BÜROKRASİ KAVRAMI VE KURAMLARIyunus.hacettepe.edu.tr/~myildiz/BUROKRASI2.pdf · (yağma sistemi) – Siyasetçi‐idareci ayrımı bulanıklaşır. – Daha fazla sadakat ve teslimiyet

BÜROKRASİ KURAMLARI

METE YILDIZ

DERS 2: BÜROKRASİYE FARKLI KURAMSAL BAKIŞLAR

KAY 388 BÜROKRASİ

KISMI DERS PLANI VE OKUMALAR

• 29 Nisan: Bürokrasi: Kuramsal Yaklaşımlar • Okuma: Okuma Paketi Hafta 2 (Heywood, Bölüm 17, sf. 505‐

532)

• 6 Mayıs: Osmanlı

Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti’nde Bürokrasi

• Okuma: Okuma Paketi Hafta 3

• 13 Mayıs: Bürokrasinin Sorunları

ve Genel Değerlendirme• Okuma: Okuma Paketi Hafta 4 ve 5

• 20 Mayıs: II. VİZE GÜNÜ• Final Sınavları– 26 Mayıs‐6 Haziran, GÜNÜ

AÇIKLANACAK

FARKLI BÜROKRASİ TANIMLARI

• Olumsuz Tanım:– Etkisizlik, anlamsız ve zaman harcayan

formaliteler, yani kırtasiyecilik

• Siyaset açısından:– Yönetme işinin icrası

ile görevli devlet memurları

ve kamu görevlileri kitlesi, yani idari devlet mekanizması

FARKLI BÜROKRASİ TANIMLARI

• Örgütlenme açısından:– Sadece demokratik ve otoriter devletlerde değil,

modern toplumun bütün katmanlarında bulunan farklı

bir örgütlenme biçimi

• Sadece devlette değil, ticari kurumlarda, sendikalarda, siyasi partilerde de bürokrasi bulunur.

BİR SORUN OLARAK BÜROKRASİ

• Devlet büyüdükçe ve sorumlulukları genişledikçe bürokrasinin önemi artar.

• Bürokrasi sadece idareci ve siyasa uygulayıcısı değildir.

• Bürokratik gücün örgütlenmesi ve kontrolü, modern siyasetin en önemli sorunlarından

biridir.

BÜROKRASİ KURAMLARI

• Bürokrasi eleştirileri:– Liberaller

• Şeffaflık ve hesap verebilirliği yoktur.– Sosyalist ve Marksistler

• Sınıfsal boyun eğdirmenin bir aracıdır.

– Yeni Sağ• Kendine hizmet eder.

BÜROKRASİYE YÖNELİK ELEŞTİRİLER

1.

Kar güdüsü

ile disipline edilemezler.

2.

Piyasa baskılarına karşı

duyarlı

değillerdir.

3.

Vergi sistemiyle finanse edilirler, dolayısıyla verimlilik‐odaklı

çalışmak için güdülenmezler.

ÜÇ

FARKLI TÜR BÜROKRASİ

KURAMI

1.

Rasyonel‐idari aygıt olarak bürokrasiWeberyen Bürokrasi

2.

Muhafazakar bir güç

bloğu olarak bürokrasiSosyalist/Komünist Yaklaşım

3.

Aşırı

masraflı

yönetimin kaynağı

olarak bürokrasi

Yeni Sağ/Kamu Tercihi Kuramı

1. RASYONEL‐İDARİ MODEL

• Weber’e göre bürokrasi, gelenek ya da karizmanın tersine, bir rasyonel kurallar sistemine dayanan «ideal tip»de bir düzendir.

– Yasa ve yazılı

kurallarla düzenlenme

– Hiyerarşi ve komuta zinciri

– Görevlilerin yetkilerinin gayri‐şahsiliği– Kişisel takdiri en aza indiren bürokratik kurallar– Ehliyete dayalı

atanma ve yükselme, vb.


• Bürokrasinin temel özelliği rasyonelliğidir.

• Güvenilir, öngörülebilir ve etkili bir toplumsal örgütlenme yoludur.

– Diğer yönetim biçimlerinden teknik olarak üstündür.

• Kapitalizmin gelişiminin tüm örgütler için kaçınılmaz ve geri döndürülemez bir

sonucudur.


• Bürokratikleşme ve demokratikleşme, gelenek ve imtiyaz fikirlerini zayıflatırken rekabet ve

seçkinler yönetimi (meritokrasi) fikirlerini güçlendirmiştir.

• İdeolojiden bağımsız olarak bütün sanayi toplumları

bürokratikleşme açısından

benzeşmektedir.– Yakınsama (convergence) tezi


• James Burnham (1905‐1987)– 1941 tarihli «The Managerial Revolution»

kitabında , ideolojik farklılıklara rağmen bütün sanayi toplumlarının teknik ve idari becerileri

nedeniyle kendilerine yetki verilen bürokratlar tarafından yönetildiklerini savunmuştur.

– Yakınsama

tezini destekler.


• Modelin Sorunları– Örgütsel verimlilik‐demokratik katılım açmazı– Hiyerarşik eğilimlerin güçlenerek bir «memur

diktatörlüğü»ne dönüşebilme ihtimali• İnsan arzularını

ve bireysel özgürlüğü hapseden bir

«demir kafes»

olarak bürokrasi• Oligarşinin Tunç

(Demir) Yasası

(Iron Law of Oligarchy,

Robert Michels)– Demokratik ve bürokratik örgütlenme ilkelerini benimsemiş

çağdaş

toplumlara özgü

tüm kurum ve siyasi partilerde yönetim, bir azınlığı

elinde bulunmaktadır (KY Sözlüğü, sf.

184).


• Bürokratikleşmenin yol açtığı

sorunlara Weber’in öngördüğü çözümler:

– Seçim rekabeti

– Kurumsal ayrışma

2. Güç Bloğu Modeli

• Büyük oranda sosyalist analizden ve Marksizm’den kaynaklanmaktadır.

• Marx, Weber gibi kapsamlı

bir bürokrasi kuramı geliştirmemiştir.

– Bürokrasiyi kapitalizmin belli ihtiyaçlarıyla ilişkilendirmiştir.

– Devlet bürokrasisi tarafından oynanan sınıfsal rolle ilgilenmiştir.

– Bürokrasiyi burjuva çıkarlarının desteklenme ve kapitalist sistemin savunulma mekanizması

olarak

görmüştür.


Neo‐Marksist analizler:

•Ralph Miliband:– Üst düzey devlet memurları, sosyalist bakan ve

hükümetlerin radikal inisiyatiflerini sulandıran ve engelleyen muhafazakar bir veto grubu

– Mevcut ekonomik ve sosyal seçkinlerin bilinçli veya bilinçsiz müttefikleri


• Ralph Miliband:– Üst düzey devlet memurları, resmi olarak tarafsız

olmalarına rağmen sanayici ve işadamlarıyla aynı eğitim ve sosyal arka plana sahip olduklarından

onların fikir ve önyargılarını

paylaşırlar.• Radikal ve sosyalist devlet memurları

atanma ve terfi

süreçlerinde sorun yaşayabilir.

– Ulusal çıkarlar, kapitalizmin çıkarlarına göre tanımlanır.

• Bu durum, anayasal yollardan sosyalizme ulaşılmasını engeller.


• Ralph Miliband:– Devlet memurları

ile işadamı

grupları

arasındaki

ilişkinin devamı, devletin ekonomik hayata giderek artan oranda müdahale etmesinin sonucudur.

– Bu ilişkide sırası

gelince:• Devlet bürokrasisi ile özel sektör bürokrasisi personel

alışverişi yapar (döner kapı

modeli).

• Devlet memurlarına emekli olduklarında kârlı

iş imkanları

sunulur.


• Marx ve Engels’e göre sınıfsız, komünist bir topluma ulaşıldığında devletle beraber

bürokrasi de ortadan kalkacaktı.

• Marksist bürokrasi kuramı, sosyalist sistemlerdeki bürokratikleşme sorununu çok

irdelemez.– Etkili bir analiz: Leon Trotsky (1879‐1940)

• The Revolution Betrayed


• Trotsky:– Bürokratik yozlaşma sorununu işlemiştir.

• «Rusların geri kalmışlığı

ve proletaryanın siyasi tecrübe yoksunluğu nedeniyle devlet bürokrasisi, kendi çıkarlarını

korumak için Stalinist diktatörlük şeklinde sosyalizmin ilerlemesinin önünü

tıkamıştır.»

– Bürokrasi, siyasi devrimle ortadan kaldırılabilecek bir katmandır.

• Milovan Djilas (1911‐1995):– Bürokrasi, verimli serveti kontrol eden yeni bir sınıftır.– Komünist sistemler giderek bir tür devlet

kapitalizmine benzer.

3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli

• Bürokrasi eleştirileri sadece soldan gelmemektedir.

– Rasyonel tercih ve kamu tercihi

kuramları

• Bu yaklaşım, bürokratların çıkarı

ve motivasyonlarına odaklanır.

– Tüm bireyler, bürokratlar da dâhil olmak üzere, rasyonel, çıkarcı

ve fayda ençoklaştırıcılarıdır.

• Homo economicus


• William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government

– Yüksek bürokratlar mesleki anlamda kişisel çıkarları

ile motive olurlar.

• Çalıştıkları

birimi büyütmeye ve bütçelerini artırmaya çalışırlar.

• İş

güvencesini, ücretleri ve ilerleme imkanlarını

artırıcı, güç, yetki ve saygınlıklarını

ençoklaştırıcı

şekilde

hareket ederler.


• Niskanen:– Dolayısıyla devletin işlevlerinin artmasını

isterler.

• Atanmışlar seçilmişlere siyasa öncelikleri dikte ettirebilirler.

– Bürokratik güç

kontrol edilmedikçe veya engellenmedikçe serbest piyasa siyasası

takip

etme girişimleri başarısız olacaktır.


Yeni Sağ:

•Özel sektör‐kamu sektörü

karşılaştırmaları– ÖS: Rekabetçi piyasalar ve kârın ençoklaştırılması

– KS: Maliyetler geliri geçerse vergilerle karşılama

– KS: Genelde tekel olan devlet bürokrasileri• Savurganlık ve verimsizlik

• Düşük mal ve hizmet kalitesi

– Çözüm: Özelleştirme ve özel sektör tekniklerinin kamu sektöründe kullanımı

(Yeni kamu işletmeciliği)


• Kamu tercihine yönelik eleştiriler:– Bireyi sosyal çevresinden soyutlayarak inceler.– Bürokratlar, bütçeyi ençoklaştırmayı

değil, büroyu

biçimlendirmeye çalışır (Dunleavy)• Üst düzey bürokratlar parasal değil işle ilgili çıkarlarla

(zevklerine uygun bir iş, cazip bir iş

ortamı) ilgilenirler.

BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ

• Bürokrasinin öncelikli işi:– Yasama organı

tarafından çıkarılan yasaları

ve

hükümetlerin siyasalarını

uygulamaya koymak ve yürütmek

• Weberci bürokrasi modeli, yönetim dünyasını

politik dünyadan ayırır.

– Makinedeki dişli olarak bürokratlar (mı?)• Şeklen ast ve tarafsız olmalarına rağmen bürokratlar

siyaset sürecini önemli ölçüde etkilerler.


1. İdari işleri yürütmek– Bürokrasi: İdare, Siyasi İcra: Hükümet

– İki rol arasında net bir çizgi var mı?

– Çok fazla idari ayrıntı

memurların takdirine bırakılmaktadır.

2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak

3. Çıkarları

dile getirmek ve birleştirmek

4. Siyasi istikrarı

sürdürmek


2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak– Uzmanlık bilgisi ve tekeli mi?

• Siyasa seçenekleri nelerdir?• Siyasaların olası

etki ve sonuçları

nelerdir?

– Erişim: Üst düzey bürokratların siyasetçilerle günlük düzenli temas olanağı

– Siyaset ile içiçelik derecesi:• Siyaseten tarafsızlık (İngiltere, Japonya, Avustralya)• Siyasi atama sistemine tâbi (ABD)


2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak

• Siyasa tavsiyesi ve siyasa üretmek gerçekten farklı

mı?

– Bilgi akışının fiilen bürokratlarca kontrolü• Bilirkişilik ve uzmanlık avantajı

• Bilgi gizlenebilir ya da biçimlendirilebilir.


• 3. Çıkarları

dile getirmek ve birleştirmek– Siyasa oluşturulma sürecinde çıkar gruplarıyla

temas etme şansı– Korporatizm tehlikesi:

• Örgütlenmiş

çıkarlar ile devlet daireleri arasındaki ayırımın bulanıklaşması

– Klientalizm tehlikesi:• Devlet dairelerinin düzenleme ve denetlemelerinden

sorumlu oldukları

hizmet alıcısı

grupların çıkarlarına hizmet etmesi ve onlar tarafından kontrol edilebilmesi

durumu



sürdürmek

• Bürokrasinin bir düzen, istikrar ve süreklilik odağı

olması

işlevi

– “Bakan ve siyasetçi gidici, bürokrat kalıcıdır” düşüncesi

– Eğer bürokratlar kalıcı

ve profesyonel kamu görevlileri statüsünde iseler

– Siyasi olarak tarafsız iseler



sürdürmek

• Sürekliliğin dezavantajları:– Etkili kamu denetimi ve hesap verebilirlik

olmadığında yolsuzluk, yoksulluk ve rüşvet

– Kalıcılık devlet memurlarında kendini beğenmişliği veya dar görüşlülüğü

besleyebilir.

– Ortak çıkarı

belirmede kendilerini siyasetçilerden daha ehil ve üstün görebilirler.

BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ

• Weber’in bürokratik (verimli ve rasyonel) örgütlenmenin benimsenmesinin evrenselliği

iddiası

geçerli mi?– Siyasi, sosyal ve kültürel bağlamlardan kaynaklanan

farklılılar, dolayısıyla değişik örgütlenme şekilleri olabilir.

• 1980’lerden beri yeni sağ

fikirlerin oluşturduğu kamu harcamalarını

azaltma baskısı

– Yeni kamu işletmeciliği (New Public Management)– Ekonomik küreselleşmenin etkisi


• Merkezileşme ve Departmantalizm

(Merkezkaç baskılar, dairelerin kendi özel çıkarlarını

takip

etmesi; siyasi ve idari denetime direnmesi)– Örn: Çin’deki komunist parti bürokrasisi

• Sovyet komunist parti bürokrasisi ise çoğulculuğa daha yakındı.

– Departmantalizme karşı

rotasyon

ve daha sıkı

siyasi denetim

• Bu çaba bilirkişilik ve uzmanlık düzeylerini aşağıya çeker.• Bakan ve üst düzey görevlilerin bakanlık kültürüne çekilme

eğilimi (yerli gibi yaşama) ile dengelenir.


• Liberal‐demokratik bürokrasiler– En merkezi: Fransa, Napolyoncu yönetim modeli

• Merkezileşmiş, hiyerarşik, teknik uzmanlar topluluğu

• Sıkı

disiplin, tek biçimlilik

• Prestijli yönetim okulları

– Adem‐i merkeziyetçi bir örnek: ABD• Eşgüdüm ve yönlendirme sorunları

• Eyaletler ve yerel yönetimler

• Kuvvetler ayrılığı, Kongre denetimi

BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI

1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları

– Örgütlü

çıkarlarla ilişkiler

– Politikayı

yorumlama, geciktirme veya engelleme imkanı

2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki

3. Bürokratların statüsü

ve uzmanlıkları

BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI‐2


2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki– Bürokrat çok daha fazla sayıda– Siyasetçilerin kontrol menzilleri sınırlı

• Bürokratlar çokça takdir yetkisi kullanır.– Siyasetçi gidici, bürokrat kalıcı– Bürokrat tam gün çalışır, siyasetçinin bakanlık dışında

bir sürü

işi vardır.


ve uzmanlıkları

BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI‐3


2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki


ve uzmanlıkları– Bilirkişilik ve uzmanlık gücünden

• Meritokratik seçkinler, İngiltere’de Oxbridge’liler

– Liyakat ve başarıya vurgu

BÜROKRATLARIN KONTROLÜ

1.

Siyasi hesap verme mekanizmalarını oluşturma

– Kamu hizmeti kavramının öz‐denetiminin dışında– Meclise, yargıya ya da halka hesap verme– Örneğin, «Bakan sorumluluğu»

doktrini

– Başka kanallar: kamu denetçiliği– Basın ve çıkar gruplarının denetimi

2.

Kamu hizmetinin siyasallaştırılması3.

Karşı

bürokrasilerin tesis edilmesi


1.

Siyasi hesap verme mekanizmalarını

oluşturma

2.

Kamu hizmetinin siyasallaştırılması– Üst düzey bürokrasiyi siyasallaştırma/spoils system

(yağma sistemi)

– Siyasetçi‐idareci ayrımı

bulanıklaşır.

– Daha fazla sadakat ve teslimiyet (+)

– Hem teslimiyet, hem meritokrasi/liyakat zor (‐)

– «Kol mesafesi»

kaybolunca eleştirel bakış

zor (‐)

3.

Karşı

bürokrasilerin tesis edilmesi


1.

Siyasi hesap verme mekanizmalarını

oluşturma2.

Kamu hizmetinin siyasallaştırılması

3.

Karşı

bürokrasilerin tesis edilmesi– Danışmanlar, kabine/başkanlık ofisleri ve düşünce üretim

kuruluşları• Örnek: ABD’de Başkanın Yürütme Ofisi

– Resmi bürokrasiyi dengeleme (+)– Devlet birimlerinin ikizleşmesi ve bürokratik kavgalar (‐)

• Örnek: ABD’de Dışişleri Bakanlığı

ve Ulusal Güvenlik Konseyi

– Sadece duyulmak istenenleri mi söylüyor (?)– Karşı

bürokrasilerin siyasal denetimi zor (‐)

Yararlanılan Kaynaklar

• Heywood, Bölüm 17, sayfa 505‐532.

• Kamu Yönetimi Sözlüğü

(1998). Ankara: TODAİE.

Documents

BÜROKRASİ KAVRAMI VE KURAMLARIyunus.hacettepe.edu.tr/~myildiz/BUROKRASI2.pdf · (yağma sistemi) – Siyasetçi‐idareci ayrımı bulanıklaşır. – Daha fazla sadakat ve teslimiyet