Boletín CF+S - UPMhabitat.aq.upm.es/boletin/n51/n51.pdfAna Sanz Fernández Autores de los textos: Ángela Matesanz Parellada Patricia Molina Costa Julia Chamorro Capa Equipo de edición:

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Boletín CF+SISSN: 1578-097X.

Edita:Instituto Juan de Herrera.

Dirección:Agustín Hernández AjaMariano Vázquez Espí

Consejo editorial:José Fariña TojoJosé Miguel Fernández GüellMiguel Ángel GálvezGloria Gómez MuñozMargarita de Luxán García de DiegoPatricia Molina CostaÁlvaro Sevilla BuitragoIsabel Velázquez ValoriaCarlos Verdaguer Viana-Cárdenas

No 51. Marzo 2012(Des)regulaciones

Coordinación:Ana Sanz Fernández

Autores de los textos:Ángela Matesanz ParelladaPatricia Molina CostaJulia Chamorro Capa

Equipo de edición:César Corrochano BarbaRebeca Fernández YunqueraMireia Galindo BragadoCarlos Jiménez RomeraAlejandro Rodríguez SebastiánAna Sanz Fernández

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Boletín CF+S 51. Marzo 2012

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El concepto de suelo en la legislación urbanística española.— Ángela Matesanz Pa-rellada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Análisis de los instrumentos de intervención urbanística en suelo urbano.— PatriciaMolina Costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Procedimientos de intervención urbanística en suelo rústico. Análisis en el términomunicipal de Ávila (2005–2009).— Julia Chamorro Capa . . . . . . . . . . . . . 103

Noticias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133En la Red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

ISSN: 1578-097X. Edita: Instituto Juan de Herrera.

Editorial

Ana Sanz FernándezMadrid (España), abril de 2012.

De excepciones legislativas

O de cómo la realidad supera las peticiones de un Mr. Marshall contemporáneoLos materiales que componen este boletín son parcialmente antagónicos. Por una parte contamos con

una serie de artículos (basados en trabajos de investigación) relacionados con la legislación y los usos delsuelo, su evolución y sus diferencias. La vigencia de este tema es innegable pero, además, se ve reforzadapor la amenaza retratada a través de los monográficos de las secciones Noticias y En la red.

Estamos en un momento en el que, más que nunca, es necesario hacer una defensa de la regulaciónexistente en todos los ámbitos y, en particular, en lo público, en lo que nos afecta a la mayoría. Sudesregulación sistemática (mediante excepciones fiscales, amnistías, zonas francas, modificaciones y todotipo de artimañas) produce la devaluación de lo común y una vuelta a la cruda ley del más fuerte.

Tanto el territorio como los bienes que en él se encuentran (el agua, por ejemplo) están sufriendo unenvite por parte de las políticas neoliberales enmascaradas de recortes inevitables (al más puro estilo dela Doctrina del Shock). Algunas de esas agresiones parecían poderse evitar sólo mediante la aplicaciónde la legislación vigente, pero con la excusa de la crisis se comenzó a solicitar desde algunos ámbitos lamodificación ex-profeso de dichas trabas legislativas. Este ha sido el caso de la implantación Eurovegas,con unas exigencias que transformaban la parte del territorio en el que se implantara, en una especiede isla sin ley. Lo que que era una amenaza sin precedentes en el marco normativo del estado españolparece haberse quedado corto, ya que algunas de las reivindicaciones solicitadas por nuestro modernoMr. Marshall, el magnate Sheldon Adelson, están siendo incorporadas y no como una excepción, sino através una modificación íntegra de la normativa (reformas laborales, amnistías fiscales, construcción ensuelo rústico, etc).

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El suelo en la legislación urbanística española

Ángela Matesanz ParelladaMadrid (España), septiembre de 2009.1

Introducción 7Problemática actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Breve nota metodológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Marco general. Concepto de suelo 7Suelo y territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Suelo y ecología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Suelo y economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Suelo y sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Suelo y desarrollo urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Marco para el análisis del concepto suelo en la legislación urbanística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

El suelo en España. Legislación estatal del suelo 13Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 (LS56) . . . . . . . . . . . . 16Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen

del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS76) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por e que se aprueba el Texto Refundido de la Ley

sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS92) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Ley 6/1998 de 13 de abril, de Régimen del suelo y valoraciones (LS98) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de

Suelo (TRLS08) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Cuadros comparativos 48

Conclusiones 48

Bibliografía 52

Anexos. Legislación española 56

Introducción

Problemática actual

El momento crítico en el que se encuentra actualmente el sistema que ha dominado el mundo en losúltimos tiempos nos hace reflexionar sobre su base y sus posibles errores. Durante este periodo, desdelas instituciones se ha apoyado el crecimiento sostenido y permanente como única fuente de progresoy bienestar. Sin embargo, los últimos acontecimientos que evidencian las crisis económica, inmobiliaria,alimentaria y energética, muestran las repercusiones de ese crecimiento ilimitado.

El caso español ha sido el paradigma de este desarrollo continuo de la urbanización, impulsado poruna burbuja inmobiliaria en constante aumento durante años al amparo de la legislación y de las distintasadministraciones que veían aumentar la ‘‘riqueza’’ del país gracias al impulso de la construcción. Unade las consecuencias de este proceso ha sido una ocupación indiscriminada del territorio, estando éstesometido a las grandes presiones del mercado inmobiliario. El desorbitado precio de la vivienda, al quese le ha atribuido tradicionalmente a la carestía de suelo, ha servido de justificación la ‘‘necesidad’’ deocupar más territorio. Aunque el suelo es un recurso natural finito, como el agua o las energías fósiles,no hay ningún tipo de conciencia a cerca de los límites su consumo, al contrario de lo que sí ha venidosucediendo en los últimos años con otros recursos. Los instrumentos de ordenación y planeamiento hanestablecido el marco de actuación en el territorio y han permitido, durante todo este tiempo, el usointensivo de éste. Por este motivo, parece pertinente estudiar qué tratamiento se le ha dado al suelo enla legislación, desde su definición y cualidades hasta sus posibles usos.

1Este artículo forma parte del trabajo de documentación La institucionalización de la sostenibilidad en el planeamientourbano, realizado en el Departamento de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arqui-tectura de Madrid, desarrollado a lo largo del curso de doctorado Periferias, sostenibilidad y vitalidad urbana bajo la tutelade Agustín Hernández Aja. El texto fue revisado por la autora en mayo de 2011, realizándose algunas modificaciones aloriginal, pero sin incorporar nuevos contenidos.

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8 Boletín CF+S 51. (Des)regulaciones

Breve nota metodológica

La investigación toma como principal objeto de estudio en la legislación urbanística española y partedel análisis del tratamiento que en ella del suelo , desde la primera Ley de Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbanística, de mayo de 1956, hasta el texto refundido más reciente de enero de 2008. El trabajo quese desarrolla a continuación trata de dar unas ideas generales de la evolución de este término y desu influencia en el desarrollo urbanístico, tomando únicamente la legislación estatal a pesar de que lascompetencias en vivienda y urbanismo pertenecen a las comunidades autónomas.

El trabajo se estructura en dos partes claramente diferenciadas: la introducción del concepto de sueloy su relación con otras áreas, y el estudio de dicho término en la legislación. En primer lugar, se realiza unasomera retrospectiva de la incursión del concepto de suelo en la legislación y la relación de su evolución,a lo largo de los años, con distintos temas. En segundo lugar, se procede al análisis de la legislaciónurbanística en los aspectos relacionados con el tratamiento sostenible del suelo, bien sea para favorecerloo impedirlo, a partir de los conceptos detectados en la primera parte de la investigación.

Marco general. Concepto de suelo

Suelo y territorio

Suelo, que generalmente podría considerarse un término de sencilla definición, tiene un gran númerode acepciones que, en su mayoría, nada tienen que ver con la utilización que de él se hace en la legislaciónurbanística. En la primera definición de la Real Academia de la Lengua se habla de suelo como «superficiede tierra»2, física y concreta, que no coincide con el uso como término global que se hace de él en lalegislación. La relación con lo construido no aparece hasta la cuarta entrada, «Sitio o solar de un edificio»,que se relaciona directamente con la siguiente definición: «Superficie artificial que se hace para que elpiso esté sólido y llano». En esta última se señalan ya cualidades contrarias al suelo de la agricultura ydel mundo rural que aparecía en la mayoría de las entradas anteriores. A pesar de que en el conjunto dedefiniciones se apuntan algunos temas relacionados, no se puede establecer una correspondencia directaentre ninguna de ellas y el planeamiento.

Esta falta de coincidencia lleva a considerar la posible confusión en el empleo de los términos sueloy territorio en el planeamiento, utilizados habitualmente como sinónimos. Aunque según el diccionario,ambos son «superficies de tierra», hasta la octava acepción de suelo, no encontramos una entrada enla que se haga alusión al territorio, en este caso vinculado a ‘‘nación’’3. Esta relación, muy concreta,queda patente en la primera de las definiciones de territorio4, aunque más adelante encontramos otrasde carácter más genérico como ‘‘lugar a defender’’5, definición a la que alude Mariano Vázquez en«Pensar el territorio desde las perspectivas ecológica, social y económica»:

Como ven la idea de territorio tiene un carácter local, ligado al devenir de los organismos, que dependen deél de una forma u otra y que resulta ser un espacio que tiene que defenderse de otros congéneres que puedancompetir con él.

Vázquez, 2010

Esta idea de ecosistema sí se recoge sin embargo en otras definiciones de medios más informales comola Wikipedia. En esta enciclopedia electrónica se encuentran además otras definiciones de territorio ysuelo relacionadas directamente con la disciplina urbanística:

Territorio: Por último hay que citar a la ordenación del territorio como disciplina técnica relacionada con lageografía. En la ordenación del territorio este ultimo término suele conceptualizarse de dos maneras diferentes.Primero y más comúnmente como sinónimo de suelo. Aquí ordenar el territorio quiere decir regular los distintosaprovechamientos y usos que le dan al suelo diferentes agentes. Pero en otros casos también puede entenderse comosinónimo de sistema socioecológico con lo que se estudian los diversos subterritorios que lo forman (comarcas,municipios, sistema urbano) y las relaciones y flujos horizontales que los unen con el fin de lograr un desarrollosocioeconómico equilibrado y equitativo entre éstos.

Suelo: Desde el punto de vista del urbanismo y la planificación territorial, el suelo es el espacio físico,en tanto que lugar sobre el que se construyen los edificios y las infraestructuras. La regulación y planificación

2«1. m. Superficie de la Tierra» (RAE, 2001).3«8. m. territorio (superficie terrestre de una nación, región, etc.).» (RAE, 2001).4«1. m. territorio (|| superficie terrestre de una nación, región, etc.)» (RAE, 2001)5« 4. m. Terreno o lugar concreto, como una cueva, un árbol o un hormiguero, donde vive un determinado animal, o

un grupo de animales relacionados por vínculos de familia, y que es defendido frente a la invasión de otros congéneres.»RAE, 2001

El concepto de suelo en la legislación urbanística española. Ángela Matesanz Parellada 9

urbanísticas definen distintas categorías de suelos, según la tipología de iniciativas que se autoriza sobre ellos,tales como construcción de viviendas y equipamientos públicos (suelo edificable), construcciones industriales (sueloindustrial), vías de transporte, áreas de recreo o de protección ambiental, explotación agraria (suelo agrícola), etc.

El suelo así entendido es una categoría económica importante para la descripción del mercado de la vivienday la determinación del valor de las inversiones.

Wikipedia, 2009

Aunque la variedad de definiciones resulta un poco confusa, en muchas aparece la condición de sueloy territorio como superficies-soporte, en general, desligadas de sus características geofísicas, sobre todoen el caso del suelo, y relacionadas directamente con la economía en los aspectos urbanísticos.

Suelo y ecología

La capa superior de la corteza terrestre, que habitualmente se conoce como suelo, está constituida por partí-culas minerales, materia orgánica, agua, aire y organismos vivos. En ella reside la mayor parte de la biosfera. Suformación es un proceso extremadamente lento, con lo que puede considerarse como un recurso no renovable. Enél se desarrollan las actividades humanas, juega un papel central como hábitat y patrimonio genético, almacena,filtra y transforma muchas sustancias, constituyendo el mayor ‘‘almacén’’ de carbono del planeta. Los daños quepuede sufrir su estructura (compleja y variable) repercuten en los medios naturales y ecosistemas.

Ministerio de Medio Ambiente, 2008

Se llama ciencia del suelo a la rama científica que entiende y estudia el suelo como recurso natural,en sus orígenes, características, clasificación, uso y gestión. La edafología, englobada en la anterior, es laencargada del estudio de las relaciones del suelo con otros organismos, animales o plantas. Aunque comohemos podido observar, prima en general su función como soporte, cada vez señala más su valor físico,no sólo como base, sino también como una parte esencial de distintos ecosistemas.

El suelo es un espacio vivo que sirve para el desarrollo de la vida animal y vegetal en zonas no urbanizadas yque en la ciudad constituye el soporte físico sobre el que se asientan todos los usos urbanos.

Fariña, 2000

Suelo y economía

El suelo es un recurso económico, natural, escaso y no renovable. Además [. . . ], desde el punto de vistaeconómico el suelo puede tener tres finalidades (Riera, 1997): 1) Espacio para las actividades productivas, infra-estructuras o residencias. 2) Bien productivo que aporta materiales para la agricultura, o 3) Depósito de valor,como bien de inversión.

Berges y Ontiveros, 2007

La relación establecida actualmente entre suelo y economía, que podría hacer alusión a la tercera delas finalidades expuestas por Riera (1997), es relativamente reciente. En dicha relación se ha producidoun importante proceso de cambio; se ha pasado de su entendimiento como bien productivo, al de espacioproductivo, para terminar entendiendo el suelo como un bien financiero.

Aunque históricamente las distintas actividades productivas estaban directamente vinculadas a latierra y a sus procesos físicos, la evolución de los sistemas de producción y la propia economía cambiaronesta situación. Como explica José Manuel Naredo en Desarrollo económico y deterioro ecológico ymás ampliamente en La Economía en Evolución, la ruptura entre el mundo físico y la economía se produjodefinitivamente a finales del siglo XVIII, con los economistas neoclásicos y su visión del sistema económico,que coincidió con el cambio de sistema de producción derivado de la revolución industrial. De la visiónmercantilista, en la que toda ganancia venía acompañada de las pérdidas de otro, se pasó a las teoríasde los economistas fisiocráticos franceses, quienes trataron de incorporar la relación entre la economía ynaturaleza a través de la producción, que se convirtió en el centro del sistema económico moderno. Laproducción de la que hablaban los fisiócratas estaba relacionada con las ideas organicistas de la agronomíay se consideraba siempre acompañada de un proceso físico, aunque también se relacionaba directamentecon términos monetarios. Este concepto de producción fue perdiendo poco a poco la componente física,pasando a considerarse exclusivamente su valor. A esto se sumó la influencia de las teorías liberalizadoras


de Adam Smith, que se convirtieron en la base de la economía moderna, cada vez más alejada de lossistemas naturales. Como indica Carpintero (2005) (:)

Implícitamente esta operación lleva aparejada también el abandono de otro elemento que, más vinculado a latierra, seguía manteniendo cierto eco de las viejas inquietudes, a saber: la concepción de ‘‘territorio’’ como soportetanto de las propias actividades económicas como para la producción de bienes y servicios y el vertido de todotipo de residuos.

Carpintero, 2005

Sin embargo, esta evidente desvinculación de lo físico no ha modificado en absoluto el interés de laeconomía por el territorio como fuente de riqueza. Lejos de la productividad agrícola o ganadera, lasplusvalías derivadas de la futura urbanización, del simple cambio de uso y de la compra-venta de terrenoshan sido, durante años una de las principales fuentes de riqueza. Este cambio en el territorio marcadopor los flujos económicos ha sido ampliamente analizado, como en el caso de S.V. Ciriacy-Wantrup(1906-1980), cuyos escritos sobre economía agraria californiana, tratan los problemas de la sustitución delos terrenos agrícolas por las nuevas urbanizaciones, con razonamientos que podríamos aplicar tambiénal caso español. Además, apunta la importancia de la relación directa de este fenómeno con las políticasde suelo:

Los objetivos generales de todas las políticas públicas, son frecuentemente expresados como la maximizaciónde algunos valores o cantidades tales como la renta nacional, el beneficio social neto o el interés público.

Ciriacy-Wantrup en Aguilera (1997)

La relación entre suelo y economía aparece en el cuerpo principal de gran parte de la legislaciónurbanística occidental, tanto en la relación de la expansión urbanística con el desarrollo económico comoen las menciones, algo contradictorias con el punto anterior, a la lucha contra la especulación. A pesar dela alusión de Ciriacy-Wantrup a la máxima de las políticas públicas de suelo, tan duramente expresadaen 1960, en los últimos años se han visto algunos intentos de introducir en ellas otros valores, al menosa nivel dialéctico, derivados de las políticas europeas.

Suelo y sostenibilidad

En 1971, en los albores de la crisis energética que puso en jaque el modelo de la sociedad tecnológica,se publicó el Primer Informe del Club de Roma, Los límites del crecimiento. En éste por primera vezse dudaba del crecimiento ilimitado como fuente de bienestar y motor de desarrollo, haciéndose visibleuna postura opuesta a las tendencias políticas y económicas del momento. Empezaban a tomar fuerzalos movimientos ecologistas y en 1982 la ONU hizo pública su Carta Mundial para la Naturaleza, que semostraba también consciente del deterioro de los sistemas naturales que dimana del consumo excesivoy del abuso de los recursos naturales y la falta de un orden económico adecuado6. Un año más tarde seformó la Comisión Mundial del Medio Ambiente de la ONU. A pesar de todo este movimiento, parecíahaber un proceso paralelo en el tiempo, pero divergente en las ideas, entre esta corriente y la políticaeconómica mundial.

Casi veinte años después del Primer Informe del Club de Roma, entre 1987 y 1988 apareció el InformeBrundtland, encargado por la ONU al Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). Este informe,titulado Nuestro futuro común, planteó una serie de ideas acerca de lo que ese mismo año pasaría adenominarse desarrollo sostenible y que aún hoy siguen vigentes.

Estas ideas tomaron fuerza en la Unión Europea, que en 1990 publicó el Libro verde del medio ambienteurbano, en el que no sólo se trataban problemas ambientales, sino que empezaba a tener en cuenta elterritorio. Dos años más tarde, y casi veinte años después del primer Informe Meadows, se publicó unsegundo titulado Más allá de los límites, con el que se intentaban suavizar las ideas negativas hacia eldesarrollo. Éste fue considerado por muchos un paso atrás respecto al primero en sus aspectos más críticoscon el sistema. Ese mismo año tuvo lugar en Río de Janeiro la célebre Cumbre de la Tierra, que supusoun punto de inflexión en las políticas medioambientales mundiales, y por lo tanto también europeas.

6«La Carta Mundial de la Naturaleza», reportaje del diario El País del 12/11/1984. http://www.elpais.com/-articulo/sociedad/ORGANIZACIoN_DE_LAS_NACIONES_UNIDAS_/ONU/Carta/Mundial/Naturaleza/elpepisoc/-19841112elpepisoc_8/Tes/.

http://www.elpais.com/\discretionary -articulo/\discretionary -sociedad/\discretionary -ORGANIZACIoN_DE_LAS\discretionary -_\discretionary -NACIONES\discretionary -_\discretionary -UNIDAS\discretionary -_\discretionary -/\discretionary -ONU/\discretionary -Carta/\discretionary -Mundial/\discretionary -Naturaleza/\discretionary -elpepisoc/\discretionary -19841112elpepisoc_8/\discretionary -Tes/


Programas marco y suelo

Una de las respuestas a la cumbre de Río de Janeiro de 1992, fue la puesta en marcha por parte de laUnión Europea del V Programa Marco de Medio Ambiente, primer compromiso comunitario a favor deldesarrollo sostenible. Su principal objetivo era establecer nuevas políticas, a todos los niveles, encaminadasa conseguir un modelo de desarrollo más sostenible. Cabe destacar que se partía de la base de que nobastaba con una simple modificación de la legislación, ya que en muchas ocasiones los objetivos que seesperaría alcanzar de esta manera «fracasarían por la presión de los sectores económicos» (CCE, 1999).

Este programa se organizó en siete temas (Cambio climático, Acidificación, Protección de la naturalezay biodiversidad, Agua, Medio ambiente urbano, Zonas costeras y Residuos) y cinco objetivos medioam-bientales (Estrategias, Sectores, Instrumentos, Dimensión internacional e Información, transparencia yresponsabilidad compartida). En este contexto, el suelo aparecía de forma transversal en dos de los temas:en Protección de la naturaleza y biodiversidad y en Medio ambiente urbano. En el primero, a pesar deque se apuntaba a «la pérdida de suelo provocada por la expansión urbanística y la construcción de redesviarias [. . . ]» (CCE, 1999) como una de las principales amenazas para la biodiversidad, no se planteabanacciones para combatir el problema del suelo directamente. Mientras en Medio ambiente urbano, dondesí se trataba en mayor profundidad la problemática del suelo y el desarrollo descontrolado, aunque no seespecificaban inicialmente mediadas o metas claras a cumplir, sí se apostaba principalmente por cambiosen la legislación. Más adelante, en las revisiones de 1994 y, especialmente, de 1998, a través de la Comu-nicación marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea, se ampliaron estasmedidas, llegando a compromisos concretos, lo que constituyó «un paso importante hacia la aplicaciónde un planteamiento más integrado y estratégico a los problemas urbanos» (CCE, 1999).

Además de estas nuevas aportaciones sobre el inicial V Programa Marco, en su revisión se volvió atratar, entre otros ‘‘nuevos problemas’’, el del suelo. En este punto se hablaba del suelo como elementonatural, tratando principalmente los problemas de contaminación y desertificación. Como complementoa esto, y a la hora de analizar los ‘‘instrumentos’’, se apuntaba a mejorar los de ordenación territorial enpro del desarrollo sostenible, hablándose en todo momento de buscar un marco de política común parael territorio.

En el VI Programa Marco de Medio Ambiente, elaborado en 2001 como continuación del anterior, semencionaba ya como uno de los problemas especialmente preocupantes, junto a otros como la pérdida debiodiversidad y el cambio climático, la pérdida y degradación de suelos (CCE, 2001). Este documento,titulado Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos. Programa de acción para el medio am-biente en Europa en los albores del siglo XXI, se centraba en cuatro temas: Naturaleza y biodiversidad:proteger un recurso único; Resolver el problema del cambio climático; Medio ambiente y salud; y Gestiónsostenible de recursos naturales y residuos. En este caso, el suelo era tratado, aunque con cierta pro-fundidad, casi exclusivamente en el primero de los bloques, Naturaleza y biodiversidad, sin mencionarseapenas en el de Gestión sostenible de recursos naturales y residuos. Se abordaban directamente los usosy la protección del suelo como puntos fundamentales, sobre todo en las áreas costeras y rurales dondela presión urbanística se hace más notable. Se destacaba en este punto la importancia de reconocer susfactores medioambientales y de tratar al suelo según varias dimensiones que consideraran todas sus posi-bles acepciones, desde la erosión y desertificación, a la contaminación por vertidos y atmosférica, pasandopor la pérdida de suelo debida a la urbanización o la de su función como sumidero en la lucha contra elcambio climático. El término suelo aparecía, por tanto, tratado en toda su complejidad.

Además, y al igual que el programa anterior, proponía una serie de estrategias, destacando en este casola existencia de una dedicada al suelo: «Introducir la dimensión medioambiental en las decisiones sobreplanificación y gestión de los usos del suelo». En ella se hacía referencia concreta a la influencia que sobrelos problemas medioambientales, que trataban otras estrategias, tienen tanto los usos del suelo como laactividad intensiva, y se decidía apostar, entre otros, por la dimensión territorial de la planificación y elmedio ambiente, la importancia de la evaluación de impacto ambiental y la «planificación sostenible delos usos del suelo, incluso por lo que se refiere al desarrollo urbano».

El suelo ha ido cobrando importancia dentro de los temas tratados por la Unión Europea en el área demedio ambiente. Así, en 2002, se publicó la Estrategia temática sobre suelo que en el VI Programa Marcose planteaba como la primera de las acciones recogidas en Naturaleza y biodiversidad. Este documentoexponía con mayor profundidad los distintos problemas que en el Programa Marco se atribuían al suelo. Apesar de centrarse en su dimensión más ambiental, al incidir la mayoría de los puntos en su conservación,la contaminación, y sus propiedades ambientales, también trataba su pérdida como recurso o como partede un ecosistema debido a cambios de uso, principalmente para su urbanización. Así, por un lado serecogía el problema del sellado del suelo, fenómeno consistente en cubrir el suelo para la construcción deviviendas, carreteras u otros fines, señalando su irreversibilidad y los problemas que produce en ciclos


como el del agua. Por otro, señalaba su inseparable relación con el urbanismo y las consecuencias queeste tiene sobre, el tan mencionado por la Unión Europea, ‘‘desarrollo sostenible’’:

Este fenómeno tiene una relación muy estrecha con las estrategias de ordenación territorial, en las que la-mentablemente no se suele tomar en cuenta lo suficiente los efectos de las pérdidas de suelo irreemplazables.[. . . ]

Tampoco existe información acerca del tipo de suelos que se está sellando. Una cierta disminución del suelodisponible es inevitable; pero, si el suelo afectado por este sellado desempeña un papel importante en la produc-ción alimentaria, la conservación de la naturaleza, el control de inundaciones o cualquier otra función vital, susconsecuencias afectan negativamente al desarrollo sostenible. [. . . ]

CCE, 2002:47

Como posible solución se señalaba la importancia de la política y legislación referente a la ordenaciónterritorial, y se planteaba promover la importancia de tener en cuenta las características del territorio, através de la Comunicación sobre ordenación y medio ambiente (la dimensión territorial). En esta mismalínea se presentó en 2001 la Comunicación Una Europa sostenible para un futuro mejor, que dio lugar ala Estrategia Territorial Europea, que, entre otras, señalaba como una de sus premisas el control de laexpansión urbana.

Un año antes de que se publicara la Estrategia para la protección del suelo, en 2001, se había aprobadoya la necesidad de establecer un «Marco comunitario de cooperación para el desarrollo sostenible enel medio urbano», llegando a publicarse en 2004 la Comunicación de la Comisión titulada Hacia unaEstrategia temática sobre el Medio Ambiente Urbano y en 2005 la Comunicación de la Comisión al Consejoy al Parlamento Europeo sobre una Estrategia temática para el medio ambiente urbano. A pesar de quetanto en los programas Marco como en la Estrategia de protección del suelo apenas se trataba la relacióncon lo urbano, estas comunicaciones acerca del medio ambiente urbano se centraban más en este aspecto.Además de hablar de otros problemas, como la contaminación, la biodiversidad, etc., se criticaba elexcesivo desarrollo urbanístico, su relación con el consumo de suelo y sus negativas consecuencias. Siempredesde la política, también la económica, y desde la legislación, se trataba de promover el urbanismosostenible que definía en Una visión para el urbanismo sostenible:

El urbanismo sostenible es un proceso en el cual todos los protagonistas (autoridades nacionales, regionalesy locales; ciudadanos; organismos de representación local; ONG; universidades; y empresas) colaboran con el finde integrar las consideraciones funcionales, medioambientales y de calidad para proyectar y planificar un entornoedificado que:

trate el suelo como un recurso precioso que debe utilizarse de la manera más eficiente posible, reutilizandosolares y edificios vacíos dentro de las zonas urbanas en vez de construir en terrenos vírgenes, evitando asíla expansión urbana (ciudades densas y, a nivel regional, descentralización concentrada);

tenga en cuenta la relación entre, por una parte, las ciudades y sus zonas metropolitanas, y, por otras, lasregiones en las que se sitúan;

asegure que los nuevos proyectos urbanísticos estén localizados de manera estratégica, sean accesibles me-diante los transportes públicos, y respeten el medio ambiente natural (biodiversidad, salud y riesgo me-dioambiental);

presente una densidad e intensidad de actividad y utilización suficientes para que los servicios como lostransportes públicos sean viables y eficientes, respetando, al mismo tiempo, un entorno de calidad (intimidady espacio privado; minimización de efectos nocivos, como el ruido, por ejemplo);

fomente una utilización mixta del suelo con el fin de sacar el mejor partido posible de los beneficios de laproximidad y limitar así al máximo los trayectos entre domicilio, tiendas y lugar de trabajo.

COM(2004)60 final

Desde 1992 hasta la actualidad se observa que, al tiempo que las políticas de desarrollo sosteniblehan ido tomando una importancia cada vez una mayor en la agenda de la Unión Europea, al menos ensus comunicaciones, el suelo ha ido teniendo cada vez más peso dentro de ellas. Inicialmente la prin-cipal preocupación fue la contaminación y la desertificación de suelos, sin relacionarlas apenas con elfenómeno urbano. Por ello, en las primeras políticas concretas de suelo se hablaba casi siempre de or-denación territorial, entendiendo que es la encargada de proteger los terrenos naturales de este tipo deproblemas, tratándolo como algo exclusivamente medioambiental, y sin mencionar casi al planeamien-to o a las políticas urbanas. La fusión de los problemas del suelo, con sus causas y sus consecuencias,no ha llegado hasta la Estrategia de medio ambiente urbano, en la que se retoma un concepto de suelomás general, en contraste con la clara distinción preexistente entre suelo (concreto)=terreno y territorio(abstracto)=rural.


Suelo y desarrollo urbanístico

Las últimas comunicaciones de la Comisión Europea sobre medio ambiente urbano señalan como laprincipal amenaza para el suelo a la expansión urbanística descontrolada, que se acelera a mayor ritmo queel crecimiento de la población. Se expresa la necesidad de planificar desde el punto de vista del impactourbano, promoviendo la utilización de solares en desuso en las ciudades y en algunos casos también elaumento de la densidad de usos del suelo. Así, entre los objetivos de la comisión redactora de Hacia unaestrategia temática de medio ambiente urbano destacaba el de «Promover modelos de asentamiento queusen eficazmente los recursos, limitando con ello la utilización de terreno y la expansión urbana». Todasestas estrategias le dan gran importancia a la legislación urbanística como instrumento.

El reciente informe europeo, Sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los dere-chos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario,con fundamento en determinadas peticiones recibidas, elaborado por Margrete Auken, denuncia lasprácticas urbanísticas que se han desarrollado en España en los últimos años amparadas por las admi-nistraciones y en algunos casos por la legislación.

Considerando que se han dado muchos casos en que todas las administraciones, central, autonómicas y localeshan sido responsables de haber puesto en marcha un modelo de desarrollo insostenible, que ha tenido gravísimasconsecuencias, por supuesto medioambientales y, además, sociales y económicas.

Auken, 2009

Una de las principales justificaciones para estas prácticas ha sido la supuesta necesidad de aumentarla oferta de suelo para bajar el desmesurado precio de la vivienda. El derecho a una vivienda digna,reconocido en el artículo 47 de la Constitución, prima la utilización del suelo según el interés general,entendiendo como su principal fin el ser soporte de dicho derecho.

En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobretodo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy pareceasimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando elimpacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insisteclaramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Co-misión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudadcompacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental,segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimientode infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es tambiénun recurso natural, escaso y no renovable.[. . . ]

TRLS08

Tal y como se recoge en el preámbulo de la última ley del suelo, el urbanismo en España se ha carac-terizado por su perfil expansivo y creador de nueva ciudad. Sin embargo, las ideas acerca del ‘‘desarrollosostenible’’ (imposible acuerdo entre crecimiento y sostenibilidad) que se recogen desde hace años en losdocumentos de la Unión Europea empiezan a tener su reflejo en la legislación española. Aunque desde laAdministración se considera que «el crecimiento urbano sigue siendo necesario», éste pretende ser res-petuoso y sostenible. Tal ambigüedad se refleja también, en el anterior fragmento, en el que se define alsuelo como «recurso económico» y «recurso natural, escaso y no renovable», teniendo, en cierta medida,estas consideraciones consecuencias opuestos.

Pero estas aproximaciones a la sostenibilidad y al entendimiento del suelo como recurso son relati-vamente recientes, ¿cómo ha entendido y tratado la legislación al suelo a los largo de las distintas leyesestatales? ¿A qué se refieren cuando hablan de suelo?

Marco para el análisis del concepto suelo en la legislación urbanística.

Como se expone a continuación, el suelo como tal, sin ningún adjetivo que lo acompañe, no habíasido definido en la legislación urbanística española hasta la última Ley del Suelo (Ley del Suelo de 2007y Texto Refundido de 2008), que en su Exposición de motivos se refiere a él como «un recurso económicoy un recurso natural, escaso y no renovable».

Tal y como se ha visto, intentar definir con una sola idea el concepto de suelo en la legislación no seríadel todo correcto; pudiendo encontrar, en mayor o menor medida, según el análisis previo del término yno en todos los casos, los siguientes conceptos:


1. Suelo = reserva natural, ecosistema. Se corresponde con el territorio como soporte y fuentede vida, de todo tipo, sin ser excepcional por sus valores o producción, pero imprescindible para elplaneta.

2. Suelo = bien natural de carácter excepcional. En general hace referencia a porciones deterritorio concretas y escasas, entendidas como algo a cuidar. Inicialmente para considerarse dentrode esta categoría se tenía en cuenta la belleza, el paisaje, y las zonas históricas, aunque con el pasodel tiempo se han incluido determinados ecosistemas.

3. Suelo = productor y soporte de actividades productivas relacionadas con sus recursos(agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos). En referencia a todo tipo de actividad que base susprincipios en la explotación de los recursos naturales del suelo, siendo éste por tanto soporte yfuente de la actividad.

4. Suelo = soporte de vida urbana y actividades económicas (industria, terciario..). Soportede vivienda, y por tanto de la vida de sus habitantes y todas sus actividades.

5. Suelo = recuso económico, bien financiero. Fuente de beneficios, en general por la compraventade terrenos o viviendas.

El suelo en España. Legislación estatal del suelo

Los cambios que ha ido sufriendo la legislación urbanística en el Estado español a lo largo de los últimosaños han provocado una progresiva desregulación de la actividad urbanizadora, con nefastas consecuencias paranuestro medio ambiente y para la calidad de vida de los ciudadanos.

Hernández, 2002

Suelo y legislación. Posibles orígenes de la utilización del término suelo en la legislaciónurbanística.

Para descubrir el origen y significado del término suelo en la legislación española debemos remitirnosa los inicios del planeamiento. La primera Ley del suelo, que se estudiará con profundidad más adelante,surgió de la necesidad de unificar el conjunto de leyes anteriores y de luchar contra la especulación. Estaley, tardía respecto a las del resto de Europa, desarrolladas en la década de los 40, tiene importantespuntos en común con las leyes italiana e inglesa, aunque según comenta el propio Bidagor, influyeronmuchas otras:

Las disposiciones que se examinaron con mayor detenimiento fueron la Ley de Urbanismo Italiana de 17 deagosto de 1942, la Ley de Urbanismo Francesa de 15 junio de 1943, la Ley sobre Planes de Ordenación de Ciudadesen Bélgica de 23 de octubre de 1946, la Ley de Planeamiento urbano y rural de Inglaterra de 6 de julio de 1947,la Ley de Urbanismo de Suecia de 30 de junio de 1947 y la Ley sobre el planeamiento en el territorio nacional dePolonia de 3 de enero de 1945.

Bidagor, 1996

La Legge urbanística statale, del 17 de agosto de 1942, fue la primera de las leyes de planeamiento.Firmada por Grandi, presidente de la Casa del Fascio, describe en sus 45 artículos una estructura clarade planes que posteriormente heredó la ley española. Centrada en la organización y jerarquización deplanes, no habla directamente del suelo o del territorio ni establece ningún tipo de categoría o clase,aunque sí menciona dentro de los planes que es necesario conservar algunas áreas, reservar otras parainfraestructuras, etc. En este caso, en casi todas las ocasiones en las que se menciona al suelo o al territoriose acompaña del adjetivo comunal o nacional, propio de su situación política.

A esta ley le siguieron la francesa (Loi d’Urbanisme 15 juin 1943), la belga (Arreté-Loi, 2 decembre1946, sustituida por la Loi de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme7) y la polaca (del 2 abril de1946), todas ellas muy influidas por la italiana.

A pesar de que la Town and Country Planning Act no se aprobó hasta 1947, la legislación británicaresulta ser una de las más elaboradas e influyentes en el resto de Europa. A principios de los cuarenta,

7Esta ley fue derogada ese mismo año por responder insuficientemente a los problemas del planeamiento.


Cuadro 1: Resumen de conceptos


y a pesar de haber comenzado ya la Segunda Guerra Mundial, la preocupación por el planeamiento ypor el control de los desarrollos urbanos era importante y llevó a crear una serie de Comisiones Reales(Royal Commissions) encargadas de estudiar estos problemas. Entre ellas destacan la Comisión Barlow,el Scott Commitee8 y el Uthwatt Committee9. El primero presentó en 1940 el Barlow Report, referente ala distribución de la población industrial en el territorio británico. El segundo, conocido como el Comitéde utilización del suelo en las zonas rurales, elaboró en 1941 el Scott Report referido al uso del suelorural. Como consecuencia de ambos, apareció en el mismo año el Beveridge Report sobre paro obreroy seguridad social. Pero quizá el más influyente en lo que posteriormente sería la Town and CountryPlanning Act, y en la propia legislación española, fue el conocido como Uthwatt Report, elaborado en1942 y cuyo título era Control del Uso del Suelo. Además de éstos, y algo después, en 1947, se presentóel Reith Report sobre las New Towns que culminaría en la New Towns Act de 1946. El resultado final detodos ellos fue la ya mencionada Town and Country Planning Act de 1947, cuya relación con la primeraley española del suelo queda expuesta por Fernando de Terán en Planeamiento urbano en la Españacontemporánea (1900-1980):

En honor al respeto a los derechos adquiridos por los propietarios del suelo, la ley prevé un sistema de valoracióndel suelo, estableciendo diversas categorías e introduciendo una clasificación, que incluso terminológicamenteservirá de directa inspiración al equipo de Madrid a la hora de abordar la construcción de la española.

de Terán, 1978

Tal y como se comenta en este fragmento, el principal referente para la ley española de 1956 encuanto a tratamiento de suelo y su clasificación parece ser la ley inglesa. A diferencia del resto de leyeseuropeas de la época, cuyos nombres hacían alusión al urbanismo (legge urbanística, Loi d’Urbanisme, Loide l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. . . ), la española, posiblemente por la importancia quese le da a este término en la Town and Country Planning Act inglesa toma el nombre de Ley del suelo.Por ello podríamos pensar que el empleo de suelo en el lenguaje urbanístico proviene del inglés land. Latraducción directa de este término10 es tierra, o país, teniendo más relación por tanto con el significadoque el diccionario recoge de territorio que de suelo. En la primera entrada, referida a la tierra, se incluyetambién el apunte de la reforma agraria, relacionada, como se ha mencionado anteriormente, con el ScottRepport, que en España se tradujo como Comité de Utilización del suelo en las zonas rurales.

Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de1956 (LS56)

Contexto y desarrollo de la ley

Hacia 1956, Europa aún se recuperaba de los desastres producidos por la Segunda Guerra Mundial,siendo la principal tarea de muchos países la reconstrucción de las ciudades. La necesidad de viviendase convirtió en una urgencia. Ya en 1940, y a pesar de que la segunda Gran Guerra seguía su marcha,empezaron a fraguarse las primeras leyes de urbanismo propiamente dichas. La primera, como ya se hamencionado en apartados anteriores, fue la italiana, seguida de la francesa y la belga.

En la España de 1951, año en el que apareció el primer anteproyecto de Ley del Suelo, comenzó elVI Gobierno de Franco, durante el que se produjo la primera rectificación de la política económica delRégimen tras doce años de autarquía. Esta reforma, de carácter liberal e impulsada por los ministrosdel Opus Dei que formaban parte del gabinete del Gobierno en 1957, culminó en 1959 con el Plan deEstabilización, que abrió las puertas al desarrollismo de la década de los sesenta. Esta etapa previa,entre 1951 y 1957, de tímida permeabilidad hacia los modelos neocapitalistas, coincidió con los trabajosiniciales del anteproyecto de la primera ley del suelo.

En 1949, el Jefe de Gobierno encargó la elaboración de una ley que combatiera la especulación delsuelo, problema que aun teniéndose en cuenta, no supuso la preocupación principal de la ley finalmenteaprobada. Esta ley debía sustituir la normativa anterior, de perspectiva local y ámbito reducido decircunscripción (Rodríguez, 1956), por otra con una visión más global cuya finalidad era la «ordenaciónurbanística de todo el territorio nacional». Entre la legislación anterior, reconocida en el prólogo de laley como base de gran parte del texto, destacaba la Ley de Ensanche de Poblaciones, de 1864, y susposteriores modificaciones.

8The Scott Commitee into rural land uses.9The Uthwatt Committee into compensation and betterment

10Smith, Colin. Collins dictionary. Collins Publishers. 2a Ed. 1988


Además de ésta no hay que olvidar las Leyes de Reforma Interior de Poblaciones de 1892 (para Madridy Barcelona), la de Ley de saneamiento y mejora de interior de 1895, la Ley de Bases de Régimen local de1945, y la Ley de solares de 1945, siendo éstas últimas un primer intento de terminar con la especulación.

Las mayores preocupaciones reflejadas en esta primera Ley del Suelo, motivadas mayoritariamentepor las reflexiones de su principal artífice, Pedro Bidagor, se refieren a la ordenación urbana y alos problemas socioeconómicos del país. Por un lado, las ciudades habían crecido de forma aleatoria ydesordenada, con problemas en muchos casos de infravivienda, debido en parte a la falta de regulación. Porotro, el despegue de la industria y de las grandes ciudades estaba provocando desequilibrios territorialesdesde el punto de vista económico y sociodemográfico, que en la ley se intentaban combatir elaborandoun modelo nacional de desarrollo económico-territorial.

La acción urbanística ha de preceder al fenómeno demográfico y en vez de ser su consecuencia, debe encauzarlohacia lugares adecuados, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar en cambio los núcleos deequilibrado desarrollo en los que armonizan las economías agrícola, industrial y urbana, formando unidades degran actividad económicosocial.

LS56. Prólogo.

Por primera vez se definieron los diferentes tipos de proyectos y planes (heredados de la ley italiana),los sistemas de actuación y plazos de ejecución, la gestión, las valoraciones (influidas por la legislaciónbritánica) o los tipos de iniciativa. Se buscó por tanto una ley completa que, en definitiva, institucionalizóel planeamiento de todo el territorio nacional, regulando su función pública, y se estableció una nuevafigura, la del Plan General, que ha dirigido las actuaciones municipales desde entonces.

El suelo en la ley

Diversos problemas relativos al suelo requieren solución y entre otros los siguientes:a) La retención de terrenos por propietarios que no urbanizan ni edifican ni acceden a enajenar sus terrenos

para urbanizar y construir a precios de justa estimación. En la evaluación del suelo que circunda al núcleo urbanoprepondera, en efecto, la tendencia de hacer actuar las expectativas de uso o rentas futuras que se incorporanasí como valores adicionales al valor actual del fondo, se computa indebidamente la plusvalía que en su momentoserá el resultado principal de la inversión urbanizadora, sin tener en cuenta que en rigor debe estar ausente delcálculo, puesto que cuando, efectivamente llegue a producirse, como consecuencia de las obras en proceso hade revertir en gran parte en la comunidad, previa aplicación del tratamiento fiscal adecuado. Lo cierto es, sinembargo, que suelen pretenderse precios de especulación, en lugar de precios reales, y en tanto se consiguen o nose hace imposible demora la movilización de la propiedad territorial, es decir se impide la parcelación, venta yedificación de los solares resultantes y la saturación del mercado con ofertas de terrenos a precios razonables. Elbeneficio que puede obtenerse de transformar el terreno rústico en solar es perfectamente lícito, siempre que seael propietario quien haya costeado la urbanización determinante de aquella mejora y subsiguiente incremento devalor. Pero en cambio, la caprichosa elevación del precio cuando todavía no se ha urbanizado ni desembolsado porlos propietarios el coste de las obras correspondientes, implica usurpación de algo no perteneciente al dueño querepercute en perjuicio de la comunidad.

b) La imposibilidad de disponer de terrenos amplios para destinarlos a espacios libres en interés del embelle-cimiento y de las condiciones sanitarias de los núcleos urbanos.

c) La falta de distribución equitativa del aumento del valor del suelo, que debe ser afectado, en primerlugar, a amortizar los terrenos necesarios para las vías y espacios libres; en segundo término, al pago de lasobras de urbanización y por último atribuido justamente a los propietarios, de suerte que desaparezcan en loposible las desigualdades actuales derivadas de conceder la edificación intensiva a unos mientras se niega o limitaexcesivamente a otros.

LS56. Prólogo.

Clases de suelo

La Ley de Ensanche de 1864 y sus modificaciones, motivadas por la necesidad de una mejor calidadde vida fuera de los centros de las ciudades, marcaron en cierta medida la relación de las leyes posteriorescon el suelo y su clasificación. Según esta legislación de ensanche, en el municipio se diferenciaban treszonas: la ciudad existente (el interior), la ciudad futura (el ensanche) y el mundo rural (el extrarradio).

En 1951 apareció el primer anteproyecto de la ley del suelo, que hacía hincapié en la lucha contra laespeculación y la búsqueda de solución a los males sociales derivados del caos urbanístico. Aparecía unaprimera división del ‘‘suelo nacional’’ en dos únicas categorías: suelo rústico y suelo urbano, compuesto


a su vez por casco, ensanche y extensión, siendo éste último el principal objeto de la ley. Sin embargo,como comenta Pedro Bidagor:

Desde luego siempre se vio que no se podía hacer un estatuto del suelo urbano sin estudiar el régimen generalde ordenación urbanística de las ciudades, y así la ley solicitada para luchar contra la especulación se convirtióen una auténtica Ley de Urbanismo en la que, sin embargo, como es natural, lejos de olvidarse de los problemasdel suelo se afrontaba decididamente como uno de los factores fundamentales del urbanismo.

Bidagor (1967) en de Terán, 1978

A pesar de la existencia de este anteproyecto, el más conocido, por su publicación por parte delInstituto de Estudios de Administración Local fue el de 1953. En éste se encontraba la que ya seríaadoptada como clasificación definitiva del suelo (urbano, reserva urbana y rústico), aunque como señalanalgunos autores, a pesar de emplear los mismos términos, difiere de la de la ley definitiva en su significado.

Esta primera clasificación deja fuera del plan al suelo rústico, tal y como hacían los planes de ensanche,de los que sólo formaba parte del plan lo que llega a ser urbanizado. Así, en muchos de los primeros planeselaborados tras la aparición de la ley de 1956, sus documentos gráficos se limitaban a los cascos y sussuperficies adyacentes:

El suelo rústico queda así reducido en ellos a algo exterior que bordea el plan, sin que la delimitación de ésteaparezca, por otra parte, demasiado clara en muchas ocasiones, puesto que en el anteproyecto no ha aparecidotodavía el concepto de perímetro urbano que se añadirá en el artículo 9 de la ley y que aparecerá por primera vezen la Ley del Plan de Barcelona, en 1953.

de Terán, 1978

En el título segundo, ‘‘Régimen urbanístico del suelo’’, de la ley definitiva, aprobada en el 56, sedetallaba la calificación urbanística, en la que se recogía la división que el Plan de Ordenación hacía delsuelo de los municipios. Además, según exponía el artículo 71, es la que confiería los derechos y deberesa la propiedad a través de esta división de suelos. En el mismo título se incluian tres capítulos más: ‘‘Pa-trimonio municipal de suelo’’ (propiedad), ‘‘Parcelaciones y reparcelaciones’’ (reparto) y ‘‘Valoraciones’’(valor económico). La ley clasificaba el territorio de los municipios en tres tipos de suelo: Urbano, deReserva urbana y Rústico. En aquellos sin Plan General, sin embargo, se distinguía únicamente entresuelo Rústico y Urbano.

Suelo urbano (suelo usado)

El suelo urbano comprendía aquellos terrenos que estaban incluidos en el perímetro del casco;«sectores urbanizados a medida que la construcción ocupe dos terceras partes de la superficieedificable del polígono» (LS56, art. 12), los urbanizados y los que se urbanizarían en un corto plazode tiempo (según un Plan Parcial de Ordenación).

Se definía un límite, al menos físico, muy claro: el perímetro del casco establecido por el PlanGeneral, dentro del cual se llevarían a cabo los Planes de Reforma Interior, bien por cuestionesde salubridad o bien por motivaciones estéticas. Como única limitación figuraba el no poder seredificado si no se cumplían las condiciones de solar, y en tal caso deberá edificar los solares, bajo lacarga de expropiación. Como único deber, la cesión de terrenos para viales, parques y jardines y elcosteamiento de la urbanización como pago ‘‘justo’’ a los beneficios obtenidos de ella (LS56, art.114).

Suelo de reserva urbana (Suelo para usar)

Aquellos terrenos que el Plan General recogía para ser urbanizados, pero que no se incluían enla definición del suelo urbano (LS56, art. 64). Comprendidos claramente entre el perímetro delcasco y el perímetro urbano definido por el Plan General, serán objeto de los proyectos y planes deextensión, no pudiendo realizar en ellos un uso distinto al especificado por el Plan General.

No se detalla en este caso al igual que en el anterior ningún tipo de estatuto o deber, a excepciónde las obligatorias cesiones.

Suelo rústico (Suelo sin usar)

El suelo rústico según esta ley era el suelo sobrante, es decir, el que no «fuera incluible en ningunode los artículos precedentes» (LS56, art. 65). Es por tanto un suelo sin definir, aunque sí se recogíaen el Plan de Ordenación Urbana, que debía delimitar el perímetro urbano para la aplicación fueradel mismo de las normas sobre suelo rústico (LS56, art. 9). Es el otro, el resto.


Este es el único tipo de suelo al que se le dedicaba un artículo propio para definir su estatuto,prohibiciones y deberes. Aunque dentro del suelo rústico señalaba la necesidad de conservación dedeterminados suelos agrícolas y forestales, esta protección no suponía una categoría. Se limitabanlas construcciones a aquellas de uso agrícola o ganadero, con proporción de un metro cúbico por cadacinco metros cuadrados, y se daba la posibilidad de construir en este tipo de terrenos construccionesde uso social vinculadas a la población rural en lugares alejados de centros urbanos. Se pretendía deesta manera que las reservas de suelo permitieran la escalonada expansión de los núcleos urbanosy evitara la especulación que entre otras cosas sustraía prematuramente terrenos a la agricultura(LS56, prólogo).

A. Interior (ciudad existente)B. Ensanche (ciudad futura)C. Extrarradio (mundo rural)

Figura 1: Interpretación de la clasificación del suelo según la Ley de Ensanche de 1864 ysus posteriores modificaciones

Fuente: elaboración propia

A. Urbano: el edificado y futuraedificación señalada por el planB. Rústico: no se edificará

Figura 2: Interpretación de la clasificación del suelo según el primer anteproyecto de leydel suelo 1951


La propiedad y el valor del suelo

El régimen jurídico del suelo encaminado a asegurar su utilización conforme a la función social que tiene lapropiedad resulta el cometido más delicado y difícil que ha de afrontar la ordenación urbanística. Y se impone,sin embargo efectuarlo precisamente porque si la propiedad privada a de ser reconocida y amparada por el Poderpúblico también debe amortizarse el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad.


A. Urbano: solares urbanizados.Cesión de vías. Obligación deedificar.B. Reserva: no se edificará has-ta la redacción del Plan Parcialy obras previas de urbanización.C. Rústico: puede edificarse1m2/5m2.

Figura 3: Gráficos de estudios preparativos y explicativos de la Ley del sueloFuente: de Terán, 1978

LS56. Prólogo.

Como se ha expuesto anteriormente, las leyes de ensanche distinguían tres zonas: Interior, Ensanchey Extrarradio.

Esta divisoria jurídico económica que —desde la generosa globalidad del Plan-proyecto general de conjuntoy para tiempo indefinido (la distinción plan/proyecto no existía entonces)— implica la identificación física dedos ‘‘perímetros urbanos’’ concéntricos (el del casco urbano y el de separación de ensanche con el extrarradio),configurará las nuevas ‘‘cercas fiscales’’, las pseudo-murallas trazadas por el lápiz voluntarista del planificador, alestablecerse tres estatutos incipientes y diferenciados de las propiedades afectadas, siendo este el gran hallazgosobre el que se ha montado desde entonces, el urbanismo español posterior.

García-Bellido, 1996

Este modelo se correspondía con el intento de ampliar la oferta de suelo para los futuros desarrollos,dentro de la concepción de la época de construir nuevas ciudades ideales en los ensanches. Sin embargo,acarreaba la creación de nuevas infraestructuras de urbanización, generalmente muy dispersas, cuyosservicios y costes no podían ser asumidos por las Administraciones municipales, que se veían obligadas apedir créditos, elevando a la larga el coste. No se obtenía beneficio alguno hasta que se había terminadode edificar, ni a través de las licencias ni de los impuestos municipales. Este sistema, lento y oneroso,ralentizaba el desarrollo urbano, por lo que se crearon juntas voluntarias de propietarios del ensanchecon ciertas ventajas fiscales. Sin embargo, esto no fue suficiente, por lo que se instauró la cuantificacióndefinida y asegurada del volumen edificable en el suelo rústico-urbanizable mediante las determinacionesvinculantes del plan de urbanización, de manera que dichos terrenos tuvieran de antemano un valor seguroque les permitiera obtener una hipoteca y poder así asumir los costes (García-Bellido, 1996).

Sin embargo, todo el sistema de valoraciones asociado a esta expansión urbanística, que funcionabapor capitalización del líquido imponible y del valor de venta (LS56; prólogo), generaba desigualdades yfavorecía la especulación. Una de las ideas que con más fuerza se defendió en el primer anteproyecto deLey del Suelo para luchar contra este fenómeno, y que en la ley definitiva quedó algo relegada, fue la delos Patrimonios Municipales de Suelo.

Si el ideal de en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de laspoblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienesdesearen edificar, la solución sin embargo no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiososque no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría grandes quebrantos a la propiedad y a lainiciativa privada.

LS56; prólogo


La idea inicial de desarrollar una importante política de expropiación, apoyada en experiencias euro-peas como la ley polaca de 3 de marzo de 1945 y sus sucesivos decretos-ley11, y aprobada por el propioCaudillo, no se vio viable en España. Por ello, aunque se mantuvo la idea de un patrimonio que tendríapor finalidad prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblacio-nes (LS56; prólogo), éste no se consideró como la solución al problema que seguiría caracterizando laexpansión urbana española durante años.

Entendiendo esta solución como algo poco viable, la ley confiaba en las valoraciones, que establecíanprecios bien definidos del suelo, para evitar el aumento de las plusvalías y combatir así la especulación. Conun sistema heredado del inglés, la ley distingue cuatro valores del suelo: inicial, expectante, urbanísticoy comercial.

A. Precio rústicoB. Valor inicial aumentado en laplusvalía consecuencia:a. De la situaciónb. Del planeamiento aprobado enritmoc. De las realizaciones dentro delos años inmediatos.C. Por un coeficiente de coste dela edificación permitida D. Con-secuencias de las ofertas y las de-mandas.

A. Terrenos rústicosB. Reserva urbana: rústicos con posibilidad de aprovechamiento.C. Terrenos urbanos (sin urbanizar). Terrenos urbanizados por el municipio. Terrenos edificados sinurbanizar, parcelados sin autorización municipal o autorizados pero anulados por planes ulteriores.Terrenos sujetos a impuestos.D. Solares dentro del casco urbano y fuera del casco urbano con interés comercial.

Figura 4: Gráficos de estudios preparativos y explicativos de la Ley del Suelo. ValoracionesFuente: de Terán, 1978

El valor inicial era el correspondiente al suelo rústico; el valor expectante al aumento de la plusvalíapor su cambio de situación; el urbanístico correspondía al coste de la edificación; y el valor comercialhacía referencia a la oferta y la demanda.

A pesar de lo dudoso del valor expectante a la hora de combatir la especulación, que por su propiadefinición, y por incluir al suelo de reserva urbana y algunos casos del rústico, parecía contrario al alegatode la exposición de motivos contra la búsqueda de plusvalías, no se le puede achacar a éste que no sealcanzaran los objetivos previstos en ese campo. El sistema de valoraciones, que procuraba controlar losprecios, y el aumento del valor del terreno según creía correspondiente, resultaba tan complicado quenunca llegó a utilizarse, tomándose en general el anterior sistema de módulos como base.

Estos intentos por luchar contra especulación han sido entendidos de muy diferentes formas. Desdeaquellos autores que consideran que «los redactores de la Ley del Suelo tuvieron suficiente talento paracomprender que, en el contexto socioeconómico-político actual la lucha contra la especulación no tie-ne demasiado sentido, y se limitaron a incluir unos artículos que indirectamente aludían a la misma»(González, 1969), hasta aquellos, como Fernando de Terán, que creen que con una idea tan ingenuasí se pretendiera realmente terminar con la especulación a través del sistema de planeamiento y el régimendel suelo.

11Principalmente el Decreto Ley de 26 de Octubre de 1946.


Figura 5: Gráficos de estudios preparativos y explicativos de la Ley del SueloFuente: de Terán, 1978

Conclusión

La cultura urbanística de la época, influida por autores anteriores como Bardet, Mumford, oSaarinen, buscaba en cierta media la ciudad ideal, con mejores estándares y calidad de vida en losnuevos crecimientos. Además, según reflejó la ley en el prólogo, se esperaba que con la creación de estosnuevos desarrollos bajaran los precios de la vivienda, que ya resultaba inaccesible para algunos. La ley, yespecialmente el Plan General como principal figura de actuación, se centraba en el desarrollo del suelode reserva urbana, para el que no establecía, como en el caso del suelo urbano, deberes ni facultadesmuy concretas, dejando por tanto cierta libertad. El suelo de reserva, que quedaba delimitado por losperímetros del casco y del suelo urbano, adquiría los escasos deberes de éste y correspondía físicamenteal suelo rústico que el plan destinaba al crecimiento de la ciudad. De esta manera, la línea de perímetromarcada por el plan decidía qué terrenos, y por lo tanto qué propietarios, serían agraciados con lasplusvalías que, a pesar del complicado sistema de valoraciones, la ley les atribuía. El Plan General es portanto el que decide qué se puede hacer o no, y por tanto qué valor tienen cada unos de los suelos. Elproblema de este sistema era la desigualdad que generaba entre unos y otros propietarios, cuestión quepreocupó desde el principio y que se resolvió a través de la equidistribución, ya plantada por Cerdá ensu momento.

A pesar de centrarse los Planes Generales en el suelo de reserva, es el rústico el que se ve directa-mente sujeto a un estatuto más exhaustivo y con más condicionantes. Mientras, para los otros dos, queapenas se diferencian en sus deberes, no se concretan casi obligaciones. Se defiende y preserva este sueloprincipalmente por sus factores productivos, por ser soporte de agricultura y ganadería y reserva a losplanes especiales, la especial protección de paisajes y entornos naturales.

Se establece como principio regente de la ley según el estatuto de propiedad, que se mantendrá comoprincipio en la legislación española el ius edificanti, el derecho del propietario a edificar (en los casosestablecidos) a cambio del cumplimiento de una serie de deberes. Urbanización a cambio de las plusvalías.Esta relación, que marcará el desarrollo urbanístico del país, es la solución encontrada ante los problemaseconómicos del Estado para financiar las infraestructuras de los nuevos crecimientos. Como comentaBidagor, lo ideal hubiera sido que el Estado tuviera un papel más protagonista, pero no se ve posible yse recoge e incita a la participación privada que con los años seguirá tomando mayor importancia.

En principio, las plusvalías son el motor del desarrollo urbanístico español del momento, que aprove-chadas por el capital privado y a pesar de los problemas especulativos que tanto preocupaban, suplían elpapel de un gobierno que no podía hacer frente económicamente a dicho desarrollo. Esta ley, consideradapor muchos de ensanche, centra las limitaciones en suelo rústico, correspondiente a lo físico, al soporte dela agricultura y ganadería que aún suponían un factor importante para la economía, mientras que dejaactuar con más libertad en un suelo, el de reserva, con cualidades físicas rústicas y valor urbano, queutiliza como plusvalía para financiar el desarrollo. El suelo urbano, sólo considerado en las zonas aun por


consolidar, apenas tiene cabida en la ley por ser el ya terminado, el soporte de la vida urbana y por nogenerar a penas plusvalías.

Conceptos de suelo en la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbanística de 1956

El concepto de suelo en la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbanística de 1956 varía segúnlas tres clases de suelo:

Suelo urbano (A). se corresponde casi exclusivamente con el concepto de soporte de la vida urba-na. En la ley casi no se considera su transformación, por estar centrada en los nuevos crecimientos.

Suelo de reserva urbana (B). El segundo (B) se correspondería con el de soporte de las activi-dades económicas(4), por ser la base de la construcción, y el de bien financiero (5) ya que su simplepaso de rural a urbano genera plusvalías. Éstas, a pesar del peligro de la especulación, se considerannecesarias como aliciente para que la iniciativa privada se implique en el desarrollo urbano y en laconstrucción de las viviendas que el propio estado no puede financiar.

Suelo rústico (C). El suelo rústico, con su carácter de ‘‘resto’’, se corresponde principalmentecon el primer concepto, el de suelo como reserva, y también incluye, aunque sin mayor importancia,los de suelo productor y bien excepcional. Aunque en la época, las ideas a cerca de la defensa dela naturaleza o los valores ecológicos apenas se trataban, el entender mayoritariamente el territoriocomo suelo natural, y delimitar la separación entre éste y el suelo a transformar, en un periodo detiempo y dentro de las posibilidades económicas, nos hace considerar que este concepto tiene unpeso importante dentro del conjunto.

Figura 6: Gráfico de análisis del concepto de suelo en la ley según los cinco conceptosestablecidos y las clases de suelo


Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el TextoRefundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbana (TRLS76)

Contexto y desarrollo. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimendel Suelo y Ordenación Urbana (LS75)

Veinte años después de la aprobación de la primera Ley del Suelo española, Europa se recuperaba,tras dejar la postguerra muy atrás, de las repercusiones de la crisis energética en 1973. Dos años despuésde la publicación del Primer Informe del Club de Roma, la civilización tecnológica mostraba su debilidady su gran dependencia del petróleo

En España, en 1975, en un ambiente convulso políticamente, se aprobó la reforma de la Ley del Suelocuando la dictadura de Franco daba los últimos coletazos. Un año más tarde, salió a la luz su textorefundido; el dictador ya había fallecido y comenzaba la transición.

El examen de la situación urbanística española permite concluir que, a pesar de los esfuerzos de gestióndesarrollados en los últimos años y de las cuantiosas sumas invertidas para regular el mercado del suelo, elproceso de desarrollo urbano, se caracteriza en general, por la densificación congestiva de los cascos centrales delas ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes e injustificados del sueloapto para el crecimiento de las ciudades.


LS75. Prólogo

A partir de 1959, tres años después de la aprobación de la primera Ley del Suelo, los vientos liberalessoplaban en la política económica con más fuerza, comenzando con ellos el desarrollo económico español.Las preocupaciones que Pedro Bidagor exponía sobre el desequilibrio territorial en el prólogo de laLey de 1956 se confirmaron: se acentuó la concentración territorial de la población en las áreas urbanasy el abandono del sector agrícola en favor de la industria. En 1962 se aprobó la Ley de 21 de julio parala ejecución de los Planes de Vivienda y Urbanismo, que favoreció la duplicidad entre el planeamien-to propuesto por la legislación urbanística (ordinario) y el realizado por la administración (operativo)(Perales, 1996). El Decreto 157/63 de Liberalización industrial y la Ley 197/11963 sobre Centros y Zo-nas de Interés Turístico Nacional Nacional siguieron este camino y dieron total libertad a la instalaciónde industrias, fábricas, hoteles y restaurantes, independientemente de lo expresado por la Ley del suelo.La mayor parte de la práctica urbanística se realizó al margen del sistema propuesto.

Paralelamente a esta situación de duplicidad en el planeamiento, en el plano económico aparecieron losPlanes de desarrollo que se planteaban con una idea más global. Los dos primeros, el aprobado por la Ley194/1961 de 28 de diciembre que fomentaba la industrialización de determinados lugares, y el segundoaprobado por la Ley 1/1969, sobre los polos de promoción del desarrollo, no trataban directamente losaspectos del planeamiento. Sin embargo, poco más tarde, el III Plan de desarrollo económico y socialaprobado por la Ley 193/1972, que por primera vez tocaba aspectos territoriales, tuvo una influencianotoria sobre el planeamiento y la futura ley. Se habló a partir de ese momento de urbanismo concertado.

A finales de los sesenta eran notorios los efectos de las políticas desarrollistas, tanto en la economíacomo en la fisonomía urbana, y empezó a ponerse en duda el modelo de desarrollo, surgiendo desde algunossectores la preocupación por el medio ambiente. Estas nuevas visiones coincidieron sin embargo con uncambio en el Gobierno de Franco que ponía de manifiesto la victoria, en la lucha por el poder, del grupode liberales del Opus Dei, que había liderado la etapa anterior, y por tanto las políticas responsables delos procesos sufridos por el territorio. El cambio en el Ministerio de Vivienda implicó otro en la DirecciónGeneral de Urbanismo, que rápidamente expuso la necesidad de nuevos planteamientos en el sistemaurbanístico. La gran preocupación continuaba siendo la especulación, que no se había resuelto con la leyanterior y para la cual se apuntaba como solución el abaratamiento del precio del suelo aumentando laoferta:

Estamos preparando una serie de acciones y medidas que han de contribuir en gran medida a abaratar elprecio del suelo.

Vicente Mortes, Ministro de Vivienda, en de Terán, 1982:491

Hay que buscar procedimientos ágiles para ofrecer suelo en el mercado.

Vicente Mortes, Ministro de Vivienda, en de Terán, 1982:491

En 1970, y mostrando las ideas de la nueva administración, se aprobó el Decreto-ley 7/1970 de 27de junio, sobre Actuaciones Urbanísticas Urgentes, que promovía la creación de grandes áreas urbanas.Además de éste, entre los nuevos proyectos planteados estaba la reforma de la Ley del suelo, para la que elGabinete de Estudios de la Dirección General de Urbanismo empezó a elaborar ideas entorno a ese mismoaño. El primer borrador de 1971, reflejo de la preocupación ministerial, se caracterizaba por defender unamayor flexibilidad en el planeamiento y en el mercado del suelo. El ímpetu reformista se vio frenado porlas dimensiones del problema. Pero a pesar de los cambios que se produjeron en la administración, enesos años las ideas seguían siendo similares:

El mercado del suelo urbano se ha planteado habitualmente con criterios exclusivamente arquitectónicos o deingeniería civil; es decir, desconociendo los criterios económicos que en este mercado no son fáciles de intuir.

Lasuén (1972) en de Terán (1978)

Los dos problemas principales que desde distintos frentes hacían necesaria la reforma de la ley eranla ya expuesta lucha contra la especulación, y la rigidez del planeamiento tal y como estaba planteadoen la legislación anterior, que difería en gran medida de la práctica real que se había realizado durantelos últimos años. Aunque desde algunos sectores se defendía que el problema de la Ley del suelo de 1956había sido la falta de cumplimiento, la necesidad de un planeamiento más dinámico y menos termina-do de antemano cobraba fuerza por la influencia de la legislación internacional, como la francesa Loid’Orientation Foncier de 1967 o la Town and Country Act inglesa de 1968.


Figura 7: Diagramas explicativos del papel del planeamiento y el desarrollo real de la Leydel Suelo

Fuente: de Terán, 1978

En 1972 se lanzó con prisas el Proyecto de Ley de Reforma de la Ley de Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbana, en el que participaron un gran número de profesionales de distintas ideologías y que se vioacompañado de cursos y debates. Aunque lo que se hizo fue una revisión de los aspectos problemáticos dela ley anterior, el primordial interés era presentar una nueva definición del planeamiento que se apoyabaen la introducción de la figura del Plan Director de coordinación y en el régimen jurídico del suelo.

Después de su paso por las Cortes, la Ley de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbana fue aprobada en mayo de 1975, ratificándose su Texto Refundido en abril de 1976, ya dentro dela democracia. Aunque sólo inicialmente, y a pesar de los acérrimos defensores de la ley anterior, ésta fuebien recibida pese a haberse fraguado y aprobado en momentos políticamente tan distintos.

El suelo en la ley

Entre las causas de la situación urbanística española susceptibles de tratamiento con medidas legislativas,destacan fundamentalmente las siguientes:

a Una insuficiente incidencia de la planificación económica en la planificación física y una concepción del planurbanístico, introducida en la legislación española al hilo de la doctrina dominante en la época en la que sepromulgó la Ley del Suelo, como documento cerrado, estático y acabado, imagen anticipada de la ciudaden el año horizonte y limitado a los aspectos físicos del proceso de urbanización, [. . . ]

b La indisciplina urbanística, que ha encontrado en la inadaptación de los Planes a las necesidades cambiantesla disculpa permanentemente invocada y que se ha visto también favorecida por las quiebras que el vigenteordenamiento ofrece al principio de distribución justa y equitativa de las cargas y beneficios del planeamientoy de la urbanización, [. . . ]

c La inadecuación de las estructuras administrativas y de los mecanismos de coordinación y tutela entre lasdistintas administraciones interesadas, [. . . ]

d El uso abusivo de las normas sobre el fomento de la edificación, [. . . ]

e Desde el punto de vista de la política urbanística, el condicionante fundamental de la oferta de suelo y suprecio excesivo lo constituye la escasez de suelo urbanizado. Dicha escasez viene determinada fundamental-mente por los propios planes cuando califican como apto para el desarrollo urbano una cantidad de sueloinsuficiente para atender en condiciones razonables de competencia, las necesidades de la demanda; [. . . ];por un régimen jurídico del suelo que no ha constituido estímulo suficiente contra las ventajas que en laretención han encontrado los propietarios desde su posición dominante en este mercado [. . . ]

LS75, preámbulo


Clases de suelo

Según la propuesta de Proyecto de Ley de Reforma presentada en 1972, se distinguían inicialmente dostipos de suelo: el urbano y el rústico, que se componía a su vez de rústico urbanizable programado, rústicourbanizable no programado y rústico no urbanizable. De esta manera, se clasificaba el suelo inicialmentepor su cualidad física, según estuviera usado o no, y posteriormente en función de su uso futuro. Peroesta propuesta fue modificada en su paso por las cortes hasta llegar a la definitiva

Mientras que la ley de 1956 cuando hablaba de calificación del suelo aludía directamente a las clasesde suelo y a sus regímenes asociados, ahora se introducía la distinción entre calificación, que correspondea zonificación o atribución de usos, y clasificación, que tiene carácter estructural y establece el estatutode la propiedad. Así, según el artículo 78 de la Ley de 1975, el territorio nacional se dividía en tres tiposde suelo: urbano, urbanizable (programado y no programado) y no urbanizable. En los municipios quecarecían de Plan General se seguía distinguiendo entre urbano y no urbanizable (antes rústico).

Suelo urbano (suelo usado)

Suelo urbano (suelo usado) Se consideraba suelo urbano, definición que se mantendrá en leyesposteriores, aquel que contara con «acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de agua ysuministros de energía eléctrica» (TRLS76) o que estuviera comprendido entre áreas consolidadaspor la edificación en dos terceras partes de superficie, retomando el concepto de casco de la leyanterior. Se abría con esta definición una puerta para la inclusión dentro del esta clase de suelo,de zonas sin edificar incluidas en zonas consolidadas, que podrían servir para equipamientos u otrotipo de servicios, aunque desde la ley no se especificara ni promoviera (Molina, 2007).

El Plan General seguía señalando el perímetro urbano que marcaba el límite entre este suelo y elurbanizable, con la diferencia de que ahora se recogía también la necesidad de delimitar el ámbitode las operaciones de reforma interior. Se empezaba a mirar ligeramente hacia la ciudad construida,pero a pesar de los problemas urbanos que se estaban detectando, el peso fundamental seguía en laperiferia, considerándose aún, por numerosos expertos, una ley de ensanche.

Los deberes de los propietarios eran similares, aunque se especificaban con más detalle, buscandoestablecer una vinculación mayor entre éstos y las facultades. Aumentaban las posibles cesionespara dotaciones (viales, parques, jardines y centros de educación), pero no se establecía ningúnestándar, ni se especificaban el tipo de operaciones de mejora, ni explicaba cómo llevarlas a cabode manera equitativa en un suelo ya edificado.

Suelo urbanizable (suelo para usar)

Era el suelo «declarado apto para ser urbanizado» por el Plan General, con la novedad de distin-guirse en este punto dos categorías que establecían su ocupación en el tiempo: programado y noprogramado.

1. Suelo urbanizable programadoEs el incluido por el Plan en el programa de urbanización; es decir, el que debe ser urbanizadodentro de los primeros años.El principal objetivo del Plan General para este suelo era la determinación de la estructuraurbana, a través de la determinación de los sistemas generales y redes de abastecimiento, ladivisión en sectores para dar paso a la urbanización a través de los Planes Parciales, y a lafijación del aprovechamiento medio en función de las intensidades y usos de los terrenos. Esteúltimo concepto pretendía establecer una distribución más equitativa que la planteada en laley anterior.Se concretaban y aumentaban los deberes de los propietarios de suelo urbanizable programadoen relación a lo especificado para los de reserva urbana (LS56), como ocurría ya en el urbano.Además se introducía una novedad: la cesión obligatoria y gratuita del 10 % restante delaprovechamiento medio del sector en que se encontraba la finca, incorporándose al PatrimonioMunicipal del Suelo. Sin embargo, este aumento en los deberes se veía correspondido por labúsqueda de una mejor calidad de vida de los ciudadanos de estas nuevas zonas, a diferenciade lo que ocurría en el caso de los habitantes del suelo urbano, ya que se reservaban 10 m2 porvivienda para centros educativos y culturales y 18 m2 por vivienda para jardines y parquespúblicos (TRLS76; art. 13)

2. Suelo urbanizable no programado

El ámbito espacial de este suelo, de urbanización meramente posible, podrá tener sin los compromisosde la actual reserva urbana, una gran amplitud.


TRLS76; artículo 80

Esta figura, principal novedad respecto al sistema anterior, era la que introducía la ‘‘flexibili-dad’’ que se buscaba desde los sectores políticos y económicos. Se trataba del suelo urbanizablefuturible, del colchón de crecimiento que suelo de reserva no reconocía. Es «el suelo que puedeser objeto de urbanización» (TRLS76; artículo 80). El Plan General únicamente definía quésuelo era clasificado como urbanizable no programado y qué usos eran incompatibles en él.Era el nuevo Programa de Actuación Urbanística el instrumento que permitía la utilizacióndel suelo no programado para dar paso a los Planes Parciales, incorporándolo así al suelourbanizable programado.

Este suelo, mientras no fuera incorporado al proceso de urbanización, recogía muchas de laslimitaciones que en la LS56 se detallaban para el suelo rústico. En el momento en el quea través del Programa de Actuación cambiara su clasificación, tomaría los deberes del suelourbanizable programado.

Suelo no urbanizable (suelo sin usar + suelo protegido)

De nuevo se define como aquel no incluido en los anteriores, sigue siendo ‘‘el resto’’. Sin embargo,se introduce en la propia definición de este suelo la idea de protección.

b) Los espacios que el Plan determine para otorgarles una especial protección, a los efectos de esta ley,en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de susrecursos naturales, de sus valores paisajísticos históricos o culturales o para la defensa de la fauna, la florao el equilibrio ecológico.


Se distinguían así dos tipos de suelo no urbanizable, el conocido como no urbanizable común, queequivaldría al rústico de la LS56 y el no urbanizable protegido, que la ley anterior sólo recogíaen Planes Especiales. Para ambos, las limitaciones eran similares a las de la ley anterior, con laexcepción de que le atribuye una edificabilidad nula, ya que a lo largo de los años de aplicación de laLS56, la ausencia de esta limitación había dado pie a la construcción de auténticas urbanizaciones.

Los planes generales, además de determinar la clasificación del suelo, tienen el objetivo de protegerel no urbanizable del proceso de desarrollo, estableciendo para ello medidas necesarias. Además dela defensa de los valores casi exclusivamente productivos que se recogían en la ley del 56, agrícolasy forestales, veinte años más tarde, se incluye la atención a los naturales: suelo, flora, fauna opaisaje (TRLS76; art. 12). Sin embargo esta ‘‘protección’’ se reduce a «no podrán ser dedicados autilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza», ya que no se especifican nise mencionan mayores limitaciones que las ya expuestas para el suelo urbanizable no programado.

Introducción de la preocupación por el medio ambiente

Tal y como hemos podido ver en las definiciones de suelo no urbanizable y como se desprende delprólogo de la Ley de Reforma de 1975, se empieza a reflejar en la legislación la preocupación por el medioambiente. Además de incorporar la protección en los Planes Especiales, tal y como se hacía ya en la leyde 1956, se incorpora esta preocupación a la nueva figura de los Planes de Ordenación, dentro del TítuloI, ‘‘Planeamiento urbanístico en el territorio’’. Así, dentro de las determinaciones que han de contenertodos los Planes de Ordenación según el artículo octavo:

c) Las medidas de protección a adoptar en orden a la conservación del suelo, de los demás recursos naturalesy a la defensa, mejora, desarrollo o renovación del medio ambiente natural y del patrimonio histórico artístico.

TRLS76; art. 8

De una manera muy similar se recoge este mismo tema en el punto d) del artículo doce, en el que seexponen las determinaciones generales de los Planes Generales Municipales de Ordenación.


A. Suelo urbano

B. Suelo rústicob1. Rústico urbanizable progra-madob2. Rústico urbanizable no pro-gramadob3. Rústico no urbanizable

Figura 8: Descripción gráfica de las clases de suelo propuestas por el proyecto de reformade Ley de 1972

A. Suelo urbano

B. Suelo urbanizableb1.Urbanizable programadob2.Urbanizable no programado

C. Suelo no urbanizablec1. Comúnc2.Protegido

Figura 9: Descripción gráfica de las clases de suelo propuestas por la LRS76



El principio según el cual el planeamiento no concede directamente el derecho a edificar tiene su reflejo, en lamateria de valoraciones del suelo, en la adopción del criterio según el cual el valor que a éste se le concede debeestar en función del grado de cumplimiento de las obligaciones y cargas derivadas del Plan que se observe en cadacaso.

TRLS76; prólogo

Aunque el ejercicio de los derechos urbanísticos se hacía depender del cumplimiento de las obligaciones ycargas legales, no se desvinculaban todavía las facultades de urbanizar y edificar del derecho de la propiedad.

Perales, 1996

Las facultades, derechos y deberes, referentes al estatuto de la propiedad seguían establecidos por ladelimitación del Plan General, aunque como hemos visto al hablar de las clases de suelo, se especificabanmás explícitamente buscando una relación más directa. Aumentaban las cesiones y los deberes, aunquese seguía manteniendo la idea de la compensación de éstos a través de las plusvalías.

Se introdujo como principal novedad la idea del aprovechamiento medio, que determinaría el valorurbanístico y facilitaría las distribuciones equitativas. Éste se detallaba con mayor precisión en el artículo31 del Reglamento de Planeamiento aprobado por el Real Decreto 2159/1978 (RD78), dos años despuésde la aprobación del texto refundido:

[. . . ] 3. El aprovechamiento de cada zona será el resultado de multiplicar su superficie por la edificabilidadcorrespondiente, expresada en metros cuadrados edificables por cada metro cuadrado de suelos, y por el coeficientede homogeneización obtenido según se señala en el número 2 de este artículo.

4. El aprovechamiento de un sector lo constituirá la suma de los aprovechamientos que correspondan a todaslas zonas en él incluidas. El aprovechamiento medio de cada sector se obtendrá dividiendo su aprovechamientopor la superficie total del sector. [. . . ]

RD78

En principio, dado que el aprovechamiento era una ‘‘ganancia’’ proveniente del proceso de urbani-zación, era atribuído al suelo urbanizable programado y al no programado, esto último de forma algodudosa la hora de entenderlo como un punto de lucha contra la especulación. Aunque inicialmente sepensó atribuirle al suelo urbano un aprovechamiento, sólo se le dio en los polígonos o unidades de actua-ción sujetas a reparcelación, ya que no tendría sentido repartir los benéficos de urbanización de algo queya está urbanizado.

Dado el fracaso del complejo sistema de valoraciones propuesto en la ley anterior, en esta se simplificabacontando únicamente con el valor inicial y el valor urbanístico. El valor inicial era, al igual que en elcaso precedente, el del suelo no urbanizable, en su estado rústico. Éste dependía del rendimiento de laexplotación y del valor medio de venta a efectos de su explotación agraria. El valor urbanístico en cambioera el correspondiente a las clases de suelo restantes incluida la del suelo urbanizable no programado, queen el resto de su tratamiento (limitaciones y deberes) se correspondía con los del suelo no urbanizable.

Conclusiones

A principios de los setenta, la escuela estructuralista-marxista francesa y algunas corrientes similaresitalianas aparecieron en el panorama urbanístico del momento influyendo en el pensamiento de los distin-tos profesionales. Muchos encontraron en la nueva ley del suelo un buen ejemplo de los procesos descritospor estas teorías, como «manifestación de sumisión del estado a los intereses del capitalismo monopolista»(de Terán, 1978). En esta misma corriente y antes de que se llevara a las cortes el Proyecto de 1972,desde el Colegio de Baleares, el punto de vista era muy similar:

En el terreno de la política urbanística, tras el ruidoso fracaso del sistema jurídico vigente, puede apreciarse laausencia de una política de Plan por parte de la Administración, al no poder comprometerse con el planeamientourbanístico, incluso el realizado por ella misma. Este hecho comporta la ausencia de control del desarrollo urbano,con tendentes perjuicios para la comunidad. [. . . ] En definitiva es un proceso de progresiva ‘‘liberalización’’ dela política urbanística, que refugiándose en las profundas controversias actuales en el campo de la teoría y dela metodología del planeamiento urbanístico, abandona la gestión pública del desarrollo urbano en manos de lainiciativa privada. Este proceso, sin duda coherente con la evolución del sistema capitalista, permite acaso una vezmás, amparar en la legalidad la consecución de intereses antisociales de ciertos grupos de poder y decisión.[. . . ]


COACB (1972) en de Terán (1978)

¿Dónde está el suelo en todo este proceso? La clasificación de suelo que se confirmaba y reforzabaen esta ley dejaba clara la distinción entre las clases de suelo en cuanto a la relación de derechos,deberes y beneficio. El suelo urbano era la ciudad ya hecha, el soporte de la vida urbana, al que nose le atribuía aprovechamiento ni, por tanto, ganancia. Se empezaba a mirar hacia los cascos, pero no seconcretaban estándares ni se planteaban modelos de gestión que facilitaran las actuaciones en el siemprecomplicado suelo consolidado. Por otro lado el suelo urbanizable, centro de la ley y base del desarrollo,era el de la extensión prevista a corto plazo y planificada temporal y económicamente. Este suelo, porsu correspondiente valoración y aprovechamiento medio, y gracias a los sistemas de incorporación decapital y promotores privados que fomentaban la creación de beneficios de los que participa tambiénla Administración, aproximaba su posición cada vez más a la de bien financiero. Empieza a perder sucomponente física. El caso del suelo urbanizable no programado se convierte en el suelo deseado, porquesu adquisición por un precio similar al valor inicial del suelo no urbanizable, se verá multiplicada cuandoentre el Programa de Actuación.

Empieza a perderse la consideración de este suelo como soporte de agricultura o ganadería, siendo másventajosa su construcción. Sin embargo sirve como colchón de protección para el suelo no urbanizable,ya que todas las tensiones se concentran en él y no afectan al suelo no urbanizable. Éste pierde en parte,al igual que el suelo urbanizable no programado, su valor como soporte productivo, pero en este caso seempiezan a apreciar más los valores paisajísticos y naturales.

Conceptos de suelo en el Texto refundido de la Ley de Suelo y Ordenación Urbanística de1976

El concepto de suelo en la primera reforma de la ley del suelo, que culmina con el Texto refundido de1976, queda determinado por sus tres clases de suelo:

Suelo urbano (A). El suelo urbano se sigue correspondiendo con el concepto 4 (soporte de la vidaurbana). Al considerar como suelo urbano aquel suelo que se haya consolidado en sus dos terceraspartes podríamos entender que en el tercio restante, en el que se llevarán a cabo transformaciones,generará plusvalías, dentro por tanto del concepto de bien financiero. Sin embargo, la no atribucióndirecta de aprovechamiento medio en el suelo urbano, y el seguir siendo fundamentalmente una leyde ensanche, hace que el peso del suelo urbano dentro de esta categoría sea escaso.

Suelo urbanizable (B). El suelo urbanizable programado se corresponde de nuevo con la idea debien financiero y de soporte de actividades productivas en la medida en la que se construye. Elurbanizable no programado, de características rurales, tiene un mayor peso como bien financiero,por ser el que, en caso de considerarse su transformación, generaría más plusvalías.

Suelo no urbanizable (C). El suelo no urbanizable, que sigue teniendo la categoría de ‘‘resto’’, vemermada su capacidad como reserva, al delimitarse una nueva zona sobre él (a la anterior reservaurbana, ahora urbanizable programado, se le suma el no programado que antes era rústico). Además,en este tipo de suelo se mezclan ya tres conceptos, el de bien excepcional (suelo protegido), el deproductor y soporte de actividades productivas, y el de reserva natural, entendido como común.




Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por e que se aprueba elTexto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbana (TRLS92)

Contexto y desarrollo de la ley. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del RégimenUrbanístico y Valoraciones del Suelo (LS90)

En los 15 años transcurridos entre 1975 y 1990, los cambios políticos mundiales fueron notorios.Desaparecido el bloque comunista, tras la caída del muro de Berlín y la llegada al poder y posteriorsalida de Gorbachov, el capitalismo se afianzaba a gran velocidad. Margaret Thacher y RonaldRegan, que gobernaron desde finales de los setenta y principios de los ochenta hasta casi entrados losnoventa, marcaron con sus políticas neoliberales y conservadoras los pasos de la política mundial.

Tras la inestabilidad de la Transición y años de grandes cambios, espaciales, políticos y económicos,España estaba en 1992, tras un importante proceso de adaptación, entre los países de la ComunidadEconómica Europea (CEE). Se pasó de un estado único y totalitario a una monarquía parlamentaria enla que las Comunidades Autónomas tenían cada vez un papel más importante. Las ciudades habían crecidoy las infraestructuras se habían multiplicado. El sector terciario tomaba cada vez una importancia mayor aimagen y semejanza de otros estados europeos. Superada la crisis económica de mediados de los setenta,y tras la llegada al poder de los socialistas (1982-1996), la economía española, que en cierta mediadaseguía las corrientes liberales que imperaban en el momento, volvía a presentar problemas hacia finalesde 1992, después del boom inmobiliario que comenzó en 1986. Tras los grandes eventos internacionales—Exposición Universal de Sevilla y Olimpiadas de Barcelona—, el país se sumergió en una nueva crisiseconómica de menor alcance que la sufrida al inicio de la década anterior.

La aparición del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1976 tuvolugar en un momento de continuo movimiento. En el verano de 1978, dos años después de su ratificación,se aprobaron tres reglamentos para su desarrollo y aplicación: Reglamento de Planeamiento (RD78), Re-glamento de Disciplina Urbanística (RD2187/78) y Reglamento de Gestión Urbanística (RD3288/78).Sin embargo éstos, junto a la propia ley, entraron enseguida en conflicto con los cambios que se estabanproduciendo. Ese mismo verano se aprobó el Real Decreto 1385/1978, por el que la Administración delEstado traspasaba competencias en materia de urbanismo a la Generalitat de Cataluña, y en diciembre seratificó por referéndum la Constitución Española. El primero dio paso a la descentralización en la políticaurbanística, la segunda cambió el panorama político y legislativo del país.

[...] Las dificultades objetivas que la tarea refundidora ha presentado se derivan de las profundas diferenciasexistentes entre la vigente ley sobre Régimen del suelo y valoración urbana [. . . ], y la citada ley 8/1990, ademásde la delegación legislativa encomenda, así como los diversos Reales decretos leyes [. . . ]. Estas dificultades seacrecientan con las innovaciones en materia urbanística ha introducido la constitución, al atribuir a las comuni-dades autónomas competencias sobre ordenación del territorio e imponer una regulación del suelo acordada conel interés general que impida la especulación (art. 47).

TRLS92; prólogo

En el preámbulo de la Constitución se menciona ya la necesidad de una calidad de vida digna paralos ciudadanos, referida a la política económica y social, pero es el artículo 47 el que la relacionabadirectamente con el urbanismo. Según éste, es la vivienda la pieza más importante en la utilización delsuelo, primando con ello el interés general.

La perspectiva que en este artículo adopta el constituyente merece una comentario, porque aunque el suelosea soporte de todo tipo de actividades productivas, su utilización racional se vincula primaria y específicamentea la satisfacción de las necesidades de vivienda.

Menéndez, 1996

Aunque la vivienda se proclamó de esta forma como el principal fin del urbanismo y del propio suelo,justificando así muchas de las grandes aberraciones posteriores, el artículo 45 introdujo la necesidad develar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidadde vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

Aparte de marcar la dirección del urbanismo a rasgos generales, la Constitución y los posterioresEstatutos de Autonomía iniciaron el proceso de descentralización territorial, lo que produjo un progresivovaciamiento de las competencias del Estado. Sin tener en cuenta esto, y ante los primeros descontentoscon la Reforma de la Ley del Suelo, se promovió en 1979 un Proyecto de Ley sobre valoración del suelo,


plusvalías y gestión urbanística, que a pesar de no llegar a aprobarse nunca, recogía con diez años deantelación los principales temas que se desarrollaron en la segunda Reforma de la Ley del Suelo.

El precio del suelo empezó a subir en 1985, a causa del incipiente boom inmobiliario, haciéndolo a suvez las viviendas, lo que algunos relacionaron también con el descenso de la construcción de viviendasde protección oficial. Además, dada esta situación, desde la ciudadanía se reclamaba cada vez con másfuerza una solución al difícil acceso a la vivienda y a los problemas del mercado inmobiliario. En 1988 elMinisterio de Obras Públicas encargó el estudio de una posible reforma de Ley dentro del margen dejadopor el reparto de competencias centrándose en el régimen del suelo y valoraciones y el régimen de lasobras del estado y coordinación de actividades con las Comunidades Autónomas y Municipios. Así, enjulio de 1990 se aprobó la Ley de Reforma del Régimen del Suelo y Valoraciones y en 1992, con ciertapolémica, aparecía el Texto Refundido de la segunda reforma.

El suelo en la ley

El fuerte incremento del precio del suelo, que excede de cualquier límite razonable en muchos lugares, ysu repercusión en los precios finales de las viviendas y en general en los costes de implicación de actividadeseconómicas, es hoy motivo de seria preocupación para los poderes públicos que deben [. . . ] impedir la especulación[. . . ] el ordenamiento jurídico vigente [. . . ] se ha revelado insuficiente por la excesiva permisividad de que disfrutanlos propietarios de suelo, que son los llamados en primer término a realizar las tareas de urbanización y por rigidez,cuando no ausencia, de los instrumentos de que dispone la Administración para hacer frente al incumplimientopor los particulares de los plazos señalados para la ejecución de dichas tareas, para incrementar los patrimoniospúblicos de suelo en medida suficiente para incidir en la regulación del mercado inmobiliario o para adscribirsuperficies de suelo urbanizable a la construcción de viviendas de protección oficial.

TRLS92; articulo 3

Clases de suelo

La reforma del régimen del suelo fue, por prioridades políticas, la principal motivación del nuevoproyecto de ley. El grupo de trabajo que se encargó de su elaboración entendía como temas clave que elestatuto de la propiedad vinculara gradualmente la adquisición de deberes y facultades, el establecimientode criterios de valoración prácticos y la ampliación de los patrimonios municipales. A pesar del breveperiodo de tiempo en el que esta ley estuvo vigente, y más allá de los conflictos competenciales quellevaron a la derogación de la mayoría de su articulado, las modificaciones introducidas, principalmenteen el estatuto de la propiedad y los deberes y facultades asociados a ella, generaron una gran polémicaque en cierta medida estuvo detrás de su corta vigencia.

La clasificación del suelo recogida en el texto refundido de 1992 era muy similar que la expuesta enla de 1976, con algunas excepciones sin gran importancia. Se clasificaba por tanto el territorio en: suelourbano, suelo urbanizable (con la incorporación de su equivalente, el apto para urbanizar), y el suelo nourbanizable.

Suelo Urbano (suelo usado)

Aunque en cuanto a su definición era prácticamente igual al designado en la ley anterior12, modifi-caba su régimen asemejándolo al del suelo urbanizable programado al parecer ambos en el mismo

12

Suelo urbano en municipios con planeamientoConstituirán el suelo urbano:a ) Los terrenos a los que el planeamiento general incluya en esa clase por contar con acceso rodado, abasteci-miento de agua, y suministro de energía eléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas paraservir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir. También se considerarán urbanos los terrenosque tengan su ordenación consolidada por ocupar la edificación al menos las dos terceras partes de los espaciosaptos para la misma según la ordenación que el planeamiento general establezca.b ) Los que en ejecución del planeamiento lleguen a disponer efectivamente de los de urbanización mismos ele-mentos de urbanización a que se refiere el párrafo anterior.



capítulo13 y compartiendo derechos y deberes. Esto, que podía facilitar las actuaciones en determi-nadas áreas, planteaba algunos problemas en aquel suelo ya consolidado. El principal cambio era laatribución a este tipo de suelo de aprovechamiento tipo, abriendo así la puerta a las actuaciones detransformación en él. En contrapartida los deberes a cuyo cumplimiento quedaba vinculada direc-tamente a la obtención de facultades. Se incluía además un nuevo artículo, el 21, que incorporabaa los deberes de los propietarios la conservación y rehabilitación de su patrimonio.

Suelo urbanizable (suelo para usar)

El suelo urbanizable continuaba siendo aquel que el Plan General consideraba adecuado para serurbanizado, manteniendo las dos categorías que aparecían por primera vez en la ley del 75: progra-mado y no programado. Sólo se incluía la mención al suelo apto para urbanizar que se equiparabaal suelo urbanizable programado, proveniente de las normas subsidiarias. La categoría venía dada,no por tratarse de suelos distintos, sino simplemente por una cuestión temporal, organizativa, dadapor la programación del Plan. Estas dos categorías tenían sin embargo un estatuto diferente cadauna, compartiéndolo la primera con el suelo urbano y la segunda con el no urbanizable. De nuevo,este tipo de suelo pasaba al estatuto del suelo urbanizable en el momento en el que se aprobaba elPlan de Actuación Urbanística (PAU) o instrumentos equivalentes.

La principal modificación en el suelo urbanizable programado se dio en su estatuto de propiedad,con la adquisición gradual de facultades y en la novedad del aprovechamiento tipo que venía asustituir al aprovechamiento medio, lo que se detallará más adelante.

Suelo no urbanizable (suelo sin usar)

Al igual que en las dos leyes precedentes, este tipo de suelo suponía la excepción a las otras dosclases. Se incorporaba a su definición, como sucedía en la primera reforma, la de aquellos terrenosde «excepcional» valor agrario, paisajístico o para la defensa, entre otros, del equilibrio ecológico.

Aunque anteriormente se mencionaba, cabe destacar el que se señalara en un artículo aparte lafigura del Área de Especial Protección, como aquella delimitada por el planeamiento para evitar sutransformación o lesión del valor que se espera proteger. Tanto en los Planes Directores Territorialesde coordinación, que lo recogen en sus objetivos (TRLS92; art. 68), como en los Planes generalesde Ordenación Urbana, tanto en sus objetivos (TRLS92; art. 71) como en sus determinaciones(TRLS92; artículo 72), se recoge la necesidad y obligación de protección de determinadas zonas.Además, se recogen las figuras del Plan especial de paisaje, de protección de otros espacios y demejora del medio urbano y rural, similares a las presentadas en el texto refundido del 76.

Esta cada vez mayor inclusión de la protección tiene un entendimiento positivo al blindar zonasexcepcionales, pero puede tener la contrapartida de aproximarse al camino de la desprotección delresto. Esto no sucedía aún en esta ley, que en su artículo 15 especificaba que el destino del suelo nourbanizable, el entendido por común, no podía ser otro que el vinculado a la utilización racional delos recursos naturales. Sin embargo, en algunas de las leyes autonómicas, como la valenciana 4/92,promulgada simultáneamente al texto refundido estatal, se incluía en este tipo de suelo la posibilidadde situar en él operaciones de gran envergadura por el interés comunitario (Menéndez, 1994). Deesta forma se empezaba a abrir la peligrosa puerta a la desaparición del suelo no urbanizable común.


La modificación del estatuto de la propiedad fue el principal cambio y foco de controversia de susescasos años de vigencia. La principal modificación fue la de introducir la paulatina adquisición de fa-cultades a medida que se cumplían los deberes, ampliados y detallados respecto a la ley anterior. Éstosse concretaban de igual manera para el suelo urbano y urbanizable, estableciendo una relación directaentre los deberes (cesiones para dotaciones y para el ayuntamiento; coste y ejecución de la urbaniza-ción; y edificación y previa licencia) y las facultades (urbanizar; aprovechamiento urbanístico; edificar yedificación).

En caso de no cumplir los deberes se sancionaba o privaba de parte del aprovechamiento urbanísticocorrespondiente. Esto suponía un gran cambio por moverse en el límite entre la función pública, recogidaen la Constitución, y la propiedad privada, tan protegida.

La promulgación de la Ley 8/1990, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo [. . . ] hareavivado la polémica sobre el significado actual de la propiedad inmobiliaria, centrada en torno a la consideración o

13TRLS92. Capítulo III. Régimen del suelo urbano y urbanizable


A. Suelo urbanoB. Suelo urbanizableb1. Programadob2. No programadoC. No urbanizablec1. Comúnc2. Protegido

Figura 11: Descripción gráfica de las clases de suelo propuestas por la TRLS92


no del ius aedificandi como contenido inherente de aquélla y, con mayor amplitud, en torno al posible vaciamientodel derecho por el desagüe de los deberes legales que pesan sobre su titular y que, a juicio de muchos, seríanincompatibles con la sustancia de un derecho que es, en definitiva, una manifestación de la libertad individual. Lacontraposición entre dos concepciones de la propiedad (la clásica reflejada en el Código civil y la moderna, acuñadapor la legislación administrativa de régimen del suelo y ordenación urbana) y la reivindicación del carácter unitariode la propiedad como institución jurídica (por muchas especialidades que puedan existir en el ámbito concretoen que el derecho se despliega), frente a la pretensión disgregadora de la unidad de la institución en un haz deregímenes jurídicos diversos: no hay propiedad sino ‘‘enfasis’’, regidas cada una por su normativa específica.

Menéndez, 1994

La preocupación por asegurar la igualdad entre los propietarios topada de frente con las distribucionesen el suelo urbano, sobre todo cuando no se podían delimitar unidades de actuación. El equipo redactorde la ley decidió definir una solución concreta respecto a este problema de entre todas las que se aplicabanhasta entonces. Se optó entonces por el aprovechamiento tipo14 que relacionaba la ordenación existentecon la propiedad.

Un esquema positivo coherente ha de partir del reconocimiento a toda propiedad inmueble como inherentea ella, de un valor que refleje sólo su rendimiento (real o potencial) rústico (valor inicial en la terminología dela vigente Ley), sin consideración alguna a su posible utilización urbanística. Las plusvalías imputables sólo ala clasificación y calificación urbanística y, consecuentemente, a los aprovechamientos resultantes, derivan delplaneamiento, en la forma, con la intensidad y en las condiciones que la legislación urbanística y, por remisiónde ella, dicho planeamiento determinan, habiendo de darse en todo caso cumplimiento al precepto constitucional(art. 47.2), según el cual la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entespúblicos.

LS90; exposición de motivos

A pesar de la simplificación producida por la ley del 75 en el ámbito de las valoraciones, seguíanexistiendo contradicciones entre éstas y las de las leyes expropiatorias vigentes (Ley de Expropiaciónforzosa de 1954). Por este motivo se pretendía dar una valoración objetiva que, en general, se correspondecon los valores asignados por las oficinas catastrales. Así, al suelo urbano le correspondería el valorcatastral que le asignara la Contribución Territorial Urbana, aunque se fijaría como valor mínimo unmetro cuadrado por cada metro cuadrado edificable.

Sin embargo, esta relación con el valor catastral propuesta en los inicios de la elaboración de lareforma, supuso un problema a corregir antes de la aprobación definitiva. Estos problemas provenían dela aprobación en 1988 de la ley 39/1988 de Haciendas Locales, en la que en la relación a los bienes denaturaleza rústica cabía la posibilidad de tener en cuenta en su valor catastral «otras circunstancias».

Ante la posibilidad que de que este punto abriera las puertas a los especuladores, se obligó a detallaren la ley que el valor inicial no podía tener en cuenta las valoraciones urbanísticas. Dentro del valorcatastral del suelo urbanizable no programado, se aceptó el valor inicial, al menos antes de la aprobacióndel Plan Parcial. El suelo programado, recibiría un valor urbanístico. Se intentó de esta forma establecer elmencionado sistema de valoraciones objetivas, relacionándolas directamente con el Ministerio de Economíay Hacienda, para fijar un valor del suelo.

Los redactores del anteproyecto eran plenamente conscientes de que se establecía un sistema de valoracionesobjetivas (administrativas si se quiere), que intentaba deliberadamente revitalizar la virtualidad del mercado parafijar el valor del suelo.

Menéndez, 1996

Según el proyecto de la ley del suelo, los patrimonios públicos aumentaban su importancia. Segúnesta propuesta, los Ayuntamientos y la Administración del Estado tenían derecho al retracto sobre lastransmisiones onerosas que se llevaran a cabo en determinadas áreas. Además, las corporaciones localespodían adquirir suelo de forma voluntaria por compraventa o permuta sin necesidad de autoridad superior.

Conclusiones

Esta reforma fue directamente acogida con recursos de inconstitucionalidad por parte de seis comu-nidades (Cataluña, Aragón, Navarra, Cantabria, Castilla y León y Canarias). Tras la publicación de su

14Según el artículo 29 del TRLS92. el aprovechamiento tipo se obtiene dividiendo el aprovechamiento lucrativo entre lasuperficie del área de reparto.


texto refundido en 1992, en el que algunos tenían grandes expectativas por el proceso abierto de reformaque se produjo por los recursos, el cambio no fue el esperado y a las anteriores se unió Baleares.

Por este motivo, y por no haber planteado grandes modificaciones respecto a la anterior, siempre seconsideró una ley de paso. Al contrario que sus antecesoras, que llegaron a alcanzar los 19 y 16 años devigencia, ésta lo estuvo apenas siete si consideramos que fue aprobada en 1990.

A pesar de que en 1997, tras el cambio de gobierno producido en 1996, el Tribunal Superior de Justiciadeclaró inconstitucionales sus dos terceras partes por cuestiones competenciales, la principal crítica erala ya enunciada modificación en el estatuto de la propiedad. En ella, muchos, como Luciano Parejoexpresó en Apuntes para una interpretación del sistema legal urbanístico, entendieron que «el propietarioqueda compelido a ser agente privado de un servicio público, teniendo como retribución final la atribuciónde un derecho de propiedad sobre una superficie apta para la edificación que le permitirá materializarel aprovechamiento urbanístico correlativo en el momento correspondiente, mediante el ejercicio de lafacultad para edificar, propia de ese nuevo derecho de edificar» (Parejo, 1996). Esta visión no era com-partida en cambio por los artífices del proyecto de ley, que consideraban que esta afirmación carecía defundamento15.

El intento, acertado o no, de regular más estrechamente la propiedad y el propio proceso del planea-miento en un momento en el que la libre competencia determinada por Europa y la liberalización entodos los sectores determinada por el contexto político económico global, no fue bien acogido.

Los principios vigentes en las últimas décadas, reafirmados en la reforma de 1990-1992, se han puesto enentre dicho son rechazados categóricamente, al socaire de un proceso general de ‘‘liberalización’’, que sacraliza almercado y desautoriza cualquier intervención de los poderes públicos con el estigma de la ineficiencia y, lo que espeor, del atentado a la libertad.

Menéndez, 1996

Dentro de este contexto, el suelo, del que la ley prima su función social, fuera cual fuera ésta, eraconsiderado por la mayoría como un bien de libre mercado. El suelo urbano empezaba a incluirse enel proceso de transformación; aunque seguía siendo el soporte de vida de los ciudadanos, gracias a laintroducción de un sistema de equidistribución que permitía obtener ciertos beneficios, siendo el objetivode ciertas operaciones de mejoras sociales y renovación. El suelo urbanizable seguía siendo el principalcampo de operaciones, aunque las limitaciones inicialmente establecidas supusieran un mayor control.Y el suelo no urbanizable avanzaba paralelamente hacia la mayor protección y defensa de los espaciossingulares y hacia la desprotección del suelo común como sucedía en algunas leyes autonómicas delmomento.

Conceptos de suelo en el Texto refundido de la Ley de Suelo y Ordenación Urbanística de1992

El concepto, o suma de conceptos, de suelo en la ley de 1992 es muy similar a la de 1976, porcomprender, las mismas categorías aunque se aprecian pequeñas modificaciones:

Suelo Urbano (A). En el caso del suelo urbano, además de mantener su concepto habitual, empiezaa tomar peso la idea de bien financiero, al establecerse por ley un aprovechamiento tipo. Cada vezmás se ve el casco como un recurso generador de plusvalías.

15

Carece, pues, de fundamento la crítica formulada por algún autor a la regulación contenida en la Ley 8/90(extensible ahora al Texto Refundido) en el sentido de que se ha convertido a los propietarios del suelo en‘‘agentes económicos forzosos’’, y ello, además, sin aplicar con coherencia el esquema de la concesión (39). Encontra de esta tesis no parece correcto invocar el principio general de que ‘‘la aprobación del planeamiento [. . . ]determina el deber de los propietarios afectados de incorporarse al proceso urbanizador y al edificatorio’’ (art. 19TRLS), pues esa incorporación se hará, según precisa el propio precepto, ‘‘en las condiciones y plazos previstos enel planeamiento o legislación urbanística aplicable, conforme a lo establecido en esta Ley’’. Este es un principioque refleja la dimensión institucional de la propiedad en este ámbito, derivada de su función social. Pero de él nose debe deducir la obligación de actuar por compensación, pues la regulación de los sistemas evidencia que no esasí, como se ha intentado demostrar en el texto.

Menéndez, 1994


Suelo Urbanizable (B). Los conceptos de suelo urbanizable programado y no programado semantienen, aunque se puede considerar que la adquisición paulatina de las facultades en funcióndel cumplimiento de los deberes ralentiza, o hace menos sencillo, el desarrollo, por lo que podríaentenderse que en cierta medida pierde peso el concepto de bien financiero.

Suelo no urbanizable (C). El otro cambio importante se produce en el suelo no urbanizable.Aumenta el peso del suelo como bien excepcional al establecerse la delimitación de las áreas deespecial protección. Esto, que inicialmente podría considerarse algo positivo, le quita peso a suconcepción como suelo de reserva.



Ley 6/1998 de 13 de abril, de Régimen del suelo y valoraciones (LS98)

Contexto y desarrollo

A finales de los noventa, tanto la política como la economía del mundo desarrollado tenían un caráctercontinuista respecto a la década anterior. Tras la firma en 1992 del Tratado de Masstricht, Europa aunósu política económica, llegando a adoptar la moneda única en 1999. Entre 1994 y 1999, España recibiógran ayuda económica de los Fondos Estructurales y de Cohesión y a través la Política Agraria Común.

Los problemas económicos del país y los numerosos casos de corrupción afectaban al partido socialista,aún en el poder en el año de la publicación del Texto Refundido de la Segunda Reforma de la Ley del Suelo. En la política española corrían vientos de cambio y en 1996, tras casi catorce años en la oposición, elPartido Popular accedió al poder con José María Aznar a la cabeza. Su política económica enfatizabael neoliberalismo y el libre mercado.

En mayo de 1993, con el partido socialista aún en el poder, el Tribunal de Defensa de la Competenciaelevó al Gobierno un informe que éste había solicitado dentro del marco del Programa de Convergenciadel año 1992, Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el dañocausado por los monopolios16. Uno de los principales aspectos que analizaba dicho informe era el temadel suelo, para el que se debían dar «propuestas concretas de modificaciones normativas y se identificarala administración que debía llevarlas a cabo». El principal problema encontrado fue el excesivo controlde la Administración en el planeamiento, hasta llegar a ralentizarlo.

El problema en España es un problema de forma de intervención. El problema en España es que en vez defijar unas reglas generales de defensa de los intereses públicos, la autoridad urbanística va decidiendo todo hastael extremo de poder determinar con máximo detalle el uso de cada espacio. Al impedir decidir a los propietarios eluso del espacio, se segmenta el mercado del suelo, de tal forma que los distintos usos no compiten por la utilizacióndel suelo.

Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia sobre el mercado del suelo

A raíz de este informe se formó ese mismo año una comisión de expertos sobre urbanismo, que presentóen 1994 un texto consensuado sobre los problemas del urbanismo expuestos en el informe anterior.

La previsión de una oferta adecuada de suelo clasificado y urbanizado y la planificación de las necesidades deun suelo urbanizado abordando los trámites necesarios con la suficiente antelación, son imprescindibles para evitar

16Publicado en Ciudad y Territorio: Estudios Urbanos, no 99, pp. 155-165. Madrid. 1994


las tensiones entre las puntas de demanda de mercado (como la que conllevará le próximo periodo de reactivacióneconómica) y la oferta insuficiente de solares.

Comisión de Expertos sobre Urbanismo, 1996

Aunque coincidía en algunos puntos con el Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia, eldel Comité de Expertos era partidario de respetar la tradición urbanística, considerada por algunos«intervensionista» y contraria a la liberalizadora propugnada por el primero. Sin embargo, al margen deeste último informe, a principios de 1995 el Consejo de Ministros llegó a un acuerdo llamado Reformasestructurales para atajar el problema del suelo urbanizado, en el que se consideraba que la principal causade lo elevado de los precios del suelo y de la propia vivienda era la falta de suelo urbanizado, no deurbanizable, como se había sugerido en muchas ocasiones hasta el momento. Entre las medidas que seproponían para paliar este problema, se incluía la de fomentar la intervención privada, introduciendo lafigura del agente urbanizador, y la de simplificar la legislación para que fuera más flexible.

En 1994 se aprobó en la Comunidad Valenciana la Ley Reguladora de la actividad urbanística (LRAU),que tuvo gran repercusión y cuyos principios se extendieron posteriormente a otras legislaciones auto-nómicas. Esta ley suponía un cambio radical en los principios del planeamiento en la intervención delsuelo. Entendía el suelo como el elemento más escaso del producto inmobiliario, cuyo encarecimientorepercutía directamente en el precio de la vivienda, existiendo una gran cantidad de suelo que no llegabaa urbanizarse aunque el planeamiento así lo recogiera, siendo los propietarios el mayor obstáculo para la‘‘modernización’’ del sistema inmobiliario. En base a estas ideas, se recogía como mecanismo general deaplicación en los planes la ejecución privada sustitutoria, establecida por concurso. Los agentes urbani-zadores, agentes privados, actuarían de forma similar a la Administración, llevando a cabo los planes. Lainfluencia de estas teorías, que contribuían a liberalizar totalmente el mercado del suelo, se recogían yaen el Informe de la Comisión de Expertos sobre Urbanismo anteriormente comentada.

En 1996, el mismo año en que los populares tomaron las riendas del país, se aprobó el Real DecretoLey 5/1996 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que sacaba ala palestra la idea general de evitar la intervención estatal que tan sólo un año más tarde se vería en lafutura ley del suelo.

Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de marzo

Los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la LS90 por seis comunidades autónomas pu-sieron de manifiesto la mala acogida que tuvo la ley desde el principio. Aunque desde algunas autonomíasse esperaba que el texto refundido introdujera cambios sustanciales, las expectativas no se cumplieron,por lo que éste fue recurrido por Baleares y, de nuevo, por Cataluña y Aragón. Sin embargo, la resoluciónde estos recursos sobre cuestiones competenciales se hizo esperar y no llegó hasta un año después delcambio de Gobierno. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, que algunos cali-ficaron en su momento de «tornado»17, se decantaba por la exclusividad competencial de las Autonomías,restringiendo enormemente la labor de la legislación estatal, que quedaba reducida al «establecimiento—eso sí, entero— de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad» (Sentencia delTribunal Supremo, fundamento 7). Dada esta situación, la necesidad de una nueva ley era acuciante.

Rodeado por las circunstancias descritas, con los problemas de competencias resueltos y dentro deestas corrientes liberales, se fraguó el Proyecto de Ley Estatal de Régimen de Suelo y Valoraciones, quesería aprobado por las Cortes como Ley 6/1998 en julio ese mismo año. Y también, al igual que supredecesora, sería recurrida por las comunidades autónomas por conflictos de competencias.

El suelo en la ley

2. Dentro de estos concretos límites, que comprenden inequívocamente la determinación de las distintas clasesde suelo como presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, lapresente Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía noha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarsecomo susceptible de ser urbanizado. [. . . ]

Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberali-zación que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española, para laque el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13.a de la Constitución Española.

LS98; prólogo

17«Como un tornado que en segundos destruye súbitamente el pueblo pacientemente construido durante varias genera-ciones» García de Enterría, mencionado en varias publicaciones (Cy TET Editorial 1997- CyTET artículo).


Clases de suelo

Dispone tan sólo de la existencia de tres supuestos básicos por relación con el derecho de la propiedad urbana,a fin de distinguir otros tantos regímenes jurídicos fundamentales: suelo en el que no puede darse forma a estapropiedad (delimitación negativa); suelo en el que sí puede establecerse y por lo tanto se encuentra abierto a unproceso de adquisición; y, en fin, suelo en el que ya se ha consolidado su existencia.

Sentencia 16/97 del Tribunal Constitucional; fundamento 15

En la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre los recursos presentados por las ComunidadesAutónomas se exponía la diferenciación exclusiva en tres tipos de suelo según las formas de la propiedad.Un año antes, el Real Decreto Ley 5/1996 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliarioy Transportes suprimió la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, por entenderque la idea de la programación a cuatro años limitaba y rigidizaba el planeamiento. Curiosamente, estadivisión introducida por la Ley de 1975 pretendía obtener los mismos objetivos que su sucesora en 1998:la flexibilización del mercado del suelo.

La Ley 6/1998 de 13 de abril, de Régimen del suelo y valoraciones, establecía tres tipos de suelo, queposteriormente las Comunidades Autónomas, con plenas competencias en este ámbito, podían adoptaro modificar en su propia legislación. Se distinguía entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, deforma similar a las leyes anteriores, pero en ésta por primera vez se invierten los conceptos.

Suelo urbano; consolidado y no consolidado (suelo usado + suelo para usar)

Aunque era competencia de las Autonomías definir exactamente qué cualidades debía tener unsuelo para considerarlo urbano, seguía siendo en esencia el transformado, bien por estar consoli-dado, o encontrarse en un área que lo estuviera en sus dos terceras partes, o bien por convertirseen consolidado por ejecución del planeamiento por contar con determinadas redes básicas. Por lotanto, la característica que lo diferenciaba de los otros tipos de suelo era la de haber sido modi-ficado, perdiendo sus cualidades naturales. Dentro de las posibles características enunciadas en sudefinición, se distinguían dos tipos de suelo urbano: el consolidado, es decir el puramente urbano,y el no consolidado, semejante al urbanizable. En este caso, las modificaciones en el suelo urbanosuponían uno de los cambios importantes de la ley: a dos categorías de una misma clase de suelose le atribuían dos estatutos distintos; en el suelo consolidado el único deber era el de completar laurbanización, mientras que al no consolidado se le atribuían todos los correspondientes al suelo ur-banizable (cesiones para viales, zonas verdes y dotaciones locales, cesiones para servicios generales,cesión al Ayuntamiento de un 10 % del aprovechamiento, distribución equitativa, coste y ejecuciónde la urbanización y edificación de solares). Se entendía pues que este último correspondía al terciosin consolidar que recogían las leyes de 1976 y 1992. En ambos casos se generaba plusvalía, yaque en el suelo consolidado, cualquier cambio en el uso, revalorización de la zona. . . la generaba sinmucha dificultad, y a cambio de menores costes y deberes (Molina, 2007).

Suelo urbanizable; delimitado y no delimitado (suelo para usar + suelo sin usar)

Pero a pesar de las novedades en el suelo urbano, el principal cambio, y fuente de toda la controversiaque generó esta ley, se introdujo en el suelo urbanizable. No sólo se suprimía la distinción entresuelo urbanizable programado y no programado, como ya había manifestado el Real Decreto Leyde 1996, sino que se producía un cambio sustancial en su definición. Mientras que en todas laslegislaciones anteriores, ya fuera con este mismo nombre o con el de Reserva urbana, se tratabadel suelo cuya transformación era considerada necesaria por el Plan para su desarrollo, en esta Leyadquiere el carácter residual que antes tenía el suelo no urbanizable o rústico. Era por tanto aquelque no se encontraba en ninguna de las otras dos clases. Esto fue criticado tanto por aquellos que loconsideraban el centro del planeamiento y por tanto algo que no podía tener ese carácter residual,como por aquellos que vieron en este cambio la forma de poner en manos de los desarrollos urbanosla práctica totalidad del territorio.

Sin duda el Proyecto alentaba un principio liberalizador tendente a propiciar que el planeamiento no limitarainnecesariamente el suelo urbanizable.

Perales, 1997

Los deberes de esta clase de suelo eran similares a los establecidos por las leyes anteriores, a ex-cepción de la TRLS92. Sin embargo, a la hora de señalar sus derechos (usar, disfrutar disponer


según su naturaleza e instar a la Administración para promover su planeamiento), se establecíanunas «Reglas básicas» (LS98; art. 16) que dependían fundamentalmente de que el planeamientohubiera delimitado sus ámbitos o no. Así, los propietarios de suelo urbanizable delimitado podíandirectamente presentarle al Ayuntamiento el «correspondiente planeamiento de desarrollo para sutramitación y aprobación», mientras que el no delimitado debería esperar a ser delimitado parapoder empezar su transformación. Se corresponderían por tanto con el programado y el no progra-mado de la TRLS76, aunque sin la estricta programación en el tiempo que muchos de los defensoresde la LS98 criticaron por considerar poco flexible.

Suelo no urbanizable (suelo protegido)

La definición que hasta entonces, y desde 1956, se había atribuido al suelo no urbanizable, con uncarácter residual en el sistema de planeamiento, cambió radicalmente. Al dar un giro completo a laclasificación de suelo, y ser el urbanizable el que toma ese valor de ‘‘resto’’, se hizo necesario daruna definición precisa que permitiera delimitarlo18. Se distinguieron los suelos protegidos por «susvalores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales; por su especialvalor productivo (agrícola, forestal o ganadero)»; y los que «se consideren inadecuados para eldesarrollo urbano» (LS98; art. 9). Se hacía entonces necesario justificar por qué no se permitía latransformación de un determinado suelo. Además, entre los derechos de los propietarios se recogía,como ya adelantó la ley valenciana de 1994, la posibilidad de autorizar «actuaciones específicas deinterés público», dentro de lo cual cabe un amplio margen de actuaciones.

A. Urbanoa1. Consolidadoa2. No consolidadoB. Urbanizableb1.Delimitadob2. No delimitadoC. No urbanizable (protegido)

Figura 13: Descripción gráfica de las clases de suelo propuestas por la LRSV98

18«1a. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen de protección especial de protección incom-patible con su transformación» (LRSV98; artículo 9).



Esta es la idea general de la que la Ley parte con el propósito de no introducir, desde la definición del estatutojurídico básico de la propiedad del suelo, rigideces innecesarias que puedan impedir el despliegue por los legisladoresautonómicos y por las Administraciones públicas competentes, de políticas urbanísticas más flexibles y con mayorcapacidad de adaptación a las cambiantes circunstancias en el contexto de una economía cuya globalización lahace especialmente sensible a los cambios de coyuntura.

LS98; prólogo

Después del revuelo originado por el establecimiento de la adquisición paulatina de las facultades enfunción del cumplimiento de los deberes, determinada por la reforma del 92, las administraciones munici-pales no cumplieron el régimen legal establecido. El desprestigio generado por esta dejadez administrativa,unido a la impopularidad de esta reforma en el estatuto de la propiedad, llevó a que en la nueva ley sevolviera al régimen anterior. Se retomó la idea, recogida en las LS56 y TRLS76, de que la propiedaddel suelo contenía inercialmente el derecho a la ejecución de todas facultades derivadas de la clasificaciónasignada por el planeamiento.

Otro de los cambios, con gran repercusión, fue el introducido en los sistemas de gestión, aspecto nocomentado detalladamente hasta ahora en el estudio de las anteriores leyes.

3. En lo que concierne a los criterios de valoración del suelo, la Ley ha optado por establecer un sistemaque trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo,renunciando así formalmente a toda clase de fórmulas artificiosas que, con mayor o menor fundamento aparente,contradicen esa realidad y constituyen una fuente interminable de conflictos, proyectando una sombra de injusticiaque resta credibilidad a la Administración y contribuye a deslegitimar su actuación.

LS98; prólogo

Se producía además de nuevo un cambio en el sistema de valoraciones: no se le asignaba un valorconvencional al suelo urbanizable y urbano, y se suprimía la distinción ente valor urbanístico e inicial. Sebuscaba obtener valoraciones reales, es decir, las correspondientes a ese suelo en el mercado. Esta idea,que encajaba perfectamente en el contexto de una ley liberalizadora, fue muy criticada al entenderse que,de esta manera, el suelo podía estar sobrevalorado debido a la propia especulación. Como defensa a estesistema de valoraciones, se alegaron la ineficiencia de los desarrollados hasta el momento y la búsquedade la igualdad en el pago entre la Administración y los agentes privados.

El fenómeno alcista se ha producido siempre bajo una legislación propiciadora de un control estrecho de laoferta de suelo, acentuado por el prejuicio de que clasificando suelo se beneficia al propietario, y escasamentefacilitadora de la gestión urbanística.

Perales, 1997

Conclusiones

Una lectura superficial del Proyecto ha dado a entender que todo el suelo rústico no protegido debería consi-derarse como urbanizable, y así ha podido leerse que, a partir de la nueva ley, prácticamente cualquier suelo podíaurbanizarse prescindiendo de la disciplina de los planes. El sólo contraste con la redacción del artículo evidenciala inexactitud de la conclusión. Pero así se ha presentado la oposición del proyecto, por una parte, y por otra, asíse ha querido interpretar por algunos defensores de las tesis liberalizadoras maximalistas.

Los años posteriores a la aplicación de esta ley, resultado de estas políticas de máxima liberalizacióndel valor, la cantidad, la gestión, etc. de suelo, desembocaron en el más largo periodo de crecimientosostenido, tanto económico como urbanístico, conocido hasta entonces. Los precios, en contra de todaslas justificaciones enunciadas para la liberalización y la flexibilización del sistema, no pararon de subirtanto para el suelo como para la vivienda. La solución a ello era seguir liberalizando.

La escasez de terreno edificable es la principal causa de la carestía de la vivienda.

Rodrigo Rato; Diario El País, 5 de noviembre de 2002; citado en del Olmo (s.f.)


La bonanza económica de aquellos años, y el sistema de financiación de los ayuntamientos, que les hacíadepender en gran parte de los ingresos obtenidos por la construcción de los nuevos desarrollos urbanos,hicieron que desde la Administración no se contemplara ningún problema en la política desarrollada.Además, la introducción, en ciertas leyes autonómicas, de la figura del agente urbanizador, generó, enocasiones, problemas con los propietarios del suelo y favoreció que el desarrollo urbano no tuviera freno,aumentando enormemente la superficie de territorio ocupado. El suelo como recurso, como elementonatural, el resto, sufrió un proceso continuo de transformación para convertirse, en el mejor de los casos, ensoporte de actividades económicas o para quedar en desuso después de haber generado grandes beneficios.

El cambio en la clasificación propuesto por esta ley supuso en cierta medida la polarización de losconceptos de suelo correspondientes a cada una de las clases. Desaparecía la idea de suelo de reserva, oresto carente de actividad, siendo necesario justificar el hecho de no considerarlo urbanizable. De estamanera, sólo el suelo soporte de actividades productivas, de especial valor, y el suelo de valor excepcional,incluido en planes especiales de protección, tienen cabida junto al suelo urbano y el suelo urbanizable.

Conceptos de suelo en la Ley sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998

La Ley sobre Régimen del suelo y Valoraciones cambia los pesos de las diferentes definiciones respectoa los casos anteriores de forma considerable. Lo más destacable es la importancia que toma el suelo comobien financiero y soporte de la construcción, para casi desaparecer el suelo de reserva natural. Aunquese mantiene una clasificación similar a la de las anteriores leyes, los conceptos de suelo urbanizable y nourbanizable se invierten.

Suelo urbano (A). El suelo urbano, que durante mucho tiempo fue considerado únicamente soportede la vida urbana, y por tanto de vivienda y actividades productivas, pasa cada vez más, mediantela atribución de un aprovechamiento urbanístico y las correspondientes plusvalías generadas, a serun apetecible bien financiero.

Suelo urbanizable (B). El suelo urbanizable sigue soportando las más importantes tensiones porser, tanto delimitado como no delimitado, un importante generador de plusvalías, pasando de unvalor de finca rural al dado en el mercado al urbanizado, cada vez más alto.

Suelo no urbanizable (C). El suelo no urbanizable queda limitado casi por completo a su conceptocomo bien excepcional (siempre algo exclusivo y de pequeña dimensión) o como soporte productivo,pero con carácter excepcional. El suelo como reserva se correspondería con aquel que por inapropiadono puede ser urbanizado. La ley 10/2003, mejora parcialmente este aspecto al incluir una mención alos valores naturales que podríamos relacionar con el concepto de reserva. Además, el suelo urbanocada vez se acerca más a la idea de bien financiero, por ser altas las plusvalías en función de losdeberes al estar estas zonas ya urbanizadas.




Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba elTexto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS08)

Descripción y análisis. Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS07)

Contexto y desarrollo

A finales de 2008 empezaron a aflorar los signos de una crisis económica, financiera y energéticaque se prolongaría durante los años siguientes. Desde finales de los años noventa hasta ese momento,la economía mundial se había caracterizado por una época de continuo crecimiento. Sin embargo, estamejora económica, resultado de las políticas neoliberales desarrolladas tanto por Europa, como por losEstados Unidos, presididos por George W. Bush, no se habían visto acompañadas en muchas ocasionesde mejoras en otros ámbitos.

La crisis, que afectó a todo el mundo, se agravó en España por la caída el boom inmobiliario que habíamantenido la economía española en alza durante los diez años anteriores. El sistema económico español,sustentado por el sector de la construcción, se ha visto seriamente afectado alcanzando índices históricos.

En el año 2000, con el Partido Popular aún en el poder, se aprobó el Real Decreto ley 4/2000 deMedidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, continuador del aprobadoen 1996, que modificaba la LS98, ratificada dos años antes. A éste le siguió, tres años más tarde, la Ley10/2003 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes (L10/2003),impulsada por un gobierno que veía en este sistema la mejor manera de mantener el buen momentoeconómico.

La evolución positiva de la economía española, en la que han tenido especial incidencia las medidas liberaliza-doras acordadas por el Gobierno, hace necesario seguir avanzando en el proceso de liberalización para mantener elritmo de crecimiento económico. Por otra parte, la interdependencia de las economías, al introducir ciertos elemen-tos de comportamiento imprevisible que pueden repercutir desfavorablemente en la evolución positiva producidahasta ahora en la economía española, obliga también a adoptar ciertas medidas que eviten efectos indeseables.

L10/2003; prólogo

Entre la aprobación del Real Decreto de 2000 y la Ley de 2003, en 2001, una nueva Sentencia del Tribu-nal Constitucional, la 164/2001, derogó parte de la LS98, al igual que en 1997, por invadir competenciasde las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos.

Estas políticas, basadas en el crecimiento urbanístico indiscriminado sobre el territorio como fuente dedesarrollo económico, se oponían frontalmente a los principios que la Unión Europea aprobados duranteesos mismos años en materia de medio ambiente (ver apartado Suelo y sostenibilidad 1). Con estosantecedentes, y en un contexto de alarma social por el escandaloso precio de la vivienda y el suelo, seelaboró el proyecto de Ley del Suelo que se aprobaría en 2007. Un año más tarde, y antes de que empezarala vorágine económica, se aprobó el Real Decreto 2/2008 que recogía su Texto Refundido.

El suelo en la ley

El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde estaperspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelono puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelourbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia dela iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas,obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente.Y el suelo urbano —la ciudad ya hecha— tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva quees objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y suordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso.

LS07; exposición de motivos

Clases de suelo

Dentro de las modificaciones establecidas por la L10/2003, se encontraba una que afectaba directa-mente a las clases de suelo, en concreto al suelo no urbanizable.

Modificación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.Uno. El punto 2 del artículo 9 queda redactado de la siguiente forma: Que el planeamiento general considere


necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal,ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano,bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criteriosobjetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística.

L10/2003, artículo 1

Esta modificación incluía una pequeña consideración que se introdujo ya en el proyecto de ley, pero queno se incorporó en el texto definitivo. Aunque esta pequeña cláusula parece ir a favor de la conservacióndel suelo, las modificaciones siguientes, orientadas a la mayor liberalización del sistema, se oponían a estapremisa.

Inicialmente, y tal y como se explica en su prólogo, la nueva ley, siguiendo las políticas europeas demedio ambiente, cambia la orientación respecto a sus antecesoras en cuanto al desarrollo urbano y alconsumo de suelo. Por primera vez, sólo en el prólogo y sin olvidar que se considera un bien económico,se define el suelo como un recurso «natural, escaso y no renovable» (LS07; prólogo). Aunque se deja deexponer, como sí sucedía en todas las leyes anteriores, la necesidad de disponer más suelo para urbanizary bajar así los precios, se continúa considerando necesario el desarrollo urbanístico. El punto más cercanoa estas ideas en el articulado de la ley se encuentra en el artículo 2, en el que, aunque se expone lautilización del suelo «según el principio de desarrollo sostenible», su uso racional «ha de armonizarse conlos requerimientos de la economía» (LS07; artículo 2).

Siguiendo esta línea, uno de los principales cambios introducidos en la ley, aparentemente para invertirlas corrientes anteriores, es el cambio que, también por primera vez desde la ley de 1956, se da en laclasificación del suelo. En primer lugar, se modifica la terminología, dejando de hablar de clases parareferirse a situaciones básicas del suelo, que en el artículo 12 de la TRLS08 expone hablando de suelorural y de suelo urbanizado. Se elimina, al menos dentro de la clasificación, aunque no en su esencia, elsuelo urbanizable. Se distinguen dos situaciones que únicamente dependen de si el suelo está transformadoo no.

Suelo urbanizado (suelo usado)

El suelo urbanizado se define como el «integrado de forma legal y efectiva en la red de dotacionesy servicios propios de los núcleos de población», incluyendo en este caso también los núcleos delmedio rural. Este cambio en el nombre puede considerarse una aproximación a la realidad de losdesarrollos actuales, dónde es difícil establecer el límite de la ciudad, de lo urbano, siendo más realel distinguir el territorio transformado.

Las posibles actuaciones dentro de esta situación del suelo se realizarán a través de las llamadasActuaciones de Transformación Urbanística, que pueden tener por objeto reformar o renovar laurbanización o aumentar la dotación. Apenas se definen deberes para los propietarios del suelourbanizado, más que los de su conservación, rehabilitación y mejora y cumplimiento de los plazosen la edificación (LS07; artículo 9). Sin embargo, la cesión de suelo para viales, zonas verdesy dotaciones, la cesión de entre un 5 y un 15 % para la administración, el coste y ejecución dela urbanización y la garantía de realojo, entre otras, constituyen un deber de la promoción deActuaciones de Transformación Urbanística.

Suelo rural (suelo para usar + suelo protegido)

Mientras que en 1995 el objetivo de cualquier política de vivienda que se preciase era el de lograr una mayorflexibilización y liberalización del suelo, en 2007 parece imponerse la intervención en el proceso urbanísticoy el control o reducción del suelo urbanizable.

Modrego, 2007

El cambio principal respecto a la ley anterior de 1998 se da en la desaparición del suelo urbanizabley su inclusión en el suelo rural, hasta ahora no urbanizable. En este caso, esta situación básicadel suelo incluye los tipos de terrenos que han de ser protegidos y «los que los instrumentos deordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado»,es decir, los que hasta ahora constituían el suelo urbanizable. El suelo rústico recupera en ciertamedida su situación de ‘‘resto’’. Sin embargo, a pesar de que se menciona en diversos artículos19

19Artículo 2: « Un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente»; artículo 10: «A) Atribuir en la ordenaciónterritorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado,mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con ély preservar de la urbanización el resto del suelo rural».


la idea de preservar de la urbanización el suelo que no sea necesario para ella, a la hora de hablarde la utilización del rural (LS07; artículo 13), hay que lamentar, como menciona Fariña (2007),el que no se recoja explícitamente la existencia de un suelo de reserva, sin uso, teniendo que estar,según la ley vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.

El suelo rural descrito en el apartado b del artículo 12; es decir, el que será urbanizado, vendrádeterminado por los instrumentos urbanísticos de la Comunidad Autónoma correspondiente, consi-derándose que comienza la Actuación de Transformación Urbanística para convertirlo en urbanizadoen el momento de la ejecución. Esta precisión en los plazos se relaciona con la asunción de derechosy deberes, que se darán a la recepción de obra.

A. Suelo urbanizadoB. Suelo rural b1. Futuraurbanizaciónb2 Protegidob3. Valor agrícola, forestalb4. Resto

Figura 15: Descripción gráfica de las clases de suelo propuestas por la TRLS08


Al igual que en ocasiones anteriores, o al menos así se ha dicho, con el objetivo de disminuir laespeculación, se han introducido cambios en el del sistema de valoraciones, lo que ha dado lugar a unagran controversia. Mientras la ley anterior subyugaba las valoraciones de todos los tipos de suelo a losprecios del mercado teniendo en cuenta los futuros usos establecidos en el planeamiento, ahora se estableceun límite muy claro en entre el suelo rural y el urbano, excluyendo las posibles expectativas por el cambiode situación.

Se sigue teniendo en cuenta el valor de mercado, pero derivado de su verdadera situación. Se retrasade esta forma la inclusión de plusvalías hasta la finalización de las obras. El valor del rural se fija entodo caso, esté en una situación de protección o de futura urbanización, según la renta potencial o realde la explotación, es decir, en función de su valor agrícola, pudiéndose corregir al alza hasta el doblesegún su accesibilidad y proximidad a núcleos de población. Por tanto, el valor del suelo rural sujeto a unproceso de transformación se verá influido por el grado de urbanización, mientras que el suelo urbanizadodeterminará su valor según su grado de edificación, además de las circunstancias ya mencionadas para elsuelo rural.


La legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará:a) El derecho de iniciativa, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización

cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente. La habilitación a particularespara el desarrollo de esta actividad deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia ycon criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalíasderivadas de las actuaciones urbanísticas, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable, sin perjuiciode las peculiaridades o excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.

LS07; artículo 6

Otro de los cambios introducidos, esta vez en la gestión, y dentro de las posibilidades que ofrece lafalta de competencias, proviene del intento de dinamizar la gestión privada, ya sea en la urbanización delsuelo, en la que contempla la adjudicación de las actuaciones urbanizadoras mediante procedimientos depublicidad, como en la construcción, aunque lo remite directamente a las comunidades autónomas.

Conclusiones

Claro está que el desarrollo urbano no es perverso en sí mismo, al contrario, suele estar puede íntimamentevinculado al desarrollo económico, y así ha sido, desde luego, en nuestro país (al igual que en el entorno europeo),en el que tienen una importancia estructural fundamental los sectores de la construcción y el turístico. La cuestión,por lo tanto, no consiste en debatir si se debe crecer o no, sino cómo se debe crecer, para que ese crecimiento seaduradero y redunde en una mayor calidad de vida de todos.

de la Cruz, 2007

Aunque las últimas modificaciones en la legislación se han entendido mayoritariamente de manerapositiva, por no seguir unos principios tan ‘‘liberalizadores’’ como los de la ley anterior, aparecen más comouna mejora que como un cambio de base. Las ideas acerca del desarrollo sostenible, que no sostenibilidad(Fariña, 2007), promulgadas por la Comunidad Europea, se ven desarrolladas en el prólogo, y localizadasen algunos artículos. Esto no cambia, a pesar de lo que se pueda entender en algún punto, que en suraíz la ley siga siendo una ley para el crecimiento, por considerarse éste, como se comenta en el párrafocitado, de gran importancia para la economía española.

El suelo, aunque inicialmente se divide en dos únicas situaciones, se corresponde con al menos tresconceptos. El suelo urbanizado se corresponde con el ya construido, ampliando ligeramente el conceptoantes definido por el suelo urbano. El suelo rural se corresponde según el caso con: el suelo como recursonatural de valor especial, en el caso del protegido; con el soporte de actividades productivas en el casode su especial valor agrícola, ganadero o forestal; y con la idea de bien financiero en el caso del suelosometido, o que se va a someter a un proceso de transformación urbana. Se echa en falta la idea del suelode reserva, sin actividad, que parece entenderse por volver a tomar el suelo rural el carácter de resto,pero que resulta contraria a lo expresado en el artículo 13, tal y como ya se ha comentado anteriormente.Resulta un poco ambiguo que el suelo antes urbanizable se encuentre incorporado al suelo rural. No lo esde manera física, ya que el suelo antes de ser urbanizado es materialmente un suelo rural, pero sí puederesultarlo en la práctica. La inexistencia de límites claros entre lo urbanizable y lo no urbanizable es muysimilar a la determinada por la ley anterior, con un simple cambio en la nomenclatura. Esta modificaciónrespecto al resto urbanizable (LS98) o rural (TRLS08) tiene gran importancia teórica, al recoger envarios artículos la necesidad de un uso racional de los recursos. Sin embargo, será necesario esperar acomprobar si la tiene a nivel práctico, porque también se incluye «la utilización de este recurso conformeal interés general» (TRLS08; art. 2), pudiendo entenderse de esta forma el crecimiento, por los beneficioseconómicos antes señalados.

Conceptos de suelo en el Texto refundido de la Ley de Suelo, de 2008

A pesar de invertir de nuevo la clasificación, y desprenderse de su prólogo una nueva y por primeravez reconocida importancia del suelo como reserva natural, el peso aparente de este concepto no está tanclaro. La clasificación se limita a suelo urbanizado y suelo rural, desapareciendo como categoría propia elsuelo urbanizable que tradicionalmente se corresponde con la idea de bien financiero.

Suelo urbanizado. El suelo urbanizado se corresponde con la idea de soporte para las actividadeseconómicas, vida urbana y en esta ocasión también vida ‘‘rural’’ por incluirse este tipo de núcleoen su definición. Aunque se contempla el suelo modificado, éste puede ser objeto de operacionesde reforma o renovación, con sus plusvalías correspondientes, y siendo también entendido como unbien financiero.


Suelo rural. Se puede decir que engloba el concepto de soporte productivo, el de bien excepcional,el de bien financiero y soporte de la construcción y se entiende que el de reserva, quedando englobadoen él concepto del suelo urbanizable (el de la de futura construcción se encuentra dentro del suelorural).

Como se ha hecho notar en el apartado correspondiente, no se especifica este concepto en la ley porhacerse referencia a que todo suelo rural debe ser empleado según la explotación de sus recursos naturales.El que no exista una delimitación muy clara entre que suelo rural se puede construir o no, hace que elpeso del concepto de bien financiero pueda oscilar mucho en función de la práctica final.



Cuadros comparativos

Conclusiones

El suelo en la legislación urbanística, un concepto en evolución

Cierto es que definir con una sola idea el concepto de suelo en las leyes de ordenación no seríadel todo correcto; en todas y cada una de ellas podemos encontrar, en mayor o menor medida, y no entodos los casos, los siguientes conceptos: reserva natural, ecosistema, bien natural de carácter excepcional,productor y soporte de actividades productivas, soporte de vida urbana y actividades económicas y recusoeconómico, bien financiero.

A pesar de que en las leyes urbanísticas la clases de suelo hacen referencia a su situación física (si estáo no al transformado), podríamos entender que el concepto de suelo en ellas no depende tanto de esto,sino de la relación entre los cinco suelos expuestos anteriormente.

Como conclusión, se puede observar que la idea de bien financiero se ha ido reforzando en la legislacióna lo largo del tiempo, no sólo en el suelo para ser usado, sino también en el suelo urbano, tradicionalmenteentendido como soporte de la vida urbana. La idea de suelo como especial valor natural a proteger tambiénha ido cobrando fuerza, tanto por la legislación urbanística, como en la referente a la conservación dela naturaleza, y por el impulso de la Unión Europea, pero referida a zonas cada vez más puntuales. Elrefuerzo de ambos conceptos ha debilitado, en parte, la idea de suelo como reserva natural y la de suelocomo productor, por tender las definiciones de suelo rústico a ser cada vez más excluyentes, a excepciónde la LS07.

Esta evolución del concepto de suelo en la legislación parece tener un reflejo claro en el territorio, quea lo largo de estos años ha perdido paulatinamente sus características naturales y su carácter agrícolaa favor de una producción masiva de vivienda, vacía y carente de vida urbana, convertida en un bienfinanciero.


Cuadro 2: Cuadro de conceptos según las leyes analizadas


Cuadro 3: Cuadro comparativo

1- Suelo = reserva natural, ecosistema. 2- Suelo = bien natural de carácter excepcional. 3- Suelo =productor y soporte de actividades productivas relacionadas con sus recursos (agrícolas, ganaderas,forestales, cinegéticos). 4- Suelo = soporte de vida urbana y actividades económicas (industria,terciario..) 5- Suelo = recuso económico, bien financiero.


1. Suelo como reserva natural,ecosistema2. Suelo como bien natural derácter excepcional3. Suelo como productor y sopte de actividades productivas4. Suelo como soporte de vidabana y actividades económicas5. Suelo como recurso económico,bien financiero




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Gobierno de España1998 Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

BOE 89, 14 de abril de 1998. pp. 12296-122303. (LS98)

Gobierno de España2000 Real Decreto ley 4/2000 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario yTransportes

Gobierno de España2003 Ley 10/2003 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes.


Gobierno de España2007 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.

BOE 29 de mayo de 2007. (LS07)

Gobierno de España2008 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la leyde suelo.

Ministerio de la vivienda. Jueves 26 junio 2008 BOE núm. 154. (TRLS08)

Legislación de otros países

República Italiana1942 Legge Urbanística Statale 17 agosto 1942. n. 1150.

Diario Oficial na244 de 16 de octubre de 1942.

Town and Country Planning Act 1947.

Anexos. Legislación española

I. Constitución Española

Art. 451. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,así como el deber de conservarlo.2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin deproteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en laindispensable solidaridad colectiva.3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se estableceránsanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.Art. 47Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicospromoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo estederecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

II. Legislación urbanística

Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

PrólogoLa acción urbanística ha de preceder al fenómeno demográfico y en vez de ser su consecuencia, debeencauzarlo hacia lugares adecuados, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar en cambiolos núcleos de equilibrado desarrollo en los que armonizan las economías agrícola, industrial y urbana,formando unidades de gran actividad económicosocial. [. . . ]El régimen jurídico del suelo encaminado a asegurar su utilización conforme a la función social que tienela propiedad resulta el cometido más delicado y difícil que ha de afrontar la ordenación urbanística. Yse impone, sin embargo efectuarlo precisamente porque si la propiedad privada ha de ser reconocida yamparada por el Poder público también debe amortizarse el ejercicio de sus facultades con los interesesde la colectividad. [. . . ]Si el ideal de la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de laspoblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado,a quienes desearen edificar, la solución sin embargo no es viable en España. Requeriría fondosextraordinariamente cuantiosos que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaríagrandes quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privada.Art. 631.Constituirán el suelo urbano estos terrenos:a) Los comprendidos en el perímetro que defina el casco de la población, conforme al artículo 12;b) Los que estén urbanizados; yLos que aun sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores para los que ya existiere aprobado Planparcial de ordenación. [. . . ]Art. 64


Constituirán el suelo de reserva urbana los territorios comprendidos en un Plan General de ordenaciónpara ser urbanizables y no calificables de suelo urbano según el párrafo 1 anterior.Art. 65Constituirán el suelo rústico los terrenos que no fueren incluibles en ninguno de los dos supuestos de losartículos precedentes (Art. 63, suelo urbano; Art. 64, suelo de reserva urbana)

Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen de Suelo y OrdenaciónUrbana, de 1975

Prólogo

El examen de la situación urbanística española permite concluir que, a pesar de los esfuerzos de gestióndesarrollados en los últimos años y de las cuantiosas sumas invertidas para regular el mercado del suelo,el proceso de desarrollo urbano, se caracteriza en general, por la densificación congestiva de los cascoscentrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes einjustificados del suelo apto para el crecimiento de las ciudades. [...]

Entre las causas de la situación urbanística española susceptibles de tratamiento con medidas legisla-tivas, destacan fundamentalmente las siguientes:

f. Una insuficiente incidencia de la planificación económica en la planificación física y una concepcióndel plan urbanístico, introducida en la legislación española al hilo de la doctrina dominante en la épocaen la que se promulgó la Ley del Suelo, como documento cerrado, estático y acabado, imagen anticipadade la ciudad en el año horizonte y limitado a los aspectos físicos del proceso de urbanización, [. . . ]g. La indisciplina urbanística, que ha encontrado la inadaptación de los Planes a las necesidadescambiantes la disculpa permanentemente invocada y que se ha visto también favorecida por las quiebrasque el vigente ordenamiento ofrece al principio de distribución justa y equitativa de las cargas ybeneficios del planeamiento y de la urbanización, [. . . ]h. La inadecuación de las estructuras administrativas y de los mecanismos de coordinación y tutelaentre las distintas administraciones interesadas, [. . . ]i. El uso abusivo de las normas sobre el fomento de la edificación, [. . . ]j. Desde el punto de vista de la política urbanística, el condicionante fundamental de la oferta de suelo ysu precio excesivo lo constituye la escasez de suelo urbanizado. Dicha escasez viene determinadafundamentalmente por los propios planes cuando califican como apto para el desarrollo urbano unacantidad de suelo insuficiente para atender en condiciones razonables de competencia, las necesidades dela demanda; [. . . ]; por un régimen jurídico del suelo que no ha constituido estímulo suficiente contra lasventajas que en la retención han encontrado los propietarios desde su posición dominante en estemercado. [...]

El principio según el cual el planeamiento no concede directamente el derecho a edificar tiene su reflejo,en la materia de valoraciones del suelo, en la adopción del criterio según el cual el valor que a éste se leconcede debe estar en función del grado de cumplimiento de las obligaciones y cargas derivadas del Planque se observe en cada caso.

Real Decreto 3146/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Leyde Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística

Art. 78Constituirán el suelo urbano:a) Los terrenos a los que el Plan incluya en esa clase por contar con acceso rodado, abastecimiento deagua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o por estar comprendidos en áreasconsolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie, en la forma que aquéldetermine.b) Los que en ejecución del Plan lleguen a disponer de los mismos elementos de urbanización a que serefiere el párrafo anterior.Art. 791. Constituirán el suelo urbanizable los terrenos a los que el Plan General Municipal declare aptos, enprincipio, para ser urbanizados.2. Dentro del suelo urbanizable, el Plan establecerá todas o algunas de las siguientes categorías:a) Suelo programado, constituido por aquél que deba ser urbanizado según el programa del propio Plan.b) Suelo no programado, integrado por el que pueda ser objeto de urbanización mediante la aprobaciónde Programas de Actuación Urbanística.


Art. 80Constituirán el suelo no urbanizable:a) Los que el Plan no incluya en alguno de los tipos de suelo a que se refieren los artículos anteriores.b) Los espacios que el Plan determine para otorgarles una especial protección, a los efectos de esta Ley,en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de susrecursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales o para la defensa de la fauna, laflora o el equilibrio ecológico.c) Las medidas de protección a adoptar en orden a la conservación del suelo, de los demás recursosnaturales y a la defensa, mejora, desarrollo o renovación del medio ambiente natural y del patrimoniohistórico artístico.

Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento dePlaneamiento.

Art. 3El aprovechamiento de cada zona será el resultado de multiplicar su superficie por la edificabilidadcorrespondiente, expresada en metros cuadrados edificables por cada metro cuadrado de suelos, y por elcoeficiente de homogeneización obtenido según se señala en el número 2 de este artículo.Art. 4El aprovechamiento de un sector lo constituirá la suma de los aprovechamientos que correspondan atodas las zonas en él incluidas. El aprovechamiento medio de cada sector se obtendrá dividiendo suaprovechamiento por la superficie total del sector.[. . . ]

Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Urbanístico y Valoraciones del suelo

Exposición de MotivosUn esquema positivo coherente ha de partir del reconocimiento a toda propiedad inmueble comoinherente a ella, de un valor que refleje sólo su rendimiento (real o potencial) rústico (valor inicial en laterminología de la vigente Ley), sin consideración alguna a su posible utilización urbanística. Lasplusvalías imputables sólo a la clasificación y calificación urbanística y, consecuentemente, a losaprovechamientos resultantes, derivan del planeamiento, en la forma, con la intensidad y en lascondiciones que la legislación urbanística y, por remisión de ella, dicho planeamiento determinan,habiendo de darse en todo caso cumplimiento al precepto constitucional (art. 47.2), según el cual lacomunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Real Decreto legislativo 1/92, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido dela Ley del Suelo y Ordenación Urbana

PrólogoLas dificultades objetivas que la tarea refundidora ha presentado se derivan de las profundas diferenciasexistentes entre la vigente ley sobre Régimen del suelo y valoración urbana [. . . ], y la citada ley 8/1990,además de la delegación legislativa encomendada, así como los diversos Reales decretos leyes [. . . ]. Estasdificultades se acrecientan con las innovaciones que en materia urbanística ha introducido laconstitución, al atribuir a las comunidades autónomas competencias sobre ordenación del territorio eimponer una regulación del suelo acordada con el interés general que impida la especulación (art. 47).Art. 3. Finalidades y atribuciones de la acción urbanísticaEl fuerte incremento del precio del suelo, que excede de cualquier límite razonable en muchos lugares, ysu repercusión en los precios finales de las viviendas y en general en los costes de implicación deactividades económicas, es hoy motivo de seria preocupación para los poderes públicos que deben [. . . ]impedir la especulación [. . . ] el ordenamiento jurídico vigente [. . . ] se ha revelado insuficiente por laexcesiva permisividad de que disfrutan los propietarios de suelo , que son los llamados en primertérmino a realizar las tareas de urbanización y por rigidez, cuando no ausencia, de los instrumentos deque dispone la Administración para hacer frente al incumplimiento por los particulares de los plazosseñalados para la ejecución de dichas tareas, para incrementar los patrimonios públicos de suelo enmedida suficiente para incidir en la regulación del mercado inmobiliario o para adscribir superficies desuelo urbanizable a la construcción de viviendas de protección oficial.Art. 10. Suelo urbano en municipios con planeamientoConstituirán el suelo urbano:a) Los terrenos a los que el planeamiento general incluya en esa clase por contar con acceso rodado,abastecimiento de agua, y suministro de energía eléctrica, debiendo tener estos servicios características


adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir. También seconsiderarán urbanos los terrenos que tengan su ordenación consolidada por ocupar la edificación almenos las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma según la ordenación que elplaneamiento general establezca.b) Los que en ejecución del planeamiento lleguen a disponer efectivamente de los de urbanizaciónmismos elementos de urbanización a que se refiere el párrafo anterior.Art. 11. Suelo urbanizable1. Constituirán el suelo urbanizable, los terrenos a los que el Plan General Municipal declare adecuados,en principio, para ser urbanizados.2. Dentro del suelo urbanizable el Plan establecerá todas o alguna de las siguientes categorías:a) Suelo programado, constituido por aquel cuyo planeamiento parcial deba ser aprobado en el plazoprevisto en el programa del propio plan.b) Suelo no programado, integrado por el que sólo pueda ser objeto de urbanización mediante laaprobación de programas de actuación urbanística.3. El suelo calificado como apto para urbanizar por normas subsidiarias de planeamiento se equipara alsuelo urbanizable programado excepto a los efectos de la necesidad de programación y de régimen deutilización del suelo.4. En todo caso a los efectos de valoración del suelo, supuestos expropiatorios y obtención de terrenosdotacionales, el suelo apto para urbanizar se equiparará al suelo urbanizable programado.Art.12. Suelo no urbanizableConstituirán el suelo no urbanizable los terrenos que el planeamiento general no incluya en ninguna delas clases de suelo anteriores, y en particular, los espacios que dicho planeamiento determine paraotorgarles una especial protección, en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de lasposibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos oculturales, o para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico.

Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, que deroga prácticamente la totalidad delos artículos del texto refundido de 1992

Fundamento 15Dispone tan sólo de la existencia de tres supuestos básicos por relación con el derecho de la propiedadurbana, a fin de distinguir otros tantos regímenes jurídicos fundamentales: suelo en el que no puededarse forma a esta propiedad (delimitación negativa); suelo en el que sí puede establecerse y por lotanto se encuentra abierto a un proceso de adquisición; y, en fin, suelo en el que ya se ha consolidado suexistencia.

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. BOE 89, 14 de abrilde 1998

Prólogo2. Dentro de estos concretos límites, que comprenden inequívocamente la determinación de las distintasclases de suelo como presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho depropiedad urbana, la presente Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posibleque todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razonespara su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado. [. . . ]Hay que tenerpresente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización queincremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española, para laque el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13.a de la ConstituciónEspañola.[...]Ésta es la idea general de la que la Ley parte con el propósito de no introducir, desde la definición delestatuto jurídico básico de la propiedad del suelo, rigideces innecesarias que puedan impedir eldespliegue por los legisladores autonómicos y por las Administraciones públicas competentes, depolíticas urbanísticas más flexibles y con mayor capacidad de adaptación a las cambiantescircunstancias en el contexto de una economía cuya globalización la hace especialmente sensible a loscambios de coyuntura.[...]3. En lo que concierne a los criterios de valoración del suelo, la Ley ha optado por establecer un sistemaque trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo desuelo, renunciando así formalmente a toda clase de fórmulas artificiosas que, con mayor o menor


fundamento aparente, contradicen esa realidad y constituyen una fuente interminable de conflictos,proyectando una sombra de injusticia que resta credibilidad a la Administración y contribuye adeslegitimar su actuación.Art. 8. Suelo urbanoTendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley:a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua,evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en laforma y con las características que establezca la legislación urbanística.b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo.Art. 9. Suelo no urbanizable.Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurranalguna de las circunstancias siguientes:1.a Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protecciónincompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislaciónsectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales oculturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción alimitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.2.a Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hechoreferencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, asícomo aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano.Art. 10. Suelo urbanizable.El suelo que, a los efectos de esta Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá laconsideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos enla legislación urbanística y el planeamiento aplicable.

Real Decreto Ley 4/2000 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliarioy Transportes

Art. 1. Modificación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo yValoraciones.Uno. El punto 2 del artículo 9 queda redactado de la siguiente forma: Que el planeamiento generalconsidere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por suvalor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales.[. . . ]

Ley 10/2003 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario yTransportes

PrólogoLa evolución positiva de la economía española, en la que han tenido especial incidencia las medidasliberalizadoras acordadas por el Gobierno, hace necesario seguir avanzando en el proceso deliberalización para mantener el ritmo de crecimiento económico. Por otra parte, la interdependencia delas economías, al introducir ciertos elementos de comportamiento imprevisible que pueden repercutirdesfavorablemente en la evolución positiva producida hasta ahora en la economía española, obligatambién a adoptar ciertas medidas que eviten efectos indeseables.Artículo 1. Modificación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo yvaloraciones.Uno. El punto 2 del artículo 9 queda redactado de la siguiente forma:Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referenciaen el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así comoaquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio deutilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácterterritorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística.

Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. BOE 29 de mayo de 2007

PrólogoEn tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcadasobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, perohoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollosostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad


existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europeao en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el MedioAmbiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los gravesinconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social eineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento deinfraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, estambién un recurso natural, escaso y no renovable.[. . . ]

Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundidode la ley de suelo

Art. 12. Situaciones básicas del suelo.1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural ode suelo urbanizado.2. Está en la situación de suelo rural:a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformaciónmediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dichatransformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o delpatrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial yurbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales ypaisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o deotros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan supaso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación deurbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.3. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red dedotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando lasparcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislaciónurbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a lasinstalaciones ya en funcionamiento.Al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el párrafo anterior, la legislación urbanísticapodrá considerar las peculiaridades de los núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural.

Análisis de los instrumentos de intervenciónurbanística en suelo urbano

Patricia Molina CostaMadrid (España), 2007.

Marco general: la intervención urbanística en suelo urbano 63Problemas del planeamiento en suelo urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Acciones comunitarias para la mejora del medio ambiente urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Sobre la necesidad de generar instrumentos innovadores de planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64Método de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Legislación estatal del Suelo. Análisis 65Ley de 12 de mayo de 1956 de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Orde-

nación Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. . . . . . . . . . . . . . . . . 66Real Decreto 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen

del Suelo y Ordenación Urbana.Este RD fue derogado parcialmente por la sentencia del TribunalConstitucional 61/1997, de 20 de marzo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, modificada por el RD 4/2000 yla Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario ytransportes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Legislación autonómica del Suelo. Análisis 71MADRID. Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, modificada en su Disposición

Transitoria 6a por la Ley 2/2005, de 12 de abril. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Cuadro comparativo de la legislación del suelo 77

Entrevistas a expertos 83Entrevista a Fernando Roch: 21 de febrero de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Entrevista a Cristóbal Corretje. 12 de junio de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86Entrevista a José Ignacio del Fresno Martín: 14 de junio de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Entrevista a Jesús Gago Dávila. 12 de julio de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Conclusiones 98Sobre la legislación del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98Sobre las perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Bibliografía 100

Marco general: la intervención urbanística en suelo urbano

Problemas del planeamiento en suelo urbano

El llamado suelo urbano en el ámbito del planeamiento urbanístico no es otra cosa que la ciudadpropiamente dicha, la ciudad que ya existe, que engloba tanto la ciudad histórica heredada como losrecientes desarrollos urbanísticos. Es, por tanto, un espacio complejo compuesto de muchas realidades,donde se encuentran áreas con problemas de índole muy diversa y a veces incluso contrapuesta. Encualquier caso es un espacio habitado, donde se producen relaciones sociales e intercambios económicos;es el soporte físico de la vida urbana, por lo que debe proporcionar la suficiente calidad ambiental para queésta se pueda desarrollar. Además, contiene las áreas más antiguas, sobre las que se ha ido superponiendopor capas la herencia construida de las sucesivas sociedades que las han habitado y, por tanto, tienen undeterminado valor patrimonial, histórico y cultural para la sociedad actual. Las partes más antiguas de laciudad presentan problemas de envejecimiento del entorno construido, de concentración de población conproblemas económicos y sociales, así como de falta de equipamiento comunitario y espacios libres. Otraspartes sufren el abandono de esos espacios públicos o la falta de usos complementarios a la vivienda.Las partes más nuevas se encuentran con el problema de la falta de vitalidad urbana, que provoca callesdesiertas de peatones y parques sin uso.

El planeamiento de estas áreas debe por tanto responder a problemas muy diversos, y necesita deenfoques e instrumentos específicos para cada uno de ellos. Como decíamos, la característica básica del

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suelo urbano es que está habitado, por lo que el planeamiento debe realizarse teniendo en cuenta a esapoblación que lo habita. Esto marca una diferencia fundamental respecto al suelo del resto de territoriosque se vayan a ordenar: tanto en el suelo que se prevea urbanizar, como en aquel que se vaya a preservar,no existe una sociedad previa, por lo que los problemas que se presentan son de otro orden.

Las preguntas que se plantean entonces son: ¿qué enfoque han dado las leyes españolas al suelo urbano?¿En qué se diferencia del tratamiento dado al suelo urbanizable? ¿Se han diseñado herramientas específicaspara abordar los problemas del suelo urbano? ¿Cómo han evolucionado las leyes en este aspecto?

Como trataremos de comprobar, desde que se aprobara la primera ley del suelo en 1956, la legislaciónespañola en esta materia se ha caracterizado por una dedicación casi exclusiva a los mecanismos deextensión urbana, de creación de nueva ciudad, definiendo escasamente los instrumentos de actuación enel tejido existente. En este contexto, la intervención urbanística en suelo urbano se vuelve complicada ya menudo se hace casi imposible, por lo que el planeamiento general en suelo urbano se ve, en muchoscasos, limitado al establecimiento de alineaciones y a la redacción de ordenanzas.

Sin embargo, desde finales de los años setenta se viene manifestando en España una conciencia de lanecesidad de rehabilitar la ciudad consolidada. La teoría de la austeridad1 marcó una forma de abordarla intervención urbana en los años ochenta, dando lugar a múltiples experiencias; en Madrid, inspiró elAvance del Plan General de 1983, que se aprobó finalmente en 1985 y que apostaba por la intervención ensuelo urbano, delimitando multitud de ámbitos de ordenación, para llevar a cabo operaciones de sutura, deremate y de reequipamiento de los barrios que habían crecido a gran velocidad en las décadas anteriores.

Acciones comunitarias para la mejora del medio ambiente urbano

A partir de los años noventa la Unión Europea (UE) comienza a impulsar políticas en materia desostenibilidad. La rehabilitación urbana es uno de los pilares de la sostenibilidad en materia urbanística,dado que se basa en la adecuación de un suelo ya edificado para volver a dotarlo de usos o mejorar lascondiciones en las que éstos se realizan; significa, por tanto, la reducción de la necesidad de consumode suelo para la urbanización, así como un ahorro energético y material al reutilizar infraestructurasexistentes.

La iniciativa comunitaria URBAN se puso en marcha en 1994, dentro de la política de cohesión de laUnión Europea; su objetivo era «la revitalización económica y social de las ciudades y de las periferiasurbanas en crisis con vistas a promover un desarrollo urbano sostenible», puesto que se había comprobadoque es en las áreas urbanas donde mayores desigualdades se producen. Se trataba de permitir a losnúcleos urbanos con problemas económicos y sociales optar a subvenciones de los Fondos Estructuraleseuropeos para desarrollar medidas orientadas a la mejora de la calidad de vida en las ciudades. Entresus objetivos específicos se encontraban el fortalecimiento de la competitividad de las ciudades europeas,la lucha contra la exclusión social y la regeneración física y ambiental para incrementar el atractivo delas ciudades y explotar su patrimonio cultural y arquitectónico. Las medidas subvencionables incluían larenovación de edificios2, la creación de espacios verdes, la integración de las clases desfavorecidas en lossistemas educativos, la creación de empleo, la mejora de las condiciones ambientales, el fomento del usode energías renovables, etc. La primera fase de la iniciativa (URBAN I) se desarrolló entre 1994 y 1999,y en ella participaron 118 municipios de la Unión Europea (29 de ellos españoles). En 2000 se inició unasegunda fase, que finalizó en 2006, en la que se pusieron en marcha 70 programas (10 españoles).

En 2006 se redactó la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento Europeosobre una Estrategia temática para el medio ambiente urbano, en desarrollo de lo estipulado por el SextoPrograma de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (2002– 2006). En ella se destacan losprincipales retos ambientales a los que se enfrentan las áreas urbanas y el decisivo papel que jueganlas administraciones locales a la hora de mejorar el medio ambiente urbano. La estrategia describe unaserie de medidas cuyo objetivo es «contribuir a una mejor aplicación de la actual política y legislaciónmedioambiental de la Unión Europea a nivel local prestando apoyo y animando a las autoridades locales aadoptar un enfoque más integrado de la gestión urbana». Entre estas medidas se encuentran la orientaciónsobre la gestión integrada del medio ambiente y sobre planes de transporte urbano sostenible, el apoyo alintercambio de buenas prácticas en la UE, etc. Esta estrategia, de carácter transversal, trata de incidir endiversos campos, entre ellos, el cambio climático, el medio ambiente y la calidad de vida, el uso sosteniblede los recursos naturales y la planificación urbana sostenible. Con respecto a esta última afirma:

La planificación urbana sostenible (utilización adecuada del suelo) contribuirá a reducir la expansión incontro-lada y la pérdida de hábitats naturales y de la diversidad biológica. La gestión integrada del medio urbano deberápropiciar políticas de utilización de suelo sostenibles que eviten el crecimiento urbano desordenado y reduzcan el

1Campos Venuti, G. (1981) Urbanismo y austeridad. Editorial Siglo XXI, Madrid.2Excluyendo la vivienda, que quedó fuera del programa URBAN.

Análisis de los instrumentos de intervención urbanística en suelo urbano. Patricia Molina Costa63

sellado del suelo. (. . . ) La estrategia temática para la protección del suelo, en curso de elaboración, tratará conprobabilidad la rehabilitación y reutilización de las zonas industriales abandonadas así como la planificación delahorro del espacio con el fin de aminorar el sellado de suelos y asegurar un uso racional.

Asimismo, las propuestas de la Comisión para el Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales en elperiodo 2007–2013 suponen una oportunidad de financiación para tratar las prioridades ambientales delas zonas urbanas, entre ellas las estrategias integradas para la regeneración urbana.

Sobre la necesidad de generar instrumentos innovadores de planeamiento

A la vista de este contexto, cabe preguntarse si la reciente legislación española sobre suelo y urbanismoha recogido esta preocupación por la rehabilitación y la regeneración urbana. Parece que no ha sidoasí, por lo que, aunque el contexto social, político e incluso económico3 es, en principio, propicio a larehabilitación urbana, es difícil llevarla a la práctica porque, entre otras causas, faltan los instrumentos deplaneamiento y gestión adecuados. Hasta el momento, en general los municipios españoles han apostadopor una rehabilitación basada fundamentalmente en la dimensión física del problema, es decir, basada enel fomento de la rehabilitación de la edificación (normalmente a través de subvenciones a la propiedad)y la reurbanización de los espacios públicos4. Es necesario plantear instrumentos de intervención quepermitan incluir las dimensiones social, económica y ambiental en el planeamiento.

Actualmente los principales problemas que se plantea la disciplina ante la cuestión de la intervenciónen el suelo urbano son de diversa clase. En primer lugar, la dificultad de obtener los terrenos necesariospara dotar al suelo urbano de los equipamientos y espacios libres que demanda el nuevo modelo de viday los actuales estándares de calidad de vida. La gran compacidad del suelo urbano hace muy difícil suadaptación a las exigencias normativas que se imponen en la ciudad de nueva creación, no sólo en cuantoa dotaciones y espacios libres, sino también en cuanto a las condiciones de habitabilidad de las viviendas(soleamiento, ventilación, etcétera).

Existe, asimismo, un problema de carácter instrumental cuyas causas se encuentran en los principiosfundamentales sobre los que se ha apoyado la regulación urbanística española a lo largo de su historia.Se trata de la dificultad de introducir en la ciudad consolidada los mecanismos de equidistribución debeneficios y cargas que se aplican en el suelo que se encuentra aún en proceso de transformación. Comoveremos, se han adoptado dos posturas diferentes para dar solución a este problema: bien se ha evitado lanecesidad de redistribución, limitándose la intervención a la aplicación de las ordenanzas de edificación,o bien se ha tratado de realizar una equidistribución llevada hasta sus últimas consecuencias, unificandoel aprovechamiento unitario de cada solar, independientemente de su localización, valor de mercado, etc.

Dada la complejidad que presentan las intervenciones en suelo urbano, por las limitaciones físicas deltejido, la implicación de multitud de propietarios en situaciones muy diversas y la necesidad de atenderproblemas sociales de toda clase (población envejecida, arrendamientos ilegales, hipotecas, herencias noresueltas, hacinamiento de población inmigrante, etc.), estas actuaciones requieren en muchas ocasionesque sea la administración pública quien tome la iniciativa. Sin embargo, esto requiere una apuesta políticapor este tema que de momento no se ha generalizado. Por el contrario, las administraciones públicas hantratado en los últimos tiempos de incentivar la participación de la iniciativa privada en los procesos derehabilitación de las áreas consolidadas.

Resulta pues necesario revisar nuestra forma de intervenir en la ciudad para encontrar los instrumentosadecuados para ello. Como señala Roch: «Esa naturaleza evolutiva y compleja del espacio considerado co-mo suelo urbano requeriría un reconocimiento específico en el sistema de regulaciones, que le diferenciaríaradicalmente de los instrumentos destinados a la producción de suelo nuevo»5.

Método de trabajo

Este trabajo consta de dos partes diferenciadas. La primera se centra en el análisis del cuerpo jurídicoen materia de suelo y urbanismo, concretamente en la parte referente a planeamiento y gestión del suelourbano. Para ello, se han seleccionado los artículos que están más directamente relacionados de las cincoleyes del suelo estatales que se han aprobado en España y de la ley del suelo vigente en la Comunidad

3En cuanto que existen subvenciones destinadas a tal fin.4Como se aprecia en el hecho de que la medida Mejora del Medio Ambiente Urbano es la que ha recibido mayores

subvenciones por parte de la iniciativa URBAN, en la mayoría de los casos en las intervenciones realizadas en los cascoshistóricos españoles, con un promedio del 37 % y hasta del 81 % en Málaga. Esta medida incluye la mejora del espaciopúblico e infraestructuras, las mejoras medioambientales y la recuperación de la memoria histórica a través del patrimonio(Molina, 2004).

5Roch Peña, F. (2002) El suelo urbano, en «La aplicación de la nueva Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid en elplaneamiento urbanístico». Ed. Mairea, Madrid.


de Madrid, agrupándolos bajo los siguientes epígrafes: ‘Concepto y delimitación’, ‘Derechos y deberes’,‘Instrumentos de Planeamiento’, ‘Sistemas de actuación y gestión’ y ‘Realojos’. A partir de su lectura yde la bibliografía relacionada, se ha realizado un análisis de cada ley en lo que respecta a la intervenciónsobre el suelo urbano. Este análisis se ha completado con la realización de una tabla comparativa de lasseis leyes, en la que se ha organizado la información agrupándola según los siguientes temas: ‘Definición’,‘Categorías’, ‘Delimitación de ámbitos de intervención’, ‘Aprovechamiento’, ‘Cesiones’, ‘Instrumentosespecíficos’ y ‘Realojos’.

La segunda parte del trabajo consta de cuatro entrevistas realizadas a personas que, de una forma uotra, conocen la problemática de la intervención en Suelo Urbano y han podido observar su evolución alo largo de su carrera profesional. La selección de entrevistados se ha realizado buscando la diversidadde enfoques: desde la práctica profesional independiente, a las diferentes administraciones públicas y alámbito académico. Las experiencias se centran básicamente en la región madrileña, ya que todos ellosrealizan su actividad mayoritariamente en Madrid.

Legislación estatal del Suelo. Análisis

Ley de 12 de mayo de 1956 de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Se trata de la primera ley de suelo aprobada en España, orientada a fundir en un solo texto lalegislación anterior, constituida básicamente por la Ley de Ensanche y Extensión de 26 de julio de 1892,la Ley de Saneamiento y Reforma Interior de 18 de marzo de 1895, la Ley de Solares de 15 de mayo de1945 y la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.

Esta ley se redacta en un contexto de gran crecimiento de las áreas urbanas, básicamente debido alfuerte flujo migratorio del campo a la ciudad y al comienzo de la recuperación económica tras la GuerraCivil. Se aprecia en la ley que la principal necesidad en ese momento era ordenar y planificar el desarrollourbano, por lo que se articularon mecanismos adecuados para ello («La acción urbanística ha de precederal fenómeno demográfico, y, en vez de ser su consecuencia, debe encauzarlo hacia lugares adecuados»6).Se confiaba en el planeamiento como «la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana»7 ypara ello se definieron los tipos de planes y proyectos, su gestión, los sistemas de actuación, los plazosde ejecución, tipos de iniciativa, etc. Por otra parte, trataba de acabar con la especulación del sueloregulando el régimen jurídico de éste mediante el establecimiento de clases según su situación y destino:Rústico, de Reserva Urbana y Urbano.

En el suelo urbano, establecía la redacción de Planes Especiales de Reforma Interior cuando fueranecesario actuar sobre el casco urbano, sanear barrios insalubres, resolver problemas de circulación o deestética y mejorar los servicios públicos. Sin embargo, la ley se limitaba a definir este instrumento, sinllegar a desarrollarlo.

Los deberes de los propietarios consistían en ejecutar la urbanización y ceder suelo para viales yjardines, en «justa compensación a los beneficios que su ejecución habrá de reportarles (. . . ) del modoy en la proporción establecidos al regular cada sistema de ejecución de los Planes» (art. 114.1). Enactuaciones de reforma interior, cuando los beneficios que se fueran a obtener fueran inferiores a loscostes de la operación, la Comisión Provincial de Urbanismo podía autorizar la disminución de dichasobligaciones.

Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobreRégimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto2159/1978, de 23 de junio.

Esta ley «repite las mismas técnicas de planeamiento y gestión que para el Suelo Urbano contemplabala del 56, vuelve a inhibirse del problema básico del suelo urbano y reconduce la corrección de sus conflictosinternos a la periferia» 8. Se trata pues de una nueva ley de ensanche, si bien surge en un contexto político,social y económico bien diferente al de 1956. En este momento, los centros de las ciudades acusabanproblemas de congestión, terciarización, escasez y progresiva desaparición de los espacios destinadosa equipamientos públicos y zonas verdes, así como abandono, destrucción y sustitución del patrimoniourbano. Además, la defensa de la ciudad y el patrimonio, así como la exigencia de equipamientos públicos,se convirtieron en esos años en el eje central de las reivindicaciones de los movimientos vecinales y sociales.

6Exposición de motivos de la Ley de 1956.7Exposición de motivos de la Ley de 1956.8García-Bellido, J.; Enríquez de Salamanca, L.; Russinés, X. (1979) Transferencia del aprovechamiento urbanístico,

en Ciudad y Territorio. Revista de ciencia urbana, no 3 (1979) Ed. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid.


Por primera vez la Ley, y el Reglamento de Planeamiento que la desarrollaba, determinaban losestándares de equipamiento comunitario y zonas verdes necesarios y preveían los mecanismos adecuadospara su obtención. Pero lo hacían sólo para el Suelo Urbanizable. Así, el artículo 13.2 de la Ley delSuelo de 1976 señalaba que los Planes Parciales, instrumento para el desarrollo del Suelo UrbanizableProgramado y de los Programas de Actuación Urbanística en Suelo Urbanizable No Programado, deberíanreservar al menos 18 m2/vivienda para parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreoy expansión, así como 10 m2/vivienda para centros culturales y docentes públicos y privados. Por elcontrario, en el suelo urbano sólo se determinaban algunos de estos conceptos (art. 12.2.1) pero no secuantificaban, dejándose al ambiguo criterio de las «características socio-económicas de la población». Encuanto al sistema general de espacios libres, el art. 12.1 de la Ley del Suelo establecía que el Plan Generaldebería integrar como elementos determinantes del desarrollo urbano «los espacios libres destinados aparques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a 5 m2/habitante». Al no establecerse en laley que una parte de esa reserva deba localizarse en suelo urbano, esos sistemas generales tendieron acentrifugarse hacia la periferia, hacia el suelo urbanizable, donde existían mecanismos sencillos para suobtención.

La diferente redacción de los artículos que establecían los deberes de los propietarios de Suelo Urbano(art. 83.3) y de Suelo Urbanizable Programado (art. 84.3) hace patente el desigual tratamiento querecibían ambos suelos, lo cual dejaba en clara desventaja a los habitantes de la ciudad consolidada frentea los de las nuevas áreas urbanizadas, a los que trataba de garantizar una mejor calidad urbana.

83.3. Los propietarios del suelo urbano deberán:Primero. Ceder gratuitamente a los ayuntamientos respectivos los terrenos destinados a viales, parques, jardi-

nes públicos y centros de Educación General Básica al servicio del polígono o la unidad de actuación correspon-diente.

Segundo. Costear la urbanización.Tercero. Edificar los solares cuando el Plan así lo estableciera dentro del plazo que éste señale, o, en su defecto,

en los plazos fijados en el Capítulo primero del Título IV de la presente ley.84.3. Los propietarios de suelo urbanizable programado deberán:a. Ceder obligatoria y gratuitamente a favor del Ayuntamiento o, en su caso, órgano urbanístico actuante, los

terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas públicasy de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos necesarios.

b. Ceder obligatoria y gratuitamente el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en quese encuentre la finca.

c. Costear la urbanización.d. Edificar los solares, cuando el Plan así lo establezca y en el plazo que el mismo señale o, en su defecto, en

los plazos fijados en el Capítulo primero del Título IV de la presente Ley.

La Disposición Final Tercera, por su parte, ponía de manifiesto que los propios redactores de la Leyfueron conscientes de la escasa atención prestada al tema de las cesiones en suelo urbano, por lo queestablecieron la posibilidad de que el Gobierno estableciese a través de un decreto posterior «los criterioscon arreglo a los cuales los Planes Generales hayan de fijar la cuantía de las reservas y previsionesaplicables al suelo urbano», cosa que nunca sucedió.

Sin embargo, es cierto que la ley permitía cierto margen de actuación. En la propia definición de SueloUrbano (art. 78) se dejaba abierta la posibilidad de incluir en éste una tercera parte de suelo que, aunno estando consolidada por la urbanización, pudiera considerarse parte del conjunto urbano consolidado.Estas ‘bolsas vacías’ eran el lugar idóneo para localizar los suelos destinados a equipamientos y zonasverdes que tanto necesitan los núcleos urbanos. También mantenía la posibilidad de delimitar ámbitossobre los que redactar Planes Especiales de Reforma Interior, pudiendo abarcar si se quisiera la totalidaddel suelo urbano. Sin embargo, ninguno de estos mecanismos escapaba de la dificultad que suponíaindemnizar o repartir las cargas que los equipamientos generan en zonas centrales de altísimos precios desuelo. Es decir, no establecía los mecanismos de gestión y ejecución para llevarlos a cabo.

A pesar de todo, el art. 83.3 exigía a los propietarios de Suelo Urbano la cesión de terrenos destinadosa viales, parques, jardines públicos y centros de Educación General Básica al servicio del polígono o launidad de actuación correspondiente. Para ello sería necesario reparcelar para repartir las cargas quesuponían estas cesiones. Pero, ¿cómo hacerlo en un suelo con edificación consolidada? Parece que sólo eraposible a través de una reparcelación económica, consistente en aportaciones monetarias de los propietariossupuestamente beneficiados por la obtención del equipamiento. Pero, ¿cómo se delimitaban de forma justaesos polígonos o unidades de actuación que tendrían que cargar con esa obtención? ¿Quiénes eran los‘propietarios beneficiados’ por la implantación de un equipamiento en el suelo consolidado? El único casoen que parece factible de llevar a cabo sería en una operación de Reforma Interior sobre un suelo sinedificación consolidada o demolida previamente, aunque incluso en ese caso es difícil que la operación


fuera lo suficientemente rentable como para llevarse a cabo sin que el Ayuntamiento tuviera que pagar el50 % de su costo total (según los artículos 26.2 a y 29.2 del Real Decreto 3250/1976 de 30 de diciembre9).

Real Decreto 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el TextoRefundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.EsteRD fue derogado parcialmente por la sentencia del Tribunal Constitucional61/1997, de 20 de marzo.

El objetivo de este Real Decreto era refundir la ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del RégimenUrbanístico y Valoraciones del Suelo, con los diferentes textos normativos surgidos entre la fecha deaprobación de ambos, adaptándola al nuevo marco constitucional, que exigía imponer una regulación alsuelo para impedir la especulación (artículo 47 de la Constitución Española), y a la nueva distribuciónde competencias, que transfería a las Comunidades Autónomas las relativas a ordenación del territorio,urbanismo y vivienda (art. 148.1.3 de la Constitución Española). Esta ley es recurrida ante el TribunalConstitucional, que finalmente la deroga casi en su totalidad mediante Sentencia 61/1997, de 20 de marzo.El motivo alegado para tal derogación es principalmente la invasión de competencias por parte del Estadoal regular materias que la Constitución había transferido a las Comunidades Autónomas.

De acuerdo con el artículo 47 de la Constitución, esta ley señala por primera vez que el suelo debeutilizarse en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, y que la comunidaddeberá participar en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos (art. 3).

En esta línea, una de las innovaciones de esta ley es que entiende que los propietarios o promotoresvan adquiriendo sus derechos («facultades urbanísticas») de forma gradual, según van cumpliendo conlos deberes que en cada etapa les impone la legislación. Esto supone que, de no cumplir alguna de susobligaciones, no tienen derecho a ser indemnizados10. En resumen, las obligaciones de la propiedad son:ceder suelo para dotaciones públicas, ceder suelo donde se localice el aprovechamiento correspondiente alAyuntamiento, costear y ejecutar las obras de urbanización, solicitar la licencia de construcción y edificarlos solares en plazo. Por su parte, los derechos de la propiedad son: urbanizar los terrenos, apropiarse delaprovechamiento urbanístico que le otorgue el Plan, edificar (materializar el aprovechamiento urbanísticoque le corresponde) y el derecho a la edificación (como patrimonio).

En lo que respecta a la intervención en suelo urbano, mantiene los instrumentos definidos por las leyesanteriores (Plan Especial de Reforma Interior, Plan Especial de Mejora del medio urbano, Proyecto dedelimitación de Suelo Urbano, Estudio de Detalle) pero introduce una importantísima innovación técnica:la obligación del Plan General de delimitar áreas de reparto y de asignarles un aprovechamiento tipo (arts.94 y 95).

Las áreas de reparto son ámbitos en los que se produce una equidistribución de cargas y beneficios entrelos propietarios, y para las que se establece un aprovechamiento tipo. Éste se calcula de forma diferenteen caso de que se trate de suelo urbano o urbanizable. En el suelo urbano (art. 96) el aprovechamientotipo se obtiene dividiendo el aprovechamiento lucrativo total (incluido el dotacional privado), expresadoen metros cuadrados construibles del uso y tipología característicos, entre su superficie total, una vezrestadas las dotaciones públicas existentes. El uso y tipología característicos de cada área de reparto esel predominante según la ordenación urbanística que le corresponda. Por tanto, para poder calcular elaprovechamiento tipo es necesario que el planeamiento general establezca unos coeficientes de ponderaciónentre el uso y tipología característicos (al que se da el valor de la unidad) y los demás «en función delas circunstancias concretas del municipio y del área de reparto». En la práctica esto significa que elPlan puede fomentar un determinado uso en área de reparto mediante el establecimiento de dichoscoeficientes, aunque habitualmente estos coeficientes se establecen a partir de estudios de mercado queindican la diferencia de precios unitarios entre los diversos usos.

La ley establece una nueva técnica de gestión del planeamiento en el Suelo Urbano: las Transferenciasde Aprovechamiento Urbanístico11, que se aplica en las actuaciones asistemáticas en suelo urbano, es decir,en aquellos suelos que no están incluidos en una unidad de ejecución. Tiene como objetivo repartir deforma equitativa los beneficios que genera el planeamiento y al mismo tiempo permitir al planeamientoestablecer para cada parcela la intensidad y el uso que considere adecuados. Cada parcela tiene dosaprovechamientos diferentes: el que se obtiene aplicando a su superficie el aprovechamiento tipo del área

9Real Decreto 3250/1976 de 30 de diciembre, por el que se ponen en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Basesdel Estatuto de Régimen Local.

10Cuestión de gran importancia ya que, como señala Roch en su entrevista, esto descalza el sistema de garantías al crédito.11La utilización de la técnica de las Transferencias de Aprovechamiento Urbanístico comenzó en España a finales de los

años setenta. Javier García-Bellido, uno de sus principales impulsores, la puso entonces en práctica en algunos municipiosalicantinos (Petrel, Ibi, Elda y Campello), con el objetivo principal de resolver el problema de la obtención de equipamientosen suelo urbano (ver García-Bellido et al., 1979).


de reparto en la que está incluida (aprovechamiento susceptible de apropiación) y el que el planeamiento leasigna en base a razones de ordenación, uso e intensidad (aprovechamiento real). Así, existirán parcelas enlas que el planeamiento dicte un aprovechamiento superior al que su propietario tiene derecho a edificar,por lo que éste deberá ‘comprar’ aprovechamiento a otro propietario que se encuentre en situación inversa.De esta forma, los propietarios cuyas parcelas vayan a ser dedicadas a dotaciones públicas o zonas verdes,podrán ‘vender’ su aprovechamiento a quien lo necesite y así hacer efectivo su derecho al aprovechamientourbanístico. De esta forma adquiere gran importancia la determinación del valor inicial y urbanístico decada parcela, por lo que la ley dedica un título completo a este tema. Se trata básicamente de acabarcon la ‘lotería’ que produce la ejecución del planeamiento, al castigar a unos propietarios localizando losequipamientos sobre sus parcelas y premiar a los del al lado, a los que se permite edificar y que ademásse benefician de la renta de localización que precisamente esos equipamientos han generado. Propone portanto aplicar al suelo urbano la reparcelación mediante la concesión de un aprovechamiento medio que laley del 76 ya establecía para el Suelo Urbanizable Programado.

Una de las críticas principales que se formulan a la técnica de las Transferencias de Aprovechamien-to Urbanístico es que crea un mercado paralelo de compraventa de aprovechamientos urbanísticos quecomplejiza y dificulta la intervención12, así como que parte de un aprovechamiento de referencia que enrealidad no existe, es únicamente estadístico, pues en la ciudad histórica cada parcela tiene un aprove-chamiento diferente13.

Se puede afirmar que esta ley apostó decididamente por la intervención en la ciudad consolidada,para lo cual definió de forma exhaustiva una nueva técnica que permitía actuar de forma específica encada ámbito, ya que en cierto modo desvinculaba la ordenación de la equidistribución, permitiendo asíla obtención de suelo para dotaciones allí donde fuera necesario.

Por otra parte, y más allá de la cuestión del reparto de beneficios y cargas entre los propietarios,esta ley introduce por vez primera la cuestión fundamental del realojo de los residentes, incluyendo ladimensión social del problema de la intervención en la ciudad existente (Disposición Adicional Cuarta).

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones,modificada por el RD 4/2000 y la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidasurgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes.

Esta ley recupera el esquema clasificación-régimen jurídico de la ley de 1976. Así, lo esencial es laclase de suelo en que se incluye un terreno, pues se le aplica el régimen de derechos y deberes del mismo.Esta es la estructura de los artículos 76 y siguientes de la Ley de 1976 y de los artículos 7 y siguientes dela Ley de 1998.14

Sin embargo, en esta ley se diluye la rígida distinción entre las tradicionales clases de suelo, yaque establece un suelo urbano puro, un suelo urbano asimilable al urbanizable, un urbanizable puro y unurbanizable asimilable al anterior no programado. Así, resultan fundamentales los criterios que diferencianuna clase y categoría de suelo de otra, ya que su régimen de derechos y deberes varía considerablemente.En este sentido, las innovaciones más importantes de esta ley se producen en el suelo urbano.

Para distinguir las diferentes clases de suelo la ley acude al concepto de transformación, es decir, lamutación de un terreno natural, rústico, en un suelo dotado de servicios propios de los terrenos edificables.El suelo urbano es aquél que ya ha cambiado, el que ha sufrido la urbanización y ya no admite usosnaturales. La ley añade un criterio para distinguir entre diferentes situaciones dentro del suelo urbano:la consolidación de esta transformación. Este criterio determinará la categoría del suelo y por tanto losderechos y deberes de los propietarios, ya que el suelo urbano no consolidado se adscribe a un régimenjurídico más propio del suelo urbanizable que del urbano.

Por ello, el concepto de consolidación adquiere gran importancia en la ley. Dado que, según el artículo13, los propietarios tienen derecho a completar la urbanización para poder edificar, se entiende que, ademásde los servicios básicos exigidos a un suelo para que sea urbano, existen otros servicios complementariosque permiten que pueda adquirir la condición de solar y llegar a edificarse. Así, se podría afirmar queconsolidar la urbanización es dotarla de estos servicios complementarios, es decir, tener o no esos servicioscomplementarios sería lo que distinguiría un Suelo Urbano Consolidado (SUC) de un Suelo Urbano NoConsolidado (SUNC). Sin embargo, no parece que sea así, pues también en SUC los propietarios tienenel deber de completar a su costa la urbanización para que los terrenos adquieran la condición de solar(art. 14).

12Como señala Gago en la entrevista realizada para este trabajo.13Como apunta Roch en su entrevista.14Grau Ávila, S. El suelo urbano en la Ley 6/1998 sobre régimen de suelo y valoraciones.


En realidad parece que el SUNC debería ceñirse estrictamente a esa tercera parte no urbanizadaque, desde la Ley de 1976, se permite incluir en el suelo clasificado como urbano, ya que en ese casosí deben realizarse todas las obras de urbanización, y claramente se generan nuevas plusvalías, es decir,sí se transforma un suelo más o menos rústico en urbanizado. Aunque la distinción según si se generanplusvalías o no es muy dudosa, pues en SUC se están generando plusvalías constantemente, sin necesidadde que haya un ámbito de actuación ni una nueva ordenación física: por cambio en los parámetros delas ordenanzas, por cambios de uso, por aumento de la renta de posición al convertirse una zona en unanueva centralidad, etc.

En SUC los propietarios tienen derecho a completar la urbanización de los terrenos (si fuese necesario)para que adquieran la condición de solares, y a edificarlos (art. 13); mientras que los propietarios deSUNC deben asumir los mismos deberes que los de suelo urbanizable. Es decir, a efectos prácticos estaley equipara la falta de consolidación de la urbanización a la falta de toda urbanización, equiparando asílos deberes de los propietarios del SUNC con los de Suelo Urbanizable (de hecho, los artículos 14.2 y 18,que definen unos y otros, están redactados de forma casi idéntica). Se presupone así que tanto en unocomo en otro caso se generan plusvalías de las que debe participar la comunidad y, por ello, en amboscasos se establece también la cesión de como máximo el 10 % del aprovechamiento del sector.

Para que pueda producirse la reparcelación, cesiones y cálculo del aprovechamiento, debe delimitarsepreviamente un ámbito de desarrollo, es decir, un área física y jurídicamente homogénea que constituyauna unidad de transformación. Esta denominación genérica se debe a que esta ley no podía definirinstrumentos urbanísticos concretos (por no ser de competencia estatal sino autonómica), pero se refierea las anteriores unidades de actuación (Ley de 1976) y unidades de ejecución (Ley de 1992). Es decir, sino existe un ámbito, nos encontramos ante obras complementarias en urbanización consolidada.

De esta forma, parece que si la urbanización está consolidada no es posible delimitar ámbitos dedesarrollo. Entonces, ¿qué ocurre con la ‘reforma interior’, es decir, con las áreas consolidadas en las quese pretende intervenir para reordenarlas? ¿Se trata de SUC o de SUNC? Esta incógnita no parece resueltaen la ley, lo que dará lugar a interpretaciones diversas en las diferentes leyes urbanísticas autonómicas.

La falta de precisión de la ley en cuanto a los criterios de definición del suelo urbano consolidado yno consolidado ha dado pie a diferentes interpretaciones en las diversas leyes urbanísticas autonómicas,que en general han tendido a restringir lo que se entiende por suelo urbano consolidado para extenderal máximo el suelo urbano no consolidado y el régimen de cesiones que la ley establece para éste. Enmuchos casos (Madrid, Castilla-La Mancha, Extremadura, Cantabria, Castilla y León, Galicia, Asturiasy Andalucía), el reconocimiento de un suelo como urbano consolidado depende de que el Plan Generalasuma la ordenación preexistente del mismo, por lo que todas las operaciones de reforma interior se debenrealizar delimitando un ámbito en SUNC, de forma que pierde todo su sentido la definición dada por laley, basada en un criterio material (existencia de servicios urbanos).

Por otra parte, la Sentencia 164/2001 de 11 de julio determina que «los criterios de distinción entresuelo urbano consolidado y no consolidado los establece en los límites de la realidad cada comunidadautónoma. En consecuencia, serán éstas, al fijar los criterios de consolidación por urbanización, quienesdeterminen también qué suelo urbano soporta deberes de cesión y cuál no».15

Es por tanto de gran interés estudiar cómo han definido las diferentes legislaciones autonómicas elSUNC (ver parte III de este trabajo). Además, esta ley no define ni instrumentos urbanísticos ni formasde ejecución, al ser su definición competencia de las comunidades autónomas.

Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo.

En su exposición de motivos, la ley introduce de manera explícita la hipótesis de este trabajo:

En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobretodo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy pareceasimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizandoel impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea

insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación

de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que se propone unmodelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada:impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construccióny mantenimiento de infraestructuras y prestación de servicios públicos. (. . . )Y el suelo urbano, la ciudad ya hecha,tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación,

15López Fernández, L.M. (2002) Los últimos acontecimientos relacionados con la gestión del suelo urbano, en Revista deDerecho Urbanístico, no 191. Editorial Montecorvo, Madrid.


por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitacióny fomentar su uso.

Esta ley establece dos situaciones básicas del suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado, es decir,no diferencia la situación del suelo potencialmente transformable o urbanizable, sino que se atiene ala situación real de cada suelo en el momento presente. En realidad sí reconoce esta situación, pero laintegra dentro del suelo rural hasta que, finalizado el proceso de urbanización, adquiera la condición desuelo urbanizado. Esto supone una diferencia fundamental respecto a las leyes anteriores, especialmenteen cuanto a la valoración de los terrenos, que se realiza atendiendo a la situación actual del suelo (ruralo urbanizado), y por tanto no contempla las expectativas de transformación que anteriormente influíanen la valoración del suelo urbanizable. Como vemos, el suelo natural (rural, rústico o protegido) vuelvea adquirir la condición de ‘resto’, es todo aquello que no tenga condición de urbano, como sucedía en laLey de 1956 y en los Textos Refundidos de 1976 y 1992. Es, por tanto, un posicionamiento opuesto al dela anterior Ley 6/1998, que consideraba todo el suelo urbanizable, salvo lo urbano o lo protegido.

Esta ley define el suelo urbanizado (art. 12) como el que se encuentra integrado en un núcleo urbanoprovisto de redes de dotaciones y servicios, de las características que establezca la legislación urbanística,estén o no edificadas las parcelas. También admite como suelo urbanizado aquellas parcelas que requieranobras de conexión a las infraestructuras ya existentes.

Resulta importante señalar la diferencia en el término utilizado para este tipo de suelo, que deja deser urbano para pasar a llamarse urbanizado. De hecho, es difícil actualmente hablar de ciudad cuandonos encontramos más bien con un territorio salpicado de urbanización dispersa perfectamente dotada deredes de infraestructuras. Cabría preguntarse qué diferencia la mera urbanización de la condición de lourbano16, si bien es cierto que las anteriores leyes tampoco incluían en su definición de suelo urbanomás características que las estrictamente físicas, por lo que en realidad el término urbanizado parece másadecuado que el de urbano.

La ley establece que la posible edificabilidad que la legislación o la ordenación urbanística otorga aun terreno no queda directamente integrada en el contenido del derecho de propiedad de ese terreno, sinoque está vinculada al cumplimiento de los deberes que fije la legislación urbanística para la clase de sueloen la que esté inscrito (art. 7). Recupera, de esta forma, la línea iniciada por el Texto Refundido de laLey del Suelo de 1992, que establecía la progresiva adquisición de derechos por parte de la propiedadsegún iba cumpliendo con sus deberes.

Entre las obligaciones de los propietarios de suelo urbanizado se encuentran la de conservación yrehabilitación, así como la obligación de edificar dentro del plazo marcado por la legislación urbanística(art. 9). En caso de no cumplirse estos deberes, y en defensa del cumplimiento de la función social dela propiedad, la administración correspondiente puede expropiar o aplicar la venta o sustitución forzosa(art. 31).

En el artículo 14 la ley diferencia dos tipos de actuaciones de transformación urbanística: las deurbanización y las de dotación. Entre las actuaciones de urbanización se encuentran, además de las denueva urbanización, las que «tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito desuelo urbanizado», es decir, las actuaciones de reforma interior. Por su parte, las actuaciones de dotaciónconsisten en intervenciones que tengan como objetivo aumentar las dotaciones públicas de un ámbito yaurbanizado para compensar un aumento de edificabilidad o un cambio de usos en dicho ámbito, siempreque no suponga una renovación integral de la urbanización de éste.

Entre los deberes de los promotores de actuaciones de transformación urbanística17 se incluyen lascesiones en suelo para viales, zonas verdes y dotaciones incluidas en el ámbito de la actuación o adscritasa éste. En el caso de las actuaciones de dotación, estas cesiones de suelo se pueden sustituir por otrasformas de cumplimiento del deber (entendemos que monetarias) que establezca la legislación urbanística.Resulta curioso que precisamente en las actuaciones llamadas ‘de dotación’ las dotaciones puedan noexistir físicamente, si bien es cierto que la propia definición de este tipo de actuaciones plantea la incógnitade dónde se podrían materializar dichas dotaciones, dado que no contempla la posibilidad de reestructurarfísicamente el ámbito.

Asimismo, se exige a los promotores la entrega a la administración pertinente de suelo libre de cargasy urbanizado correspondiente a un porcentaje entre el 5 y el 15 % de la edificabilidad media ponderadadel ámbito. La cuantía exacta de este porcentaje la deberá fijar la legislación urbanística, admitiéndoseexcepcionalmente hasta un 20 % en las actuaciones en las que el valor de las parcelas sea superior al valor

16Entendido como la vida urbana, "la realidad social compuesta por relaciones a concebir, a construir o reconstruir porel pensamiento", concepto tomado de El derecho a la ciudad, de Henri Lefebvre (1969).

17Como vemos no se habla de propietarios sino de promotores, pues admite la posibilidad de que la legislación urbanísticapermita la figura del agente urbanizador (art. 6).


medio de las parcelas de su categoría de suelo. En el caso de las actuaciones de dotación, este porcentajese aplica al incremento de la edificabilidad que se establezca.

Por último, se incluye dentro de los deberes de los promotores de actuaciones de transformaciónurbanística el realojo de los residentes del ámbito, así como su retorno en caso de que tuvieran derechoa él (art. 16).

En cuanto a la definición de los sistemas de actuación y gestión esta ley no tiene competenciaspara hacerlo, ya que corresponde a la legislación urbanística, que es competencia de las comunidadesautónomas.

Legislación autonómica del Suelo. Análisis

MADRID. Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid,modificada en su Disposición Transitoria 6a por la Ley 2/2005, de 12 de abril.

Esta ley surge de la necesidad de adaptar la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid ala ley del suelo estatal, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Hastaentonces, la actividad urbanística se regía en Madrid por la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidasde Política Territorial, Suelo y Urbanismo. Este nuevo texto la deroga con excepción de los Títulos II,III y IV (Concertación en la gestión de los intereses públicos con relevancia territorial, Ordenación delterritorio y planes que la definen, Actuaciones de interés regional).

Entre los fines de la ordenación urbanística (art. 3), esta ley señala «el uso racional del recurso naturaldel suelo de acuerdo con las necesidades colectivas, públicas y privadas, presentes y futuras previsibles, yen el marco de la ordenación del territorio», así como «la protección, rehabilitación y mejora del medioambiente urbano y rural, así como del patrimonio histórico-artístico, cultural y arquitectónico».

Concepto y delimitación

La definición del suelo urbano que ofrece esta ley (art. 14) es heredera de la del Texto Refundido de1976 y de la del Texto Refundido de 1992, e incorpora los suelos «que estén ocupados por la edificacióno construcción al menos en las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma» (art. 14.1.c),extremo que no incluía la ley estatal de 1998. Sin embargo, sí que desarrolla las categorías que, sindefinirse explícitamente, se establecían de hecho en la Ley 6/1998, al diferenciar dos situaciones en suelourbano que generaban deberes muy diferentes. Siguiendo esa línea, se introducen dentro del suelo urbanodos categorías: el Suelo Urbano Consolidado (SUC) y el No Consolidado (SUNC).

En el consolidado se integran los solares y las parcelas urbanizadas que puedan adquirir la condiciónde solar mediante obras accesorias y simultáneas a las de edificación. Por el contrario, se incluyen enel suelo urbano no consolidado el resto de terrenos urbanos (en especial los que requieran de obras deurbanización a realizar mediante actuaciones integradas), las áreas de reforma y rehabilitación urbana ylos ámbitos donde sea necesaria la equidistribución de beneficios y cargas. Sin embargo, dada la vaguedadal definir el grado de urbanización que se requiere para que un suelo sea considerado urbano consolidado,la ley se remite a un reglamento posterior que establezca los criterios de forma más precisa. Sin embargo,seis años después de la aprobación de la ley y con una nueva ley del suelo estatal en vigor, no se haaprobado dicho reglamento ni parece que esté en vías de hacerse, por lo que los criterios de clasificaciónhan sido determinados en cada caso por los redactores de los planes generales y supervisados segúnlos criterios (variables) de la Dirección General del Suelo de la Comunidad de Madrid. Por su parte,la Disposición Transitoria Primera establece la aplicación de las categorías anteriores en el suelo hastaentonces clasificado simplemente como urbano.

Delimitación de ámbitos de actuación

La ley entiende que el SUC corresponde a la ciudad acabada, y por tanto, como regla general, noestablece instrumentos de intervención. Sin embargo en el artículo 42.6.e (dentro del contenido sustantivode los Planes Generales) la ley reserva la posibilidad de delimitar ámbitos de actuación en determinadaszonas de SUC donde el Plan General no establezca la ordenación pormenorizada y se remita a la redacciónde un Plan Especial. Las zonas a las que se refiere son «conjuntos históricos o tradicionales sobre los queconvenga formular un Plan Especial a fin de detallar la ordenación pormenorizada en aras a su protecciónpatrimonial y recuperación funcional», «piezas concretas de suelo urbano consolidado, sean manzanas oincluso solares individuales, sobre las que se propone una ordenación singular» y «elementos calificadoscomo integrantes de redes públicas supramunicipales o generales». Es decir, que en realidad sí existela posibilidad de intervenir en gran parte del SUC mediante la redacción de Planes Especiales, si bien


no queda claro qué sucede en estos casos si resulta necesario realizar la equidistribución de cargas ybeneficios.

Para la intervención en SUNC, el Plan General debe delimitar Ámbitos de Actuación—equivalentesa los sectores en suelo urbanizable— para establecer la ordenación pormenorizada y llevar a cabo laequidistribución de beneficios y cargas. Como veremos más adelante, estos ámbitos pueden a su vezdividirse en Unidades de Ejecución. El Plan General puede establecer la ordenación pormenorizada deestos ámbitos o remitir su desarrollo a un Plan Parcial posterior.

La ley no contempla la posibilidad de delimitar ámbitos a posteriori de la aprobación del Plan General.En cualquier caso sería imposible hacerlo, ya que la delimitación de un ámbito de actuación en SUCconllevaría un cambio en la clasificación del suelo, ya que debería pasar a ser SUNC, cosa que sólo sepodría realizar revisando el Plan General. Esto da lugar a una gran rigidez en la actuación sobre suelourbano, ya que sólo cuando se aprueba un Plan General puede decidirse qué áreas de la ciudad deben serreformadas.

Derechos y deberes

Los propietarios de suelo urbano consolidado tienen el deber de realizar y costear las obras de urbani-zación necesarias para adquirir la condición de solar y, en caso necesario, de ceder los terrenos destinadosa viales. Asimismo, se establece la obligación de edificar de acuerdo a los usos permitidos y a los plazosexigidos, y a conservar la edificación.

La ley supone que en ningún caso se producen plusvalías en esta categoría de suelo, por lo que no exigeotras cesiones ni se realizan repartos de aprovechamiento. Por tanto, cierra la puerta a la posibilidad deobtener cesiones gratuitas en este suelo.

También es importante señalar que de esta forma la ley asume la situación inmobiliaria existente,no contemplando la modificación del derecho de aprovechamiento que se pueda producir por cambiosen las ordenanzas de edificación y en los usos. Es decir, que «se acepta la presencia de un espaciourbano maduro y diferenciado desde el punto de vista social y económico cuya variedad de precios no esmás que la expresión de esas diferencias que en todo caso son anteriores al Plan, renunciando a forzarla igualdad de los precios unitarios de unos solares cuyo valor está históricamente determinado juntocon la división social del espacio»18. Este aspecto marca una diferencia fundamental respecto al sistemaestablecido por el Texto Refundido de 1992 que, como hemos visto, establecía un sistema de transferenciasde aprovechamiento para equiparar los derechos de todos los propietarios de una misma área de reparto.

Por su parte, los propietarios de Suelo Urbano No Consolidado pueden requerir la delimitación deun ámbito de actuación con su correspondiente sistema de actuación, así como la aprobación del planea-miento necesario para establecer la ordenación pormenorizada de éste. Asimismo, pueden participar en laejecución del ámbito y en la equidistribución de beneficios y cargas, asumiendo la obligación de realojara los ocupantes legales que se encuentren afectados por la actuación. Se encuentran obligados también acostear la urbanización del ámbito, ceder en solares el 10 % del aprovechamiento del ámbito al municipioy efectuar las cesiones de suelo reservado para las redes de infraestructuras, equipamientos y serviciospúblicos. En este aspecto (art. 36), tal y como establecía la Ley 6/1998, el SUNC queda prácticamenteequiparado al suelo urbanizable sectorizado, debiendo ceder 70 m2 de suelo por cada metro cuadradoedificable (de cualquier uso) para redes generales y 30 m2 de suelo por cada metro cuadrado edificablepara redes locales. En el caso de las locales, no se establece su obligación según la clase de suelo, sinoque se vincula a la existencia de un ámbito de actuación o sector, por lo que el SUC queda directamenteexcluido, puesto que en principio la delimitación de ámbitos de actuación sólo es posible en SUNC. Portanto, la única diferencia en cuanto a cesiones del SUNC con el urbanizable sectorizado es que no tieneobligación de ceder suelo para redes supramunicipales.

Al describir el régimen del SUNC (art. 20.2) la ley introduce una novedad que podría generar aprove-chamiento sin fin para la administración pública: «Cuando la superficie total de los terrenos con destinoo uso público y carácter dotacional previamente existentes en la unidad de ejecución sea igual o superiora la que deba resultar de la ejecución del planeamiento urbanístico, se entiende sustituida una por otra,percibiendo la Administración el exceso, si lo hay y en la proporción que corresponda, en terrenos conedificabilidad». El sentido de este párrafo se refuerza en la Disposición Transitoria Sexta, que aclara quecualquier elemento dotacional o infraestructural existente incluido en un ámbito de actuación entra aparticipar en el reparto de aprovechamientos a favor de la administración titular. Esto significa que cual-quier dotación que se incluya en un ámbito genera aprovechamiento para la administración, sin que estorevierta en los propietarios originales (que hubieran cedido el terreno o a los que se hubiera expropiado)y sin que se fije el número de veces que una dotación puede ser incluida en ámbitos de actuación. Sin

18Roch Peña, F. (2002) El suelo urbano, en La aplicación de la nueva Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid en elplaneamiento urbanístico. Ed. Mairea, Madrid.


duda es un mecanismo extraño, aunque puede tener el efecto beneficioso de disuadir a la administraciónde enajenar sus bienes para obtener ingresos, por lo que se frenaría la privatización de espacios públicos.

En cuanto al reparto de aprovechamientos en SUNC, la ley establece que se realizará en proporciónal valor (cualidad) de los terrenos aportados por cada propietario (art. 20.2.d), diferenciándose así dela equidistribución que se establece para los sectores en suelo urbanizable, donde los propietarios per-ciben aprovechamiento en proporción a la superficie (cantidad) de terreno aportado (art. 23.1). Estadiferencia añade una fuente de conflictos en la intervención en SUNC, ya de por sí compleja, puesto queobliga a valorar previamente los terrenos, sin que la ley establezca criterios de valoración específicos. Ade-más, cabe preguntarse si realmente existen diferencias de precio entre suelos que carecen de ordenaciónpormenorizada y que han de ser objeto de reparcelación.

Instrumentos de Planeamiento

Tratando de «defender retóricamente la racionalidad del Planeamiento»19 la ley diferencia entre condi-ciones de ordenación estructurantes y pormenorizadas (art. 35). Son condiciones estructurantes «aquellasmediante las cuales se define el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo objeto del pla-neamiento general, así como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de sudesarrollo futuro». En concreto se trata de la clasificación y categoría de suelo, los sistemas de redespúblicas, la división del suelo en áreas homogéneas, ámbitos de actuación y sectores, así como los usosglobales, áreas de reparto, edificabilidades y aprovechamientos urbanísticos que se les asignen. Por suparte, las determinaciones pormenorizadas son «aquellas que tienen el grado de precisión suficiente paralegitimar la realización de actos concretos de ejecución material», es decir, la conformación espacial decada ámbito de actuación, mediante la definición de alineaciones y rasantes, el contenido de las ordenan-zas, los actos sobre las parcelas, la definición de las redes locales, la delimitación de unidades de ejecucióny de los sistemas de actuación que se deban aplicar sobre estas, y en general cualquier determinación queno sea estructurante.

La Ley aporta un nuevo sistema que establece la obligación del Plan General de dividir todo el suelourbano en áreas homogéneas (art. 37), que corresponden a «barrios o unidades tradicionales de la ciudadconsolidada», cuyos límites deben ser elementos estructurantes de la ordenación urbanística (viarios, es-pacios libres). Sobre estas divisiones de suelo se aplican las ordenanzas y para cada una de ellas el PlanGeneral debe establecer las condiciones de ordenación estructurante. Esta concepción de la ciudad comoun espacio conformado por ámbitos homogéneos separados por redes e infraestructuras poco tiene quever con la compleja realidad de la ciudad histórica, donde se superponen y cohabitan tejidos de diferentetipología y antigüedad, sino que más bien nos recuerda a los nuevos territorios urbanizados que se cons-truyen actualmente, donde predomina el monocultivo funcional y el aislamiento por las infraestructurasde transporte. Resulta difícil y artificioso para el planificador delimitar dichas áreas homogéneas en laciudad consolidada, especialmente en los barrios más antiguos, donde la contigüidad y mezcla de usos yordenanzas es casi regla general.

Sin embargo, como decíamos, es obligatorio hacerlo, puesto que sobre estas áreas deben señalarselos criterios y condiciones básicas de la ordenación (usos globales y edificabilidades). Aunque no se diceexplícitamente, se deduce del texto de la ley que cada área homogénea debe contener suelos de la mismacategoría (consolidados o no consolidados).

En SUNC cada ámbito de actuación puede constituir un área homogénea en sí mismo. Esto permiteotorgarle la edificabilidad que el Plan estime necesario, aunque más adelante se señala que debe estable-cerse por comparación a las edificabilidades de las áreas colindantes, así como asegurar el cumplimientode cesión de redes en proporción a la edificabilidad nueva que se esté generando, sin ocuparse de losposibles déficits de las zonas de alrededor.

Tanto las áreas homogéneas como los ámbitos de actuación pueden ser continuos o discontinuos,lo cual permite en la práctica actuar de forma aislada en diferentes puntos de la ciudad y realizar laequidistribución entre todos los propietarios, si bien puede resultar muy complejo. Además, esto suponeque el área homogénea que contiene o coincide con el ámbito de actuación es también discontinua, conlo que parece difícil cumplir el criterio establecido para su delimitación (que sea un barrio o unidadtradicional de la ciudad consolidada). Vemos que la imprecisión de esta definición puede dar lugar aconflictos e interpretaciones diversas.

Como hemos visto, a cada área homogénea y ámbito de actuación se le debe asignar un uso global(art. 38), correspondiente a la función dominante en la zona (residencial, industrial, etcétera). Se estableceque será la ordenación pormenorizada la que determine la compatibilidad de los usos pormenorizados delámbito (los usos reales que se dan) y los coeficientes de homogeneización entre éstos y el uso global. Esta

19Roch Peña, F. (2002) El suelo urbano, en «La aplicación de la nueva Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid en elplaneamiento urbanístico». Ed. Mairea, Madrid.


matriz de coeficientes se establece para los ámbitos en SUNC y para los sectores en suelo urbanizable,por lo que se deduce que en SUC no se aplican los coeficientes de homogenización. En cualquier casose admite que el planeamiento general imponga al planeamiento de desarrollo las condiciones oportunaspara garantizar la coherencia entre los usos pormenorizados y el global, así como para evitar las posiblestransformaciones inducidas por el establecimiento de coeficientes de homogenización que no se atengan alos precios reales de mercado de los diferentes usos. Por otra parte, no queda claro quién debe establecer lamatriz de coeficientes, pues en el artículo 42 se dice que será el Plan General, aunque, como no lo especifica,puede que se trate de una determinación pormenorizada y que, por tanto, pueda ser modificada por elplaneamiento de desarrollo al establecer la ordenación pormenorizada de un ámbito.

El mecanismo para establecer la edificabilidad y el aprovechamiento (ordenación estructurante) encada área homogénea de suelo urbano se detalla en el artículo 39 de la Ley. El método varía según lacategoría de suelo. En SUC, el coeficiente de edificabilidad señala un valor numérico con la finalidad dedefinir la intensidad edificatoria. Se describe el método de cálculo de dicho coeficiente: en primer lugar, secalcula el coeficiente de edificabilidad real del ámbito, que es el cociente entre la superficie de hecho cons-truida entre la superficie del ámbito, en m2 construidos/m2 suelo. A continuación se calcula el coeficientede edificabilidad propiamente dicho, que responde a la edificabilidad permitida, suponiendo que todas lasparcelas estuvieran construidas y agotaran la edificabilidad permitida por su correspondiente ordenanza,en m2 construibles/ m2 suelo (es decir, la edificabilidad propuesta por la ordenación pormenorizada delPlan). Este esfuerzo de cálculo parece destinado a comparar la diferencia de capacidad entre la situaciónexistente y la propuesta, a fin de valorar las nuevas necesidades en cuanto a redes públicas, si bien no seofrece manera de resolver su obtención. Más adelante, al definir el contenido sustantivo del Plan Gene-ral en relación al suelo urbano (art 42.6.c), establece que éste deberá justificar que se aproxima lo másposible a los estándares establecidos de redes locales en cada área homogénea; en caso de no alcanzardichos estándares no se podrá proponer ningún aumento de edificabilidad en dicha área, ni mediantela modificación de las ordenanzas de edificación en SUC ni a través de la delimitación de ámbitos deactuación en SUNC.

En los ámbitos incluidos en áreas homogéneas en SUNC, la determinación estructurante consiste en«señalar un valor numérico con la doble finalidad de definir la intensidad edificatoria y la distribuciónequitativa de beneficios y cargas». Se dan dos casos diferenciados: para aquellos ámbitos de actuaciónque estén incluidos, junto con otros suelos, en un área homogénea, la edificabilidad será el producto delcoeficiente de edificabilidad del área homogénea (en m2 construibles del uso característico/ m2 suelo) porla superficie del ámbito; por otra parte, cuando el ámbito de actuación coincida en su totalidad con el áreahomogénea, el Plan podrá establecer el coeficiente de edificabilidad que crea oportuno «en función de lasestrategias propuestas y por comparación con los coeficientes de edificabilidad de las áreas homogéneascolindantes, si las hubiera». Es importante señalar aquí la diferencia de unidades entre el coeficiente deedificabilidad de las áreas homogéneas sobre SUC (m2 construibles/ m2 suelo) y SUNC (m2 construiblesdel uso característico/ m2 suelo), es decir, este último con los usos homogeneizados mediante la aplicaciónde los coeficientes definidos por la ordenación pormenorizada para el ámbito, lo cual las hace imposiblesde comparar. Esta dualidad de métricas supone una dificultad que no queda resuelta en la ley (en SUChablamos de edificabilidad y en SUNC de aprovechamiento). Por otra parte, ante la duda de si podríancoexistir suelos de diferentes categorías en una misma área homogénea, parece que esta diferente formade medir en SUC y SUNC hace imposible dicha coexistencia, debiendo adscribirse por completo los suelosde cada área homogénea a una sola categoría de suelo urbano.

La ley establece que, en suelo urbano, el Plan General debe «ordenar los espacios urbanos teniendo encuenta la complejidad de usos y actividades que caracteriza la ciudad y la estructura histórica y social desu patrimonio urbanístico, y prever las intervenciones de reforma, renovación o rehabilitación que preciseel tejido urbano existente» (art. 41.3.e). Como se ha visto anteriormente, esto se lleva a cabo medianteel desarrollo de Planes Especiales (para definir o ampliar elementos de las redes públicas, conservar yrehabilitar el patrimonio histórico-artístico, arquitectónico y urbanístico, mejorar el medio urbano, etc.),que podrán «modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otrafigura de planeamiento urbanístico, debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherenciacon la ordenación estructurante».

Cuando el Plan General no establezca la ordenación pormenorizada de un ámbito de actuación enSUNC, deberá al menos delimitarlo, establecer su uso característico y fijar su coeficiente de edificabilidad.Su desarrollo se lleva a cabo entonces mediante Planes Parciales, que se llamarán de Reforma Interior(PPRI) cuando «tengan por objeto operaciones de reurbanización, reforma, renovación o mejora urbana»(art. 47). Los Planes Parciales tienen la capacidad de modificar las determinaciones de ordenación por-menorizadas que hubiera establecido el Plan General para un ámbito, siempre que justifique que dichas


modificaciones mejoran la calidad ambiental del espacio público o las dotaciones y que son coherentescon la ordenación estructurante del Plan General.

En cuanto a los Estudios de Detalle, su función es la «definición de los volúmenes edificables deacuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes» (art. 53),es decir, mantienen la misma función otorgada por la Ley del Suelo de 1976.

Por último, se permite complementar los Catálogos de protección que realice el Plan General conotros en el desarrollo del Plan.

Sistemas de actuación y gestión

La ley establece que por norma general la ejecución del planeamiento se llevará a cabo mediante actua-ciones integradas (se entiende que en Suelo Urbano No Consolidado o en Suelo Urbanizable), delimitandoun ámbito y fijando del sistema de ejecución (art. 79). Sin embargo, se admiten las actuaciones aisladaspara la obtención de redes públicas y para la realización de las obras de urbanización necesarias paradotar a las parcelas de la condición de solar en Suelo Uurbano Consolidado, siempre que el planeamientogeneral así lo haya previsto. Este punto parece introducir la posibilidad de delimitar ámbitos en SUC;más adelante se aclara que en caso necesario, la equidistribución en estos suelos se realizaría mediantereparcelación (art. 82).

La figura básica para la ejecución del planeamiento en actuaciones integradas es la Unidad de Ejecución(UE) (art. 98). Un ámbito de actuación puede estar compuesto por una única Unidad de Ejecución ocontener varias de ellas. En este último caso, la diferencia de aprovechamientos entre dos Unidades delmismo ámbito no podrá ser mayor del 15 %. Las Unidades pueden ser continuas o discontinuas, pero encualquier caso deben pertenecer a un único ámbito de actuación. Su delimitación dentro del ámbito deactuación puede realizarse desde el planeamiento general o posteriormente, debiendo comunicarse a losafectados y someterse a información pública antes de ser aprobada por el municipio.

Esta ley define las áreas de reparto exclusivamente para el suelo urbanizable, a diferencia del textorefundido de 1992, que obligaba a incluir también el suelo urbano en dichas áreas.

Para la obtención de redes públicas (art. 90), la ley establece varios mecanismos: mediante la cesióngratuita a la que están obligados los ámbitos de actuación, mediante la ocupación directa, o por expro-piación o permuta forzosa. La ocupación directa permite señalar en suelo urbano una reserva para redese incorporar a su propietario en el reparto de aprovechamiento de un ámbito de actuación; en el fondoconsiste en delimitar un ámbito discontinuo y equidistribuir entre todos sus propietarios.

Los sistemas de actuación (art. 101) que define son los habituales: si es de iniciativa privada (tantopor parte de propietarios como de otros) se realizará mediante compensación, mientras que si la iniciativaes pública, será por cooperación, expropiación o ejecución forzosa.

La ley establece otras formas de ejecución, como las Áreas de Rehabilitación Concertada o las ObrasPúblicas Ordinarias; estas últimas permiten que en municipios de menos de 5.000 habitantes el ayunta-miento ejecute directamente las actuaciones urbanísticas en SUNC, obteniéndose el suelo para dotacionesmediante cesión, reparcelación o convenio.

La delimitación de Áreas de Rehabilitación Concertada (art. 131) tiene como objetivo la ejecución deProgramas de Rehabilitación Concertada por parte de las administraciones públicas, para la «organizaciónconjunta de acciones de reforma, renovación o revitalización social y económica que complementen lagestión urbanística con actuaciones públicas de vivienda y cualesquiera otras sectoriales». Su aplicaciónno se ciñe exclusivamente a los conjuntos históricos, sino que se amplía a cualquier área de la ciudad quepresente deficiencias o deterioro. En este sentido, se recoge la experiencia de las Áreas de RehabilitaciónIntegrada20 en una ley del suelo, ampliando además el concepto de rehabilitación, más allá de lo edificado,a lo social y lo económico.

Si el planeamiento general no fuera lo bastante preciso, será necesaria la redacción de un Plan Especial.En cualquier caso, se establece la necesidad de realizar un Estudio de Rehabilitación Integrada, que incluyaun diagnóstico y proponga soluciones, que estudie la programación temporal de las acciones propuestasy establezca mecanismos para fomentar la iniciativa privada.

La declaración del Área obliga a la constitución de un Consorcio entre las diferentes administracionesy a dotarlo de recursos. Además, otorga al Consorcio el derecho de tanteo y retracto sobre todas lastransmisiones de propiedad en el área durante seis años, y establece la declaración de urgencia en laocupación en casos de expropiación forzosa. Para intervenir, se pueden delimitar unidades de ejecución ollevar a cabo obras públicas ordinarias, con la posibilidad de concertarlas con la iniciativa pública.

20Definidas en 1983 por el Real Decreto 2823/1983, de 28 de julio, sobre Protección a la rehabilitación del patrimonioresidencial y urbano.


Realojos

Tanto al establecer los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado (art. 18) como aldeterminar los requisitos que debe cumplir toda unidad de ejecución (art. 99), la ley establece la obligaciónde realojar a los ocupantes legales de edificios que constituyan su residencia habitual, remitiéndose a lalegislación vigente al respecto.

Conclusión

Como conclusión, esta ley subraya la diferencia establecida por la Ley 6/1998 entre suelo urbanoconsolidado y no consolidado. Los mecanismos de intervención se centran en el SUNC, mientras que parael SUC se dejan entrever posibilidades de actuación pero sin llegar a definirse claramente, incurriendoen algunas vaguedades que pueden dar lugar a diversas interpretaciones: ¿se puede reparcelar en SUC?¿Cómo sería posible, si se supone que no existe aprovechamiento, sólo edificabilidad? Además, en lapropia definición del SUNC se incluyen todos aquellos suelos donde sea necesaria la equidistribuciónde beneficios y cargas, pero en otros puntos la ley admite la reparcelación en SUC. Por otra parte, alestablecer dos categorías tan diferenciadas de suelo, la ley hace que la intervención en suelo urbano pierdaflexibilidad y capacidad de maniobra, puesto que impide delimitar ámbitos de actuación en cualquiermomento, debiendo ser el Plan General quien los establezca, ya que, de otra forma, implicaría un cambiode categoría de suelo (de SUC a SUNC).


Cuadro comparativo de la legislación del suelo

Ley 1956Municipios con Plan General (art.63.1)

Municipios sin Plan General (art.66.2)

Definición desuelo urbano Los comprendidos en el perí-

metro que defina el casco de lapoblación

Los que estén urbanizados

Los que, aun sin urbanizar, sehallaren enclavados en secto-res para los que ya existiereaprobado Plan Parcial de or-denación

Terrenos comprendidos en un perí-metro edificado al menos en el 20por 100 de su extensión superficial

Categorías NO existen diferentes categoríasDelimitación deámbitos de inter-vención

Se pueden delimitar Planes en cualquier momento, la Ley no hace alusión

Aprovechamiento NO se establece el aprovechamientoCesiones

NO fija cuantía de cesiones

Ceder terrenos y viales y deparques y jardines y costearla urbanización del modo y enla proporción a que se refiereel artículo 114 (art. 67.1)...enjusta compensación a los be-neficios que su ejecución habráde reportarles...del modo y enla proporción establecidos alregular cada sistema de ejecu-ción de los Planes (art. 114.1)

La Comisión Provincial de Urbanis-mo podrá otorgar la disminución enrelación con estas obligaciones ...enpolígonos de reforma interior cuan-do dichos gastos fueren superiores ala diferencia entre el valor urbanísti-co comercial de los inmuebles antesde la urbanización y después de ella(art. 114.2b)

Instrumentos es-pecíficos

Plan de Reforma Interior Plan Especial (para la mejora delmedio urbano)

Realojos NO hace referencia al derecho al realojo


Ley 1976 y RPMunicipios con Plan General (art.78)

Municipios sin Plan General (art.81)

Definición desuelo urbano Por contar con acceso rodado,

abastecimiento de agua, eva-cuación de aguas y suministrode energía eléctrica.

Por estar comprendidos enáreas consolidadas por la edi-ficación, al menos, en dos ter-ceras partes de su superficie

Los que en ejecución del Planlleguen a disponer de los mis-mos elementos de urbaniza-ción a que se refiere el párrafoanterior.

Terrenos que por contar con acce-so rodado, abastecimiento de agua,evacuación de aguas y suministro deenergía eléctrica, o por estar com-prendidos en áreas consolidadas porla edificación, al menos, en la mitadde su superficie se incluyan en unProyecto de delimitación


El Plan General delimita el ámbitodel PERI (art. 12.2.1)

También se permite hacer la justifi-cando su necesidad (art. 23.3)

Aprovechamiento NO lo fija el Plan (sí en el SUZ)Cesiones Se establecerán en función de las ca-

racterísticas socioeconómicas de lapoblación (art. 12)

Mín: 5 m2/ hab de ZV para todo elmunicipio (RP, art.25.1.c)


Estudio de Detalle (art.14)

Plan Especial de Reforma Interior (art.23)

Proyecto de delimitación de Suelo Urbano (RP, art. 101)Realojos NO hace referencia al derecho al realojo


Ley 1992Municipios con Plan General (art.10)

Municipios sin Plan General (art.13)

Definición desuelo urbano Por contar con acceso rodado,

abastecimiento de agua, eva-cuación de aguas y suministrode energía eléctrica, debiendotener estos servicios caracte-rísticas adecuadas para servira la edificación que sobre ellosexista o se haya de construir

Los terrenos que tengan su or-denación consolidada por ocu-par la edificación al menos dosterceras partes de los espaciosaptos para la misma según laordenación que el planeamien-to general establezca

Los que en ejecución del pla-neamiento lleguen a disponerefectivamente de los mismoselementos de urbanización aque se refiere el párrafo ante-rior

Los terrenos que por contar conacceso rodado, abastecimiento deagua, evacuación de aguas y sumi-nistro de energía eléctrica o por es-tar comprendidos en áreas consoli-dadas por la edificación al menos enla mitad de la superficie no ocupadapor los viales o espacios libres exis-tentes, se incluyan en el Proyecto deDelimitación del Suelo Urbano


El Plan General delimita para la to-talidad del suelo urbano una o variasáreas de reparto de cargas y benefi-cios

Las Unidades de Ejecución puededelimitarlas el PG o posteriormentesolicitarse su delimitación o realizar-la de oficio el Ayuntamiento

Aprovechamiento Lo fija el Plan: El aprovechamien-to urbanístico apropiable por el con-junto de propietarios incluidos enuna unidad de ejecución será el re-sultado de referir a su superficie el85 por 100 del aprovechamiento ti-po del área de reparto en que se en-cuentre (Art.27)

El Aprovechamiento tipo de cadaárea de reparto se obtendrá divi-diendo el aprovechamiento lucrativototal, incluido el dotacional privado,correspondiente a la misma, expre-sado siempre en metros cuadradosconstruibles del uso y tipología edi-ficatoria característicos, por su su-perficie total excluidos los terrenosafectos a dotaciones públicas, de ca-rácter general o local, ya existentes(Art.96)

Cesiones 15 % del Aprovechamiento tipo delárea de reparto (Art.27)

El Plan General señala la ubicacióny cantidad de cesiones en cada caso(art. 72.3.a)


Proyecto de delimitación de Suelo Urbano (art.81)

Plan Especial de Reforma Interior (art.85)

Plan Especial de Mejora del medio urbano (art.89)

Estudio de Detalle (art.91)

Transferencias de aprovechamiento

Realojos

En la ejecución de actuaciones urbanísticas que requieran el desalojo delos ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habi-tual, se deberá garantizar el derecho de aquéllos al realojamiento (Dis-posición Adicional Cuarta. Realojamiento y retorno)


Ley 1998

Definición desuelo urbano

El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con accesorodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suminis-tro de energía eléctrica o por estar consolidadas por la edificaciónen la forma y con las características que establezca la legislaciónurbanística (art.8)

Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbani-zados de acuerdo con el mismo (art. 8)

Categorías Consolidado por la urbanización(art. 14.1)*

Que carezcan de urbanización con-solidada (art. 14.2)*

Delimitación deámbitos de inter-vención

NO existe posibilidad de interven-ción

Los delimita el Plan General. Impo-sibilidad de delimitar Unidades deActuación a posteriori porque su-pondría un cambio en la categoríade suelo (de SUC a SUNC)

Aprovechamiento NO existe aprovechamiento, sóloedificabilidad

Lo fija el Plan

Cesiones NO se fijan cesiones

Máximo 10 % aprovechamiento lu-crativo (art. 14)

Todo el suelo necesario para los via-les, espacios libres, zonas verdes ydotaciones públicas de carácter lo-cal al servicio del ámbito de desa-rrollo en el que sus terrenos resul-ten incluidos– Suelo necesario parala ejecución de los sistemas genera-les que el planeamiento general en sucaso, incluya en el ámbito correspon-diente, a efectos de su gestión (art.14)


NO es de su competencia definir instrumentos urbanísticos

Realojos Declara vigente la Disposición Adicional Cuarta del TR de 1992

* La Ley 6/1998 no diferencia explícitamente dos categorías de suelo urbano, pero lo hace de hecho medianteel establecimiento de deberes diferenciados para dos situaciones diferentes en suelo urbano


Ley 2007


Suelo urbanizado: el integrado de forma legal y efectiva en la red dedotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderáque así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten conlas dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística opuedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión delas parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento (art.12)


NO es de su competencia

Aprovechamiento NO es de su competencia

Cesiones

Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales,espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas enla propia actuación o adscritas a ellas para su obtención (art. 16a)

5-15 % de edificabilidad media ponderada del ámbito (el porcentaje exac-tolo fija la legislación urbanística) (art. 16b)


NO es de su competencia definir instrumentos urbanísticos. Sin embar-go distingue entre las actuaciones de urbanización y las actuaciones dedotación (art. 14)

Realojos

Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desa-lojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que consti-tuyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derechoa él, en los términos establecidos en la legislación vigente (art. 16.e)


Ley 2001 (Madrid)


Que sean solares por ser aptos para la edificación o construcción y es-tar completamente urbanizados, estando pavimentadas las calzadas ysoladas y encintadas las aceras de las vías urbanas municipales a queden frente y contando, como mínimo, con los servicios de abasteci-miento de agua, evacuación de aguas residuales, suministro de energíaeléctrica y alumbrado público conectados a las correspondientes redespúblicas

Que cuenten con urbanización idónea para la edificación o construc-ción a que deba otorgar soporte y realizada en grado suficiente, queproporcione, en todo caso, acceso rodado por vía urbana municipal,abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministrode energía eléctrica y alumbrado público

Que estén ocupados por la edificación o construcción al menos en lasdos terceras partes de los espacios aptos para la misma, conforme a laordenación que establezca el planeamiento urbanístico

Que estén urbanizados en ejecución del planeamiento urbanístico y deconformidad con sus determinaciones

Categorías Urbano Consolidado (art. 14.2,a) Urbano No Consolidado (art.14.2,b)

Delimitación deámbitos de inter-vención

En general no existen ámbitos de ac-tuación. Se divide todo el SU en áreashomogéneas

En casos concretos el PG puede deli-mitar ámbitos y remitir su desarrolloa un Plan Especial (art. 42.6)

El PG delimita los ámbitos de actua-ción y establece el coeficiente de edi-ficabilidad y el uso global (art. 42.6)

Aprovechamiento No se establece aprovechamientopuesto que no hay ámbitos de inter-vención. Se calculan dos coeficientesde edificabilidad del área homogénea(el construido y el construible) a finde comparar la situación real y la demáxima cabida (art. 39)

Si el ámbito está dentro de un áreahomogénea mayor, el aprovechamien-to es el de esta. Si coinciden ámbi-to y área, el planeamiento otorgará elaprovechamiento que crea convenien-te (art. 39)

El reparto de aprovechamiento en unámbito se realiza proporcionalmenteal valor de los terrenos de cada pro-pietario (art. 20.2)

Cesiones Sólo se contempla la cesión gratuitade terreno para viales con el fin de al-canzar la condición de solar (art. 19)

Dotaciones y espacios libres: Red Ge-neral (70m2S/m2E) + Red Local (30m2S/m2E)

10 % de aprovechamiento en solares(art. 20.2)


Área Homogénea (art. 37)

Plan Especial (art. 50)

Plan Parcial de Reforma Interior (art. 47)

Estudio de Detalle (art. 53)Realojos Realojar a los ocupantes legales de in-

muebles que constituyan su residen-cia habitual, en las actuaciones urba-nísticas que exĳan el desalojo de di-chos ocupantes y en los supuestos, tér-minos y condiciones establecidos porla legislación de pertinente aplicación(art. 18,1,d, Deberes de los propieta-rios de SUNC)

Todo suelo delimitado como unidadde ejecución...asegurará su idoneidadtécnica y viabilidad económica, así co-mo su capacidad para garantizar elrealojo de los ocupantes legítimos deinmuebles que tengan derecho legal-mente al mismo (art. 99.2.d)


Entrevistas a expertos

1. Fernando Roch. Arquitecto urbanista, catedrático del Departamento de Urbanismo y Ordenacióndel Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica deMadrid.

2. Cristóbal Corretje. Arquitecto del Área de Planeamiento y Control del Madrid Metropolitano2, Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional, Consejería de Medio Ambiente yOrdenación del Territorio de la Comunidad de Madrid.

3. José Ignacio del Fresno Martín. Departamento de Planificación e Innovación Urbana. Sub-dirección General para el Desarrollo Urbano. Dirección General de Planificación Urbana. Ayunta-miento de Madrid. Área de Gobierno de Urbanismo, Vivienda e Infraestructuras.

4. Jesús Gago Dávila Arquitecto urbanista, Premio Nacional de Urbanismo en 2005. Intervino enla redacción del Plan Especial Villa de Madrid de 1981 y recientemente ha realizado un trabajo deideas para la intervención en el barrio de Lavapiés de Madrid, titulado Estudio urbanístico para ladelimitación de las zonas de actuación en el barrio de Embajadores por encargo del Ayuntamientode Madrid.

Preguntas generales:

¿Cuáles son los principales problemas que aquejan al Suelo Urbano?

¿Son adecuados y suficientes los instrumentos urbanísticos de intervención que han definido las leyesespañolas?

Entrevista a Fernando Roch: 21 de febrero de 2007

El tema del Suelo Urbano (SU) es una cuestión de dimensiones. Así como el Suelo Urbanizable (SUZ)tiene atributos de campo y la propuesta de urbanizar consiste en la eliminación de estas característicaspara su transformación en urbano, en el SU se parte de la ciudad con todos sus atributos.

—¿Qué dimensiones considera el planeamiento a la hora de intervenir en el Suelo Urbano?Existen diversas aproximaciones:

1. La que no considera nada y ve el SU como un conjunto de solares en los que se interviene demo-liendo, al estilo de las remodelaciones. Sus instrumentos parten de que no hay nada que conservar,no necesita de instrumentos de comprensión de la realidad existente, ya que la va a ignorar, la vaa demoler. Se dota básicamente de instrumentos jurídicos. Las intervenciones urbanas están con-taminadas por esta visión, que es la más ciega, que no aprecia dimensiones. Tan sólo se plantea elproblema jurídico, de propiedad, como ocurre en el SUZ. Por tanto, aplica toda la mecánica que seutiliza en SUZ para destruir el campo, en este caso para destruir la ciudad, aunque tiene algunasdificultades añadidas, ya que las juntas de compensación son más complicadas debido a la presenciade la propiedad horizontal. Esto obliga a recurrir a mecanismos de expropiación u otros que obvientodo ese problema. Si consideramos otras dimensiones, se complica la intervención.

2. La consideración del patrimonio, tema desarrollado alrededor de la cultura de la identidad, del ‘ser’frente al ‘devenir’. El discurso se dota de mecanismos de identificación de elementos de identidad:tipologías, etc. Sin embargo, el patrimonio es ciego a las estructuras sociales, incluyendo las cuestio-nes de escenario o teatro social, todo el aparato relacionado con el mundo de lo social. Puede teneren cuenta las estructuras económicas, pero sólo en cuanto adopta formas mercantiles inmobiliarias.

3. Nadie se ha preocupado de las estructuras sociales, lo social, salvo las cuestiones de dotaciones,que están en el programa del bienestar. Ninguna de las instituciones que trabajan el tema delpatrimonio, como la UNESCO, proporciona instrumentos para comprender e intervenir la ciudaddesde lo social.

En los últimos años el instrumental de intervención ha derivado hacia la resolución de los problemasinmobiliarios, y en eso ha tenido mucho que ver Javier García-Bellido. Curiosamente ha pasado esopor delante de los temas históricos, de patrimonio. Por ejemplo, la Ley del Suelo de la Comunidad de


Madrid sólo se plantea instrumentos para resolver este tipo de problemas, en concreto el falso problemade la redistribución equitativa de beneficios y cargas, del aprovechamiento, etc. que en definitiva son lasdimensiones económicas del inmobiliario. En cuanto a lo social, aparece en la medida en que es fuente deconflicto, y ahí se enmarca el tema del realojo. Si no, nadie se preocupa de si en ese lugar hay estructurassociales bien organizadas, de cohesión.

En cuanto al análisis de los instrumentos de intervención, cabe preguntarse: ¿cuál es su campo realde existencia?¿hasta dónde llegan? La Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid se centra enestablecer el reparto equitativo de las cargas y beneficios, en la justicia inmobiliaria, sin entrar en lajusticia social. Para ello García-Bellido establece el aprovechamiento de referencia en el suelo urbano,sobre el que se monta el aparato de distribución de la riqueza inmobiliaria. Parte de la ficción de que eseaprovechamiento de referencia existe. Pero se comprueba empíricamente al estudiar las parcelas de unamanzana que no hay dos que tengan el mismo aprovechamiento, y lo mismo ocurre si se realiza el estudiopor manzanas. Ese aprovechamiento hipotético, que sirve de referencia para cualquier intervención en esazona, está basado en una realidad estadística y todo el instrumento de intervención está centrado en ladistribución del aprovechamiento. ¿Tiene algún significado más allá de la media aritmética? ¿Describeel objeto al que hace referencia? Parece que no, puesto que no tiene en cuenta el modelo urbano queincorpora las estructuras sociales, ni que sea un modelo característico de una época, de una ciudad, deuna forma de vivir, etc.

Los primeros instrumentos de intervención urbanística pueden situarse en el París del barón Hauss-mann. Mediante la expropiación de la ciudad antigua y la apertura de los bulevares, Haussmann firmauno de los momentos estelares de la ciudad mercantil y financiera, con presencia de todos sus elementos:un aparato inmobiliario para la construcción de las nuevas casas, nuevas tipologías edificatorias que or-ganizan la vida cotidiana de una nueva forma; además, establece por primera vez bajos comerciales deuna manera sistemática, es decir, está creando un sistema de vida. Al mismo tiempo expulsa la poblaciónanterior sin preocuparse de su destino (en aquella época no se tenía obligación de realojar); esta pobla-ción se ‘exilia’ en las periferias hasta que en 1871 deciden volver para reconquistar la ciudad creando laComuna de París, que es duramente reprimida y aniquilada.

Todo esto supone un nuevo modo de vida urbana que nace a raíz de estas intervenciones, realizadasmediante un instrumento tan tosco y poco desarrollado como la expropiación forzosa y basándose ex-clusivamente en el ‘interés general’. Haussmann fue un instrumento en manos de la política financieradel Segundo Imperio, cuando se forja la gran alianza entre la industria incipiente y la banca en Francia.A partir de ahí se expanden al extranjero, en ese momento es cuando se forja la primera gran alianzaindustrial-financiera que deriva inmediatamente hacia el campo inmobiliario. Las primeras grandes cons-tructoras son francesas, no británicas; en el Reino Unido la banca estaba más aliada a la industria y alcomercio. Al poco tiempo las constructoras francesas comienzan el Canal de Suez, el de Panamá, etc.Esto está muy relacionado con la importancia que tiene el Politécnico (los ingenieros de obra pública) enFrancia, incluso a nivel social.

Detrás de los instrumentos subyace siempre un modelo social, que empuja, que tiene sus instrumentospolíticos, fruto de la emergencia de los bloques. No se puede hablar de instrumentos de intervención ni deplaneamiento sin hacer alusión a la formación y transformación de los bloques históricos, que se formanen torno a la banca, el inmobiliario, la industria y la energía.

La ley del suelo española cambia radicalmente a mediados de los años setenta. La ley del 56 manejaaspectos inmobiliarios pero al mismo tiempo intenta resolver una cuestión que en ese momento eradeficitaria: se intentaba desarrollar una sociedad industrial (industrialización), pero al no existir un Estadodel Bienestar no había mecanismos fiscales (el estado del Bienestar en Alemania o Gran Bretaña seorganizaba alrededor de una fiscalidad bien organizada, que permitía redistribuir los recursos). Así, laLey del Suelo, junto con las leyes de vivienda, los planes nacionales, etc., al menos en los aspectosdel alojamiento, trataba de cubrir ese déficit del Estado de Bienestar, garantizando unos mínimos dedotaciones urbanas.

En el año 76 se revisa esta ley, pero llega tarde, pues el proyecto de sociedad industrial está en susúltimas. Sin embargo hasta el año 1985, poniendo el Decreto Boyer como referencia, el Partido SocialistaObrero Español (PSOE), que gana las elecciones, utiliza esa ley para re-dotar las ciudades. Es la épocaen la que los centros históricos de las ciudades son el foco de atención.

En Madrid, el Plan General de 1985 reflejaba exactamente esta política; frente al crecimiento apostabapor el suelo urbano, que se convierte en el protagonista del Plan, aplicándose en él todos los conocimientos:diseño urbano, dotaciones, pequeñas áreas de intervención, retoques, etc. Ese es el último momento en elque el centro histórico es todavía un área de gobierno para el poder local, el lugar donde desarrollar suspolíticas sociales, si bien siguiendo el modelo de la sociedad industrial del Bienestar, es decir, sin un gran


proyecto ni intención de convertir el centro en un gran teatro cívico. Había una cierta frustración por nohaber podido desarrollar el modelo del Bienestar y en ese momento se intenta llevarlo a cabo.

Antes de que se apruebe el Plan, entre 1979 y 1985, el Ayuntamiento de Madrid va ejecutando estapolítica de redotación en pequeñas intervenciones mediante convenios. Fue un periodo muy fecundo, detoma de conciencia sobre los problemas de la ciudad: fue cuando más se discutió sobre la complejidad delespacio y ese tipo de cosas.

Sin embargo, también este proyecto llegó tarde, pues nada más aprobarse el Plan, el Decreto Boyerde 30 de abril de 1985 entroniza al sector inmobiliario. Probablemente Boyer no tenía esa intención,pero estaba al servicio de los intereses del capital financiero.

Este decreto crea las condiciones para una nueva alianza para el desarrollo por la que el sectorfinanciero y el inmobiliario se alían a costa del sector industrial: la industria pasa a un segundo plano,entre otras cosas porque ya empiezan los primeros síntomas de globalización y descentralización. Sinembargo podrían haber desplazado los procesos de trabajo menos cualificados, pero manteniendo ladirección, el control, incluso con el posible crecimiento. Ahí fallaron las políticas industriales españolas.

Esta nueva alianza se ve muy reforzada con la entrada de España en la Comunidad Económica Eu-ropea, ya que empieza a recibir fondos que se emplean fundamentalmente en el sector inmobiliario y esentonces cuando surgen las grandes empresas constructoras e inmobiliarias españolas, como Ferrovial, queactualmente es la más importante del mundo. Al mismo tiempo se adoptan nuevas medidas que refuerzanesta alianza, como la liberalización del crédito hipotecario, que históricamente había estado limitado: losbancos podían dedicar al préstamo para la compra de vivienda sólo una porción de sus activos. Esta esprecisamente la parte financiera de la alianza: hasta entonces la banca estaba pensada para prestar alos inversores en procesos productivos, a la industria, no tanto a los hogares, y con esta medida se dacarta blanca a considerar los hogares como empresas financieras. A esto se suman las ventajas fiscales ala compra de la vivienda, que aún persisten, y que por aquel entonces se extendían incluso a la segundaresidencia.

Hasta 1990 se mantiene vigente la ley del suelo de 1976, pero pronto se ve que se queda corta anteel nuevo escenario neoliberal. En 1990 se revisa la ley y en 1992 se aprueba el Texto Refundido, queparadójicamente adopta la forma más socialista de todas sus versiones históricas. Esto refleja el divorcioque existía en el gobierno socialista de Felipe González, que por una parte tenía un ministro deeconomía de corte liberal y por otro lado aprueba una ley del suelo con preocupaciones sociales, queintenta velar por la recuperación de las plusvalías, por dotar a los gobiernos locales de capacidad demaniobra, etc.

La reacción de la oposición y de los poderes financieros es inmediata, recurren la ley y el TribunalSupremo la declara anticonstitucional. El siguiente paso en los instrumentos y las regulaciones urbanísticases el neoliberalismo total.

Uno de los problemas que tenía la Ley de 1992, que se repite en el borrador de la que se está preparando(Ley 8/2007), y que hizo que cayera, es que el sector financiero, la banca, perdía sus garantías. Esto sedebe a que el propietario podía perder sus derechos urbanísticos adquiridos por no cumplir en plazocon sus obligaciones. Esto es fundamental para la banca, que constituye la hipoteca sobre esos derechosadquiridos: si el propietario puede perderlos la banca se queda sin la garantía. Esto es inadmisible parala banca, pues descalza su sistema de garantías, y todo el préstamo hipotecario está basado en dichosistema, en la creencia de que ese producto tiene un valor que crece. Si bajaran los precios se descalzaríatodo el préstamo hipotecario, que actualmente supone un 80 % del préstamo.

El suelo urbano, sin embargo, no es sólo su valor inmobiliario. De hecho, en el suelo urbano el inmo-biliario tiene un carácter patrimonial, pertenece a las personas que viven allí en su mayoría. No tiene ladimensión mercantil o productiva, de negocio inmobiliario, que es característica en el Suelo Urbanizable.Puesto que es patrimonial, de la gente, existen estructuras sociales que son muy estables. Si no se tienenen cuenta estas estructuras sociales cualquier intervención se convierte en un atropello, una intromi-sión. Para que haya instrumentos que consideren la existencia, el valor de estas estructuras sociales, esimprescindible identificarlas primero y diseñar instrumentos adecuados para ellas.

Una de esas estructuras sociales es el espacio de rentas, de precios, puesto que debajo hay una jerarquíadistribuida espacialmente. En estos momentos es la que gobierna la evolución del mercado y de lasactividades inmobiliarias. Esa estructura está por encima de los agentes inmobiliarios. Si éstos no sepliegan a esas estructuras van a fracasar, y lo mismo los instrumentos de intervención.

Por ejemplo, en el cálculo de la edificabilidad de un área homogénea no se tiene en cuenta el precio,es decir, no se tiene en cuenta la posición del área homogénea en el espacio social, que es una estructurapropia del suelo urbano. Ese aprovechamiento es el mismo en la Castellana que en Lavapiés, son metroscuadrados edificables, no se les aplica ningún coeficiente de corrección por su precio. Así, afirma que todoel suelo urbano vale lo mismo y vuelve a negar la evidencia de la presencia de estructuras sociales.


La cuestión fundamental es que existe un divorcio claro entre la presencia de estructuras complejas ylas características de los mecanismos de intervención, que sólo contemplan aspectos inmobiliarios, y deforma muy esquemática y reduccionista.

Incluso en sus aspectos inmobiliarios, los instrumentos están obviando la existencia de la complejidady de la estructura social subyacente: aplicando la media de los aprovechamientos, tratando de delimitaráreas homogéneas que en la realidad no existen, se niega la diversidad. De hecho, toda la variedad ycomplejidad de ese espacio depende de la conservación de toda esa diversidad de aprovechamiento.

Los instrumentos aplicados actualmente contemplan el suelo urbano como un suelo urbanizable anó-malo, lleno de irregularidades. Todo el aparato de la Ley está dirigido a reconvertirlo en un espacio‘normal’. Un tema típico es el de las infraviviendas, que se quieren destruir no por sus condiciones desalubridad sino por su tamaño, para ‘normalizar’ las tipologías. Y sin embargo, el hecho de que existaninfraviviendas en algunos barrios es la razón de que tengan la complejidad que tienen.

Existe una voluntad de normalización en todo el proceso de planificación y en concreto en los instru-mentos de intervención en suelo urbano. Por tanto, se puede plantear el tema desde la alteridad frente ala normalidad. El problema es que la pérdida de la diversidad supone la destrucción de la ciudad tal ycomo la conocemos. Una vez aplicados los instrumentos sobre el suelo urbano, una vez pasado el rodillo,queda un espacio incapaz de sorprender o salirse de lo habitual, es el espacio desposeído de todos susatributos. Es equiparable a la extinción de las especies.

Cada vez es menor la dispersión en cuanto a precio de vivienda, se está produciendo una gran homo-geneización. Los precios medios van convergiendo, la dispersión que existía hace unos años va cediendo,es decir, se va homogeneizando. Éste es un mecanismo típico del mercado inmobiliario. Paralelamente,las rentas de los habitantes siguen un proceso similar.

Otro tema importante es la propia diversidad de tejidos dentro del suelo urbano. Sanchinarro es yasuelo urbano, y sin embargo no se puede intervenir allí con los mismos instrumentos que en el cascohistórico. Si analizamos los instrumentos parecen referidos a un mundo único, a un mundo abstracto. Sinembargo el mundo real es muy variado, muy complejo.

En cuanto a la necesidad de re-dotación mediante equipamientos, ésta se ha enfocado siempre bajo elpatrón del Bienestar, y en los últimos tiempos se tiende a su privatización. En lo que respecta a la ob-tención de suelo para equipamientos, García-Bellido trató de solucionarlo mediante las transferenciasde aprovechamiento. El problema ahí es conservar los espacios públicos, que no los privaticen y, en lugarde intentar obtener nuevos suelos, reutilizar el patrimonio construido para nuevos usos.

Un modelo urbano se construye por y para una sociedad, y una vez desaparecida esa sociedad sequeda huérfano. A partir de ese momento sólo cabe recontextualizar los fragmentos urbanos. Ha faltadosiempre en los instrumentos de planeamiento y en general en las políticas urbanas el reconocer el modelourbano y utilizarlo dentro de su contexto, recontextualizándolos. El problema es que esa actitud exigeun gran esfuerzo de comprensión del modelo y de abstracción de sus componentes espaciales para quepuedan ser adaptadas a otro contexto social diferente. Ese esfuerzo no está recogido en la literatura nien la legislación.

Otro tema fundamental es que en el suelo urbano conviven realidades urbanas nacidas en momentoshistóricos muy diferentes, con patrones urbanos muy diversos, y se pretende abordar todo con los mismosinstrumentos: no se va a pescar igual que a cazar, ni a cazar conejos igual que leones.

Históricamente se han despreciado por ignorancia los mundos anteriores. Si bien no se pueden salvaresos mundos, sí se pueden contextualizar. Y ese esfuerzo por expresar cuáles son los modelos urbanosno se ha hecho. Existen modelos urbanos y tienen que ver con estructuras sociales muy concretas, conformas de vida muy concretas, con formas económicas muy concretas, etc. y eso tiene unas dimensionesurbanísticas muy concretas que no se pueden usar igual que en su momento, pero que se podrían encajarpara otras cosas, y que sin duda ayudan a conservar la diversidad.

Con la homogeneización estamos creando unas ciudades anodinas; sin embargo la gente sigue ne-cesitando el teatro social y vienen al centro a reencontrarse con un espacio de alteridad donde poderinventarse nuevas vidas.

Utilizar instrumentos propios del suelo de nueva producción en el suelo urbano es como meter unarado en un bosque, que es la máxima complejidad. Si acaso se puede dar algún retoque, para permitirque el sol entre por alguna parte. El bosque es un sistema maravilloso donde los materiales se reciclan,los nutrientes circulan bien, no necesitan de nuestra intervención.

Entrevista a Cristóbal Corretje. 12 de junio de 2007

1. ¿Cómo se está planteando la intervención en suelo urbano en los municipios de la Comunidad deMadrid?


2. ¿Cómo se está aplicando la Ley 9/2001, con qué criterios?

3. ¿Qué ha cambiado desde su aprobación, cómo se intervenía antes de esta ley en el suelo urbano?

4. ¿Qué tipo de instrumentos incluyen los diferentes Planes Generales, qué importancia se le estádando al suelo urbano en estos Planes?

Desde la Comunidad de Madrid se ha venido realizando únicamente un control de legalidad, sin inter-venir en temas de ordenación. Esto hace decaer la calidad en las ordenaciones, que acaban dependiendode la buena voluntad del que redacta el planeamiento y de que no encuentre demasiados obstáculos, conlo que también los equipos de urbanismo terminan por tirar la toalla. La experiencia es que esos esfuerzosdenodados por conformar una ordenación buena para la ciudad se van tropezando con los intereses detodos los operadores. Si el equipo redactor, en principio el mejor intencionado de todos los que intervienenen el proceso, no se ve potenciado por la administración correspondiente, que es el ayuntamiento, sinomuy al contrario, se ve presionado porque el ayuntamiento a su vez está presionado por otros intereses,pues termina tirando la toalla. Mi experiencia es que, tal como está planteado el urbanismo en Madrid,es más interesnte decantarse por el ámbito de la gestión que por el del planeamiento. Porque en el campode la gestión ahora mismo hay muchos más elementos con los que jugar y más posibilidades de desarrollarideas, es un campo bastante más abierto.

En la ordenación ese campo es mucho más estrecho. Gestión y ordenación son dos elementos que nuncadeben confundirse, que deben ir en paralelo, pero que periódicamente tienen que contactar para comprobarsi el planeamiento es gestionable, si la gestión que se está planteando lleva adelante el planeamiento quese quiere hacer. Este planeamiento teórico no funciona así hoy en día, pues la gestión se come a laordenación y el planeamiento se hace desde la gestión: qué queremos hacer, cómo, desde el punto de vistade la rentabilidad, las densidades, la ocupación, etc. sin una formalización. Y cuando eso está cerrado, seencaja en una ordenación. Esto se debe a que ahora mismo tenemos unos niveles de exigencia en cuantoa la rentabilidad de las operaciones urbanísticas que encorsetan mucho.

La ley de Madrid parte de un punto, a mi parecer, tremendamente irreal: que en el suelo urbanoconsolidado no hay reparto de beneficios y cargas porque no se genera nada que repartir. Es decir, ¿nose generan beneficios desde un punto de vista urbanístico en el suelo urbano? ¿No se generan cargas enel suelo urbano? El suelo urbano consolidado está generando beneficios constantemente y, desde luego,en las revisiones de planeamiento pocos son los planes, salvo en los cascos históricos, por su protecciónhistórico-patrimonial, que no introducen modificaciones en el suelo consolidado: a través de modificacionesde ordenanza, aumentando la ocupación en planta baja, aumentando los fondos edificables, convirtiendola planta ático en una planta completa, permitiendo una planta ático donde no la hay, etc. Todo esoen edificios ya consolidados. Se están generando unas plusvalías y, ¿para quién son? Para el propietariodel inmueble o del solar. La ley dice que las plusvalías derivadas del planeamiento deben revertir enla sociedad, y en este caso es el Plan el que autoriza ese mayor aprovechamiento. Sin necesidad dellegar a eso, encontramos cosas mucho más sencillas: los cambios de uso en locales de planta baja o enprimeras plantas de vivienda que pasan a ser oficinas porque la calle ha adquirido una mayor relevancia ocentralidad, cambios de usos a otros usos más lucrativos. Eso es una generación de plusvalías automática.Eso siempre y cuando estemos hablando de aprovechamiento. Pero la ley de Madrid dice que en suelourbano no hay aprovechamiento, sólo edificabilidad. Parece que han atisbado el problema y han decididodarle la espalda para no verlo.

El momento en que nos encontramos es el principio de un punto de inflexión. Quiero suponer que a lavelocidad que van las cosas en los tiempos que nos ha tocado vivir veremos ese cambio, y quizá tambiénel siguiente. Parece obvio el punto de inflexión en el que estamos, sufriendo problemas climáticos frutodel impacto ambiental de nuestra civilización. Esos problemas tienen mucho que ver con las ocupacionesextensivas, entre otras muchísimas cosas. En lo que a nosotros respecta, en materia urbanística, estándirectamente relacionados con las ocupaciones en baja densidad, con el despliegue de infraestructuras dealtísimo coste, de gasto de energías no renovables, de agua, etc. Todo ese tipo de ocupaciones ha imperadoen este país desde principios del siglo XX, o en cualquier caso desde el arranque de la legislación urbanísticacon la Ley de 1956. Este país siempre ha sido, frente a Europa, que ha tenido un enfoque diferente, unpaís de ensanches. Parece que esta ley 9/2001 sigue esta línea, centrándose en los ensanches, en la ciudadnueva.

Esta filosofía del urbanismo español empieza a entrar en una profunda crisis. Los ensanches de den-sidades bajas no sólo están en crisis sino que están condenados. Hoy en día esos planteamientos soninaceptables desde el punto de vista de la colectividad, y no me extrañaría que llegue un momento en elque estén prohibidos por ley.

Pero no se trata sólo de los ensanches de densidades bajas, sino que iría más allá. Cuando hablode punto de inflexión me refiero a que vamos a vivir tiempos de reducción muy fuerte del concepto de


ensanche, hasta el punto de poder llegar a paralizarse. Y en todo caso, los pocos que se puedan hacer vana tener altísimas densidades y, tal y como se está planteando el mercado de la vivienda, para viviendaprotegida. Parece obvio, dados los precios que ha alcanzado la vivienda, el arranque de la subida delos tipos de interés (es curioso que al final el precio de la vivienda no lo fijen parámetros urbanísticosni edificatorios, sino que sean parámetros bancarios). Si en lugar de seguir creciendo hacia fuera lasciudades van a contener su crecimiento y aumentar sus densidades, tenemos que pensar seriamente en laintervención en los suelos consolidados; lógicamente no vamos a intervenir en suelos de reciente creación,sino en las zonas más consolidadas. Y tendremos que entrar con unos instrumentos totalmente distintosa los que tenemos ahora. En ese aspecto, la Ley 9/2001 viene a cerrar la idea anterior—el suelo urbano eslo que es, no genera nada, no demanda nada, es un elemento congelado—, de forma que esa filosofía va adesaparecer. Las futuras leyes, porque lo va a demandar la sociedad, fundamentalmente lo que van a tratares el suelo urbano consolidado, luego tenemos que empezar a pensar en soluciones imaginativas. Aunque,no nos engañemos, lo que no va a cambiar es el elemento principal de las operaciones urbanísticas, que es larentabilidad, y por tanto, seguirá existiendo la iniciativa privada, pues no creo que todo esto se vaya a hacerpor iniciativa de la administración y con dinero público. Por tanto, tendremos que pensar en fórmulas degestión imaginativas, acompañadas de reordenaciones. Pero serán otro tipo de ordenaciones. Tendremosque revisar el concepto tradicional de reforma interior, ya que se van a multiplicar el tipo de operaciones,con lo que habrá muchas de revalorización de suelos ya consolidados que no pasen necesariamente poruna reordenación: optimización de infraestructuras, operaciones de dotación (según la denominación de lanueva ley del suelo estatal) que se planteen en suelos consolidados insuficientemente dotados, que ponganen valor suelos degradados hasta ese momento. Sin duda vamos a asistir a operaciones de incremento dela edificabilidad y el aprovechamiento, para densificar algunas áreas consolidadas y para que la promociónprivada entre, ya que es rara la operación que no tenga cargas. Para que la iniciativa privada participetendremos que idear fórmulas de gestión atractivas: de gestión ágil y con seguridad jurídica, que es uno delos problemas actuales. Yo que estoy del lado de lo público, de la administración, entiendo perfectamentedeterminadas demandas de la iniciativa privada, y hay una muy clara que es la seguridad jurídica; si unpromotor (no hablo de propietario sino de promotor) arriesga su capital sin tener suficiente certeza sobrehacia dónde va el barco que ha puesto en marcha, estamos pidiéndole más de lo que es capaz de dar.Evidentemente la incertidumbre ya la tiene en su propio negocio, esa parte la asume, pero no podemosdesde las administraciones públicas añadir incertidumbre, inseguridades innecesarias, que son fruto debandazos legislativos. Por ejemplo la nueva ley estatal, de la que soy muy partidario, cambia de formaradical el concepto del suelo no urbanizable, ya que la anterior ley había acabado con un concepto tanquerido por los que hacemos planeamiento como el de la protección de suelos que simplemente no sequieren desarrollar. Desde la Ley 6/1998 hasta ahora, en menos de diez años, le hemos dado la vuelta ala tortilla, y en lo relativo al suelo urbano ocurre lo mismo. Esta ley plantea, desde el estatuto jurídicode la propiedad, que es desde donde por competencia puede hacerlo, un concepto que es novedoso: sóloexisten dos clases de suelo, el rústico y el urbanizado, con lo que plantea terminar con las expectativas encuanto a la generación de plusvalías. La Ley 8/1990 ya planteaba este tema. La Ley 6/1998 se lo cargó.Ahora la Ley 8/2007 vuelve a ello: esto es la ley del péndulo y además está clara la posición de los dosextremos. Quizá la ley estatal tenga una menor trascendencia en lo cotidiano, pero a través de las leyesautonómicas, cuando se adapten, de mejor o peor grado, sí se notará.

En resumen, es necesaria una estabilidad jurídica en los procesos urbanizadores y, con lo que yo intuyoque va a ser la nueva actividad urbanística en los cascos históricos, es incluso más necesario, porque elproducto con el que va a trabajar el promotor inmobiliario es mucho más caro, va a trabajar con unamateria prima mucho más cara, luego sus riesgos van a ser mayores, con lo que desde el punto de vistade la administración y en el aspecto específico de la gestión, tendríamos que ofrecer mayor seguridadjurídica. No estoy diciendo mayores prebendas ni mayores beneficios, sino mayor seguridad. Es necesariotambién plantear nuevas estrategias, fórmulas, para poder acceder a esos cascos con capital privado. Ycon esto no quiero decir que tenga que ser necesariamente privado. Ojalá pudiéramos hacerlo con capitalpúblico, pero hoy por hoy y viendo que el tema de la financiación de las administraciones locales tarda enresolverse, no soy muy optimista en cuanto a la capacidad de actuación de las administraciones públicas,precisamente por problemas de financiación, de liquidez. Esta ley estatal intenta arbitrar también medidaspara el control de la inversión de los ingresos que provienen del planeamiento, del patrimonio público desuelo, etc., pero si eso no va acompañado de una adecuada financiación de las administraciones localesvolverá a ser papel mojado. Porque los ayuntamientos tienen que mantenerse y cada vez disponen de másdotaciones, tienen que dar más servicios, y lo caro es el mantenimiento. Conseguir la construcción de un


determinado equipamiento es más fácil que conseguir una dotación anual para mantenerlo y mantenerlas actividades que deben ocurrir en él, o sencillamente mantener las zonas verdes.21

Puede llegar a ocurrir que no haya dinero para mantener todas esas cesiones. Lo que voy a decir acontinuación puede ser políticamente incorrecto, pero es necesario tener la valentía de decirlo: en esavisión de futuro tendremos que cambiar el concepto de lo público. Ese afán que tenemos, y me incluyo, derecabar para lo público la mayor cantidad de suelo, entendiendo, de forma correcta, que lo público es unagarantía de permanencia (y de que lo va a disfrutar todo el mundo por igual, cosa que no ocurre con loprivado) puede llevarnos a encontrarnos con el problema de que lo público sea insostenible, inmantenible,por el volumen que puede llegar a adquirir.

Llevamos muy poco tiempo, unos cincuenta años, con una legislación urbanística que exige cesiones;incluso menos, ya que es la ley de 1976 la que establece los primeros estándares de cesión, y únicamentepara los suelos de ensanche. Luego, la Ley 8/1990, de manera sensata, se plantea la problemática delsuelo urbano y traslada esos estándares también a dicho suelo. La Ley 6/1998 lo elimina, la Ley 9/2001de la Comunidad de Madrid también, y ahora parece que con la Ley 8/2007 vamos a volver a hacerdeterminadas reservas en el suelo urbano consolidado. En cualquier caso, tanto la Ley 6/1998 como la9/2001 introducen esos estándares en el suelo urbano no consolidado.

El problema es que cuesta mucho dinero mantener las cesiones, todos los años, a cargo del presupuestomunicipal. Llevamos muy poco tiempo aplicando estos estándares, pero cada vez será mayor la proporcióny será más costoso mantenerlos. El presupuesto municipal es limitado y no aumenta en proporción conel aumento de zonas verdes y equipamientos de los que debe hacerse cargo el Ayuntamiento. ¿Cuántomás pueden soportar este tipo de gastos los presupuestos municipales? Que yo conozca no hay estudiossobre este tema. ¿Cuál es el punto de equilibrio? ¿Qué relación, qué proporción sería la ideal entre lospresupuestos y el nivel de servicios que puede dar? Hablo de los servicios típicos de un ayuntamiento:la recogida de basuras, el mantenimiento de las zonas verdes, los centros cívicos con actividad (y nosencillamente la existencia del edificio), etc. Esos estudios vendrían muy bien para plantear la batallade la financiación de las administraciones locales vía presupuestos generales del Estado. Porque ahoramismo, las discusiones sobre las cesiones son un tema político, de poder, están muy poco fundamentadasen estudios serios.

Si mediante la financiación de las administraciones locales no se consigue el dinero suficiente paramantener ese patrimonio, a lo mejor (esta propuesta es seguramente políticamente incorrecta) hay queplantearse la idea de que parte de los espacios libres y los equipamientos tengan que formar parte delpatrimonio privado y que las exigencias se hagan vía ley; por ejemplo, una nueva promoción en el casco,una pequeña actuación de reforma interior, en la que tiene que aparecer una pequeña zona verde, o unaparcela de equipamiento para una guardería. Con nuestro concepto actual eso sería público: el promotorprivado cede la zona verde ajardinada y la parcela de equipamiento sin construir. El Ayuntamiento esquien tendrá que construirla, contratar a los profesores, gestionarla, etc.

Como hemos visto, la acumulación de todos esos equipamientos y zonas verdes se puede volver insos-tenible desde el punto de vista económico para el ayuntamiento. Quizá haya que pensar que en este caso,el planeamiento impone esa zona verde, exactamente igual que ahora, pero en lugar de ser de titularidadpública, es de uso público y dominio privado. De manera que el promotor tiene la obligación de mante-nerla en las condiciones que indique el planeamiento. Esta conservación a su costa se podría realizar através de una entidad urbanística de conservación. ¿Por qué sólo se plantean las entidades urbanísticasde conservación para los polígonos industriales? Parece que por ser empresas no tienen tanto problema enpagar por ese mantenimiento como un vecino. ¿Y por qué no plantearlo en un polígono residencial? Nuncase ha hecho. El vecino de un edificio de viviendas entiende perfectamente que tiene que pagar una cuotaa la comunidad de propietarios para limpiar la escalera, mantener el ascensor y la antena parabólica, etc.Sólo tendría que pagar un poco más para mantener el jardín de enfrente y las cuatro calles que rodean sumanzana. Pero seguramente no estaría de acuerdo y alegaría que ya paga sus impuestos municipales, yque, por tanto, es el Ayuntamiento quien debe mantenerlo. Ese es el discurso que habría que desmontar.Y sobre todo allí donde se puede desmontar, que es en las nuevas actuaciones. Y sostener que la ley exigeun estándar de zonas verdes o una dotación porque es una contribución al interés general, para dotara esa zona. Pero no tiene por qué soportar toda la colectividad el mantenimiento de esa dotación enconcreto. Se podría ir a soluciones mixtas: establecer unos estándares mínimos que tuviera que mantenerla colectividad y por encima de esos estándares se entiende que es de disfrute de los que viven en tornoy por tanto es a ellos a quien correspondería mantenerlos.

21Como ejemplo: la ley del suelo 9/2001 cuando habla de las redes supramunicipales no dice en ningún momento queno deban ser zonas verdes, pero por sentido común, la primera interpretación que la Comunidad hizo de la ley fue la deno admitir zonas verdes como cesiones supramunicipales, puesto que no tiene infraestructura para mantenerlas en todo elterritorio de la Comunidad de Madrid.


Posibilidades como esta hay muchísimas, pero habría que cambiar el concepto que tenemos desde elpunto de vista cultural; si analizamos esta situación desde el punto de vista de las estructuras urbanísticas,de los conceptos que manejamos, (sistemas generales, sistemas locales) esto tendría muchísima defensa:se podrían mantener vía presupuestos municipales los sistemas generales, parece lógico: que los mantengatodo el pueblo puesto que un sistema general da servicio a todo el pueblo; pero el jardín de enfrente, lacalle que da acceso a una parcela o la pequeña guardería de barrio, es decir, las redes locales, se puedenmantener vía entidad urbanística de conservación. Y ¿cuál es la unidad de esa entidad urbanística deconservación? El barrio.

No se trataría de pagar un impuesto a nivel de barrio, sino de una gestión íntegramente privada. Setrata de descargar al ayuntamiento, dado que el volumen que vamos a alcanzar puede plantear problemas.¿Qué estrategia está planteando en este sentido el Partido Popular en la Comunidad de Madrid? Puesdejar que el globo de la administración crezca todo lo que haga falta, hasta que llegue un momento enque no es capaz de dar repuesta y entonces ponen en marcha la externalización, que consiste en contratarempresas privadas para el mantenimiento de los jardines y pagarles desde la administración. Yo creo queesa no es la solución. La solución es implicar a la gente. Esto puede tener efectos muy positivos desde elpunto de vista de la implicación de los ciudadanos en el cuidado de estos espacios. Yo lo estoy planteandoexclusivamente desde el punto de vista de la gestión, de la viabilidad económica, pero intuyo que puedetener muchos efectos secundarios desde el punto de vista de la implicación vecinal, de recuperar el espaciopúblico desde la responsabilidad y la puesta en carga de este espacio público, ya que sería probable que,como efecto secundario, desde el momento en que esos vecinos constatasen que eso es suyo, que les cuestadinero todos los meses, lo usarían más. Y recuperaríamos el espacio público como algo vivido y algo delo que se siente responsable el ciudadano. Ahora mismo se usa el espacio público pero no como espaciopropio sobre el que el ciudadano tiene responsabilidad.

Este planteamiento no va en contra del concepto de lo público, sino de la propiedad pública. ¿Es lapropiedad pública necesaria para conseguir nuestros objetivos —que esos espacios sean de disfrute general?¿O se pueden conseguir esos mismos objetivos descargando a la administración de esa importante cargay además implicando mucho más a los vecinos? Y todo eso simplemente porque en lugar de figurar en elregistro de la propiedad a nombre del Ayuntamiento figure a nombre de una comunidad de propietarios,una unidad vecinal o una entidad de conservación, que a fin de cuentas es otro nivel de lo público. ¿Existeun sólo nivel de lo público, el que ahora manejamos? Actualmente sólo tenemos dos estados: público yprivado, y ahí nos tenemos que mover. Creo que habría que profundizar, complejizar estos dos niveles.

Esto viene al caso sobre cómo tenemos que intervenir en la ciudad consolidada, enriquecer los instru-mentos de gestión, buscar fórmulas jurídicas novedosas. Si vamos a intervenir sobre los cascos, interve-nimos sobre una materia prima muy consolidada, por lo que habrá que poner en marcha la imaginaciónpara que todo eso no nos estalle.

La intervención en la ciudad consolidada tendrá que consistir en el incremento de las densidades y laredotación, para ofrecer servicios y una mayor calidad de vida que permita reducir en la medida de loposible los desplazamientos, lo cual constituye otra medida de ahorro energético y de tiempo. Se tratade introducir todos los usos en los núcleos consolidados, incluso el industrial (que no sea contaminante):oficinas, comercios, servicios, además claro está, de vivienda.

Cuando hablo de densificar el suelo urbano consolidado no hablo en términos absolutos, sino que merefiero a que habrá que densificar unas zonas para liberar otras, para conseguir esos suelos donde ubicarlas nuevas dotaciones y zonas verdes. Con ello tendremos que perder un poco de miedo a las magnitudes,que parece que dan vértigo: por ejemplo el número de alturas. Se trata de mirar caso a caso y analizar quéviario tiene alrededor, si se garantiza la iluminación y ventilación, si los espacios urbanos que se generanalrededor son espacios gratos, de escala adecuada, etc. El problema no es el número de plantas sino elespacio urbano que se genera. Y efectivamente, si se quiere redotar el suelo urbano, habrá que encontrarsuelo liberado, y como no existe, tendremos que liberarlo.

La ley estatal también empieza a andar su camino en ese sentido y plantea una cuestión que yaestaba en el debate (en el Plan General de Getafe barajamos introducirlo pero lo terminamos rechazandopor excesivamente novedoso): distingue en la parcela entre la superficie en la rasante, el bajo rasantey el vuelo. Además, dice con toda claridad que aún siendo la superficie de rasante pública, cabrá enel subsuelo aprovechamiento. Yo esto lo interpreto como una medida en la misma dirección en la queestábamos hablando. Tenemos que empezar a dar herramientas para intervenir en los cascos generandolas plusvalías necesarias para financiar esas actuaciones y, por supuesto, recuperando para el municipiolas plusvalías que le correspondan. Esta ley no viene sino a dar solución a un problema que ya se estabaplanteando en algunos lugares, como Alcobendas y San Sebastián de los Reyes, como son los aparcamientosprivados debajo de espacios libres, que existen con una dudosa cobertura legal, y que la ley estatal


viene a solucionar. Hasta ahora se habían encontrado soluciones intermedias, como los aparcamientos deconcesión, de residentes, etc., pero el mercado demanda más claridad.

Ese es el tema de los aparcamientos, pero creo que es el principio de una nueva interpretación. Desdeluego yo, en la parte que me corresponde como urbanista, lo primero que se me ocurre es que a partirde ahora el Plan General tendrá que tener en cuenta los aprovechamientos bajo rasante y eso consumiráaprovechamiento. Se está haciendo un enorme regalo a los promotores, porque todo lo que se construyebajo rasante no consume aprovechamiento, cuando luego una plaza de garaje se vende a un precio altísimo,es un aprovechamiento por encima de los costes de construcción y mantenimiento de ese aparcamiento,es un aprovechamiento que se está vendiendo. ¿Por qué dejar ese aprovechamiento en la sombra? Debeaflorar, debe contabilizarse para que una parte revierta en la colectividad. Y evitar que existan normativascomo que las viviendas bajo cubierta no computen (cuando sí hay aprovechamiento allí), y si hay quedistinguir, que se haga con coeficientes de ponderación que ajusten los aprovechamientos.

—En cuanto a la ley 9/2001, ¿cómo se está aplicando en los diferentes municipios de la Comunidadde Madrid? ¿Cómo se está enfocando la intervención en suelo urbano?

Mi opinión es que la Ley 9/2001 es una ley progresista, (a pesar de haber sido aprobada con el PP enel gobierno) salvo precisamente en el suelo urbano consolidado. Se trata además de una ley con algunosfallos y contradicciones que no cabe más remedio que interpretar. Aún así, creo que esta ley necesita unarreglo, no una ley nueva. Revisando el concepto de suelo urbano consolidado a la luz de la nueva leyestatal, puede dar mucho juego durante mucho tiempo.

Dicho esto, esta ley plantea problemas de aplicación y en la Comunidad de Madrid se ha planteadola discusión de los criterios de aplicación. Pero además a dos niveles: por una parte, en el planeamientoex novo redactado con arreglo a esta ley (porcentaje prácticamente despreciable, ya que sólo se hanaprobado siete planes de estas características), y por otro, la aplicación de esta ley en régimen transitorio,que supone la gran mayoría de los casos. En el suelo urbano consolidado se han dado pocos conflictos,por no decir ninguno, porque la ley hace caso omiso del suelo urbano consolidado, afirma que no generaaprovechamiento, no hay equidistribución, así que no ocurre nada.

Sólo ha habido conflictos cuando se planteaban modificaciones puntuales con incremento de edificabi-lidad (que no aprovechamiento, pues esta ley no reconoce que éste exista en el suelo urbano consolidado).Y ahí han aparecido sistemáticamente los conflictos en cuanto a la interpretación, porque, al aumentarla edificabilidad, ¿se debe considerar que es una operación de reforma interior? No parecía justo queaumentar la edificabilidad permitiendo subir una o dos plantas más sin tocar la ordenación no se enten-diera como una operación de reforma interior y, por tanto, no era un Suelo Urbano No Consolidado, noconstituía un ámbito de actuación ni tenía que hacer cesiones (no sólo de redes locales sino también deaprovechamiento) y que, por el contrario, en caso de aumentar la misma edificabilidad pero reordenandola edificación, sí tuviera esas obligaciones. Yo tengo claro cuál debería ser el criterio, pero desde la Direc-ción General no se ha establecido un criterio claro y se ha ido estudiando caso por caso, interpretándosede forma diferente en función del director general que hubiera. Esto es muy negativo desde el punto devista de la inseguridad jurídica para los promotores. Seguramente cualquier promotor preferiría que seadoptase el criterio más desfavorable pero que se aplicara siempre de la misma forma. Hay que reconocerque tiene su dificultad, pues cada caso es muy específico y en muchas ocasiones no están claros, pero paraeso estamos aquí, para interpretar los casos que nos estén claros.

Por ejemplo, la Ley 9/2001 establece en el art. 42.6 que todo aumento de edificabilidad que se planteeen suelo urbano consolidado, previamente tendrá que demostrar que en el área homogénea en el que seplantea se está cumpliendo como mínimo con los estándares de redes locales. Eso para un plan nuevo espenoso pero fácil de comprobar; en cambio, en una Modificación Puntual (MP) que plantee un aumentode edificabilidad, el primer problema es la delimitación de un área homogénea en un Plan que no tieneáreas homogéneas por ser anterior a la ley. Así, la MP empieza por delimitar su propia área homogéneacon los criterios que le parecen convenientes, es decir, se convierte en un mecanismo ficticio que empieza aperder sentido, ya que por supuesto, se hace de la forma más conveniente: incluyendo determinadas zonasverdes que permiten justificar que se cumplen los estándares sin necesidad de hacer nuevas cesiones.

Es difícil, en la persecución que tenemos por cumplir todos los preceptos legales, caer en la cuentade que se están haciendo cosas que no tienen ningún sentido, se llega a desvirtuar el objetivo que la leyperseguía. En lo que respecta a las áreas homogéneas, la ley se refiere a un plan en revisión, que dividetodo el suelo urbano en áreas homogéneas para que, si se aumenta la edificabilidad en alguna de ellas, sejustifique que cumple los estándares de cesiones locales que dice la ley.

—¿Y en aquellos planes generales redactados bajo la nueva ley? ¿Qué instrumentos se han aplicado?Por diferentes circunstancias he estado vinculado a la redacción o tramitación de casi todos los planes

generales que se han redactado conforme a la nueva ley: formé parte del equipo redactor del Plan Generalde Getafe, de Rivas, estaba en el Área que ha llevado la tramitación de Ciempozuelos y Brunete (que


están aprobados por la Comisión de Urbanismo pero no tienen acuerdo de la Comisión de Gobierno).Salvo Valdemoro, los demás los conozco bien y tienen diferentes enfoques sobre el suelo urbano.

Getafe es un hecho singular, ya que es un municipio absolutamente pionero en suelo urbano graciasa que Javier García-Bellido se encargó de su Plan Especial en 1981 y puso en práctica sus teoríassobre las transferencias de aprovechamiento urbanístico de manera brillante. Ganó incluso una sentenciaal Tribunal Supremo sobre la aplicación de las transferencias, ya que se puso un recurso al Plan Generala ese respecto, puesto que estaba redactado bajo la ley de 1975 y había quien entendía que la aplicaciónde ese texto legal era incompatible con la utilización de las transferencias de aprovechamiento.

Con esa tradición, en Getafe ya no se trataba sólo de mantener el prurito de ser pioneros, sino quetodos los promotores que tradicionalmente operaban en Getafe estaban educados en esa cultura, por loque era terreno abonado, no se podía perder esa ocasión. Por eso el Plan de 2003 lo planteamos así.Yo tuve responsabilidad sobre ese plan hasta que vine a trabajar a la Comunidad, pero no me tocóinformarlo, es decir, no tuve que ser juez y parte en el Plan. La parte negativa de esto es que cuandollegó a la Comunidad se cargaron toda la parte de las transferencias de aprovechamiento urbanístico. Asíque en el plan aprobado no está.

Ningún otro plan de los que están aprobados las ha utilizado, y yo entiendo que con la Ley 9/2001también es posible hacer transferencias, a pesar de la afirmación de que no hay reparcelación, ni repartode cargas y beneficios en suelo urbano consolidado. ¿Por qué? Pues porque la ley tiene contradicciones yuna de ellas afecta a este tema: en el apartado de gestión, cuando habla de las reparcelaciones voluntariasy discontinuas, que contempla como posibles en el Suelo Urbano Consolidado (en el aspecto de ordenaciónse corresponden con las Áreas de Ordenación Singular). Parece extraño, pues en un suelo donde no hayreparto de cargas y beneficios por ser un suelo absolutamente consolidado no cabe la reparcelación, porquereparcelar, en el sentido amplio del concepto, es repartir beneficios y cargas.

Agarrándome a esa contradicción yo entiendo que se podrían y deberían recuperar las transferenciasde aprovechamiento urbanístico. Es más, la ley estatal, tal y como deja planteadas las actuaciones dedotación, está induciendo clarísimamente esas transferencias, por lo que yo quiero pensar que las recu-peraremos, ya que realmente es un mecanismo necesario y muy imaginativo, y habrá que inventar más.Ya que tenemos uno inventado, es una pérdida de oportunidades no estar aplicándolo. Yo confío en quevuelva la sensatez y lo recuperemos pronto para todos los suelos urbanos consolidados, que son suelosdinámicos y por tanto hay que dotarlos de herramientas.

Retomando lo que decíamos, los planes nuevos no han introducido el concepto de Transferencia deAprovechamiento Urbanístico, han delimitado los ámbitos de actuación en el suelo urbano no consolidadoy en suelo urbano consolidado, las áreas de ordenación singular (la ley no les da un nombre específico),que aparecen tanto en Getafe como en Rivas con nombres diferentes: como unidades de ordenación (no degestión, puesto que no existe reparto de beneficios y cargas), con un propietario único o con un repartoque se hace vía convenio, etc. También estas han tenido un trato desigual al llegar a la Comunidad; enGetafe las suprimieron o las pasaron a SUNC, convirtiéndolas en ámbitos de actuación, mientras que enRivas se llamaron Áreas de Ordenación Singular y fueron admitidas.

Por tanto, tenemos esa interesante figura del Área de Ordenación Singular desde el punto de vistade la ordenación, que no de la gestión. En el contexto de ese futuro imaginativo del que hablaba en elcampo de la gestión del suelo urbano consolidado, si empezáramos a crear nuevos instrumentos de gestióntodavía cobrarían más fuerza estas figuras en el ámbito de la ordenación. Deberían buscarse fórmulas degestión rápidas que no implicaran la constitución de juntas de compensación, redacciones de proyectosde reparcelación, sucesivas aprobaciones, etc. sino mecanismos más ágiles como la concertación, el mutuoacuerdo y otros más ligeros que la reparcelación tal y como la concebimos ahora mismo.

En resumen, en el suelo urbano consolidado son necesarios muchos más instrumentos de los que la leyrecoge, hay que diversificar.

Entrevista a José Ignacio del Fresno Martín: 14 de junio de 2007

Este departamento en concreto no gestiona las operaciones, sólo redacta el planeamiento (la gestiónla lleva el Departamento de Suelo). Por su parte, la Empresa Municipal de Vivienda y Suelo (EMVS) esquien lleva la gestión de las Áreas de Rehabilitación Integral.

Uno de los estudios más importantes en suelo urbano se ha realizado en el distrito de Embajadores.Se realizó un primer estudio junto con la Oficina Centro y la EMVS con el objetivo de detectar las zonascon mayor porcentaje de infravivienda del centro. El concepto de infravivienda se definió en función de lossiguientes parámetros: tamaño de la vivienda, existencia de viviendas interiores en las fincas, tamaño delos patios a los que dan esas viviendas, altura en el caso de buhardillas, etc. Sin embargo este estudio noera exhaustivo, ya que no se realizó visitando todas las viviendas. El estudio detectó que las dos zonas con


mayor porcentaje de infravivienda se localizaban en el barrio de Embajadores, por lo que en 2005–2006 sedecidió contratar a diferentes arquitectos la realización de propuestas urbanísticas para estas dos zonas.

Uno de los equipos fue dirigido por Carlos Rubio Carvajal, y su propuesta consistía en la aperturade patios en las manzanas. El problema es que estos patios en general incumplían los Patios Azulespropuestos desde el Plan General de 1997. Otro problema es que la mayor parte de los edificios deldistrito centro se rigen por la Norma Zonal 1 (Protección del Patrimonio Histórico), que asigna unaedificabilidad a las parcelas que la mayoría de las veces es inferior a la edificabilidad real materializadasobre la parcela, por lo que las operaciones de sustitución en principio no salen rentables.

Otro de los estudios lo dirigieron Jesús Gago y José María García-Pablos. En su caso lapropuesta consistía en operaciones de cirugía urbana para abrir o ampliar espacios públicos unidos porcalles. También esta operación resultaba deficitaria.

Por último, Fernando Roch presentó una propuesta de ‘microcirugía’, basada en establecer unajunta de compensación para una manzana completa de la calle Amparo (una de las manzanas con mayoríndice de infravivienda) y redistribuir la edificabilidad sin aumentarla, subiendo una planta en algunaszonas, reestructurando los patios, etc.

Estos tres estudios se consideraron excesivamente teóricos, difíciles de llevar a la práctica, y por elmomento no se han utilizado para nada más. Además, no se inscribían en ámbitos delimitados por elPlan General, y esto los hacía prácticamente inviables de gestionar.

Hasta ahora, la forma de actuar del Ayuntamiento en este aspecto ha sido en casos de incumplimientodel deber de conservación. En 2006 se iniciaron expedientes de expropiación sobre unas 20 fincas y estáprevisto actuar sobre otras 25 más. En general se trata de fincas con órdenes de ejecución, en muy malestado de conservación, que generalmente requieren su demolición pues no es posible ya rehabilitarlas.

La otra vía de intervención es a través de las actuaciones sistemáticas definidas por el Plan Generalde 1997. En el caso de los ámbitos de iniciativa privada casi todas ellas se han ejecutado ya, generalmentemediante la redacción de un Plan Especial y la delimitación de Unidades de Ejecución. En cuanto a losámbitos de iniciativa pública su gestión es más lenta, debido a que se ejecutan por expropiación (losexpedientes de expropiación pueden tardar en resolverse en los tribunales hasta diez años, ya que sesuelen recurrir) y por la implicación de varias administraciones, lo que complejiza la gestión. Un ejemplode actuación sistemática definida por el Plan General es la intervención en la plaza de Barceló, para laque ya se ha aprobado la Modificación del Plan General y actualmente se ha convocado un concurso deideas. Posteriormente, en base a ese concurso, se redactará un Plan Especial para ese ámbito.

Otro ejemplo es el Área de Planeamiento Remitido del ámbito de la Plaza de Santo Domingo, parael que se redactó un Plan Especial, se ejecutó la expropiación del aparcamiento y se realizaron las obrasde urbanización de la plaza.

En Madrid no existe suelo urbano no consolidado, ya que cuando se redactó el Plan General aún nose había aprobado la Ley del Suelo 9/2001. Por tanto, todas estas intervenciones son sobre suelo urbano,y tienen como única cesión obligatoria el 10 % del aprovechamiento, aunque deben cumplir también lascesiones que determine el Plan General sobre cada ámbito concreto.

Sin embargo, cuando se tramita una Modificación Puntual sí se está exigiendo la cesión de las RedesLocales, aunque no la de las Generales. Es el caso de la intervención de Barceló y la del SeminarioConciliar. En algunos casos concretos se ha permitido la monetarización de las redes locales, por ejemplocuando se ha tratado de cambios de uso en edificios en los que se producía un incremento de edificabilidadal pasar a uso residencial o comercial pero no había posibilidad de reparcelar y ceder suelo.

Entrevista a Jesús Gago Dávila. 12 de julio de 2007

¿Cómo ha variado el enfoque de la intervención en suelo urbano desde el planeamiento en los últimostreinta años?

¿En qué consistía el trabajo encargado por el Ayuntamiento de Madrid?

¿Qué enfoque y tipo de instrumentos habéis aplicado últimamente en los diferentes Planes Generalesque habéis redactado?

—¿Cómo ha variado el enfoque de la intervención en suelo urbano desde el planeamiento en los últimostreinta años?

Hay dos formas de entrar en el problema del Suelo Urbano. Una de ellas se refiere al planeamiento ya la transformación de las áreas centrales y a la capacidad de modernizarlas y dotarlas de los elementosque les faltan, una visión más desde el urbanismo, el planeamiento. La otra visión es la capacidad deintervención sobre los edificios, sobre el parque edificado.


En general los instrumentos legales se han centrado históricamente más en la expansión de la ciudadque en la conservación y transformación de lo existente. El urbanismo normativo surge precisamente de lanecesidad de acometer la planificación de la expansión. De hecho, todos los planes y leyes del s. XIX sonfundamentalmente planes y leyes de ensanche. Simultáneamente hay una corriente más municipalista quetrabaja la llamada reforma interior, pero hasta el último tercio del s. XX las operaciones más ‘eficaces’ deesta corriente fueron más bien operaciones de cirugía, de modernización del centro, más de destrucciónque de conservación: grandes operaciones de apertura a lo Haussmann, como la apertura de la Gran Vía,operaciones muy fuertes, con la óptica del ensanche llevada al centro. Esta corriente tiene su principio ysu final, y con perspectiva histórica se ve que no todo son sombras, que hay muchas luces, quedan algunasintervenciones valientes, pero esta corriente entra en crisis en un momento determinado en que empieza atomar protagonismo la cultura de la conservación de la ciudad. La ciudad comienza a verse como un valorque encierra muchos valores que merecen ser conservados, frente a la visión del higienismo que consideraque está todo degradado y que lo que hay que hacer es demolerlo y sustituirlo. En el caso de Madrid,los años de la gran expansión exterior se concretaron en la destrucción de bastantes piezas singularesdel patrimonio histórico, e incluso en operacines de buldózer urbano, como algún intento de intervenciónen Tetuán, operaciones muy fuertes de ‘renovación urbana’ un poco a la americana, de centros muydegradados en los que entraban las máquinas y lo desmontaban todo.

Esta línea, que se había hecho predominante en el pensamiento urbanístico, empezó a entrar encrisis, y comenzó a prevalecer una visión no más romántica sino más compleja en la que se trataba dedefender simultáneamente valores históricos, paisajísticos y sociales—la famosa triple salvaguarda de laque hablaba Campos Venuti en esos años. En ese clima, en los años 70, incluso había movimientos defuerte oposición a estas destrucciones, a la desaparición y destrucción de piezas de importantísimo valorpor parte de algunos alcaldes del franquismo, como la apertura de la Plaza de Olavide cuyo mercado—ejemplo de arquitectura racionalista de hierro y hormigón— fue demolido en 1974, o la apertura de laPlaza de Colón con la destrucción del edificio de los Jareños.

En este contexto es donde surge el primer plan moderno de conservación y catalogación que es elPlan Especial de la Villa de Madrid. Este plan tuvo dos etapas y nosotros intervinimos en la segunda.El Plan lo pilotó un arquitecto municipal, López Jaén. En principio lo lanzaron con una amplitud y unalcance enormes, de forma un poco exagerada para aquel momento pues suponía pasar de la nada al todo.Hablamos del año 1978. Esto sucedía simultáneamente con esa línea de renovación urbana sin conside-raciones, de operaciones especulativas de puesta en valor de las áreas centrales mediante la destrucciónde lo antiguo y la construcción de edificios modernos. Lugares con un gran deterioro urbano y social delos que se pensaba que no estaban desarrollando todo su potencial por su valor de posición. Existe unplan para las colonias históricas, los llamados ‘hotelitos’. En El Viso, por poner un ejemplo representa-tivo, hubo un intento de renovación que todavía se nota, sobre todo en sus bordes, con una ordenanzade transformación muy bruta que daba incentivos para la transformación de la vivienda unifamiliar enedificios de oficinas o de vivienda colectiva de cierta altura. Desde una perspectiva histórica se ve que eranlos primeros movimientos de algo que estaba por llegar y que afortunadamente se abortó a tiempo. Hubouna fuerte movilización de todo tipo: social, política, cultural, etc. En ese clima de varios frentes de luchapor la ciudad surge el Plan Especial. La primera propuesta era de gran envergadura, por la cantidad deedificios que estaban catalogados y por el alto grado de protección de la mayoría de ellos. Al coincidircon la transición democrática, los responsables políticos de esos primeros ayuntamientos democráticosse encontraron con ese Plan Especial a medio tramitar, teniendo bastante oposición por parte de lospropietarios (especialmente de los afectados por la catalogación más exigente), por lo que hubo que daruna cierta marcha atrás encargándole a otro equipo (en el que yo estuve) una cierta domesticación de eseplan, manteniendo lo esencial de su espíritu pero acomodándolo a un mayor posibilismo.

En definitiva fue una batalla bien librada, pues quedó un catálogo de gran amplitud que logró, por lomenos durante un tiempo bastante largo, parar la agresión latente y el riesgo de destrucción de una seriede edificios, es verdad que coincidiendo también con un periodo económico de crisis que iba a favor dedisminuir la extensión de la ciudad. Culturalmente fue un hito en el país. A partir de ahí se constituyóen una especie de documento de referencia para el urbanismo a nivel nacional, como de alguna manerapasó también con el Plan General de 1985.

De alguna manera se pensó que ese Plan Especial, cuya aprobación tuvo que resolverse con ciertaurgencia y con un poco de precipitación, había que reutilizarlo en el Plan General. Incluso la idea quelatía bajo ese posibilismo y esa reducción del ámbito numérico de edificios catalogados y de los niveles deprotección (ya que en gran parte la ‘rebaja’ consistió en cambios en el grado de protección, pasando de losniveles más exigentes a otros más suaves) era que en el Plan General habría que buscar un instrumentocon el que se pudiera llegar a una protección más integral del tejido central (incluido el ensanche) através de un conjunto de medidas e intervenciones que no pasaran necesariamente por la protección


individualizada edificio a edificio. Es decir, que se intentaban ampliar los instrumentos para que fuerauna protección más de un ámbito con todo lo que estaba dentro y no tanto de los edificios aislados.En el Plan General esto se tradujo en varias cosas: por una parte en la conversión del Plan Especialen un Catálogo, manteniendo esa protección individualizada de los edificios y al mismo tiempo tratandode poner en marcha una batería de medidas de tratamiento del suelo urbano, aún con las insuficienciaslegales que se habían venido denunciando dentro del pensamiento urbanístico progresista o reformista deesos años.

Ahí hubo dos líneas fundamentales de intervención. Una línea que actuó a través de la ordenanza en lasáreas centrales tratando de impedir aquellas sustituciones que tuvieran una motivación fundamentalmenteespeculativa, para lo que se creó una ordenanza de sustitución que definía un umbral por debajo del cualse podía sustituir —sólo edificios con altura o edificabilidad claramente insuficiente podían demolersey sustituirse. Dicha ordenanza consistía en una fórmula matemática que dio mucha guerra y dio lugara cierta picaresca, pero su aplicación fue bastante efectiva. De esta forma todo quedaba protegido. Setrataba de evitar una densificación de las áreas centrales por sustitución de la edificación.

La otra línea, más de gestión del suelo urbano, fue por el camino de trasladar las obligaciones y lascargas de cesión que operaban sobre el suelo de expansión (el suelo urbanizable) sobre el suelo urbano.Es decir, parecía que una de las razones que llevaban a considerar como lugar preferente por su atractivoinmobiliario el centro, aparte de su posición, eran las menores cargas en cuanto a cesiones. Esto, unido auna legislación expropiatoria bastante disuasoria para la compra pública de suelo, llevaba a la prácticaimposibilidad de liberar suelo en el centro para zonas verdes y equipamientos. Las grandes carencias de laszonas centrales, su saturación y densificación histórica— por deberse a procesos de ocupación paulatina—dejando pocos resquicios a lo público, daba como consecuencia una situación de déficit que, en un círculovicioso, hacía que resultara cada vez más difícil obtener suelo (bien expropiando u obligando a esospropietarios a ceder) y cubrir esas necesidades. El Plan General del 85 se inventó un instrumento que sellamó reparcelación económica, que trasladaba las técnicas del aprovechamiento. En esos lugares centralesera imposible aplicar los instrumentos de reparto entre los afectados dentro de un ámbito continuo, salvoen áreas de remodelación completa en las que se interviniera en unidades de ejecución grandes. Habíamiles de situaciones, fundamentalmente solares y edificios que no se iban a renovar, por lo que no se lespodía imponer ninguna obligación al no haber alteración patrimonial que generase una cierta plusvalíaque pudiera traducirse en parte en la entrega de suelo para cesiones. En cambio, en los procesos desustitución, donde sí se generaba claramente una plusvalía, era posible exigir una carga traducida entérminos económicos a partir de la cual se podrían ir recuperando en el centro lo que el Plan calificabacomo equipamientos y zonas verdes. Tuvo una fuerte oposición, fue acusado de ‘impuesto revolucionario’,y fue recurrido ante el Tribunal Supremo, donde se perdió. Se llegó a aplicar unos cuantos años.

Hay que señalar que el Plan General se había gestado en un momento de crisis económica prolongada,además parecía que era una crisis duradera, no coyuntural, parecía que se había entrado en un momentohistórico en el que a las ciudades ya maduras les correspondía la transformación sobre sí mismas más quela expansión. Esa visión quedó enseguida obsoleta, como la historia nos ha hecho ver. El hecho sobrevenidode la entrada de España en lo que luego sería la Unión Europea provocó un cambio de ciclo económicoimportante y un boom inmobiliario (como casi todos los cambios de ciclo que en nuestro país, sobre tododurante el franquismo, han estado sustentados en el inmobiliario) justo cuando el Plan se empezaba aaplicar, ya que el comienzo del boom debió ser hacia 1987–88 y duró hasta el 91–92, momento en que seentró de nuevo en otro ciclo recesivo, hasta que empezó este último boom que ha sido tan largo y queparece que ahora está acabando.

En ese momento de boom de finales de los ochenta hubo un gran reemplazo cultural y político. Dealguna manera, esa cultura reformista con la que se había redactado el Plan General de Madrid y susprecedentes (el Plan Especial Villa de Madrid, etc.) se mantuvo casi exclusivamente como coartada ideo-lógica, como superestructura, pero en el fondo los responsables políticos y los ayuntamientos empezaron ajugar en otro campo. De hecho, la medida de la reparcelación económica cayó apuntillada por la sentenciadel Tribunal, pero en el fondo era un momento en el que el Ayuntamiento ya no estaba interesado en esecampo, más allá de lo bien que le venía como medida recaudatoria. Es decir, la primera parte la aplicaroncon diligencia, pero la segunda, la de intervenir con esos fondos para rescatar espacios para dotacioneso intervenir sobre edificios, dejaron de hacerla. Lo mismo puede decirse de otras líneas de intervenciónplanteadas en el Plan General, que eran medidas no tanto normativas como de acción, como puede sertoda la actuación en los centros históricos mediante intervenciones de rehabilitación con protagonismopúblico. A partir de aquella famosa intervención sobre la manzana de Cascorro (1981–82), contemporáneaa la redacción del Plan, se creó una Oficina del Centro (1984–85). Con esa primera experiencia piloto sepretendió dinamizar una práctica y generalizarla a todo el centro histórico, para lo que se creó esta oficinaad hoc, en la que estaban los mismos que habían intervenido en la manzana de Cascorro (Paco Pol,


etc.). Fueron unos años perfectamente desaprovechados para que el Ayuntamiento hubiera comprado elcentro histórico entero, porque los edificios se estaban cayendo y la gente se estaba marchando, era unacoincidencia de crisis económica, de envejecimiento de la población y de incapacidad de intervenir de laforma brutal en que los promotores estaban acostumbrados a intervenir en estos casos, por sustitución dela edificación y sacando muchísima plusvalía. También porque se abrió un flanco en la expansión que eraatractivo para los promotores; en definitiva, hubo unos años en los que el centro fue un campo posiblepara la intervención pública. Además, habiendo verificado en la práctica que se podía hacer, para esoestaba la experiencia piloto de Cascorro. Pero como el Ayuntamiento no estaba ya en esa línea, atendiópoco a la Oficina del Centro.

Curiosamente, después de la batalla tan cruenta que surgió contra la medida de la reparcelacióneconómica, en la revisión del Plan General a finales de los años 90, el Partido Popular (PP) (ya en elpoder municipal) la volvió a implantar, aunque de nuevo el Tribunal Supremo acabó con ella. Entonceslo llamaron coeficiente K, aunque la técnica era básicamente la misma. El origen teórico de todo esto erala creación del aprovechamiento tipo, un invento fundamentalmente de García-Bellido, que lo aplica-ba como un instrumento de reparcelación más universal. Nosotros, en polémica con García-Bellido,veíamos que significaba definir un nuevo mercado en el que eran los propios privados los que gestionabanese reparto. Vimos que era muy poco operativo, que creaba grandes dificultades e incluso la posibilidadde introducir un nuevo mercado con todas sus tensiones propias, y por eso elegimos una fórmula quecasi era más un impuesto finalista (la reparcelación económica), una carga directamente económica, conla particularidad de que en lugar de ingresarlo en una caja común tenía una finalidad que era comprarnuevo suelo para equipamientos y espacios libres.

Existe otra línea de interés. El Plan General de 1985, de forma quizá un poco pretenciosa, se auto-denominó Gran Plan de Reforma Interior, apoyándose sobre esa base ideológica de que el momento deexpansión de la ciudad en el caso de Madrid había terminado y había llegado el momento de atendera la ciudad existente. Se definieron bastantes operaciones, cuidadosas pero de fuerte renovación urbana,sobre todo en aquellas áreas que habían entrado en procesos de degradación. Muchas de éstas dieronlugar a una serie de intervenciones sobre lo que se llamaron Bolsas de Deterioro Urbano, a finales de los80. Para el Plan sirvieron de instrumento de publicidad. Una de las operaciones más exitosas de ‘venta’y publicidad del Plan General fue un concurso titulado «Cincuenta ideas para renovar Madrid». Los queestábamos trabajando en el Plan hicimos un diagnóstico y seleccionamos cincuenta lugares en los que me-recía la pena hacer un esfuerzo de imaginación para proponer una fuerte transformación necesaria, paraque esos lugares llegaran a jugar un papel de recualificación de sus entornos, aprovechando su estupendalocalización. Dio muchas pistas y sirvió para poner el acento en que la intervención en la ciudad no erasólo cuestión de normativa y burocracia, sino también de proyecto y de imaginación.

En el caso de Madrid esas han sido las líneas de intervención en el suelo urbano. Al hilo de todo aquellose han hecho muchas cosas después. Entre otras, la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo (EMVS)(que fue una creación de la época del Plan del 85) al principio estuvo muy centrada en la vivienda y luegotomó el testigo de la antigua Oficina del Centro, estableciendo su propia Oficina Centro. Ésta ha realizadoun trabajo muy meritorio: ha trabajado muy pegada a la realidad, recopilando muchísima información, ydispone de mucha cualificación profesional, ya que existen muchos precedentes; no se trata ya de inventar,sino de aplicar lo aprendido en los años anteriores, que en muchos casos incluso se ha traducido en normasmunicipales y estatales (medidas de rehabilitación) e incluso en líneas de financiación. Ahora mismo haymedidas e instrumentos suficientes, lo que falta es voluntad política, ya que normalmente la intervenciónen estos lugares es complicada de gestionar, no da muchos réditos políticos. Sin embargo, aunque seanoperaciones costosas, si las ponemos en relación con los enormes recursos económicos que se manejan porparte de las administraciones públicas para otras operaciones como las infraestructuras, se ve que soncosas realizables.

—¿En qué consistía el trabajo encargado por el Ayuntamiento de Madrid?

En ese contexto nos llegó el encargo de unos estudios preliminares para intervenir de manera decididay contundente en la parte más difícil del centro, que son los barrios bajos, Lavapiés. Tejidos complicadosdonde la única intervención posible es a base de un conocimiento muy detallado y a base de dinero público.El trabajo lo hicimos con mucha ilusión porque parecía que iba en serio, pero enseguida se quedó en nada,en estudios previos, por lo que supone una verificación de que la voluntad de intervención más allá de suimplicación publicitaria es absolutamente nula. Desconfío bastante de que este gobierno municipal hagaalgo al respecto. Ha tratado de pilotar un par de operaciones, como la intervención en la muralla que,por su mal planteamiento y mala transmisión a los afectados, ha provocado una fuerte contestación dela que estos gobiernos huyen como de la peste, por lo que se ha paralizado. En el centro tienen miedoporque es un lugar en el que tienen poco que ganar y no se mueven con facilidad.


El trabajo para el Ayuntamiento tenía varias facetas. Una parte más urbana, una propuesta de inter-venciones cuidadosas pero muy intencionadas sobre el tejido, de apertura de algunos pasajes, de espacioslibres y de ciertas operaciones de microequipamiento, etc. y, por otra parte, la detección de algunos lu-gares donde se podía intervenir. Una de las partes más interesantes de aquellos estudios fue objetivar ycrear algunos instrumentos para poder tomar decisiones sobre datos objetivos. Creamos un modelo quenos ayudaría a matizar un diagnóstico excesivamente tópico sobre estos lugares, en el sentido de pensarque son lugares de infravivienda vertical y con mecanismos bastante rudos para la medición de esa inade-cuación y ese deterioro, con estándares de tamaño, que de por sí no son suficientes. Esas áreas estabandiagnosticadas con instrumentos inadecuados, por lo que al entrar a fondo nos dimos cuenta de que si loque se quiere es hacer una intervención de conservación de ese tejido y de ese patrimonio lo que hay quehacer, más que adecuar sólo el contenedor con arreglo a estándares que corresponden a otros lugares, esbuscar la mayor adecuación entre contenido y contenedor. Hay sitios que a lo mejor tienen 20 ó 25 m2,que desde el punto de vista de la construcción de obra nueva es insuficiente, pero que en esa zona puedenser estupendos y cumplir su misión (por ejemplo, que viva una sola persona). Hay que entrar con otroscriterios, sin olvidar que hay ciertas carencias básicas que son clamorosas. En definitiva, que requería lahabilitación de instrumentos de conocimiento más finos. Eso es lo que tratamos de buscar.

Por una parte lo hicimos explotando los datos estadísticos y la información detallada que hay sobreestas áreas, para luego pasar a una segunda etapa (en la que no llegamos a entrar) de conocimiento másfísico de la realidad, de visita a los sitios y de caracterización, trabajo que tiene bastante bien preparado laEMVS. Uno de los activos que tiene el Ayuntamiento de Madrid para intervenir en estos sitios es que laEMVS lleva muchos años trabajando en el centro y ha hecho muchas operaciones, aunque son operacionessin una dirección de política urbanística, sino a requerimiento de la demanda y de la oportunidad, perosin una idea clara de lo que se quiere para el barrio, las prioridades, etc. El objetivo de nuestro estudioera definir un marco que permitiera la intervención a largo plazo, en el que las diferentes actuacionesque se fueran realizando cobraran sentido por su lógica de ejecución de un plan con unas determinadasmetas. Introdujimos un tema que costó que lo aceptaran, que consistía en valorar algunos criterios deoportunidad, no sólo motivar la intervención por las condiciones objetivas del parque o de sus ocupantes,sino también por las mayores oportunidades. Hicimos un modelo de baremación de cada uno de loselementos y dimos bastante peso a los edificios de propiedad única, que todavía quedan unos cuantos,donde lógicamente más fácil es intervenir.

Fue muy interesante la comprobación de que ese barrio presenta una vitalidad tremenda. Superado elmomento histórico de su declive, ahora es un barrio de gran dinamismo. Su aspecto exterior lleva a engaño,pues es un barrio que se ha renovado muchísimo pero donde en realidad existen grandes diferencias, hayuna convivencia explosiva, casas rehabilitadas estupendas junto a miseria intolerable. No sé cómo estáahora, pues nosotros dejamos el trabajo hace unos dos años, antes de las restricciones al tráfico que hansido muy determinantes para el proceso destructivo que estaba sufriendo el barrio por la invasión delcomercio al por mayor. Además, últimamente se ha introducido en el barrio la componente de la droga,con presencia de vendedores y yonquis. Es un crisol de lo que es esta sociedad llevada a sus últimosextremos y en este sentido es muy interesante observarla e intervenir en ella.

—¿Qué enfoque y tipo de instrumentos habéis aplicado últimamente en los diferentes Planes Genera-les?

Hicimos un Plan Especial en Cuéllar que parece que ha dado bastante buen resultado. Fuimos reco-rriendo varias vías: por una parte, catalogamos edificios, ya que ese lugar se encontraba en un momentode riesgo de destrucción del patrimonio, y por otra parte diseñando intervenciones urbanas potentes, unproyecto urbano. Además este proyecto se unió a un plan de revitalización económica y social que hafuncionado muy bien. Se aprovechó la tendencia favorable a la mejora a través de los operadores privados.

En cuanto al Plan General de Fuenlabrada, la intervención en el suelo urbano no revestía la mismaimportancia, al tratarse de un núcleo rural muy pequeño que no se expandió hasta los años 70, siendouno de los últimos de la segunda corona metropolitana en hacerlo. Se consideró que la forma de mejorarFuenlabrada era a través de un crecimiento que articulase y trabase las diferentes partes, un ejemplo deexpansión contenida. En realidad, la verdadera intervención sobre suelo consolidado debería recaer sobrelos polígonos industriales de los años 60, que son el verdadero centro de Fuenlabrada.

Por último, señalar que en ciertos periodos la única forma de salvar los centros fue mediante la inter-vención pública. Con el paso del tiempo se han convertido en lugares con mucho atractivo inmobiliario, loque se ha traducido en operaciones no destructivas sino de recualificación (como ha sucedido en el barriode Ópera, aunque no así en Lavapiés). La cultura de la conservación ha llegado, aunque sea de formasuperficial, a los operadores privados. No obstante, en los últimos tiempos se ha relajado la vigilancia yse han hecho algunas barbaridades vía descatalogación.


Sin embargo, lo más difícil de todo esto es el mantenimiento de la población, conservar el tejido social(recordemos el trípode de Campos Venuti). Las operaciones donde se consigue mantener a los vecinosson casi anecdóticas, ya que esto sí requiere una intervención pública fuerte y nadie parece estar dispuestoa llevarla a cabo.

Conclusiones

Sobre la legislación del suelo

El análisis comparado de las sucesivas leyes permite comprobar la evolución de las ideas subyacentesen cada una de ellas. Es importante señalar cómo en ciertos aspectos las leyes han evolucionado desdeun germen hacia su gradual concreción —heredando cada ley de la anterior los conceptos e instrumentos,desarrollándolos más exhaustivamente e incorporando lo aprendido en la puesta en práctica de la ley— ycómo en otros aspectos asistimos a un movimiento pendular que produce ‘bandazos legislativos’. Al primercaso pertenecen la definición de los instrumentos de planeamiento, los sistemas de actuación, la disciplinaurbanística, etc. En el segundo se inscriben temas como la definición de las clases de suelo—especialmentela del urbanizable, que varía entre lo que se prevé urbanizar versus todo el resto, una vez descontado lourbano y lo protegido—, la adscripción de derechos urbanísticos a los propietarios—que pueden tenerlospor el simple hecho de serlo o bien los adquieren según van cumpliendo con sus deberes— y el cálculo delaprovechamiento en suelo urbano.

Desde el punto de vista técnico, el debate sobre el problema del suelo urbano se centra en variascuestiones concretas. Entre ellas cabe destacar la cuestión del aprovechamiento y su reparto, la relativaa las cesiones y la adaptación a los nuevos estándares de calidad.

La pregunta fundamental respecto al aprovechamiento y su equidistribución es: ¿se producen plusvalíasen el suelo urbano (consolidado en el caso de las leyes 6/1998 y 9/2001)? Casi todas las leyes dan porsentado que no, al no establecer mecanismos de equidistribución para el suelo urbano ni exigir cesionesde dotaciones ni de aprovechamiento en este tipo suelo. Sin embargo, el Texto Refundido de la Ley delSuelo de 1992 defiende que sí se producen, y por ello establece la necesidad de delimitar áreas de repartoen suelo urbano, calcular el aprovechamiento tipo del área y, para los suelos no incluidos en unidades deejecución (es decir, en las actuaciones asistemáticas), realizar las transferencias de aprovechamiento quesean necesarias para igualar el aprovechamiento al que tienen derecho todos los propietarios (el susceptiblede apropiación). Asimismo, la ley establece que el Plan General define la localización de los equipamientosy espacios libres en el suelo urbano, y se entiende que se obtienen incluyéndolos en un área de reparto ytransfiriendo su aprovechamiento a otra parcela.

Algunos autores (García Bellido, López Fernández) defienden que sí se producen plusvalías en elsuelo urbano consolidado y que, por tanto, la comunidad debe participar de las plusvalías generadas por lasdecisiones del planeamiento. Por su parte, Roch sostiene que en los terrenos en suelo urbano (consolidado)«las actuaciones urbanísticas, las prácticas sociales y los procesos mercantiles han modelado su valor deforma pormenorizada y, en general, ya han sido objeto de transacciones que incluían y consolidaban esasdimensiones diferenciadas», por lo que no tiene sentido tratar de igualar esos derechos. En ese aspecto,afirma sobre la Ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid, que «parece haber optado por manejar elsentido práctico y considerar el mercado del suelo consolidado y sus objetos inmobiliarios como parte dela memoria del espacio social que evoluciona con él».

Otro tema de gran importancia es el relativo a las cesiones para equipamientos y espacios libres ylos nuevos estándares de calidad en la edificación. Cabe preguntarse si tiene sentido tratar de adaptar laciudad consolidada a los nuevos estándares que van surgiendo, o si se deben respetar sus característicaspropias como testimonio histórico y utilizarla para los usos y formas de habitar que sean compatibles. Esdecir, ¿se deben exigir las mismas cesiones en suelo urbanizable y en suelo urbano (no consolidado) comohace la Ley 6/1998 y la Ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid? ¿Se deben eliminar todas las viviendasde dimensiones inferiores a las mínimas exigidas (infraviviendas), o se pueden aprovechar de otra forma?¿Hasta qué punto se debe tratar de ensanchar las calles y los patios para cumplir los estándares que seexigen a las nuevas edificaciones? En mi opinión la legislación urbanística debería reconocer la diferenciafundamental que existe entre el suelo urbanizado y el suelo rural (según la definición de la nueva Leydel Suelo Estatal) con el fin de adecuarse a dos realidades tan dispares; en este sentido, la definiciónestablecida por la Ley 1998 de suelo urbano no consolidado y su equiparación en cuanto a instrumentosy cesiones al suelo urbanizable es completamente contraria a este enfoque.

Por una parte, parece oportuno diferenciar categorías en el suelo urbano, puesto que éste englobarealidades muy distintas y suelos en diferentes estados de desarrollo, conservación, etc. Sin embargo, elhacerlo restringe las posibilidades de actuación, pues obliga a delimitar los ámbitos de actuación en el


Plan General, impidiendo así que en cualquier momento el municipio pueda decidirse a intervenir en undeterminado lugar, ya que supondría realizar cambios en la categoría del suelo, algo que sólo puede hacerel Plan. En cualquier caso, lo que no parece oportuno es equiparar ninguna categoría de suelo urbano alsuelo urbanizable, pues, como hemos visto, presentan problemas completamente diferentes.

Se puede afirmar que en líneas generales las leyes han ido afinando los instrumentos de intervención ensuelo urbano, si bien quedan algunas cuestiones conceptuales sobre las que no existe consenso. Hay, portanto, suficientes instrumentos de planeamiento, pero falta un desarrollo normativo integral que permitaacometer las actuaciones urbanísticas incorporando las diferentes dimensiones del suelo urbano (social,económica y ambiental).

Sobre las perspectivas de futuro

En España hemos vivido unas décadas de gran expansión urbana debida a diversos factores que nocabe explicar aquí22, pero sí cabe preguntarse si es posible continuar con esta dinámica y qué panoramafuturo se nos presenta. El mercado inmobiliario ha comenzado a desacelerarse, por lo que la expansiónurbanizadora perderá pronto su razón de ser. En este escenario cobrará mayor sentido aún que el planea-miento urbano se centre en la mejora de lo existente, e incluso en la densificación de los nuevos desarrollosque se han construido con densidades de población mínimas, que consumen gran cantidad de suelo porhabitante y no garantizan la vitalidad de los espacios públicos ni el funcionamiento de los equipamientos yservicios públicos. Asimismo, conviene recordar la necesidad de equilibrar funcionalmente los territorios,de manera que se reduzca la necesidad de transporte de personas y mercancías, dado que se prevé elagotamiento en poco tiempo de gran parte de los combustibles fósiles. Por ello es necesario apostar porun modelo de ciudad lo más compacto posible y cuyo tejido sea lo más diverso funcionalmente posible.

Por ello, desde el punto de vista de la práctica urbanística, el reto de la sostenibilidad sólo se puedeafrontar apostando por una limitación de los nuevos crecimientos urbanos y por la recuperación y recua-lificación de los entornos ya construidos. Para ello es imprescindible superar definitivamente la tradiciónlegislativa de las leyes de ensanche y centrarse en la puesta en práctica de los instrumentos existentespara la intervención en suelo urbano. La práctica sistemática y generalizada de estas operaciones deberágenerar una experiencia que permita mejorar esos instrumentos y definir otros nuevos, especialmente enel ámbito de la gestión. En este sentido, habría que valorar si la experiencia del programa Urban, quesupuso la inyección de fondos europeos en 39 ciudades españolas, ha generado un cuerpo experimentalque permite definir instrumentos innovadores de planeamiento, aunque no parece que esto haya sucedido.

Es necesario, además, que la intervención en suelo urbano se aborde desde un punto de vista multidis-ciplinar e integrado. Como se ha visto, los problemas a resolver tienen componentes sociales y ambientalestan importantes como sus dimensiones físicas y económicas. La gestión efectiva del derecho al realojo,la eficiencia energética de las edificaciones, el ahorro de recursos naturales, la planificación de la movili-dad y la accesibilidad para todos los usuarios, los programas de revitalización económica y de formaciónlaboral y otros muchos temas transversales deben coordinarse desde el principio con los programas derehabilitación urbanística. El tema del realojo es especialmente importante en este tipo de actuaciones,por lo que «una configuración clara del derecho de realojo que confiera a todos los operadores y afectadosel adecuado grado de seguridad jurídica es esencial para la realización de operaciones de rehabilitaciónen núcleos consolidados por la edificación»23. Como hemos visto, la primera ley del suelo que recoge estederecho es el Texto Refundido de 1992, es decir, es relativamente reciente, por lo que es necesario undesarrollo legislativo mayor que regule todos los casos que se dan.

En este sentido, quizás no sea necesario redactar nuevas leyes del suelo sino crear leyes específicaspara complementar la intervención en los suelos consolidados, en la línea de la ley catalana de mejora debarrios y áreas urbanas y villas que requieren una atención especial24, aprobada en 2004, que reconocela necesidad de actuar de forma integral en las áreas urbanas consolidadas y establece la creación de unfondo para subvencionar actuaciones integradas propuestas por los municipios.

A pesar de todo, siempre será necesaria la planificación urbana para definir el modelo espacial deciudad que se busca, regular la equidistribución de beneficios, derechos y deberes y establecer cesionesgratuitas para compensar las plusvalías que se generan por las decisiones del propio planeamiento.

Por último, un comentario sobre las disfunciones existentes en el planeamiento español entre la teoría yla práctica, que han dado lugar a multitud de interpretaciones de los instrumentos que han ido definiendolas leyes. En este sentido, sería necesario plasmar de alguna forma normativa las reglas básicas de laaplicación de las leyes a la práctica real del planeamiento, para que no se produjeran, como ocurre, tal

22Entre otros, la liberalización del mercado del suelo, el mercado inmobiliario y la construcción como motores de laeconomía y como sectores principales de inversión, las ayudas fiscales a la compra frente al alquiler de vivienda, etc.

23Fernández Bautista, R, y Molina Alegre, P., 2006.24Llei 2/2004, de 4 de juny, de millora de barris, àrees urbanes i viles que requereixen una atenció especial.


variedad de interpretaciones que no permiten transferir los conocimientos adquiridos por la experienciade un municipio a otro, puesto que finalmente dependen de los criterios aplicados por las diferentesadministraciones municipales y autonómicas.

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Procedimientos de intervención urbanística en suelorústico. Análisis en el término municipal de Ávila

(2005-2009).

Julia Chamorro CapaÁvila (España), septiembre de 2010.1

Introducción. Marco general y objetivos 103

El suelo rústico en la Comunidad Autónoma de Castilla y León 104

El suelo rústico en el término municipal de Ávila 106

Intervenciones en el suelo rústico en el término municipal de Ávila entre 2005 y 2009 110Expedientes de obra menor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110Expedientes de obra mayor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112Otras acciones sobre el suelo rústico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Alcance y proyección de las actuaciones en suelo rústico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Conclusiones 130

Bibliografía y fuentes 131Legislación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Información gráfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132Otras fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Introducción. Marco general y objetivos

El suelo es un sistema dinámico que ejerce numerosas funciones (ecológicas, económicas, sociales yculturales) y desempeña un papel crucial para la actividad humana y la supervivencia de los ecosistemas.Todas las actividades humanas están de alguna manera ligadas al suelo. Se hace imprescindible que lalegislación defina, regule y limite el uso de los suelos y las actividades que en ellos se desarrollan.

Además de la Ley de suelo propiamente dicha, encontramos un marco normativo que, sin ser el sueloobjeto concreto de su regulación, constituye de alguna manera una importante herramienta para suprotección. En este aspecto resultan significativas la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad,la Ley de control integrado de la contaminación, la Ley de aguas, la Ley de costas, la Ley de montes, laLey de minas, la Ley de vías pecuarias y la legislación relativa a suelos contaminados dentro del sectormedioambiental; así como la Ley de patrimonio cuando nos movemos en el dominio del ámbito culturaly otras leyes sectoriales. Todas ellas contribuyen de uno u otro modo y en mayor o menor medida a laprotección efectiva de los suelos. Ahora bien, si atendemos a los diferentes estudios que vienen aportandodiversos organismos como el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, el Observatorio dela Sostenibilidad o la Agencia Europea de Medio Ambiente, relativos a la superficie afectada por erosión,la pérdida de superficie agrícola y forestal, el consumo creciente de suelo o la fragmentación del terreno,parece que los mecanismos de protección de suelo de los que disponemos hoy día no resultan del todocapaces de garantizar la consecución de un modelo territorial equitativo y sostenible.

La finalidad de este trabajo es analizar qué pasa en el suelo rústico y los condicionantes normativosque dispone la legislación urbanística en que se establece el marco de actuaciones permitidas y prohibidasen él. Con el objetivo de comprender los límites de la legislación y hasta dónde es efectiva la preservaciónde los suelos a través del sistema establecido, se realiza el presente estudio a través de un caso concreto,—el término municipal de Ávila— en un periodo de tiempo determinado —entre 2005 y 2009.

En este contexto, la intención de la investigación se centra en las actuaciones que se han autorizadoen suelo rústico en el término municipal de Ávila en el periodo mencionado, de modo que el interés deltrabajo se orienta hacia todas aquellas actuaciones desarrolladas dentro del marco de la legalidad, es decir,que se han tramitado conforme a lo establecido en la legislación aplicable y cuentan con la preceptivalicencia.

1Este artículo forma parte del trabajo de documentación La institucionalización de la sostenibilidad en el planeamientourbano, realizado en el Departamento de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arqui-tectura de Madrid, desarrollado a lo largo del curso de doctorado Periferias, sostenibilidad y vitalidad urbana bajo la tutelade Agustín Hernández Aja

101


El suelo rústico sufre fuertes presiones en cuanto a su uso y ocupación, fundamentalmente aquellossuelos situados en torno a infraestructuras viarias y suelos que ofrecen un entorno natural y paisajísticovalorado. Por estos y otros motivos, esta categoría de suelo con vocación no urbana está tremendamenteexpuesta a la realización de actuaciones al margen de la legalidad2, si bien, como ya hemos dicho, no eseste el objeto de nuestra investigación, puesto que nuestro interés se centra en aquellas actuaciones queprosperan dentro del marco legal y que salpican todo el suelo del término municipal, alejando al suelorural y más concretamente al suelo protegido de su propia naturaleza y vocación, poniendo de manifiestola insuficiencia de la protección actual del suelo.

Acotación temporal y geográfica

La elección del municipio de Ávila como lugar objeto de este análisis responde a dos cuestionesfundamentales. Por un lado, la cercanía y facilidad para disponer información tanto a nivel espacial comoadministrativo; y por otro, el interés que supone para el estudio de la protección del suelo un términomunicipal en el que más de un 90 % de la totalidad de su suelo está clasificado como suelo rústico y quecuenta con un 80 % de suelo protegido.

El lapso de tiempo elegido, desde el año 2005 hasta el año 2009, responde a la proximidad en eltiempo y la intención de darle unidad al trabajo, de modo que nos permita realizar el análisis bajo unúnico marco legislativo, dentro de una única ley de urbanismo, un único reglamento y un solo plan generalde ordenación urbana (ver figura 1). El periodo en que se desarrolla el presente trabajo se sitúa dentrodel periodo de vigencia de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL99)y el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castillay León (RUCyL04), que la desarrolla. Este es además el marco legislativo en el que se desarrolla elPlan General de Ordenación Urbana de Ávila, aprobado mediante Orden de la Consejería de Fomento740/2005, de 1 de junio (PGOUA).

Figura 1: Marco legislativo y acotación temporal

Fuentes de Información

Además de la bibliografía, los recursos de internet, la cartografía y las fotografías aéreas incluidosal final del documento, dos fuentes de información importantes en la realización de este trabajo hansido la observación directa, por un lado, y la relación con la Oficina Técnica del área de Urbanismo delAyuntamiento de Ávila, a través de los documentos incluidos en sus registros y archivos, así como de lasdiferentes consultas y aclaraciones solicitadas y aportadas por parte de los técnicos municipales, por otro.

2Tanto es así que en 2006 redacta la Junta de Castilla y León un Plan Regional Sectorial sobre Actuaciones UrbanísticasIrregulares con el fin de ‘regular’ de alguna manera las urbanizaciones ilegales que, como forma de ocupación dispersa delterritorio, se extienden y proliferan en el suelo rústico de la Comunidad, conformando ya un fenómeno característico delterritorio castellanoleonés. Si bien nunca llegó a acordarse la aprobación definitiva de este Plan, sí ha tenido una consecuenciadirecta y es la inclusión en la Ley de Urbanismo y el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León de una nueva categoríade suelo rústico denominada «suelo rústico de asentamiento irregular».

Procedimientos de intervención urbanística en suelo rústico. Análisis en el término municipal deÁvila (2005–2009). Julia Chamorro Capa 103

El suelo rústico en la Comunidad Autónoma de Castilla y León

Si bien la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, bajo la que se desarrolla laLUCyL99, establece la clasificación del suelo en las categorías de urbano, urbanizable y no urbanizable,la legislación urbanística de la Comunidad crea una nueva clase de suelo equivalente para el suelo nourbanizable denominada suelo rústico.

Justifica la LUCyL99 la naturaleza de esta decisión de clasificación del suelo rústico en su voluntadtanto de manifestar su carácter no subordinado al suelo urbano, como de «reconocer la pervivencia realdel concepto», buscando aproximar la regulación legal a la realidad regional. Dice en su exposición demotivos: «En efecto, Castilla y León es una Comunidad singular por su tamaño y por la estructurade su poblamiento: aquí lo que no es urbano no puede ser concebido como simple no urbanizable, y lourbanizable futuro no puede ser hegemónico sobre un espacio rural con valores propios.»

Así, en este contexto, la LUCyL99 establece que tendrán la condición de suelo rústico los terrenos quedeban ser preservados de su urbanización, y a tal efecto, el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el quese aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL04) dispone que deben clasificarsecomo suelo rústico los terrenos que cumplan alguno de los siguientes criterios:

Criterio de protección singular: terrenos sometidos a algún régimen especial de protección in-compatible con su urbanización, conforme a la normativa sectorial (medio ambiente, aguas, montes,patrimonio cultural, obras públicas, infraestructuras, energía, transportes, comunicaciones, teleco-municaciones).

Criterio de valor intrínseco: terrenos que presentan manifiestos valores naturales, culturales oproductivos que justifiquen la necesidad de limitar su aprovechamiento (valores de tipo ambiental,ecológico, geológico, litológico, paisajístico, científico, educativo, histórico, artístico, arqueológico,etnológico, turístico, recreativo, deportivo, agrícola, ganadero, forestal y de riqueza natural, formastradicionales de ocupación humana del territorio, paisajes resultado de procesos seculares de trans-formación humana del medio físico y las construcciones e instalaciones vinculadas a la utilizaciónde los recursos naturales).

Criterio de recuperación de valores: terrenos que habiendo presentado algún valor intrínseco,deban protegerse para promover su recuperación o evitar una mayor degradación.

Criterio de prevención de riesgos: terrenos amenazados por riesgos, sean naturales o tecnológi-cos (inundación, erosión, hundimiento, deslizamiento, alud, incendio, contaminación), incompatiblescon su urbanización.

Criterio de calidad de la urbanización: terrenos que no reúnan condiciones que aseguren quela urbanización alcance un nivel mínimo de calidad debido a circunstancias objetivas.

En base a estos criterios y con la finalidad de adecuar el régimen de protección a las característicasespecíficas de los terrenos, el RUCyL04 establece ocho categorías de suelo rústico:

Suelo rústico con protección natural: para suelos con valores naturales acreditados, presenteso pasados.

Suelo rústico con protección agropecuaria: para terrenos con interés, calidad u otras carac-terísticas agrícolas, ganaderas o forestales.

Suelo rústico con protección de infraestructuras: para terrenos ocupados, o a ocupar, porobras públicas, infraestructuras y sus zonas afección, defensa, servidumbre, etc., no susceptibles deurbanización.

Suelo rústico con protección cultural: para terrenos ocupados por Bienes de Interés Culturaldeclarados o en proceso de declaración, bienes arqueológicos y otros elementos catalogados, asícomo los terrenos sometidos a algún régimen de protección especial conforme a la legislación depatrimonio cultural y sus entornos de protección.

Suelo rústico de entorno urbano: para los terrenos colindantes con núcleos de población, con lafinalidad de no comprometer su desarrollo futuro y preservar el paisaje tradicional y las perspectivasy panorámicas de interés, tanto desde el núcleo hacia su entorno como al inversa.

Suelo rústico de asentamiento tradicional: para los terrenos en que se determine preservar lasformas de ocupación humana en el territorio, espacios que manifiestan une relación singular entrehombre y naturaleza.


Suelo rústico con protección especial: para terrenos amenazados por riesgos naturales o tec-nológicos, u otras razones justificadas que desaconsejen su urbanización.

Suelo rústico común: para los terrenos que deban ser preservados de su urbanización que noprecisen ser incluidos en ninguna de las otras categorías.

De estas ocho categorías definidas, podemos diferenciar claramente las cuatro primeras de las cuatroúltimas, ya que las primeras se constituyen obligatoriamente por terrenos afectados por la legislaciónsectorial sobre aguas (cauces, riberas, zonas húmedas, embalses), espacios naturales (zonas de reserva ode uso limitado), agricultura (regadíos, vegas), infraestructuras (carreteras, ferrocarriles) y patrimoniocultural (zonas arqueológicas, entorno de los Bienes de Interés Cultural), mientras que las últimas seconciben como categorías de suelo rústico, específicas y propias de la legislación urbanística.

La LUCyL99 reconoce a los propietarios de suelo rústico en sus diferentes categorías el derechoa usar, disfrutar y disponer de los terrenos conforme a su naturaleza rústica, si bien también admitela posibilidad de realizar una serie de actividades que implican su transformación y en algunos casosincluso la construcción de edificaciones, mediante la autorización en suelo rústico de los denominadosusos excepcionales.

Los usos excepcionales hacen referencia a construcciones e instalaciones vinculadas a explotacionesagrícolas, ganaderas, forestales, actividades extractivas, obras públicas de infraestructuras en general,construcciones de instalaciones propias de los asentamientos tradicionales, construcciones dedicadas avivienda unifamiliar aislada que no formen núcleo de población, rehabilitación o reforma de construccionese instalaciones existentes, incluyendo cualquier uso que pueda ser considerado de ‘interés público’.

En función de la categoría de suelo, cualquiera de estos usos puede ser prohibido, permitido —previalicencia municipal—, o bien estar sujeto a autorización, la cual debe admitir el uso excepcional e integrarseen el procedimiento ordinario de concesión de licencia.

Se establece así un doble procedimiento, uno más sencillo para los usos menos agresivos desde el puntode vista de la protección del suelo rústico, y otro sometido a autorización3 en aquellos casos en que laexcepcionalidad del uso resulta más patente (ver figura 1).

No es objeto del presente trabajo, pero sería pertinente, un estudio en profundidad de lo que seentiende por interés público, pues en la vaguedad del concepto se incluyen actuaciones de todo tipo,generalmente vinculadas al ocio, tremendamente lesivas para el territorio y sus recursos naturales, y cuyointerés público es muy discutible. Cabría estudiar dónde están los límites y cómo establecer los criteriosnecesarios que permitieran disponer de una definición más concreta y acotada del concepto de interéspúblico.

En este aspecto, y enmarcado dentro de los establecidos usos excepcionales, también sería interesanteestudiar en profundidad el caso de la construcción de viviendas unifamiliares en suelo rústico.

El suelo rústico en el término municipal de Ávila

El instrumento de planeamiento urbanístico general para el término municipal de Ávila en el periodoestudiado es el Plan General de Ordenación Urbana de Ávila, aprobado mediante Orden de la Consejeríade Fomento 740/2005, de 1 de junio, y publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León (BOCYL) 8 dejunio de 20054.

Dicho documento manifiesta una fuerte preocupación ambiental en su variable espacial, prestandoespecial atención a la ordenación de los usos del suelo y, más concretamente, a la categoría de suelorústico, de clara vocación conservacionista y promotora de la puesta en valor del territorio en la región.

Es por esta cuestión que durante la redacción del PGOUA se desarrolló un informe específico devalores ambientales y paisajes singulares del término municipal de Ávila, que se trasladó a la Memo-ria justificativa del Plan como Informe ambiental con la denominación El diagnóstico ambiental y laclasificación del suelo rústico y sus categorías.

Dicho Informe ambiental analiza y recoge las especificaciones de la Red Natura 2000, los valorespaisajísticos y faunísticos, los humedales existentes, el sistema de riberas que recorre el término municipaly la red de vías pecuarias, tan importante en el municipio; además de considerar de manera detallada

3La autorización de uso excepcional depende de los órganos correspondientes de la Comunidad Autónoma excepto enaquellos municipios con población superior a 20.000 habitantes o que cuenten con plan general de ordenación urbana, encuyo caso la autorización se subordina al ayuntamiento en cuestión.

4Se trata del plan general todavía hoy vigente. Fue redactado como una adaptación del de 1998. Actualmente se encuentraen revisión, habiéndose expuesto a información pública el Documento de avance para la revisión del Plan general deOrdenación Urbana, publicado en el BOCYL el 15 de febrero de 2010.


Figura 2: Régimen de autorización de los usos excepcionales en cada categoría de suelorústico según el RUCyL04


la riqueza arqueológica del territorio, que, como una singular confluencia entre naturaleza y cultura, seidentifica como un elemento profundamente arraigado al paisaje local.

El término municipal de Ávila es complejo y extenso en superficie. Está constituido por un núcleoprincipal, la ciudad de Ávila propiamente dicha, y un conjunto de pueblos incorporados, denominados nú-cleos secundarios o núcleos menores, que son Aldea del Rey Niño, Bernuy Salinero, Brieva, La Alamedilladel Berrocal, Narrillos de San Leonardo, Urraca-Miguel y Vicolozano. (Ver figura 1)

Figura 3: Sistema de asentamientos en el término municipal de Ávila

Se trata de un territorio con enormes valores ambientales pero que a la vez está muy humanizado,como así se deriva de la existencia de pastizales y dehesas.

Para fundamentar la clasificación del suelo rústico en el término municipal de Ávila, las pautas seguidaspor el PGOUA responden a:

Los criterios derivados de la LUCyL99.

La identificación como espacios directamente implicados en la conservación de la naturaleza me-diante su inclusión en instrumentos de protección medioambiental de espacios y especies. Son lossitios de la Red Natura 2000 y los ámbitos del Plan de Recuperación de la Cigüeña Negra y el Plande Recuperación del Águila Imperial (muy especialmente sus áreas críticas).

Las valoraciones generales y concretas que emanan del análisis ecológico y ambiental realizado a talefecto en el término municipal, en el Informe ambiental anteriormente mencionado mencionado.

Y en base a estos criterios y a los objetivos que se pretenden conseguir en el modelo territorial que sepropone, el PGOUA define seis categorías de suelo rústico, con sus subcategorías correspondientes. (Vercuadro 1 y figura 1)

Suelo Rústico Común

Suelo Rústico de Entorno Urbano

Suelo Rústico de Asentamiento Tradicional

Suelo Rústico de Protección Natural

• Áreas de Interés Faunístico y Agroforestal

• Riberas y Ecosistemas Acuáticos

• Áreas Serranas

• Berrocales Singulares


Suelo Rústico de Protección de Infraestructuras

• Infraestructuras Históricas: Vías Pecuarias

• Infraestructuras de Transporte

Suelo Rústico de Protección Cultural

• Yacimientos Arqueológicos

Cuadro 1: Superficie de suelo del término municipal de Ávila en función de su clasificación

Suelo término municipalClasificación Superficie (has) Porcentaje ( %)Suelo rústico Común 3.388,20 has (14,61 %)

Con Protección 18.355,36 has (79,14 %) 21.743,56 93,75Suelo urbano y urbanizable 1.449,70 6,25Total suelo término municipal 23.193,26 100,00

Suelo rústicoCategoría Superficie (has) Porcentaje ( %)Rústico con pro-tección (*)

Entorno Urbano 439,57 has (2,02 %)

Asentamiento Tra-dicional

139,06 has (0,64 %)

Protección Natural 17.776,73 has (81,76 %) 18.355,36 84,42Rústico común 3.388,20 15,58Total suelo rústico 21.743,56 100,00

(*) No se incluyen las categorías de protección de infraestructuras y protección cultural por superponerse a otrasprotecciones.

Intervenciones en el suelo rústico en el término municipal deÁvila entre 2005 y 2009

El procedimiento que permite la realización de obras en suelo rústico se gestiona por medio de las licen-cias en suelo rústico en el Ayuntamiento de Ávila, a través de la sección de Medio Ambiente, Urbanismoy Patrimonio Histórico.

Conforme a lo establecido en el procedimiento, las licencias en suelo rústico se tramitarán como obramayor u obra menor en función de la envergadura de la intervención, debiéndose justificar en cualquiercaso el uso conforme a la naturaleza del terreno —usos permitidos, sujetos a autorización o prohibidos—que recoge el PGOUA y el RUCyL04.

Para la tramitación de un uso autorizable previsto en la normativa municipal, será precisa la obtenciónde una autorización de uso excepcional, debiendo publicarse el correspondiente anuncio en el BoletínOficial de la Provincia de Ávila y en el diario de mayor difusión. Esta autorización de uso ha de serincluida en el procedimiento ordinario de concesión de licencia.

En base a esta situación, se comenzó el trabajo realizando un rastreo por el Boletín Oficial de laProvincia de Ávila desde el año 2005 hasta el año 2009 y, por otro lado, solicitando en el Ayuntamientode Ávila un listado de los expedientes tramitados en suelo rústico durante estas fechas.

La Oficina Técnica del Ayuntamiento dispone de un archivo con el registro de licencias de obra mayory otro con el de licencias de obra menor, que permite filtrar la búsqueda de expedientes por nombre delpromotor, dirección, título de la obra, número de expediente y fecha de concesión de la licencia. Pero nopermite filtrar la búsqueda por categoría de suelo.

El Ayuntamiento facilitó dos listados, uno de obra menor especificando número de licencia, promotor,situación, número, obras, fecha de concesión; y otro de obra mayor con los datos de número de expediente,promotor, ubicación, tipo de construcción y licencia.


Figura 4: Clasificación del suelo en el término municipal de Ávila

Obra menor Obra mayorAño Número de

expedientestramitados

Número delicenciasconcedidas

Porcentajede licenciasconcedidas

Número deexpedientestramitados

Número delicenciasconcedidas

Porcentajede licenciasconcedidas

2005 78 42 53,8 % 6 3 50,0 %2006 60 39 65,0 % 6 2 33,3 %2007 65 33 50,8 % 8 5 62,5 %2008 94 55 58,5 % 8 5 62,5 %Total 297 169 56,9 % 28 15 53,5 %

Durante el periodo de cuatro años estudiado (de 2005 a 2009), algo más de la mitad de los expedientestramitados (184 de un total de 325 entre obra mayor y menor) se resuelven favorablemente.

Mediante la la búsqueda en el Boletín Oficial de la Provincia de Ávila se obtuvo un listado con untotal de 13 peticiones de uso excepcional para el municipio de Ávila desde el año 2005 hasta el año 2009,un número de solicitudes muy inferior al de expedientes tramitados por el Ayuntamiento, ya que no todaslas intervenciones requieren de autorización de uso excepcional.

Comparando la información obtenida en el Boletín con la proporcionada por el Ayuntamiento, seobserva no obstante que algunos de los anuncios publicados en el mismo no tienen un reflejo en el listadoaportado por el Ayuntamiento; es decir no corresponden a ninguno de los expedientes facilitados.

Tras una consulta en la Oficina Técnica, se comprueba que efectivamente en la relación de expedientesque fue facilitada pueden faltar expedientes debido a las dificultades de búsqueda en sus propios archivosy ‘otros posibles errores’.

En cuanto a la intervención en los usos del suelo y la edificación, y de acuerdo a lo establecido enel PGOUA, están sujetos a licencia municipal, además de los actos señalados en la LUCyL99 y otrasnormas complementarias, «todos los actos de uso del suelo que excedan de la utilización normal de losrecursos naturales, promovidos por particulares aunque fuere sobre terrenos de dominio público; y por losorganismos de la Administración Pública, excepto aquellos que por razones de urgencia o interés públicoexcepcional debieran seguir alguno de los procedimientos excepcionales previstos». A su vez el PGOUA,atendiendo a la naturaleza y envergadura de las intervenciones, distingue entre actos sujetos a licenciade obra mayor y actos sujetos a licencia de obra menor.

Expedientes de obra menor

Los actos sujetos a licencia de obra menor incluyen las obras consideradas de menor entidad comopuedan ser la modificación o reforma de construcciones que no afecten a su estructura o aspecto exterior,la construcción de cerramientos, muros, vallados o instalación de carteles publicitarios, la apertura de


zanjas o excavaciones, la instalación de canalizaciones y tendidos de distribución de energía, así comola implantación de construcciones e instalaciones prefabricadas o cualquier otra intervención no sujeta alicencia de obra mayor.

Como hemos visto, en el periodo de 4 años comprendido entre 2005 y 2009, el Ayuntamiento deÁvila tramitó un total de 297 expedientes de obra menor, de los cuales obtuvieron licencia 169 de lasintervenciones cursadas (un 56,9 %).

Analizando el carácter de las obras, es diversa la casuística de actuaciones para las que se solicitalicencia, si bien podemos agruparlas en cinco grandes tipos:

Tipo de obra Número de expedientes tramitadosAño 2005 Año 2006 Año 2007 Año 2008 Total periodo (*)

Movimientos de tierras, son-deos, zanjas, desescombros yobras relacionadas con redesde abastecimiento, suministro,depuración y telecomunicacio-nes

22 10 15 22 69 (20)

Vallados, cercados, muros ycarteles de señalización y va-llas publicitarias

16 18 10 26 60 (54)

Instalación de plantas solaresfotovoltaicas conectadas a red

0 2 4 3 9 (6)

Intervenciones y modificacio-nes en edificaciones existentes

33 26 28 35 122 (87)

Nuevas edificaciones (casetasde aperos)

7 4 8 8 37 (2)

(*) Entre paréntesis: número de licencias resueltas favorablemente.

Considerando el periodo estudiado en su conjunto, observamos que el mayor número de licencias sesolicitaron para intervenciones en edificaciones ya existentes: arreglos en tejados y cubiertas, obras encocinas y baños, porches, cambio de carpinterías, solados, intervenciones en fachada, instalaciones decalefacción y otro tipo de modificaciones y reparaciones.

Un total de 122 solicitudes de licencia en 4 años para intervenciones en edificaciones ya existentespermite formarse una idea de la gran cantidad de construcciones, viviendas unifamiliares en su mayoría,que se dispersan por el suelo rústico de todo el municipio.

En cuanto a las construcciones que se admiten en suelo rústico, hay que prestar especial atención a lasdenominadas casetas de aperos. Se trata de edificaciones desarrolladas en una altura, con una superficieconstruida necesariamente inferior a 30 m2 y permitidas en parcelas de más de 5.000 m2 de superficie.Están consideradas un uso permitido en suelo rústico común y suelo rústico con protección agropecuaria(siendo un uso autorizable en el resto de categorías de suelo rústico). Han de estar vinculadas al uso tra-dicional, y su vinculación con el uso rústico debe ser demostrada mediante el Impuesto sobre ActividadesEconómicas (IAE) documentado de la actividad. Este tipo de edificaciones es el que tradicionalmente seha utilizado en el municipio (con gran efectividad) como ‘tapadera’ para la construcción de viviendas derecreo en suelo rústico.

Se entrará en detalle sobre esta cuestión más adelante, pero antes hay que mencionar que a lo largode muchos años las casetas de aperos se han tramitado en el Ayuntamiento de Ávila como licencias deobra mayor o menor indistintamente, dependiendo únicamente de cómo iniciara la gestión el propietariodel suelo, o en función del técnico que hubiese redactado el proyecto. En 2006 la administración localdecidió cambiar el criterio, o más bien, la ausencia del mismo, y a día de hoy, para la realización de estetipo de edificaciones, solo se admite su tramitación como licencia de obra mayor.

En el cuadro anterior, en el que se detalla el tipo de obras para el que se solicita licencia de obra menor,se puede observar cómo entre los años 2005 y 2009 se solicitan multitud de licencias para la construcciónde casetas de aperos, si bien solo se resuelven favorablemente dos, precisamente las dos correspondientesa expedientes cursados en 2005.

No obstante, y a pesar del nuevo criterio del Ayuntamiento, la inmensa mayoría de las solicitudes delicencia de obra para la construcción de casetas agropecuarias se diligencian por parte de los particularescomo obra menor, tal como muestran los datos que manejamos, en que para el periodo de cuatro añosanalizado, se realizan un total de 40 peticiones de autorización para la construcción de este tipo de


edificaciones, 37 de las cuales se tramitan como obra menor (sin posibilidades de éxito desde 2006) y tansólo 3 como obra mayor.

Se produce una confusión similar con la implantación de plantas solares fotovoltaicas, de tal formaque se conceden un total de 9 licencias para este tipo de instalaciones, 6 de obra menor y 3 de obra mayor,tratándose en todos los casos de intervenciones de características similares (tipo de obra, potencia de lainstalación, etc.).

Las obras relacionadas con infraestructuras, zanjas, pozos, sondeos, movimiento de tierras, redes deabastecimiento, saneamiento, suministro eléctrico, instalaciones de telecomunicaciones, etc., implican unatransformación del suelo que pasa más desapercibida, o se le da menos importancia, que a la transfor-mación mucho más patente producida por la edificación y la urbanización, si bien no deja de ser unaconsecuencia directa de ésta. Se trata de intervenciones que suponen un impacto para el medio natural,degradando en mayor o menor medida la naturaleza rústica de los suelos sobre los que se desarrollany contribuyendo a su fragmentación como resultado de un modelo de desarrollo urbano que cada veznecesita más superficie de infraestructuras para soportar su urbanización.

Expedientes de obra mayor

Las licencias de obra mayor se refieren a intervenciones de mayor envergadura. El PGOUA entiendecomo actos sujetos a licencia de obra mayor las obras de edificación de nueva planta o ampliación deedificaciones existentes, la modificación o reforma de construcciones e instalaciones que afecten a suestructura o aspecto exterior, las obras de implantación de infraestructuras y movimientos de tierras, lademolición de construcciones e instalaciones y las obras de construcción de embalses, presas, balsas y decorrección de cauces públicos.

Con la información obtenida en el Ayuntamiento para el periodo estudiado, se ha realizado una primeraclasificación atendiendo al tipo de construcción, de tal forma que se agrupan las diferentes intervencionesen cuatro categorías:

Tipo de obra Número de expedientes tramitadosAño 2005 Año 2006 Año 2007 Año 2008 Total periodo (*)

Grandes movimientos de tie-rras y obras relacionadas conredes de telecomunicación, su-ministro, abastecimiento y de-puración

1 2 2 0 5 (2)

Instalación de plantas solaresfotovoltaicas conectadas a red

0 2 0 2 4 (3)

Intervenciones, y modificacio-nes en edificaciones existentes

0 0 3 2 5 (3)

Nuevas edificaciones (Casetasde Aperos, Viviendas unifami-liares y Naves)

5 2 3 4 14 (7)

(*) Entre paréntesis: número de licencias resueltas favorablemente.

Durante el periodo estudiado, se tramitan un total de 28 expedientes de obra mayor, de los cualesse resuelven favorablemente 15. En relación a estas 15 licencias gestionadas se solicita en la OficinaTécnica del Ayuntamiento acceso a los expedientes correspondientes. De ellos se extrae información másdetallada de cada una de las intervenciones, como por ejemplo su localización, la categoría de suelo enque se desarrollan o la superficie edificada. El objetivo es determinar la repercusión que estas actuacionessuponen para el suelo rústico en que se asientan.

A continuación se incluye un mapa de localización de las intervenciones por categoría de suelo rústico(ver lámina 1) y un cuadro resumen de características de cada uno de los expedientes (ver lámina 1).En ambos casos se detallan 14 actuaciones, si bien como hemos visto, se resuelven favorablemente 15licencias. Esto se debe a que dos de los expedientes hacen referencia a la misma intervención, debido auna modificación-ampliación, en concreto la referente a un salón-invernadero para exposiciones y eventosen Dehesa de Pedrosillo.

Análisis de las intervenciones

Atendiendo a la categoría de suelo, 3 intervenciones se realizan sobre suelo rústico común, 2 en suelorústico de entorno urbano y las 9 restantes afectan a suelo rústico con protección natural (8 de ellas


Figura 5: Mapa de localización de las intervenciones tramitadas como obra mayor, porcategoría de suelo


Figura 6: Descripción de las intervenciones. Signos de urbanización


están situadas en áreas de interés faunístico y agroforestal y 1 en un área serrana), estas últimas estánsujetas a autorización de uso excepcional. Se puede observar por lo tanto que de todo el suelo rústico delconjunto del municipio, es precisamente el suelo medioambientalmente más valorado el que soporta unamayor presión de urbanización.

Viviendas unifamliares (intervenciones 3,5,6 y 9)

Se realizan 4 viviendas unifamiliares, en Paraje Alto la Mesa, en Finca la Encina, en Dehesa deMarigarcía y en Finca de Testadores (ver cuadro 1). Todas ellas se sitúan en suelo rústico con protecciónnatural (áreas de interés faunístico y agroforestal). Por estar incluidas en esta categoría de suelo, suedificación requiere autorización de uso excepcional. Es autorizable la construcción de vivienda siempreque se ésta se encuentre vinculada a una explotación (agrícola, ganadera, forestal, piscícola y cinegética),que no forme núcleo de población5 y que manifiestamente no suponga un deterioro ambiental o paisajísticorelevante.

Los terrenos en que se asienta el caserío de Dehesa de Marigarcía y la vivienda en Finca de Testadores,están además clasificados como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) y Zona de Especial Protecciónpara las Aves (ZEPA) e incluidos en el ámbito de aplicación del Plan de Recuperación de Águila Imperial.La finca La Encina tiene también clasificación de LIC y ZEPA, forma parte del ámbito de aplicación delPlan de Recuperación del Águila Imperial y está incluida dentro del Área Crítica del Plan de recuperacióndel Águila Imperial. El paraje Alto la Mesa, localizado en el entorno más inmediato del núcleo de poblaciónde Urraca Miguel, es LIC, ZEPA, está dentro del ámbito de aplicación del Plan del Águila Imperial yde la Zona de Importancia del Plan de Recuperación de la Cigüeña Negra.6

Cuadro 2: Análisis de las intervenciones: viviendas unifamiliaresOrtofotos de Infraestructuras de datos espaciales de la Junta de Castilla y León (IDCyL)

Vivienda unifamiliaren paraje Alto la Mesa

Vivienda unifamiliaren finca La Encina

Caserío en Dehesa deMarigarcía

Vivienda unifamiliaren finca de Testadores

Las cuatro viviendas cuentan con suministro eléctrico conectado a la red general (Iberdrola), telefoníay televisión. El agua potable se resuelve mediante abastecimiento directo a través de pozos o aljibes y ladepuración de aguas residuales por medio de fosa séptica con filtro biológico, excepto el caserío en Dehesade Marigarcía, en cuyo proyecto aparece la evacuación de aguas conectada a sistema de alcantarillado conestación de bombeo. Las cuatro fincas cuentan con acceso rodado desde caminos pavimentados con unancho superior a los 3 metros, si bien en el interior de la parcela la movilidad se resuelve a través de unared (más o menos tupida según la superficie de la propiedad y las actividades que en ella se desarrollan)de caminos sin pavimentar.

Para evaluar el impacto que las intervenciones pueden suponer sobre el territorio, se hace una apro-ximación de numero de usuarios de la vivienda tomando como referencia una superficie de 20 m2 porocupante. De esta forma se obtiene el número de habitantes equivalentes para cada una de las interven-ciones:

19 habitantes equivalentes para la vivienda situada en el Paraje Alto la Mesa;

18 habitantes equivalentes para la vivienda en la Finca la Encina;

5A los efectos de la normativa urbanística, el RUCyL04 entiende por núcleo de población la agrupación de construccionesbien identificable e individualizada en el territorio, que se caracterizan por su proximidad entre sí, por la consolidación deuna malla urbana y por necesitar el mantenimiento adecuado de dotaciones urbanísticas comunes.

6El municipio de Ávila se encuentra afectado por cuatro unidades de Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA)y Lugar de Interés Comunitario (LIC) diferentes pertenecientes a la Red Natura 2000. En concreto la zona este correspondea la ZEPA y LIC Campo Azálvaro-Pinares de Peguerinos; la zona norte se incluye dentro de la ZEPA y el LIC Encinaresde los Ríos Adaja y Voltoya; la zona noroeste se incorpora a la ZEPA y el LIC Encinares de la Sierra de Ávila y el entornodel río se incluye en el LIC Riberas del Río Adaja y afluentes.


20 habitantes equivalentes, para la vivienda en la Dehesa de Marigarcía;

6 habitantes equivalentes, para la vivienda en la Finca de Testadores.

De esta manera podemos decir que, en un periodo de cuatro años, en suelo rústico con protecciónnatural en el término municipal de Ávila, el impacto producido derivado de la construcción de viviendasunifamiliares es equivalente a una población de 63 habitantes.

Casetas de aperos (intervenciones 1 y 2)

Se conceden dos licencias para casetas agropecuarias, una en 2005 y otra en 2008, ambas en suelorústico común en el entorno de Narrillos de San Leonardo. La primera se realiza como proyecto delegalización de una edificación construida sin licencia, la segunda como obra nueva. (Ver cuadro 1)

Cuadro 3: Análisis de las intervenciones: casetas de aperosFuente: ortofoto del Plan Nacional de Ortofotografía Aérea (PNOA) y cartografía catastral. Línea azul:

delimitación parcela. Mancha roja: caseta agropecuaria.

Caseta agropecuaria en zona Los Zarzales Caseta agropecuaria en Narrillos de San Leo-nardo

Debido a la categoría de suelo rústico en que se ubican, las intervenciones no precisan de autorizaciónde uso excepcional. El único requisito es que las construcciones estén vinculadas a la explotación (agrícola,forestal, ganadera. . . ), debiéndose presentar por lo tanto el Impuesto de Actividades Económicas quelo demuestre, el cual sin embargo no se incluye en ninguno de los dos expedientes consultados en elAyuntamiento.

En el caso de la caseta de aperos situada en la zona Los Zarzales tramitada en 2005, se trata de unaedificación desarrollada en una altura y con 29,85 m2 de planta. La superficie de la parcela en que seubica es de 5.839 m2. El acceso rodado se realiza a través de la red de caminos secundarios a la que seaccede desde la carretera AV–110. No dispone de ningún servicio básico: ni electricidad, ni sistema dedepuración, ni captación de agua.

La caseta agropecuaria tramitada en 2008 se localiza en una parcela de 5.112 m2 de superficie cercanaal núcleo urbano de Narrillos de San Leonardo. Se trata de una edificación de 30 m2 que cuenta conun porche, un espacio para almacén y un aseo. El proyecto describe la parcela como dedicada al ocio ycultivo doméstico, justificando el programa de la caseta para almacenaje de enseres agrícolas y servir decobĳo ante inclemencias meteorológicas. El acceso a la finca se realiza directamente desde la carreteraN–501. Para el abastecimiento de agua dispone de un pozo, y el saneamiento se resuelve mediante unafosa séptica. Carece de suministro eléctrico.

Llama especialmente la atención que tratándose de una pequeña construcción de una sola planta ymenos de 30 m2 destinada a almacenaje de herramientas y aperos de labranza, el proyecto sea un tomode más de 200 páginas. Además, el expediente incluye un segundo tomo de similares características en elque se detalla un proyecto modificado, dado que el primero excedía la edificabilidad permitida.

Utilizando la aproximación hecha para las viviendas unifamiliares de un habitante por cada 20 m2

de superficie construida, se puede establecer la cifra de 1 habitante equivalente para cada una de lasintervenciones.


Instalaciones solares fotovoltaicas conectadas a red (intervenciones 4, 11 y 12 )

A lo largo de estos cuatro años se conceden tres licencias de obra mayor para la instalación deplantas solares fotovoltaicas en el término municipal. Una de las instalaciones se localiza en suelo rústicocomún y las otras dos se implantan en suelo rústico con protección natural (áreas de interés faunístico yagroforestal), por lo que estas dos últimas requieren autorización de uso excepcional. En los tres casos seprecisa licencia ambiental y se someten a una evaluación de impacto ambiental.

Los expedientes relativos a cada una de estas instalaciones contienen además informe arqueológico,informe de infraestructuras, informe del Servicio de Extinción y Prevención de Incendios, justificación delcumplimiento del Reglamento de Infraestructuras y Telecomunicaciones, cumplimiento del Código Técnicode la Edificación y cumplimiento de la Ley de Prevención Ambiental.

Este uso es relativamente novedoso en nuestro territorio y año a año va proliferando con mayorintensidad, de tal forma que los cultivos tradicionales se están sustituyendo por estos más rentableshuertos solares. Quizá por lo reciente de este tipo de instalaciones, el tema de su implantación estárelativamente poco estudiado y son autorizadas en cualquier categoría de suelo rústico. De la mismamanera que un suelo de cultivo de secano no puede destinarse a un regadío, un huerto solar, con todolo que su implantación conlleva, es probable que no sea adecuado en cualquier lugar (aunque se refugiebajo el paraguas de las energías renovables).

Los terrenos en que se ubica la planta solar fotovoltaica en la finca 425 del Camino de Mediana deVoltoya junto al núcleo de Urraca Miguel están clasificados como ZEPA e incluidos dentro del ámbitode aplicación del Plan de Recuperación del Águila Imperial y de la Zona de Importancia del Plan deRecuperación de la Cigüeña Negra. (Ver cuadro 1)

La superficie de la parcela es de 3,10 hectáreas, sobre la que se instalan un total de 660 panelesfotovoltaicos, ocupando la instalación una superficie de 775 m2. Para la sujeción de los paneles se utilizauna estructura de soporte bastidor tipo pórtico sobre zanjas de hormigón. La parcela dispone de accesorodado y conexión con la red eléctrica general (aunque no para suministro sino para aportación). Laactuación incluye la captación directa de agua mediante pozo y no se instala ningún tipo de sistema dedepuración de aguas.

Cuadro 4: Análisis de la intervenciones: instalaciones fotovoltaicas conectadas a la red (Ca-mino de Mediana de Voltoya)Fuente: ambas imágenes son fragmentos de planos incluidos en el expediente número 208/2006 consultado en el

Ayuntamiento, relativo al proyecto de instalación solar fotovoltaica conectada a red de 99KW en Camino deMediana de Voltoya (Ávila)

Ubicación de paneles fotovoltaicos en la parce-la 425 del polígono 122 en Camino de Medianade Voltoya

Sección de estructura soporte bastidor tipopórtico

La instalación solar fotovoltaica proyectada en la parcela 20 del polígono 97 en Brieva se ubica ensuelo rústico común y dentro de la delimitación de ZEPA de Encinares de los Ríos Adaja y Voltoya y elámbito de aplicación del Plan del Águila Imperial. (Ver cuadro 1)

La parcela tiene una superficie de 7.787 m2 sobre la que se proyecta la colocación de 10 seguidoressolares de un solo eje, con 60 paneles fotovoltaicos cada uno. La superficie afectada por la totalidad de lainstalación es de 1.585 m2. También se instalan 3 inversores. La cimentación de los seguidores solares seejecuta con zapatas de hormigón armado. La finca no cuenta con captación de agua ni se prevé sistema de


depuración alguno. La conexión a la red general eléctrica se realiza para aportación, no para suministro,y el camino de acceso a la finca no está pavimentado. El uso de labradío de secano de la parcela quedasustituido en su totalidad por el de captación de la instalación fotovoltaica.

Cuadro 5: Análisis de las intervenciones: instalaciones fotovoltaicas conectadas a la red(Brieva)

Fragmento de plano incluido en el expediente número 32/2008 consultado en el Ayuntamiento, relativo alproyecto de instalación solar fotovoltaica de 105.000WP conectada a red ubicada en Brieva (Ávila)

Ubicación de paneles solares fotovoltaicos

La instalación solar fotovoltaica proyectada en la parcela 4 del polígono 28 en Fuentes Claras seubica en suelo rústico con protección natural (áreas de interés faunístico y agroforestal) y dentro de ladelimitación de LIC, ZEPA y el ámbito de aplicación del Plan de Recuperación del Águila Imperial.(Ver cuadro 1)

La superficie de la parcela es de 125.555 m2. Además de la instalación solar fotovoltaica, cuenta condiversas edificaciones (vivienda, almacenes. . . ) vinculadas al aprovechamiento de los distintos usos quepresenta la finca (pastos, encinar y pinar maderable).

La instalación fotovoltaica construida consta de 3 seguidores solares a dos ejes y cada seguidor consti-tuido a su vez por 126 paneles fotovoltaicos, de modo que cada generador está compuesto de 504 módulos,formando una parrilla de 18 por 13 metros. Cada seguidor se sustenta mediante un monoposte con ci-mentación de hormigón armado, mediante zapatas de dimensiones 6 por 6 metros. La superficie afectadapor la instalación fotovoltaica es de 820 m2. El acceso a la parcela se realiza por un camino de tierra,pavimentado en algún tramo.

En cuanto al impacto en habitantes equivalentes, podríamos considerar la huella sobre el territorio delas instalaciones solares fotovoltaicas en función del número de trabajadores que disponen para laboresde control, limpieza y mantenimiento de la instalación, estimando 1 trabajador por planta.

Salón invernadero para exposiciones y eventos en la dehesa del Pedrosillo(intervención 8)

El caso de Dehesa del Pedrosillo es ciertamente singular. Se trata de un proyecto de gran envergaduradesarrollado junto al Embalse de Las Cogotas, en un entorno paisajístico y natural de calidad clasificadocomo suelo rústico con protección natural (áreas de interés faunístico y agroforestal) que además cuentacon otros instrumentos de protección. El terreno sobre el que se asienta está clasificado como LIC yZEPA, al mismo tiempo que se incluye dentro del ámbito de aplicación del Plan de Recuperación delÁguila Imperial.


Cuadro 6: Análisis de las intervenciones: instalaciones solares fotovoltaicas conectadas a lared (Fuentes Claras)

Fuente: ortofoto del Plan Nacional de Ortofotografía Aérea (PNOA) y fragmento de plano incluido en elexpediente no 27/2008 consultado en el Ayuntamiento, relativo al proyecto de instalación fotovoltaica en Fuentes

Claras (Ávila)

Localización de los 3 seguidores solares en laparcela 4 del polígono 28

Sección de cada uno de los seguidores solaresinstalados

La actuación que se plantea requiere autorización de uso excepcional y está sometida a evaluaciónambiental previa. La autorización de uso excepcional se realiza y se justifica en base al ‘interés público’de la propuesta. Entre los informes sectoriales, la Unidad de Carreteras de Ávila solicita un proyecto deacceso para acceder a la finca en cuestión desde la carretera nacional N–403. (Ver cuadro 1)

La superficie total de la finca es de 102 hectáreas. Dentro aparece un recinto con superficie equivalentea 4,30 hectáreas (43.000 m2) totalmente cercado por un vallado perimetral que delimita lo que, en elproyecto que incluye el expediente, se denomina «ámbito de naturaleza controlada».

En el interior de este ‘ámbito de naturaleza controlada’, se levanta un conjunto de diversas construc-ciones destinadas a uso de de ocio privado, entre las que figuran un edificio principal con uso residencial ydependencias anexas para usos complementarios, como almacenes, casetas de aperos, cuadras y viviendasde servicio. Además de estas, se proyectan otras edificaciones más ‘públicas’, como un salón-invernaderopara celebración de bodas, bautizos y otros eventos. La edificación principal tiene tres plantas sobre ra-sante y un semisótano (hay que señalar que esto supone más altura que buena parte del tejido residencialen suelo urbano de la ciudad de Ávila).

El conjunto de las edificaciones supone más de 5.000 m2 construidos, si bien la actuación no se limitaa estos edificaciones, sino que se acompaña de toda una serie de intervenciones como la construcción deestanques, fuentes, pistas deportivas, piscinas, un total de cinco lagos artificiales y varios aparcamientos,sin contar la red de caminos que lo recorre, el movimiento de tierras llevado a cabo para conseguir latopografía deseada, la introducción de grandes masas de vegetación no autóctona o la implantación dediversas instalaciones relacionadas con los servicios de abastecimiento, suministro y depuración. (Vercuadro 1 y cuadro 1)

Dentro de este ámbito de naturaleza controlada, la infraestructura viaria está constituida por caminosde zahorra ejecutados con bombeo con una anchura media de 4 metros. En cuanto al abastecimiento deagua, la finca cuenta desde el año 2005 con una concesión administrativa de la Confederación Hidrográficadel Duero durante un periodo de explotación de 75 años en el cual se permite el aprovechamiento de lasreservas hidráulicas del Embalse de Las Cogotas para los usos propios de la finca. El agua potable seobtiene de pozos existentes. Existe además un sondeo desde el que se abastece la vivienda del caseríode Pedrosillo con un depósito de 20.000 litros y una depuradora compacta para una población de 50habitantes equivalentes. El complejo cuenta también con suministro eléctrico, de modo que la línea de


Cuadro 7: Análisis de las intervenciones: salón-invernadero para exposiciones y eventos enDehesa de PedrosilloFuente: fragmento de plano incluido en el expediente número 10/2007 consultado en el Ayuntamiento, relativo al

proyecto de salón-invernadero para exposiciones y eventos en Dehesa de Pedrosillo (Ávila)

Solución propuesta de acceso viario a la Dehesa de Pedrosillo desde la carretera N-403(P.K.144+500)

Cuadro 8: Análisis de las intervenciones: salón-invernadero para exposiciones y eventos enDehesa de PedrosilloFuente: ambas imágenes son fragmentos de planos incluidos en el expediente número 10/2007 consultado en elAyuntamiento, relativo al proyecto de salón-invernadero para exposiciones y eventos en Dehesa de Pedrosillo

(Ávila)

Plano de situación de la finca Dehesa de Pe-drosillo junto al pantano de Las Cogotas

Zona de aparcamiento con capacidad para 114plazas, fuera del ámbito de naturaleza contro-lada


Cuadro 9: Análisis de las intervenciones: salón-invernadero para exposiciones y eventos enDehesa de Pedrosillo

Fragmento de plano incluido en el expediente número 10/2007 consultado en el Ayuntamiento, relativo alproyecto de salón- invernadero para exposiciones y eventos en Dehesa de Pedrosillo (Ávila)

Plano del denominado «ámbito de naturaleza controlada» en Dehesa de Pedrosillo (superficiedel ámbito: 43.000 2)


acometida parte de un transformador propio existente en la finca, además de disponer de un grupoelectrógeno.

Para estimar el impacto sobre el territorio en habitantes equivalentes en este caso se podría considerarla capacidad de la depuradora, que figura en proyecto para una población de 50 habitantes. Si bien,atendiendo por ejemplo al uso al que se destina la intervención (celebración de eventos, bodas, bautizos. . . )y el volumen de gente a la que sirve el complejo, el número de personas es muy superior. El aparcamientoprincipal tiene una capacidad para 114 automóviles. Tomando una media de 3 ocupantes por vehículo,obtendríamos un total de 342 personas. Considerando la superficie de edificación sin embargo, se podríaestimar la ocupación en aproximadamente 400 individuos. Se toma como media el impacto correspondientea 350 habitantes equivalentes.

Resto de intervenciones (intervenciones 1,7,10 y 13)

La primera licencia de obra mayor concedida en el periodo estudiado corresponde a la construcciónde un muro de contención de tierras en la parcela 4 del polígono 32 en la carretera N–501 entre el puntokilométrico 0+990 y 1+150 de la margen izquierda, situada detrás del hotel 4 Postes. Este suelo estáclasificado como suelo rústico de entorno urbano para preservar el paisaje y vistas de la ciudad. (Vercuadro 1)

El proyecto para el que se solicita licencia consiste en una escollera o pared de contención de tierrasen la zona mencionada motivado por el uso que se ha dado a la parcela como vertedero de piedras degrandes dimensiones y grandes volúmenes de tierras extraídos de la obra de infraestructuras llevada acabo para la conversión de la carretera N–501 en autovía.

Se trata de un muro de 250 metros de longitud, con una altura de 3,60 metros y una cimentación de 30centímetros de profundidad, con un volumen de hormigón vertido de 685 metros cúbicos. La intervencióncontempla el movimiento de un volumen total de tierras de 1.620 metros cúbicos.

Puesto que no se asocia ningún uso a la actuación realizada, no se considera impacto en habitantesequivalentes.

Cuadro 10: Análisis de las intervenciones: muro de contención de tierras en la parcela 4 delpolígono 32 en la carretera N–501

Fuente: imagen del parcelario del catastro sobre ortofoto del [PNOA]Plan Nacional de Ortofotografía Aérea

Situación del muro de contención de tierras en la carretera N-501 entre el punto kilométrico0+990 y 1+150de la margen izquierda

La intervención número 7 hace referencia a la construcción de un edificio para un cobertizo-refugioen el Santuario de Nuestra Señora de Sonsoles, situado en la carretera N–403 de Valladolid a Toledo. ElSantuario se encuentra a las afueras de la ciudad, en la parcela 1 del polígono 60, en un suelo clasificadocomo rústico con protección natural (áreas serranas). El inmueble está incluido en el Catálogo Inventariode Inmuebles Protegidos por el PGOUA con el número de catálogo 604 BIC, y su grado de protecciónintegral. (Ver cuadro 1)

Existen en el recinto en que se ubica varias edificaciones: la Iglesia de Nuestra Señora de Sonsoles,una cafetería, un restaurante, un cuerpo de aseos, unos jardines y un merendero al aire libre. Tambiéncuenta con un área de aparcamiento en el exterior.

El proyecto consiste en la recuperación de una edificación existente que se encuentra en estado ruinosopara refugio de visitantes en régimen diurno. La edificación que se proyecta tiene 89,94 m2 de superficie,desarrollada en una única altura. No se contempla instalación eléctrica alguna, ni ningún otro servicio,


puesto que se encuentra en un lugar que ya cuenta con la infraestructura necesaria para el uso a que sedestina.

En el expediente consultado figura un importante retraso en la concesión de la licencia en cuestión,debido a que en un momento dado el Ayuntamiento manda el proyecto a la Comisión Territorial deUrbanismo (CTU) y ésta devuelve el expediente contestando que no es su competencia.

Para el refugio rehabilitado, podríamos estimar el impacto en 30 habitantes equivalentes, en funciónde la superficie de la edificación y el uso a que se destina.

Cuadro 11: Análisis de las intervenciones: rehabilitación de edificio para cobertizo-refugioen el Santuario Nuestra Señora de SonsolesFuente: fragmento de plano incluido en el expediente número 149/2007 consultado en el Ayuntamiento, relativoal proyecto de rehabilitación de edificio para cobertizo-refugio en Santuario Nuestra Señora de Sonsoles. CN–403

(Ávila)

Plano de emplazamiento del edificio para cobertizo-refugio dentro del Santuario de NuestraSeñora de Sonsoles

La intervención número 10 hace referencia a la ampliación del Centro Emisor de Retevisión situado enel cerro de San Mateo, al este de caso urbano. La categoría de suelo para esta zona es rústico de entornourbano, con objeto de preservar y proteger el paisaje y las perspectivas tradicionales de las murallas y elconjunto histórico de la ciudad de Ávila desde el oeste. (Ver cuadro 1)

La superficie catastral de la parcela es de 15.638 m2, si bien dentro de ésta se delimita con un cercadouna superficie de 1.000 m2 donde se desarrolla la actividad, considerada como uso industrial. El proyectoconsiste en la ampliación del centro emisor existente, que cuenta con un edificio principal de plantarectangular de 171 m2 en una altura, una torre celosía de 107,50 m de altura (visible desde casi todos lospuntos de la ciudad) y un depósito de gasóleo. La ampliación se realiza con un nuevo edifico adosado alexistente de otros 171 m2. La parcela en que se sitúa el centro emisor tiene un acceso difícil a través decaminos sin pavimentar, en cambio cuenta con todos los servicios urbanos básicos, incluida conexión a lared de saneamiento general, abastecimiento de agua y suministro eléctrico.


Se estima en 2 habitantes equivalentes el impacto sobre el territorio, atendiendo al número de traba-jadores del centro.

Cuadro 12: Análisis de las intervenciones: proyecto de ampliación del Centro Emisor deRetevisión en Paraje Dehesa de San MateoFuente: fragmento de plano incluido en el expediente número 101/2007 consultado en el Ayuntamiento, relativo

al proyecto de ampliación del Centro Emisor de Retevisión en Paraje Dehesa de San Mateo (Ávila)

Plano de la finca en el Cerro de San Mateo donde se desarrolla la intervención del centro emisor

La intervención número 13 responde a la construcción de tres naves ganaderas para explotaciónequina en Dehesa de Palazuelos. La finca de 29,52 hectáreas se localiza en la parcela 2 del polígono 93está clasificada como suelo rústico con protección natural (área de interés faunístico y agroforestal) y seencuadra dentro de el LIC y la ZEPA Encinares de los Ríos Adaja y Voltoya, el ámbito de aplicación yel Área Crítica del Plan de Recuperación del Águila Imperial.

Se construyen 3 edificaciones con una altura de 4,50 metros: una nave de 217,56 m2 para estabulaciónde yeguas (22 cabezas), una nave de 162,06 m2 para estabulación de caballos (16 cabezas) y una nave de217,56 m2 para estabulación de potros (22 cabezas). La superficie edificada en total es de 632,50 m2. Elacceso se realiza a través de la carretera N–403, por el camino que parte frente a la Dehesa de Pedrosillo,cruzando el paso a nivel del ferrocarril. Para el abastecimiento de agua, la finca dispone un depósito deagua de 2.000 litros. El saneamiento se resuelve con una fosa séptica. No cuenta con suministro eléctrico.

El impacto sobre el territorio en habitantes equivalentes de la explotación equina se estima en 3,equivalente al número de trabajadores.

Síntesis de las intervenciones analizadas

De las actuaciones realizadas entre los años 2005 y 2009 con licencia de obra mayor, y en relación alimpacto que estas implican sobre el territorio, es importante destacar dos aspectos fundamentales. Por unlado el consumo de suelo, y por otro lado, la huella de los nuevos usuarios que las distintas intervencionesintroducen sobre ese territorio.

Respecto al consumo de suelo, se debe tener en cuenta no solo la superficie directamente ocupada porla edificación, sino también la superficie ocupada de manera indirecta, entendiendo como tal el resto desuperficie de parcela que se ve alterada o modificada para poder atender a las diferentes edificaciones ylos usos que estas comportan.

Superficie ocupada por la edificación: metros cuadrados construidos en planta baja

Superficie subsidiaria alterada: comprende los metros cuadrados de trazado de caminos, ca-rreteras, accesos, piscinas, aparcamientos, infraestructuras (espacio ocupado por depósitos, pozos,transformadores, zanjas y conductos, etc), superficies pavimentadas, pistas deportivas,.

Superficie afectada: engloba la suma de la superficie ocupada por la edificación y la superficiesubsidiaria alterada para cada una de las parcelas

Respecto a la repercusión que deriva del uso, se considera el impacto o huella sobre el territorio amediante una estimación en habitantes equivalentes para cada una de las intervenciones.


Cuadro 13: Cuadro síntesis del conjunto de intervenciones realizadas con licencia de obramayor

Tipo de inter-vención

Identificación dela intervención

Superficieocupadaedificación(m2)

Superficiesubsidiariaalterada(m2)

Superficieafectada(m2)

Númerohabitantesequivalen-tes

Viviendas unifa-miliares

3 (Paraje Alto laMesa)

358 1.828 2.168 19

5 (Finca La Encina) 377 6.112 6.489 186 (Dehesa de Mari-garcía)

292 7.239 7.531 20

9 (Finca de Testa-dores)

115 22.588 22.703 6

Casetas de ape-ros

2 (Los Zarzales) 30 236 266 1

14 (Narrillos de SanLeonardo)

37 126 163 1

Instalaciones so-lares fotovoltai-cas

4 (Mediana de Vol-toya)

777 658 1.435 1

11 (Brieva) 1.549 782 2.331 112 (Fuentes Claras) 820 2.229 3.049 1

Salón para even-tos

8 (Dehesa de Pe-drosillo)

1.372 67.310 68.682 350

Resto de inter-venciones

1 (Muro Conten-ción)

125 1.798 1.923 -

7 (Cobertizo Refu-gio)

90 1.476 1.566 30

10 (Centro Emisorde RTV)

112 607 719 2

13 (Naves Ganade-ras)

633 16.058 16.691 3

Total 6.687 129.047 135.734 453


En el periodo analizado, el consumo de suelo atribuible a las edificaciones realizadas con licenciade obra mayor es de 6.687 m2, si bien el consumo de suelo imputable a las diversas redes de caminos,carreteras, aparcamientos, infraestructuras, etc. que acompañan a cada edificación es aproximadamente20 veces mayor (129.047 m2) que el suelo ocupado por las construcciones propiamente dichas.

A su vez, y aparejado a estas nuevas construcciones, se produce un aumento de la población que ocupalos suelos no urbanizables, de modo que el impacto total sobre el territorio rústico del municipio originadoen estos 4 años corresponde a una población equivalente de 453 habitantes y un total de 135.734 m2 desuelo alterado, modificado y ocupado.

Observaciones

En el transcurso de los 4 años estudiados, se han analizado las 14 actuaciones en suelo rústico (conprotección natural en la mayor parte de casos) para las que se ha concedido licencia en el términomunicipal de Ávila. Se trata de actuaciones que alteran los suelos, modifican sus características y tienensu repercusión sobre el territorio, más allá del impacto causado por las propias edificaciones. Casi todas lasparcelas sobre las que se interviene en estos 4 años cuentan con algún servicio urbano, entendiendo comotal el acceso rodado pavimentado, la instalación y conexión a redes de saneamiento, el abastecimientode agua potable, el suministro eléctrico y las telecomunicaciones. Algunas parcelas cuentan incluso contodos ellos.

Se trata de actuaciones en el territorio que poco a poco alejan al suelo rústico de su naturalezay vocación de suelo protegido y preservado de la urbanización, resultando en ocasiones terrenos quepresentan más características en común con el suelo urbano que con el suelo rústico, como ocurre porejemplo en el complejo edificado en Dehesa de Pedrosillo.

Cabe preguntarse qué diferencia de un suelo urbano una superficie de suelo rústico con 43.000 m2

intervenidos, más de 5.000 m2 construidos y que cuenta con sistema de saneamiento, abastecimiento deagua potable, suministro eléctrico y de telecomunicaciones, además de diversas instalaciones deportivas,un sistema de parques y jardines con sus fuentes y sus estanques, varias viviendas, un restaurante, etc.Excepto en lo relativo a la no colindancia de los terrenos con un núcleo de población consolidado, lasdiferencias entre uno y otro suelo resultan más bien escasas.

Atendiendo al impacto en población que suponen las actuaciones realizadas sobre el territorio, sehan contabilizado 63 habitantes equivalentes como consecuencia de viviendas unifamiliares, 2 como con-secuencia de a las casetas agropecuarias, 3 derivados de las instalaciones solares fotovoltaicas, 350 porparte del complejo levantado en Dehesa de Pedrosillo y 35 habitantes equivalentes más como resultado delresto de intervenciones (caseta-refugio en Sonsoles, centro emisor en el cerro de San Mateo y explotaciónequina en la Dehesa de Palazuelos). En total, 453 habitantes equivalentes como consecuencia de las 14actuaciones llevadas a cabo desde 2005 hasta 2009. Se entiende que esta situación extendida a lo largodel tiempo puede llegar a no ser sostenible para el territorio.

Es importante destacar un aspecto importante de los diferentes expedientes consultados, y es que lainmensa mayoría han iniciado su tramitación por requerimiento de la Patrulla Verde7

De la relación de solicitudes de licencia de obra mayor, 5 de ellas incluyen la palabra legalización en eltítulo de descripción del tipo de obra, de las cuales sólo 2 se han resuelto favorablemente. Por otra parte,un porcentaje muy elevado de los expedientes que han conseguido licencia durante el periodo estudiado(prácticamente el 90 % de los relativos a edificaciones) incluyen en su interior denuncias de la policíalocal; es decir, que responden a obras de construcciones que se estaban llevado a cabo sin ningún tipo delicencia ni de control por parte de la Administración y que han sido denunciadas por la Patrulla Verde.

Tanto las obras denunciadas e incorporadas posteriormente al procedimiento de licencia, como lasobras realizadas dentro del cauce legal establecido, no tuvieron ningún seguimiento durante su cons-trucción por parte de la Administración, ni tampoco tuvieron control a su término. Tan sólo se realizainspección de las actuaciones en suelo rústico cuando la construcción se acompaña de una licencia deapertura de actividad, en cuyo caso son visitadas por el aparejador municipal y un técnico del Serviciode Prevención y Extinción de Incendios (SPEIS).

7Sección especial de la Policía Local destinada a labores de control y vigilancia del patrimonio medioambiental en elmunicipio.


Otras acciones sobre el suelo rústico

Primera modificación temporal del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila

Durante el periodo estudiado, concretamente en 2007, se aprueba la primera modificación del PGOUA.Se incluye en el presente trabajo en cuanto afecta a la clasificación y uso del suelo rústico del términomunicipal. Incluye 6 modificaciones, de las cuales 4 afectan al suelo rústico (ver figura 1):

Clasificación como suelo urbanizable industrial de un nuevo sector de 115.951 m2 (PP 20–a) al surde la carretera CN-110, sobre terrenos antes clasificados como suelo rústico con protección natural(áreas de interés faunístico y agroforestal), denominados Dehesa de Vicolozano.

Clasificación como suelo urbanizable industrial de un nuevo sector (PP 20–b) de 123.340 m2, alnorte de la carretera CN–110, en unos terrenos denominados igualmente Dehesa de Vicolozano queestaban clasificados en parte como suelo rústico común y en parte como suelo rústico con protecciónnatural (área de interés faunístico y agroforestal) e incluidos dentro de LIC, ZEPA y el ámbito deaplicación del Plan de recuperación del Águila Imperial.

Clasificación como suelo urbanizable industrial de un nuevo sector (PP 21) de 136.828 m2 en terrenosclasificados como rústicos denominados Dehesa de Fuentes Claras, colindantes por el norte con laautovía de circunvalación y por el este con la vía del ferrocarril.

Previsión de nuevos sistemas generales de equipamientos y espacios libres, incorporando al suelourbano tres sectores de suelo rústico, dos de ellos con protección (ELP–35, Parque Este-Vicolozano,y ELP–36, Parque Municipal Vicolozano, con un total de 1.751.063 m2), y otro antes clasificadocomo suelo rústico común (ELP–37, Parque Sector Industrial de Vicolozano).

Figura 7: Sectores delimitados en suelo rústico afectados por la clasificación llevada a caboen 2007 mediante la primera Modificación del PGOUA

El documento de esta primera modificación puntual del PGOUA incluye un informe ambiental8 en elque se describen y detallan pormenorizadamente las múltiples condiciones medioambientales, paisajísticasy faunísticas de los terrenos protegidos afectados por la modificación, destacando sus especiales cualidadescomo suelo protegido, para sorprendentemente, y contradiciendo todo lo expuesto en el mismo informe,concluir afirmando que los sectores objeto de nueva clasificación carecen de valores ambientales suficientesque justifiquen su calificación de Suelo Rústico con Protección Natural, «considerando que la modificaciónpropuesta» (su transformación en suelo industrial) «no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente,lo que justifica suficientemente su exclusión como suelos especialmente protegidos».

Además, y por si quedara alguna duda respecto a la pertinencia y bondad de la modificación, el informeambiental propone como «medida correctora» y para indemnizar a la ciudadanía por la desprotección

8Redactado en marzo de 2007 y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Ávila con fecha de 4 de julio de 2007.


de estos suelos, la compensación a través de la creación de un gran parque municipal en el entorno deVicolozano, recompensa que consiste en la recalificación de más de un millón y medio de metros cuadradosque, estando clasificados como suelo rústico con protección natural, pasan a formar parte de la red desistemas generales del municipio, convirtiéndose en suelo urbano, en espacio libre público (ELP). Dondeantes no había más que un suelo protegido, se ‘gana’ un nuevo ‘pulmón verde’ que ahora sí que aportaoxígeno a la ciudad.

En el año 2005 se había redactado para el municipio abulense un plan de ordenación urbana con unamanifiesta intención y actitud conservadora del patrimonio natural y paisajístico, en una clara apuestapor la conservación del medio rural (así se expresa en la memoria vinculante), y tan solo dos años despuésse desprotegen y recalifican más de dos millones de metros cuadrados de suelo rústico.

Por otra parte, esta situación se hace inexplicable si atendemos a las otras dos modificaciones incluidasen ese documento de la primera modificación del PGOUA (no están relacionadas con el suelo rústico,sino con el suelo urbanizable), consistentes en el cambio del uso predominante de industrial a residencialde dos sectores de suelo urbanizable situados en el polígono industrial. Es decir, en el mismo documentose convierten en residencial 291.035 m2 de suelo industrial a la vez que se justifica la recalificación de376.119 m2 de suelo rústico en industrial, en base a la escasez en el municipio de oferta de suelo industrial.

Paraje de Cruz de los Llanos y entorno

También durante el periodo de tiempo estudiado, se publica en el Boletín Oficial de la Provincia deÁvila con fecha de 21 de noviembre de 2008 un decreto de la Tenencia de Alcaldía de Medio Ambiente,Urbanismo y Patrimonio Histórico acerca de una «resolución de expediente de disciplina urbanística derestauración de la legalidad» en el Paraje de Cruz de los Llanos y su entorno.

Los terrenos a los que hace referencia el expediente se sitúan en el sur de la ciudad, en el espaciocomprendido entre el núcleo urbano y el Santuario de Nuestra Señora de Sonsoles. Se trata de un sueloclasificado como rústico común, con una topografía más o menos llana y regada por numerosos y pequeñoscursos de agua. Es una superficie de campo en la que a lo largo de los años se han ido sucediendonumerosas segregaciones, con cerramiento de parcelas con acceso independiente, construcción de casas ycasetas, piscinas, estanques, pérgolas, porches, barbacoas, etc.

La situación que se describe incluye las siguientes infracciones:

obras realizadas sin licencia;

parcelación no autorizada;

uso incompatible con el planeamiento.

Este conjunto de actuaciones fue objeto de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Su-perior de Justicia de Castilla y León (recurso número 1175/1996). Sobre dicho recurso recayó sentenciaen marzo de 1998, confirmada por el Tribunal Supremo en 2002, en la que se ordenaba al Ayuntamientode Ávila restaurar la legalidad en la zona afectada. Ante el incumplimiento del acuerdo por parte delAyuntamiento y mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, se efectuó enfebrero de 2004 un nuevo requerimiento al Ayuntamiento para que hiciera efectiva la ejecución de la sen-tencia en cuestión. En septiembre de 2008 se requirió de nuevo al Ayuntamiento de Ávila que procedieraa la efectiva ejecución de la sentencia dictada en el recurso 1175/1996.

En el decreto de la Tenencia de Alcaldía de Medio Ambiente, Urbanismo y Patrimonio Históricopublicado en noviembre de 2008 se incluye un listado de 93 propietarios ‘afectados’ y sus parcelas corres-pondientes, detallando para cada una de las 93 fincas las diversas infracciones cometidas. De ellas, 31 serefieren construcción de edificaciones, y se ordena en cualquier caso la reposición a su estado primitivode los bienes afectados, debiéndose demoler por los propios interesados las obras realizadas.

En la figura 1, se marca en rojo la superficie ocupada por las 93 parcelas afectadas en el Paraje Cruzde los Llanos y su entorno. El documento de avance para el nuevo Plan General de Ordenación Urbanade Ávila (horizonte 2020) propone la clasificación como suelo urbanizable de las parcelas que quedanincluidas en el arco sur, marcadas en gris más oscuro. Las parcelas que quedan fuera de este arco sepretenden incluir en la categoría de suelo rústico de asentamiento irregular.

Entre otras acciones, se ordena en el decreto a las empresas correspondientes la suspensión de losservicios de suministro de agua, energía, telefonía, etc., así como el traslado de esta resolución a laConfederación Hidrográfica del Duero para que intervenga, en el ámbito de sus competencias, sobre lasperforaciones y pozos existentes en las diferentes parcelas, actuaciones para instalación de servicios en elParaje de Cruz de los Llanos que año tras año han sido autorizadas por el propio Ayuntamiento a travésde las diferentes licencias de obra menor concedidas en la zona.


Figura 8: Ordenación propuesta en el Documento de Avance del Plan general de OrdenaciónUrbana de Ávila (fin de plazo de exposición pública: 23 de marzo de 2010)

No obstante, y a pesar de la resolución del expediente de disciplina urbanística de restauración dela legalidad anunciado por el Ayuntamiento en el año 2008, la propia administración local asegura a lospropietarios de estas fincas que para la próxima revisión del PGOUA sus terrenos serán incluidos comosuelo urbanizable.

A día de hoy, el Plan General está en revisión y el documento de avance está expuesto al público y enperiodo de alegaciones. En la nueva ordenación propuesta, parte de las parcelas afectadas en el Paraje deCruz de los Llanos se incluyen en nuevos sectores de suelo urbanizable residencial, y el resto de parcelas,en terrenos con categoría de suelo rústico de asentamiento irregular.

Alcance y proyección de las actuaciones en suelo rústico

Se ha analizado el consumo de suelo y el impacto en habitantes equivalentes para las obras conlicencia de obra mayor, pero también se han encontrado obras con licencia de obra menor equiparables alas primeras.

Tomando como referencia los datos de los expedientes consultados, podemos estimar una media dela superficie ocupada por la edificación y la superficie subsidiaria afectada para las intervenciones consimilares características tramitadas como obra menor, tales como las casetas agropecuarias y las instala-ciones solares fotovoltaicas. De este modo podemos fijar como media una superficie de 30 m2 construidospara cada caseta de aperos con una superficie asociada alterada de 196 m2. Para cada instalación solarfotovoltaica conectada a red, contaríamos con una superficie ocupada de 1.275 m2 y 765 m2 de superficiealterada necesaria para posibilitar el funcionamiento de la instalación. De la misma manera, se puedeestimar el impacto en habitantes equivalentes en 1 trabajador por planta y 1 usuario por caseta.

Dada la envergadura de las actuaciones ilegales en lo relativo a las casetas de aperos, tal como semuestra en el ejemplo del Paraje de Cruz de los Llanos y su entorno, se hace una estimación del númerode actuaciones que han podido llevarse a cabo sin licencia durante el periodo de tiempo estudiado, através de los datos disponibles sobre número de licencias de obra mayor y de obra menor para casetas deaperos solicitadas y no concedidas. Así, para un total de 39 expedientes (35 de obra menor y 4 de obramayor) que no han prosperado, se puede estimar que se construyen la cuarta parte; es decir, una mediade 9 casetas de aperos construidas al margen de la legalidad en cuatro años.

Con estas cifras se puede establecer el consumo de suelo y el impacto sobre el territorio que en conjuntoejercen las diversas actuaciones llevadas a cabo sobre el suelo rústico del término municipal de Ávila enun periodo de 4 años, en su mayor parte realizadas en suelo rústico con protección natural.


Consumo de suelo e impacto en el territorio durante el periodo analizado de 4 añosActuacionesen suelorústico

Tipo de inter-vención

Superficieocupadaedificación(m2) (1)

Superficiesubsidiariaalterada(m2) (2)

Superficieafecta-da (m2)(1)+(2)

Habitantesequivalentes

Obra mayor Viviendas unifami-liares

1142 37.767 38.909 63

Casetas de aperos 67 362 429 2Instalaciones sola-res fotovoltaicas

3.146 3.669 6.815 3

Salón para eventos 1.372 67.310 68.682 350Resto de interven-ciones

960 19.939 20.899 35

Obra menor Casetas de aperos 60 392 452 2Instalaciones sola-res fotovoltaicas

1.275 4.590 5.865 6

Ilegales Casetas de aperos 270 1.764 2.034 9Total 8.292 135.793 144.085 470

Si hacemos una proyección a 25 años de las diversas actuaciones en suelo rústico que se dispersan porel territorio, se pone de relieve el alcance de la situación.

Proyecciones del consumo de suelo e impacto en un periodo de 25 añosActuaciones en suelorústico

Superficieocupada edi-ficación (m2)(1)

Superficie sub-sidiaria altera-da (m2) (2)

Superficieafectada (m2)(1)+(2)

Habitantesequivalentes

Periodo de 4 años 8.292 135.793 144.085 470Periodo de 25 años 52.000 848.706 900.531 2.938

En un periodo de tiempo relativamente corto, un cuarto de siglo, se verían alterados y modificadoscasi un millón de metros cuadrados de suelo rústico, lo que equivaldría a una huella sobre el territorioequivalente de casi tres mil habitantes.

Conclusiones

El número de licencias de obra menor solicitadas para acometer obras en edificaciones existentes, fun-damentalmente en viviendas unifamiliares, permite hacerse una idea de la gran cantidad de construccionesy edificaciones que se dispersan por el suelo rústico del municipio. A través de los expedientes de obramayor se analizan 14 intervenciones realizadas en suelo rústico y protegido, advirtiéndose actuacionesque suponen un impacto de urbanización sobre el territorio muy similar al que pudieran ejercer un suelourbano. En el paraje de Cruz de los Llanos y su entorno se advierte una intensa actividad descontroladay una presión importante de urbanización sobre el suelo rústico. Además, existe toda una suerte de inter-venciones para redes de infraestructuras y servicios de abastecimiento, saneamiento, suministro, etc. queresponden a una transformación del suelo como consecuencia de un sistema urbano que cada vez requieremás superficie de suelo.

La legislación es muy clara a este respecto: el suelo rústico es el suelo preservado de de la urbanización.Pero al fijar la vista en lo que está realmente pasando en el territorio, esta diferenciación entre lascategorías de suelo establecidas se difumina.

El recorrido realizado por el suelo rústico del término municipal de Ávila, recogido en el presentetrabajo, pone de manifiesto dos cuestiones fundamentales: por un lado, la falta de control por parte dela Administración, fruto del desinterés y de una profunda pobreza de voluntad política, y por otro lado,la falta de educación y concienciación por parte de los ciudadanos.

En el ámbito del urbanismo, se establecen unas normas de actuación y control muy concretas para lossuelos urbanos y urbanizables, que tanto la Administración como los ciudadanos entienden y acatan. Sinembargo, estas pautas de conducta se muestran difícilmente aceptadas en los suelos rústicos, si bien tanimportante para el funcionamiento y supervivencia de las ciudades es la planificación y mantenimientodel orden del suelo urbano y urbanizable, como lo es la del suelo rústico.

En este trabajo se presenta el abanico de actuaciones sucedidas en el transcurso de un periodo de 4años, pero si entendemos esta situación de manera continuada en el tiempo, se plantea un importante


problema de sostenibilidad para el territorio. Con las cifras manejadas, en el transcurso de 100 añospodría estimarse el incremento de consumo de suelo ocasionado por las actuaciones en el territorio encuatro millones de metros cuadrados y en 12.000 habitantes equivalentes el impacto sobre el suelo rústicoderivado de su uso. El carácter acumulativo de esta condición se pone de manifiesto en el análisis delmodelo territorial explicado en las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León,en que se describe el suelo rústico de la Comunidad como «un paisaje profundamente humanizado» y, noobstante, finito.

Bajo estas circunstancias, el término municipal de Ávila necesita por un lado que la ComunidadAutónoma apueste de una vez por todas por la ordenación de su territorio y acometa la elaboración ypuesta en práctica de las Directrices Complementarias de rango reglamentario, contempladas en la Leyde Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, aún hoy sin desarrollar. Por otro lado,es preciso disponer de un marco más regulado en la concesión de licencias en suelo rústico, ya que hoy endía está escasamente organizado. Este marco podría servir de base para la elaboración de un reglamentoo al menos de una normativa del suelo no urbanizable.

En este ámbito se hace imprescindible establecer condiciones mucho más precisas para poder determi-nar sin ambigüedades toda una serie de cuestiones que actualmente se traducen en una discrecionalidadde las actuaciones en suelo rústico, como por ejemplo: cuándo considerar una intervención obra mayor uobra menor; qué se entiende exactamente, cómo se define y qué criterios fijar para considerar un uso de«interés público»; qué límites requiere el suelo con protección para mantener su condición; si es necesariodisponer de todos los servicios urbanos en cualquier tipo de suelo; cómo acotar, restringir y especificarde manera explícita dónde y en qué condiciones se permiten construir viviendas unifamiliares; o quéherramientas de control se deben ordenar sobre las actuaciones a realizar y realizadas.

Admitiendo el suelo como un recurso natural fundamental e irreemplazable para la actividad humanay la supervivencia de los ecosistemas, que ejerce numerosas funciones —provisión de un entorno físicoy cultural para el hombre y sus actividades; la producción de biomasa y de materias primas; almace-namiento, filtrado y la transformación de elementos nutritivos, sustancias y agua; apoyo al desarrollode la biodiversidad; constitución de sumideros de carbono y conservación del patrimonio geológico yarqueológico—, y admitiendo que una de las principales amenazas para la conservación de estas funcioneses la urbanización, se debe reconocer no solo la importancia de establecer un sistema más eficaz para laprotección de los suelos, sino también la necesidad de cuestionar el modelo actual de desarrollo urbano yde plantear alternativas.

Bibliografía y fuentes

Lasagabaster Herrarte, Iñaki y Cubero Marcos, José Ignacio2007 «El suelo, ¿un bien público sin protección?»

IeZ Ingurugiroa eta zuzenbidea, número 5, Europar Ikerten Taldea. Bilbao, 2007.

Sáez Hidalgo, Ignacio2008 Derecho público de Castilla y León.

Lex Nova. Valladolid, 2008.

Legislación

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.

Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio de la Comunidad de Castilla y León.

Ley 14/2006, de 4 de diciembre, de modificación de la Ley 10/1998, de ordenación del territorio dela Comunidad de Castilla y León.

Ley 3/2008, de 17 de junio, de directrices esenciales de ordenación del territorio en la Comunidadde Castilla y León.

Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León.

Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla yLeón.


Orden FOM /814/2006 de 20 de abril, por la que se inicia el procedimiento de aprobación de PlanRegional de Ámbito Sectorial sobre Actuaciones Urbanísticas Irregulares.

Plan General de Ordenación Urbana de Ávila; en vigor, aprobado por Orden de la Consejería deFomento 740/2005, de 1 de junio.

Documento de Avance para la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, horizonte 2020; enperiodo de alegaciones (exposición http://www.nuevoplangeneraldeavila.com/).

Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la Conservación de las AvesSilvestres.

Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la Conservación de HábitatsNaturales y de la Fauna y Flora Silvestres.

Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir agarantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y florasilvestres.

Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Información gráfica

Sede Electrónica de la Dirección General del Catastro. Cartografía catastral y ortofotos del PlanNacional de Ortofotografía Aérea del Instituto Geográfico Nacional

IDECyL (Infraestructura de Datos Espaciales de Castilla y León) Ortofotos del visualizador demapas de la Junta de Castilla y León

Otras fuentes

Biblioteca CF+S: ciudades para un futuro más sostenible.

Boletín Oficial de la Provincia de Ávila.

Archivos propios de la Oficina Técnica del Área de Urbanismo, dependiente de la Concejalía deMedio Ambiente, Urbanismo y Patrimonio Histórico del Ayuntamiento de Ávila.

Registro de Licencias del Ayuntamiento de Ávila.

Actas de la Comisión de Urbanismo y Sesión Plenaria del Ayuntamiento de Ávila.

http://www.nuevoplangeneraldeavila.com/

http://habitat.aq.upm.es/

Noticias: la privatización del agua en la Comunidadde Madrid

Rebeca Fernández YunqueraAlejandro Rodríguez Sebastián

Madrid (España), marzo de 2012.

El Gobierno especula: se cierra el grifo del agua pública

Privatización del Canal de Isabel II: el Ayuntamiento de Madrid tendrá el 10%Alejandra Ramón (El Economista, 8 de abril de 2011)

«El Canal de Isabel II está a un paso de firmar el primero de los documentos que darán elpistoletazo de salida a su privatización. Y, además, lo va a hacer por la puerta grande, ya que haconseguido el socio que deseaba tener en la nueva sociedad que gestionará el agua, el Ayuntamientode Madrid.»

Aguirre y Botella aceleran la privatización del Canal de Isabel II para reducir la deudaAgustín Marco (El Confidencial, 1 de febrero de 2012)

«La Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de la capital de España han decidido acelerar laprivatización del Canal de Isabel II. Esperanza Aguirre ha dado orden a sus tres asesores para quevendan hasta el 49 % de la empresa que gestiona el agua de la región, valorada en unos 3.300 millonesde euros. La operación le vendrá especialmente bien al Consistorio que dirige Ana Botella, acuciadopor las deudas. (. . . )

Fuentes próximas a la operación aseguran que el objetivo es tener todo cerrado a finales de marzo,para que la enajenación arranque a la vuelta de Semana Santa, que este año se celebra en los primerosdías de abril. El calendario tentativo llevaría a cerrar la transacción antes del verano, lo cual supondríauna entrada de dinero fresco en las cuentas de la Comunidad —tiene una deuda de 15.100 millones—y, especialmente del Ayuntamiento, que debe casi 7.000 millones.»

La privatización del Canal de Isabel II podría iniciarse «antes de verano»(ABC, 28 de febrero de 2012)

«El vicepresidente del Gobierno regional, Ignacio González, ha anunciado este martes en un chaten ABC.es que es ‘‘muy probable’’ que la privatización del Canal de Isabel II se ponga en marcha‘‘antes de verano’’.

‘‘El proceso está muy avanzado y es muy probable que pueda ponerse en marcha antes del verano,para lo cual tendremos en cuenta también las condiciones del mercado’’, ha asegurado el tambiénpresidente del Canal de Isabel II y secretario general del PP regional.»

Una privatización endiabladaBruno G. Gallo y Tono Calleja (El País, 4 de marzo de 2012)

«Un borrico que tira del arado, un satélite artificial, una hamburguesa con queso o un veraneo enBenidorm pueden ser tasados, son bienes tangibles y, como tales, susceptibles de ser comprados enmercados más o menos sofisticados. No faltará quien se vea tentado de igual forma a colgar etiqueta deprecio a un artefacto social pero, por muchos informes económicos que se esgriman para justificarlo,será imposible ponerlo a la venta sin el consenso de todos aquellos que lo hacen posible. Quien diceartefacto social dice acuerdo político para servir al bien común. O, por resumir, Canal de Isabel II,un asunto intrincado en el que la ideología importa casi tanto como el dinero.»

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http://www.eleconomista.es/interstitial/volver/pymes12/empresas-finanzas/noticias/2973429/04/11/Gallardon-da-el-pistoletazo-de-salida-a-la-privatizacion-del-Canal-de-Isabel-II.html

http://www.elconfidencial.com/economia/2012/02/01/aguirre-y-botella-aceleran-la-privatizacion-del-canal-de-isabel-ii-para-reducir-la-deuda-91858/

http://www.abc.es/20120228/espana/abci-ignacio-gonzalez-abcradio-201202281424.html

http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/03/04/madrid/1330820360_282358.html


Los expertos opinan: razones contra la privatización

Contra la privatización del Canal de Isabel II(Ecologistas en Acción, octubre de 2008)

«La privatización del Canal de Isabel II produciría un empeoramiento de la calidad del serviciode abastecimiento. La gestión del agua conlleva actuaciones ambientales y sociales, que no económi-camente rentables. El hecho de que una empresa privada, cuyo objetivo principal es la obtención debeneficios, gestione un recurso natural limitado y escaso, como es el agua, pondrá en riesgo aspectosambientales que no aportan beneficios. Todo lo relacionado con los aspectos ambientales (caudalesambientales, protección de riveras, depuración de aguas residuales, etc.) quedaría aparcado en lagestión al no resultar económicamente rentable.»

Privatización del Canal de Isabel II. Intereses inmobiliarios(Attac Madrid, diciembre de 2008)

«Ecologistas en Acción sugirió hace algunas semanas que el posible motivo de la privatizaciónpudiera estar en el gran patrimonio de suelo del que dispone el Canal de Isabel II, y los grandesintereses inmobiliarios que este suelo podría despertar. Como podremos apreciar a continuación, laLey de Acompañamiento de los Presupuestos de la Comunidad de Madrid, hecha pública el pasado21 de noviembre por el Gobierno Regional, ha confirmado plenamente nuestras sospechas.»

Guía sobre los diversos aspectos a tener en cuenta en el proceso de privatización del Canal de Isabel II(Plataforma contra la privatización del Canal de Isabel II, julio de 2011)

«Esta guía es un interesante documento sobre la privatización del agua, centrado en el caso delCanal de Isabel II, pero con una perspectiva más amplia: se citan varios casos de privatización yremunicipalización del agua tras la degradación sufrida en manos privadas.»

Presentación sobre la privatización del Canal Isabel II de MadridAsamblea Popular de Tetuán (Rojo y Negro, 2 de febrero de 2012)

«Documento en pdf, realizado por la Comisión de Servicios Públicos de la Asamblea Popular deTetuán del 15M, en la que se revisa la historia y las cualidades del Canal de Isabel II y se analizanlos intereses y las consecuencias de su privatización.»

El pueblo habla: consulta social sobre el agua

Agua de Madrid, ¿de todos?: Consulta social sobre el aguaBea Burgos (Universo Vivo, 2 de marzo de 2012)

«Según Naciones Unidas, el derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de aguasuficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Sin embargomás de 2.000 millones de humanos no tienen acceso a agua limpia. Allí donde sí la tenemos ya hemoscontaminado 9 de cada 10 ríos.»

Mas de 165.000 personas claman contra la privatización del Canal de Isabel II(Plataforma contra la Privatización del CYII, 5 de marzo de 2012)

«La Plataforma contra la Privatización del Canal de Isabel II y el 15M instalaron ayer 319 mesasen 50 municipios de la Comunidad de Madrid para llevar a cabo una consulta ciudadana sobre laprivatización de la empresa pública. Escrutados los votos de 293 mesas, 165.860 personas de las167.710 que votaron se pronunciaron contra la privatización de la empresa pública. Los promotoresde la iniciativa piden a Esperanza Aguirre que lleve a cabo un referéndum vinculante.»

Reflexiones sobre la consulta social del agua en MadridPedro Casas (¡somosmadrid?, 7 de marzo de 2012)

«La consulta social sobre la privatización del agua celebrada el pasado domingo 4 de marzo enla Comunidad de Madrid ha sido un rotundo éxito de movilización. Las características de la misma,con más de 2.000 personas en labores de organización y unas 180.000 que fueron a votar, le confierea la jornada una envergadura hasta ahora desconocida en Madrid, comparable, aunque diferente ensu formato, con las manifestaciones contra la guerra de Irak.»

http://www.ecologistasenaccion.org/article12547.html

http://www.attacmadrid.org/d/10/081208110844_php/F1.pdf

http://plataformacontralaprivatizaciondelcyii.org/xDOCUMENTOS/Gu%C3%ADa%20CYII.pdf

http://www.rojoynegro.info/sites/default/files/CANAL%20DE%20ISABEL%20II-comprimido(2).pdf

http://nuestrouniversovivo.blogspot.com.es/2012/03/agua-de-madrid-de-todos-consulta-social.html

http://plataformacontralaprivatizaciondelcyii.org/xDOCUMENTOS/CONSULTA_POPULAR/NOTADEPRENSA-5-2-2012.htm

http://www.somosmadrid.es/index.php/23-informacin/portada/256-reflexiones-sobre-la-consulta-social-del-agua-en-madrid

Noticias 133

La derecha ataca: intento de desprestigio público a Ladislao Martínez,promotor de la consulta

Un terrateniente al frente de la ‘marea azul’Vicente Ruiz (El Mundo, 4 de marzo de 2012)

«Martínez vive este domingo su gran día. Él ha sido el promotor del referéndum popular contrala privatización del 49 % de la empresa pública del agua madrileño. Más de 300 mesas constituidasen barrios de la capital y municipios de la región darán una opinión apenas simbólica sobre estaoperación.

Pero al margen de esta rebelión del agua, Ladislao Martínez es un activo militante de Izquier-da Anticapitalista. Licenciado en Químicas, ecologista y experto en energía, lleva más de 30 añoscombatiendo a la derecha desde diferentes publicaciones y páginas web.

Sin embargo, sus encendidos ataques contra el capitalismo y a favor de la okupación ‘‘Ocupemoslas calles de todo el Estado’’, decía esta misma semana, contrastan con sus millonarias propiedades.

Entre ellas, destaca un céntrico piso de 134 metros cuadrados en una privilegiada zona de Madrid(. . . ) muy cerca del exclusivo Paseo de la Castellana. (. . . ) Pero es que además, Ladislao Martínezencabeza la participación en la titularidad de un total de cuatro fincas rústicas ubicadas en el munici-pio conquense de Garcinarro, que suman una superficie equivalente a 15 veces el estadio de SantiagoBernabéu (. . . ).»

Manipulaciones por hectáreasIgnacio Escolar (Escolar.net, 5 de marzo de 2012)

«Les presento a Ladislao Martínez, uno de los promotores del referéndum popular que ayer seorganizó en Madrid contra la privatización del Canal de Isabel II. Según el diario El Mundo, Ladislaoes un ‘‘terrateniente’’ con ‘‘millonarias propiedades’’, un ‘‘anticapitalista de mercedes y cubertería deplata’’ que ‘‘tiene fincas del tamaño de 15 Bernabéus’’ y un piso ‘‘en Chamberí pagado al contado’’,‘‘muy cerca del exclusivo Paseo de la Castellana’’.

No caben más mentiras en menos líneas. (. . . )Que la información sobre Ladislao Martínez sea falsa solo es un agravante. La primera manipu-

lación es otra: que alguien sea rico o simplemente tenga el piso pagado no le inhabilita para ser deizquierdas ni para oponerse a la privatización de la empresa de aguas de su ciudad; tampoco paratomar cañas el domingo. Sólo algunas órdenes religiosas hacen voto de pobreza.»

Tras la publicación de la respuesta de Ignacio Escolar al artículo de Vicente Ruiz, el diario ElMundo modificó la introducción de su artículo en su versión digital:

Artículo original (edición impresa)

«Anticapitalismo de Mercedes y cubertería de plata. Así podría resumirse la filosofía de vida de

Ladislao Martínez, el líder de la marea azul, la plataforma que se opone a la privatización del Canal

de Isabel II.»

Artículo modificado (edición digital)

«La filosofía de vida de Ladislao Martínez, el líder de la marea azul, la plataforma que se opone

a la privatización del Canal de Isabel II, contrasta con sus propiedades.»

La oposición responde: políticos y sindicatos se posicionan

La lucha contra la privatización del Canal de Isabel II desembarca en el Parlamento Europeo(Tercera Información, 9 de marzo de 2012)

«Tras el éxito de la consulta popular desarrollada el fin de semana pasado por la Plataforma contrala Privatización del Canal Isabel II, en la que más de 167.000 ciudadanos mostraron su preferenciapor un Canal de Isabel II 100 % público, el eurodiputado de Izquierda Unida, Willy Meyer, se reunióhoy con Pilar Esquinas, miembro de la Comisión Legal de la Plataforma, para construir sinergias ytrabajar en la presentación de una petición ciudadana contra la privatización de la empresa públicamadrileña de agua ante en el Parlamento Europeo (PE).»

http://www.elmundo.es/elmundo/2012/03/04/madrid/1330822542.html

http://www.escolar.net/MT/archives/2012/03/manipulaciones-por-hectareas.html

http://www.escolar.net/wp-content/elmundo-ladislao.png

http://www.elmundo.es/elmundo/2012/03/04/madrid/1330822542.html

http://www.tercerainformacion.es/spip.php?article34708


CCOO pide que se pare la privatización del abastecimiento y saneamiento de agua en España(Tercera Información, 16 de marzo de 2012)

«CCOO ha reclamado al Gobierno de España que paralice los procesos privatizadores de losservicios públicos de abastecimiento y saneamiento que se están llevando a cabo en distintas ciudadesy comunidades autónomas de nuestro país, como es el caso de Jerez o el Canal de Isabel II en Madrid,y recuerda que el agua en un bien público que pertenece a todos y no puede utilizarse como monedade cambio para que se enriquezcan unos pocos.»

PSOE presentará esta semana el recurso contra la privatización del Canal(Europa Press, 27 de marzo de 2012)

«El secretario general del PSM y senador del PSOE por Madrid, Tomás Gómez, ha anunciadoeste martes que a lo largo de esta semana el Grupo Parlamentario Socialista del Senado presentaráun recurso de inconstitucionalidad contra la privatización del Canal de Isabel II y que, para ello,trabajan en promover las 50 ‘firmas’ de los senadores que necesitan.»


http://www.europapress.es/madrid/noticia-psoe-presentara-semana-recurso-inconstitucionalidad-contra-privatizacion-canal-isabel-ii-20120327132127.html

En la Red: Eurovegas y otras islas

Ana Sanz FernándezRebeca Fernández Yunquera

Alejandro Rodriguez SebastiánMadrid (España), marzo de 2012.

Eurovegas

Primeras noticias sobre el proyecto

Una empresa de casinos estadounidense busca abrir otro ‘mini Las Vegas’ en España(Heraldo de Aragón, 17 de febrero de 2011)

«El presidente de ‘Las Vegas Sands’ que explota casinos en Singapur, Macao y en EEUU, confirmaha entablado conversaciones con los gobiernos de varias comunidades autónomas para construir uncomplejo con 20.000 habitaciones y espacios recreativos, así como comerciales.»

Las Vegas en Madrid o BarcelonaYolanda Monge (El País, 18 de febrero de 2011)

«Un operador estadounidense de casinos quiere levantar en España una pequeña versión de la‘capital del juego’. Madrid conoce el proyecto y ‘‘valora’’ varias ubicaciones.»

¿‘‘Euro-Vegas’’ en España? Las Vegas Sands Corp. quiere construir un macro complejo de ocio de 15.000millones de eurosLaura Guillot (El diario del juego, 21 de febrero de 2011)

«Las Vegas Sands Corp. quiere construir un ‘‘Euro-Vegas’’ en España, según anunció su directorgeneral Sheldon Adelson, haciendo alarde de su macro proyecto de 15 mil millones de euros para uncentro turístico con múltiples casinos en Madrid o Barcelona.»

Características del proyecto y sus consecuencias económicas, laborales,fiscales y medioambientales

Dinero opaco para EuroVegasBruno García Gallo (El País, 11 de diciembre de 2011)

El 23 de febrero de 2009, los seis señores del juego de Macao (China) se reunieron en un casino deuno de ellos, el multimillonario Stanley Ho, y acordaron asociarse para «promocionar sus interesescomunes». Al frente de esa sociedad pusieron al propio Stanley Ho, al que un organismo estatalnorteamericano ha relacionado con el crimen organizado en ese país asiático. Unos meses antes, elresponsable de la agencia del juego de Macao, Manuel Neves, explicaba al embajador estadounidenseen Hong Kong (estas ciudades apenas distan 70 kilómetros) que allí operan dos importantes gruposcriminales de las llamadas triadas, 14k y Shui Fong. Neves pronosticaba además que los ingresos deestas mafias caerían en 2009 en la misma línea que los derivados del juego en Macao, «relacionandode esta forma implícitamente» triadas y casinos.

Leyes a medida para la capital del juegoBruno García Gallo (El País, 12 de diciembre de 2011)

«El magnate estadounidense Sheldon Adelson lleva buscando desde hace casi dos años la ubicaciónperfecta para plantar la cuarta pata de su imperio mundial. Tras abrir casinos en Las Vegas (EstadosUnidos), Singapur y Macao (China), puso sus ojos en el sur de Europa, y comenzó a cortejar aBarcelona y Madrid. Es en la capital donde, aparentemente, las negociaciones están más avanzadas.»

Contra la crisis, más crisis: la fórmula del macrocasino en Madrid(Ecologistas en Acción, 30 de enero de 2012)

«Frente a la posibilidad de instalar en la Comunidad de Madrid el mega proyecto de turismo,ocio y juego Las Vegas Madrid, Ecologistas en Acción denuncia los impactos económicos, sociales ymedioambientales derivados del mismo.»

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http://www.heraldo.es/noticias/una_empresa_casinos_estadounidense_busca_abrir_mini_las_vegas_espana.html

http://sociedad.elpais.com/sociedad/2011/02/18/actualidad/1297983615_850215.html

http://eldiario.deljuego.com.ar/submenuanalisisdelsector/538-iqeuro-vegasq-en-espana-las-vegas-sands-corp-quiere-construir-un-macro-complejo-de-ocio-de-15000-millones-de-euros.html

http://elpais.com/diario/2011/12/11/madrid/1323606259_850215.html




EuroVegas (I) —Learning from Las Vegas. Algunos mitos sobre el ludosarrollo local(La Trama Urbana, 27 de febrero de 2012)

«Creemos que es importante considerar algunas cuestiones básicas sobre Las Vegas (Nevada,EEUU), ya que es el modelo económico en el que se inspira el proyecto que se propone en Barcelona.Sin querer hacer un análisis exhaustivo de todos los elementos a tener en cuenta para un proyecto deeste tipo, presentamos aquí algunos de los grandes mitos sobre Las Vegas en relación a los posiblebeneficios que podría tener la EuroVegas. El objetivo es añadir elementos al debate para tener clarocuál es la decisión que se toma y cuáles pueden ser sus consecuencias.»

Els terrenys agrícoles on es vol fer Eurovegas, un equipament estratègic per la seguretat alimentària(Ecologistas en Acción, 27 de febrero de 2012)

«El Delta del Llobregat és un dels tres punts més fèrtils de tota la conca mediterrània, juntamentamb els deltes del Nil i de l’Ebre. Les zones conreables del Delta suposen unes 2.930 ha, del total de4.708 del conjunt de la comarca. Destaca un gran dinamisme del sector que, gràcies a una pagesiaabocada a la seva feina, treu el màxim profit de les condicions excepcionals del Delta per a practicaruna agricultura intensiva de regadiu altament productiva, destacant per la producció d’hortalisses ifruita.»

Montoro: las normas son ‘‘revisables’’ para atraer inversiones como Eurovegas(Europa Press, 28 de marzo de 2012)

«El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, ha afirmado durante la sesión de control al Gobiernoen el Pleno del Congreso que las normas españolas son ‘‘claras’’ pero ‘‘revisables en un futuro’’, sies necesario, para atraer inversiones que creen puestos de trabajo, como es el caso del proyecto deconstrucción del macrocomplejo de ocio conocido como Eurovegas, que podría implantarse en laComunidad de Madrid o en Cataluña.»

Se barajan varias ubicaciones en Madrid y en Barcelona

Madrid

La Comunidad está en conversaciones ‘‘avanzadas’’ con Sheldon Adelson para acoger una "gran ciudadde congresos y ocio"(El Mundo, 2 de noviembre de 2011)

«El vicepresidente del Gobierno regional, Ignacio González, ha explicado este miércoles que laComunidad de Madrid está en conversaciones ‘‘avanzadas’’ con el Gobierno central y con el inversoramericano Sheldon Adelson, para acoger en la región una ‘‘gran ciudad de congresos y ocio’’ quegeneraría la creación de 50.000 puestos de trabajo directos.»

Sorprendente ofrecimiento municipal para albergar Eurovegas(Ecologistas en Acción, 2 de febrero de 2012)

«Ecologistas en Acción considera sorprendente que varios ayuntamientos de la Comunidad deMadrid se hayan ofrecido para albergar el macroproyecto de Las Vegas-Madrid. Esta circunstanciaevidencia dos cuestiones muy preocupantes. Por una parte, los ayuntamientos apoyan la explotaciónlaboral que supondría admitir los cambios normativos solicitados por el magnate americano. Porotro lado cuentan con enormes bolsas de suelo urbanizable, actualmente sin uso, que se reclasificaronutilizando argumentos falsos como la necesidad de viviendas.»

No a la instalación de Eurovegas en Navalcarnero(Ecologistas en Acción, 1 de marzo de 2012)

«Aunque Ecologistas en Acción del Suroeste de Madrid se niega a la implantación del complejohotelero y macro casino Eurovegas en cualquier población de la Comunidad de Madrid y Cataluña,ve especialmente incomprensible la postulación de Navalcarnero a dicho despropósito.»

http://latramaurbana.net/2012/02/27/editorial-2-eurovegas-i-learning-from-las-vegas-alguns-mites-sobre-el-desenludopament-local-catata-castellano/


http://www.europapress.es/economia/noticia-montoro-normas-son-revisables-atraer-inversiones-eurovegas-20120328094826.html

http://www.europapress.es/madrid/noticia-comunidad-conversaciones-avanzadas-sheldon-adelson-acoger-gran-ciudad-congresos-ocio-20111102115436.html



En la Red 137

No a Las Vegas en Alcorcón(Ecologistas en Acción, 16 de enero de 2012)

«Ante las recientes declaraciones por parte del alcalde popular de Alcorcón, David Pérez, en lasque respalda el interés de Las Vegas Sands por instalar su empresa de casinos en el municipioVentananueva, la plataforma ciudadana Stop Distrito Norte, de la que es integrante Ecologistas en Acción delSuroeste de Madrid, no puede más que mostrar su oposición a un nuevo y desesperado intento porllevar a buen puerto el macroproyecto especulativo que es la urbanización del norte del municipio,proyecto que dejaría al municipio sin suelo no urbanizado agotando su capacidad de ensanche y a suvez acabaría con destacados valores naturales (retamar, reductos de encinas,¿) sin resolver de raíz elproblema de acceso a una vivienda.»

El Pleno ‘tumba’ el ofrecimiento del alcalde de ceder terreno municipal para acoger Euro Vegas(La Vanguardia, 14 de febrero de 2012)

«El Pleno del Ayuntamiento de Leganés ha aprobado este martes —con los votos a favor de ‘Uniónpor Leganés’ (ULEG), PSOE e IU, y la oposición del PP— desautorizar al alcalde, Jesús Gómez (PP),por su ofrecimiento a la Comunidad de Madrid de terrenos anexos en La Fortuna para optar a acogerel proyecto de un magnate estadounidense conocido como Euro Vegas.»

Barcelona

Mas-Colell viajó a Las Vegas en noviembre para negociar el casinoLluís Pellicer y Clara Blanchar (El País, 25 de enero de 2012)

«Madrid no está sola en la puja por captar el gran complejo de casinos que el magnate estadouni-dense Sheldon Adelson quiere abrir en el sur de Europa. El consejero de Economía y Conocimiento,Andreu Mas-Colell, realizó el pasado mes de noviembre un viaje relámpago, de menos de 72, horas aLas Vegas (EEUU) para entrevistarse con el presidente de Las Vegas Sands Corporation. La visita,según explicaron fuentes del Ejecutivo catalán, sirvió para que el consejero conociera de primera manoel proyecto y evaluara el interés de la compañía por instalarse en Barcelona.»

El Prat rechaza acoger un proyecto vinculado a ‘‘juego, drogas y prostitución’’María Jesús Ibáñez (El Periódico, 15 de febrero de 2012)

«El alcalde de El Prat de Llobregat, Lluís Tejedor (ICV), ha rechazado tajantemente la posibilidadde que la ciudad acoja el complejo de ocio Eurovegas, mientras que la alcaldesa de Montcada i Reixac,Maria Elena Pérez (PSC) y el de Gavà, Joaquim Balsera (PSC), han mostrado su disposición a, almenos, escuchar la oferta que pueda hacerles llegar el grupo inversor Las Vegas Sands Corp.»

Eurovegas, un ‘‘tumor maligne’’ al cor de l’àrea metropolitana de Barcelona(Ecologistes en Acció, 17 de febrero de 2012)

«El grup ecologista Les Agulles-Ecologistes en Acció del Baix Llobregat mostra la seva granpreocupació per l’interès de la Generalitat en aquest projecte del multimilionari nord-americà SheldonAdelson, que en cas de fer-se realitat significaria no només aixecar una ‘‘nova ciutat’’ a la comarcasinó crear una illa fora de la llei.»

Se alzan voces críticas contra el proyecto

Capitalismo de CasinoIgnacio Escolar (Escolar.net, 25 de enero de 2012)

«Imaginen que soy un inversor multimillonario. Imaginen que me planto con mi puro, mi chequeray mi sombrero de chistera en Francia, o en Alemania, o en cualquier otro país civilizado de esos quese supone queremos imitar. Imaginen que —como buen empresario ‘‘liberal’’— busco apoyo y dineropúblico para montar mi negocio privado: una docena de casinos con sus hoteles y sus campos de golf;un Las Vegas en el arrabal de Europa; un paraíso fiscal.»


http://www.lavanguardia.com/local/madrid/20120214/54254339934/el-pleno-tumba-el-ofrecimiento-del-alcalde-de-ceder-terreno-municipal-para-acoger-euro-vegas.html

http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/01/25/catalunya/1327519897_065546.html

http://www.elperiodico.com/es/noticias/sociedad/alcalde-prat-rechaza-proyecto-eurovegas-1417843


http://www.escolar.net/MT/archives/2012/01/capitalimo-de-casino.html


¡Hagan juego, señores!Miguel Ángel Aguilar (El País, 27 de febrero de 2012)

«Desde ‘‘¡Bienvenido mister Marshall!’’, la sucesión de timos en macro proyectos se ha disparado(. . . ) Mister Adelson quiere que se le conceda un limbo legal donde quede exento de cumplir lalegislación vigente en materias como tabaco, extranjería, menores, prostitución, blanqueo de dinero,urbanismo y otras cuestiones.»

Participa en la reflexión para decidir la posición pública de e-cristians en referencia a Eurovegas(E-cristians, 29 de febrero de 2012)

«La forma acelerada, como una carrera entre Madrid y Barcelona, y la falta de datos no hace po-sible a la sociedad civil y a sus entidades una correcta evaluación, un análisis coste/beneficio que sitúetodos los elementos, o al menos los más determinantes en un marco de racionalidad. También debeconsiderarse en plena crisis económica que se afirma, y compartimos que tiene raíces morales, cuálesson los principios, los criterios ¿guía- con los que queremos que la política, nuestros representantesactúen para hacer frente a las dos crisis, actitud necesaria para salir de ella lo menos malparadosposibles como personas.»

¿Ayudas para el nuevo casino en Madrid? No, gracias(Nada es gratis, 27 de enero de 2012)

«Estos últimos días hemos visto flotar en la prensa distintas informaciones sobre la intención deSheldon Adelson de montar un mega-casino en Madrid. La presidenta de la Comunidad, EsperanzaAguirre, ha manifestado su predisposición hacia el tema y ha propuesto cambiar la legislación parapermitir que este complejo salga adelante y facilitar la cooperación de las administraciones públicasen tal empeño.»

Eurovegas: ¿crear empleo a cualquier precio? [Eurovegas: crear ocupació a qualsevol preu?](Justícia i Pau, 20 de marzo de 2012)

«Por este motivo, queremos expresar nuestra gran preocupación ante el proyecto de inversiónempresarial conocido por ‘‘Eurovegas’’, al que el Gobierno de la Generalitat parece decidido a apoyar,para que se instale en Cataluña. [Per aquest motiu, volem expressar la nostra greu preocupació davantdel projecte d’inversió empresarial conegut per ‘‘Eurovegas’’, al qual el Govern de la Generalitatsembla decidit a donar suport, per tal que s’instal·li a Catalunya.]»

Rechazo al proyecto Las Vegas en Madrid(Ecologistas en Acción, 24 de enero de 2012)

«Ecologistas en Acción de la Comunidad de Madrid considera aberrante y un insulto a los ciuda-danos la construcción de Las Vegas de Madrid y que la Presidenta Autonómica diga que las modifi-caciones en la legislación que reclama el promotor del proyecto podrán ser ‘‘del tipo que sean’’ todopara conseguir que el proyecto se instale en la Comunidad.»

El alma del megacasino, investigado por corrupciónF. Fafatale (Diagonal, 22 de febrero de 2012)

«Sheldon Adelson, magnate del juego al que Esperanza Aguirre baraja dar barra libre para levantarun megacasino a imagen y semejanza de Las Vegas en Madrid, está bajo sospecha en EE UU porviolar presuntamente la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero y mantener conexiones con elcrimen organizado, informa Reuters.»

Saviano, autor de Gomorra, vincula Eurovegas a la mafia(Preferente.com, 23 de febrero de 2012)

«‘‘Si aprueban el Eurovegas (Las Vegas de la UE), Cataluña se convertiría oficialmente en elcentro de reciclaje mafioso de Occidente’’. Con este tuit, el periodista y escritor italiano RobertoSaviano, autor del polémico libro Gomorra, ha lanzado desde la red su opinión sobre el proyecto delmultimillonario Sheldon Adelson para levantar un macrocomplejo de casinos, hoteles y campos degolf en Europa.»

http://politica.elpais.com/politica/2012/02/27/actualidad/1330372212_290537.html

http://www.e-cristians.com/noticias/9496-participa-en-la-reflexion-para-decidir-la-posicion-publica-de-e-cristians-en-referencia-a-eurovegas/

http://www.fedeablogs.net/economia/?p=17899

http://www.justiciaipau.org/noticies.ca.shtml?x=11706


http://diagonalperiodico.net/El-alma-del-megacasino-investigado.html

http://www.preferente.com/la-chispa/saviano-autor-de-%E2%80%98gomorra%E2%80%99-relaciona-eurovegas-con-la-mafia-206758.html

En la Red 139

España: la controversia por ‘Eurovegas’(Estudios de Política Exterior, 20 de marzo de 2012)

«La salida de la crisis implica para España defender nuevos modelos de desarrollo que superenesquemas del siglo XIX. El capitalismo de casino que propone Adelson parece más adecuado paraenclaves opacos, como Macao o Singapur, que para capitales europeas abiertas como Madrid y Bar-celona. Si España quiere pujar por una economía abierta, transparente y sólida, no debería dejarseembarcar en apuestas que prometen dinero rápido, fácil y dudoso. Ya se sabe que en los casinossiempre gana la banca.»

EQUO reclama a la UE que investigue las negociaciones entre el Gobierno del Estado, el regional deMadrid y los promotores de Eurovegas(Equo)

«EQUO ha presentado un escrito ante la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, denun-ciando el caso de ‘‘Eurovegas’’, después de que delegaciones de Cataluña y Madrid se desplazaraneste fin de semana a Las Vegas, para ¿venderse¿ ante el magnate Sheldon Adelson, promotor de estemacro proyecto de casinos.»

Técnicos de Hacienda ven en Eurovegas un ‘‘foco de blanqueo de capitales’’(Europa Press, 3 de abril)

«El colectivo de técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha) denuncia que el proyecto Eurovegasque estudia instalar en Barcelona o Madrid un macrocomplejo del juego constituirá un ‘‘foco deblanqueo de capitales como cualquier otro paraíso fiscal’’.»

Willy Meyer alerta a la Comisión Europea del ‘disparate’ que supone construir Eurovegas en el BajoLlobregat(Crónica de Aragón, 2 de marzo de 2012)

«El eurodiputado de Izquierda Unida, Willy Meyer, trasladó a la Comisión Europea su preocu-pación por las intenciones de la Generalitat de Catalunya de posibilitar y participar en la puesta enmarcha del proyecto EuroVegas en la comarca del Bajo de Llobregat.»

Con Eurovegas no se juegaHugo Martínez Abarca (Quien mucho abarca, 3 de abril de 2012)

«Si ya el ladrillo fue un imán para corruptos y mafiosos, el proyecto de Eurovegas no es otracosa que llevar a un extremo lo más podrido del sistema que nos trajo a esta crisis. Supone seguirrenunciando a producir cosas para insistir en el modelo basado en mover el dinero de un lado a otrogenerando la ilusión de que el dinero crece al moverse y que algo caerá a quienes miran cómo semueve.»

El cerebro del complejo de juego Eurovegas, que se disputan Cataluña y Madrid, recauda dinero paracurar a los ludópatas que generaJorge de Lorenzo (La Celosía)

«Andrew Tottenham, brazo derecho del judío americano Sheldon Adelson (. . . ) llegado a nuestropaís a vender la bondad de un mini-Las Vegas (la ciudad del pecado como se la conoce popularmenteen Estados Unidos), ha sido presidente de la Great Foundation, una entidad benéfica domiciliada en elReino Unido, cuyo objetivo es recaudar millones de libras para favorecer el juego responsable; en otraspalabras, dicha fundación se ha creado para ayudar a prevenir la ludopatía o tratar de desintoxicara los adictos al juego.»

Madrid vs Barcelona, un nuevo retoGustavo Duch (Palabre-ando, 18 de abril de 2012)

«Pues sí, cuestionemos ¿falsos progresistas o falso progreso? Porque más y más rascacielos parajugar a tocar el cielo es progresar a peor. Lo sabemos, científicamente está probado que el crecimientoperpetuo sólo lleva al abismo. Cuando las visiones más visionarias (y el sentido común con mássentido) nos presenta alternativas al crecimiento sin ton ni son, Madrid y Barcelona se ciegan poruna inversión al estilo del Viejo Oeste. Cuando el ciclo capitalista está acabando, Madrid y Barcelonaquieren ser su capital, sin entender que la agraciada será un simple cementerio.»

http://www.politicaexterior.com/archives/12752

http://www.equova.org/2012/04/equo-reclama-a-la-ue-que-investigue-las-negociaciones-entre-el-gobierno-del-estado-el-regional-de-madrid-y-los-promotores-de-eurovegas/

http://www.europapress.es/madrid/noticia-gestha-denuncia-eurovegas-sera-foco-blanqueo-capitales-cualquier-otro-paraiso-fiscal-20120403092732.html

http://www.cronicadearagon.es/wordpress/?p=27818

http://blogs.tercerainformacion.es/iiirepublica/2012/04/03/con-eurovegas-no-se-juega/

http://www.lacelosia.com/el-cerebro-del-complejo-de-ocio-eurovegas-que-se-disputan-cataluna-y-madrid-recauda-dinero-para-curar-a-los-adictos-al-juego/

http://gustavoduch.wordpress.com/2012/04/18/madrid-vs-barcelona-un-nuevo-reto/


Se consolidan las Plataformas ‘‘Eurovegas No’’ y ‘‘Aturem Eurovegas’’

‘‘Eurovegas NO’’(Blog ‘‘Eurovegas NO’’)

«Manifestamos nuestra total oposición a la instalación del Proyecto de juego, ocio y turismoEurovegas en Madrid, Cataluña o cualquier otra parte, y a las exigencias del inversor transnacionalque crearían un ‘‘estado de excepción’’ en materia fiscal, laboral, medioambiental y legislativa paraeste macro complejo.»

‘‘Aturem Eurovegas’’(Aturem Eurovegas. Salvem el Delta del Llobregat)

«Som un grup d’entitats i ciutadans/es que tenim en comú la preocupació per l’amenaça de laconstrucció d’un macrocomplex d’oci i joc a Catalunya, concretament al Delta del Llobregat, queestà negociant el Govern i la companyia Las Vegas Sands Co.»

Eurovegas: no al chantaje del empleo ni en Madrid ni en Cataluña(3i Tercera Información, 14 de marzo de 2012)

«Esta mañana en rueda de prensa, la Plataforma Eurovegas No ha mostrado su total oposicióna la instalación del Proyecto de juego, ocio y turismo Eurovegas en Madrid, Cataluña o cualquierotro lugar porque la construcción de este macrocomplejo ‘‘no es sinónimo de prosperidad sino deprecariedad laboral, injusticia fiscal, destrucción ambiental y desigualdad social’’. La PlataformaEurovegas No exige que se promueva un modelo productivo y de consumo medioambientalmentesostenible y socialmente justo.»

La plataforma ‘Eurovegas No’ se opone a la instalación del macrocomplejo en España(El Economista, 14 de marzo de 2012)

«La Plataforma ‘Eurovegas No’ ha rechazado totalmente este miércoles el proyecto de ocio y juegodel empresario Sheldon Adelson en España, al entender que se trata de una iniciativa que ‘‘viola losderechos constitucionales’’ y que, además, va a fomentar la ‘‘temporalidad’’ en el empleo y creará un‘‘estado de excepción en materia fiscal, laboral, medioambiental y legislativa’’.»

En la prensa internacional

Las Vegas Sands denies racial discrimination allegationsSteve Green (Vegasinc.com, 28 de octubre de 2011)

«Calling itself a ‘‘exemplary employer and an upstanding corporate citizen,’’ hotel and casinogiant Las Vegas Sands Corp. on Friday denied allegations in a lawsuit that three elite executivesecurity officers were not promoted because they are black.»

The criminal probe of Sheldon Adelson’s casino empirePeter Henderson y James Pomfret (Reuters, 8 de febrero de 2012)

«Probes by the Department of Justice and the Securities and Exchange Commission focus on thecasino company’s operations in Macau, the world’s biggest gambling hub, court documents show. Aformer executive in Adelson’s empire, whose allegations are believed to be central to the probe, citespotential illegal dealings with a public official, as well as a tie to an organized crime figure. (That linkwas first reported by Reuters in a 2010 special report: High-rollers, triads and a Las Vegas giant.»

‘Eurovegas No’ citizens group opposes Las Vegas-style casino(The Australian, 14 de marzo de 2012)

«A new citizens group unveiled yesterday has vowed to fight plans by a US gaming giant to builda Las Vegas-style casino strip in Spain that promises to create over 250,000 jobs.»

Divisions over ‘Eurovegas’ plan for SpainMiles Johnson (Financial Times, 9 de abril de 2012)

«For Eurovegas No, one of these groups, the project represents a return to the ethos of Spain’sbuild-it-high property bubble that has wreaked such damage since its implosion three years ago.»

http://eurovegasno.blogspot.com.es/

http://aturemeurovegas.wordpress.com/manifest/


http://www.eleconomista.es/espana/noticias/3819513/03/12/2/Varias-organizaciones-y-sindicatos-crean-la-plataforma-Eurovegas-NO-para-oponerse-a-excepciones-fiscales-o-laborales.html

http://www.vegasinc.com/news/2011/oct/28/las-vegas-sands-denies-discrimination-allegations/

http://www.reuters.com/article/2012/02/08/us-usa-campaign-adelson-idUSTRE8172DS20120208

http://www.theaustralian.com.au/travel/news/eurovegas-no-citizens-group-opposes-las-vegas-style-casio-build/story-e6frg8ro-1226299996400

http://www.ft.com/cms/s/0/7e05513c-7e60-11e1-b20a-00144feab49a.html#axzz1rig3VHNd

En la Red 141

Continúan las negociaciones y la pugna entre Madrid y Barcelona

El 96% de Eurovegas es producto turístico, según Mas(El Preferente, 23 de febrero de 2012)

«El presidente de la Generalitat de Cataluña, Artur Mas, ha insistido en su apuesta por el proyectoEurovegas como vía para convertir Barcelona en ‘‘el principal destino turístico’’ de la Unión Europea,algo que para él ‘‘no es ninguna tontería’’. En una entrevista concedida a la emisora Radio Teletaxi,el mandatario catalán ha defendido que solo entre un 2 % y un 4 % de la superficie del complejo deocio estará ocupado por casinos y, el resto, será para ‘‘hoteles, centros de convenciones, palacios decongresos, spa, restaurantes y centros comerciales’’.»

Eurovegas: por un puñado de dólaresBruno Pérez (Las Provincias, 1 de abril de 2012)

«Pero el proyecto tiene otra cara, que no es precisamente vistosa: una serie de exigencias muydifíciles de cumplir. Según distintas fuentes, el magnate estaría planteando una auténtica enmiendaa la totalidad al ordenamiento jurídico español, con peticiones que obligarían a cambiar decenas deleyes estatales, autonómicas y locales e incluso alguna directiva europea. Sus pretensiones van desdepermitir fumar en el interior de sus casinos o habilitar el acceso a menores, hasta relajar la legislaciónsobre blanqueo de capitales, obtener una exención casi total de sus obligaciones fiscales y laborales,sin olvidar una dotación de infraestructuras que obligaría a canalizar toda la inversión pública delfuturo destino del complejo a garantizar sus comunicaciones.»

Eurovegas se acerca a Madrid por los límites urbanísticos de BarcelonaMiquel Noguer (El País, 1 de abril de 2012)

«La proximidad al aeropuerto de Barcelona de los terrenos que Cataluña ha puesto a disposicióndel proyecto Eurovegas ha acabado por convertirse en un problema más que en un incentivo paraatraer el macrocomplejo de juego y ocio del magnate estadounidense Sheldon Adelson.»

Pugna por el Eurovegas(Las Provincias, 2 de abril de 2012)

«El propietario de Las Vegas Sands, Sheldon Adelson, ha asegurado que tanto Barcelona comoMadrid tienen sus ‘‘diferentes ventajas’’ para ubicar el megacomplejo de ocio y congresos Eurovegas, yque le gustan ambas ciudades por igual. Tras reunirse este fin de semana en Las Vegas con delegacionesde los gobiernos catalán y madrileño, el magnate ha señalado en declaraciones a TV3 y CatalunyaRàdio que todavía desconoce dónde se construirá el megacomplejo, pero que será ‘‘donde haya buenacomida’’. Asimismo, ha avanzado que la decisión se podría saber en un mes y medio después de quese reúna el consejo de administración de Las Vegas Sands.»

Disney, Eurovegas, el mayor burdel de Europa y 200.000 puestos de trabajoFederico Marín Bellón (ABC, 5 de abril de 2012)

«Cuantas más páginas se publican sobre Eurovegas, menos sabemos sobre el proyecto, aunquehemos podido constatar que defensores y detractores son incapaces de quitarse el velo partidistao regional (ni siquiera ideológico). Ambos bandos serían capaces de sostener la postura opuesta sigobierno y oposición se intercambiaran las sillas. Nadie parece interesado en plantear el debate converdadero interés por estudiar la conveniencia de recibir con alegría los negocios de Sheldon Adelson.»

Eurovegas depende del precio del suelo y del veto al trabajoBruno García Gallo (El País, 12 de abril de 2012)

«En otoño, Adelson quería que se cambiara el Estatuto de los Trabajadores para relajar la ‘‘rigidezde los convenios colectivos’’, y la Ley de Extranjería para tener ‘‘un trato preferente’’. Además, pedíados años de exención en las cuotas de la Seguridad Social. ‘‘Creía que el sistema español era muyrígido y caro pero, tras explicarle la reforma laboral del Gobierno, el tema quedó zanjado’’, aseguraGarcía-Legaz. ‘‘Incluso dĳo que el nuevo sistema era mejor que el que tiene en Estados Unidos’’.»

http://www.preferente.com/noticias-turismo-destinos/el-96-de-eurovegas-es-producto-turistico-segun-mas-206760.html

http://www.lasprovincias.es/20120401/economia/casino-vegas-madrid-barcelona-201204011012.html

http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/04/01/catalunya/1333313010_077864.html

http://www.lasprovincias.es/rc/20120402/economia/pugna-eurovegas-201204021711.html

http://www.abc.es/blogs/poker-ajedrez/public/post/disney-eurovegas-el-mayor-burdel-de-europa-y-200000-puestos-de-trabajo-11951.asp



Proyectos similares: la crónica de una muerte anunciada

Gran Scala, o la feria de los horroresJosé Luis Trasobares Gavín (el Periódico, 25 de octubre de 2009)

«Qué más habrá de suceder para que el Gobierno aragonés rompa las relaciones con InternationalLeisure Development (ILD) y admita que lo de Gran Scala fue una idea absurda e imposible através de la cual unos cuantos espabilados quisieron (y aún están en ello) pegar el pelotazo del siglo?¿Qué clase de suceso, de oscuridad, de tragedia, de chanchullo? ¿Qué delirio, qué exageración, quémamarrachada... qué supuesto llevaría al Aragón oficial ha reconocer la más grande metedura de pataque recuerdan los anales?»

¿Esto es todo, amigos?Jerónimo Andreu (El País, 6 de abril de 2012)

«Hace 10 años el mundo era un lugar más amable. El futuro parecía sólido como el ladrillo, ylos héroes encargados de salvar Madrid eran dibujos animados en lugar de dueños de casinos. Hace10 años el presidente de la Comunidad era un invitado de honor en las fiestas de Piolín (hay fotospara probarlo) y no encolerizaba a las feministas cada vez que hablaba. Hoy hace exactamente 10años, Alberto Ruiz-Gallardón pulsaba el botón de un mando a distancia de juguete para inaugurarel Parque Warner en San Martín de la Vega, el que iba a ser su gran legado en la Comunidad, laestrella de su modelo de crecimiento.»

Eurovegas mira hacia un modelo en quiebraDavid Alandete (El País, 8 de abril de 2012)

«Los Gobiernos de Madrid y Cataluña pugnan por ser el nuevo Las Vegas mientras Las Vegastrata de huir de sí misma. Líder de Estados Unidos en desempleo, en ejecuciones hipotecarias y enpropiedades tasadas por debajo del valor de su hipoteca, el Estado de Nevada, que comprende los doscentros de juego y turismo de Las Vegas y Reno, busca desesperadamente nuevas vías de diversificacióneconómica, que le permitan salir de un modelo estancado, prisionero de la construcción y los servicios,dos de los sectores más afectados por la crisis.»

Otras zonas francas en el mundo

Zonas francas: ‘‘islas’’ libres de impuestos

¿Qué es una Zona Franca?IC (Pymes y Autónomos, 22 de mayo de 2009)

«Resumiéndolo de un modo burdo, pero bastante ilustrativo, diríamos que son partes del territorio(. . . ) en los que virtualmente, y a pesar de la definición un tanto enrevesada, se estaría fuera delterritorio comunitario. Las mercancías que allí entran es como si no hubiesen entrado en territoriocomunitario, y como consecuencia, cuando salen, otro tanto. Dichas mercancías no se ven sometidasa los aranceles aduaneros, a los impuestos ordinarios que rigen en el interior ni, en general, a otrotipo de normativas que regulen la importación o exportación de determinados productos. Digamosque son zonas que, siendo territorio comunitario, no lo son a esos efectos.»

Una empresa creará una zona franca en Marruecos para acabar con el comercio ilegal entre Ceuta y elpaís alauita(ABC, 7 de agosto de 2001)

«Una empresa pública de los Emiratos Arabes, denominada OYebelali Free-Zone Authorithy, haalcanzado un acuerdo con el Gobierno marroquí para poner en marcha una zona franca en Castillejos—una población situada a unos dos kilómetros de Ceuta—, con la que pretende potenciar un mercadoque actualmente tiene una conexión directa con la Ciudad Autónoma, a través de la frontera delTarajal, y acabar con el comercio ilegal.»

Barcelona creará una zona franca para atraer empresas en el 22@(Europa Press, 22 de marzo de 2012)

«El Ayuntamiento de Barcelona creará una zona franca para empresas en el distrito tecnológico22@ para atraer empresas y proyectos innovadores, ofreciéndoles incentivos y facilidades fiscales paraincentivar la actividad económica en la ciudad.»

http://www.elperiodicodearagon.com/noticias/aragon/gran-scala-o-feria-de-los-horrores_533678.html


http://economia.elpais.com/economia/2012/04/07/actualidad/1333822781_311435.html

http://www.pymesyautonomos.com/fiscalidad-y-contabilidad/que-es-una-zona-franca

http://www.abc.es/hemeroteca/historico-07-08-2001/abc/Economia/una-empresa-creara-una-zona-franca-en-marruecos-para-acabar-con-el-comercio-ilegal-entre-ceuta-y-el-pais-alauita_38955.html

http://www.europapress.es/catalunya/noticia-barcelona-creara-zona-franca-atraer-empresas-22-incentivos-fiscales-20120322120124.html

En la Red 143

Paraísos fiscales: evasión financiera a gran escala

Sociedades offshore — el paraíso fiscal por definición(Paraíso Fiscal)

«Se califica de paraíso fiscal a aquel territorio o Estado donde ciertos impuestos son muy bajos ono existen. Entre los existentes, diferentes jurisdicciones tienden a ser paraíso para distintos tipos deimpuestos y para diferentes categorías de personas y compañías. Estos pequeños países acumulan uncuarto de la riqueza privada de todo el mundo, según el FMI.»

Crear una empresa offshore — Paraíso fiscal — Sociedades offshore(Las Sociedades Offshore)

«En este blog encontrará información de cómo crear una empresa offshore en un paraíso fiscallibre de impuestos y además tendrá noticias sobre las sociedades offshore y los paraísos fiscales.»

Paraísos fiscales en la globalización financieraAlberto Garzón Espinosa (Historia Actual, 15 de octubre de 2011)

«Los paraísos fiscales son espacios financieros caracterizados ante todo por su baja o nula tri-butación. En este artículo examinaremos con detalle el uso de los mismos por parte de los agenteseconómicos, centrándonos especialmente en los bancos y los fondos de inversión colectiva. No obstan-te, como elementos clave de un nuevo contexto financiero los paraísos fiscales han tenido un papelfundamental en la gestación y expansión de todas las crisis financieras recientes, razón por la cualtambién estudiaremos las consecuencias que la existencia misma de los paraísos fiscales tiene sobre laeconomía y el sistema financiero.»

Estrategias frente a los paraísos fiscalesJuan Hernández Vigueras (Attac Acordem, 6 de enero de 2012)

«El creciente entorno crítico global ha motivado que la cumbre del G-20 en Cannes haya activadoel tema de los llamados paraísos fiscales, aunque sin acuerdo alguno para su eliminación. Eso sí:ha ‘‘descubierto’’ que Suiza y Luxemburgo tienen legislaciones fiscales deficientes (es decir, siguensiendo los paraísos fiscales que son para la opinión pública) y se incluyen entre las 11 jurisdiccionesidentificadas con serias ‘‘deficiencias’’, casi todas de escasa relevancia financiera como Antigua yBarbuda, Barbados, Botswana, Brunei, Panamá, Seychelles, Trinidad y Tobago, Uruguay y Vanuatu,de las 59 jurisdicciones examinadas por el Foro Global de Tributación, un organismo ligado a laOCDE.»

Andorra deja de ser un paraíso fiscal para España(La Vanguardia, 10 de febrero de 2011)

«El Principado de Andorra ha dejado hoy de ser considerado como un paraíso fiscal para lasautoridades españolas, después de la entrada en vigor del acuerdo de intercambio de informaciónfiscal entre España y el Principado.

El tratado entre los dos países, suscrito el 14 de enero del 2010 entre la vicepresidenta económicadel Gobierno, Elena Salgado, y el jefe de Gobierno de Andorra, Jaume Bartumeu, permitirá obtenerinformación de las cuentas bancarias cuando haya una investigación judicial fiscal abierta.»

Internet: zona franca sin fronteras

Internet como paraíso fiscalAlicia González (El País, 19 de octubre de 2011)

«‘‘Con el comercio electrónico caen las fronteras y los beneficios tradicionales de la soberaníanacional. Eso tiene ventajas e inconvenientes a la hora de delimitar la fiscalidad, con las consiguientesconsecuencias para las arcas públicas’’, asegura Agustín Madrid, catedrático de Derecho Mercantil dela Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla. Jesús Ramos, profesor de derecho financiero y tributariode la misma universidad reconoce que ‘‘existe un convencimiento bastante generalizado de que elcomercio electrónico se ha convertido en un agujero negro de defraudación de muy difícil control paralas Administraciones fiscales nacionales. Las operaciones realizadas en este campo estarían escapandoa la tributación efectiva por el IVA, con el consiguiente daño a los ingresos públicos de la Haciendapública’’.»

http://www.paraiso-fiscal.com/

http://lassociedadesoffshore.blogspot.com.es/

http://dialnet.unirioja.es/servlet/fichero_articulo?codigo=3747105

http://www.acordem.org/2012/01/06/estrategias-frente-a-los-paraisos-fiscales/

http://www.lavanguardia.com/economia/20110210/54113127277/andorra-deja-de-ser-un-paraiso-fiscal-para-espana.html

http://elpais.com/diario/2011/10/19/sociedad/1318975201_850215.html

Ciudades para un Futuro más Sosteniblehttp://habitat.aq.upm.es/

Compuesto conhaLATEX v0.64 y LATEX2ǫCarlos Jiménez RomeraMariano Vázquez Espí

Edición del 18–4–2011

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Boletín CF+S - UPMhabitat.aq.upm.es/boletin/n51/n51.pdfAna Sanz Fernández Autores de los textos: Ángela Matesanz Parellada Patricia Molina Costa Julia Chamorro Capa Equipo de edición: