísio, al inicio medio fluida, se fue profundizando (...) Yo comen-cé a discutir los problemas que había desde el punto de vista de la administración, y surgieron ideas muy curiosas (...) Yo tenía, tal vez, la formación para percibir las cosas que Aloísio expo-nía del punto de vista intelectual, y entonces conseguía transformarlo en elementos organi-zacionales.”

La creación de una empresa para la fabricación y comercialización de aviones en el ám-bito del sector publico, aún como empresa estatal, y bajo cualquier criterio, una tarea de alta complejidad. Este fue el caso de Embraer, nutrida en el caldo de las instituciones gubernamentales, como el entonces Ministerio de Aeronáutica, el Centro Tecnológico de Aeronáutica (CTA) y el Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA). Este caldo de cultura tecnológica y burocrática resultó no sólo en potencialidades como en restricciones para el desarrollo y pleno florecimiento del sueño de una industria aeronáutica competitiva en los mercados interno e externo. Cómo agregar a la capacidad tecnológica, una visión de “ingeniería de negocios” y la sensibilidad hacia las cuestiones de gestión, como por ejemplo, las referidas al gerenciamiento de los rebotes organizacionales decurrentes de la ingeniería simultánea en el proceso productivo.

El relato de Ozires Silva revela su percepción de la centralidad de los individuos en el esfuerzo de buscar un acuerdo sobre ciertos significados y definiciones para la acción coordinada. El proyecto de Embraer dependería esencialmente de la expansión y la sim-biosis de universos culturales, de manera que los códigos de interpretación de la realidad de ingenieros de alta especialización llegasen también a asumir el compromiso con ca-tegorías de negocios y gestión, que no formaban parte de su mundo técnico, científico y profesional. Ozires le atribuye a este punto, o más bien a la falta de preocupación con este punto, el florecimiento tardío de una industria aeronáutica en el país. El papel del dirigente, en la presentación insistente a sus subordinados y asociados, de un mundo de realidades múltiples, para que sea vivenciado de forma compartida, parece haber sido definitivo en la viabilidad del emprendimiento.

Es interesante notar que Ozires inicia su proyecto intuitivamente, con la búsqueda de un significado (meaning) para la paradoja de que el pionerismo brasileño, recuerdo de culto oficial y popular, no hubiese generado una industria aeronáutica digna del término, del inventor y de la capacidad industrial del país. Ozires no se contentó con las muchas for-mulaciones existentes, derivadas de la aplicación de las leyes generales de la economía, para explicar las vicisitudes del proceso de industrialización brasileña. Ellas, ciertamente,

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no hubiesen sido inspiradoras de la acción. No sería exagerado afirmar que, más que un tecnólogo especializado o administrador, la búsqueda de Ozires fue la de un hermeneuta, en su afán por penetrar en el significado profundo de la realidad económico-social de la producción en un sector hasta entonces incipiente y desorganizado. Como explican Burrel y Morgan, la disciplina y el método de la hermenéutica:

Es básicamente por el trabajo de Dilthey que la hermenéutica obtuvo el estatus de escuela de pensamiento dentro del contexto de la teoría social contemporánea. En las manos de Dilthey, ella fue esencialmente una metodología para el estudio de las objetivaciones mentales. Ella tuvo un rol central en su esquema general de produc-ción de saber, objetivamente valido, en las Geisteswissenschaften (ciencias filosóficas), por el método del entendimiento (Verstehen). El entendimiento (Verstehen) es el me-dio por el cual comprendemos el significado de una situación histórica o social o de un artefacto cultural (...) un método de entendimiento basado en dar nuevo vigor (re-enactment). Para ser comprendido, el objeto de estudio precisaba ser reavivado en la vida subjetiva del observador. A través de este proceso, Dilthey alegaba que se podía obtener el saber objetivo. Dilthey sostenía que una de las avenidas principales para el entendimiento (Verste-hen) pasaba por el estudio de las afirmaciones empíricas vitales, —instituciones, si-tuaciones históricas, lenguas, etc.— que reflejaban la vida interior de sus creadores. El estudio de estas creaciones sociales era visto como la avenida principal para la com-prensión del mundo de la mente objetiva. Era el método de la hermenéutica.140

El extenso texto citado sobre la hermenéutica se justifica por esclarecer el énfasis dado por Ozires a sus esfuerzos para entender (understanding), en el sentido más profundo del término, el proceso que estaba en curso en Brasil de una industria aeronáutica embriona-ria, a pesar de ser subyacente a la realidad objetivamente percibida. El cuidadoso estudio de documentos referentes a la historia de cada uno de los seiscientos prototipos desarro-llados reveló un lenguaje muy distinto de aquel, intensa y sistemáticamente estudiada, de la revista Aviation Week. Los cotidianos de aquéllos, que vivenciaron las experiencias de la construcción de aeroplanos en Brasil y los EE.UU., se revelan extremadamente dife-renciados, separados por un enorme foso cultural, detectable en las referencias, catego-rías, conceptos y tipificaciones reveladas en los análisis documentales. Pero Ozires ganó inspiración realizadora, al percibir que la gran diferencia no estaba en el dominio de la provincia de significados referentes a la cultura tecnológica, sino en la provincia de los significados referentes a los negocios de la administración, prácticamente inexistentes en el área aeronáutica en Brasil. Al desarrollar para sí esta conciencia y establecer, en el plano subjetivo de la intencionalidad, el puente entre los dos mundos, ya establecida como hecho en otras áreas del país, Ozires puede articular un discurso capaz de movilizar superiores, pares y subordinados, para objetivar el proyecto de la producción y comercia-lización sustentada de aviones civiles y militares en el país.

Las interpretaciones, construcciones e intercambios de marcos de referencia que Irapoan Cavalcanti y Ozires Silva persiguieron como elemento crítico en la eficacia de la gestión, parecen sustentar la importancia de presupuestos alternativos presentados por Weick, comúnmente presentes en estudios de diseño de modelos organizacionales. Esos estu-dios, según el autor, tienden a adoptar presupuestos equivocados sobre la naturaleza del diseño organizacional. Primero, asumen que “las decisiones determinan la eficacia”. Segundo, que “el propósito del diseño es facilitar la toma de decisiones”. Tercero, que las personas deciden y después actúan”. En la visión del diseño organizacional como improvi-

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sación, que Weik somete a los estudios del tema, sería más adecuada la adopción de otros presupuestos. Primero, sería más válido presuponer que “las interpretaciones determinan la eficacia”. Segundo, admitir que “el propósito del diseño es facilitar la interpretación”. Ter-cero, que “las personas actúan y después interpretan.”141

Los administradores con Irapoan y Ozires, están directamente involucrados en el nego-cio de la interpretación, de la búsqueda constante del entendimiento (Verstehen) que los ayude a modelar y remodelar, continuamente estructuras mutantes, formales e informa-les. En la calidad de “científico social” de guardia, son observadores intuitivamente invo-lucrados en una especie de “círculo hermenéutico”142 de conocimiento, en el que no se determinan los puntos iniciales de entrada, y se convive con incertidumbres y presupues-tos provisorios. Estos administradores no están tan preocupados en revivir o entrar en las experiencias subjetivas de otros para “conocer”, como propone el abordaje metodológico de Dilthey. Pero seguramente, como se relata en las historias, para ellos la aprehensión de la situación compleja a ser “conocida” requiere del intercambio de marcos de referencia entre el observador (administrador) y observado (superiores, pares, subordinados, com-petidores etc.).

El relato de Paulo Belotti sobre el cambio de roles entre los dirigentes del Banco de Brasil y de la Compañía Siderúrgica Nacional, propuesta por el Presidente Geisel, con relación a la superación de una difícil tregua, da la medida a los límites impuestos por los marcos in-terpretativos de referencia restringidas en decisiones gubernamentales de amplio espec-tro y graves consecuencias. Así, sólo la vivencia de la responsabilidad de los cargos podría generar la sensibilidad interpretativa capaz de promover la decisión eficaz, expandiendo el mapa cognitivo de los actores, por la inclusión de nuevas categorías interpretativas capaces de evaluar mejor las condiciones presentes en la situación.

Explorando los límites de la formalidad

Aún cuando se diseñan mecanismos formales de gestión en las organizaciones, parame-trizados por normas más generales, como ocurre en el ámbito del sector público, los diri-gentes creativos y osados buscan identificar y explorar al máximo los grados de libertad que puedan disponer. Este es el caso en el plano de los cargos y salarios. Mientras que, hay situaciones en que esa exploración no se puede, por otro lado y en el momento siguiente, rendirse a los cánones técnicos de las especializaciones, desarrollados a partir de pre-supuestos equivocados. Los saberes técnicos así como los teóricos —aunque en menor escala, pero no tan pequeña en áreas menos exactas como la administración— priman por hacer que lo singular, lo individual y lo particular entren en la generalización, en la búsqueda de la estandarización protocolar o la universalización de lo conceptual. El tes-timonio de Irapoan Cavalcanti ilustra bien este punto.

Testimonio 4: Irapoan Cavalcanti — Explorando los límites de la formalidad

En la Fundação Casa de Rui Barbosa, si no recuerdo mal, en 1968, hicimos un plan de cargos y salarios con un sistema de promoción por mérito. No sé cómo se podría situar históricamente este plan, mas hasta hoy, la mayoría de los órganos no posee un plan de cargos y salarios, y ya estamos en 1992. El plan admitía dos presupuestos básicos: la persona que permanecía en el empleo agregaba siempre algún conocimiento, por pequeño que fuese, que debía ser recom-pensado; y unos agregaban mayor contribución que otros. Entonces había un sistema de mé-

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rito, excluyente, realmente competitivo, para no correr el riesgo de promover un gran empate. Era el sistema de la curva forzada, unitaria. Para diez funcionarios, había diez puntuaciones en la evaluación del desempeño. Esto nos obligaba también a publicar los resultados. Fair play: quien avanzaba, tenía que mostrar la evaluación. Esto creó bienestar en la organiza-ción, ya que cada funcionario percibió que si producía, sería recompensado. Algunos, todavía jóvenes, llegaron rápidamente a la cúspide de la carrera.

Con eso, se estableció un clima de euforia. Las cosas eran publicadas, y dimos inicio a una serie de actividades culturales sin parangón en Brasil. Los primeros conciertos en el museo se hicieron en la Casa de Rui Barbosa; fue nuestra iniciativa dar conciertos de música clásica y popular en un museo. Teníamos miedo de que pudiesen romperse cosas, pero yo dije que no pasaría, y jamás rompieron nada; los jóvenes iban siempre, se sentaban en el piso y se com-portaban con el mayor de los respetos.

También en la Legião Brasileira de Assistência, el instrumento formal utilizado para mejorar la moral del personal y permitir el compromiso con las metas más ambiciosas fue el plan de cargos y salarios, elaborado e implantado de manera gradual.

Se creó un sistema de personal que preveía carreras, un sistema de promoción, de recompen-sas generales y beneficios, evaluación participativa, entrenamiento y garantía de que, hasta cierto nivel de la estructura, obligatoriamente, los cargos serían ocupados por funcionarios de carrera y en el nivel superior, dos tercios también serían para ellos, lo que restaba, apenas un tercio para ocupación política por cuadros externos a la institución.

Si hubiésemos hecho un plan tradicional, nos hubiese llevado dos años tenerlo listo, con sus diagnósticos, dimensionamiento de fuerza de trabajo etc. Sin embargo, en seis meses podría-mos tener un listado racional de cargos, por que hasta entonces el criterio que reinaba era ilógico: un funcionario era dactilógrafo, otro, operador de máquina de escribir y recibían sa-larios diferentes. Hicimos una lista de cargos con salarios idénticos para las mismas funciones y propusimos realizar el plan en etapas, para que estuviese implantado al cabo de dos años. Desde el punto de vista técnico, parecía una herejía, pero los funcionarios aceptaron la pro-puesta. Con ello, los bloques se igualaron inmediatamente, todos los que escribían a máquina pasaron a ganar igual, al final, todos los asistentes sociales, también. Como se estableció un valor relativo, el digitador de PC dejó de ser el de mejor sueldo. Así, los funcionarios creyeron en el plan y se transformaron en sus grandes aliados.

Cuando dejé la Fundação Casa de Rui Barbosa, sus funcionarios eran los que más ganaban en el sector cultural. Cuando dejé la Fundação Pró-Memória, también sus funcionarios eran los mejor pagos del sector. Lo mismo sucedió en la Legião Brasileira de Assistência, en ese entonces en el área del Ministerio de Previsión y Asistencia Social

Eso exige trabajo, requiere negociación. ¿Por qué esos organismos consiguieron pagar me-jores sueldos dentro de la legislación? ¿Por qué no lo consiguieron otros? Porque tal vez no hayan explorado otras mejores posibilidades. ¿Por qué algunos de esos organismos que dirigí ya no están en la misma posición de vanguardia? Quizás porque no se exploraron continua-mente esas posibilidades.

Aún cuando exista una limitación, se debe percibir que históricamente, la limitante tiene un tiempo, puede durar apenas unos años. No se tiene noticia de ninguna limitante que haya durado la historia toda. Es necesario tener esa visión temporal e adaptarse históricamente al contexto. Existe una fuerte tendencia —nosotros, los técnicos, somos dados a eso— de per-

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der la perspectiva, que debe ser más explorada en casos de limitaciones burocráticas. Si hay una limitante hoy, voy a explorarla al máximo. De aquí a dos años el mundo es otro, y acaso la limitante también sea otra. Entonces, hay que actuar históricamente el momento. Quiero decir lo siguiente: si usted dispone de un nivel X de salarios, puede hacer su sistema de promo-ciones funcionar más rápidamente. Un especialista podría argumentar que, si esto se hiciera, en cinco años la capacidad de promover personas se agotaría. Aún así, Ok, porque ¿quién puede garantizar que en nuestra realidad, dentro de cinco años, la limitación no sea otra? Los cambios en la sociedad ciertamente levaran a cambios en las limitantes. En este caso, habrá que hacer otro sistema. Lo importante es que el grupo este satisfecho, recompensado adecua-damente por su trabajo, y que se mantengan los limites éticos al promover los instrumentos de gestión.

El testimonio de Irapoan realza el argumento técnico reticente, que podría obstaculizar sus acciones pragmáticas para acelerar la evolución de una situación organizacional más equilibrada y a niveles más elevados entre contribuciones y recompensas. 143 La restric-ción de un modelador especializado en planes de cargos y salarios seria ciertamente, la posibilidad de que un funcionario ascendiese al cargo más alto de su carrera mucho antes de la aproximación al retiro por jubilación.

Esto estaría comprometiendo la lógica del plan de su capacidad futura de generar recom-pensas. Para Irapoan, sin embargo, el foco de su atención estaba en como atraer talentos y recompensarlos de la mejor manera posible, en un contexto de medidas salariales muy bajas, para obtener de esos144 funcionarios el mejor compromiso. Aquí y ahora, o en el menor tiempo posible, cabria llevar los limites impuestos por los dispositivos formales y la capacidad presupuestaria especifica, a las posibilidades de remuneración.

Su supuesto se desprende de la creencia de que el diseño es un plan (blueprint), como tienden a asumir los especialistas, para entenderla como una receta (recipe).145 Ésta es una manera de llevar la atención de la visión estática hacia el abordaje dinámico del di-seño organizacional.146 Para Irapoan, la receta para la estructura de cargos y salarios se-ria pagar más, en el menor tiempo como fuera posible, a los mejores funcionarios. Para muchos especialistas del diseño de modelos organizacionales, el plan de cargos seria el objetivo y la receta el medio para alcanzarlo. En este sentido, teniendo en vista un plan estable de larga vida, para los especialistas, las recetas tendrían que tener coherencia con ese plan. Weick esclarece bien este punto:

Los proyectos, planillas, organigramas, partituras musicales, grabados, diagramas y fórmulas químicas, todas capturan nuestro sentido del trabajo. Estos instrumentos y recursos nos ayudan en la identificación y en la rotulación de lo que vemos (...) Pero lo que los proyectos y planillas no pueden hacer es aprehender y capturar cómo ese mundo sentido comenzó a existir. Hace falta una receta para hacer eso (...) Los arqui-tectos pueden lidiar con proyectos y planillas como “concretudes”, pero las personas comunes que sólo pueden improvisar con ellas, las tratan como “emergentes”. “Con-cretudes” —para las personas que improvisan— son recetas y rutinas, por las cuales tales individuos consiguen generar acciones que podrían tornarse cualquiera de las planillas o proyectos diferentes.147

Como Irapoan observa:

Un especialista podría argumentar que, si esto se hiciera, en cinco años la capacidad de promover personas se agotaría. Aún así, todo bien, porque ¿quién puede garanti-zar que en nuestra realidad, dentro de cinco años, la limitación no sea otra?

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Comprometido con un modelo emergente y más continuo, sensible a los pequeños cambios en las condiciones locales, Irapoan comprende que el diseño es la continuidad actualizada conforme a muchas personas y condiciones. Como Weick, Irapoan parte del supuesto que “los diseños son relativamente transitorios” y no “relativamente permanen-tes”, como muchos especialistas y estudiosos asumen.148

Al referirse al sistema de administración de personal de la Legião Brasileira de Assistên-cia, fue “elaborado e implantado de forma gradual”, lo que podría ser considerado una herejía técnica. Irapoan revela la disponibilidad del espacio y timing necesario para que los funcionarios, de a poco, con el transcurrir de los hechos, ganen confianza en ellos y la tradujesen en apoyo, compromiso y contribuciones al propio modelo del plan. El sistema se compuso por “un sistema de promociones, recompensas generales y beneficios, eva-luación participativa, entrenamiento.” Parafraseando a Weick,149 una receta típica para el diseño sería en este caso: considere el componente promociones y compatibilícelo con el tiempo promedio para las jubilaciones; considere las compensaciones y los salarios y achátelos; considere las evaluaciones y conviértalas en negociables; considere el entrena-miento y universalícelo. En cada caso, se especifica un punto de partida —promociones, salarios, evaluaciones, entrenamiento. La acción es específica —compatibilizar, achatar, negociar, universalizar. Lo que está en juego aquí, no es el mérito de la recomendación, pero como observa Weick:

Lo que no se especifica de antemano son las estructuras que emergieron a medida que estas acciones y puntos de partida son mezclados. Aún cuando los proyectos y las planillas pormenorizadas, supuestamente, conducen al proceso de diseño, la mis-ma calidad ilimitada (open ended) se hace presente. Los acontecimientos se ponen en marcha, pero la regularidad (orderliness) que ellos establecen continúa por ser descubierta.150

En el caso que nos relata Irapoan:

Hicimos una lista de cargos con salarios idénticos para las mismas funciones y propusimos realizar el plan en etapas, para que estuviese implantado al cabo de dos años. Desde el punto de vista técnico, parecía una herejía, pero los funcionarios aceptaron la propuesta. Con ello, los bloques se igualaron inmediatamente, todos los que escribían a máquina pasaron a ga-nar igual, al final, todos los asistentes sociales también. Como se estableció un valor relativo, el digitador de PC dejó de ser el de mejor sueldo. Así, los funcionarios creyeron en el plan y se transformaron en sus grandes aliados.

El nuevo orden que se fue desdoblando y revelando, en el espacio abierto para la inter-pretación de los funcionarios, correspondía a una expectativa de valorización relativa de las funciones sustantivas de una organización de asistencia social (social workers), frente a otras sobrevaloradas, en una visión pura de mercado, por ser nuevas, como la de opera-dores de las PC. La adhesión de los funcionarios alimentó eventos del proceso relevantes para el diseño e implementación del plan que evolucionaba en etapas.

Siguiendo el juego de la burocracia

Ya se escribió mucho, en la teoría de las organizaciones, sobre la uniformidad y estandari-zación, y los resultados patológicos producidos por el modelo burocrático en los valores, actitudes y comportamiento de los burócratas.151 Sin embargo, se conoce menos sobre las estrategias usadas por los administradores para manejar situaciones concretas, te-

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niendo en cuenta los debates, en el flujo continuo de las acciones, con las inflexibilidades normativas a las que están sujetas en el sector público. ¿Puede el administrador compro-metido con la acción aceptar pasivamente las imposiciones de la estandarización? Para un administrador más atento, la estandarización de los procedimientos ¿puede conver-tirse en una importante oportunidad? ¿Pueden los canales de comunicación sustentarse en la formalidad del modelo establecido?

Testimonio 5: Irapoan Cavalcanti — Sacar ventaja de la estandarización

En el Patrimonio Histórico —sólo para mencionar la vertiente llamada Piedra y Cal—, tenía-mos que lidiar con decisiones sofisticadas, imposibles de ser objetivadas. Muchos quisieran que se crease un código estableciendo cómo se objetivizan las decisiones en el Patrimonio. Una tontería. Un edificio, pintado de amarillo, en determinado lugar, puede no causar proble-ma en un lugar, y en otro, sí. No existe sistema objetivo que pueda lidiar con volumetría. Un edificio de gran volumen puede no ser un problema en un lugar y crearlo en otro. Son cues-tiones sofisticadas que sólo un cuadro de recursos humanos, igualmente sofisticados, podrá proceder a su análisis. En el patrimonio, el nivel de sofisticación que el objetivo requería, no iba acompañado de un sistema de recompensas que llevase a la promoción de un cuadro de personal sofisticado. Porque un arquitecto de Patrimonio tenía que ganar lo mismo que un arquitecto encargado del mantenimiento de los edificios de los ministerios, cuando son dos cosas diferentes. Ambos son arquitectos pero realizan actividades diferentes.

Las normas para compras y licitaciones de servicios, así como las referentes a sistemas de recompensas, en modo general, tampoco están en sintonía con las necesidades de los ser-vicios.

Al llegar al patrimonio, Ouro Preto se estaba viniendo abajo. Hubo una gran lluvia, y los mo-rros se estaban desmoronando, literalmente. Era necesario hacer una obra de sustentación de las vertientes. Y fue todo una confusión, porque los sistemas de adquisición de esos servicios son lentos. Como era una obra de gran porte, debíamos someternos a procesos tan demora-dos que, cuando finalmente la realizásemos, los morros ya se habrían desmoronado.

Aún en el Patrimonio, había una historia graciosa. Roberto Burle Marx, sin dudas el mayor paisajista del país, no podía hacer el mantenimiento de los jardines del Palacio de Cultura, creados por él mismo, ya que teníamos que llamar a licitación pública, que él naturalmente perdería, porque los demás presentarían valores más bajos. Así, su obra no podría ser conser-vada por él, porque los sistemas administrativos no lo permitían. Es decir, lo importante que era conservar el diseño original con fidelidad, se veía dificultado por las reglas generales de administración.

En Brasil, se arma mucha confusión entre informes gerenciales y de contabilidad. En cuanto no cierra la contabilidad, no se tiene un informe gerencial en el área financiera. ¿Por qué? Por-que muchas veces falta llegar a un acuerdo por la irrisoria diferencia de cinco cruzeiros. Cuando el sentido común dice que el ex ante debe ser genérico y el ex post detallado, en nuestro medio de planeamiento burocrático tiene que ser tan detallado, que se transforma en una carta de “mentirita” para cumplir con las necesidades de la democracia. El planeamiento no es propiamente un planeamiento, sino la contabilidad de lo que se va a hacer. Y todas las organizaciones cumplen con el mismo nivel de detalle, con productos muy diferentes. La misma planilla que se usa para una organización de investigación se utiliza también en una

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empresa que presta servicios repetitivos. Si usted recibe esta planilla, está siendo inducido a completarla aún en aquellos ítems que desconozca o no tenga idea. Entonces, usted inventa. Esto desmoralizó el sistema de planeamiento en el país. El sector público es variado y tiene sistemas uniformes. Es como si todas las personas debiesen calzar cuarenta, independiente-mente del tamaño de sus pies.

En la Fundação Casa de Rui Barbosa, yo tenía un gran problema: necesitábamos hacer una reforma en la parte histórica, es decir, en la casa en que realmente Rui Barbosa vivió, y preten-díamos que la casa creciese como institución, ampliando sus actividades. Así, además de la obra de restauración del Patrimonio histórico, queríamos mejorar las instalaciones adminis-trativas. Se hacía necesario pedir dinero especial para la reforma.

Yo percibía que el procedimiento para las cosas de ese género era idéntico y tratado jurídica-mente. Quiero decir, un analista del área de educación y cultura me recibía de la misma forma que recibía al director de un organismo mucho mayor. El tiempo que se tomaba en discutir conmigo era el mismo que le daba a la discusión con el rector de Universidad de Brasil, siendo que, en la época yo tenía unos cincuenta empleados a mi cargo. El mismo número de fun-cionarios que debía completar, sería lo que él completaría en el caso de un proyecto mucho mayor, para mi desventaja. Los procedimientos eran los mismos. Pensé... pensé... pensé en eso y concluí: “Si voy a tener el mismo tiempo para discutir, tener que llenar los mismos for-mularios, pasar por las mismas dificultades, ¿Expandir eso de una vez? ¿Construir un edificio que permita la expansión de las actividades de la fundación, liberando el edificio histórico para sus propósitos adecuados? Por que me veo dependiendo del mismo esfuerzo y del mis-mo tiempo para negociar un gasto de diez o de mil”. Decidí hacer la propuesta de gastar mil. Y lo aprobaron.

Testimonio 6: Irapoan Cavalcanti — Utilizar el elemento sorpresa de las prácticas innovadoras

Otra estrategia utilizada para driblar los tentáculos de la estandarización es el embate res-paldado en el discurso y en la práctica de la innovación. La innovación siempre encierra un elemento sorpresa que le garantiza mayor probabilidad de victoria, por lo menos por algún tiempo, en el contragolpe de la burocracia.

Como la Casa de Rui Barbosa fue la primera fundación, al principio todo era invención. Me llamaron al Consejo Federal de Cultura para hacer una presentación sobre la institución que estaba funcionando conforme a las exigencias burocráticas tradicionales. Yo siempre sufría embates muy fuertes, argumentando con base en la nueva fórmula institucional de funda-ción adoptada y en las iniciativas pioneras.

Esto es muy interesante, porque hoy la administración central, con sus sistemas, ya está li-mitando las flexibilidades que existían en esas fórmulas institucionales innovadoras de la fundación pública, de la propia autarquía y hasta de las empresas estatales. Aquel primer momento fue, de alguna manera, un momento de privilegio, en que los tentáculos no nos habían alcanzado y era posible dar combate cuando intentaban encuadrarnos.

Cuando llegué a la Casa de Rui Barbosa, no había ningún sistema de personal que beneficiase a esos profesionales. Todos los funcionarios eran tratados de la misma manera. El investiga-dor tenía las mismas gratificaciones y el mismo sistema de horarios que el portero — estoy citando estos casos extremos de una situación que tenía sus matices, más cuya lógica esen-

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cial era ésta. ¡Eso es una gran tontería! Yo preciso que un portero marque presencia porque se hace necesario que él abra la puerta a las ocho horas para que el público pueda entrar, pero no puedo establecer que el investigador conecte su imaginación a las ocho y la desconecte a las seis de la tarde.

Frente a esta realidad, precisaba que los preparadores del texto tuviesen dedicación exclusiva a la Casa. ¿Por qué? Primero, por tratarse de una revisión altamente especializada que implica un profundo conocimiento del texto, un trabajo tal vez, de la mejor calidad en el país. No po-día admitir que ese profesional, al salir, tuviese que ir para otro trabajo, cansarse. El riesgo era muy alto, y no teníamos como corregir errores. Es diferente de la línea de montaje industrial en la que se puede tirar la unidad defectuosa. Con un libro, sólo se perciben las fallas después de impreso. Es imposible hacer la revisión de la revisión.

Entonces, creé una gratificación exclusiva para revisores e investigadores en general. Cuando fui a buscar el dinero al gobierno, tuve que enfrentar resistencias y luchar mucho.

Testimonio 7: Sérgio Rudge — Barrer la burocracia para el costado

Si tengo que hablar con el Ministro, no voy a pedir autorización al Secretario de Salud, voy directamente al hombre. Esas tonterías de que el papel debe pasar por aquí y por allí luego, no lo acepto. Yo atropello, sé que soy un atropellador en ese sentido. Ya me lo dijeron. “Un día te vas a estrellar.” Pero hace siete años que administro el HTO, y hasta hoy, no hice ninguna tontería. Porque si usted manda un proceso para el escalafón superior, el proceso demora sesenta días. ¿Qué hago? Tomo el proceso, lo pongo bajo mi brazo y voy a Brasilia a pedir la firma. Si no puedo, mando a un director u otro funcionario de nivel técnico, según el caso. Eso en la época del Inamps, porque hace un año, desde que pasamos al estado, quedamos sin padre ni madre. En esa época, tenía que mandar el proceso a la Superintendencia, de la Superintendencia pasaba por diez o quince sesiones... Entonces, tomaba el proceso, iba al su-perintendente y él lo firmaba frente a mí, y yo preguntaba: “Y ahora, ¿a qué oficina tengo que ir?” Él respondía: “A la oficina de fulano.” Y yo iba y recogía el proceso firmado, no dejaba que el proceso caminase por los sectores burocráticos del Inamps, porque los empleados están mal pagos, muy malhumorados, y cada día hay alguien que falta, se enferma o no va a traba-jar por algún motivo. Entonces, yo iba directo al papa. Así conseguí administrar el hospital y llevarlo al sitio en que está. Atropellé a la burocracia, en el buen sentido. Creo que nunca falté al deber, ni hice nada equivocado: todo lo que hice fue por el bien de la institución, y jamás nos faltó nada.

El año pasado estaba yendo a la quiebra, con los cambios que el Ministro de Salud, Alceni Guerra, hizo. Decidí ir hasta el presidente de la Inamps y mostrarle que mi hospital era de refe-rencia nacional, que hacía medicina del primer mundo y que las operaciones que el hospital realizaba no constaban en la tabla del Inamps de 1976, que, por lo tanto, estaba desfasada. Le dije que manteniéndose en ese régimen... quebraría. Otros ya lo habían hecho. Entonces, dijo lo siguiente: “Mire Rudge, sé que usted hace medicina del primer mundo, pero vivimos en un país del tercero. Yo tengo que pensar en términos de masa.” Yo retruque: “Me sorprende mucho con lo que estoy escuchando, porque usted es el presidente de una institución y creo que el único hospital que puede darle una alegría al Inamps es el mío. ¡Yo voy al ministro!” En el momento en que me levanté, la gente que estaba conmigo dijo: “Cuando llegue a Río, estará exonerado”.

Me dirigí al Ministro Alceni Guerra y le dije: “Alceni, el problema es el siguiente: yo hago medi-

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cina del primer mundo y con el dinero que ustedes me están pagando en AIH y UCA no puedo llevar a adelante el hospital. No puedo cumplir con las obligaciones y necesito mil millones de cruzeiros, urgente, si no quiebro y tendré que decirles a los periodistas que quebré por que no puedo hacer frente a las obligaciones.

A las setenta y dos horas, él mando el dinero. Si me hubiese quedado sentado en el gabinete, esperando, haciendo súplicas telefónicas o por memos, no hubiese conseguido nada, porque estas cuestiones no llegan a las manos del ministro. Si no fuera hasta el hombre-clave a decir-le de las dificultades de la administración, él no se enteraría, porque está dirigiendo un univer-so. Él tiene problemas en el país entero, el HTO es apenas una islita.

Los caminos de la burocracia son largos, impersonales y llenos de obstáculos. Para forzar a que las decisiones se tomen, especialmente las referentes a recursos, es necesario adop-tar estrategias que pueden llevar al administrador, independientemente de su estatus, a actuar como un simple mensajero o un bravo guerrero, cuya determinación funciona con un ariete rompedor de puertas de castillos burocráticos. El relato de Sérgio Rudge ilustra este punto, cuando coloca documentos y realizaciones “debajo del brazo”, como una lanza, para presionar a los dragones a sacar autorizaciones y decisiones superiores, donde quiera que estén. Sumado al relato de Irapoan, ambos llaman la atención hacia los aspectos de interés en el entendimiento del diseño organizacional como improvisación.Irapoan revela que el sentido de lo nuevo, lo inusitado puede dejar los sedimentados es-quemas burocráticos en estado apopléjico, abriendo espacio para las innovaciones, como sucedió con la adopción en mayor escala de las fundaciones públicas como modelo ins-titucional —que fue el caso de la Fundação Casa de Rui Barbosa.

Más importante, sin embargo, es lo que él revela: un debate con las normas y procedi-mientos, en el simple acontecer de eventos relacionados con una búsqueda burocrática de recursos, posibilitó el surgimiento de un nuevo diseño para la Fundação Casa de Rui Barbosa. La residencia del gran político, jurista, intelectual y diplomático, transformada en museo dedicado al culto de su memoria, tendría condiciones de expandir significa-tivamente su repertorio de contribución cultural, al convertirse también en un centro de investigaciones jurídicas y filológicas, editora, etc. Habría espacio en la construcción anexa, concebida inicialmente como tímido abrigo de las instalaciones administrativas, dejando libre la Casa para su finalidad principal. Es interesante relacionar el relato con las ideas corrientes sobre planeamiento estratégico y sobre cómo las concepciones se trans-forman en acción racional, a través de intervenciones planeadas. Cambios planeados, en fin, es otra denominación de la racionalidad, en la costura de intenciones y acciones inno-vadoras. La lógica del desarrollo de los hechos, en la realidad de la administración, sin em-bargo, parece ser otra. Una lógica en la que la oportunidad surgida y percibida en el desa-rrollo natural de los eventos puede atizar la imaginación innovadora, por más paradójica que pueda parecer el hecho de que una innovación tenga como fuente de exigencia el cumplimiento de trámites burocráticos. En ese sentido, el papel del administrador, como modelador organizacional con el sentido de la improvisación, pueda hacer la diferencia. Aquel que desempeña el papel, crece, gana dimensión y sustancia, como alguien capaz de implementar efectivamente políticas públicas.

Como sugiere Weick, no tendría sentido preguntar: “¿Cuándo se decidió, definitivamen-te, hacer un cambio?”152 Se podría preguntar a Irapoan o a Sérgio Rudge: “¿cuándo fue decidido definitivamente que ese cambio fuese hecho?” 153 La respuesta más probable a la pregunta podría ser, en el caso de Irapoan: “con la concesión de los recursos”, cuya finalidad fue “construida”, en gran medida, por motivo de una evaluación impresionista

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de costos y beneficios del esfuerzo burocrático para alcanzarlos y con envestidas exitosas de Sérgio Rudge. Esta última pregunta señala el carácter emergente e retrospectivo del origen del diseño organizacional. Como observa Weick:

La idea del diseño es un proceso de codificación que comienza con la noción de que los eventos y acontecimientos, con frecuencia, simplemente, se develan. Cuando vistos retrospectivamente, con una estructura específica en las manos, los eventos ya pasados parecen combinarse (coincidir), como si hubiesen sido modelados. La combinación (coherencia) es, en parte, un artefacto de atención selectiva; también, es el artefacto de acciones que, por sí mismas, se transforman en hábitos, patrones, rutinas. No es por el hecho de que la coherencia sea submodelada. Antes, la fuente de la coherencia en el diseño reposa en otro lugar, que no es la intención. No hubo una transición de la imaginación, a través de la intención, para la ejecución. En vez de eso, hubo una interpretación imaginativa de la ejecución que le dio coherencia suficiente a la ejecución, de modo que ella pudiese fácilmente ser confundida con la intención.154

Hoy, la Fundação Casa de Rui Barbosa es una bellísima y productiva institución, en el ámbi-to del Ministerio de Cultura. Si los cánones más corrientes del diseño del modelo organi-zacional, fuesen tomados como referencia, el director ejecutivo que la ayudó a tener for-ma y expresión, Irapoan Cavalcanti, podría ser inequívocamente reverenciado por otras virtudes que no fuesen las que lo ayudaron a construir la institución.

Induciendo el compromiso de los otros

Las disfunciones (flaws) inherentes al modelo burocrático, principal inspirador de las or-ganizaciones públicas, ya fueron ampliamente estudiadas y son bien conocidas. Entre ellas, la que es digna de mayor atención es rechazo o mejor, la resistencia de los gerentes de aceptar la responsabilidad de tomar decisiones. Esto sucede aún cuando los dirigen-tes están convencidos de la necesidad de descentralizar y deseosos de delegar poder de decisión. Este fenómeno es menos estudiado que la falta de predisposición de los dirigentes en delegar. El rechazo o resistencia en aceptar poder de decisión parece ser inducidos por los propios atributos del modelo,155 que generados por deficiencias per-sonales de los agentes. Y, considerada la lógica del propio modelo burocrático, pautada en la jerarquía, cuanto más bajo el escalafón jerárquico de un funcionario o gerente, se supone una menor predisposición a tomar iniciativas, decidir y mucho menos, innovar. O, de manera inversa, es mayor el rechazo o la resistencia a aceptar responsabilidades de decisión. Cuando lo que está en cuestión es la especialización, y su inmanente “autoridad” como fuente el conocimiento, la resistencia puede ser menor. Mientras que el rechazo, inspirado por patrones culturales del modelo burocrático, tiende a manifestarse tanto en el comportamiento de técnicos como de gerentes, favoreciendo la sustentación, de quiebre, del modelo.

Es importante resaltar que la descentralización, cuando es vista desde una perspectiva formalista del diseño, no significa la real inclusión de los actores en el proceso de decisión. Más que las disposiciones formales, es necesario que haya una construcción social de sus bases, para que ella prevalezca como forma sustentable. El accionar del administrador, en ese sentido es determinante.

Los relatos de Irapoan Cavalvanti, Paulo Belotti y Sérgio Rudge a continuación, revelan la sensibilidad de estos administradores en el carácter social, por lo tanto, dependiente de

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la inclusión del modelo organizacional. Sus creencias dan lugar a acciones de inclusión de los otros, aún a la adopción consciente del low profile, para viabilizarla y reforzarla. A pesar de que la autoridad formal les de una ascendencia mayor, tienen en claro que sólo un diseño organizacional socialmente construido encontrará sustento, a pesar de los reglamentos, en normas y procedimientos formales. Saben, por lo tanto, que sólo la viven-cia compartida de problemas, informaciones, expectativas, interpretaciones y decisiones diarias, puede sobreponerse a la cultura burocrática firmemente establecida, creando y sustentando, siempre precario y mutante, el diseño.

Testimonio 8: Irapoan Cavalcanti – Inducir el compromiso de los otros y promover la integración participativa

En la Fundação Casa de Rui Barbosa, que era una organización pequeña, el contacto per-sonal facilitó mucho esto. El hecho de que yo viviera llamando la atención hacia este punto, llevó a la gente a un gran entusiasmo, pasado el momento inicial de perplejidad. La gente se daba cuenta de que era dueña de su destino. El costo de un libro, por ejemplo, requería un time-sheet semanal, en el que el investigador declaraba en qué y cuántas horas había tra-bajado. Él podía decir lo que quisiese, pero el time-sheet era el único instrumento de control –mejor dicho, de autocontrol, ya que el propio investigador era quien lo completaba. Nadie iba a mirar, yo nunca dejé que nadie lo espiase. Esto generó un gran entusiasmo. Cada indivi-duo empezó a sentir que era responsable de su trabajo.

Cosas de este tipo hicieron de la Casa de Rui Barbosa una de las organizaciones más impor-tantes en el área de la cultura, y es muy probable que el trabajo que realicé, me haya conduci-do al cargo de secretario del Patrimonio Histórico y Artístico Nacional.

En esta cuestión de planeamiento, la estrategia, que adopté con relación a los niveles supe-riores, fue generalizar lo máximo posible las informaciones ofrecidas. Me di cuenta de que si generalizaba las informaciones, tendría un campo interno más amplio para lidiar con los da-tos. Si pudiera poner todo en la misma bolsa, sería mejor para mí. Este movimiento de genera-lización de la información para el exterior estaba acompañado siempre por un movimiento de detalle interno.

El establecimiento de esta estructura llevaba a darme cuenta de aquel universo fragmentado para focalizar la atención en los puntos relacionales esenciales, mientras los responsables de cada uno de los programas gerenciaban las relaciones internas de cada uno. En la Empresa de Correos y Telégrafos también fue así.

En el Correo hubo un ejemplo muy interesante de esa aversión a decidir. Hicimos la nueva estructura regionalizada. El primer año, realizado el primer balance, noté que algunas regio-nales no habían hecho gastos, a no ser pagar la luz o cosas por el estilo. ¡Me quedé aterrado! Agarré el teléfono y llamé a un gerente regional: “Escúcheme, ¿su balance está en cero, qué pasó?” Él respondió: “Estoy esperando la autorización de los gastos”. Yo dije: “¡Dios mío! ¡No necesita una autorización para gastar! ¿No hay una programación con usted que dice que se deben transportar diez mil cuentas? ¿Yo no le di Cr$200 mil para ese fin? ¡El problema es suyo, mi querido!” El hecho es que ese gerente, para hacer cualquier cosa, tenía que preguntar a la sede. No estaba acostumbrado a asumir responsabilidad. Al principio la gente es muy tímida con eso.

La filosofía que emprendimos cuando estuvimos en la presidencia de la LBA fue la siguiente:

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la preocupación del presidente sería el programa Primeiro a Criança, que se volvió famoso en Brasil en esa época –aumentamos el número de niños en guarderías de doscientos mil a dos millones seiscientos mil, y las cuestiones de compra de material, además de otras, sujetas a los controles, pasaron al campo de preocupaciones del secretario de Administración. Invertimos el procedimiento tradicional. Cuando se cambia la estructura de poder que se ocupa de esos elementos, las cosas mejoran. Es evidente que yo prefería tener otro sistema, sin tantos con-troles incidiendo sobre nosotros. Pero, como presidente, no iba a ocuparme de la compra de material, entonces delegué ese encargo al secretario de Administración, que era un hombre de mi confianza.

En la casa de Rui Barbosa, yo me preocupaba, a partir de la estructura programática, por los objetivos y las relaciones entre investigación y documentación; dentro de la investigación, entre investigación filológica, jurídica e histórica; en la documentación, entre documentación museológica y archivística. Los objetivos y las metas se discutían con los especialistas de las áreas. Una vez definidas las investigaciones a realizar en plazos, por ejemplo, se establecían relaciones directas entre los sectores para la obtención de los medios necesarios, sin necesi-tar mi autorización, y, en el ámbito de cada sector, cada jefe administraba como quisiera su fuerza de trabajo.

La gente no estaba entrenada para entender esas cosas, y yo trataba de ser ejemplar en esa ocasión. Me acuerdo del caso de una persona que me vino a consultar: “Dr. Irapoan, ¿usted cree que debo comprar X o Y para tal proyecto?” Yo me negué a discutir la cuestión: “Esa pregunta no la respondo”. “Pero, cómo ¿no responde?” Y yo: “No respondo ni discuto, resuélvalo usted”. El sistema brasileño es presidencialista por propia naturaleza hasta en las organizaciones. Son muy pocas las organizaciones en las que las decisiones son tomadas en colegiado. Pero no creo que el proceso sea altamente jerarquizado; sí creo que la gente lo hace jerarquizado. Claro que existen jefaturas, subjefaturas, supervisiones, etc., pero nada impide que el proceso de toma de decisiones sea compartido, aún dentro del servicio público. Nada me impide a mí, presidente, llamar a mis directores, o a que ellos convoquen a sus líderes subordinados, para discutir los asuntos. No hay ningún impedimento legal. Es lógico que, en el proceso del servicio público brasileño, la responsabilidad es del presidente, pero el proceso de toma de decisio-nes no debe ser necesariamente centralizado. Los reglamentos establecen responsabilidades claras, hasta el límite de la obviedad –compete a la secretaria del director asistir al director-, pero eso no quiere decir que el proceso de toma de decisiones deba ser centralizado. No co-nozco nada que obligue a eso. Desde mi punto de vista, se trata de un factor cultural, algo que se transmitió culturalmente. Claro que la personalidad de la gente influencia mucho. En la Fundação Casa de Rui Barbosa, todos los días prácticamente yo despachaba a los directores. Jamás tuve papeles acumulados encima de la mesa. Yo trataba de conversar con todos y de pedirles su opinión sobre los documentos.

En la LBA adopté el mismo procedimiento. La estructura era mucho mayor, pero discutíamos mucho las cuestiones con los secretarios de los estados y recomendábamos que tuvieran el mismo procedimiento con sus subordinados.

No se puede caer en el extremo del asambleísmo, pero nada impide que se tomen uno o dos escalofones para abajo para que discutan el tema, y así sucesivamente. Es posible adoptar ese tipo de procedimientos. La gente confunde el hecho de que alguien sea el responsable de la decisión con el proceso centralizado de la toma de decisiones. Si la toma de decisiones fuera entendida únicamente como el acto final de la decisión, y no incluyera los procedimientos an-tecedentes, ahí sí, el acto final es siempre del dirigente superior. Compartir el proceso decisorio es un mecanismo de cohesión y se hace necesario hasta porque el dirigente no sabe de todos

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los asuntos y arremete a los subordinados cuando desconsidera, a priori, sus contribuciones.

Testimonio 9: Paulo Vieira Belotti – Compartir jerárquicamente decisiones democratizadas

Pude imprimir las directrices de gobierno siempre con un secreto que tenía: la participación de todos. No se consigue absolutamente nada, a nivel del gobierno o de la empresa, con deci-siones aisladas. Mire Petrobras. Si un director, únicamente, manda a hacer las cosas, no pasa nada, absolutamente nada. Entonces es necesario garantizar la participación de la gente en el proceso decisorio. Todo el mundo debe ser escuchado. De hecho creo que, en la participa-ción de las decisiones, no es necesario considerar mucho el nivel jerárquico; se debe escuchar a las personas de una cierta forma democrática. Si existe un determinado problema, cada uno, en su campo de actuación, tiene acceso a un nivel de informaciones y, con eso, forma su idea con respecto a la cuestión. Otro, en una escala superior, tiene un nivel diferente de informaciones, opinión diferente. Si alguno de ellos no tuviera la oportunidad de expresar su opinión en la esfera compatible de información, seguramente se frustrará, absteniéndose a prestar su colaboración para una decisión a ser implementada. Si llamaras a la gente para discutir, debatir, aún aquellos que no tienen voto, van a trabajar por la decisión tomada, por-que tuvieron la oportunidad de decir lo que pensaban y sus opiniones no fueron aceptadas en medio del debate y de la discusión. Cuando no se administra la variedad de personas, las diferencias y la cooperación constructiva en el trabajo, aquellos que no fueron escuchados, sabotean las decisiones de los jefes. En la discusión, todos se igualan. Es en ese momento que se debe tratar de hacer que la gente diga todo lo que no le gusta escribir –porque escribir las cosas es muy complicado– y que se debe tratar de convencerlas con las mayores informacio-nes que se tenga, en función de los intereses de la empresa. Sentados en la mesa, yo quedaba en la misma posición para discutir el asunto. A la hora de analizar, se debe crear un espacio para dejar que la gente diga lo que no quiere poner en el papel. Por eso, a veces, yo digo: una carta anónima tiene mucha verdad, ¿no?

Otra directiva importante es prestigiar la jerarquía. En un tema específico, jamás me dirigía a un empleado subalterno, siempre a los jefes inmediatos, responsables por los servicios de abajo. Nunca llamaba a un jefe de sector, llamaba siempre al jefe de departamento. En la discusión, sí, hablan todos, independientemente de la jerarquía. Pero no todo el tiempo. Si no existe eso, el respeto se acaba, y el respeto es fundamental.

Testimonio 10: Sérgio Rudge – Descentralizar e informatizar los servicios

Cuando me senté en la silla de director, lo primero que hice fue descentralizar. El hospital era muy centralizado en las manos de mi padre -él era el que hacía las cirugías de alta compleji-dad, por eso el número era pequeño. Dividí el hospital en grupos: grupo de cadera, grupo de rodilla, grupo de hombro, grupo de fijación externa, grupo de estiramientos óseos y grupo de tumores. Y distribuí médicos y enfermeras por los grupos.

Si yo faltara diez días, no digo que todo va a funcionar perfectamente –los empleados van a salir media hora antes; el día que hay que hacer veinte cirugías, van a hacer dieciocho, pero la rueda va a girar. Yo descentralicé, di autonomía a cada sector. Una vez por mes, me siento con los responsables para conversar sobre los problemas, almuerzo con todos.

Hice una cosa muy importante, cuyo origen se dio por casualidad. Yo había comprado cuatro

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computadoras para instalar en nuestra clínica particular, y mi padre no me permitió que lo hiciera. “Vas a colocar eso acá sólo después de que yo me jubile.” Entonces tenía cuatro má-quinas paradas dentro de la clínica, porque él no quería financiar el costo de la implementa-ción del sistema y oponía resistencia. Agarré las máquinas y las llevé al hospital, porque un hospital, por mejor que sea, si no está informatizado, pasa a segunda división. Informé al HTO, comenzando por las consultas, las cirugías, el stock de material, las compras, informaticé la salida de ambulancias para saber cuántos litros de nafta estaban gastando, y hoy el hospital está informatizado hasta en la alimentación. Así fui filtrando, viendo lo que desaparecía del stock sin que nadie supiera el destino, empecé a verificar todo, a chequear todo. Me quedaba arriba. Iba al hospital todos los días y todas las noches. Salía con mi mujer a la noche y, a la vuelta, a la madrugada, iba hasta el hospital. Subía al cuarto piso y bajaba, piso por piso, para dar una vuelta. Empecé a hacer eso con el director de la División Médica. Le dije: “Quiero que hagas esto los lunes”. Les pedí a los jefes de servicio que lo hicieran los martes, y les pedí lo mismo a los jefes de piso.

No sé si debo contar cómo hice para que los médicos llegaran hasta mi gabinete. Mi padre tenía cinco secretarias muy mayores... yo las reemplacé por cinco jovencitas. Los médicos em-pezaron a querer hablar conmigo, en realidad para admirar a las jovencitas en los tiempos libres, sin pauta de temas específicos. Para justificar la visita, terminaban haciendo comen-tarios sobre los pisos del hospital, los servicios y, así, yo iba recolectando las fallas que había. Parece broma, pero funcionó. La mujer todavía es la que mueve el mundo.

El primer punto de interés que aflora en el testimonio de Irapoan reside en el hecho de que existe una gran distancia entre la intención del dirigente en delegar, aún cuando es apoyado por testimonios descentralizadores de responsabilidades en la toma de deci-siones formalizadas en reglamentos y manuales mediante esfuerzos de diseño organi-zacional (reforma administrativa), y la efectiva sanción (enactment) de esta realidad. La construcción de esta nueva realidad es cotidianamente desarrollada y sujeta a interpre-taciones y reinterpretaciones, en las cuales las acciones del dirigente constituyen el foco determinante de la atención de los subordinados –gerentes y técnicos. La propia cultura burocrática, basada en la jerarquía, presta este aura simbólica de constructor de realida-des al desempeño conductor y ejemplar del dirigente. A pesar de esto, nuevas realidades autosustentadas, como la emergencia y efectivo funcionamiento de un modelo organiza-cional alternativo, aunque efímero en su naturaleza, sólo ganan existencia social cuando todos se involucran. En ese sentido, Irapoan desarrolla acciones cotidianas, usando los atributos simbólicos de su posición de dirigente, para involucrar a los subordinados en asumir responsabilidades, sin lo cual sabe imposible la construcción de la nueva realidad, la existencia del nuevo modelo organizacional. La existencia de este nuevo mundo no de-pende exclusivamente de sus intenciones, aunque sea el detentor de la autoridad formal, o apoyado por reglamentos y manuales. Pero sí depende de pequeñas acciones y gestos cotidianos de inclusión, comunicación, coparticipación de valores y expectativas, y hasta de autoexclusión. Como Irapoan relata:

En la Fundação Casa de Rui Barbosa, que era una organización pequeña, el contacto personal facilitó mucho eso. El hecho de que yo viviera llamando la atención hacia este punto llevó a la gente a un gran entusiasmo, pasado el momento inicial de per-plejidad. Ellos se dieron cuenta de que eran dueños de sus destinos.

Solamente la vivencia del sistema de autocontrol a través de los time-sheets, reforzada por la comunicación cotidiana del dirigente y por el grado de confianza establecido, “creó un gran entusiasmo. Cada individuo pasó a sentir que era el responsable por su trabajo”.

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En el HTO, con la intención de aumentar significativamente el número de cirugías, asegu-rar la capacidad de desempeño en cirugías complejas, como el transplante de huesos, y realizar con éxito el control de metas, como la drástica reducción de los niveles de infec-ción y de costos en general, Sérgio Rudge focalizó sus esfuerzos en superar restricciones impuestas por los padrones existentes de división del trabajo y de la autoridad y por los deficientes canales de comunicación.

Cuando me senté en la silla de director, lo primero que hice fue descentralizar (...) Dividí el hospital en grupos: grupo de cadera, grupo de rodilla, grupo de hombro, grupo de columna, grupo de escoliosis, grupo de mano, grupo de tobillo, grupo de fijación externa, grupo de esti-ramientos óseos y grupo de tumores. Y distribuí médicos y enfermeras por los grupos.

El discurso de Paulo Belotti acusa un compromiso con la inclusión, a punto de considerar-la “un secreto que yo tenía”, lo que revela, al menos en su percepción, la desconsideración con el tema por parte de otros administradores en el sector público brasileño.

Pude imprimir las directrices del gobierno siempre con un secreto que yo tenía: la participa-ción de todos.

La historia de Sérgio Rudge, creando equipos autodirigidos, favoreciendo el control por la propia especialización; el relato de Paulo Belotti sobre las reuniones constantes, con participaciones independientes de niveles jerárquicos; y tanto la historia de inducción de la inclusión de investigadores para que el autocontrol (llenado de los time-sheets sin veri-ficación) se volviera una realidad en la Casa de Rui Barbosa, como la historia del gerente regional de ECT, para “hacer acontecer” la descentralización formalmente definida, conta-das por Irapoan –todos esos testimonios contienen elementos relevantes con relación a los presupuestos de diseño organizacional involucrados.

Kart Weick somete dos presupuestos alternativos a aquellos implícitos en el pensamiento corriente en diseño organizacional, en lo que se refiere a los gerentes (managers).156 Al afirmar que el “diseño influencia la habilidad de los gerentes individuales”, los estudiosos del diseño están implícitamente presuponiendo, primero, que el diseño “afecta la habili-dad gerencial” y, segundo, que la “acción gerencial es social”.

Para Weick, el sentido más profundo en que la habilidad afecta al diseño, resulta del he-cho de que la habilidad afecta a la percepción y al establecimiento de objetivos: “la gente percibe las cosas por las cuales puede hacer algo (...) la gente siente que debe hacer úni-camente lo que puede hacer”. 157 Lo que la gente es capaz de percibir y sentir como ob-jeto de su responsabilidad tiene un impacto mayor en la construcción del diseño como una realidad social que una mera formalización de relaciones y responsabilidades, que pueda facilitar o dificultar que las cosas sucedan. El diseño formal es capaz de proveer mayor o menor poder discrecional para que el individuo haga aquello que es más apto para hacer, y propicia mayor o menor feedback correctivo. Pero lo que define la situación, en última instancia, es la habilidad del individuo, o del grupo, al percibir lo que se puede hacer y sentir que debe hacerlo. Sus interpretaciones selectivas de la realidad pueden o no ratificar las intenciones del diseño formal. Pero seguramente producirán la dinámica de un diseño en constante evolución. Dentro de esta lógica, si el contenido del diseño es afectado por cosas, de las que la gente es capaz de darse cuenta, y si la gente se da cuenta de aquello sobre lo que puede hacer algo, cuanto más abarcador sea su reperto-rio de respuestas, mayores serán las opciones percibidas, como será posible la variedad de posibles diseños. Es en ese sentido que las organizaciones que valoran la innovación

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y la flexibilidad aprecian la contribución de generalistas, frente a las limitaciones de los especialistas. Esta línea de pensamiento lleva a Weick a una conclusión que se transforma en valiosa recomendación: “Los perfeccionamientos en la aptitud de diseño deben pro-venir, no tanto de la formación y entrenamiento en la formulación de planos de diseño, como del desarrollo de un repertorio de respuestas más extenso”.158 Esta valorización de los actores, que viven el cotidiano de la organización, conduce a la relevancia del senti-miento de “autocapacidad”,159 igualmente importante en la determinación del diseño, en complemento con las habilidades realmente desarrolladas. Cuando los conocimientos y las habilidades son transformados en acción, se detona en el individuo un proceso de autoreferencia mediador de esta transformación. El individuo desarrolla pensamientos sobre sí mismo y sus experiencias previas, de éxito o de fracaso, que, independientemen-te de sus habilidades, contienen elementos como la capacidad percibida de motivarse, de controlar pensamientos perturbadores, de preservar, de recuperarse de fracasos y de ejercer algún control sobre su ambiente.

Al “librarse” de preocupaciones por procesos burocráticos referidos a compras, sujetas a controles restrictos, que irritan y desestabilizan emocionalmente a administradores pú-blicos menos experimentados, haciéndoles perder el foco, Irapoan demuestra su com-petencia. “La filosofía que emprendimos cuando estuvimos en la presidencia de la LBA fue la siguiente: la preocupación del presidente sería el programa Primeiro a Criança (...) Cues-tiones de compra de material, además de otras, sujetas a los controles, pasaron al campo de preocupaciones del secretario de Administración.” El sentido de autocapacidad promueve la confianza necesaria para lidiar con los pensamientos perturbadores, delegando y no involucrándose directamente (retirándose de la acción a propósito), en el sentido de mo-vilizar enteramente su capacidad de liderar a otros, como presidente, en beneficio del programa de la organización. Weick entiende que:

Personas con sentimiento de baja autocapacidad dudan de sus capacidades de reso-lución de problemas, de su control del ambiente y de su posibilidad de éxito, y estas dudas se tornan autoconfirmantes a través de sus efectos debilitantes en la acción. Las dudas sugieren que la remodelación sea infructífera, y estas dudas se transfor-man en pensamientos intrusos, lo que hace mucho más difícil visualizar y desarrollar cualquier diseño que sea en sí un perfeccionamiento. El proceso de diseño queda empobrecido, no porque la gente carezca de habilidades para el diseño, sino porque carece de las creencias y certezas que puedan, de hecho, convertir esas habilidades en acción.160

El relato de Irapoan presenta otra “retirada intencional de la acción”, de interés para el análisis del control en el contexto del diseño improvisado, ya que esta cualificación no significa prescindir de controles. Como relata Irapoan:

La gente no estaba entrenada para entender esas cosas, y yo trataba de ser ejemplar en esa ocasión. Me acuerdo del caso de una persona que vino a consultarme: “Dr. Irapoan, ¿usted cree que debo comprar X o Y para tal proyecto?” Yo me negué a discutir la cuestión: “Esa pre-gunta no la respondo”. “Pero, cómo, ¿no responde?” Y yo: “No respondo ni discuto, resuélvalo usted”.

Perrow identifica tres órdenes de control: los controles de primer orden (órdenes, su-pervisión directa y aplicación de normas), los controles burocráticos de segundo orden (especialización, padronización) y los de tercer orden (vocabulario de la organización, ru-tinas sustantivas y de procedimientos, canales preferenciales de comunicación, criterios

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de selección, agendas de reunión, y prácticas de socialización.)161 Estos últimos expresan marcos de referencia que los participantes dan por garantizados, caracterizando lo que Weick llama “control por las premisas” —una forma de control tan influyente en moldear comportamientos como las anteriores y más efectivamente sintonizada con la idea del diseño como improvisación.162 El control por premisas es más sutil, menos intrusivo, más cognitivo, más relacionado al lenguaje, y más volitivo, por parte del controlado.

Al negarse a decidir, o hasta incluso a ayudar a la empleada a decidir, Irapoan la estaba empujando al marco de referencia que vendría en el proceso a ser internalizado y que se constituía en uno de los principales controles de tercer orden de la Casa de Rui Barbosa: la estructura programática, con expresión en el presupuesto-programa, que emulaba todo el sistema de gestión en construcción. En esta misma lógica de control por las premisas, pueden ser comprendidas las reuniones participativas de Paulo Belotti, que ensanchaban el repertorio del grupo y lo mantenían comprometido con la implementación de decisio-nes; como las visitas nocturnas de Sérgio Rudge al hospital, de gran efecto simbólico, e inclusive la historia anecdótica del canal de comunicación establecido con los médicos, en las visitas erráticas a la sala del director.

Las tres historias contadas subrayan las sutilezas de los procesos de descentralización y revelan las estrategias cotidianas para sustentarlos, para potencialmente desarrollar un nuevo modelo organizacional. Aunque la literatura corriente de diseño organizacional, con sus variaciones, sea analítica y normativamente exhaustiva en las virtudes de la des-centralización (empowerment), sus abordajes para capturar las dificultades cotidianas y las estrategias gerenciales para lidiar con ellas tienen sus limitaciones.

Promover la cohesión interna

Como se vio anteriormente, cuando fueron revistos los fundamentos del diseño orga-nizacional corriente, los conceptos de “diferenciación” e “integración” desempeñan un papel crucial en el diagnóstico y en el cambio organizacional planeado. La diferencia-ción depende de cuáles son las características, en términos de prácticas organizacionales formales y orientación de los miembros, que cada grupo debe desarrollar para llevar a cabo las transacciones planeadas con la parte del ambiente que le corresponde, según el grado de incertidumbre correspondiente a estas transacciones.163 Las prácticas orga-nizacionales formales pueden ser modeladas según una lógica subyacente más próxima o distinta del modelo burocrático, es decir, más mecanicista u orgánica, en situaciones de menor o mayor incertidumbre (“congruencia”). Correspondientes a estas formas or-ganizacionales son observables las orientaciones de los diferentes grupos resultantes del padrón de división del trabajo adoptado, en relación con cuatro variables: primera, el grado de confianza en reglas formalizadas y canales formales de comunicación dentro de la unidad; segunda, el horizonte temporal de los administradores y de los profesionales del grupo; tercera, su orientación con relación a las metas, ya sea concentrada o difusa; cuarta, su estilo interpersonal, orientado tanto hacia la tarea como hacia la relación.164 Se vio también, cuando fue revisada la evolución de las reformas administrativas en Brasil, la preocupación constante con la búsqueda de padrones más adecuados de diferenciación de las macroestructuras del sector público. En este nivel sistémico de análisis, se observó el aumento de la administración indirecta, con la creación de autarquías, fundaciones y empresas estatales, públicas y mixtas, en el afán de que se abrieran espacios para prác-ticas organizacionales más orgánicas, protegidas de las inflexibilidades burocráticas que caracterizan a la administración directa. Se observó que estos movimientos estuvieron siempre sujetos a avances y retrocesos.

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Este segmento de nueve historias nos remite a las cuestiones de la integración según la óptica de la cohesión interna, en el plano organizacional. Como Lawrence y Lorsch observan:

Cuando las unidades (debido a sus tareas particulares) son altamente diferenciadas, es más difícil de alcanzar la integración entre ellas que cuando los individuos en las unidades tienen maneras semejantes de pensar y de comportarse. Como resultado, cuando en una organización hay grupos que necesitan ser altamente diferenciados, pero también necesitan una firme y estrecha integración, es necesario que la or-ganización desarrolle mecanismos más complicados de integración. El mecanismo organizacional básico para alcanzar la integración es, naturalmente, la jerarquía de la administración. En organizaciones con baja diferenciación, verificamos que, frecuen-temente, esto es suficiente para alcanzar la requerida colaboración intergrupal. No obstante, las organizaciones que se enfrentan con las necesidades y las exigencias de un alto grado de diferenciación y de una firme integración deben desarrollar pla-nes integradores suplementarios, como coordinadores individuales, equipos de tipo crossunit como también departamentos enteros de individuos cuya contribución básica es la de alcanzar la integración entre otros grupos.165

Sin embargo, en la perspectiva del diseño como improvisación, a nivel de las organiza-ciones públicas brasileñas, los dirigentes entrevistados parecen recurrir a estrategias de carácter más simbólico y/o inalcanzable, y menos estructural, para lograr la integración vertical, horizontal y regional. Parecen encarar como mayor desafío la integración vertical, obtenida con estrategias que complementen, por ser más efectivas, el simple uso de la jerarquía. Esto se da, posiblemente, por las dificultades de generación, a nivel organiza-cional, de dispositivos diferenciados, ya que los contextos administrativos impuestos por herramientas administrativas disponibles a los modeladores centrales son determinantes para las partes operacionales del gobierno. Estos instrumentos administrativos están al servicio de una “política de gerenciamiento público” (public management policy). Como define Michael Barzelay:

Este término se refiere a las reglas institucionales en toda la esfera de la administra-ción pública y a las rutinas organizacionales, más que a los ajustes que son específi-cos a las secciones (u organizaciones) gubernamentales individuales. Estas reglas y rutinas son subdivididas en los siguientes grupos: el planeamiento de dispendios y del proceso de gerenciamiento financiero, de personal y relaciones laborales, media-ción e intervención, organización y métodos, auditoría y evaluación.166

En este estudio, estos elementos son objetos de diseño organizacional sistémico del sec-tor público como un todo, aunque de efectos más o menos restrictos por tratarse de administración indirecta, y factores restrictivos para el diseño de departamentos y orga-nizaciones públicas específicas. Ese punto es muy relevante para la comprensión de la cuestión “diferenciación-integración” en el contexto de la administración pública. Mien-tras en la empresa privada, la diferenciación se impone y formaliza naturalmente, como consecuencia de la naturaleza distinta de las subactividades de una empresa y de las relaciones ambientales de estos segmentos, en la administración pública la diferencia-ción sólo se impone como improvisación, en conflicto con la política de gerenciamiento público (public management policy), en general de carácter burocrático-mecanicista. Los segmentos organizacionales más sujetos a incertidumbres navegan siempre contra la corriente. En este sentido, mientras la diferenciación en el sector privado se convierte en una solución para lidiar con incertidumbres y certezas paralelamente, como en un

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problema técnico-fáctico para la necesidad de integración, en el sector público la dife-renciación tiende a ser “bandida”, como se verá en el próximo segmento de entrevistas, en el sentido de que “normativamente” se presuponen certezas y se impone el modelo burocrático-mecanicista al todo organizacional.

Tanto la Fundação Casa de Rui Barbosa como la Legião Brasileira de Assistência presenta-ban, para su dirigente, situaciones carentes de esfuerzos y mecanismos de integración. La Fundação, a pesar de ser una organización de menor envergadura, tenía su administra-ción encuadrada en los moldes burocráticos del sector público. En este sentido, convivían en interacción segmentos de apoyo administrativo de corte más tradicional con una casa museo, que promovía programaciones culturales, una editorial y diversificados núcleos de investigación, actividades que, por naturaleza, requieren mayor flexibilidad. La gigan-tesca LBA, por su lado, enfrentaba incertidumbres diferenciadas en más de dos decenas de estados, en las condiciones más diversas que un país de grandes proporciones y dife-renciaciones económicas y sociales ofrece, en una diversificada y polémica área de políti-ca pública, como es la implementación de acciones sociales. Con aproximadamente diez mil empleados y alcanzando, como relata Irapoan, “los rincones más distantes de todo el territorio nacional, sufriendo, por lo tanto, una fuerte tendencia a la fragmentación”.

Testimonio 11: Irapoan Cavalcanti – Reiterar el marketing de objetivos

¿Cómo la Legião Brasileira de Assistência pudo crecer cinco veces en materia de resultados? ¿Cómo puede lograrse en un órgano público? Primero, es necesario tener la visión de que, en un órgano que tiene cincuenta o cien personas, usted es uno en cincuenta o uno en cien de la fuerza de trabajo. En una institución de gran porte, usted es casi nada. Es necesario tener la humildad de darse cuenta de que, si el grupo no estuviera a su lado, o gran parte del grupo, no lograría hacer nada. Uno de los grandes errores es llegar a una institución pública y comenzar a dar palos, como si todos fueran ladrones o incompetentes. Si yo era uno en cincuenta en la Casa de Rui Barbosa y uno en diez mil en la LBA, yo no era nada. Yo tenía que hacer que el grupo creyera en los objetivos de la institución y que yo confiaba en su potencial para reali-zarlos. Cuando repetía Primeiro a Criança, Primeiro a Criança, Primeiro a Criança, no puedo afirmar que los diez mil empleados entendieran, pero una gran mayoría se daba cuenta de que había un programa llamado Primeiro a Criança. Si sus acciones son fragmentadas, no agrupadas, los empleados no perciben el objetivo y no caminan en la dirección de ese esfuer-zo. Si, al contrario, sus acciones enfatizan un determinado propósito, hay una emulación del grupo; los limitadores continúan existiendo, pero el grupo se siente orgulloso, coparticipante, y va a tratar de ayudarlo a alcanzar el objetivo.

Testimonio 12: Irapoan Cavalcanti — Incentivar el asociativismo

¿Cómo se puede hablar con diez mil empleados? No se habla con diez mil empleados. Enton-ces, en la LBA, nosotros incentivamos la organización de los empleados. Es gracioso porque, en general, los dirigentes tienden a ver a las organizaciones de los empleados como enemi-gas. Nosotros las veíamos como amigas. Incentivamos su desarrollo, realmente lo incentivá-bamos. Jamás –y la Associação dos Funcionários do Rio de Janeiro es testigo– influenciamos una elección. Yo era socio de la entidad y decía: “Voy a votar en blanco, no elijo a ninguno de ustedes”. El día de la votación, casi siempre había dos candidatos, y los dos iban a votar conmigo.

Incentivamos a una organización en cada estado, e incentivamos a una organización nacio-

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nal. Yo aparecía siempre, como invitado, a las reuniones nacionales, en el estado que fuera, y, en mis pronunciamientos, acreditaba los resultados obtenidos a los esfuerzos internos de los empleados.

El proceso de construcción de la autoestima encontró en la Associação dos Funcionários un poderoso instrumento de gestión colectiva, capaz de promover la conexión entre los resulta-dos organizacionales y los intereses de los individuos. La asociación funcionó tanto como un espacio para la comunicación de programas y objetivos organizacionales, como de articula-ción de interlocutores para la negociación de recompensas y sus mecanismos, asociados a resultados. Su rol en la formulación e implementación del plan de cargos y sueldos, por ejem-plo, fue definitivo.

Testimonio 13: Irapoan Cavalcanti — Garantizar derechos y establecer deberes/metas

Para promover la cohesión y la autoestima, es importante cumplir los derechos de las per-sonas porque, parece increíble, pero, en las organizaciones brasileñas, hay dirigentes que ni siquiera cumplen con los derechos establecidos por ley. En cuanto a esos derechos, hay nada que discutir. Lo curioso es que existen administradores que no sólo discuten, sino que niegan esos derechos. Siempre partí del principio de que el derecho legal es indiscutible, tiene que ser cumplido.

Frecuentemente se atribuye la culpa de esta distorsión al hecho de que los deberes no esta-ban explicitados al lobby de los empleados. Pienso que los dirigentes son los únicos culpables. ¿Sabe por qué? El deber básico del servidor es realizar su tarea en el menor tiempo posible, con la mejor calidad posible y el menor costo posible. Éste es el deber, todos los demás pasan. Ahora, las organizaciones son muy frágiles en su proceso de planeamiento interno, porque muchas veces los dirigentes no conocen sus objetivos o los perciben tan fragmentados que no los identifican como tales. En consecuencia, el empleado no sabe cuáles son sus obligacio-nes. ¿Cómo un empleado puede realizar un producto que desconoce, que no está explícito? ¿Si estoy en la LBA y no tengo programas establecidos, cómo puedo exigir al funcionario que ejecute aquellas metas por un costo bajo, con mayor rapidez y eficiencia, si no se las explicito? En el momento en que le doy las metas a la agencia de Benjamín Constant, sabiendo que la población local es X y que debo atender, en un programa de suplementación alimentaria, a tantos niños, tantas nodrizas y tantas embarazadas, el deber está establecido.

Los dirigentes, casi siempre por incompetencia, prefieren considerar el horario de trabajo como obligación del empleado. ¿Cómo podría yo controlar el horario de un empleado en una remota frontera del país? ¿Cómo podría, por ejemplo, exigir deberes si no exigiera del sector de derecho, en el período X, la revisión de la jurisprudencia de tecnología en los últimos cinco años? Si el dirigente no transmite ese tipo de cultura organizacional, los demás escalafones de la organización ocupan espacio, enfatizando controles burocráticos procesales, que tien-den mucho más a desagregar que a separar.

Si usted establece metas y si, sobre esas metas, promueve recompensas, los resultados apare-cen. Ese comportamiento emula a las personas, da un sentido interno de competencia salu-dable y de cohesión en torno a los objetivos.

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Testimonio 14: Irapoan Cavalcanti — Reconocer esfuerzos individuales

Una vez, en el estado de Amazonas, encontré un joven que, en mi época en la LBA, era el res-ponsable de un puesto en una de aquellas ciudades fronterizas. Ese joven fue a hablar conmi-go muy emocionado, porque se acordaba de que, en determinado momento, yo fui a visitar ese puesto, donde poca gente iría normalmente, mucho menos un presidente de la institu-ción. Él no se olvidaba de que habíamos atendido una antigua reivindicación suya, que era tener un pequeño y modesto barco a motor, que toca muy poco el agua, y que por allá llaman “voadeira”. Nosotros atendimos su pedido, porque era necesario, ya que desde su puesto él controlaba una serie de ciudades alrededor y había mucha dificultad de transporte. Eso lo dejó muy feliz. Para el trabajo, correspondía a un recurso material, pero para él significaba una recompensa inmaterial; sus esfuerzos habían sido reconocidos al punto de recibir ese tipo de equipamiento. De ese aspecto, en esa época, yo ni me había dado cuenta.

Para garantizar la adhesión de segmentos importantes de la estructura ministerial a las polí-ticas de gobierno y el uso continuo de esa estructura por el presidente de la República, Belotti adoptó tres estrategias fundamentales, con el objeto de eliminar ambigüedades en los proce-sos de comunicación y decisión. Él vació cuidadosamente el papel de los asesores inmediatos del ministro, aseguró la elaboración de propuestas que estuvieran siempre de acuerdo a las macropolíticas del gobierno, y fortaleció los talentos de la casa para obtener su compromiso con los objetivos gubernamentales.

Testimonio 15: Paulo Vieira Belotti — Vaciar el rol de los asesores cortesanos

Yo hice en el ministerio una cosa interesante, que me ayudó mucho en la obtención de resul-tados. Cuando el ministro me invitó a ocupar el cargo de secretario general del ministerio, dijo: “¿Cómo vamos a hacer en el ministerio?” Yo respondí: “Vamos a hacer lo siguiente: tie-ne una asesoría grande, que involucra azúcar, café, seguros, siderurgia, desarrollo industrial, caucho, etc. Va a terminar con esta asesoría y va a darme todos esos cargos de dirección y asesoramiento superior –DAS- , para que yo pueda organizar el ministerio y trabajar”. Él retru-có: “Bueno, pero...” Yo dije: “Usted se queda con el jefe de gabinete, una secretaria y un asesor de prensa. Usted queda liberado, yo me quedo con todo el resto”. Él preguntó, entonces, cómo íbamos a hacer la administración. Respondí: “Sus asesores, para esos asuntos específicos, se-rán los presidentes de esos órganos: el asesor para el área de seguros será el presidente del Instituto de Reaseguros; el asesor de siderurgia, el presidente de Siderbrás... Si tiene un asesor para cada una de esas áreas, puede crear un campo de fricción, porque ese asesor puede tener opiniones diferentes a las opiniones emanadas del órgano representativo del sector. Enton-ces, va a haber una gran confusión. El ministro dijo: “Está bien. Pero ¿y vos?” Yo respondí: “Mire, ministerio y secretario general no existen. Existe ministro. Yo no existo. Ahora, si quiere que sus decisiones tengan consecuencia, llámeme y dígame qué hacer”. De esta forma, había conver-saciones, decisiones y ejecución de medidas sin peleas entre ministro, jefes de repartición y dirigentes de órganos y empresas.

Testimonio 16: Paulo Vieira Belotti — Sintonizar propuestas y acciones con las macropolíticas

Yo tenía un trato de distinción por parte del ministro, que me llevaba a todas las reuniones y a despachos con el presidente, en función de la actividad que se procuraba ejercer, del desa-rrollo de aquellos programas. Yo conocía al presidente Geisel, sabía de su misión, de su visión

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estratégica de Brasil, entonces ya encaminaba más o menos las decisiones dentro de aquel concepto. Él pensaba, por ejemplo, que debía descentralizar el desarrollo nacional, conside-raba a la concentración en São Paulo una cosa peligrosa incluso para la unidad de la Fede-ración –ésta era su visión. Entonces, emprendimientos, principalmente en el área industrial en Pará, en Amazônia, en el Nordeste, en Bahia, en Rio Grande do Sul, en Paraná, en seguida ganaban su simpatía. Con la agricultura, procuró desarrollar el monte cerrado en el Centro-Oeste. Y siempre presente, en sus proyectos, una cierta visión militar estratégica del desarrollo nacional.

Como yo también tenía eso en la cabeza, ya conducía las cosas, digamos, dentro de la mejor decisión técnica, teniendo en vista esa macropolítica. Por ejemplo, llegó la época de decidir sobre la instalación de una fábrica de camiones en Brasil. Mercedes-Benz quería hacer una fábrica en otro lugar, por una serie de motivos, y Volvo apareció con una propuesta. Las pro-puesta fueron dirigidas a los consejos, y la de Volvo fue aprobada para el estado de Paraná. Evidentemente, se buscó disminuir la amplitud del proyecto, que tuvo las mejores caracterís-ticas y envolvió un cierto favoritismo... pero era acorde a una visión mayor del problema. Y así fue en relación con la decisión de la ubicación del polo petroquímico en Rio Grande do Sul, o de hacer la Açominas, o una fábrica en Rio Grande do Norte, en Pará... Prevalecía esa visión macro.

Testimonio 17: Paulo Vieira Belotti — Reconocer talentos locales

En el ministerio, la recompensa que la gente tenía naturalmente era el sueldo, el confort de los departamentos funcionales, los autos oficiales para los más graduados, ese tipo de cosas, pero la gran recompensa era el hecho de que los compañeros estaban involucrados en su mi-sión, tenían un entusiasmo muy grande que les daba realización profesional. Hasta hoy, vie-nen a decirme: “¡Qué buenos que eran aquellos tiempos! Uno podía hacer las cosas”. La gente tiene orgullo por lo que hace, y este es un aspecto muy serio a ser considerado. Lo que produ-cía ese clima de satisfacción y realización era mi ejemplo, era el ejemplo del presidente de la República, un hombre destinado a desarrollar el país y que daba un ejemplo de austeridad, de corrección y apoyo a todas las iniciativas. Iniciativas que, en el fondo, partían de él, pero la realización era nuestra. Él distinguía a las personas, y eso era lo importante. No la obtención de cualquier recompensa material, porque el servicio público no tiene nada de eso.

En cuanto a las empresas estatales, trabajé un poco en el Banco de Brasil, conocí bien Pe-trobrás y conozco a las demás empresas por ejercicio de función en el ministerio. Todas las compañías tienen un gran grupo de empleados cualificados, dedicados y competentes que permiten que la persona que las administre tenga éxito; basta movilizar los talentos existen-tes en las mismas empresas. Yo jamás entré en ningún lugar con mi gente. Entré en Petrobrás y me senté con las personas de la empresa. No fui para allá llevando a los amigos del BNDES, secretario, chofer... Eso nunca lo hice. Me quedé con la secretaria del antecesor y, de los auxi-liares, uno u otro salió por otros motivos. Nunca llevé parientes. Tengo cinco hermanos, de los cuales dos son economistas y dos ingenieros. Ninguno de ellos jamás trabajó en ninguna organización en la que yo estuviera. Tengo un hijo graduado en química y él nunca trabajó en Petrobras o en subsidiarias de la empresa.

Esto es lo que más desgasta al individuo dentro de las organizaciones. Lo peor que sucede cuando se entra a una gran empresa es empezar a llevar gente de afuera, no preparada, para dirigir a individuos que ya están allí, que saben hacer el trabajo y que encima van a tener que enseñarle al novato. Yo movilizaba a las personas de la propia empresa por informaciones de otras personas.

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El sistema formal de recompensas en Petrobras incluye las promociones. Naturalmente, aque-llos que dedican más, estudian más, terminan destacándose en el proceso, teniendo acceso a los escalafones más elevados de la carrera profesional. El sistema es por mérito y por tiempo de servicio, con aquellas puntuaciones. Pero en ese sistema de promociones hay fallas, como en todo lugar. La dirección adoptaba, entonces, determinados factores de corrección de al-gunos de los desvíos del sistema, procediendo a un análisis de los nombres, en el caso de un grupo de empleados más importantes.

Las relaciones laborales en organizaciones formales están basadas en el intercambio con-tribución-recompensa. Esta relación asume una complejidad particular en el sector público. Este sector tiende a remunerar menos que el sector privado, y esta realidad se agrava con relación a las funciones especializadas cuantitativamente significativas. Es el caso de los pro-fesores o médicos que son comparados, por ejemplo, con los procuradores. Estos últimos, por ser menos, tienden a tener remuneraciones más compatibles con la naturaleza de sus cargos, frente al menor impacto presupuestario de los niveles salariales establecidos para ellos.

Las disfunciones originadas en el problema son graves y, en su límite, resultan en lo que se ha dado en llamar “pacto calhorda”, es decir, un ajuste inescrupuloso entre autoridades muy poco exigentes, que saben representar a un empleador que remunera irrisoriamente, y profe-sionales que ajustan su desempeño a los bajos niveles de recompensa. Se cobra poco porque se retribuye poco; y se da poco porque se recibe poco. En el área médica, conociendo el nivel de especialización de los profesionales y la relevancia de los servicios, esta cuestión de diseño estructural representa uno de los mayores desafíos para los dirigentes de unidades públicas.Obligado a convivir con un problema cuya solución sistémica estaba fuera de su alcance, Sérgio Rudge adoptó estrategias compensatorias orientadas hacia el entrenamiento de los recursos humanos y hacia el desarrollo tecnológico, capaces de revertir actitudes y comporta-mientos disfuncionales e impactar significativamente en los niveles de desempeño individual y organizacional.

Testimonio 18: Sérgio Rudge — Recompensar a través de la excelencia

Éste era un hospital que hacía nueve cirugías por día, y yo empecé a hacer crecer ese número. Me pueden preguntar cómo logré que este número creciera, si los médicos son mal remunera-dos. ¿Cómo logré incentivar a los médicos a que se quedaran dentro del hospital?

En el HTO, ni siquiera usamos un tornillo nacional. Todo es importado. Entonces, ¿qué hice? Escribí cartas a todas las firmas norteamericanas, proveedoras de material al Brasil, solici-tando perfeccionamiento técnico para mis médicos. Estábamos usando equipos de ellos, y yo necesitaba que mis médicos se perfeccionaran cada vez más, viendo los servicios en Europa, en América, en el mundo entero. Ellos estuvieron de acuerdo, porque sabían que el hospital era reconocido internacionalmente. En el exterior, en el área de ortopedia, sólo se conocía el HTO; teníamos trabajos publicados, profesores, etc. Logré este perfeccionamiento técnico de corta duración. En dos años, mandé a mis cuarenta cirujanos al exterior, financiado por Stryker, Depuy, por las grandes firmas multinacionales; no los proveedores de Rio, sino los fa-bricantes. Las firmas mandaban cartas invitando a los médicos, y yo solicitaba al ministro la autorización. Todos los médicos quieren perfeccionarse técnicamente, entonces empezaron a dar el máximo de su producción dentro del hospital. Logré hacer eso con los médicos, con las enfermeras –porque tenía que alcanzar todas las capas.

El hospital, de nueve, pasó a hacer doce cirugías diarias, quince, veinte, veinticinco, fue crecien-

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do, y yo empecé a preconizar una filosofía de trabajo que envolvía humanización, perfeccio-namiento técnico y espíritu de equipo.

Con los sueldos que ganan los médicos, si no se da un perfeccionamiento técnico, ellos no hacen nada, se quedan desanimados. No tiene sentido que el intendente o el gobernador aumenten los sueldos, que tienen una base irrisoria, y no darles material de trabajo. ¿Qué estímulo tiene un médico del Hospital Souza Aguiar o del Miguel Couto? El médico adora tra-bajar, adora operar. Es realmente difícil dirigir a esas estrellas, porque todos son, en realidad, superestrellas y están llenos de susceptibilidades. Si se reprende a un médico, ¡es una terrible complicación! Pero yo llegué a la posición de reprender a un profesor y él no dijo nada. Me peleé mucho para concienciar a las personas sobre la necesidad de la calidad de la atención al cliente.

Con el perfeccionamiento del cuerpo médico y el uso de material cada vez más sofisticado, el hospital empezó a tomar forma. Vinieron a visitarnos profesores extranjeros, y empecé a re-cibir médicos de afuera para hacer perfeccionamiento en casa. Hice protocolo de intenciones con la Universidad de Chicago, con la Universidad de Coimbra, con otros centros desarrolla-dos, nos transformamos en el primer hospital de Brasil en ortopedia. Creo que la ortopedia de Rio de Janeiro es líder de la misma forma que la cardiología de São Paulo, y este liderazgo tiene expresión mundial. Organicé el hospital para que fuese una explosión técnica, y empecé a exigir a mis médicos la publicación de trabajos en el exterior; el material que tenemos, nues-tra tecnología es de punta, entonces teníamos que presentar nuestra producción. Con eso, el hospital se transformó en la segunda casa de los médicos.

Frente a la tendencia a la centralización de la gestión de los recursos humanos, en Brasil, y a las restricciones impuestas al funcionamiento de los sistemas de recompensa, no sólo en el ámbito de los órganos de la administración directa como de las empresas estatales, Ozires Silva buscó apoyo en la motivación originada en el propio trabajo, como elemento activador y congregador de sus subordinados, mediada por el ejercicio del liderazgo. La llama es interna a cada individuo, pero cabe al líder atizarla, compensando las deficiencias de los sistemas formales de recompensa.

Testimonio 19: Ozires Silva — Apelar al concepto de interés público

“En el panorama general de nuestro sector público, poco se puede hacer con relación a las recompensas. Pero yo diría que lo más esencial es hacer una diferenciación entre el líder y el manager, entre el sujeto que es capaz de liderar y el que es capaz de gerenciar. Con lide-razgo se logra motivar al equipo, transformando el problema del sueldo, el problema de la recompensa material, en algo menos importante. Es necesario encontrar la motivación. En el caso del avión, la motivación es obvia: el avión motiva por excelencia. Cada avión listo, que atraviesa la línea amarilla de salida, constituye una victoria particular.

Basta preguntar qué fue lo que hizo a un Beethoven sordo, pobre, escribir las maravillosas partituras que él produjo. ¿Qué llama interna obligó a ese hombre a hacerlo? Es la voluntad del creador. Creo que no existe nada que dé al ser humano más capacidad de autorrealiza-ción que la creación. Una simple maqueta de esas que están en mi mesa, cuando el sujeto la ve lista, se realiza en el producto terminado. Es como el artista que da la última pincelada en su cuadro, como un Michelangelo... Desde mi punto de vista, es esto lo que compensa, y que se obtiene por el liderazgo: hacer que cada persona participe en el emprendimiento ligada y pegada a él, y que tenga la satisfacción de realizar.

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Hay muchos ejemplos en mi vida, incluso en la administración pública directa. Cuando fui ministro de Infraestructura, supe que Vitória no estaba ligada con Belo Horizonte por causa de la inexistencia de cien kilómetros, tal vez ni siquiera eso, cincuenta kilómetros de vía férrea, que no eran construidos debido a una disputa entre la Companhia Vale do Rio Doce y la Rede Ferroviária Federal.

Llamé al personal de las dos empresas, que, con la integración del Ministerio de Infraestruc-tura, estaban bajo el mismo comando, y empecé a infundir en sus cabezas lo que significaba aquella obra para millones de personas, mostrando también que ellos podían ser sus realiza-dores. En un determinado momento, dije: “El 13 de diciembre de 1991, por lo tanto, de acá a un año y medio, vamos a inaugurar este trecho de vía férrea”. Mi elección fue aleatoria, pero todos respetaron esa fecha y fueron con un esfuerzo impresionante a la tarea.

El día 12 de diciembre de 1991, yo ya estaba fuera del ministerio, y mi teléfono sonó. Era el presidente de Vale do Rio Doce para decirme: “Ministro, estoy llamándolo para decirle que la vía está lista”. Lograr resultados en el sector público es realmente difícil, pero no es inviable. Cuesta más, demora más, es frustrante, pero es posible cuando se tiene la motivación y cuan-do se logra convencer a la gente. Yo creía en lo que estaba diciendo.

Hoy, no veo cómo un capitán puede hablar con el ministro de Aeronáutica, pero en aquella época yo era el capitán y hablaba con el ministro. En octubre de 1968, logramos hacer que el Bandeirante volara. Y las personas que nos desacreditaron mucho cuando comenzamos, dejaron de reírse y pasaron a oírnos. No creían todavía, pero ya nos oían. Hasta que el ministro de Aeronáutica, el brigadier Márcio de Souza e Mello, creyó en la idea, nos dio mucha ayuda, y en 1970 creamos Embraer.

Cuando queríamos crear Embraer, tuve la oportunidad de ir a hablar con Delfim Netto. Hablé tan a borbotones, que él terminó preguntándome: “¿Pero por qué me está hablando de esa manera?” Yo respondí: “Porque usted es el ministro de Hacienda, tiene poco tiempo, yo sé dón-de estoy y no sé si voy a tener una segunda oportunidad”. Él retrucó: “Calma, tómese un vaso de agua, siéntese y cuénteme la historia”. Yo le conté la historia, y él entonces me miró y me dijo: “Esta es la locura más grande que ya oí en mi vida, pero creo que puede funcionar”.

En cambio Hélio Beltrão, que hoy es uno de mis grandes amigos, no aceptó la idea de ninguna manera. Cuando Delfim insistió, él se opuso: “No quiero ni una palabra”.

Las cosas fueron pasando, hasta que, un determinado día, me vi aprendiendo la ley de la so-ciedad anónima y, después, escribiendo una ley que está ahí hoy. Yo fui el que escribió la ley de creación de Embraer, y su texto salió más o menos como yo lo había hecho, con pequeñas modificaciones. Escribí el estatuto de Embraer. Y aunque jamás haya pensado en que un in-geniero pudiera hacer cosas de esa naturaleza, nunca puse en mi cabeza que sería una tarea imposible. Tal vez difícil”.

En su relato, Irapoan revela cuatro estrategias de acción dirigidas a la integración, a las cuales rendía extrema atención por sus efectos en los resultados: reiterar el marketing de los objetivos; impulsar el asociativismo; garantizar derechos y establecer deberes/metas; y reconocer esfuerzos individuales.

Las historias de Paulo Belotti brindan este segmento con tres estrategias integrativas: vaciar el papel de los asesores cortesanos; sintonizar propuestas y acciones a las macro-políticas; y reconocer talentos locales.

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Sérgio Rudge revela que buscó la integración por medio de recompensar a través de la excelencia; y Ozires Silva procuró apelar al concepto de interés público.

Subyacente a esas estrategias de acción, existe un presupuesto básico, profundamente asumido por todos los entrevistados, según lo revelan sus testimonios, “la acción geren-cial es social”, y no “individual”, como muy comúnmente asumido por estudiosos del dise-ño organizacional. 167

Como expone Irapoan Cavalcanti, con una lógica figurativamente cuantitativa, pero de contundente expresión cualitativa, para efecto de argumentación: “Si yo era uno en cin-cuenta en la Casa de Rui Barbosa y uno en diez mil en la LBA, yo no era nada”. Aunque pueda parecer demasiado fuerte la expresión “yo no era nada”, que parece desconocer el peso de la autoridad formal, encuentra respaldo en la interpretación académica de Weick. Más precisamente, al analizar la proposiciones básicas de Code, referentes a la cuestión. “¿Por qué estudiar diseño organizacional?” La proposición de los estudiosos del diseño, entre otros aspectos, contiene este punto de interés que merece realce: “En gran medida el diseño de una organización (...) influencia directamente la habilidad de que gerentes in-dividuales tomen e implementen (...) decisiones”168 Con la misma contundencia de Ira-poan, Weick rechaza esta proposición, afirmando que, “de muchas maneras, la idea de un gerente individual es una ficción” 169 El argumento de Weick se sustenta en su visión de gerencia y de la organización (organizing) como procesos, lo que, en consecuencia, redu-ce a una ficción el significado ontológico de la expresión “gerente individual”. Para Weick:

El gerenciamiento es un compuesto de contribuciones parciales hechas por muchos individuos cuya identidad es definida por sus relaciones sociales. El trabajo de geren-ciamiento es profundamente social, lo que significa que la dispersión y el significado de un diseño no son fácilmente controlados. Los diseños no crean sistemas sociales, son creados por ellos. La eficacia del diseño es determinada por las relaciones socia-les existentes utilizadas por el diseño. 170

La conciencia de la fuente (relaciones sociales) de su real identidad en el proceso de ge-renciamiento, de la dependencia que tienen de esta misma fuente la fragmentación y el significado de la integración, en cuanto diseño de difícil control, como del rol de esta misma fuente en la determinación de la eficacia y la integración, explica las estrategias de acción valorizadas tanto por Irapoan como por los demás entrevistados.

El diseño organizacional se construye a partir de entidades sociales, tales como el top management team,171 las conexiones de las dualidades verticales entre superior y su-bordinado,172 así como las relaciones intergrupales horizontales movilizadas por los li-derazgos. Es este “saber que dependo de los otros para realizar” que lleva a Irapoan, por ejemplo, a concentrar gran energía, de forma profesionalmente detallista, en cosas que, a los más atentos y desconocedores del cotidiano gerencial de grandes sistemas, pueden parecerles sentimentales o demasiado simples, carentes de sofisticación técnica. Ya sea al compartir decisiones –“en el proceso del servicio público brasileño, la responsabilidad es del presidente, pero el proceso de toma de decisiones no debe ser necesariamente cen-tralizado (...) En la Fundação Casa de Rui Barbosa, todos los días prácticamente yo despa-chaba a los directores” –o al incentivar el asociativismo– como “un poderoso instrumento de gestión colectiva, capaz de promover la conexión entre los resultados organizaciona-les y los intereses de los individuos” –o al respetar el compuesto derechos-obligaciones de los empleados– para “promover la cohesión y la autoestima, es importante cumplir los derechos de las personas (...) yo siempre partí del principio de que el derecho legal es

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indiscutible, debe ser cumplido” o, aún, al demostrar empatía con el más remoto emplea-do, al hacer las lecturas de sus necesidades concretas de apoyo operacional e integrarlo, por la recompensa en reconocimiento a su contribución, a los esfuerzos organizacionales –para “su trabajo, tener un pequeño y modesto barco a motor que toca muy poco el agua, y que por allá lo llaman “voadeira”, correspondía a un recurso material, pero para él signi-ficaba una recompensa inmaterial; sus esfuerzos habían sido tan reconocidos al punto de recibir ese tipo de equipamiento”-, en todas estas instancias, acciones de carácter integra-dor, fundamentadas en la dinámica profesional, produjeron diseño. Como Burns y Stalker recuerdan, “las decisiones son tomadas en presencia de otros, o con el conocimiento de éstos para implementarlas o entenderlas o aprobarlas”. 173 Con Weick vemos que:

Los diseños son formados al servicio de aquellos que realmente nos importan, de la misma forma que esos otros que nos importan son, por sí mismos, formados por los diseños que construyen. El diseño refleja los intereses sociales, y también estructura intereses sociales. Cualquier acto practicado por un “gerente individual” es realmente un acto oriundo de un ente representativo, cuya estatura y pertinencia como miem-bro de un cuadro están en un nivel jerárquico (...) Lo que es irreal es considerarla una actividad de una sola persona.174

Tratándose del equipo directivo, Paulo Belotti radicaliza la idea de la interdependencia, al proclamar una completa identidad, que está lejos de ser mera sumisión a la autoridad:“Mire, ministerio y secretario general no existen. Existe ministro. Yo no existo. Ahora, si quiere que sus decisiones tengan consecuencia, llámeme y dígame qué hacer”.

Para Sérgio Rudge, fue del éxito en el desafío de tener la asiduidad garantizada, en la presencia en el hospital, del cuerpo médico, que dependió la base para viabilizar las for-mas organizacionales y los procedimientos organizacionales innovadores. Como se sabe, y por más absurdo que pueda parecer, la presencia institucionalmente comprometida de médicos en los hospitales públicos brasileños constituye un grave problema, que en-cuentra sus raíces en la gestión pública.

En ese sentido, los relatos merecen una reflexión más profunda al resaltar la reiteración perseverante de imágenes, objetivos y metas, por sus atributos de generar el compromiso y sus consecuencias, de estabilización y amplificación de patrones de comportamiento y de inducir la convergencia integradora y promotora de resultados.175 Según Irapoan:

Cuando yo repetía Primeiro a Criança, Primeiro a Criança, Primeiro a Criança, no puedo afir-mar que los diez mil empleados entendieran, pero una gran mayoría se daba cuenta de que había un programa llamado Primeiro a Criança. Si sus acciones son fragmentadas, no agru-padas, los empleados no perciben el objetivo y no caminan en la dirección de ese esfuerzo.Diferentes grados de compromiso producen diferentes patrones y sentidos de lo que está sucediendo. Con esta gerencia de significados, dirigentes competentes ejercen su liderazgo, generando un punto de referencia en relación con el cual un sentimiento de organización y dirección emerge, dentro de las restricciones naturalmente impuestas. Como Staw observa: “Cuando la tecnología es ambigua y los productos están sujetos a preferencias valorativas, el compromiso con los objetivos y procedimientos, cualquiera que sea, es suficiente para el adecuado ajuste al ambiente”. 176

Éste es, definitivamente, el caso de las políticas de asistencia social, siempre envueltas en acusaciones de “asistencialismo”, “clientelismo” y polémicas en relación con los sistemas alternativos de prestación de servicios. Sin duda, el desafío de implementación de un

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programa nacional, con el envolvimiento de más de dos decenas de superintendencias estaduales, operando en ambientes políticos, económicos y sociales diversos, carece de mecanismos de integración compatibles con la diversificación de soluciones locales fre-cuentemente sujetas a las presiones dispersivas de los intereses políticos locales.

Creando escudos contra las transgresiones

La corrupción, el control político faccioso de la máquina administrativa, y el nepotismo son expresiones del comportamiento transgresor, comúnmente asociadas a la adminis-tración pública de países en desarrollo. Mientras esos comportamientos son considera-dos prácticas excepcionales en los países más desarrollados, en Brasil, país en transición, esos padrones de comportamiento pueden ser sistémicos o no, dependiendo de la mul-tiplicidad de factores, entre los cuales se encuentran las orientaciones estratégicas de los dirigentes. Los relatos de Irapoan Cavalcanti y de Paulo Belotti apuntan a la importancia de las transacciones ambientales en el abordaje del problema, promoviendo algunos in-sights merecedores de un análisis profundo, en una visión dinámica del diseño organiza-cional.

Testimonio 20: Irapoan Cavalcanti – Proyectar una imagen de corrección y eficien-cia

Eché a mucha gente por justa causa y, sin embargo, el día antes de que yo me fuera de la pre-sidencia de la LBA, fui homenajeado por la Associação Nacional dos Funcionários. Puse gente en la calle por robo. En todos los lugares en los que estuve, hice lo que tenía que hacer... Si, después, el empleado recurría a la justicia, era problema de él. Pero, conmigo, no negociaba. Hasta tuve algunos casos de personas relacionadas con políticos. Cuando el gobierno quiso terminar con la acumulación indebida de cargos, eché a muchos y los empleados se pusieron de mi lado. Porque esos casos son minoría, es eso lo que se debe saber. Ahora, si alguien prote-ge a los suyos y agrede a los otros, todo el mundo se pone en contra.

Un factor preponderante para explicar esa cuestión es el respeto externo. En la medida en que se logra transformar una organización en eficiente, ésta empieza a ser vista externamente con respeto, como una organización que alcanza sus metas y tiene lisura en sus procedimien-tos. Es necesario proyectar una imagen sustentable de respeto.

Al inicio de mi trabajo de reforma de la Empresa de Correos –y me correspondía en esa refor-ma ser consultor del área de finanzas-, mis primeras conversaciones en el Ministerio de Pla-neamiento fueron muy difíciles. Yo iba a discutir créditos, y parece que la gente se acordaba de todas las cartas que había mandado un día y que no llegaron a su destino, de todas las cartas que les dijeron que habían mandado y no fueron recibidas. El servicio era tan malo que mucha gente ni siquiera mandaba cartas, y así y todo le atribuía la culpa al Correo. Entonces, cuando yo iba a discutir créditos, era muy mal recibido, la gente no tenía buena voluntad. A medida que la organización revirtió este proceso –parece que inmediatamente en el primer año-, el déficit terminó y las cartas empezaron a llegar con regularidad. En ese momento, em-pecé a ser bien recibido, ya que la empresa logró obtener respeto externo.

Con la LBA, la situación fue parecida. La LBA aumentó su producción cinco veces. Entonces, cuando se alcanza esta aura, que no es un escudo imbatible, pero que da un cierto resguardo,

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la gente va a pedir las cosas con cierto cuidado. Yo nunca recibí a un diputado, a un senador que me hiciera una propuesta inmoral. ¡Nunca, nunca, nunca! Y esta aura era curiosa, por-que yo recibía incluso parlamentarios de oposición al gobierno. Cuando oigo decir que un parlamentario hizo esto, hizo aquello, sólo puedo decir que conmigo nunca pasó. Los par-lamentarios que me buscaban llevaban propuestas, a veces mal formuladas técnicamente –entonces yo los orientaba y ellos las reformulaban–, pero siempre en el campo de actuación de la institución.

Testimonio 21: Irapoan Cavalcanti – Garantizar criterios técnicos en la compra de bienes y servicios

En cuanto a los proveedores –se habla mucho de eso, y los diarios publican casos casi todos los días-, creo que, cuando el dirigente transmite un mensaje de corrección, no corre el ries-go de recibir una propuesta indebida. Nunca tuve ese problema en mi vida, ningún tipo de aproximación siquiera o una posible insinuación.

En la LBA, que movía sumas relevantes, la regla del juego fue establecida desde el inicio. Yo les dije a todos, claramente, que serían atendidos con toda corrección, tendrían sus derechos garantizados, pero que yo sólo los recibiría como asociación, y no individualmente. Entonces, jamás enfrenté ningún tipo de insinuación. Claro que, algunas veces, tuve ofrecimiento de productos, hasta de otros países; yo los mandaba a examinar bajo el punto de vista técnico y, si no eran adecuados, no los aceptaba. Incluso esos pequeños mimos –para usar una palabra antigua– que la gente solía regalar, no existían conmigo. La regla era tan clara que ellos ni siquiera se tomaban el trabajo, y hacían muy bien.

Existe un tipo de presión en el sentido de alterar programas según el interés de cada provee-dor. Pero ésta es una cuestión que queda a cargo de la integridad personal del dirigente. Si éste tiene una actitud de resistencia muy firme, termina pasándola por la organización. No quiero decir que es posible evitar la pequeña corrupción en un nivel jerárquico inferior. No se tiene control de eso en una gran organización, sería inocente pensar así. Pero las acciones se pasan; si, a la primera señal, se castiga, esta actitud se transfiere dentro de la organización.

Testimonio 22: Irapoan Cavalcanti – Neutralizar presiones políticas e ideológicas

En la Fundação Casa de Rui Barbosa, no había una cuestión política, referente a corrientes políticas, en términos de indicación para los cargos. Primero, el presidente de la institución, el profesor Amárico Jacobina Lacombe, su creador, era un hombre inatacable, de una dedi-cación extraordinaria, y un especialista, tal vez el mayor especialista brasileño en el área. En-tonces él era un gran salvavidas contra las presiones. Los directores de centro eran personas absolutamente respetadas en sus campos de conocimiento.Desde el punto de vista electoral, digamos, ningún beneficio resultaba de nuestro trabajo. Editar un libro sobre ecdótica, por ejemplo, no trae beneficio electoral para nadie. Faltaba la cuestión ideológica, pero siempre tratamos de mantener una neutralidad en ese campo, incluso en los tiempos más difíciles, que fueron los tiempos, cuan-do dirigí la Casa, del régimen autoritario. En esa época, hicimos un seminario al que concu-rrieron personas que tal vez no serían aceptadas por el gobierno de entonces, como Antonio Candido. Dr. Lacombe, que es reconocidamente un liberal, afirmaba tener el mayor respeto por Astrogildo Pereira, uno de los fundadores del Partido Comunista –uno de los ejemplares

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de la obra completa de Rui Barbosa es un prefacio a la obra de autoría de Astrogildo Pereira. Teníamos o invitábamos a personas de todas las tendencias, cuyos conocimientos eran reco-nocidos.

La LBA es un sistema en el que se tiene una superintendencia por estado, lo que constituye un instrumento muy poderoso desde el punto de vista de la política electoral. La composición de los dirigentes –y llamo la atención hacia este hecho– siempre se dará por indicación. Porque nadie tiene condición –desafío a quien diga lo contrario– de elegir a un dirigente por estado en todo el país en su área de actuación. El problema que resulta es de dónde viene la indica-ción. Se puede consultar a un amigo, a la asociación local, pero siempre se busca apoyo en una indicación. En esta cuestión, que envuelve intereses electorales, la indicación es siempre política; fatalmente se hace una composición.

La primera cuestión que considero básica, fundamental, es que se componga un modelo polí-tico en cada estado que garantice la calidad del servicio. Para eso, existen algunas tácticas po-sibles. No se puede aceptar la indicación de ninguna persona sobre la cual exista alguna duda en cuanto a la honorabilidad, en cuanto a la corrección. Existe también la cuestión de la efi-ciencia; muchas veces, la articulación política local elige a una persona no tan eficiente como se pretendería. Pasa, pasó conmigo. Entonces, es necesario crear un mecanismo que pueda suplir esta ineficiencia. Ese mecanismo puede ser, por ejemplo, colocar como el segundo en la jerarquía a un empleado técnico. Si eso fuera completamente imposible, se puede mantener las riendas más cortas en aquel estado –es otro mecanismo compensatorio. La rienda corta se puede ejercer de muchos modos: por ejemplo, el contacto telefónico constante, personal, para saber lo que está pasando. Yo trabajé con los dos modelos.

Cuando se tiene mucho miedo de una región, se debe encargar a una persona de confian-za, que haga una revisión de todos los procedimientos locales, determinando incluso que, al ser transmitidos, pasen por un único canal. Esto porque, casi siempre, en la administración central, la organización de los controles es más fluida y sigue la lógica de procedimientos, y no la lógica regional. De esta manera, se mantiene una supervisión mucho más fuerte sobre aquella región.

Esto se puede evitar cuando se hace un acuerdo político, aclarando: “Dr. Fulano, usted me va a designar al superintendente. Ahora, por favor, déme una persona eficiente y correcta”. Yo tuve muchos ejemplos de esta situación, y el respeto a los términos del acuerdo es grande. A veces, aunque la persona indicada represente a un grupo, se da cuenta, por su discurso, que debe atender también a las demás facciones, siempre y cuando traigan buenos proyectos. Ese respeto hace que los diversos intereses sean contemplados. Claro que no se logra un cien por cien de éxito, pero se puede crear un mecanismo compensatorio en esas cuestiones políticas: un sistema que atienda directamente a los otros grupos.

En la LBA, en el caso de Rio de Janeiro, por ejemplo, el gobierno del estado era de un partido político y el intendente de otro, opositor al gobierno federal. Yo atendía a los dos grupos y nunca tuve problemas con ninguno de ellos. Siempre y cuando los proyectos fueran correctos, nosotros los atendíamos. Recuerdo bien un caso en el que había un político –no voy a citar el nombre porque sería éticamente incorrecto– que no le gustaba a mucha gente, y que nos envió un proyecto. Al principio, me dijeron: “Pero es de fulano, ¿lo va a examinar?” Respondí: No me importa si es de fulano, lo voy a mandar para que los sectores técnicos lo examinen, de la misma forma que examinan el de mengano, porque a todo el mundo le gusta recibir una palmada en la espalda”. Cuando llegó el análisis técnico, dijeron: “Dr. Irapoan, el proyecto es correcto.” Yo concluí: “Si está bien, vamos a atenderlo”. Las mismas personas empiezan, enton-ces, a cuidarse.

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Testimonio 23: Irapoan Cavalcanti – Obstruir el nepotismo a través de mecanismos institucionales

Los pedidos de empleo son una peste. Si alguien tiene que atender a un pedido de empleo, que trate de admitir personas eficientes. Ésta es la primera tentativa. Si tiene que admitir lo ineficiente, haga lo que en el libro Peter’s principles es llamado arabesco lateral: coloque a esta persona fuera del proceso productivo. Yo disponía de un escudo mejor en relación a eso: un plan de cargos y sueldos, con normas de admisión claramente establecidas, implantado hace años.

Hubo un hecho muy gracioso, con una figura extraordinaria de la cultura brasileña, el profe-sor Adriano da Gama Kury, uno de los mayores especialistas en lingüística del país. Yo lo invité –después de hacer el plan de cargos y sueldos– para formular el concurso para la admisión de personas en el área de filología. Después de ver los beneficios que tendrían los investigadores, dijo: “Yo no quiero formular el concurso, quiero ser candidato”.

El dirigente tiene que tener un sentido para esas cosas. No se va a someter a una persona como Adriano da Game Kury a una prueba, no se va a someter un Lúcio Costa a una prueba de arquitectura. ¡Sería de una ridiculez formalmente extraordinaria! Para los casos del llama-do notorio saber, el plan de cargos y sueldos debe ser de tal manera que pueda absorber una comisión que tenga condiciones de declarar a esas personas exentas de concurso. Estas per-sonas están por en cima del conocimiento normal, no necesitan probar, sus vidas probaron lo que ellas saben.

Entonces, el mejor escudo que existe para el pedido de empleo, que puede llevar al desmoro-namiento de un sistema por el ingreso de personas inadecuadas, es hacer de entrada un plan de cargos y sueldos. Si quiere ser gentil con la gente, puede decir: “Me encantaría atenderlo, pero lamentablemente el plan no lo permite”.

De la misma forma que pasa cuando los objetivos y metas de un programa son alcanzados, el plan de cargos contribuye con el respeto externo, induciendo a las personas a que no se atrevan a hacer propuestas. Ellos sirven interna y externamente.

Testimonio 24: Paulo Belotti – Utilizar rédito acumulado

Tengo una marca en mi carrera, que es una gran amistad y distinción, usadas para la vida pública, y que se solidificaron en la relación con el presidente Geisel. Como consecuencia de las funciones que desempeñé, aprendí mucho y creé un concepto personal dentro de la administración pública, entonces, algunas personas me distinguen y me llaman para esto y para aquello. Mis acciones, sin embargo, siempre estuvieron ligadas a una actividad técnica profesional y a una actividad política relacionadas con el desarrollo económico del país –yo participé, prácticamente, en todos los programas de desarrollo del gobierno: del siderúrgico, de celuloide, de petroquímica, de fertilizantes. Actividad política de convencimiento, de lograr hacer las cosas, y no de política partidaria. Jamás tuve indicación partidaria para ningún car-go que ocupé. Hice una carrera en el régimen militar y, después, en el régimen civil, fui amigo de confianza del gobierno en la época de Sarney. Salí, ahora, con Collor, y entré en el área privada.

Las carreras de prestigio meramente político difícilmente llegan a concretar algo, a no ser que los objetivos coincidan con los objetivos de las organizaciones; porque éstas tienen vida pro-

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pia, por lo menos las más importantes, determinada por el corporativismo, que es totalmente necesario, en el buen sentido.

Por el camino del concepto, el individuo, para llegar a director de cualquier empresa de uno de esos sectores especializados, debe tener una formación profesional adecuada, experiencia en el área acumulada a lo largo de varios años, y dedicación. La preparación es muy importante. Y el esfuerzo para la acumulación del conocimiento depende, naturalmente, de la lectura y del trabajo de años. Es muy difícil para una persona administrar una empresa de petróleo, si no entiende de petróleo, si no conoce Petrobras. El individuo recibe la autoridad formal, se sienta en la silla, empiezan a llegar las solicitudes, y él tiene la responsabilidad de tomar las deliberaciones, porque la empresa no se puede parar. No se puede, como está pasando hoy, agarrar a un tipo que fue compañero de banco en la escuela y ponerlo en la presidencia de una empresa. Va a generar confusión, el individuo se va a sentir incómodo, desconfiado, que-riendo averiguar todo, si está siendo engañado o no... Él puede firmar un papel, porque tiene el poder formal, pero eso no va a garantizar el planeamiento estratégico. Es necesario tener estudios, tradición. Yo no podría, mañana, dirigir una empresa telefónica. En la dirección, la persona tiene que entender del negocio.

Testimonio 25: Paulo Vieira Belotti – Transformar rédito en reputación

Si uno es considerado por el gobierno, puede hacer cosas porque, en primer lugar, la acción depende mucho de otros órganos, o sea, depende del Ministerio de Economía, del Banco do Brasil, del Banco Central. Si no se es considerado por la esfera federal, no se puede hacer nada. Uno hace las cosas y las entorpecen. En los gobiernos en los que participé, yo tenía una con-sideración, tenía una relación de confianza con el presidente de la República. Y todos sabían que yo usaba esa prerrogativa para el trabajo y no para otras finalidades. Las decisiones fluían, porque había un equipo de personas dedicadas y con formación. En este gobierno de Collor, yo no haría absolutamente nada.

Para escapar del control de la Sest, en el caso de Petrobras, cuando yo era director y encargado de esta área, y teníamos un concepto muy alto en el gobierno, conseguíamos las cosas con el ministro Delfim Netto, a quien yo conocía bien. Yo iba a ver primero a Mortada, de la Sest –un pesado-, después terminaba conversando con Delfim. Y Delfim fue muy comprensivo, porque vio que Petrobras iba a producir mucho petróleo, tenía las reservas, entonces, de cierta forma, fue liberal con nosotros. Hicimos una especie de contrato informal de gestión, y obtuvimos US$ diez mil millones que necesitábamos para llevar a término nuestro proyecto de producir quinientos mil barriles. Como el gobierno estaba apoyando el programa y el ministro Delfim lo consideraba importante para el balance de pagos, Petrobras empezó a producir quinientos mil barriles, pero los otros sectores, como el de energía eléctrica, de siderurgia, quedaron en una situación terrible. Fue una lástima. Dicen que por culpa de la administración, pero en rea-lidad por culpa del gobierno, de los controles idiotas, burros, muy a pesar de que no se pueda negar la existencia de administraciones clientelistas e incompetentes.

Un ministro, cuando asumía y mientras tenía fuerza, sacaba en seguida un decreto para que el presidente de la República firmara, sometiendo las tarifas, los precios de los combustibles, los sueldos de los empleados de las estatales y no sé que más a su aprobación, escuchado este o aquel consejo. Después, se retiró del texto “escuchado el consejo”, y quedó una subor-dinación total. Entonces no se hace nada, no se llega a ninguna conclusión, y se termina en

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esto, en esta lucha de poder, en esta chantada. Las autoridades hacían decretos de quinientos artículos, pero siempre reservaban uno para los casos excepcionales, en el que decidirían la contratación de personas, la aprobación de esto y de aquello. Para los otros, la ley. Todos lo hacían. Delfim era un maestro en eso, sabía hacer esas cosas, conocía la burocracia. Si quería controlar las empresas, bastaba un decreto con un artículo: todo préstamo a ser contratado en el exterior necesita aprobación del ministro de Planeamiento. Él puso a todas las empresas bajo control. Hizo mucho de eso.

Testimonio 26: Paulo Vieira Belotti – Evitar el favoritismo

Evidentemente, en mi gestión como director de Petrobras y como presidente en Petroquisa, yo recibía pedidos políticos. Cierta vez, un gobernador me abordó: “Yo querría tener un director del estado participando en esta empresa, que es de mi estado.” El presidente me miró. “Fíjese qué es lo que quiere fulano”. Entonces yo dije que estaba bien, que atendería al pedido de colocar un director del estado, pero le dejé en claro: “El que va a elegir la persona soy yo”. El gobernador estuvo de acuerdo, yo fui al Banco de Desarrollo de determinado estado, de don-de me llamaron, y le dije: “Quiero a fulano de tal”. El gobernador reaccionó: “Ese no puede ser, porque es mi mano derecha”. Me propuse estudiar otro nombre, y fui nuevamente. “Mi amigo, mándeme a mengano”. “¡Ah!, ese tampoco puedo.” Entonces le dije: “Haga lo siguiente: agarre a este tipo que me quiere indicar, que es muy bueno, póngalo en el lugar del que yo elegí, y cédame al que yo quiero”. En ese momento desistió.

Una vez más entró en escena la cuestión del concepto y del prestigio, porque el presidente me preguntó: “¿Y fulano? ¿Lo aceptó? Yo le respondí: “Mire, hice otra sugerencia, él tampoco aceptó, y no puedo aceptar al hombre que él me quiere dar”. El presidente estuvo de acuer-do: “Está bien, usted actuó bien; quiso elegir una persona competente, atendiendo al aspecto político. Pero designar una persona... Si él no quiso aceptar su indicación, no tiene derecho a sentirse ignorado”. Entonces, si ese gobernador fuera a reclamar al presidente, escucharía: “Él eligió las mejores personas y usted no quiso ceder, por lo tanto...” Esta cuestión del concepto es fundamental, porque en otra época el gobernador podría pedir mi renuncia por no atender al pedido de la forma que él quería.

Otra cosa que yo hacía mucho. Llegaba un político que yo tenía que atender, y quería ser presidente, director de una determinada empresa, etc. Yo decía: “Está bien”. Entonces, hacía una reforma en el estatuto de la empresa, y el presidente dejaba de tener poder de nombrar, de despedir, de hacer contactos... Era un presidente con representación, con auto y todo lo de-más, pero sin aquellos poderes que tanto le gustan. Yo lo negociaba con el ministro Aureliano. Entonces el sujeto no aceptaba, porque no quería perder estatus, y era una lucha.

El filtro de protección de Petrobras es el presidente de Petrobras. Entonces tiene que ser una persona de confianza del presidente de la República y del ministro del sector. Si fuera un pre-sidente de empresa sin prestigio y concepto, querría compatibilizar las cosas, acabaría ce-diendo a las presiones y no sabría decir que no. Eso no puede pasar. Él tiene que llegar allá, escuchar los pedidos e irse diciendo: “No voy a hacer eso, no. Ni pensar”.

Testimonio 27: Paulo Vieira Belotti – Osar transgredir para realizar

Otra cosa que se tiene que hacer en el servicio público, y que en mi época se hacía mucho, es cometer irregularidades, es tener el coraje de cometer irregularidades. El servicio público

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está controlado, legislado y permeado por una serie de trabas que, si la persona no comete irregularidades, se queda permanentemente tratando de oír eso, tratando de hacer aquello, y no hace absolutamente nada. Evidentemente, para cometer irregularidades, es necesario tener coraje, osadía y concepto. Porque se están cometiendo irregularidades, pero no se está sacando ninguna ventaja.

Voy a dar un ejemplo: en el ministerio, si yo necesitaba gente calificada, contrataba personas mediante convenios ficticios con organizaciones fantasmas... y también hacía convenios con las organizaciones privadas para tomar el personal. Convenio oficial, según todas las nor-mas... No existía prestación de servicio, era para pagar a los empleados que habían trabajado. Yo necesitaba esa jornada.

En aquella época, no se hablaba ni se levantaba sospecha acerca de la honorabilidad de las personas que estaban al frente de la administración federal –cosa que hoy es un problema serio-, porque todos recibían un sueldo decente, vivían en departamentos decentes en Brasí-lia, tenían su auto a su disposición. Lo interesante es que se tomaban las decisiones con una dosis enorme de arbitrio. Las selecciones que se hacían de las empresas eran en bases, diga-mos, bastante empresariales. Pero siempre se abría el asunto al debate, con un gran número de personas, y se llegaba a un consenso. Porque uno puede tomar una decisión demasiado arbitraria, sin embargo, si diez personas participan del acuerdo y llegan a aquella conclu-sión, se transforma en un procedimiento más correcto que cualquier concurso público, y de mayor aceptación. Para dar respuestas más rápidas, el concurso podía no estar formalizado, podía no estar atendiendo al requisito formal de la norma, pero utilizábamos la estrategia compensatoria de dar una transparencia mayor, por otro lado, con la participación de los involucrados y la garantía de una decisión técnica de alta calidad, que constituía el elemento compensador.

Para hacer, por ejemplo, una selección de empresas para el proceso petroquímico con trein-ta concursantes... simplemente se mandaba a publicar la apertura del concurso en el Diario Oficial, para cumplir con la formalidad, y se invitaba a las empresas interesadas, se fijaba una fecha, se recibían los proyectos... Después comenzaba a hacerse el estudio, la verificación, la negociación, y un día se sentaba a la mesa con aquellos grupos y se decidía: “Va a ser fulano”. Lo interesante es que los perdedores no hacían ningún ataque. La arbitrariedad estaba en no seguir las formalidades de los concursos públicos. El servicio de ingeniería de Petrobras, por ejemplo, hace varios concursos, con una seriedad enorme, y tiene más problemas con las tra-mas entre los concursantes que con el proceso de examen y decisión del asunto. El problema más grande es con los participantes.

Collor hizo y deshizo, y nadie quiere ir a trabajar a Brasília; cuando uno sale, nadie más quiere ir para allá. Se invita a alguien para ser director de la Comissão de Valores Mobiliários, y no hay nadie que acepte. Los sueldos son bajos y el individuo, al transferirse, no tiene departa-mento, no tiene auto, no tiene nada.

Con relación a las irregularidades para viabilizar acciones, tengo la impresión de que hoy, con el clima “democrático”, basta que un dactilógrafo denuncie cualquier cosa a la prensa, para que se transforme en un proceso complicado. Es una situación loca, porque hay un desinterés, no se sabe en qué anda.

En su relato, Irapoan asocia la percepción externa de la eficacia de una organización a su vulnerabilidad a propuestas transgresoras (por ejemplo, corrupción, nepotismo, cliente-lismo).

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Un factor preponderante para explicar esa cuestión es el respeto externo. En la medida en que se logra transformar una organización en eficiente, ésta empieza a ser vista exter-namente con respeto, como una organización que alcanza sus metas y tiene lisura en los procedimientos. Es necesario proyectar una imagen sustentable de respeto.

En su interpretación, la vulnerabilidad de una organización al asedio transgresor siste-mático, y la resistencia, igualmente sistemática, a los pleitos legítimos de la organización por parte de segmentos de su supuesto ambiente, son caras de la misma moneda. La flojedad ineficiente invita a la transgresión. La incapacidad de la organización en alcanzar niveles aceptables de eficacia le impide negociar con algunos ambientes importantes, ya sea como generadores de insumos (recursos, apoyo político, etc.), o como receptores de sus servicios. Estos ambientes les niegan reconocimiento. O, de una forma más preci-sa, la organización es incapaz de sancionar (enact) un determinado ambiente, aunque lo considere un lugar deseable de transacciones valiosas. Como relata Irapoan, “al inicio de mi trabajo de reforma de la Empresa de Correos –y me correspondía en esa reforma ser consultor del área de finanzas-, mis primeras conversaciones en el Ministerio de Planea-miento fueron muy difíciles (...) cuando yo iba a discutir créditos, era muy mal recibido, la gente no tenía buena voluntad.” Esa situación sólo se revirtió como consecuencia de la credibilidad alcanzada con las efectivas transformaciones que tuvieron lugar en la em-presa. En esta misma lógica, la organización ineficaz sanciona un ambiente de focos am-bientales comprometidos con valores transgresores, que le hacen el asedio sistemático, por entenderla como campo acogedor y promisorio para el enriquecimiento ilícito. Este punto es interesante porque parece confirmar, un tema poco abordado en la teoría de las organizaciones, uno de los presupuestos alternativos sometidos por Weick al diseño organizacional: “Los diseños construyen ambientes para que se adecuen a las organiza-ciones”. 177 Esta perspectiva se opone al presupuesto corriente en la literatura del diseño organizacional que, en la lógica adaptativa de la metáfora biológica,178 considera que los diseños construyen organizaciones para que se adecuen a los ambientes. El relato de la si-tuación vivida por Irapoan en el puerto Empresa de Correos y Ministerio de Planeamiento demuestra cuán importante era la necesidad de que la empresa en transformación “for-taleciera lo que ella ya tenía en el lugar, (...) fortalecer su cultura, volverse más proactiva, actuar como un ente verdadero, intensificar la racionalidad de la acción, y reafirmar sus compromisos, todo en un esfuerzo por transformar las creencias y acciones de esas per-sonas que componen su medio”. 179

O, dicho de otra forma, cuan importante era la necesidad de sancionar un ambiente, hasta aquel momento refractario o incluso inexistente para la empresa, porque hasta enton-ces ella no lo veía ni con él comulgaba valores. Se concluye con Weick que, “si asumimos que el propósito del diseño es construir ambientes que se adecuen a las organizaciones, entonces la clave no es exactamente `¿Qué está pasando allá afuera?180 y sí `¿Qué está pasando aquí dentro?’ “Lo que la organización tiene disponible afecta lo que ella alcanza a ver del lado de afuera”. Este punto se aclara aún mejor con el entendimiento de la reci-procidad envuelta en las relaciones ambientales.

Recurriendo a los escritos de March y Olsen sobre instituciones políticas,181 Weick resalta sus observaciones que:

las acciones de cada participante son frecuentemente parte del ambiente de otras personas. Esto significa que los ambientes de cada persona son parcialmente auto-determinados, ya que cada uno reacciona al otro. Cuando los ambientes son creados, las acciones, llevadas a efecto para la “adaptación” a un ambiente específico, son par-

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cialmente respuestas a nuestras propias acciones previas reflejadas en el ambiente. Un resultado común es que pequeñas señales son amplificadas hasta que se tornan mucho mayores.182

Paulo Belotti aborda esta misma cuestión a nivel personal, al enfatizar el rédito del admi-nistrador junto a la autoridad superior, que le transfiere prestigio convertible en acción, así como la importancia de la reputación personal construida en el medio profesional.Tengo una marca en mi carrera, que es una gran amistad y distinción, usadas para la vida pública, y que solidificaron en la relación con el presidente Geisel. Como consecuencia de las funciones que desempeñé, aprendí mucho y creé un concepto personal dentro de la adminis-tración pública (...) Actividad política de convencimiento, de lograr hacer las cosas, y no de política partidaria.

De la misma forma que Irapoan Cavalcanti, Paulo Belotti establece una relación clara en-tre la eficacia personal y organizacional, y la capacidad de “sancionar” ambientes, cons-tituyéndose la reputación de honestidad en elemento importante de la relación. En la agenda está no sólo la capacidad de “sancionar” un segmento deseable del ambiente, sino vetar (de-enact) un segmento indeseable, en este caso, la Secretaría de Control de Empresas Estatales.

Si uno es considerado por el gobierno, puede hacer cosas porque, en primer lugar, la acción depende mucho de otros órganos, o sea, depende del Ministerio de Eco-nomía, del Banco do Brasil, del Banco Central (...) Si no tiene concepto en la esfera federal, no puede hacer nada (...) En los gobiernos en los que participé, yo tenía un concepto, tenía una relación de confianza con el presidente de la República. Y todos sabían que yo usaba esa prerrogativa para el trabajo y no para otras finalidades (...) Para escapar del control de la Sest (Secretaria de Controle de Empresas Estatais), en el caso de Petrobras, cuando yo era director y encargado de esta área, y teníamos un concepto muy alto en el gobierno (...) que fue muy comprensivo, porque vio que Petrobras iba a producir mucho petróleo.

Irapoan parece entender bien este fenómeno cuando, cuidadosamente, señala los pa-trones de acción aceptables por la organización, para los actores del ambiente, ya sean proveedores o políticos. Refiriéndose a la relación con los proveedores, relata:

En la LBA, que movía sumas relevantes, las reglas del juego fueron establecidas desde el principio. Les dije a todos, claramente, que serían atendidos con toda corrección, tendrían sus derechos garantizados, pero que sólo los recibiría como asociación, y no individualmente. Entonces, jamás me enfrenté con ningún tipo de insinuación.

En otro pasaje, Irapoan se refiere a proyectos apoyados por políticos de otros partidos que no fueran del gobierno actual: “el proyecto es bueno, entonces vamos a atenderlo”. Refiriéndose a los pedidos de empleo, afirma: “el mejor escudo que existe para el pedido de empleo, que puede llevar al desmoronamiento de un sistema por el ingreso de perso-nas inadecuadas, es hacer de entrada un plan de cargos y sueldos. Si quiere ser gentil con la gente, puede decir: ‘Me encantaría atenderlo, pero lamentablemente el plan no lo per-mite’. Todos los pasajes representan pequeñas señales que son amplificadas en señales mayores en su conjunto, con la capacidad de “sancionar” ambientes deseables y “vetar” otros, indeseables. Los proveedores corruptores y políticos acostumbrados a negociados y prácticas menos ortodoxas demuestran una lectura interpretativa muy refinada de las organizaciones. Y esta lectura precede tanto el asedio de una organización como el pa-

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saje a lo ancho de la misma. La cuestión teórica más amplia, que el relato de un ejecutivo como Irapoan parece confirmar, es comentada por Weick de esta manera:

Si las personas sancionan (enact) y organizan sus ambientes, entonces una clara pérdida de ajuste entre la organización y el ambiente cobra un nuevo sentido. Una pérdida de sentido significa que la organización desarrolló capacidades, recursos y limitaciones, que no fueron aún representados en el ambiente. El ambiente continúa demandando a la organización capacidades que ya no posee más. Pero el origen de esta divergencia reposa en el interior de la organización, no fuera de ella. El problema no es un ambiente turbulento. El problema es una organización turbulenta.183

Como Ranson y colaboradores muestran, desde el punto de vista del análisis sociológi-co:

El análisis organizacional está tomando conciencia cada vez más de la tradición fran-cesa (cf. Crozier, 1964; Touraine, 1964; Karpik, 1972, 1978; Callon y Vignolle, 1977), que ha sido siempre sensible a la idea de que las organizaciones se encuentran dentro de un contexto societario mucho más amplio y de que, en su estructuración, ellas generan y reelaboran el orden contextual de dominación.184

Pero el punto crítico, aquí, es exactamente cómo los buenos administradores públicos, desde el punto de vista del análisis administrativo, no “sancionan” (reenact) un orden con-textual de dominación, es decir, cómo ellos y sus organizaciones pueden limpiar, paso a paso, una área en un campo minado, creando un contrapunto, que tenga como objetivo un nuevo orden contrario al orden vigente de dominación, evitando su reproducción.

En los países en desarrollo, son precisamente muchos de los aspectos “estructurales” del ambiente contextual que deben ser vetados (de-enacted). Se trata de una clase de campo minado que requiere una tarea diaria de detección y desactivación de minas, una a una, sin ruidos o movimientos innecesarios que generen distracción o alteraciones fatales. Cuando alguien está en un campo minado, forma parte de él.

Sin embargo, los escudos defensivos y comportamientos simbólicos, garantizadores de los términos de relación deseables con segmentos seleccionados del ambiente, no siem-pre son medidas y acciones suficientes para superar ataques. Persisten siempre proble-mas internos, originados en relaciones ambientales inherentes a la naturaleza política de la administración pública y de una cierta carencia de cuadros político-administrativos en un país como Brasil. Como relata Irapoan, “muchas veces la articulación política local elige a una persona no tan eficiente como se pretendería. Pasa, pasó conmigo”. ¿Cómo funciona el diseño, desde la visión de la improvisación, en esos casos?

Para casos ineludibles de indicación política de un “cacique” regional, Paulo Belotti relata la conducta de no resignar la elección, incluso entre los miembros de un mismo partido político. Eventualmente, como relata, puede pasar que la indicación no se concrete, sin la imposición de una negativa perentoria: “Entonces, agarre a este tipo que me quiere indi-car, que es muy bueno, póngalo en el lugar del que yo elegí, y cédame al que yo quiero”.Irapoan relata tres procedimientos de su repertorio, utilizables de acuerdo a la grave-dad de la situación, que era definida por la evaluación del grado de las limitaciones de alguien, políticamente designado, con relación a la relevancia del estado en que estaba la superintendencia de la LBA: “colocar como el segundo en la jerarquía a un empleado técnico”, “el contacto constante, personal (...) cuando se tiene mucho miedo de una región”,

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y “se debe encargar a una persona de confianza que haga una revisión de todos los pro-cedimientos locales, determinando inclusive que, al ser transmitidos, pasen por un único canal. Esta última opción es justificada porque “casi siempre, en la administración central, la organización de los controles es más fluida y sigue la lógica de procedimientos, y no la lógica regional”.

El uso de estas prácticas fue acumulativo, en función de la gravedad de la situación, según el relato de Irapoan, y representa un buen ejemplo del diseño como improvisación. Él ilustra la importancia de la collateral organization,185 aunque sea para control y supervi-sión más restrictos, atendiendo a una necesidad específica y localizada. Muestra también la génesis de uno de los diseños que compondrán el marco de múltiples arreglos que conviven en un momento dado de una realidad organizacional siempre en evolución. Demuestra que el diseño puede tener como origen imposiciones ineludibles de la reali-dad político-administrativa, siendo fruto de manifestaciones recíprocas de las relaciones sociales en evolución. Revela que el dirigente tiene recursos para accionar y reaccionar, pero está lejos de poder imponer, unilateralmente, un diseño que tenga como ideal. Si esto es verdadero para el dirigente, lo es mucho más para pretenciosos equipos técnicos de diseño organizacional y reformadores de la administración pública.

André Gidde sentenció “L’interessant c’est de dire justement ce qu’il est convenu de ne pas dire”. En ese sentido, la afirmación de Paulo Belotti sobre la necesidad, casi imperativa, de que el administrador público tenga que transgredir para realizar está lejos de ser una apología a la conducta ilegal, no ética, o incluso pautada en una ética simplista en que los fines justifican los medios.

Superando restricciones internas

La conciencia de las restricciones internas puede ser, para muchos dirigentes, en la ad-ministración pública, una excusa para la omisión. Para otros, estas mismas restricciones pueden tomar otros significados. Pueden representar desafíos a ser superados y a trans-formarse en factores inductores de soluciones innovadoras, verdaderas catapultas que lanzan la organización hacia nuevas lógicas de funcionamiento. En Brasil, la Legião Bra-sileira de Assistência fue innovadora en lo que hoy se llama open public administration, desde mediados de los años ochenta. La búsqueda de sociedades para la implementa-ción de políticas sociales sacudió dos nociones comúnmente consideradas seguras en el país: el gobierno puede y sabe hacer todo, y la administración pública es sinónimo de administración por el gobierno.

Capacidad de obtener recursos, cierta continuidad en el cargo y prestigio para superar barreras burocráticas son algunos elementos relevantes para el éxito del dirigente en el sector público. Esto porque la existencia de un presupuesto autorizado no significa la liberación automática de dinero; y la alternancia acelerada de los dirigentes, respalda-dos por acuerdos políticos precarios y fácilmente modificables, puede frustrar hasta los proyectos de corto plazo y de menor complejidad; finalmente, seguir religiosamente los pasos de procedimientos administrativos puede significar la opción por un vía crucis que no conduce al dirigente a ningún lugar.

Para Sérgio Rudge, la búsqueda de apoyo político, manteniéndose, sin embargo, apar-tidario, creó una estrategia fundamental para el éxito de su administración al frente del Hospital de Traumato-Ortopedia, capaz de compensar disfunciones relevantes de carác-ter estructural en el sector público.

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Sérgio Rudge establece una vinculación directa entre los resultados significativos alcan-zados por el HTO y la constante divulgación de los mismos –utilizando, en cierta medida, el deliberado “oportunismo pirotécnico”– a la capacidad de obtención de los insumos ne-cesarios para la gerencias, esenciales para la supervivencia y desarrollo de la institución: recursos financieros, apoyo político y de proveedores, reconocimiento de la comunidad médica nacional e internacional, apoyo de la comunidad beneficiada.

En el plano de los resultados, las principales metas alcanzadas que pretendían el fortaleci-miento de la imagen del HTO fueron la reducción de los índices de infección hospitalaria, que son altamente preocupantes en los hospitales brasileños, la realización de cirugías sofisticadas y el ingreso en la era de los transplantes, todos detalladamente registrados por la prensa y demás medios de comunicación.

Testimonio 28: Irapoan Cavalcanti — Superando restricciones internas

En la LBA, descentralizamos todo hacia las superintendencias estaduales, y el aumento de la acción se dio usando los mecanismos de la sociedad civil. Teníamos tres estrategias posibles, no necesariamente excluyentes: podíamos aumentar la producción con aumento de perso-nal o de productividad; podíamos transferir a la sociedad civil esta producción, o, incluso, las dos cosas juntas. Preferimos transferir la producción a la sociedad civil. Hicimos acuerdos con todas las formas organizadas de la sociedad civil. No veíamos el credo y no teníamos prejuicio. Hacíamos acuerdos con la Iglesia Católica, con sociedades protestantes, clubes de madres, sociedades de fomento, el Club de Leones, clubes de fútbol, escolas de samba, con cualquier tipo de organización de la sociedad civil. Mientras se prestara a aquel tipo de tarea, hacíamos un acuerdo.

Muchas veces resultó extraño, porque las personas están acostumbradas, en Brasil, a la pres-tación de un servicio público, hecha únicamente por los órganos públicos. Eso es una pavada, una tontería. Jamás me enfrenté con ninguna restricción de carácter formal, porque no en-contré en las leyes ni en los reglamentos nada que objetara ese tipo de acción. Pero la tradición no es esa. Cuando hice acuerdos con la Iglesia Católica, no hubo mucha resistencia. Cuando los protestantes empezaron a organizarse, ya surgió un cierto murmullo en la prensa con el trabajo de los diputados protestantes. Yo conversé con algunos de ellos, y me acuerdo mucho de Salatiel Carvalho, de Pernambuco, un hombre que hacía su trabajo con total seriedad.

La escola de samba Mangueira tenía una guardería; cedió el lugar, gente para ayudar, enton-ces hicimos un acuerdo. La Villa Olímpica de Mangueira, creo que uno de los proyectos más bonitos de este país, fue parcialmente financiada con recursos de la LBA. Es muy bueno para los chicos de la calle el trabajo que se hace en Mangueira.

Teníamos programas con clubes de fútbol, como Flamengo, Vasco da Gama, Fluminense. In-cluso hacíamos chistes porque no pude hacer ningún acuerdo con mi escola de samba prefe-rida, que es Portela, ni con mi club de fútbol, que es Botafogo. Si ellos estuvieran dispuestos a entrar a nuestro programa de trabajo, haríamos acuerdos, sin ninguna duda.

Hay algunas organizaciones incuestionables y admirables, como la Sociedade Pestalozzi do Brasil, la Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais (Apae). El presidente de la Apae era un diputado del Partido Democrático Trabalhista (PDT) de São Paulo, Nélson Seixas, un hombre muy decente, muy correcto, con el que manteníamos excelentes relaciones. En Rio de Janei-ro, la diputada Benedita da Silva, del Partido dosTrabalhadores (PT), era recibida, e hicimos

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trabajos con la Associação dos Moradores do Morro Chapéu Mangueira, donde ella ejercía cierto liderazgo. También en Rio, hicimos trabajos con la ABBR y con el Asilo São Luís, notables organizaciones. Ahora, que se comienzan a usar otras estructuras de la sociedad civil, surgen desconfianzas. Yo no tenía ese problema, ajustaba el programa y decía: “Vamos a hacer y va-mos a fiscalizar”. Tenemos que fiscalizar.

Internamente, los proyectos de esas organizaciones eran siempre examinados, basándose en los mismos criterios que exigíamos a las organizaciones de los estados. Pasaban por los mismos escalafones. Jamás firmé un proyecto que no fuera sometido a la apreciación de los sectores técnicos. En la LBA, eso nunca pasó, así como en la Fundação Pró-Memória. Este pro-cedimiento disminuía la desconfianza interna, demostrando claramente que la fiscalización tenía que ser realizada sobre esas organizaciones de la misma forma que se hacía con rela-ción a las demás.

Claro que teníamos un problema. Con dos millones seiscientos mil niños en guarderías, no se llega a fiscalizar a todas. Teníamos que adoptar un sistema por muestreo, que no fuera con-trolado externamente, para hacer la fiscalización. Pero, aunque hubiese pérdida del sistema –y debe haber habido, porque el país es enorme y la capacidad de fiscalización, limitada–, yo diría, como administrador público, lo siguiente: si hubo pérdidas, éstas fueron ampliamente compensadas por las ganancias. Si, en una lejana guardería del interior, en vez de diez niños, había ocho, esta diferencia era ampliamente compensada por la ganancia. Si no hubiésemos hecho el acuerdo con la guardería local, la producción sería igual a cero. ¿En una línea de producción no existen pérdidas? Claro que tenemos que luchar tenazmente para evitar las pérdidas. Pero, tratándose de niños, tratándose de personas del cuarto estrato de la pobla-ción, yo prefiero tener ocho y perder dos, que tener cero y no perder nada.

Testimonio 29: Sérgio Rudge — Construir la base de apoyo político suprapartidario

La mejor cosa que puede existir para un hospital público es tener un director que sea cirujano, que opere y tenga articulación política. Articulación política sin aspiración política. Lo fun-damental de mi administración siempre fue no meterme en política partidaria. Ésta fue mi primera preocupación: mi filosofía suprapartidaria. Ya me dieron fichas de inscripción de casi todos los partidos, me ofrecieron la candidatura a intendente, a diputado.

Aproximadamente seis meses antes de que mi padre dejara la dirección del HTO, por la jubi-lación obligatoria, yo estaba sentado en la silla de director de la Dirección Médica, cuando recibí un llamado del presidente del Inamps, Ézio Cordeiro, pidiéndome un remedio para su esposa, que tenía una crisis lumbar. Yo le dije: “Presidente, déme la dirección de su casa, que voy a examinar a su mujer. Estando allá, le di una medicación que la alivió. Al día siguiente, sin embargo, se despertó con mucho dolor, y yo la interné en el hospital. A la noche, el presidente se la quiso llevar para su casa, pero le avisé: “Sólo bajo su responsabilidad, por orden médica, no sale”.

Así fue mi ingreso en la política. Empecé a ver que, para sentarme en la silla de director, tendría que construir una base de sustento político. Empecé, aún como director de la División Médica, a hacer contactos políticos, atendiendo a todos los parlamentarios que querían derivar pa-cientes, porque Ézio empezó a reportarse para mí.

Cuando mi padre se jubiló, le hicieron una gran fiesta. Raphael de Almeida Magalhães, en ese

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entonces ministro de Previdência e Assistência Social, estaba presente y, en un discurso ma-ravilloso y emocionante, dijo: “El hospital va a tener continuidad con su hijo.” Y, en ese mismo momento, me nombró director del HTO. Varias veces quisieron sacarme del cargo con alega-tos del tipo: “La dirección del hospital es hereditaria, pasó de padre a hijo. ¡Eso no existe en la historia!” Pero como no me metí en política partidaria y transito muy bien en el centro, en la derecha, en la izquierda, hice una base política muy grande para poder administrar. Cada diputado que llamaba pidiendo la internación de alguien, recibía un pedido mío: “Tiene que hablar con el ministro, porque estoy sin dinero, el hospital está quebrando”. Entonces, conse-guía recursos a través de los políticos, mostrando que el hospital era un hospital de referencia, un hospital del Primer Mundo, y atendiendo a sus pedidos. En realidad, no estoy haciendo clientelismo, porque estoy atendiendo al paciente que agoniza en la punta del sistema. Por ejemplo: un paciente está muy mal en el Hospital Souza Aguiar hace diez días, necesita ser transferido al HTO y entra con la indicación de un diputado, la transferencia es hecha. Con eso, fuimos sacando adelante el hospital, modificando el hospital, y pudimos superar la buro-cracia de la máquina. Yo nunca le di importancia a la burocracia. Siempre atropellé cualquier tipo de traba burocrática.

Testimonio 30: Sérgio Rudge — Relatar resultados

Ya hace un tiempo, teníamos en el HTO un índice de infección hospitalaria bajo, del 7%. Hoy tenemos un índice de 1,4% a 2% en heridas operatorias. Todos mis empleados, incluyendo a aquéllos que vienen de una firma contratada para prestación de servicios, antes de asumir, son entrenados por el centro de enfermería para lavar las manos, tomar una bolsa de basura, lavar a una partera, acercarse a un enfermo... Corté literalmente la visita al paciente, y cam-biamos todo el sistema de vestimenta dentro del centro quirúrgico: comenzamos a operar con casco tipo astronauta, con respiradores –el aire que el cirujano respira es expirado fuera de la sala. Empezamos a sofisticar cada vez más, para llegar a ese índice de infección. Tene-mos salas que llamamos Green House, dotadas de equipos que filtran partículas de hasta 0,2 micra. Como para tener una idea, una bacteria que flota en el aire tiene más o menos11 micra.

Conseguir el transplante fue complicado. Primero, tenía que entrar al Transplante-Rio, para lo que era necesario participar del Programa de Imunogenética de Transplantes de Órgãos (Pito), que funcionaba en el Hospital dos Servidores do Estado. Fui al Pito, que en esa época era dirigido por un médico muy arrogante. Mi aproximación fue infeliz, porque llegué sobre la hora, y el hombre me dio un golpe en la espalda. Pensé: “Entré mal con este tipo, perdí el ne-gocio.” Pero ese médico fue para Estados Unidos para hacer un perfeccionamiento técnico de un año de duración, y unas doctoras se hicieron cargo del Programa. Me dije para mí mismo: Voy a mostrar mi encanto, voy a poner todo, ahora entro en aquel programa.” Fui a conversar con las doctoras, las llevé a conocer el hospital, les dije lo que necesitaba, que ya había creado el banco de huesos, que estaba listo para hacer el transplante y sólo necesitaba un donante y un respaldo para llevarlo a cabo.

Creo que soy el único cirujano brasileño que tiene seguro contra error técnico para los pa-cientes operados en mi clínica privada y en el HTO. Hice ese seguro para poder hacer el es-tiramiento de veinte cm. de una persona enana, cosa que logré hacer, y para poder hacer el transplante que mi padre no creía que pudiéramos hacer –el pobre falleció seis meses antes. Cuando inauguré el banco de huesos, me dijo: “Sérgio, no voy a esa inauguración porque no creo en eso. Me voy a Angra dos Reis, hay un sol maravilloso”. Y no fue a la inauguración de mi banco de huesos en el HTO.

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Yo creé una rutina dentro del hospital con donante vivo, toda la rutina fue basada en el Hospi-tal de Oncología de Massachusetts. Funcionamos dos años como esa rutina de donante vivo, mis médicos responsables por el banco de huesos, ya estaban preparados para un donante cadáver. Un día, pudimos entrar al Pito. Un día, recibimos en el HTO un paciente nordestino con un sarcoma en la cabeza del fémur. Diagnóstico: amputación. Yo dije: “¡Éste es el hombre, el transplante va a ser ahora!

Estaremos realizando en el HTO el II Congreso Internacional de Cirugía de Cadera y de Rodi-lla. Quince cirujanos extranjeros deben estar presentes, y nosotros vamos a presentar toda nuestra casuística, toda nuestra estadística, todas nuestras operaciones. Son las fábricas ex-tranjeras que están encargándose de los gastos del congreso, que debe costar más o menos unos cuatrocientos cincuenta mil dólares. Están financiando la visita de esos médicos a Brasil, porque, como nosotros, son usuarios del material de las empresas en sus respectivos países. Para Brasil, el congreso es muy importante y, para Rio de Janeiro, es aún más importante que tengamos un hospital como el HTO. Un hospital que no puede desaparecer, que represen-ta dieciocho años de cultura ortopédica. Tirar eso por la borda es fácil. Si la situación actual persiste, en seis meses el hospital puede estar por el piso. Y vamos a quemar una biblioteca. Por eso estoy haciendo este congreso, que no era para hacerse en mayo, sino en agosto. Si yo esperara hasta agosto, moriría en la playa. Ya incluí al grupo de São Paulo, del V Congreso Brasileño de Patología de Cadera, juntando los dos congresos, que estaban previstos para agosto; anticipé los eventos y dije que iba a poder hacerme cargo de esto solo. En una época de recesión como ésta... Hice contacto con las fábricas, que se dispusieron a mandar cirujanos, armar stands y financiar todo. Un congreso de ese tamaño va a aparecer en el Jornal Nacio-nal, en la RJ-TV, en el Hoje, en el canal 2, canal 7, canal 11, canal 13, en todos lados. Porque ya organicé para que todos presencien unas cirugías en el Green House, y voy a poder traer a la televisión también. Quiero ver si, con eso, sensibilizo a las autoridades de los estados estadua-les provinciales, pues el proceso de provincialización del hospital fue una arbitrariedad enor-me, una mala fe del gobernador Moreira Franco, al cual voté. Quince días antes de terminar la gobernación, el hospital pasó al estado, y estuve todo el año siguiente sin presupuesto. No había presupuesto del estado para mi hospital. Tuve que ir a Brasilia más de veinte veces para pedir dinero para realizar el trabajo.

El testimonio de Irapoan refleja una condición mucho más común a las organizaciones del sector público brasileño, que se confrontan con una realidad de demanda muy supe-rior a su capacidad instalada de atención. Sujetas a restricciones presupuestarias, siempre graves, a los rígidos procedimientos burocráticos de control comunes a la administración pública, y a la permanente crítica al aumento de su personal, las organizaciones del sector público, sobretodo en la esfera de la política social, viven en crisis. Es importante registrar, sin embargo, que, con el proceso de democratización del país, se estableció un campo imantado, reaproximando inexorablemente a las organizaciones gubernamentales y a la sociedad civil, en sus múltiples expresiones, entre ellas las emergentes ONG. En una entrevista, concedida en el momento de su pasaje por el III Foro Social Mundial de Porto Alegre, Fritjof Capara realza la importancia de la sintonía del líder con la espontaneidad del diseño colectivo en evolución:

Las grandes empresas son, cada vez más, redes descentralizadas de unidades más pequeñas. Cualquier grupo social está formado por una red de unidades formales e informales, que se comunican constantemente. Formadas por reglas, normas y regla-mentos, las redes formales se contraponen a las estructuras informales, caracteriza-das por la creatividad, por la espontaneidad, por la fluidez y por su carácter fluctuan-te. Esas estructuras informales incluyen hasta formas no verbales de solidaridad. Por

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lo tanto, los líderes de cualquier organización formal –ya sea una escuela, una familia, o un país– deben permanecer atentos a esas manifestaciones para poder integrar los hechos, los grupos o las redes sociales generados espontáneamente.186

El caso relatado por Irapoan revela este aspecto fundamental del diseño como improvisa-ción, que es justamente la sensibilidad de los diseñadores para facilitar el flujo natural de tendencias emergentes, que en determinado momento parecen competir con las estruc-turas establecidas. Esto se da en un espiral de tensiones y acomodamientos que generan la maduración y legitimación de la integración del nuevo flujo más vital de las formas es-tablecidas, que tienden a librarse de los anacronismos, para que todo se recomponga en nuevas bases. En este caso, Irapoan se deja llevar por las posibilidades de la expansión de fronteras de su sistema organizacional, a través de sociedades. Esas sociedades formaban con la LBA una red, cuya naturaleza de estructura y acción organizacional brotaba, espon-táneamente, de la interacción de factores sociales, políticos, económicos y culturales,187 en el momento de la transición democrática. La LBA mantuvo su rol de planeamiento y apoyo a la formulación de la política social del gobierno, pero transfirió, tanto como pudo, la operación de los programas a las organizaciones de la sociedad civil, cooperan-do así con su creciente fortalecimiento. Los mecanismos de coordinación y control de la red (convenios, monitoreo financiero, supervisión técnica y evaluación de proyectos), como relata Irapoan, no se diferenciaron de los tradicionales, pero se evitaron auditorías burocráticamente restrictivas, que, en nombre de la excelencia, inhibiesen resultados sa-tisfactorios.

El relato de Irapoan sugiere que las disfunciones internas de la organización pueden ser el lema para cambios verdaderamente innovadores, que trascienden el simple ajuste o reacomodación de la máquina administrativa. Tales reacomodaciones, aunque envuelvan nuevos formatos, mantienen la lógica subyacente al modelo en vigor, no representando algo que pueda ser clasificado como innovación. En este caso, las deficiencias cuantitati-vas de personal y los límites a niveles mayores de productividad, originados en la lógica inherente a las organizaciones gubernamentales, pueden haber mejorado la lectura de Irapoan y equipo, de las oportunidades que se presentaban en las evoluciones externas del ambiente organizacional.

Para Sérgio Rudge, en el HTO, la superación de restricciones internas provocó su aproxi-mación a políticos y dirigentes que, de alguna manera, podrían defender el apoyo a las metas de perfeccionamiento y desarrollo de un hospital que les era “funcional”. El recurso de las sociedades con empresas proveedoras del exterior, para viabilizar el entrenamien-to y el desarrollo del personal, en un contexto de recompensa para garantizar mayores niveles de motivación y compromiso, se convirtió en una estrategia para superar res-tricciones, así como la promoción de eventos capaces de galvanizar la atención externa, identificando a la institución con patrones de excelencia superior.

Tanto Irapoan Cavalcanti como Sérgio Rudge relatan sus experiencias en organizaciones sujetas a ineficiencias y carencias derivadas de condiciones estructurales siempre presen-tes en el sector público de países emergentes.

El punto de la ineficiencia como una fuente de cambio e innovación es explorado por Weick, al observar que “una de las ironías de un modelo organizacional exitoso es que su verdadera eficacia hace al aprendizaje y al diseño más difíciles”. 188 En ese sentido, Weick propone supuestos alternativos a aquellos implícitamente asumidos por los estudiosos del diseño organizacional. Aquellos estudiosos parecen asumir que: “Una organización

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eficaz tiene pocas crisis e ineficiencias; ineficiencias y crisis recurrentes reducen la eficacia en curso; el diseño organizacional adecuado reduce las ineficiencias en curso”.189 Alterna-tivamente, sería más apropiado asumir que: “Una organización eficaz tiene muchas crisis e ineficiencias; ineficiencias y crisis recurrentes aumentan la eficacia futura; un diseño organizacional adecuado explora las crisis e ineficiencias”. 190 Esto es lo que parecen asu-mir los administradores que logran resultados en el sector público brasileño, ya que, en términos de aprendizaje personal y organizacional, muchos estarían de acuerdo con que no sería una exageración tomar como verdadera universidad a la administración pública del país en los más diversos sectores, en su conturbada, pero, no raro, innovadora trayec-toria histórica.

Dejando que las estructuras “florezcan”

En la gran mayoría de los casos, los dirigentes confrontan la situación de asumir organiza-ciones preexistentes. En el siguiente relato, se muestra la situación de la creación de una nueva organización. En esos casos, en general, se parte de modelos y patrones predefini-dos, basados en antecedentes referenciales. Este hecho induce a las personas a desarrolla una falsa noción de ingeniería social y de arquitectura organizacional. En primer lugar, y contradiciendo esta idea, una vez “implantado”, el modelo organizacional toma vida pro-pia inmediatamente, a través de la dinámica social que se establece. En realidad, eso se da en el propio proceso de implantación, cuya noción de finalización es absolutamente subjetiva, y de imposible determinación objetiva. En segundo lugar, la adopción de un modelo induce a que se tenga en primer plano las cuestiones del diseño organizacional, perdiéndose el significado de la génesis del mismo, que fue en algún momento y en al-gún lugar, anclada en el desarrollo de un trabajo, por un grupo social.

La dinámica de las relaciones sociotécnicas que generaron y sostuvieron un dado modelo organizacional no están dentro del modelo y tampoco pueden ser “importadas” con él. En el caso relatado por Irapoan, al margen de que no existan antecedentes referenciales, los dirigentes prácticamente asumieron, explícita y conscientemente en la determinación de no adoptar un modelo organizacional en el momento de la creación de la Pró-memória. Prácticamente asumieron, porque elementos del diseño organizacional estaban conteni-dos en el propio modelo institucional, de una fundación pública, que le otorgó existencia jurídica. Sin embargo, por ser radical, el carácter externo del caso ilustra, con tintes más fuertes, la visión del diseño como improvisación.

Testimonio 31: Irapoan Cavalcanti — Dejando que las estructuras “florezcan”

En la Casa Rui Barbosa, una institución de administración directa –al menos una autarquía– que se transforma en fundación, cuando no había tradición de fundaciones en Brasil, tuve que modificar varios aspectos de la estructura, convivir con otros tantos antes de poder modi-ficarlos y absorber aquello que parecía correctamente establecido, como un centro de investi-gaciones creado por Thiers Martins Moreira, un hombre extraordinario, que poseía una visión muy clara de los problemas del área. Creo que no te tiene que gustar lo nuevo por ser nuevo –como dice el ministro Marcos Villaça, “el gusto exótico por lo nuevo”. Lo nuevo tiene que estar donde es necesario. Entonces procuro convivir con las estructuras, examinar las situaciones, y modificarlas si fuera necesario.

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En el caso del Patrimônio, la modificación fue tan grande que mantuvimos el Instituto del Patrimônio –en aquel entonces Secretaría del Patrimônio-, pero creamos una fundación, la Fundação Nacional Pró-Memória, para dar apoyo técnico a la Secretaría. Hubo allí una cosa extraordinaria: la Fundação Pró-Memória, durante un largo período, trabajó sin estructuras formales definidas. ¿Qué razones nos llevaron a eso?

Siempre entendí la estructura administrativa como algo que surge a partir del ciclo de pro-ducción y no como mera cuestión de diseño de organigrama. Se hace el levantamiento del proceso de producción de la organización y, a partir de eso, se crea la estructura, organizando el trabajo por la complejidad de la tarea, por la dispersión geográfica de la tarea, en fin, hay varios modos de organización. Los niveles de dirección y supervisión, aunque desde el punto de vista de la información y decisión, también tienen origen en el ciclo de producción.

No porque su equipo pensara así, sino por una serie de razones, el Patrimônio venía cuidando, durante los años anteriores a nuestra actuación, únicamente el patrimonio edificado. Hay diversas formas de patrimonio cultural, materializadas y no materializadas, siendo el patri-monio llamado Piedra y Cal una de las formas del patrimonio materializado. El patrimonio musical muchas veces está materializado en discos, cassettes, el patrimonio bibliográfico, en libros... Pero sólo se trataba de patrimonio edificado.

En el plano conceptual, Mário de Andrade ya poseía esta visión más amplia de patrimonio –basta leer sus escritos para ver que no se buscó innovar nada. Aloísio Magalhães y, después, Marcos Villaça rescataron esta visión conceptual que venía desde Mário de Andrade, de perci-bir el patrimonio cultural como todo el tejido que da tonicidad a la nación.

Cuando nos dedicamos a esta propuesta de rescatar un concepto, teníamos una organiza-ción estructurada hacia la gestión del patrimonio edificado. Es decir, no sabíamos cómo iba a realizarse nuestra intervención en las otras formas del patrimonio cultural, no teníamos tradición en el país en la que pudiéramos apoyarnos, experiencia de otro organismo. Este fue el motivo por el cual funcionamos sin una estructura formalizada: yo no sabía cómo se iba a dar el proceso.

Otra cuestión importante era en referencia al personal. Había una convivencia, en aquel mo-mento, entre los empleados tradicionales –aquellos que venían del Instituto do Patrimônio Histórico, los provenientes del Centro Nacional de Referência Cultural y los que venían del pro-grama de ciudades históricas: tres organismos diferentes– y había personas nuevas, como yo. Entonces no podíamos distinguir claramente cómo esas personas se organizarían. Como se sabe, tienen mucha influencia, dentro de una organización, los llamados “grupos amorosos”, que son las personas que tienen una tendencia natural a trabajar juntos. Y están los “grupos conflictivos”, aquellos que no trabajan juntos de ninguna manera; a veces son técnicos del mismo nivel y de la misma calidad, pero no hay camaradería. Nosotros no sabíamos eso, y era muy peligroso que impusiéramos una estructura. ¿Estructura de qué, para qué, si nosotros mismos todavía no sabíamos?

El proyecto de producción fue siendo descubierto de a poco. Preferimos hacer lo siguiente: elaborábamos un programa de trabajo y tomábamos a un grupo de empleados para que lo desarrollara –allí no había empleados de la sección A, B o C, no había dotaciones de em-pleados, como se dice en el servicio público, era como si los empleados estuvieran todos en la misma bolsa. Establecíamos el proyecto, y colocábamos en él las personas que nos parecían necesarias; una vez que el proyecto estaba terminado, porque cumplió su objetivo o por cual-quier otro motivo, las personas volvían a la bolsa.

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La Fundação Pró-Memória, durante ese tiempo, no tenía jefes ni estructura definida. No había una estructura matricial, como mucho, se podía decir que se organizaba por proyectos.

En todas las organizaciones, en la Comissão de Energia Nuclear, en el Correio, en la Casa de Rui Barbosa, en la Fundação Pró-Memória y en la Legião Brasileira de Assistência, cuando conviví con inadecuaciones estructurales, adopté tres comportamientos fundamentales.

Uno de ellos era preocuparme mucho más por los objetivos que por las estructuras. En esas organizaciones, tanto yo como las personas con las que estuve asociado, nos preocupamos desde el principio por la definición de un programa de trabajo, que nos permitiría interven-ciones más globalizantes. Si me quedara en el bric-a-brac de cada caso, estaría perdido, si me quedara viendo cada acción puntual, cada libro editado en la Casa de Rui Barbosa, cada guardería en la LBA, cada proyecto de modernización en el Correo, me perdería –y, de hecho, es por donde muchos administradores presidentes de órganos se pierden. Si el dirigente tiene un plan de trabajo articulado, este plan le da una visión global de la institución, y, si le da más fuerza al plan que a las estructuras, lo transforma en elemento compensatorio, al menos en parte, de las disfunciones que eventualmente éstas puedan generar.

Un segundo comportamiento adoptado era la tentativa de modernizar los procedimientos, a pesar de las estructuras con las que había que convivir. Incluso frente a una estructura in-adecuada, es siempre posible eliminar procedimientos innecesarios, tomar otros más veloces, introducir equipamientos... Éste es, por lo tanto, otro elemento de compensación.

Pero, así como algunos procesos deben ser acelerados y otros conscientemente ignorados, retrasados, desprestigiados o eliminados, acorde a las conveniencias y posibilidades, hay que dar valores diferentes a las estructuras. Si yo tenía una sección que no representaba nada, la dejaba de lado. En el Correo, privilegiaba a San Pablo porque allí el volumen de tráfico era significativo para el desempeño. No se trataba de abandonar las otras áreas. Pero no se tra-bajaba en ellas con el enfoque jurídico, según el cual todas las superintendencias regionales son iguales. Sin embargo, ellas se diferencian en la esencia. Entonces la atención y energía del dirigente tienen que ser orientadas hacia lo que revista mayor importancia y lo que sea más útil. Si un procedimiento es obligatorio, pero no es útil, que lo hagan; yo no le doy la menor importancia.

Este relato de Irapoan revela algunos puntos de importancia para la noción de diseño, que implica una combinación de improvisación, visión retrospectiva y ordenamiento emergente, propuesta por Weick,191 facilitada en su alcance por el carácter más extremo de la situación.

En esta visión, el diseño pierde, sin dudas, alguna fuerza como una condición propulso-ra para el cambio organizacional. Weick establece con claridad este punto: “Si el diseño se vuelve completo, visible e influyente, relativamente tarde en la historia de un grupo, entonces debe reflejar fuertemente los efectos de los eventos que se sucedieron desde temprano en la historia del grupo. Muy pocos de esos eventos serán explícitamente di-reccionados a las cuestiones de diseño. Al contrario, la mayoría de ellos estará relacionada con, simplemente, hacer el trabajo”. 192 Se trata de ver el diseño, esencialmente, mucho más como un “resultado” del trabajo que como un “insumo” para él. El relato de Irapoan, como un ejecutivo de la administración, enfatiza en este punto. Él revela una situación en la que los dirigentes del Patrimônio Histórico se negaron a la tentación de pretender transformar un diseño. Parafraseando a Weick, “completamente formado, visible e influyente desde muy temprano”, en función de la originalidad del trabajo que había que hacer y valiéndo-

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se de las flexibilidades del modelo de fundación adoptado en el plan institucional. Una idea fuerza, convertida en política cultural, debería prevalecer como orientadora de todos los esfuerzos organizacionales: el rescate de un concepto más amplio y de mayor alcance de Patrimônio Histórico, que contribuyera de forma más viva con la identidad nacional y fuera más eficaz en la expresión de la trayectoria del país, al entender y preservar su pasa-do, registrar su presente e iluminar la construcción de su futuro, a través de las múltiples manifestaciones culturales formadoras de la nacionalidad.

La tarea debería combinar recursos humanos de diferentes orígenes y especializaciones e involucraría investigar, inventariar bienes culturales de diferentes naturalezas, promo-ver y apoyar iniciativas y acciones dispersas, apoyar la regulación y la fiscalización, etc. Sin embargo, la indefinición de un “proceso productivo” antecedente, que pudiese servir de referencia, dio lugar a una bolsa de recursos humanos, activada más por proyectos y adhesiones naturales de los empleados, especializados o no, que por actividades buro-cráticas y designaciones.

Una de las proposiciones de los estudiosos del diseño organizacional, analizadas por Weick, indica que “el diseño (design) de una organización determina la distribución de recursos, autoridad e información”. 193 Según él, están implícitos en esta afirmación tres presupuestos caros a los estudiosos del diseño: “una organización tiene sólo un único diseño; el diseño determina la distribución de los recursos; los diseños son grandes es-tructuras que son estabilizadas”. Para Weick, presupuestos alternativos, más sintonizados con la dinámica de las realidades organizacionales, vistos como el ejercicio de la impro-visación serían: “una organización tiene múltiples diseños; la distribución de los recursos determina el diseño; los diseños son pequeñas estructuras que son amplificadas”.194

Weick apunta a tres mitos asociados al diseño organizacional, que condicionan sus es-tudios, formulaciones conceptuales e intervenciones técnicas. El mito del “diseño único”, el de la “dependencia de los recursos” y el de las “grandes causas”. Para él, la realidad se opone a lo que sugiere la engañosa idea de un diseño único, un pretendido monolítico (“el” modelo organizacional), basado en un presupuesto de homogeneidad. Se debe, por lo tanto, asumir una pluralidad de diseños en la organización, construidos y reconstruidos en los diversificados flujos de trabajos, de las múltiples arenas de relaciones sociales y de las interpretaciones retrospectivas que les dan forma, significado y efímera sustentación. ¿Sería, entonces, deseable para los que concibieron la Fundação Pró-Memória especifi-car de inmediato “el” modelo organizacional? Ésta sería una arquitectura organizacional abarcadora, que considerase las múltiples diferenciaciones relacionadas con la gestión de cosas dispares en su naturaleza, que irían desde el llamado patrimonio de piedra y cal al audiovisual, pasando por las manifestaciones folclóricas regionales. Aunque sea po-sible un recurso a la visión contingencial, y atención al concepto de diferenciación, 196 los dirigentes dieron preferencia a romper con la tradición y adherir al diseño como un ejercicio de improvisación, ya que no tendrían cómo evitar las presiones burocráticas por un cierto grado, indeseable, de homogenización.

Refiriéndose al presupuesto de la homogenización Weick aclara que: “Éste es el presu-puesto de que la tecnología de una organización es esencialmente la misma que permea tareas y grupos ocupacionales y la estructura social es la misma que permea los grupos de trabajo.” 197 La realidad, no obstante, es la de la diversidad de las tecnologías del hacer y de los estándares sociales de interactuar. En este sentido, es más preciso describir las organizaciones involucradas:

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como un grupo de grupos, o un conjunto de coaliciones mutantes, o como una federación de subculturas. Esto significa que los diseños, generalmente, caracterizan grupos menores de personas ejecutando tareas más específicas, del que habitual-mente se infiere cuando las personas describen un modelo organizacional como si ella considerase la organización como un todo. Cualquier intento de construir “el” diseño está condenado porque no existe tal cosa. En vez de eso, los modeladores tienen que responder la siguiente pregunta: “¿diseño en la concepción de quién? Para responder esta pregunta, ellos tienen que saber qué serie de actividades, pro-ducidas por qué personas, al servicio de cuáles objetivos, durante qué periodo de tiempo, se haya atribuido retrospectivamente algún diseño y que ahora tiene que ser reespecificada.198

Esta última fue la opción que los modeladores de la Fundação Pró-Memória adoptaron con osadía, en el ámbito de la administración publica de un periférico, ya en la década del ochenta. Apostaron a una formación natural en la federación de “grupos amorosos” como los que describe Irapoan, agregados según los desafíos propios de la tarea a ser cumplida. Más tarde, el modelo ganaría definición retrospectiva, a la luz de las interpretaciones de sus virtudes y desatinos.

En cuanto a la creencia de que el diseño organizacional determina la distribución de re-cursos, el caso relatado parece sustentar, de manera implícita, la distribución de recursos determina el diseño organizacional. Recurriendo a la teoría de la dependencia de recur-sos, Pfeffer y Salancik afirman que, “una vez que el diseño organizacional tiende a formar-se en torno a coaliciones que controlan escasos recursos, existen razones para cuestionar la idea de que el diseño determina la distribución de recursos”, 199 siendo contrario a una descripción más correcta de la realidad. Si una coalición dada es capaz de atraer recursos y dominar los focos de incertidumbres de la organización, fluirá más poder hacia ella y su ascenso se reflejaría en el diseño organizacional. Mientras Weick profundiza en este punto, recurriendo a la metáfora del “bricolage” 200 El concepto implicaría que la falta o distribución desigual de recursos, tradicionalmente definidos, no existen, desde que exis-te la habilidad de identificar y articular recursos potenciales en diferentes partes de la organización, de manera que los recursos puedan ser definidos de forma más amplia, explorando posibles sustituciones creativamente y combinar recursos disponibles en for-mas nuevas. Este punto disloca la cuestión de disponibilidad de recursos, resourcefulness, como una indispensable habilidad gerencial. Si bien el caso relatado no revela pormeno-res de los eventos y sus desdobles, parece indicar que “los grupos amorosos” que logra-ron formarse y tuvieron iniciativa para viabilizar proyectos subsecuentes, influenciaron de manera determinante el diseño organizacional en formación. Se presupone que los funcionarios menos aptos para componer o entrar en las coaliciones e improvisar recur-sos hayan permanecido por más tiempo en la “bolsa” común de inactividad, es más la situación observable con cierta regularidad en la administración pública brasileña.

El tercer mito al que hace referencia de Weick se refiere al de las más grandes causas, que llevan a una visión del diseño organizacional como algo monolítico, total en su dimen-sión y estabilidad.201 Por el contrario, la visión que privilegia la improvisación, la retros-pectiva y el ordenamiento emergente sugiere que el diseño se constituye gradualmente mediante pequeñas estructuras que se van legitimando a partir de expectativas confir-madas, en la misma lógica de una self-fulfilling prophecy o bandwagon effect producido por las sucesivas encuestas electorales. Para Weick:

El evento clave de una profecía que se cumple (self fulfilling) envuelve una expectati-

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va que haga que una situación prevista se materialice. Las profecías se tornan, por lo tanto, herramientas de diseño. Ellas colocan las fuerzas en movimiento, produciendo estructuras determinantes que no estaban antes. Se crean nuevas estructuras por-que la profecía altera los comportamientos, y los comportamientos alterados son los medios por los cuales las profecías se cumplan.202

En el caso relatado por Irapoan, queda explicita la confianza en el concepto rescatado del patrimonio histórico, formulado por Mário de Andrade, como una profecía que daría vida y forma a la emergente Fundação Pró-memória. Ella sería suficiente, en su amplia for-mulación, para orientar acciones y procesos de difícil e indeseable predeterminación. Los proyectos efímeros podrían convertirse en actividades estabilizadas, si bien exitosas, si la naturaleza del emprendimiento lo exigiesen, y si confirmasen su contribución a la “idea fuerza” inspiradora de la política pública. Weick fundamenta la aparentemente audaz e inusitada decisión de aquellos modeladores, al afirmar que:

Si una única expectativa es la fuente de un diseño, entonces una expectativa auto-confirmada, que se recicle y se amplifique, debería producir un diseño más estable, que organizase un conjunto de recursos cada vez mayor. Algo que haya comenzado pequeño, en forma de una simple expectativa, crece y se transforma en una estruc-tura compleja que se transforma así en serie. Pequeños incrementos iniciales en los fondos, las personas, la transferencia de responsabilidad, se amplificaron, volviéndo-se variables más poderosas que determinaron resultados y efectos. La profecía que se cumple y los acontecimientos y eventos que ella disparó, se transformaron en di-seño, aunque nadie haya pretendido este resultado. (...) Mientras sea posible diseñar una expectativa que se amplifique, es más probable que los elementos se combinen con menos deliberación en torno a puntos de partida menores (que son incons-tantes, caprichosos). Nuevamente, el diseño resultante no es ni menos ordenado ni necesariamente menos eficaz. Ella, en verdad, está menos atada a los límites de la imaginación del modelador, más sujeta a fantasías de la improvisación más probable de asumir formas inesperadas.203

Aquí reside la esencia del diseño organizacional emergente. Como ya se dijo, el caso re-latado por Irapoan magnifica esta visión por su carácter radical. Esta dinámica, no obs-tante, está presente en los continuos rediseños, que recurrentemente se asumen como estables, a fuerza de abordajes que impiden la captura de las sutilezas de los fenómenos humanos, sociales y organizacionales.

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CAPÍTULO 4

Estructura y acción en las organizaciones públicas: la estrategia de gestión de los dirigentes

Anteriormente, fueron descriptos esfuerzos subsiguientes de reformas administrativas emprendidas en la administración pública federal, dando cuenta de elementos estructu-rales, desde el punto de vista del análisis político-sociológico, tales como el clientelismo, el nepotismo y el corporativismo –elementos resilientes y condicionantes de los proce-sos de modernización burocrática de la administración pública.

Desde el punto de vista de las estructuras administrativas y su funcionamiento, se buscó enfatizar las tensiones sistémicas entre “política de gestión pública (PGP), que incluye las normas institucionales y rutinas organizacionales” de aplicación general y los arreglos específicos en los “departamentos gubernamentales individuales, agencias y empresas estatales”. El análisis desarrollado sugirió las dificultades de encontrar patrones de “dife-renciación” adecuados a una mayor flexibilización de la administración, frente a lo que Michael Barzelay llama PGP, visto anteriormente.204 El término involucra “normas y ruti-nas, de aplicación general en el gobierno, referidas al gasto, procesos de planificación y administración financiera, gestión del personal y de las relaciones de trabajo, compras, ‘organización y métodos’, auditoría y evaluación”.

El análisis registró patrones de avances y retrocesos. Los elementos de la “política de ges-tión pública”, foco principal de las reformas, a pesar de presentar evoluciones técnicas en el tiempo, originadas en las presiones por resultados, alineados a proyectos políticos de desarrollo económico y social, estuvieron siempre sujetos a dos fuerzas restrictivas, ac-tuantes en las reformas. La primera se origina en los condicionamientos estructurales de la sociedad, ya citados, tácitamente presentes en el contexto de las reformas y definidores de sus límites. Las reformas administrativas no se producen en un vacío político-social. La segunda se origina en la naturaleza íntima de los sistemas de control público. En ese sentido, se hizo referencia al carácter burocrático y racionalista de las concepciones y reconcepciones de reformas administrativas, sujetas siempre a presentar patologías tí-picas del comportamiento burocrático en el transcurso del tiempo. Se registró, también, la intención recurrente de buscar la “diferenciación” por medio de la creación de nuevas unidades descentralizadas y vinculadas, pero no subordinadas, a la administración cen-tral, teniendo en vista escapar de los controles uniformes más rígidos de la administra-ción central. En este sentido, en diferentes períodos se crearon autarquías, fundaciones, agencias ejecutivas reguladoras, además de empresas involucradas con la producción directa de bienes y servicios. Los tentáculos de las estructuras y procesos básicos de la gestión pública, sin embargo, si no alcanzaron la administración indirecta en ciertos mo-mentos, tarde o temprano parecieran recuperar siempre su alcance de control. Esa capa-cidad, como se vio, es motivada y justificada, discursivamente, por lógicas racionalmente variadas, con consecuencias funcionales, en el sentido analítico-sociológico, en lo que se refiere a la reproducción de los esquemas de poder de la sociedad, sostenidos por sus proyecciones latentes en la burocracia pública.

En conclusión, se puede afirmar que en ningún momento dado, en tiempo y espacio (administración directa e indirecta), un administrador público brasileño dirige la imple-mentación de políticas públicas contando, a su favor, con el apoyo de un diseño organi-zacional, de las estructuras y mecanismos de gestión formales, que atienda mínimamente al requisito de la “congruencia”, como anteriormente visto en la literatura del diseño or-ganizacional.

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El requisito estructural de la “congruencia”, originada en estudios y formulaciones del segmento considerado hegemónico en la teoría organizacional, fue anteriormente ana-lizado, cuando se focalizaron las manifestaciones de naturaleza más prescriptivas de la literatura de diseño organizacional, derivadas del pensamiento sistémico-contingencial firmemente establecido en la teoría de las organizaciones. Se explicitó, en el análisis emprendido, el carácter estructural-funcionalista de aquella tradición. Se observan, no obstante, las señales de una creciente sensibilidad de significativos estudiosos del cam-po, hacia la contribución teórica de los enfoques más subjetivistas en el estudio de las organizaciones, orientados hacia una visión intrerpretativa de la acción humana en el contexto organizacional. 205

En el capítulo anterior, fueron presentados varios testimonios, en tiempo y espacio, de administradores del sector público, que revelaron sus acciones, en cuanto agentes cons-cientes de la implementación de políticas públicas a través de las organizaciones.

Las historias contadas hablan respecto a tiempos de autoritarismo político y de demo-cracia. Se refieren a vivencias en los espacios distinguidos de la administración directa y de la administración indirecta. Revelan las experiencias vivenciadas de los entrevistados en la ocupación de diferentes cargos y funciones, en el desempeño del rol gerencial de naturaleza directiva. A la luz de presupuestos interpretativos, se buscó un entendimiento de la acción, sin pretensiones explicativas, de corte lógico-positivista, conducentes a am-biciosas generalizaciones o teorización de causalidades.

Sin embargo, las asumidas orientaciones gerencial, administrativa y organizacional, en contraste con una igualmente posible, aunque no adoptada, orientación sociológica, cla-maron por una reflexión final de carácter teórico-conceptual. Esa reflexión se justificó no sólo por su posible carácter inductor de nuevos estudios, sino por la potencialidad de la formulación de un concepto de validez prescriptiva. Este es el objetivo de este capítulo, de naturaleza conclusiva.

Estructura y acción

Desde el punto de vista de cualquier individuo inmerso en el proceso de trabajo en el contexto organizacional, las estructuras formales parecen ganar existencia propia, por más precaria que sea esta existencia, resultante de interpretaciones subjetivas e intersub-jetivas de individuos y grupos, aproximados o apartados en tiempo y espacio, en el fluir constante de los hechos.

En esta línea, en cualquier momento dado, para fines prácticos, por un lado “existen” estructuras formales actuantes, en el sentido de influenciar y restringir percepciones, comportamientos y decisiones e incluso interpretaciones reflexivas y acciones más cons-cientemente articuladas; y, por otro lado, son siempre limitadas las condiciones y las opor-tunidades de cualquier actor separadamente, o incluso en grupo, modificar formalmente estas estructuras, aunque estén sujetas, en el tiempo, a un inexorable y continuo proceso de transformación, por la acción humana, ya sea informal o formalmente.

Tanto la formación como los procesos de transformación de las estructuras sociales y de la acción humana pautada en significados viene siendo foco de estudio de las más diver-sas corrientes del pensamiento humano, en sus vertientes filosóficas, sociológicas y, más recientemente (siglo XX), también organizacional-administrativas.

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Se debe observar, sin embargo, que esfuerzos teóricos en el sentido de la dicotomía on-tológica estructura-acción, considerada esta última en su cualificación más subjetivista, encuentran expresión sociológica y formulación teórica más recientes en los trabajos de Giddens y de Bourdieu.206

Al introducir su “teoría de la estructuración”, refiriéndose al estructuralismo y al funciona-lismo, por un lado, y a las sociologías interpretativas por otro, Giddens explicita su ambi-cioso proyecto intelectual:

Las diferencias entre esas perspectivas en las ciencias sociales fueron siempre toma-das como epistemológicas, cuando son también ontológicas. Lo que está en cuestión es cómo los conceptos de acción, significado y subjetividad deben ser especificados y cómo se relacionarían con las nociones de estructura y restricción. Si las sociolo-gías interpretativas están fundamentadas, como lo fueron, sobre un imperialismo del sujeto, el funcionalismo y el estructuralismo proponen un imperialismo del objeto social. Una de mis principales ambiciones con la formulación de la teoría de la estruc-turación es poner fin a cada una de esas constructoras de imperios. El dominio básico de estudio de las ciencias sociales, de acuerdo a la teoría de la estructuración, no es ni la experiencia del actor individual, ni la existencia de cualquier forma de totalidad social, sino prácticas sociales ordenadas a través del espacio y del tiempo.207

Tanto la preocupación teórico-conceptual como estudios más empíricos de la vertiente subjetivista no podrían dejar de estar presentes en el escenario académico brasileño de los estudios organizacionales.208 Recurriendo a la noción de “stocks de conocimiento” de Schutz, la cual Giddens prefiere llamar mutual knowledge209, incorporada a los encuen-tros sociales, e inaccesible directamente a la conciencia de los actores, Junquilho identifi-có prácticas sociales compartidas por gerentes del sector público de un estado brasileño, en el sentido de trazar un perfil gerencial que retratara las experiencias vivenciadas por ellos, ancladas en la implantación de las prescripciones de la llamada administración pú-blica gerencial.210 El autor constata el perfil gerencial –gerente “criollo”–, resultante de los datos empíricos recolectados por medio de entrevistas semiestructuradas, con aquéllos determinados a partir del tipo ideal weberiano –administrados burocrático– y de con-cepciones de la “nueva gestión pública” –gerente orgánico. El administrador burocrático ocupa el perfil del cumplidor de deberes, apegado a las reglas formales, y es planificador, metódico, adepto de la autoridad formal, celoso de la jerarquía e inflexible a la informa-lidad. El gerente orgánico es emprendedor, atento a la competencia y al mercado, crea-tivo y adaptado a los cambios, apto al liderazgo de las personas, demuestra gusto por resultados y metas y es autónomo y flexible. El gerente “mestizo”, tipo ideal sacado de las entrevistas hechas por Junquilho, se reveló contemporizador, dividido entre el “corazón” y la “razón”, con tendencia a la centralización, conjugando personalidad e impersonalidad, capaz de esquivar excesos formales usando su habilidad”, y contrario a controles formales y a la planificación.

Encaminando sus conclusiones, Junquilho observa que:

El tipo ideal del “gerente mestizo”, aquí propuesto, reafirma la idea de gestión y de la acción gerencial como insertas en un conjunto de prácticas sociales, que no pueden ser despegadas del contexto histórico-social en el cual los gerentes actúan. Dicho de otra manera, el cotidiano de los gerentes es marcado por acciones que se apoyan en “raíces” y rasgos marcantes de la cultura brasileña, guiando sus comportamientos, facilitando o restringiendo aquellas mismas acciones. De esta forma, la “objetividad”

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de las propuestas de la Administración Pública Gerencial, en particular, la intención de elegir el “gerente orgánico” como su tipo ideal, debe ser conjugada con las subje-tividades del perfil que se aproxima al “gerente caboclo” aquí descripto, es decir un esfuerzo para la comprensión necesaria de significados más complejos y profundos de las acciones humanas constituidas y reconstituidas, sin cesar, por los actores orga-nizacionales empíricos.211

En el capítulo anterior, muchos aspectos de la acción gerencial, algunos sujetos a la tipi-ficación de “mestizo”, en el decir de Junquilho, fueron identificados y analizados en sus detalles y sutilezas, de forma contextualizada histórica, cultural y organizacionalmente, considerando tiempo y espacio. En esta dirección, la cuestión central que este estudio busca tratar se refiere a la relación estructura-acción, merecedora de un paso más, en la construcción de un tipo ideal –más en el sentido weberiano de recurso de análisis, que para efecto de metaatributos a ser alcanzado, en el sentido bresseriano212 del gerente orgánico, analizado críticamente por Junquilho.

La cuestión que se plantea aquí es si, en una acción reflexiva de construcción de teo-ría, se puede imputar un significado común, ampliamente compartido en los universos académico y práctico, a las prácticas gerenciales catalogadas y analizadas en el capítulo anterior. Dicho de otra manera: ¿es posible deducir de aquellas prácticas gerenciales, con-textualizadas, un significado subyacente a todas ellas? Algo como traer, a la “conciencia discursiva” de académicos y prácticos de la administración pública, un elemento, relevan-te y compactado, de la “conciencia práctica” del gerente.213 Un concepto que, como cons-trucción ideal con contenido fijo repetible, al permitir a la mente volver a los “mismos” puntos de la experiencia para compararlos, asociarlos, distinguirlos, insertarlos en estruc-turas lógicas mayores, ayude a establecer una distinción de la acción de administradores públicos profesionales, actuantes en realidades estructuralmente restrictivas, frente a los demás. Es decir, aquellos que “transgreden en causa propia”, aquellos que “priman por la omisión”, o aquellos que “bailan al son de la música”. O incluso, en un sentido más positivo, pero no necesariamente con mejores consecuencias, aquellos que, con “nobles” intencio-nes, actúan por simple reflejo condicionado a estímulos discursivos (a veces ideológicos), que evocan asociaciones emocionales archivadas en sus memorias afectivas,214 o aún aquellos que, aleatoriamente, improvisan al sabor de un mundo subjetivo.

A partir de la conciencia y del accionar humano, Giddens diferencia los conceptos de “conciencia práctica” –conjunto de conocimientos tácitos utilizados en prácticas sociales, presente en el consciente, y referente a la intencionalidad, pero sin revelarse en las prácti-cas discursivas– y “conciencia discursiva” –referente al conocimiento que los actores pue-den expresar por medio de discursos. La distinción entre conciencia práctica y discursiva no es rígida e impermeable, pero expresa la diferencia entre lo que puede ser dicho y lo que es, característicamente, simplemente hecho.216

Tales conocimientos tácitos (conciencia práctica), inductores de las prácticas gerenciales reveladas en las entrevistas (conciencia discursiva), y categorizadas y analizadas en este estudio, dicen, al respecto, que es legítimo argumentar, a una importante resultante del “monitoreo reflexivo de la acción”217 en el cual los gerentes están cotidianamente com-prometidos, sea cual sea: la “racionalización” de su interacción volitiva con las estructuras sociales y administrativas.Para Giddens:

El monitoreo reflexivo de la acción es una característica constante de la acción co-

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tidiana y envuelve la conducta, no sólo del individuo, sino de todos. Es decir, los actores no sólo monitorean constantemente el flujo de sus acciones y actividades y esperan que otros hagan lo mismo, ellos también monitorean aspectos, sociales y físicos, de los contextos en los que se mueven. Por “racionalización de la acción”, quiero decir que los actores –rutinariamente y, en su mayor parte, sin bullicio o agi-tación– mantienen una “comprensión teórica” continua acerca de los fundamentos y motivos de su acción. Como ya mencioné aquí, tener esta comprensión no debe ser comparado con la fundamentación discursiva de razones para ítems particulares de conducta, ni siquiera con la capacidad de especificación de esas razones de forma discursiva. Sin embargo, los agentes competentes de otros esperan –y ése es el ma-yor criterio acerca de la competencia aplicada en la conducta diaria– que los actores, generalmente, sean capaces de explicar casi todo lo que hacen, en el caso que les soliciten hacerlo. 218

En su día a día, los gerentes lidian con condiciones conocidas de acción, así como están sujetos a condiciones desconocidas. Sus acciones están sujetas a producir los resultados pretendidos, así como resultados no intencionados. El monitoreo reflexivo de las acciones vivenciadas continuamente en contextos expresivos produce la “comprensión teórica” de los gerentes, que se vuelve densa y se rehace en el tiempo y en los espacios de actuación, formando su conciencia práctica y su conciencia discursiva. Parece plausible afirmar que, entre las consecuencias no intencionales de la acción de los administradores, pueden estar tanto la reproducción de mecanismos perversos de dominación social, capturados por análisis estructuralistas y funcionalistas más o menos críticos, como los efectos trans-formativos y constructivos de nuevas realidades, en los niveles organizacional y social.

De las historias contadas por los dirigentes entrevistados, fueron catalogadas (denomi-nadas) ocho estrategias de acción, así como las varias prácticas gerenciales que las com-ponían:

• compartir marcos de referencia;

• explorar los límites de la formalidad;

• hacer el juego de la burocracia;

• inducir el compromiso de los otros;

• promover la cohesión interna;

• crear escudos contra las transgresiones;

• superar restricciones internas;

• permitir el florecimiento de las estructuras.

Esas estrategias gerenciales expresan las racionalizaciones de los dirigentes entrevista-dos, verdaderas teorías/prácticas –en parte de cuño personal, puesto que fueron gene-radas por individuos diferentes en situaciones diversas, en parte de naturaleza colectiva, ya que todos estuvieron situados en el mismo contexto cultural, político y administrativo del sector público brasileño.

Dueños de una conciencia práctica, que los hace lidiar con situaciones que van desde las presiones clientelistas, estructuralmente establecidas, hasta los controles formalmente modelados, pasando por los comportamientos burocráticamente patológicos y por las

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insuficiencias de los sistemas de recompensas, aquellos dirigentes no verbalizan sus co-nocimientos tácitos de este universo de relaciones; simplemente actúan, proyectando en las acciones individuales y colectivas, tanto como sea posible, su conocimiento. Actúan explotando al máximo sus grados de autonomía y control, de acuerdo a sus conciencias e intenciones, pues en ellas ya están procesados y contenidos tanto los condicionamientos restrictivos como los facilitadores de la acción, incluso, y en amplia medida, los de natu-raleza estructural.

Si esta acción gerencial, de cuño eminentemente social, es ampliamente resultante de una interacción profunda, circunstanciada, en tiempo y espacio, entre individuos y es-tructuras, estas latentes o manifiestas, informales o formales, expresándose en la forma de presión corruptora instalada en una sociedad más permisiva o de una norma de control burocrático formalizada, se hace necesario encontrar un concepto que sintetice, califique e integre esta relación, promoviendo la comprensión de la acción gerencial en el contex-to de la administración pública brasileña.

Este concepto integrador debe atender a cinco criterios básicos. Primero, el concepto debe reflejar la capacidad de “accionar” del individuo. Segundo, debe dar cuenta de la in-tencionalidad del agente, en términos de su inteligencia teleológica. Tercero, el concepto debe reflejar el presupuesto de la autonomía circunscripta del agente. Cuarto, debe ser moral y éticamente plausible. Quinto, el concepto debe ser anclado empíricamente.

Accionar

El concepto relacional que se busca (individuo-estructura) debe reflejar la condición pri-vilegiada del administrador público, en calidad de dirigente, de lograr introducir la ac-ción administrativa e imputar significado, más o menos compartido por otros, a partir del monitoreo reflexivo, a esta acción colectiva, de ámbito organizacional y público. Éste es el sentido de su atributo de agente, abastecido de autoridad formal definida, y poder variable. Para Giddens:

La acción se refiere no a las intenciones que las personas tienen de hacer las cosas, sino, en primer lugar, a su capacidad de hacer tales cosas (lo que explica por qué la acción implica poder; ver la definición del Oxford English Dictionary para “agente” como “alguien que ejerce poder o produce un efecto”). La acción dice respecto de eventos y acontecimientos que tengan al individuo como su perpetrador y actor, en el sentido de que el individuo podría, en cualquier fase de una dada secuencia de conducta, haber actuado de diferente manera. Cualquier cosa que haya pasado no habría pasado si ese individuo no hubiese intervenido. 219

El accionar involucra la capacidad de movilizar recursos, inclusive los de poder, teniendo en cuenta la aplicación de medios para alcanzar resultados. Ésta es la esencia de la acción. Pero, en la mayor parte de las actividades, el objetivo del control del dirigente se limita a los contextos inmediatos de la acción o interacción en que esté involucrado. Este punto es importante porque el diseño de las “políticas de gestión pública”, a pesar de su impacto generalizado, representa algo remoto y, por lo tanto, fuera de control, desde el punto de vista del dirigente de cualquier organización focal. Esto no quiere decir, no obstante, que no exista el espacio para el ejercicio del poder, tomado en el sentido de la capacidad transformativa contenida en el accionar humano del dirigente.

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Giddens distingue y privilegia esta capacidad transformativa del poder de aquella que, más estrechamente, lo define como dominación. Esta última presupone el conflicto de intereses, no necesariamente presente o enfrentado en todas las interacciones sociales.

El “poder”, en el sentido de capacidad transformativa del accionar (del actuar) huma-no, es la capacidad del actor de intervenir en una serie de eventos de manera de al-terar su curso: así es el verbo “poder” (can, ser capaz), que media entre las intenciones o deseos y la realización real (factual) de los resultados pretendidos. El “poder”, en su sentido más restricto y relacional, es una propiedad de interacción y puede ser defi-nido como la capacidad de asegurar resultados en que la realización de los mismos dependa del accionar (de la acción, del actuar) de los otros. Es en este sentido que los hombres tienen poder “sobre” los otros: es decir, el poder como dominación.220

La capacidad transformativa de la acción humana como proceso automediado del tra-bajo es elemento-clave de la noción de praxis y punto central de los análisis sociales de las tradiciones de Hegel y Marx.221 Así como es posible referirse al trabajo, como lo hace Löwith, como “un movimiento de mediación (...) modelando o forjando y, por lo tanto, una destrucción positiva del mundo que está presente en la naturaleza”, 222 también parece plausible hablar del trabajo gerencial como movimiento de mediación, un diseño (desig-ning) o improvisación que envuelve la destrucción positiva de las estructuras presentes en las organizaciones.

En este punto reside mucho de la inspiración de este estudio, orientado hacia la bús-queda del entendimiento de “qué” hacen y de “cómo” hacen, y podrían no haber hecho, o hecho diferente, ejecutivos públicos que tienen marcado por resultados su pasaje por el sector. Muchos otros se limitan, burocráticamente, a las descripciones formales de las atribuciones de sus cargos y, simplemente, “van llevando”. Algunos ceden al “flujo oscuro de las necesidades sistémicas”. No son pocos los que se rinden a las incoherencias y a las inflexibilidades estructurales, optando por la desistencia o inacción.

La importancia de la distinción entre el poder en el sentido transformativo de la acción y el poder sobre el accionar de otros, está en lo que rebelan los dirigentes entrevistados. Aunque influencien a subordinados, pares e incluso a superiores inmediatos, así como por ellos son influenciados, evitan conflictos y confrontaciones con los guardianes de las “po-líticas de gestión pública” u otros poderosos guardianes de las menos dignas tradiciones culturales institucionalizadas en la sociedad, como el clientelismo. Al gozar de la amistad, respeto y apoyo político, incluso de un presidente de la República, el ejecutivo público de alto nivel sabe que no puede usar esas prerrogativas para confrontar directamente las estructuras formales y sus paladines eventuales, con visión de corto plazo, inclusive porque muchos de ellos gozan del mismo acceso, prestigio o apoyo, por razones diversas aunque igualmente importantes en el marco político-institucional. En este sentido, pre-valece “la capacidad del acto de intervenir en una serie de eventos de manera de alterar su curso”. Para esto, usa los requisitos del poder, traducidos en un apoyo presidencial, por ejemplo, por otras vías de acción “destruidora positiva de estructuras”, o reconstructora de estructuras, en su ámbito organizacional inmediato, mientras se mantengan “intactas”, en este mismo ámbito, las expresiones del poder burocrático ubicuo de las “políticas de ges-tión pública” y sus correspondientes estructuras formales. Este punto está íntimamente relacionado con lo que Weick llamó “control por el paradigma”, como un control de tercer orden, al referirse al ordenamiento de Perrow para los mecanismos de control.223 Los controles de primer orden incluyen la emisión de órdenes, supervisión directa y la impo-sición de reglas. Los controles de segundo orden envuelven controles burocráticos, como

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la especialización y la padronización. Los controles burocráticos de tercer orden se refie-ren a los marcos de referencias que los participantes de la organización dan por sentado. Tales controles estarían contenidos en el vocabulario de la organización, rutinas informa-les sustantivas y de procedimientos, canales preferenciales de comunicación, criterios no escritos de selección, agendas de reunión y prácticas de socialización. Su naturaleza es más voluntaria por ser cognitiva y más afecto al lenguaje.

Como resultante de la interacción social en la organización, la “destrucción positiva” o reconstrucción de estructuras, anteriormente mencionada, podría expresar estructuras o controles de tercer orden que fluyen del cotidiano, como se vio con Weick, en el capítulo anterior. Pero podría expresar, también, parece válido especular, estructuras de un cuarto orden, consecuencia de la acción gerencial transformativa, plena de intencionalidad, aun-que al nivel de la conciencia práctica del agente, teniendo en vista los resultados.

Intencionalidad

Mientras el accionar se refiere al hacer y a la capacidad (poder) para tal, Giddens define el concepto de “intencional” como caracterizando “un acto que su ejecutor sabe, o cree, que tendrá una calidad o resultado particular y cuando este conocimiento es utilizado por el autor del acto para alcanzar esta calidad o resultado”. 224

En este sentido, se vuelve fundamental entender el “por qué” de la acción organizacional y administrativamente funcional del ejecutivo público. Porque involucra este conocimien-to, como se vio, que está relacionado con la “conciencia práctica”. No importa aquí, se pue-de argumentar, revelar las motivaciones contenidas o reprimidas en el inconsciente del individuo. Existen barreras entre el inconciente y la conciencia práctica.225 Como tampo-co importa identificar motivaciones definidas a nivel de las grandes generalizaciones del estructural-funcionalismo, tales como las encontradas en los estudios sobre public choice, como en Gordon Tullock.226 Allí se revelan las motivaciones de poder de los burócratas en el sentido de avanzar en sus intereses personales, como cualquier otro actor político. Más importantes para la teoría organizacional orientada a la administración pública son las acciones de los ejecutivos públicos capaces de promover resultados organizacionales satisfactorios, cuando no brillantes, así como el conocimiento que se pueda alcanzar de su conciencia práctica, a partir de su conciencia discursiva, revelada por sus historias de vida administrativa. Como Giddens observa:

La noción de conciencia práctica es fundamental para la teoría de la estructuración (structuration theory). Es a esa característica del agente (o sujeto) humano que el estructuralismo ha estado particularmente cerrando los ojos. Pero así han actuado otros tipos de pensamiento objetivista. Únicamente en la fenomenología y en la et-nometodología, en el ámbito de las tradiciones sociológicas, es que encontramos tratamiento pormenorizado y sutil de la conciencia práctica.227

Central al interés de este estudio son las intensiones de los ejecutivos públicos que re-lacionan resultados organizacionales con las acciones cualificadas por su conocimien-to tácito de causalidades involucradas con las relaciones estructurales. En ese sentido, el concepto integrador de la relación individuo-estructura debe contemplar no sólo la condición de agente del ejecutivo público (primera condición), sino también de la inte-ligencia teleológica correspondiente a sus intenciones (segunda condición). Éstas están forjadas en administradores profesionales experimentados, a partir de la reconstrucción

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consciente y crítica de hechos y realidades, a través del monitoreo reflexivo, distinguién-dose de meros deseos, miedos, bromas, idiosincrasias y caprichos.

Límites de la acción

La tercera condición a ser satisfecha por el concepto integrador se refiere a la naturaleza circunscripta a la acción gerencial. Aquí reside la esencia de la relación individuo-estruc-tura en el contexto organizacional-administrativo, así como la posible comprensión del alcance de resultados. No sólo el propio accionar está circunscripto, en amplia medida, por la autoridad formal estructuralmente otorgada al ejecutivo público, como la acción gerencial tiene en las estructuras formales existentes una referencia central inevitable, para la formación de la conciencia práctica inspiradora de la acción, como revelan las historias relatadas. Exactamente en este punto reside la importancia mayor del concepto que se busca. No sólo se trata de escapar de una ontología próxima al solipsismo, sino de cualificar enfoques como el del diseño organizacional como “improvisación”, de Karl Weick, en la vertiente interpretativista. Entre el determinismo comportamental de las es-tructuras y el voluntarismo blando de la improvisación, como clave del understanding, es posible encontrar un concepto que, considerando las estructuras, en sus aspectos restric-tivos y capacitadores, y de la intención relativamente autónoma del agente, en el con-texto administrativo, pueda promover mejor la comprensión de la acción, inclusive en su aspecto, tan importante y revelador, de improvisación transformadora.

Ética de la acción

La cuarta condición establecida, para validación del concepto ideal, es su plausibilidad moral, por ser capaz de encontrar justificación normativo-moral incluso en las instancias de transgresión, cuando lo ilícito legal no representa ilícito ético-moral. Evidentemente, tales consideraciones son pertinentes a nivel del ejercicio de la razón ética. Tratándose de la acción del administrador público, la justificación moral no le garantiza un salvoconduc-to para la transgresión de normas legales y administrativas, prevaleciendo sus cálculos de riesgo, que implican recursos de poder, y de costos y beneficios asociados a la transgre-sión. Las historias relatadas en el capítulo anterior revelan casos cuyas ponderaciones de este orden llevarían a conclusiones prácticas muy distintas en tiempos de régimen políti-co autoritario o democrático. Del mismo modo, las historias revelan acciones cuyos resul-tados benéficos podrían ser contestados bajo una lógica de racionalidad económica más estricta. Solicitar y conseguir recursos para invertir cien unidades monetarias, cuando la perspectiva incremental es de diez unidades, puede recibir alguna desaprobación en tér-minos de una racionalidad sistémica de costos de oportunidad referentes a inversiones alternativas en otros sectores de la política pública. Moralmente, para el administrador responsable por resultados en su área de actuación, pueden contar tanto la inexistencia de un sistema de análisis capaz de promover decisiones sistémicas más racionales, como el carácter de escala de preferencias (value laden), en última instancia, asociado a análisis de este orden, aún siendo cuantitativas y de múltiples criterios. Si la responsabilidad del administrador está en el área de la política cultural, es moralmente defendible que él busque avanzar sus compromisos con su sector o su segmento, aunque en detrimento de otros.

Sin duda, la fundamentación moral del concepto ideal en cuestión se aproxima mucho

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más a una ética de la responsabilidad que a una ética de la convicción228 como vocación. Los administradores son “juzgados” y autoevaluados mucho más por las consecuencias de sus acciones, que por las intenciones que las inspiran –aunque la presencia del utilita-rismo contenida en la ética de la responsabilidad y los principios deontológicos propios a la ética de la convicción estén siempre presentes en las tensiones del contradictorio humano, donde la razón y el espíritu se debaten.

La discusión ética se impone en la comprensión de la acción del gerente público, ya sea políticamente designado (no elegido), o el burócrata en función no-directiva, por la di-mensión política de su autoridad. En el primer caso están los dirigentes entrevistados en este estudio. Bajo innúmeras definiciones de politica, la acción del burócrata es deci-sivamente política. Rohr observa este punto, recurriendo a la definición de David Easton –“ubicación obligatoria de valores”-, a la definición de Harold D. Lasswell –“qué, cuándo y cómo cada uno gana”-, así como a su propia definición, para el trato de cuestiones nor-mativas: “la política es el proceso por el cual la sociedad civil alcanza su bien más común mediante el accionar del Estado”.229 Solamente definiciones que restringen la “política” al proceso electoral y a la acción legislativa, hoy en día inaceptables, no contemplan el contenido político de los quehaceres del burócrata.

En este sentido, Rohr asocia íntimamente el término “discreción administrativa” a la ac-tividad política de burócrata, que difícilmente tiene conocimiento público o incluso es identificada con clareza por los mismos participantes del proceso. Según el autor:

Por “discreción administrativa” entiendo la actividad discrecional de los burócratas, por medio de la cual ellos aconsejan, relatan, responden, aplauden, desencadenan, informan, cuestionan, advierten, reclaman, dan ánimo, censuran, promueven, retar-dan, ponen obstáculos e interceden, de una forma que tiene impacto sobre lo que se llama “política de acción o de accionar”. Todas estas actividades pueden ser altamente discrecionales, aunque puedan no ser reconocidas como “discreción administrativa” en una obra sobre derecho administrativo.230

Entre estos quehaceres del burócrata es pertinente incluir el designing, para efectos de este estudio, ya sea en el sentido de la sustentación de estructuras y mecanismos de gestión formales, o en el sentido de la improvisación transformadora. Conviene, aún, ob-servar que el papel de los dirigentes públicos políticamente designados es todavía más salientemente político, cuando se consideran los fuertes argumentos de Rohr,231 que construyen su caso para el burócrata de carrera.

No será por otra razón que las historias presentadas en el capítulo anterior están llenas de referencias a valores mayores, como el interés público y el desarrollo económico y social. En este sentido, política, moral y gestión se amalgaman en la “conciencia discursiva” de los dirigentes entrevistados. Su conciencia ética, justificadora de acciones a veces poco ortodoxas desde el punto de vista del derecho administrativo, encuentra fundamentos no sólo en la realidad político-administrativa del país, sino en valores caros, pero no fácil-mente definibles para la sociedad brasileña. El hecho es que hombres de bien, temedor a Dios, al pueblo o a ambos, recurrentemente hacen referencias de contenido moral, como se vio fluir de las historias de vida gerencial, al explicar sus actos. El “juzgamiento” último de esas justificativas sólo gana efectividad a nivel secular, por la imputación de plausibili-dad por parte del lector, asociada a la historia de vida particular y pública del gerente. En cuanto a un posible temor al propio Estado, en su cualidad de expresión de la voluntad colectiva, éste puede ser mayor o menor, dependiendo del régimen y de recursos de po-

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der. Pero, salvadas las distancias en relación al Rey Sol, el agente público es, él mismo, y en alguna medida eventualmente no pequeña, el propio Estado, por lo menos en términos de las consecuencias prácticas de sus acciones. Resta como cierta imprescindibilidad de la fundamentación ética de la acción, a pesar de ser transgresora sobre los criterios de leyes, decretos, regimientos, estatutos, instrucciones o cualquier otro dispositivo norma-tivo. Hipocresías y cinismos aparte, es común la observación de que, en la administración pública, sólo se logra hacer que las cosas sucedan cuando las normas son eludidas.

Fundamentación empírica

Finalmente, el concepto que se busca debe tener fundamentación empírica, aunque el contenido que le corresponda pueda, por estar embebido en la acción en el decurso del tiempo, no permitir la observación directa, como en el caso de simples actos y compor-tamientos. Las historias contadas por los administradores públicos entrevistados propor-cionan material suficiente, a través de percepciones, memorias y justificaciones, para el anclaje de un concepto que pueda promover la comprensión de la acción gerencial en el sector público brasileño y en contextos similares.

En busca de un concepto por los caminos de la metáfora

El recurso de la metáfora como fuente de inspiración para dar fuerza de expresión co-municativa, prestar significados y, lo más importante, ayudar a revelar y denominar fe-nómenos complejos, aclarando lógicas aún no codificadas adecuadamente, constituye una práctica corriente en las ciencias sociales. Las analogías con modelos mecánicos y sistemas orgánicos cibernéticos para explicar la sociedad y las organizaciones son bien conocidas. Gareth Morgan exploró ocho enfoques de las organizaciones, haciendo una bellísima compilación de la literatura de la teoría de las organizaciones, según aborda-jes pasibles de caracterización por expresiones metafóricas diferenciadas. 232 Tales abor-dajes, igualmente reveladores de matices importantes del fenómeno organizacional, se revelan complementarios, a pesar de sus fuerzas y limitaciones particulares. Su fuerza está, en gran medida, en la sintonía de las analogías inspiradoras seleccionadas por el investigador con la naturaleza básica del fenómeno que desea poner en foco. Ciertas me-táforas se ajustan mejor a ciertas situaciones.233 Morgan, en su compilación analítica de la literatura, muestra a las organizaciones como máquinas, organismos, cerebros, culturas, sistemas políticos, prisiones psíquicas, flujo y transformación y como instrumentos de do-minación, para demostrar que las organizaciones son muchas cosas al mismo tiempo. Como el autor aclara:

El abordaje global adoptado fue el de fomentar un tipo de pensamiento crítico, que anima no sólo a comprender sino a identificar los múltiples significados de las situa-ciones, permitiendo enfrentar y gerenciar la contradicción y la paradoja, en lugar de fingir que éstas no existen. El camino elegido fue a través de la metáfora que, creo, se presenta central al modo por el cual organizamos y comprendemos nuestro uni-verso.234

La esencia de este abordaje está en conducirnos a un proceso de construcción y recons-trucción contínuo de nuestra “comprensión” de las múltiples facetas de una misma rea-lidad, ampliando el conocimiento de cada una de ellas y el de sus interacciones como resultado del propio proceso.

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Morgan recurre a la funcionalidad de la historia de los seis ciegos y un elefante, pero aler-ta hacia el quiebre de esta analogía como inspiración cuando se consideran dos aspectos importantes. Primero, a diferencia de nuestra noción de lo que sea un elefante, no existe consenso de lo que sea una organización.

Sólo es posible conocer a las organizaciones a través de experiencias dentro de ellas. Es posible usar metáforas y teorías para expresar este conocimiento y experiencia, y así compartir las conclusiones, pero nunca es posible estar seguro de que se está absolutamente en lo cierto. Creo que es necesario siempre reconocer esta incerti-dumbre básica.235

Segundo, un mismo aspecto de la organización puede ser, al mismo tiempo, muchas co-sas diferentes, pues diferentes dimensiones están siempre imbricadas:

una organización burocrática es, al mismo tiempo, no sólo parecida a una máquina, sino también un fenómeno cultural y político. Es, además, una expresión de preocu-paciones inconscientes, una parte no revelada de una lógica más profunda de cambio social, entre otras. La organización es todas estas cosas al mismo tiempo. Es posible intentar descomponer la organización en conjuntos de variables relacionadas, como variables estructurales, técnicas, políticas, culturales, humanas, etc. Sin embargo, es necesario recordar que no hace justicia a la naturaleza del fenómeno. Esto porque las dimensiones estructurales y técnicas de una organización son, simultáneamente, humanas, políticas y culturales. La división entre las diferentes dimensiones está en nuestras mentes, mucho más que en los fenómenos propiamente dichos.236

Un punto central que no puede pasar desapercibido es que, mientras Weick237 busca en-tender cómo los individuos (practioners) actúan en situaciones cotidianas, sancionando y resancionando realidades organizacionales en la práctica administrativa y gerencial, a través de sus interpretaciones, Morgan busca demostrar cómo los teóricos de las orga-nizaciones intentan contemplar, por procesos análogos, las realidades organizacionales que procuran describir y explicar. En este punto reconoce, afirmando en contrapunto, la capacidad interpretativa integrativa del “ejecutivo”. Éste, que es obligado a convivir con la multiplicidad de dimensiones intrínsecas a la realidad organizacional, debe servir como modelo para que el analista y el diseñador organizacional practiquen su imaginación, que es la organización como una forma de pensar. 238 Morgan ilustra su análisis multime-tafórico con la discusión de un caso, para demostrar la practicidad de su abordaje para la lectura y comprensión de situaciones específicas y para orientar la gestión y el diseño de las organizaciones, en general.239 Para Morgan:

el esquema analítico aquí desarrollado puede ser comprendido como un proceso de sensibilización y de interpretación, mucho más que un modelo o un referencial está-tico. El buen análisis consiste no sólo en identificar “dónde se encaja cada metáfora”, o “cuál es la metáfora más adecuada”, sino también en usar la metáfora para revelar pa-trones múltiples de significados, así como sus interrelaciones. Pienso que las mejores lecturas intuitivas, hechas por administradores y otros miembros de la organización, poseen la misma calidad. Estos individuos están abiertos al tipo de perspectiva que se origina en la constatación de que cualquier situación tiene la capacidad de ser muchas cosas diferentes al mismo tiempo.240

Este punto es firme y claramente establecido por Hummel, como vimos anteriormen-te.241 Él observa que los gerentes se resisten a los llamados de la validación analítica

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del conocimiento (por desmembramiento de los fenómenos) por estar apropiadamente comprometidos con su principal y realista tarea, que es la de juntar las piezas y así man-tener el mundo del trabajo –es decir, la integración.

En este sentido, la búsqueda de un concepto integrador de las acciones gerenciales que este estudio emprende tiene, en relación con el abordaje de Morgan, aspectos conver-gentes, pero también complementarios. Morgan procura trabajar con varias metáforas representativas de fenómenos organizacionales, buscando una integración analítica de las dimensiones organizacionales, mediante múltiples y simultáneas lecturas de una si-tuación (caso). Este estudio, por otro lado, toma a la acción gerencial, en sí, como el fenó-meno investigado, revelador de la integración práctica de las dimensiones organizacio-nales, inherente al comportamiento gerencial, observado a través de las diversas historias de vida. Así, lo que se busca es un único concepto capaz de contemplar la acción geren-cial en los universos estructural, técnico, político, cultural y humano de la organización. Instancias de esta acción gerencial, ampliamente descriptas en las entrevistas relatadas en el capítulo anterior, pueden ser metafóricamente inspiradas en una única base teórica, capaz de describir la naturaleza de la acción gerencial –dentro del contexto de las rela-ciones entre individuos y estructuras, entre volición y objetivaciones de la realidad, entre lo subjetivo y lo objetivo, entre lo coyuntural y lo estructural.

La metáfora de la ecualización

A partir de la “visión de mundo” y de las experiencias de los gerentes entrevistados, la metáfora contribuye con la interpretación de la acción gerencial, a pesar de las condi-ciones estructurales formales restrictivas, además de estimular el desarrollo de nuevas ideas acerca del fenómeno gerencial y sus relaciones con las estructuras administrativas establecidas en un dado momento político y administrativo.

Tomando como ejemplos al escritor y al orador, Collin Cherry afirma que éstos no comu-nican –a través de palabras– sus pensamientos, sino la representación de éstos.242 Del mismo modo, un pintor no reproduce la realidad, sino la representación de ésta a través de los materiales de los cuales dispone –las pinturas. Cuando las representaciones esti-mulan en los otros individuos pensamientos que tienen correspondencia con los deseos de quien escribe, habla o pinta, entonces hubo comunicación. Lo que se busca, por lo tanto, es hacer la “mejor” representación dentro de las restricciones de los vehículos de comunicación de los cuales se dispone.

La metáfora desempeña, en esos casos, un papel de los más eficaces, al importar ideas a través de un lenguaje-vehículo, estableciendo asociaciones lingüísticas. Aunque, de cierto modo, los conceptos importados sean artificiales en sus contextos, las metáforas ensanchan el ámbito de las palabras a medida que se acumulan nuevos conceptos y re-laciones abstractas. Se trata de un recurso, entre otros, denominado “figuras de lenguaje o de estilo”, para comunicar a la expresión más fuerza y colorido, intensidad y belleza. Cegalla la define como “un desvío de la significación propia de una palabra, nacido de una comparación mental o característica común entre dos seres o hechos”.243 Dado su carácter enfático, incisivo, directo, la metáfora produce impacto en la sensibilidad; a partir de ahí, según el autor, su gran fuerza evocativa y emotiva.

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En un estudio sobre metáforas, Max Black presenta una clasificación de las mismas, intro-duciendo el enfoque interactivo. 244

Según el enfoque sustitutivo, las metáforas son utilizadas en lugar de otras expresiones literales equivalentes; así, para la palabra o expresión que se use de modo metafórico, equivaldría un significado que podría haber sido expresado de modo literal. El autor re-emplaza lo literal por la metáfora, correspondiendo al lector invertir este reemplazo, sir-viéndose del significado literal de ésta, como indicio del sentido literal de aquél. En este caso, la metáfora se toma como un recurso de “decoración”, al cual no cabría otra función más seria sino “entender”.

Según el enfoque comparativo, la metáfora consiste en la presentación de una analogía o similitud subyacente; se admite, entonces, que la expresión metafórica está en lugar de otra expresión literal equivalente, presentándose apenas como una paráfrasis más tra-bajada. Este enfoque es contestado por ser bastante vago. En el caso de que se presente la metáfora, en su uso literal, un significado similar a aquél representado por el propio término literal, ninguna información extra es proporcionada. La metáfora debe ser utili-zada justamente para casos en que, en el momento, no haya precisión en los enunciados literales disponibles, constituyéndose, entonces, en una forma de comunicación propia y peculiar.

Según el enfoque interactivo, la metáfora alcanza un sentido nuevo, que no es su signifi-cado literal, y no podría tener ningún reemplazante literal. El nuevo concepto fuerza a la palabra o expresión metafórica a una extensión de su significado.

El foco de la metáfora sería las “características comunes” de los términos; el uso de la ex-presión metafórica exigiría del lector una “selección” de las características observadas en el sentido literal y una extensión de su significado. Se trata, de este modo, de la interac-ción de dos pensamientos en actividad simultanea. Son características de este enfoque:

• la expresión metafórica presenta dos sujetos (o “asuntos”) distintos: el “principal” y el “secundario”;

• el mejor modo de considerar a estos sujetos es, generalmente, como “sistemas” de cosas y no como cosas;

• la metáfora funcionará aplicándose al sujeto principal un grupo de “implicaciones” que acompañan al secundario;

• estas implicaciones consisten en tópicos sobre este secundario; sin embargo, en ciertos casos, pueden deliberadamente ser divergentes, según lo establecido por el autor;

• la metáfora selecciona, acentúa, suprime y organiza las características del sujeto princi-pal, al atribuirle una expresión que se aplica al secundario;

• este secundario absorbe el significado de ciertas palabras pertenecientes al mismo sis-tema de la expresión metafórica, lo que puede muchas veces consistir en transferencias metafóricas;

• no hay ninguna razón para la absorción de los significados necesarios, o sea, no hay explicación para el hecho de que algunas metáforas funcionen y otras fallen. 245

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De acuerdo con Black, el uso de metáforas es considerado peligroso; sin embargo, la pro-hibición de su empleo sería una restricción arbitraria y perjudicial para nuestra capacidad de investigación. No obstante, para que estas figuras funcionen, es necesario que se utili-cen las metáforas de interacción, que exigen del lector una operación intelectual peculiar que lo lleva a captar simultáneamente los dos asuntos, sin limitarse a una mera compara-ción entre los mismos. De no ser así, se vuelve necesario captar las implicaciones comu-nes, seleccionar, acentuar y organizarlas en un campo distinto, lo que lleva al empleo de un asunto secundario para ayudar a la comprensión del asunto principal.

El uso de la metáfora en el contexto de la producción del conocimiento asume, de forma contraria a las nociones básicas del positivismo lógico, que la cognición es el resultado de la construcción mental. Como explica Ortony, “el conocimiento de la realidad, ya sea oca-sionado por la percepción, lenguaje, memoria, o por cualquier otra cosa, es el resultado de una incursión que va más allá de la información dada. Surge a través de la interacción de aquella información con el contexto en el cual es presentada, y con el conocimiento previo dominado por el conocedor”. 246 La metáfora puede funcionar, por lo tanto, como un “instrumento cognitivo”, en la medida en que, al ser comprendida, algo de nuevo es creado, permitiendo diferentes formas de percepción.247

Al tratar a la metáfora como un instrumento para extraer implicaciones basadas en simili-tudes y analogías estructuradas, percibidas entre dos sujetos pertenecientes a diferentes dominios, Black entiende la ambigüedad como un necesario subproducto del poder su-gestivo de la metáfora.248 Pero sugiere que, en algunos casos, es necesario entender que las metáforas crean las similitudes o analogías de las cuales ellas mismas dependen.

Boyd llama la atención hacia el hecho de que Black ve esas características de la metáfora como “indicativas de una importante diferencia entre los usos metafóricos del lenguaje y aquéllos que tienen los atributos de la explicitación característicos del uso científico”.249 Desde su punto de vista, esta visión puede conducir a la creencia de que el empleo del lenguaje metafórico en un contexto científico limita su función a la etapa preteórica del desarrollo de una disciplina o al reino de la heurística, de la pedagogía o de la exégesis, en el caso de las ciencias más establecidas.

En oposición a la perspectiva de Black, Boyd desarrolla toda una argumentación para respaldar su propia visión del papel de la metáfora en el desarrollo de la teoría, afirmando que:

• existe una clase importante de metáforas que desempeñan un papel en el desarrollo y articulación de teorías en ciencias relativamente maduras;

• esta función es un tipo de catacresis –lo que quiere decir que las metáforas son usadas para introducir terminología teórica donde ninguna exista previamente;

• el uso de la metáfora es uno entre muchos artificios disponibles a la comunidad científi-ca para realizar la tarea de acomodación del lenguaje a la estructura causal del mundo.

Con esto, quiero decir que la tarea de introducir terminología es modificar el uso de la terminología existente, para que las categorías lingüísticas que describan las características causales y explicativas significativas del mundo estén disponibles. Ha-blando a grosso modo, es la tarea de acomodar nuestro lenguaje para que nuestras categorías lingüísticas “promuevan un corte epistemológico del mundo en sus arti-

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culaciones” (...) Lo que quiero argumentar aquí es que el empleo de la metáfora sirve como una instancia, no definitoria, de establecer referencia que es especialmente bien adecuada a la introducción de términos que se refieren a especies cuyas esen-cias reales consisten más en propiedades relacionales complejas que en característi-cas de constitución interna.250

En ese sentido, afirmo que la metáfora de “el gerente ecualizador” puede traer valiosos insights a la investigación de la gerencia en el sector público, donde las relaciones entre gerente y estructuras requieren mayor discernimiento. La metáfora “ecualizador” permiti-rá diferentes formas de percepción de aquellas relaciones y hará la introducción teórica de terminología que previamente no existía.

Como fue visto anteriormente, el carácter sistémico-contingencial del diseño organiza-cional es central, sobretodo en lo que se refiere a la necesidad de obtención de con-gruencia en el diseño de las variables organizacionales, vislumbrando resultados. Los elementos formales del modelo organizacional actúan, por lo tanto, como una estructura de señalizadores, inductores de comportamientos funcionales de los empleados, cuando y si adecuadamente diseñados.

El señalizador “emitido” por los componentes (variables organizacionales diseñadas) es de cuño probabilístico, y no determinístico, frente a la propia naturaleza de la persona hu-mana, a las relaciones sociales e inclusive de la acción de la “organización informal”.251 A pesar del ritmo y de la intensidad de los cambios en nuestros días, el carácter artificial de las organizaciones requiere estructuras y mecanismos formales de gestión, aún cuando están sujetos a rediseños en menores espacios de tiempo. Estos “señalizadores” del com-portamiento pueden ser comparados con los modernos ILS (Instrument Landing System) que orientan el aterrizaje en la aviación, en condiciones de visibilidad limitada. En este caso, es simplemente impensable la posibilidad de distorsiones en la señal que conduzca al piloto al desastre. En el reino de las organizaciones, sin embargo, son comunes las in-compatibilidades en el diseño de estructuras, políticas y mecanismos de gestión. Muchas de las señales producidas se anulan mutuamente, en vez de reforzarse como deberían de manera debida. En esas situaciones de modelos organizacionales impropios, la gerencia, en vez de apoyo a su actuación, tiene en esos mecanismos fuentes de problema y obs-taculización a su desempeño. La gente, a su vez, se siente desorientada, con planes que indican prioridades no observadas en el presupuesto, por mecanismos de consulta que no corresponden a la urgencia de los hechos, por recompensas que premian la incompe-tencia, por normas que obstaculizan la realización de metas programadas.

Desde el punto de vista de una orientación gerencial, es plausible que se consideren los elementos estructurales de una organización focal o los de un sistema organizacional que la contenga, a la administración pública, como un conjunto normativo de elementos orientadores de la conducta de los agentes públicos. De este inmenso conjunto forman parte elementos tales como: dispositivos constitucionales; planes y presupuestos; esta-tutos y reglamentos, con sus expresiones de estructuras organizacionales y atribuciones; sistemas y planes de cargos, sueldos y beneficios; normas financieras y contables; me-canismos de control interno y externo; sistemas de comunicación e información, entre otros.

Se presume que el ordenamiento o diseño organizacional, de este conjunto de dispo-sitivos formales, que se constituyen como una estructura de relaciones sociales a gran escala aunque circunscripto, sea satisfactoriamente funcional. Esta funcionalidad puede

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ser entendida como la capacidad de inducir, en los agentes del sistema, comportamien-tos que contribuyan con la realización de los fines determinados. Se trata, por lo tanto, en una visión simplificada, de un sistema de señales codificadas, transmitidas por una variedad de medios para receptores, que las decodifican, y en ellas se encuentran orienta-ciones y restricciones para sus acciones. Sin entrar en el mérito exclusivo de la calidad de los procesos de codificación (por ejemplo, técnica de redacción legislativa), transmisión (por ejemplo, Diario Oficial) o decodificación de los mensajes (por ejemplo, interpretacio-nes), sus contenidos intencionados pueden ser consonantes o disonantes entre sí, en el conjunto, para efecto de la funcionalidad del sistema. Al fin y al cabo, existe un complejo conjunto de señales cuyo resultado puede ser claro o distorsionado para los receptores. Cuando hay distorsiones, se hace necesaria, en los sistemas electrónicos, la ecualización. En los sistemas administrativos, como vimos, ocurre la improvisación, mostrada en los relatos de los gerentes entrevistados y en los análisis de los mismos.

Ecualización es, por lo tanto, un término tomado prestado de la electrónica, que significa la disminución de la distorsión de una señal por medio de circuitos que compensen las deformaciones, reforzando la intensidad de algunas frecuencias y disminuyendo la de otras. Ecualizadores, los dispositivos que permiten la ecualización, se refieren a varios ti-pos de redes eléctricas correctivas que son introducidas en determinados circuitos, con la finalidad de obtenerse allí una respuesta global deseada. Utilizados en sistemas de comunicación, sistemas de grabaciones y reproducción de películas, cintas magnéticas y grabación de discos, los ecualizadores se presentan en forma de redes eléctricas que emplean combinaciones de resistencia, capacitación, variación y distribución de flujos. Su acción sería, según Sell,252 en el sentido de compensar, contrabalancear, equilibrar, igualar, estabilizar.

La importancia de la metáfora de la ecualización está en su capacidad de reflejar la lógica subyacente a las improvisaciones de los gerentes, revelando el substratum de las relacio-nes agentes-estructuras en el contexto de la acción transformadora. La metáfora reafirma la centralidad referencial de las estructuras formales y de los elementos culturalmente estructurales de la sociedad, al cualificar la acción de improvisación, rescatándola de un puro subjetivismo voluntarista de carácter fortuito y ocasional, que no es merecedor del administrador público profesional. Este administrador, más que un “improvisador”, es me-jor descripto y comprendido como un “ecualizador”, ya que la ecualización es una praxis de su repertorio de acción gerencial transformativa, formadora de los que se ensayó lla-mar, anteriormente, estructuras de cuarto orden.

Los siguientes cuadros resumen las acciones gerenciales ecualizadoras previamente ana-lizadas en los contextos específicos de las entrevistas.

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Del diseño (design) al diseñando (designing) y del improvisando (improvising) al ecualizando (equalizing)

Como se vio en los capítulos anteriores, la teoría de las organizaciones, de fundamenta-ción básicamente objetivista y funcionalista, ejerció total hegemonía en el transcurso de los primeros tres cuartos del siglo XX. En la práctica de las estructuraciones y reestruc-turaciones de organizaciones y sistemas organizacionales, el diseño, en él incluidas las reformas administrativas en el sector público, alimentó la creencia en la capacidad de que las estructuras y mecanismos estructurales, formalmente y racionalmente establecidos, dentro de la probabilidades induzcan a los individuos a adoptar comportamientos fun-cionales en sus elecciones. No obstante, la conciencia creciente del peso relativo al factor humano en las organizaciones, y la consecuente coexistencia de las estructuras formales con la llamada “organización informal”, la creencia y la expectativa en el casi determinis-mo de las estructuras, alimentaron tanto a los diseñadores clásicos y neoclásicos como a los adeptos del contingencialismo sistémico en la búsqueda de formateos racionales que hiciesen a las organizaciones más eficaces. Las ideas de “organización” como objeto y como función administrativa encontraron en el diseño, en una perspectiva más estática, la expresión de las intervenciones modificadoras, que establecían un puente entre las teorías de las organizaciones existentes y la práctica de las reestructuraciones y reformas administrativas.

En el plano gerencial, la predefinición de las funciones del ejecutivo, jerárquicas y forma-les, y la identificación del papel, en cuanto conjunto de expectativas de actores variados, definió al jefe como tal o en la calidad de líder, enfatizando definiciones de perfiles de gerentes (atributos personales) y estilos gerenciales, en una perspectiva comportamen-talista (comportamiento exteriorizado, pasible de observación y constatación empírica).A la visión más estática de la “organización” correspondió la perspectiva de diseño, como intervención racional orientada a la ingeniería de estructuras y procesos administrativos en momentos bien definidos en el tiempo.253 La expectativa era que tales estructuras, racionalmente constituidas y reconstituidas, tuvieran larga vida e, incluso bajo la óptica del sector público, en países en desarrollo como Brasil, pudieran, de a poco, imponer su racionalidad burocrática en contrapunto con las disfunciones estructurales del entorno sociopolítico.

La adhesión al modelo burocrático por la administración pública brasileña, adoptada en los años treinta, viabilizó el proceso de industrialización y urbanización del país, al fortale-cer el propio Estado en el desempeño de sus variadas funciones. Esto sucedió a pesar de las patologías inherentes al propio modelo y de sus descompases, asimetrías y disfuncio-nes en su consolidación, para no mencionar los niveles variados de competencia política y administrativa de gobernantes y administradores.

El creciente ritmo e intensidad de los cambios sociales, culturales, tecnológicos y de mer-cado aceleraron significativamente en el mundo, en general, los esfuerzos de adaptación de las organizaciones a tales transformaciones. Esto revela el carácter siempre precario de las estructuras en términos de producción, comercialización y distribución de productos, prestación de servicios e incluso de aquéllas proyectadas al ejercicio de las funciones gubernamentales.

En respuesta a las circunstancias, la noción hegemónica, más estática, de “organización” tomó una nueva lectura, como fenómeno en curso relativamente consonante de trans-formación. Tienden a convergir las nociones del objeto de estudio (organización como

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entidad) y la función administrativa (organización como la función gerencial de orga-nizar). El imperio del cambio inexorable, intenso y continuo, llevó a los pensadores más objetivistas a reemplazar la idea de diseño (design) por la de diseñando (designing), más descriptiva de las aceleradamente reiteradas acciones de reestructuración. 254 Los más subjetivistas le negaron al propio objeto “organización” el estatus de ente concreto, y en-tienden el fenómeno en su flujo absolutamente continuo de transformación (en contras-te con algo recurrente, a pesar de la velocidad de reiteración). Para ellos,255 no existe algo que se pueda llamar “organización”, existe, sí, un flujo contínuo de un devenir constante, determinado intersubjetivamente y continuamente por la acción social, y que sólo “es” en cuanto tal: un devenir en infinito proceso de redefinición. El ente en cuestión sólo encon-traría verbalización descriptiva adecuada en el verbo organizing, que expresa el ejercicio de la “improvisación” cotidiana y continua de los agentes en la acción administrativa. Esto es distinto del pretencioso racionalismo que aún estaría contenido en la noción de de-signing, en cuanto comportamiento gerencial más intensamente reiterado, generador de intervenciones en realidad a través de cambios en las estructuras y demás mecanismos estructurales.

El desafío de penetrar y comprender las lógicas de la acción y de la transformación, y cómo de ellas participan administradores responsables, induce el investigador intuitivo a no subestimar tanto la relevancia de las estructuras formales, como la naturaleza creativa del individuo, dotado de libre albedrío y de la voluntad de ser el maestro controlador de las situaciones.

La superación de las dicotomías estructura-individuo, objetivo-subjetivo, va encontrando suelo fértil, como se observó, en teorías de la acción.256 Para Giddens,257 como hemos visto, la naturaleza estructurante de la propia acción, pautada en amplia medida en el monitoreo reflexivo continuo de la actividad y de aspectos físicos y sociales del contexto, provee los elementos clave de su “teoría de la estructuración”.

En esta dirección, cabe, por lo tanto, al estudioso del sector público y de sus organizacio-nes considerar de forma dinámica e interactiva:

• los elementos estructurales de la sociedad, en sus manifestaciones reproductivas;

• las estructuras y los mecanismos estructurales de la administración pública;

• los individuos comprometidos con la acción social transformadora.

Sólidos argumentos constatan la persistencia del modelo burocrático en la sociedad e indican su condición de promotor de la racionalidad, cuando no evaluado por criterios reduccionistas que se atienen a la mera eficiencia, 258 o bajo la óptica simplista de un gerencialismo descontextualizado constitucionalmente.259 Este posicionamiento es aún más defendible, cuando se trata de la máquina administrativa del Estado en relación con la empresa privada.

Sólidos, también, son los argumentos en pro de la inexorabilidad del cambio, transforma-ción o flexibilización del modelo, frente a las rápidas e intensas dinámicas ambientales. En este sentido, el diseño organizacional debería ser capaz de generar una estrategia sintonizada con la dinámica del ambiente y promover las “diferenciaciones” necesarias en el trato de las variables organizacionales en relación con el todo y las partes de la or-ganización, en alineamiento con la estrategia, así como generar la necesaria “integración” sistémica, bajo la égida del criterio de la “congruencia” del modelo.

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Igualmente sólidos son los argumentos que privilegian la acción social transformadora: una acción que es reflexiva en su naturaleza; que recodifica continuamente la compren-sión de la realidad a partir de las experiencias colectiva e individualmente vivenciadas, de forma directa o indirecta (memoria histórica, situaciones arquetípicas); que interpreta realidades intersubjetivamente, así como las crea y recrea continuamente, en un esfuerzo cotidiano de construcción social de nuevas realidades.

En su cotidiano, el gestor público se depara con una realidad que se le presenta como posibilidades, oportunidades, restricciones y limitaciones. Esto tanto puede ser genera-do como expresión de los patrones estructurales que son reproducidos en la sociedad (por ejemplo, clientelismo, nepotismo, corporativismo, autoritarismo) o como consecuen-cia de la predominancia de las organizaciones burocráticas en diversas esferas sociales, sobretodo en la gubernamental, donde la jerarquía y la base normativa sustituyen a la prevalencia de mera competición; o, aún, por la relativa inviabilidad, relacionada con los factores anteriores, de la promoción de la “congruencia” sistémica contingencial del dise-ño organizacional.

Ciertamente, en tiempo y en espacio, el administrador público responsable contribuye, de alguna forma, con el rediseño objetivo de las estructuras sociales y administrativas que lo cercan, intentando perfeccionarlas. Indudablemente, también, él improvisa mien-tras interactúa en su microuniverso de trabajo. Su improvisación, sin embargo, no es des-contextualizada, errática, caótica, eventual o irresponsable.

El administrador público que conduce su organización a resultados notables es un cons-ciente y sistemático mediador entre las estructuras y las personas en el trabajo. Privi-legiado por la autoridad, se “presenta”,260 cotidianamente, compartiendo e inspirando interpretaciones de la realidad. Conciente de las incongruencias estructurales, de la im-posibilidad de, simplemente, ignorarlas y de sus limitaciones para transformarlas a corto plazo, compensa las señales distorsionadas emitidas por estas estructuras sistémicas im-propias, a través de la acción ecualizadora. Toma, pues, en cuenta las estructuras, como un referencial vivo y relevante en la configuración de realidades, y entiende la congruencia sistémica como un elemento inexistente, aunque necesario, para la promoción de resul-tados. Pero promueve, activamente, niveles más elevados de congruencia sistémica, para efectivizar realizaciones, a través de la acción social cotidiana, constructora y reconstruc-tora de nuevas “estructuras” latentes. Tales estructuras corrigen las estructuras formales al compensar las señales distorsionadas emitidas por aquéllas, que son inductoras de valo-res, actitudes y comportamientos disfuncionales. Las continuamente renovadas estructu-ras latentes, sustentadas en amplia medida por el discurso de los individuos y, sobretodo, por el discurso del dirigente, toman vida en la intersubjetividad de sus compartidas inter-pretaciones cotidianas.

Así, a pesar de las incoherencias sistémicas sociales y organizacionales, más fácilmente observables empíricamente, los resultados, teóricamente dependientes de la congruen-cia del diseño organizacional, son efectivamente alcanzados por la praxis ecualizadora, en el flujo cotidiano de las relaciones sociales.

Esto sugiere que buenos resultados organizacionales, alcanzados en el sector público, no son fruto de un diseño formal coherente, pues en ningún momento es obtenido, por mejor que puedan ser las grandes reformas administrativas. Aún así, como fue observado anteriormente, tales reformas promueven avances siempre sujetos a retrocesos. En este sentido, un aumento de la velocidad de ajustes estructurales, observara la sintonía del

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diseño con los sucesivos e intensos cambios ambientales, hace de la idea del designing algo no plausible en el sector público.

Por otro lado, la prevalencia del modelo burocrático, constitucionalmente contextualiza-do en Estados democráticos, o bajo regímenes autoritarios más modernos, no permite entender, explicar, o mucho menos prescribir, la acción del gestor público y demás em-pleados como “improvisación”, de naturaleza voluntarista o simplemente ignorante o in-sensible a los elementos estructurales. Entre las definiciones más triviales, improvisar, en el Dicionário Aurélio,261 contiene una connotación que nos es de especial preocupación: “Adoptar de mala fe, o por necesidad, una profesión, una cualidad etc.” Contrariamente a este sentido, aún cuando “improvisa”, el gestor público responsable está lejos de ser un “improvisador” o de estar “improvisando” en una actividad que no es la suya, ya sea un in-geniero, médico, educador, militar, economista o administrador profesional. Su repertorio profesional gana, cuando involucrado con la gestión del aparato del Estado, el espacio público de la apariencia, que transmuta a mera actividad en “acción”, con gran sentido social e histórico. Ésta es, evidentemente, una posibilidad concreta, que depende en gran medida del individuo y de su forma de querer estar en el mundo republicano. Un mundo que requiere la predisposición a la ocupación del espacio público y la apariencia cons-ciente de los ciudadanos en lo cotidiano, a pesar del encogimiento burocrático y omiso de tantos gestores públicos, o a la adhesión a un concepto equivocado de apariencia, como fama artificialmente obtenida, fabricada en los medios.

El gestor público profesional comprometido con resultados, al lidiar con las estructuras y demás mecanismos estructurales, lo hace en el ejercicio de su “conciencia práctica”, captu-rada en las entrevistas y sus análisis presentados en el capítulo anterior, y sintetizada en el término equalizing, que aún no forma parte de su “conciencia discursiva”.

Cuando, sistemáticamente, confrontados con limitaciones de conocimiento, objetivo y foco de actores relevantes involucrados, como consecuencia de mecanismos de recluta-miento, selección, indicación o incluso formación, entrenamiento y experiencias anterio-res, administradores como Ozires Silva e Irapoan Cavalcanti “compensaron” disfunciones mediante consciente y sistemática acción ecualizadora: intercambiando marcos de refe-rencia y expandiendo mapas cognitivos capaces de promover los resultados deseados.Cuando los procedimientos burocráticos de las rutinas de comunicación y los escalafo-nes de comando intermedios servían para amortiguar el significado e intensidad de crisis financieras que afectaban la propia existencia de la organización, Sérgio Rudge contem-plaba estructuras y, personalmente, de manera contundente, colocaba la crisis en la mesa de quien con ella debía lidiar, encontrando solución, aunque temporaria. Así, compensa-ba distorsiones, provocadas por estructuras y procedimientos cuyos diseños no contem-plaban situaciones particulares de extrema gravedad.

Conciente del poder de técnicos y burócratas en la obstrucción de la implementación de políticas y proyectos no adecuadamente asimilados, Paulo Vieira Belotto agrandaba, sis-temáticamente, el foro de discusión y participación, independientemente de simetrías je-rárquicas o de eventual contexto autoritario de uno de los gobiernos a los que sirvió con brillantez. Así ecualizaba el notorio corporativismo presente en las empresas estatales.

Los cuadros anteriores presentaron treinta y dos ejemplos, que ilustran el fenómeno gerencial inmerso en la acción social transformadora, cuya lógica subyacente puede ser considerada ecualizadora.

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Puede parecer pretencioso a los formuladores de las grandes teorías e historiadores de los grandes hechos humanos, merecedores de densos compendios y notables biografías o incluso autobiografías, el establecimiento de una relación entre acción gerencial en el sector público y lo que se entiende, a pesar de variaciones teóricas, en los sentidos políti-co, sociológico e histórico, como “acción”. En última instancia, resaltan como focos monar-cas, grandes políticos, estadistas, bravos generales, elites económicas, clases sociales.

Aquí, se trata de focalizar abejas reinas de colmenas que componen el apiario del Estado. Personas que, como agentes, negocian competentemente la gradual y progresiva trans-formación de la máquina del Estado, con todas las implicaciones que eso tiene para la sociedad en la que están insertos.

En este sentido, Norma Riccucci está en lo cierto en su Unsung heroes, al clasificar sus execucrats como héroes.262 Sin embargo, una comprensión más profunda de la praxis de esos execucrats se hace necesaria aquí, es decir, un entendimiento que va más allá de rótulos comportamentalistas que envuelvan atributos y habilidades personales, o incluso estrategias de carácter instrumental, captando, así, la esencia de la inmersión de los eje-cutivos en el proceso de la acción. De esta otra forma, se valoriza el entendimiento de la pluralidad humana que caracteriza y condiciona la “acción”, la singularidad del gestor en-tre las demás singularidades y su acto libertador mayor, que es la decisión de compromi-so con el proceso de la acción, independientemente de intenciones, motivos, objetivos y consecuencias. Como Arendt observa: “La connotación del coraje, que hoy consideramos cualidad indispensable a un héroe, ya está, de hecho, presente en la mera disposición de actuar y de hablar, de insertarse en el mundo y comenzar una historia propia”. 263

Al identificar la propia vida como valor mayor, haciendo coincidir su lectura secular con la cristiana, Arendt señala el nacimiento, la renovación de las nuevas generaciones, como el fundamento de la esperanza en la humanidad. Cada uno, a pesar de las estructuras y tramas de relaciones preexistentes, trae en sí mismo la vocación de la libertad, para inser-tarse en procesos de consecuencias imprevisibles y conclusión indeterminada, o hasta de hecho iniciarlos. De cualquier forma, la simple inclusión de un individuo más en el proceso significa un nuevo “comenzar”.De la dinámica sucesiva de las actuaciones y reacciones, se desdoblan nuevos procesos. Es menester entender que, como Arendt observa:

Los límites o fronteras, que existen en la esfera de los negocios humanos, jamás lle-gan a constituir una estructura capaz de resistir, con seguridad, al impacto de cada nueva generación que viene al mundo. La fragilidad de las leyes e instituciones hu-manas y, en forma general, de todo asunto relativo a la coexistencia de los hombres se origina en la condición humana de la natalidad, e independe enteramente de la fragilidad de la naturaleza humana.264

Por las mismas razones, caen los mitos del “hombre fuerte” aislado de los otros, del gober-nante iniciador y constructor de leyes y estructuras, y del gobernado ejecutor, así como de todas las dicotomías correlativas: política-administración, gobernar-gerenciar, planear-ejecutar, poder-saber, saber-hacer, enseñar-hacer. Todas están conformadas por:

Mera superstición basada en la ilusión de que podemos “hacer” algo en la esfera de los negocios humanos –“hacer” instituciones o leyes, por ejemplo, como hacemos mesas y sillas, o hacer al hombre “mejor” o “peor” (...) La fuerza que el individuo nece-sita para cualquier proceso de producción, ya sea intelectual o puramente física, se

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vuelve totalmente inútil cuando se trata de actuar. La historia está repleta de ejem-plos de la impotencia del hombre fuerte y superior que es incapaz de solicitar el auxilio o la cooperación de sus semejantes –fracaso que es frecuentemente atribuido a la fatal inferioridad de la multitud y al resentimiento que los hombres eminentes inspiran a los mediocres.265

La potencia del hombre, su poder,266 en cuanto argamasa fundamental para presentarse, insertarse, relacionarse e iniciar procesos en la “trama de relaciones” que caracteriza la ac-ción en la esfera de los negocios humanos, tiene otra lógica que no es la de la fuerza física, de la superioridad intelectual o de la sagacidad. Arendt describe el poder, vigorosamente, como algo que no puede ser almacenado o mantenido en reserva, como los instrumen-tos de violencia, y que sólo existe en su efectivización cotidiana, ya que es siempre un potencial independiente de factores materiales, con excepción única de la convivencia próxima entre los hombres, que hace siempre presente a la potencialidad de la acción. Cuando no es efectivizado, el poder se pierde, siendo algo que se efectiviza:

Mientras la palabra y el acto no se divorcian, cuando las palabras no son vacías y los actos no son brutales, cuando las palabras no son empleadas para velar intenciones, sino para revelar realidades, y los actos no son usados para violar y destruir, sino para crear relaciones y nuevas realidades.267

Como se ha visto en los relatos de los administradores públicos entrevistados, es muy sig-nificativo señalar, no sólo su negación vivenciada en las dicotomías antes mencionadas, sino también su clara noción de poder en la esfera de los negocios humanos, indepen-dientemente del segmento, espacio y tiempo del compromiso en la acción.

Esta acción se relacionó con procesos en el sector público, que fueron desde el desarrollo de una industria aeronáutica en Brasil, digna del su nombre según criterios internaciona-les, hasta la introducción pionera de transplantes óseos en el país, pasando por la institu-cionalización de presupuestos-programas y de fundaciones públicas y por el desarrollo industrial de base, regionalmente orientado.

Bajo la óptica profunda del poder, sobresale claramente en las entrevistas la acción po-sitiva de todos los entrevistados. La conciencia de que dependen “del acuerdo frágil y temporario de muchas voluntades e intenciones” de la que habla Arendt, sin las cuales la “omnipotencia sería una posibilidad humana concreta”. 268

De las ocho estrategias de gestión categorizadas en este estudio, tres se refieren, direc-tamente, a esta noción de poder: compartir marcos de referencia, inducir el compromiso de los otros y promover la cohesión interna. Las tres juntas suman quince de las treinta y un acciones ecualizadoras catalogadas. Así, esta concepción de poder sugiere, alternati-vamente, la convergencia de las tres categorías en cuestión sólo en una, lo que reduciría el total de ocho categorías a cinco únicamente. Más importante, sin embargo, es ver ra-tificadas, una vez más, las verdaderas bases del poder, así como su papel articulador de todo lo demás cuando se trata de la acción, en la esfera de los negocios humanos. Como Arendt afirma: “Lo que mantiene unidas a las personas después de que pasa el momento fugaz de la acción (aquello que hoy llamamos ‘organización’) y lo que ellas, por su lado, mantienen vivo al permanecer unidas es el poder”. 269

Es esta nutrición cotidiana del poder, capacitadora de las acciones colectivas, de construc-ción y reconstrucción continuas, y no espasmódicamente sucesivas, de realidades, que da

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sentido al concepto de organizing, creado por Weick, 270 que fue únicamente ilustrado por las experiencias de los gestores públicos entrevistados. Vivencias que pueden ser en-caradas como dedicadas al ejercicio del poder que depende de la condición humana de la pluralidad. En ese sentido, sus estrategias de compartir marcos de referencia, inducir el compromiso de los otros y promover la cohesión interna revelan el verdadero ejercicio del poder. Como Arendt constata, “es posible compartir el poder sin reducirlo; y a la inte-racción de poderes, con sus controles y equilibrios, puede, inclusive, generar más poder, por lo menos mientras la interacción sea dinámica y no resultado de un impasse.”271

Cabe explorar, aún, otra cuestión, referida a la inserción del gestor público en la acción. Su carácter es, en muchos sentidos, conservador, aunque potencialmente transformador, en términos incrementales y en los límites de la manutención del orden, de la estabilidad y del equilibrio sistémico. Sin duda, las organizaciones son sistemas, tan abiertos en la diná-mica de sus interacciones externas e internas, siempre sujetas a incertidumbres, al punto de requerir conceptualizaciones que apelan a gerundios (designing, organizing, improvi-sing, equalizing). A pesar de este hecho, es atávica al más moderno y osado administrador la utopía del gerenciamiento de un sistema cerrado, en el que si no todas, muchas de las variables posibles estuvieran bajo control, para la promoción satisfactoria de los resulta-dos sistémicos. En este sentido, al ecualizar disfunciones estructurales de origen social, institucional o administrativa, el administrador, como tal, está actuando en los límites de sus posibilidades, y explorando los posibles grados de libertad de su ciudadanía, en cuan-to agente del Estado. No sin grandes riesgos, aunque no haciendo nada revolucionario. En contraste, los reparos de administradores, temerosos de cualquier especie de riesgo, comenzando por su mera apariencia en la acción, tratan de imponer, burocráticamente, normas, estructuras y procedimientos a la realidad de los hechos, o, al contrario, manipu-lan informaciones sobre realidades, con la intención de ajustarlas a las formalidades, para que de ellas puedan contemplarse a sí mismos y al jefe.

Finalmente, cabe una última especulación, aún siguiendo a Arendt. De cierta manera, el administrador, como los demás involucrados en un proceso por él iniciado o capitaneado, que jamás termina inequívocamente en un único acto o evento, no sabe exactamente lo que está haciendo; el verdadero significado del proceso en el que está inserto “jamás se revela al actor, sino únicamente a la visión retrospectiva del historiador, que no participa en la acción”.272 En general, con el temor de verse enredado en procesos infinitos y tramas complejas y envolventes de relaciones, bajo el velo del anonimato y sujeto a las vicisitu-des de la irreversibilidad de sus actos y a la incertidumbre de las consecuencias de los mismos, el hombre ve menos libertad justamente en el placer la satisfacción de aquellas capacidades “cuya esencia es precisamente la libertad, y en aquella esfera que debe su existencia única y exclusivamente al hombre”, 273 la esfera de la acción. En función de eso, muchos se niegan a entregarse a la acción, sin ser pocos los administradores públicos que de ella se retiran. En ese sentido, como en la concepción griega del héroe, presentarse, por sí solo, ya constituye un gesto de heroísmo, independientemente de actos específicos y sus consecuencias. Porque comprometerse (involucrarse) con el proceso es la mayor ex-presión de libertad, intrínsecamente humana. Ésta es la condición básica que precede a la gerencia ecualizadora, que requiere más que conocimientos y habilidades, que el simple ejercicio de la autoridad formal o mero desempeño de papeles, o, inclusive, el aprisiona-miento acrítico reproductor de estructuras, a pesar de su importancia condicionadora de intenciones y gestos.La revelación del significado gerencial del proceso –acción ecualizadora-274, desconoci-do por los propios actores, hecha a partir de las historias de vida gerencial, y de los análisis interpretativos a la luz de abordajes sociológicos y filosóficos de la acción, podrá estimu-

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lar a aquellos que “comienzan”, en el sentido de la renovación inexorable de los procesos sociales a favor de las nuevas generaciones.

Estimular a través de las historias de vida gerencial de aquellos que perdieron el anoni-mato y ganaron el respeto de otros. Estimular para ayudarlos a ver sentido y significado en cosas del sector público, donde todo, a primera vista, parece insensatez. Estimular para que crean en sí mismos y en la vida, que sólo vale cuando los espacios de expresión de la libertad individual y colectiva se llenan. Estimular para que sean proactivos, pacientes y perseverantes en la vivencia de los procesos, y que le tomen el gusto, para que eventual-mente sueños, objetivos y resultados puedan ganar alguna forma y hacer alguna diferen-cia. Aún así, descubrirán que el mejor resultado del juego está en el juego mismo y en el hecho de que podamos estar concientemente en él involucrados.

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Anexo 1

Procedimientos metodológicos: procesamiento y edición de las entrevistas

Los procedimientos adoptados en el estudio se fundamentan en la metodología cualita-tiva de investigación.

El método cualitativo se caracteriza, para Bogdan y Taylor, 275 por producir datos des-criptivos –palabras escritas o dichas de la persona que permiten entender el comporta-miento humano a partir del propio actor, dentro de una perspectiva fenomenológica. Se posibilita, así, el análisis holístico,276 o sea, no examinando el comportamiento de forma aislada, sino captándolo en el contexto de la inserción del individuo– su época, su grupo político, su familia, organizaciones en las que ejerció sus funciones.

El método recurre, en esta investigación, a historias gerenciales que fluyen en testimonios orales, obtenidos a través de entrevistas semi-estructuradas, concedidas por administra-dores públicos seleccionados.

Las entrevistas se basaron en la metodología de historia oral adoptada por el Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil, de la Fundação Getulio Var-gas (Cpdoc/FGV). La metodología elegida por el Centro representa, para una de sus fun-dadoras, una ruptura epistemológica, provocada por le FGV, en el modo de hacer ciencias sociales, en general, e historia, en particular, en Brasil.277

La historia oral no es, según Alberti, un fin en sí misma, sino un medio de conocimiento, cuyo empleo “sólo se justifica en el contexto de una investigación científica, lo que presu-pone su articulación con un proyecto de investigación previamente definido”. 278

En esta investigación, este proyecto contempla la versión “temática” de la historia oral, en contraste con la de “historia de vida”. La vivencia gerencial del actor es ampliada, a partir de los estímulos de la entrevista, frente a otras dimensiones de su vida.

El estudio de campo se basa en procedimientos expuestos por Alberti y observa deter-minados pasos.

El primer paso consiste en la identificación de administradores públicos y la invitación para concesión de entrevistas. Se opta por un número reducido de entrevistas (cuatro), considerándose la naturaleza cualitativa del estudio, las exigencias de la entrevista de profundidad, la intención de trascripción completa de las mismas, por razones epistemo-lógicas, y el costo elevado de las transcripciones, a partir de sus grabaciones.

Se adopta un criterio básico en la identificación de los entrevistados: su reconocimiento público como gerentes exitosos en el contexto del sector público –considerándose los resultados, en una visión “impresionista”, de sus organizaciones en sus períodos de ges-tión y una satisfactoria relación establecida entre esos resultados y el rol proactivo de los gerentes seleccionados. No se pretende, con el estudio, revelar pretenciosos héroes o superhombres y sus realizaciones grandiosas, sino simplemente relatar las experiencias vivenciales administrativas de individuos que, aunque sin duda dotados de atributos es-peciales, son personas representativas del estamento directivo de la administración pú-blica brasileña. Se trata de personas que tuvieron sus carreras profesionales, sistemática y

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reiteradamente, asociadas al sector público.

Como consecuencia fortuita de las invitaciones aceptadas, diferentes segmentos y di-mensiones del sector público son contemplados, a saber:

• administración directa, que incluye los órganos de la administración central, respon-sables por la parcela indelegable de las actividades típicas de gobierno (administración pública stricto sensu), referentes a la formulación e implementación de políticas públicas;

• administración indirecta, que incluye las autarquías, las empresas estatales (públicas o de capital mixto) y las fundaciones. En cualidad de personas jurídicas de derecho privado o público, estas organizaciones son, supuestamente, dotadas de mayor autonomía finan-ciera y operacional, integrando el sector público.

• esferas federal y estadual de gobierno.

• actividades-medio, fin y de administración general.

El cuadro A-1 indica, ex post factum, los segmentos y dimensiones de la administración pública vivenciados por los entrevistados, así como sus nombres, la duración de las entre-vistas, las fechas y los lugares de realización.

Los pasos siguientes del estudio de campo consisten en:

• recolección de informaciones públicas acerca del pasado y presente profesionales de los dirigentes seleccionados, sus realizaciones y réditos de responsabilidades en los car-gos ejercidos, así como informaciones sobre las organizaciones en las que actuaron, para la composición de un dossier;

• sondeo inicial para obtención de colaboración y concordancia en formalización de con-sentimiento para uso del material de las entrevistas;

• envío de correspondencia para formalización de la invitación y concreción de entrevis-tas;

• procesamiento (transcripción) de las entrevistas.

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Una vez grabadas, las entrevistas pasaron por la etapa de procesamiento, que incluye la transcripción de las cintas grabadas y la corroboración de fidelidad de la transcripción. El resultado de esa primera etapa constituye un texto que mantiene la dinámica del diálo-go oral, presentando repeticiones y digresiones. Esos elementos, muchas veces, afectan la información, dificultando la lectura, razón por la cual es indispensable el trabajo de edición de los testimonios. Este último paso, la edición, procura resaltar las informaciones traídas por los entrevistados, a través de su condensación y organización, lo que incluye la eliminación de las repeticiones, la condensación de las informaciones y la organización de los testimonios, a partir de marcos cronológicos o temáticos.

Las actividades que componen las etapas de procesamiento y edición de las entrevistas son:

• transcripción –la primera etapa del pasaje de las entrevistas de su forma oral a la escrita es su transcripción integral, de la que resulta un material bruto y extenso, base de todo el trabajo subsiguiente. Para la ejecución de esa tarea, es necesaria la contratación de transcriptores, responsables por la transcripción de cerca de siete horas y treinta minutos de cintas grabadas, correspondiente a aproximadamente una hora y treinta minutos por entrevista;

• corroboración de fidelidad de la transcripción –esta etapa es esencial en la metodología de la historia oral. Al fin y al cabo, una transcripción bruta nunca está libre de errores, omisiones, enmiendas indebidas, que pueden alterar el contenido de lo que fue dicho. Entonces, es necesario escuchar la grabación, verificando si la versión escrita corresponde efectivamente al contenido de las cintas;

• edición del texto transcripto y corroborado –organización de las entrevistas en ítems, de acuerdo a la estructura temática, compensando su contenido y eliminando repeticiones;

• elaboración de notas –la mención, en el transcurso de las entrevistas, a hechos, institucio-nes o personas cuya significación no siempre es conocida recomienda el recurso de las notas de pie de página. Éstas tienen como objetivo enriquecer el material presentado y subsidiar investigaciones futuras sobre el tema tratado, ofreciendo al lector las informa-ciones necesarias para la comprensión efectiva de su contenido. La elaboración de notas está precedida de investigación en diferentes tipos de fuentes (obras de referencia, libros, periódicos, documentos de archivo, etc.);

• índice onomástico –la inclusión de índices onomásticos al final de las entrevistas edita-das es de gran utilidad, pues permite una rápida y eficiente recuperación de las informa-ciones. El trabajo de edición de las entrevistas comprende, por lo tanto, a la elaboración de las listas de los nombres citados en los testimonios, que constituirán la estructura del índice onomástico.

• introducción –los textos de las entrevistas editadas son precedidos por una introduc-ción (breve historia de vida), contextualizando históricamente los temas abordados y especificando la metodología utilizada tanto en la producción como en la edición de las entrevistas.

Después de las etapas descriptas, las entrevistas están listas para ser incorporadas.

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Interpretación reflexiva de la acción gerencial

Luego de la presentación de cada uno de los ocho conjuntos de bloques de historia, el estudio presenta interpretaciones reflexivas referentes a la literatura interpretativa, para revelar el sentido de la acción gerencial. Se busca, en ese sentido, el understanding de la acción, a partir de las situaciones, interacciones y significados más o menos compartidos y atribuidos a los elementos del mundo organizacional. A pesar de que la figura del ge-rente asuma prominencia en el contexto situado de los actos, éstos son interpretados en su esencia social, cuanto actos aislados ganan la dimensión de la acción, en el transcurso del tiempo (durée), es decir, de la historicidad administrativa.

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Anexo 2

Guía de las entrevistas

Guía general

En esta conversación, vamos a enfatizar su experiencia en la administración pública. An-tes, sin embargo, nos gustaría conocer algunos aspectos relacionados con su formación, su familia, sus amigos, la época en que vivió.Cuéntenos, entonces, sobre:

• su formación intelectual y profesional (estudios, lecturas, viajes y cualquier otro aspecto que considere importante para esta formación);

• la cultura política de su región y de su generación; su tradición familiar y posibles in-fluencias que haya sufrido;

• su carrera en el área privada (si hubiera) y en el área pública.

¿Cuáles son los factores que lo llevaron a elegir la administración pública?

¿Cómo fue su ingreso en ella?

¿En qué lugares ejerció sus actividades?

¿Se mudó?

¿Se podría decir que usted pertenecía a algún “grupo” específicamente?

En seguida, una guía específica, en términos de puntos centrales del proyecto, fue entre-gado. En este ítem, se pretende enfatizar en aspectos relevantes para la investigación, en términos de experiencias profesionales y habilidades gerenciales.

Guía específica

1. ¿Usted está de acuerdo con la afirmación: “La eficiencia y la eficacia organizacionales dependen en gran parte de la compatibilización entre:

• naturaleza de la actividad, misión y objetivos de la organización;• estructura;• procesos de toma de decisiones y de información;• políticas de recursos humanos y• sistemas de recompensas.”

2. ¿Qué factores dificultan, en el sector público, esta compatibilización?

3. ¿Cuáles son las estrategias, comportamientos y acciones, formales e informales, que usted adoptó para lidiar con estas distorsiones?

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Anexo 3

Informaciones históricas

Mandatos presidenciales Período

1930-45

1945/46

1946-51

1951-54

1954/55

1955

1955/56

1956-61

1961

1961

1961-64

1964-67

1967-69

1969

1969-74

1974-79

1979-85

1985-90

1990-92

1992/93

1994-98

1999-2002

Presidente

Getulio Vargas

José Linhares

Eurico Dutra

Getulio Vargas

Café Filho

Carlos Luz

Nereu Ramos

Juscelino Kubitschek

Jânio Quadros

Ranieri Mazzilli

João Goulart

Castello Branco

Costa e Silva

Junta Militar

Emílio Médici

Ernesto Geisel

João Figueiredo

José Sarney

Fernando Collor de Mello

Itamar Franco

Fernando Henrique Cardoso

Fernando Henrique Cardoso Fuente: Brasil, 1990.

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Tipo de alteración

Constitución republicana: primer documento jurídico de laRepública recién instaurada; muy influenciada por laConstitución norteamericana (1787).

Enmienda: trajo grandes cambios al texto original;entre ellas, aumentó la posibilidad de intervención federalen los estados.

Constitución: instaura la Segunda República, influenciadaprincipalmente por la Carta de Weimar (1919).

Constitución: es una de las dos constituciones deBrasil, junto a la del 25 de marzo de 1824. Fue otorgadapor Getulio Vargas, marcando el inicio del EstadoNuevo, no legitimado por plebiscito. No hay, en esta Carta, ninguna referencia a la armonía eindependencia de los poderes, con la afirmación de la “preva-lencia” del Poder Ejecutivo.

Constitución: representó el fin del Estado Novo.

Constitución: rigió todo el período del régimen autoritario.

Decreto-Ley Nº 200: direcciona toda la trayectoria administra-tiva del Estado brasileño durante el régimen autoritario.

Acto institucional Nº 5: principal hito de la fase de mayorrepresión a los derechos políticos e individuales durante elrégimen autoritario.

Constitución: marca el regreso al régimen democrático, des-pués del largo período de gobierno autoritario. Trae en su letra grandes conquistas sociales, de las cuales gran parte no fue alcanzada.

Fecha de alteración 1891

1926

1934

1937

1946

1967

1967

1969

1988

Constituciones y/o cambios de régimen político

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Período 1889

1930-45

1945-64

1964-85

1985-89

1994

Descripción

República Vieja

Régimen político: gobierno de Getulio Vargas — dictadura del Esta-do Novo (1937-45)Aspectos administrativos: creación del DepartamentoAdministrativo do Servicio Público (Dasp)• Racionalidad burocrática• Énfasis en los medios (personal, compras e presupuesto público)• Fortalecimiento del poder central

Régimen político: democráticoAspectos administrativos: debilitamiento del Dasp• Diferenciación a través de la administración paralela• Período desarrollista, principalmente en el gobierno JK

Régimen político: gobierno autoritarioAspectos administrativos: Decreto-Ley No 200• Diferenciación a través de la flexibilización de la administración indirecta• Surgimiento de la Sest

Régimen político: democrático –Nueva RepúblicaAspectos administrativos: Constitución de 1988• Fortalecimiento de la Sest en el control de las estatales• Limitación de la flexibilización obtenida por la administración indi-recta, principalmente después de la Constitución de 1988

Régimen político: democrático —gobierno de FernandoHenrique CardosoAspectos administrativos: reforma administrativa bajo elcomando de Mare• Propuestas de nuevas formas de gestión, agencias ejecutivas regula-doras y organizaciones sociales• Privatizaciones

Períodos históricos: centralización/descentralización

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Anexo 4

Breve biografía de algunas personas públicas

Adriano da Gama Kury

Uno de los mayores especialistas brasileños en filología. Docente graduado en la UFF, profesor emérito, autor de varias de las más importantes obras sobre lengua portuguesa, especialista en el área de filología románica, investigador de la Fundação Casa de Rui Barbosa.

Alceni Guerra

Médico egresado de la UFPR, con especialización en pediatría. Fue Ministro de Salud (go-bierno de Fernando Collor de Mello – 1990), dos veces diputado federal, intendente de Pato Branco en la época de la construcción del Cetis, jefe de la Casa Civil (gobierno de Jaime Lerner – PR) y coordinador del Programa Tecnológico de Paraná (gobierno de Ro-berto Requião).

Aloísio Magalhães (1927-82)

Nacido en Pernambuco, graduado en derecho. Fue coordinador del proyecto del Centro Nacional de Referência Cultural (CNRC, 1975-80). Actuó como miembro del Conselho de Cultura do Distrito Federal (1976-80). Fue nombrado director del entonces Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (1979). Participó como miembro del Bureau do Comitê do Patrimônio Mundial de la Unesco (1981/82). Fue miembro del Conselho Su-perior da Fundação Brasileira para Conservação da Natureza (1981/82) y secretario de Cultura del MEC (1981).

Américo Jacobina Lacombe (1909-93)

Profesor, historiador, biógrafo y ensayista. Fue director de la Casa de Rui Barbosa de 1939 a 1967, ocasión en que se da la transformación de ese órgano –del antiguo Ministerio de Educación y Cultura– en fundación, para cuya presidencia fue nombrado y en cuyo ejercicio permaneció hasta 1993. Durante ese período, sólo se alejó en dos ocasiones: de 1959 a 1960, para ejercer el cargo de secretario de Educación y Cultura del antiguo Distri-to Federal, en la administración del intendente Sá Freire Alvim, y de 1962 a 1963, cuando fue llamado para dirigir la Casa do Brasil de Civilização Brasileira en la École des Hautes Études de l’Amérique Latine, de la Sorbona.

Al frente de la Casa de Rui Barbosa, su actuación fue de las más prolíficas, habiendo sabido transformar esa institución de simple museo –destinado a preservar la antigua residen-cia, los muebles, la biblioteca y el archivo del gran brasileño, y publicarle los escritos– en un centro cultural activo y dinámico. Aún en esa condición, cumple destacar su rol como orientador y coordinador de la publicación de las obras completas de Rui Barbosa, uno de los más osados emprendimientos editoriales del país, que ya llegó a ciento veinticinco tomos publicados.

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Astrogildo Pereira (1890-1965)

Fundador del Partido Comunista Brasileiro (PCB) en 1922. Fue periodista y escritor, ha-biendo concentrado su vida en actividades políticas a favor del movimiento bolchevi-que en Brasil. En 1931, publicó artículos sobre Rui Barbosa. Como gran apreciador de la obra de Machado de Assis, perteneció a la Comissão Machado de Assis, encargada de la preparación de las ediciones críticas ejemplares de la obra machadiana por el gobierno federal.

Aureliano Chaves (Antônio Aureliano Chaves de Mendonça)

Fue diputado federal por el estado de Minas Gerais (1967-75). Fue electo gobernador de Minas Gerais de 1975 a 1978. Ejerció el cargo de vicepresidente de la República (1979-85) en el gobierno de João Batista de Oliveira Figueiredo. En el gobierno de Sarney, fue minis-tro de Minas y Energía (1985-88).

Benedita da Silva

Natural del estado de Rio de Janeiro, fue la primera senadora negra elegida en Brasil. Trabajó al frente de la Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro y del Centro de Mulheres de Favelas e Periferias, hasta ser electa como intendente por el Partido dos Trabalhadores, en la Cámara Municipal de Rio de Janeiro, en 1982. Fue reelec-ta para la Cámara de Diputados en 1990, transformándose en la más votada del PT en Rio de Janeiro. Se convirtió en vicegobernadora y gobernadora (mandato) del estado de Rio de Janeiro. Ejerció cargo de ministro en el gobierno de Lula.

Carlos Drummond de Andrade (1902-87)

Poeta, nació en Itabira (MG) e ingresó en el servicio público en 1934, transformándose en jefe de gabinete del ministro de Educación Gustavo Capanema. Considerado el poeta más influyente en la literatura brasileña contemporánea, sus obras fueron traducidas al español, inglés, francés, alemán y sueco.

Delfim Netto (Antônio Delfim Netto)

Economista, fue ministro de Hacienda (1967-74) y embajador de Brasil en Francia (1975-78). En el gobierno de Figueiredo, asumió el Ministerio de Estado de la Secretaría de Pla-neamiento de la Presidencia de la República (Seplan) de 1979 a 1985. Fue elegido miem-bro de la Constituyente (1987/88).

Ernesto Geisel (1908-96)

Presidente de la República (1974-79), fue articulador del proyecto de apertura “lenta, gra-dual y segura”, rumbo a una indefinida “democracia relativa”. Su gobierno fue marcado por momentos de apertura y de medidas represivas, llevando al Congreso y los partidos políticos los debates populares y, al mismo tiempo, por la desaparición de la censura a

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la prensa. El resultado de esas medidas aparece en las elecciones de 1974, con una gran victoria de la oposición. Asumió la presidencia inmediatamente después de la crisis del petróleo, que encontró un Brasil optimista pero no preparado para enfrentarla. De cual-quier forma, mantuvo la construcción de obras gigantescas, como el puente Rio-Niterói, la planta nuclear en Angra dos Reis e Itaipu. A pesar de todas las crisis políticas y econó-micas, logró elegir a su sucesor, el general João Batista de Oliveira Figueiredo.

Ézio Cordeiro

Médico sanitarista del área social, fue presidente del Inamps. Ejerció el cargo de secretario de Salud del estado de Rio de Janeiro en la década de 1990.

Fernando Collor (Fernando Affonso Collor de Mello)

Periodista, fue al primer presidente electo por voto popular, después de veinticinco años de régimen militar. El presidente más joven de la República (tenía cuarenta años cuando fue electo, en diciembre de 1989), ganó las elecciones con una imagen de político re-novador: emprender la modernización administrativa, privatizando empresas estatales, combatiendo los monopolios y abriendo el país a la competencia internacional, desregu-lando la economía. Su primera medida de impacto, en 1990, fue el Plan Collor. Idealizado con el equipo de la ministro Zélia Cardoso de Mello, el plan extinguió la moneda vigente (cruzado), reestableciendo el cruzeiro, y, por medio de un paquete con diecisiete medidas provisorias, creó un plan de choque, bloqueando por dieciocho meses todo el dinero existente en las cuentas corrientes y de ahorro de los brasileños (con excepción de Cr$50 mil —equivalentes a US$50—, que podían ser extraídos de inmediato); confiscó cerca del 80% del dinero circulante en el país, entre otras medidas económicas y burocráticas, para reducir la inflación e incentivar el libre mercado. Denuncias de corrupción fueron presentadas contra asesores del gobierno y el propio presidente. En agosto de 1992, fue autorizada, por el Congreso, la apertura de un proceso de impeachment. Esas denuncias de corrupción, en 1992, llevaron al Congreso a la instalación de una Comissão Parlamen-tar de Inquérito (CPI), que destituyó al presidente. El 29 de diciembre, el presidente Collor de Mello encaminó su renuncia, frente a la amenaza de condena. Fue reemplazado por el vicepresidente Itamar Franco y prohibido de ocupar cargos públicos durante ocho años.

Hélio Beltrão (Hélio Marcus Penna Beltrão — 1916-97)

Abogado, fue ministro de Estado de Planeamiento y Coordinación General (1967-69) en el gobierno del general Arthur da Costa e Silva. Conocido como el ministro de la Des-burocratización, actuando de 1979 a 1983. Ocupó el cargo de presidente de Petrobras (1985/86).

José Sarney (José Sarney Ribamar Ferreira de Araújo)

Presidente de la República (1985-90), habiendo sido antes diputado federal, senador y gobernador de Maranhão. Presidió el Congreso Nacional en dos períodos. Entró en la his-toria como el presidente de la redemocratización, el hombre que provocó una inmensa

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movilización nacional en torno de un paquete económico, el Plan Cruzado. Implantado en febrero de 1986, el Plan Cruzado cambió la moneda de cruzeiro para cruzado, congeló precios, creó el “gatilho salarial” (reajuste automático de los salarios siempre que la infla-ción alcanzase el 20%), extinguió la corrección monetaria y creó el seguro de desempleo y el “valetransporte”. Si bien sufrió muchas críticas políticas, el Plan Cruzado recibió el apo-yo de la población. Lanzó el Plan Cruzado II, con reajuste de las tarifas públicas, combusti-bles y otros productos. Ese plan no contó con el apoyo de la población. Después implantó el Plan Bresser, en 1987, y el Plan Verano, en 1989, que fracasaron. Fueron relevantes los programas sociales de su gobierno. En el área externa, estableció las bases del Mercosur. Senador y miembro de la Academia Brasilera de Letras.

Lúcio Costa (1902-98)

Nacido en Toulon (Francia). Considerado líder del movimiento de implantación de la ar-quitectura moderna en Brasil, fue consagrado como el creador del Plano Piloto de Brasília. Dio fundamental contribución a la preservación de nuestro patrimonio artístico y a la renovación arquitectónica. Trabajó con Rodrigo Melo Franco de Andrade en la creación y organización del Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (1937). Elaboró también el plan de urbanización de Barra da Tijuca (1969), en Rio de Janeiro. Su obra teórica está compuesta por numerosos ensayos, algunos definitivos para la formación de la cultura arquitectónica brasileña, como Razões da nova arquitetura (1930) y O arquiteto e a sociedade contemporânea (1952), además de su autobiografía, Lúcio Costa: registro de uma vivência (1995).

Márcio de Souza e Mello (1906-92)

Ministro de Aeronáutica (1965) en el gobierno de Castello Branco, permaneció en el cargo (1967) en el gobierno de Costa e Silva. Participó de la creación de Embraer (1969) y conti-núo en el cargo de ministro de Aeronáutica (1969-71) en el gobierno de Emílio Garrastazu Médici.

Marcos Vinicius Rodrigues Vilaça

Ministro del Tribunal de Cuentas de la Unión desde 1988, habiendo sido su presidente en el período 1995/96. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Pernambuco; ocupante de la silla No 26 de la Academia Brasilera de Letras; socio de la Academia de Ciencias de Lisboa y corresponsal extranjero de la Academia Internacional de Cultura Portuguesa; miembro del Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro y socio del Pen Clube de Brasil y de la Academia Brasileira de Ciência da Administração, entre otras entidades. Ocupó diversos cargos públicos relevantes, tanto en el estado de Pernambu-co como en la esfera federal, tales como secretario de Cultura del Ministerio de Cultura, presidente de la Fundação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), director de la Caixa Econômica Federal, jefe de la Casa Civil do Governo de Pernambuco y secretario de Es-tado del Gobierno de Pernambuco. Autor de más de treinta libros, algunos traducidos y editados en inglés, español, francés, italiano y alemán.

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Mário de Andrade (Mário Raul de Morais Andrade, 1893-1945)

Profesor de historia y música, poeta, novelista, crítico de arte, ensayista, epistológrafo y musicólogo. En 1934 dirigió el Departamento de Cultura de la intendencia de San Pablo. Mudándose para Rio de Janeiro, fue nombrado en 1938 director del Instituto de Artes de la Universidad del Distrito Federal, siendo al mismo tiempo colaborador del MEC. De regreso a San Pablo en 1940, comenzó a trabajar en el Serviço do Patrimônio Histórico Nacional. Siempre preocupado por la identidad cultural del país, desde la música a la literatura, fomentó y rescató nuestras riquezas culturales.

Moreira Franco (Wellington Moreira Franco)

Intendente de Niterói (1976) y diputado federal por Rio de Janeiro (1967-75), fue electo gobernador del estado de Rio de Janeiro (1987-91). Fue nuevamente diputado federal por Rio de Janeiro (1995-99).

Nélson de Carvalho Seixas

Médico fundador de la Apae y su primer presidente desde 1964 a 1973 y nuevamente de 1980 a 1986. Miembro de la Constituyente (1987/88), fue electo diputado federal por el estado de San Pablo de 1987 a 1991 y reelecto en 1995. Fue nombrado presidente de la Federação Nacional de Apaes (1987-91).

Oscar Niemeyer (Oscar Niemeyer Soares Filho)

Ingeniero y arquitecto, graduado en la Escuela Nacional de Bellas Artes de Rio de Janei-ro (1934), su vida profesional se inició con Lúcio Costa y Carlos Leão, participando del proyecto de la construcción del Ministerio de Educación y Salud. En 1945 ingresó en el Partido Comunista Brasileño y en 1947 viajó a Nueva York, para desarrollar el proyecto de la sede de la ONU. En 1956, se encargó de organizar el concurso para la elección del plan piloto de Brasília, participando en la comisión evaluadora, proyectando el Palácio da Al-vorada y los principales edificios de la nueva capital. Fue nombrado miembro honorario de la Academia Americana de Artes y Letras y del Instituto Nacional de Artes y Letras.

Raphael de Almeida Magalhães

Gobernador del estado de Guanabara (1965) y diputado federal por el mismo estado (1967/68), fue ministro de Acción Social (1986/87) y ejerció el cargo de secretario de Cul-tura de Rio de Janeiro (1988) en el gobierno de Moreira Franco.

Roberto Burle Marx (1909-94)

La historia del paisajismo brasileño se confunde con la vida de Roberto Burle Marx. Él integró el grupo de notables que contribuyó para modificar, a partir de 1930, las artes, la arquitectura, la ingeniería y el paisajismo en el país. La arquitectura brasileña pasó a utili-zar materiales alternativos, como el acero, el vidrio y el hormigón, lo que, prácticamente,

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obligó a más osadía en de sus obras. El paisajismo tuvo que acompañar la tendencia in-novadora. Burle Marx comenzó, entonces, a recorrer el país en busca incesante de nuevas especies de la flora brasileña. El “hombre jardín”, a través de sus investigaciones, se trans-formó en botánico autodidacta. Fue el primero en llamar la atención hacia la necesidad de que hombre preservara el medio ambiente. La naturaleza pasó a ser su religión y el verde, una obsesión.

Rubem Carlo Ludwig (1926-89)

Militar de carrera, ocupó el Ministerio de Educación (1980-82) y la jefatura del Gabinete Militar de la Presidencia de la República (1982-85).

Salatiel Carvalho

Diputado federal por Pernambuco (1987/88), reelecto en 1990.

Santos Dumont (Alberto Santos Dumont, 1873-1932)

Conocido como el Padre de la Aviación, en julio de 1901 rodeó la Torre Eiffel con su di-rigible No 5. En 1906 comenzó las primeras experiencias con el 14-Bis; luego de algunas tentativas, el 23 de octubre el 14-Bis levantó vuelo, recorriendo 60 metros en 7segundos.

Vinicius de Moraes (1913-80)

Nacido en Rio de Janeiro (RJ), es considerado uno de los más grandes poetas de Brasil y uno de los padres de la bossa nova. Graduado en derecho, en 1936 reemplazó a Prudente de Moraes Neto como representante del Ministerio de Educación. En 1943, ingresó a la carrera diplomática, asumiendo, en 1946, el puesto de vicecónsul de Brasil en Los Ángeles, California (EEUU). En 1955 inició la carrera de músico profesional con el LP “Canção do amor demais”, junto a Antonio Carlos Jobim y cantado por Elizete Cardoso. Fue el lan-zamiento del ritmo de la bossa nova, en la guitarra de João Gilberto, que acompañaba a la cantante en algunos temas, entre los cuales estaba el samba “Chega de saudade”, considerado el hito inicial del movimiento. En 1959 lanzó el LP “Por toda a minha vida”, junto a Tom Jobim, cantado por Lenita Bruno. En 1961, volvió a la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores, hasta ser exonerado del Itamarati (1969).

Zélia Cardoso de Melo

Nacida en São Paulo (1953), economista y profesora universitaria, ejerció el cargo de mi-nistro de Economía (1990/91) en el gobierno de Fernando Collor de Mello, cuando, como mentora del paquete económico con el objetivo de combatir la inflación y reducir el défi-cit público, confiscó el dinero de la población, efectuando un bloqueo, durante dieciocho meses, de cuentas corrientes y de ahorro con saldos superiores a Cr$50 mil. En 1991, par-ticipó del Plan Collor II (nuevo congelamiento de precios, deflactor y otras medidas en el mercado financiero). Fue despedida en 1991 por problemas políticos, siendo acusada de corrupción y filtración de informaciones.

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Anexo 5

Perfiles institucionales

BNDES

El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social es una empresa pública federal, vin-culada al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, que tiene como objeti-vo financiar a largo plazo emprendimientos que contribuyan con el desarrollo del país. Desde su fundación, el 20 de junio de 1952, opera como órgano financiador de grandes emprendimientos industriales y de infraestructura, siendo fundamental en el apoyo a las inversiones en la agricultura, en el comercio y servicios y, más recientemente, en las micro, pequeñas y medianas empresas.El BNDES tiene el objetivo de fortalecer la estructura de capital de las empresas privadas y el desarrollo del mercado de capitales. Se destaca, también, en el apoyo a las inversiones sociales direccionadas a la educación y salud, agricultura familiar, saneamiento básico y ambiental y transporte colectivo. Es de fundamental importancia en la ejecución de políticas de crédito y asume el compromiso con los principios del desarrollo sustentable.

Cnen

La Comisión Nacional de Energía Nuclear es una autarquía federal, creada el 10 de octubre de 1956 y vinculada al Ministerio de Ciencia y Tecnología. Es el órgano responsable de la fiscalización y control de la actividad nuclear en Brasil. Su principal función es el estable-cimiento de normas y procedimientos en radioprotección. Es el órgano que tiene como objetivo la seguridad de aquellos que trabajan con radiaciones ionizantes y del medio ambiente, planeando, orientando, supervisando y fiscalizando el cumplimiento y adecua-ción de las normas en radioprotección. La Cnen es también responsable del desarrollo de investigaciones en la utilización de técnicas nucleares en beneficio de la sociedad.Su misión —“Garantizar el uso seguro y pacífico de la energía nuclear, desarrollar y disponibilizar tecnologías nucleares y correlatas, procurando el bienestar de la pobla-ción”— traduce la preocupación por la seguridad y el desarrollo del sector, orientando su actuación hacia las expectativas de la sociedad, beneficiaria de los servicios y produc-tos. Con esa función, actúa en el licenciamiento de instalaciones nucleares y radioactivas; en la fiscalización de actividades relacionadas con la extracción y con la manipulación de materias primas y minerales de interés para el área nuclear; en la fiscalización de las condiciones de protección radiológica de trabajadores en las instalaciones nucleares y radioactivas; en la atención de solicitudes de auxilio, denuncias y emergencias que en-vuelvan fuentes de radiaciones ionizantes; en el desarrollo de estudios y en la prestación de servicios en metrología de las radiaciones ionizantes. Con la finalidad de garantizar su uso solamente para fines pacíficos, el control del material nuclear existente en el país es de responsabilidad de la Cnen.

Embraer

La Empresa Brasileira de Aeronáutica fue fundada en 1969 como empresa estatal de capi-tal mixto. Actúa en el sector de proyecto, fabricación, comercialización y posventa de ae-

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ronaves. En 1994, la empresa fue incluida en el programa de privatización del gobierno.En 1999, la empresa formalizó una alianza con un grupo formado por las mayores empre-sas aeroespaciales europeas —Dassault Aviation, EADS, Snecma e Thales—, que poseen actualmente el 20% del capital de la empresa, destinado a capacitación tecnológica.Embraer fue la mayor exportadora brasileña entre 1999 y 2001, y la segunda mayor em-presa exportadora en el año 2002, con una producción total de más de cinco mil qui-nientos aviones. Actualmente, ocupa la posición de cuarta mayor fabricante de aeronaves comerciales del mundo, empleando más de doce mil trabajadores.

Fundação Casa de Rui Barbosa

El primer museo-casa de Brasil, funcionando en el barrio de Botafogo, en la ciudad de Rio de Janeiro (RJ), en la misma casa en que vivió el jurista e intelectual Rui Barbosa (1895-1923). Luego de su muerte, el gobierno brasileño adquirió el inmueble, la biblioteca, los archivos y la propiedad intelectual, inaugurando en 1930 el museo. La Fundação Casa de Rui Barbosa preserva y divulga acervos de interés nacional, por ser patrimonio cultural importante. El museo también prioriza la atención diaria del visitante y del usuario de los servicios, desde la simple visita al jardín hasta el investigador empeñado en complejos trabajos académicos.

Las principales actividades de la Fundação Casa de Rui Barbosa son:

• mantenimiento, preservación y difusión del Museo Casa de Rui Barbosa y respectivo parque;

• formación, preservación y difusión del acervo bibliográfico y documental, destacándose los laboratorios técnicos;

• desarrollo de estudios e investigaciones en sus áreas de actuación (estudios ruianos, de política cultural, historia, derecho e filología) y en cultura brasileña en general;

• publicación de esas investigaciones y participación de investigadores en eventos aca-démicos y científicos;

• formación y cualificación de investigadores;

• uso de otras dependencias para la realización de exposiciones de acervo o relacionadas con trabajos en proceso de elaboración y de cursos, congresos y seminarios.

Hoy la Casa de Rui Barbosa, en homenaje a la memoria del patrono, publica las Obras completas, estudiando su vida y divulgando sus ideas como intelectual. Rui Barbosa fue uno de los más importantes nombres de la historia de Brasil, actuando en varias áreas de actividad profesional: abogado, diplomático, periodista, diputado, senador, ministro, candidato a la presidencia de la República, presidente de la Academia Brasileira de Letras y autor de innúmeras publicaciones.La Casa de Rui Barbosa mantiene, aún, un archivo-museo de literatura y un importante centro de investigación en las áreas de derecho y filología.

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Fundação Nacional Pró-Memória

El 17 de diciembre de 1979, a través de la Ley No 6.757, el Ministerio de Educación y Cul-tura creó la Fundação Nacional Pró-Memória, una fundación pública de derecho privado con la función de clasificar, inventariar, conservar, proteger, restaurar y revitalizar los bie-nes de valor cultural y natural existentes en Brasil.

La Fundação Nacional Pró-Memória absorbió el acervo del Patrimônio Histórico e Artísti-co do Brasil. En abril de 1981, fue creada la Secretaria de Cultura del Ministerio de Educa-ción. La Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, vinculada a ella, se trans-formó en subsecretaría. En marzo de 1985, fue creado el Ministerio de Cultura y, en julio del mismo año, se reestablece la Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.Durante su existencia, la Fundação Nacional Pró-Memória era responsable por los bienes declarados patrimonio histórico nacional.

Con la reforma administrativa promovida por el gobierno federal en 1990, la Fundação Nacional Pró-Memória y la Secretaría del Patrimônio Histórico Nacional desaparecieron, siendo creado el Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural, al cual fueron transferidas las atribuciones y los acervos de aquellas dos instituciones y que, en diciembre de 1994, pasó a ser Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan).

El 12 de abril de 1990, la Ley No 8.029 desmembró la Fundação Nacional Pró-Memória y transfirió todos los bienes bajo su responsabilidad al Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan). Por transformación, el Iphan vuelve a integrar la estructura básica del MEC y es denominado Secretaría del Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan), que pasa a ser de competencia del Ministerio de Cultura.

El Iphan existe desde 1937, habiendo tenido, por lo tanto, varias denominaciones. Es uno de los más antiguos órganos de preservación del mundo.

HTO

El Hospital de Traumato-Ortopedia, mayor hospital público especializado en ortopedia de América Latina, inaugurado en 1973, es pionero y posee modernos recursos y técnicas quirúrgicas: prótesis de fijación biológica de cadera y rodilla, prótesis de rodilla unicom-partimentales y el revolucionario instrumental de columna Cotrel Debussy, para fijación de las fracturas de columna. Es una referencia nacional en medicina ortopédica. En 1987, el HTO creó el primer banco de injertos óseos para transplantes públicos en Brasil, posibi-litando la recuperación de pacientes con cáncer en los huesos. En 1990 fue realizada allí una cirugía inédita en el país, el transplante de hueso cadavérico.

Iphan

El Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, creado el 13 de enero de 1937 durante el gobierno de Getulio Vargas, integrando la estructura básica del Ministerio de Educación y Salud, es actualmente un órgano del Ministerio de Cultura. Tiene por finali-dad investigar, promover, fiscalizar y proteger el patrimonio cultural, en términos de la Constitución. Su acervo se conformó con los acervos de las anteriores ya inexistentes Secretarías del Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan) y Fundação Nacional Pró-Memória (Pró-Memória).

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El Iphan fue responsable por la fiscalización, protección, identificación, restauración, pre-servación y revitalización de los monumentos, sitios arqueológicos y bienes muebles del país, a través de una legislación específica, preparando técnicos, declarando patrimonios históricos, restauraciones y revitalizaciones, que aseguraron la permanencia de la mayor parte del acervo arquitectónico y urbanístico brasileño, así como del acervo documental y etnográfico, de las obras de arte integradas y de los bienes muebles.

El trabajo de preservación del patrimonio cultural nacional efectuado por el Iphan puede ser reconocido en los más de dieciséis mil edificios declarados patrimonio histórico na-cional, cincuenta centros y complejos urbanos, cinco mil sitios arqueológicos registrados, más de un millón de objetos, incluyendo acervo museológico, cerca de doscientos cin-cuenta mil volúmenes bibliográficos, archivos y registros fotográficos, cinematográficos y videográficos. Actualmente, Brasil cuenta con nueve monumentos culturales y naturales considerados por la Unesco patrimonio mundial.

En noviembre de 1979, el Iphan volvió a integrar la estructura básica del MEC y denomi-narse Secretaría del Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan), pasa a ser compe-tencia del Ministerio de Cultura. En abril de 1990, a través de la Ley No 8.029, se crea el Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural (IBPC), al cual son transferidos las competen-cias, el acervo, las recetas y presupuestos del Sphan. Correspondieron al IBPC todos los derechos, obligaciones y atribuciones. El instituto, cuya personería jurídica fue otorgada por el Decreto No 99.492, de septiembre de 1990, fue posteriormente denominado Insti-tuto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan), modificado en la Ley No 9.649, de mayo de 1998.

LBA

La Legião Brasileira de Assistência fue creada el 28 de agosto de 1942 por el presidente Getulio Vargas —una fundación con el objetivo de prestar asistencia social a la población carente. A través de sus programas, inclinados a la reducción de la mortalidad infantil, al desarrollo físico y psicosocial del niño en la franja de cero a seis años, a la reintegra-ción del anciano al medio social, al apoyo de discapacitados, a la inclusión social para el ejercicio de la ciudadanía, al incentivo de iniciativas empresariales, se transformó, en la segunda mitad de la década de 1980, en la mayor agencia de desarrollo social de América Latina. En 1995, luego de convivir con una sucesión de desgastes gerenciales a partir de 1990, la LBA dejó de existir. Hoy (2003), sin embargo, la implementación de una política social requiere de la estructura y capilaridad de aquella agencia para cumplir los objeti-vos del gobierno en el área.

Petrobras

Petróleo Brasileiro S.A., fundada en 1953, inició sus actividades con el acervo recibido del antiguo Conselho Nacional do Petróleo (CNP). A lo largo de cinco décadas, se convirtió en líder en prospección, explotación y distribución de derivados en el país, colocándose entre las veinte mayores empresas petrolíferas mundiales.

El gobierno instituyó en 1962 el monopolio de la importación de petróleo y derivados, con el objetivo de reducir el costo de las importaciones. Esa medida permitió que Pe-

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trobras realizara negociaciones que resultaron en una gran economía de divisas para el país, los años siguientes. En 1997, con la Ley No 9.478 fueron abiertas las actividades de la industria petrolífera a la iniciativa privada y creada la Agência Nacional do Petróleo (ANP), órgano regulador del sector.

Petrobras posee la tecnología más avanzada del mundo para la prospección, explotación y producción de petróleo en aguas profundas, título otorgado por la Offshore Technology Conference (OTC). Desde 1997 Petrobras participa de un selecto grupo de dieciséis países que producen más de un millón de barriles por día.

SestLa Secretaria de Orçamento e Controle de Empresas Estatais, actualmente denominada Departamento de Coordenação e Controle de Empresas Estatais (Dest), es un órgano pú-blico vinculado con el Ministerio de Planeamiento. Su función es coordinar la elaboración del Programa de Dispêndios Globais do Governo y el presupuesto de inversión de las empresas estatales. También hace la ejecución presupuestaria y controla los resultados de las empresas estatales con las metas prefijadas.

El Dest fue un órgano de fundamental importancia en la asistencia al ministro de Estado de Planeamiento, Presupuesto y Gestión en los asuntos relacionados con el Programa Nacional de Desestatización. La disponibilidad de informaciones económico-financieras sobre las empresas estatales y el establecimiento de parámetros para actuación de las empresas estatales corresponden al Dest.

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Bianor Scelza Cavalcanti