Contribuciones al debate sobre la formulacin de polticas
pblicasDICIEMBRE DEL 2014, N.o 261Grupo de Anlisis para el
Desarrollo (GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572,
Lima 18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 | www.grade.org.pe1) A
travs de un anlisis de la incidencia de impuestos y transferencias,
se estiman losefectosdelapolticafiscalperuana sobre la pobreza y la
desigualdad UtilizandodatosdelaEncuestaNacional
deHogares(ENAHO)2009ydecuentas pblicas, este estudio lleva a cabo
un anlisis estndar de incidencia para evaluar la
pro-gresividaddelgastosocialylosimpuestos, su impacto sobre la
reduccin de pobreza y sus efectos sobre la
equidad.Afindeobservarlosefectosdelosdis-tintosimpuestosycomponentesdelgasto
socialenladistribucindelosingresos,
sehaceusodedistintasdefinicionesde ingreso que representan diversos
niveles de intervencinfiscal.Elprocesodecreacin de estas categoras
de ingreso se inicia con laidentificacindelingresodelasfamilias
previoalaintervencinestatal(oingre-sodemercado),paraluegoincorporar
secuencialmentelosimpuestosytransfe-renciasqueseconsideranenelanlisisy
as construir nuevas definiciones de ingreso.
As,sedefinen:(i)elingresodelmercado
(oingresoprimario)oelingresopercibido
porlosindividuosantesdeladeduccin deimpuestosdirectosydelarecepcin
detransferenciasgubernamentales;(ii)el
ingresonetodemercadooelingresode mercado menos los impuestos
directos; (iii) elingresodisponibleoelingresonetodel mercado ms las
transferencias monetarias directasylastransferenciasenalimentos;
(iv) el ingreso postfiscal o el ingreso
dispo-niblemenoslosimpuestosindirectos;(v)
elingresofinaloelingresopostfiscalms
transferenciasenespeciedeeducaciny
salud;y(vi)elingresofinal*oelingreso disponible ms las
transferencias en especie (ver grfico en la pgina
2).2)Lapolticafiscalperuanatieneun
impactolimitadoenlapobrezaylades-igualdad.Elloseasociaaungastosocial
bajo ms que a un gasto social
ineficienteElestudioencuentraquelosimpuestos directos como el
impuesto a la renta, las transferenciasdirectascomolosprogra-mas
sociales y las transferencias en especie de salud y educacin tienen
efectos positi-vossobrelaequidad.Alconsiderarsesolo el efecto de
los impuestos y transferencias
directas,elcoeficientedeGini(indicador
queaproximaelniveldedesigualdadal interior de una distribucin de
ingresos, por lo que 0 se refiere a la perfecta igualdad y
1,alaperfectadesigualdad)bajaapenas de0,504a0,489;sinembargo,cuando
setomanencuenta,adems,lastransfe-renciasdeeducacinylastransferencias
desalud,elGinidesciendehasta0,463.
Porotrolado,lastransferenciasdirectas
contribuyenareducirlapobrezaextrema enun1,2%y,latotal,enun0,8%,yson
especialmente efectivas en las reas rurales.Anlisis &
Propuestas | Diciembre del 2014Miguel JARAMILLO, Investigador
Principal de GRADE, y Brbara SPARROW, Investigadora Asistente de
GRADELa incidencia del gasto social y los impuestos en el
PerAportes para mejorar la efectividad de la poltica fiscal sobre
la redistribucin y la reduccin de la pobreza en el pas Se encuentra
que las transferencias directas logran reducciones mucho mayores en
la desigualdad y la pobreza en reas rurales que en reas urbanas
[...]; que los impuestos directos tienen un efecto pequeo sobre la
desigualdad [...]; y que los impuestos indirectos, una vez
considerados los efectos de la informalidad, son neutrales. 2
Anlisis & Propuestas | Diciembre del 2014Grupo de Anlisis para
el Desarrollo (GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal
18-0572, Lima 18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 |
www.grade.org.peEl grfico muestra las distintas categoras de gasto
pblico y el nivel de incidencia de cada una sobre la pobreza.
Aquellas con un coeficiente menor a cero son las que mayor impacto
tienen.Fuente: Clculos de los autores basados en la Encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO) 2009 y cuentas nacionales. Nota: El
gasto social incluye todas las transferencias monetarias (a
excepcin de las pensiones contributivas) y otras transferencias
directas ms el gasto pblico en educacin y salud.Progresividad del
gastoHistricamente,lapobrezaenelpasse
haconcentradoenlasreasrurales.A pesardelasignificativamigracinenla
ltimamitaddelsiglo,lasdiferenciasen el acceso a activos clave como
educacin
einfraestructurabsica(agua,electrici-dadycaminos)ayudanengranmedida
aexplicarlasdiferenciasenlastasasde pobreza entre las reas rurales
y urbanas. Endichalnea,esteestudioencuentra
que:(i)lastransferenciasdirectaslogran
reduccionesmuchomayoresenlades-igualdad y la pobreza en reas
rurales que enreasurbanas,loquereflejaquelas
transferenciasdirectasseconcentranen las reas rurales y se destinan
en funcin delosingresosdelosbeneficiarios,lo
queresultaenunamejorfocalizacinde
lastransferencias;(ii)comoseesperara,
losimpuestosdirectosnotienenefecto sobrelapobrezaenningunadelasreas
perosreducenligeramenteladesigual-dad, ms en reas urbanas que en
rurales; y(iii)losimpuestosindirectosaumentan la pobreza y la
desigualdad en reas urba-naspero,siseconsideranlosefectosde la
informalidad, son neutrales.3Grupo de Anlisis para el Desarrollo
(GRADE)Av. Grau 915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572, Lima
18Telfono: 247-9988 | Fax: 247-1854 |
www.grade.org.pe3)Losimpuestosdirectosmitiganlige-ramenteladesigualdad,mientrasque
losimpuestosindirectossonneutrales cuandoseconsideranlosefectosdela
informalidadLoscomponentesdelapolticafiscalpue-denserprogresivos(amayoringreso,
mayorporcentajedeimpuestos)oregre-sivos (a mayor ganancia, menor
porcentaje
deimpuestos).As,losimpuestosdirec-tossonmuyprogresivosperotienenun
efectomnimotantoenpobrezacomoen desigualdad: solo impactan el
ingreso de los decilesmsricos;esdecir,esasumidopor muy
pocos.Losimpuestosindirectosquesuelenser regresivos tienen un
efecto neutro debido
alosefectosdelainformalidad.Estolti-mopuedeexplicarseporelhechodeque
loshogaresconmsrecursostienenuna mayor probabilidad de comprar en
estable-cimientos formales, mientras que los
hoga-resmspobrescuentanconunamayor
probabilidaddecomprarproductosbajo
condicionesinformales,talescomovende-dores ambulantes o mercados
informales. 4)Lastransferenciasenespecietienen
elmayorefectosobrelaequidad,pero lastransferenciasdirectassonlasms
efectivas a corto plazo por sol gastado. El programa Juntos se
encuentra bien focali-zado y es efectivo para reducir la pobreza
extrema y
moderadaSilaefectividadesmedidacomoelefec-toredistributivodelatransferenciadividido
entresutamaorelativocomoporcentaje del producto bruto interno
(PBI), el indicador de las transferencias directas es mayor que si
aadimoslastransferenciasenespecie.Sin embargo, estos efectos no son
del todo com-parables.Lastransferenciasdirectas,como
elprogramaJuntos,estndiseadaspara
aumentarlosingresosyfomentarelusode
losserviciosdesaludyeducacinentrelos
pobres.Porotrolado,lastransferenciasen
especiesonesencialesparalaformacin
decapitalhumano,unainversinquesolo
serecuperaalargoplazo.As,laefectivi-dadlongitudinaldecadatransferenciaenla
reduccindeladesigualdadpuedeseralgo diferente de sus resultados
inmediatos.Al medir el monto de transferencias direc-tas destinado
a los pobres, se encontr que un 47% de las transferencias directas
llega a los pobres extremos, mientras que el 71% llega la poblacin
pobre total (utilizando las lneas de pobreza internacionales).
Adems, el gasto que lleg a los pobres no excedi por mucho el monto
requerido para que los beneficiarios alcancen las lneas de pobreza,
loquesugierequeelniveldelastransfe-rencia ha sido bien diseado.
Enestalnea,elprogramaJuntosse
encuentramejorfocalizadoquelastrans-ferencias en alimentos. Solo un
16% de sus
beneficiariosnosonpobres,encompara-cinconcasilamitaddelosbeneficiarios
delosprogramasdealimentos.Ellores-pondeaunamayorrigurosidadalcumplir
lasreglasdeasignacintantocomodesu enfoque en reas rurales.
Sinembargo,losestimadosmuestranque
duranteelperiododeestudiolastransfe-renciasdirectasnofueronsuficientespara
cerrar la brecha de pobreza en el pas. Ello
reveladosproblemas:labajacobertura
(Juntosylosprogramasdealimentossolo llegaronaun27%y36%delospobres,
respectivamente); y un valor de transferen-cia per cpita bajo.
Mientras que la transfe-rencia de Juntos cubre un 20% de la lnea de
pobreza extrema diaria (US$0,50 de los
US$2,5),losprogramasdealimentosms
significativosapenascubrenun7,5%dela lnea de pobreza extrema
diaria.Sin embargo, los estimados muestran que durante el periodo
de estudio las transferencias directas no fueron suficientes para
cerrar la brecha de pobreza en el pas. Ello revela dos problemas:
la baja cobertura (el programa Juntos y los programas de alimentos
solo llegaron a un 27% y 36% de los pobres, respectivamente); y un
valor de transferencia per cpita bajo. Anlisis & Propuestas
explora diversos temas de la realidad peruana a partir de los
resultados de investigaciones de GRADE, y plantea propuestas de
polticas pblicas. Su contenido no refleja necesariamente la posicin
institucional de GRADE ni de las instituciones auspiciadoras.Esta
publicacin se llev a cabo con ayuda de una subvencin del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canad, bajo la
Iniciativa Think Tank. Este documento de polticas se basa en los
hallazgos ms destacados del estudio de Miguel Jaramillo y Brbara
Sparrow publi-cado en el Documento de Investigacin 70 de GRADE, La
incidencia del gasto social y los impuestos en el Per.Los textos de
esta publicacin pueden ser reproducidos si se cita la fuente. Para
descargar este Anlisis & Propuestas y otras publicaciones de
GRADE, visite
Anlisis & Propuestas | Diciembre del 2014Recomendaciones de
polticasLosresponsablesdeldiseodepolticaseintervencionesdeinclusin
debentomarencuentaquelastransferenciasfocalizadassonlaforma
degastosocialmsefectivaparareducirlapobrezaenelcortoplazo,y que los
beneficios vinculados a las relaciones laborales formales tienden a
excluir a los pobres.
Elhechodequeen2009lastransferenciasdirectashayanlogradouna mayor
reduccin de la pobreza (14 y 10 veces ms en la pobreza extrema
ytotal,respectivamente)yladesigualdad(7vecesmayor)enlasreas
rurales,encomparacinconlasurbanas,seasociaaqueel95%delos beneficios
del programa Juntos se concentraron en el mbito rural. La poltica
social peruana enfrenta un reto trascendental: cmo reformar los
programas de alimentos, histricamente mal focalizados o propensos a
la corrupcin. Una recomendacin es evaluar el uso de sus recursos
para suplementar los beneficios del programa Juntos o expandirlo ms
rpida-mente y as mejorar la eficiencia en la reduccin de la
pobreza.ElprogramanocontributivodepensionesPensin65orientadoa
mayoresde65aosenextremapobrezaeimplementadoen2012,
aosdespusdelperiododeestudiosiguelalneadeesteobjetivo.Su
contribucin en la reduccin de la pobreza, en particular en el rea
rural, podra ser importante.
Noobstante,lareduccinsostenibledelapobrezayladesigualdad requiere
de un esfuerzo mayor para acortar las brechas entre los mbitos
urbano y rural, as como de mejoras significativas en la calidad de
los servi-cios pblicos bsicos, como educacin, que hoy en da tiende
a reproducir las desigualdades sociales en vez de
eliminarlas.4Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)Av. Grau
915, Lima 4 | Apartado postal 18-0572, Lima 18Telfono: 247-9988 |
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