Bolivia, Como se gasta el dinero público

PRESENTACIÓN 7

1. CONTEXTO MACROECONÓMICO Y EQUILIBRIO FISCAL 9El comportamiento del crecimiento económico entre 1998-2005. 10Contexto macroeconómico y desequilibrio fiscal 11Etapa de agudo desequilibrio fiscal (1999-2003) 13Recuperación y disminución del déficit público (2004-2005) 14Financiamiento del déficit público 15

2. GASTO PÚBLICO ESTRUCTURA Y TENDENCIAS 21Composición del gasto público 22A. Fuentes de la expansión del gasto público:

gasto corriente —costos de salarios y pensiones— y gastos de capital 23Gasto corriente 23Gastos de capital 24Cofinanciamiento, inversión pública y asistencia externa 28Priorización de la inversión pública 29

3. ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Y EQUILIBRIO FISCAL 33Opciones de política 36

4. REFORMAS INSTITUCIONALES PARA LOGRAR SOSTENIBILIDAD EN EL GASTO PÚBLICO 39A. El proceso presupuestario 40

Problemas del proceso presupuestario 41Opciones de política 45

B. Descentralización 46Opciones de política 52

C. Políticas públicas de empleo y salarios 53Opciones de política 56

D. Pensiones 57Opciones de política 60

5. REFORMAS SECTORIALES PARA MEJORAR LA EQUIDAD Y EFICACIA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS 65A. Gasto social básico (pro-pobre) 71

Recursos HIPC 77B. Sector salud 80

Opciones de política 84C. Sector educación 86

Opciones de política 90

ÍNDICE

D. Infraestructura: caminos, agua y saneamiento y electrificación rural 92Caminos 94Opciones de política relativas al transporte vial 95Agua y Saneamiento 95Opciones de política para agua y saneamiento 98Electricidad Rural (ER) 99Opciones de política para el sector eléctrico rural 101

E. Programas de protección social 101Opciones de política 104

ÍNDICE DE TABLASTabla 1: Balances del Gobierno Central (porcentaje del PIB) 11Tabla 2: Operaciones del Sector Público Combinado 12Tabla 3: Balance general pre donaciones y recursos HIPC (como porcentaje del PIB) 16Tabla 4: Distribución Económica del Gasto del Sector Público en una Selección

de Países; Países: Promedio 1997–2003, Bolivia: 1997-2005 22Tabla 5: Inversión del Sector Público: Ejecución (en porcentaje) 25Tabla 6: Inversión del Sector Público: Composición (en porcentaje) 26Tabla 7: Inversión por Nivel Administrativo (porcentaje del total) 27Tabla 8: Orientación de los Recursos de la Cooperación Internacional -

Principales Áreas Temáticas que reciben Asistencia (en miles de $us) 30Tabla 9: Sensibilidad del déficit primario requerido según diferentes supuestos

sobre el crecimiento económico 35Tabla 10: Escenarios de Sostenibilidad de la Deuda 35Tabla 11: Desviaciones entre el Gasto Planificado y Ejecutado, 1997–2004 41Tabla 12: Papel de la Sociedad Civil en el Monitoreo del Gasto y los Resultados 44Tabla 13: Razones de Descentralización Antes y Después de la Ley de Hidrocarburos, 2004–2006 47Tabla 14: Número de Funcionarios Públicos 53Tabla 15: Bolivia - Equilibrio Fiscal y Costos de Pensiones (porcentaje del PIB) 59Tabla 16: Bolivia: Inversión Pública por los Municipios (en millones de $us) 67Tabla 17: Análisis de Incidencia del Beneficio: Educación y Salud 69Tabla 18: Análisis de Incidencia del Beneficio: Infraestructura 70Tabla 19: Gasto Social Básico 73Tabla 20: Volatilidad en la Ejecución de la Inversión Pública Social Básica 77Tabla 21: Estimación del alivio de deuda a ser recibido 78Tabla 22: Ejecución Recursos HIPC II, gestión 2005 79Tabla 23: Fuentes de Financiamiento del Ministerio de Salud y Deportes 81Tabla 24: Gasto Público Corriente por Nivel Educativo 88Tabla 25: Incidencia del Gasto Público en Bolivia por Nivel de Educación (2002) 88Tabla 26: Inversión Pública en Transporte 93Tabla 27: Presupuesto de mantenimiento para la red nacional 95 Tabla 28: Recuperación de costos 97Tabla 29: Subvención del diesel para la generación de electricidad 100

ÍNDICE DE GRÁFICOSGráfico 1: Tasa de Crecimiento del PIB y Déficit Público (1993-2006) 11Gráfico 2: Ingresos Tributarios y de las Empresas Públicas 13Gráfico 3: Principales componentes Gasto Público 14Gráfico 4: Bolivia: Deuda Externa e Interna 16Gráfico 5: Gastos de Capital por Nivel Administrativo 27Gráfico 6: Porcentaje Promedio de Cofinanciamiento Interno de la Inversión Pública (2004) 29Gráfico 7: Evolución del Gasto de Capital 49Gráfico 8: Transferencias de la ley de hidrocarburos (en dólares per cápita) y pobreza

(PIB per cápita), 2005–06 (proyectado) 50Gráfico 9: Planilla Salarial del Sector Público por Sectores Seleccionados 54Gráfico 10: Planilla Salarial del Sector Público por Sectores Seleccionados 54Gráfico 11: Composición del Gasto Público total del Sector Público No Financiero 66Gráfico 12: Gasto Social Total y Gasto Social Básico 72Gráfico 13: Gasto Social Básico Corriente y de Capital 72Gráfico 14: Cobertura de DPT3, Enfermedades Diarreicas Agudas y Neumonía, 1996–2005 82Gráfico 15: Porcentaje de Partos Atendidos por Personal Calificado 82Gráfico 16: Crecimiento del salario básico promedio e inflación 86Gráfico 17: Población matriculada, egresados y titulados de la universidad pública 2004 90Gráfico 18: Evolución del gasto en protección social 102

ÍNDICE DE RECUADROSRecuadro 1: Reformas y medidas para aumentar el ingreso fiscal 2003-2005 18Recuadro 2: Impacto fiscal de la Ley de Hidrocarburos Nro. 3058 y del D.S. 28701 18Recuadro 3: Política de austeridad y disminución del gasto en salarios (2004-2005) 31Recuadro 4: Supuestos del escenario base 34Recuadro 5: Resolución del problema de compensación de cotizaciones 61Recuadro 6: Programas de fortalecimiento del SENASIR 62Recuadro 7: El Bonosol 63Recuadro 8: La Iniciativa HIPC y el gasto social en Bolivia 79

El presente documento es una actualiza-ción del “Informe del gasto público” (PERpor sus siglas en inglés) realizado en el pe-riodo 2003-2004 sobre la base de un ex-haustivo trabajo de investigación1. Ambos,los datos y las acciones del gobierno han si-do puestos al día por el economista Arman-do Ortuño. El objetivo de este Informe esidentificar logros y desafíos en el área degasto público y plantear opciones de políti-ca que permitan a Bolivia mantener un con-trol de sus finanzas públicas, y sobre todo,mejorar la calidad, la equidad y la eficienciade sus servicios públicos. Los temas tribu-tarios quedaron fuera del alcance de esteInforme.

La persistencia de importantes desequi-librios en las finanzas públicas ha sido unade las principales características del com-portamiento de la economía boliviana en lasúltimas décadas. Estos problemas fueronparticularmente graves en el periodo 2001-2004, cuando Bolivia acumuló elevados dé-ficits públicos por varios años consecutivos(con un pico histórico de 8,8 por ciento delPIB en 2002), que motivaron preocupacio-nes sobre la capacidad del país para mante-ner su estabilidad macroeconómica y sumi-nistrar servicios públicos de calidad a la po-blación en tan difícil contexto.

En los últimos dos años, este complicado

panorama fiscal ha tendido a atenuarse sig-nificativamente, al punto de que el déficitpúblico se ha reducido fuertemente llegan-do a representar solamente el 2 por cientodel PIB en 2005. Aunque entre 2003 y 2005se hicieron esfuerzos significativos para au-mentar los ingresos fiscales con medidas deurgencia que tuvieron cierto impacto positi-vo, esta notable recuperación fue, sobre to-do, el resultado de cambios en el esquemaimpositivo del sector hidrocarburos, que in-crementaron fuertemente los niveles decontribución de este sector al Estado boli-viano. Si bien se implementaron tambiénacciones para controlar algunos componen-tes del gasto público (en particular, los ni-veles de gasto corriente en la administra-ción central), las mismas no lograron afec-tar sensiblemente la tendencia creciente deeste agregado.

Gracias a que los precios internacionalesde sus principales productos de exportaciónmejoraron significativamente, Bolivia se haalejado de los escenarios más negativos decrisis fiscal y desequilibrio macroeconómicobajo los que se arriesgaba a continuar consus elevados niveles de déficit público. Sinembargo, se debe llamar la atención sobre lapersistencia de muchos de los problemasque generaron los desbalances fiscales deinicios de la década. Aún subsiste una ten-

1 “Informe del gasto público para lograr sostenibilidad fiscal y servicios públicos eficientes yequitativos”. Resumen ejecutivo. 2004. Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.

Presentación

dencia de incremento constante y periódicodel nivel de gasto público total, y se man-tienen patrones de gasto no muy eficientesy con sensibles problemas de equidad terri-torial. Para atender a estas debilidades, esnecesario priorizar acciones que afecten es-tructuralmente muchos de estos problemasde manera tal de asegurar la sostenibilidadfiscal y así generar un piso estable para elcrecimiento económico y la reducción de lapobreza.

A estos problemas de larga data se debenagregar nuevos desafíos relacionados con losefectos de los incrementos extraordinariosde ingresos fiscales resultantes de la aplica-ción de la Nueva Ley de Hidrocarburos 3058de mayo del 2005 (NLH). Si bien estos recur-sos aliviaron las finanzas públicas bolivianasen el corto plazo, debido al diseño particularde los mecanismos de distribución se intro-dujeron nuevas distorsiones al sistema detransferencias intergubernamentales que nofavorecen necesariamente una mayor equi-dad territorial ni un mejor control del nivelde gasto realizado en las administraciones (ogobiernos) subnacionales. Hay, pues, la ne-cesidad de pensar en esquemas de transfe-rencias que incentiven un gasto más eficien-te y equitativo de estos recursos.

El presente Informe actualiza la discu-sión sobre dos ámbitos críticos de la gestióndel gasto público boliviano: por una parte,su papel en una política orientada a mante-ner unas finanzas públicas saneadas, y, porotra parte, la necesidad de impulsar nuevospatrones de gasto que mejoren la eficiencia

8

CÓMO SE GASTA EL DINERO PÚBLICO

y equidad en la provisión de bienes públicosa la población, pero dentro de un marco fis-cal sostenible.

Se debe también precisar que la actuali-zación del PER se realiza en una coyunturade profundas transformaciones en la orien-tación de la mayoría de las políticas públi-cas bolivianas como resultado del cambio degobierno de enero del 2006. Por tanto, haytodavía muchos elementos y evaluacionesextremadamente preliminares en este docu-mento sobre el futuro de varias de las políti-cas reseñadas, las cuales seguramente seirán definiendo en los próximos meses.

Este documento de actualización delPER está subdividido en cuatro secciones.La primera resume brevemente el contextomacroeconómico que ha vivido Bolivia en laúltima década y su vinculación con los des-equilibrios fiscales. En la segunda parte sediscute la estructura y tendencias en el gas-to público global. En la tercera, se analizanalgunos escenarios sobre las necesidadesde equilibrio fiscal para mantener un nivelde endeudamiento externo sostenible y, portanto, una estabilidad económica. En lacuarta, se analizan los temas instituciona-les que afectan a la asignación y distribu-ción del gasto, relacionados con el procesopresupuestario, la descentralización, laspolíticas públicas de empleo y pensiones,planteándose algunas opciones de política.En la quinta sección, se encaran los temasde equidad y eficiencia en los sectores desalud, educación, infraestructura y protec-ción social, y también se aporta con opcio-nes de política.

1. CONTEXTO MACROECONÓMICO YEQUILIBRIO FISCAL

Este primer capítulo del Informe actualizado del Gasto público

en Bolivia es una necesaria antesala para conocer la realidad

del país. En este volumen se parte de lo general para ir hacia

lo particular. El punto de partida es el contexto macroeconómico.

Aquí se resuelven preguntas como: ¿de qué manera ha crecido o

decrecido la economía nacional desde 1993 hasta ahora?, ¿qué

relación ha habido entre estos avances o retrocesos y la situación

fiscal?, ¿el déficit es mayor o menor?, ¿cuánto se recauda en

materia de impuestos?, ¿en qué se gasta el dinero del Estado?,

¿cuánto se va en salarios, y cuánto en pago de las pensiones?,

¿cómo vamos con la deuda externa e interna?

Al final de este capítulo, se hace un balance de las medidas más

recientes del gobierno de Evo Morales referidas a la nacionalización

de los hidrocarburos.

El comportamiento del crecimientoeconómico entre 1998-2005. Entre 1998 y2005, Bolivia ha experimentado un ciclo defuerte desaceleración de su crecimientoeconómico y posteriormente una recupera-ción moderada del mismo (Gráfico 1). Des-pués de haber alcanzado en 1998 un 5 porciento de crecimiento del PIB, uno de losmás elevados registros de las últimas déca-das, el entorno macroeconómico se deterio-ró sensiblemente entre 1999-2003, regis-trándose apenas un crecimiento anual pro-medio del PIB de 2 por ciento en esos años.Esta desaceleración de la economía fue, engran parte, el resultado de una combinaciónde shocks externos e internos. En cuanto alos primeros, la conmoción en el mercadointernacional de capitales después de la cri-sis rusa de 1998 condujo a una contraccióndel financiamiento externo privado para Bo-livia (65 por ciento2 durante 1999-2002) ysus principales socios comerciales, que, jun-to con la devaluación en Brasil en 1999, ladevaluación en Argentina en 2001 y las cri-sis resultantes, hicieron bajar fuertementelas exportaciones de Bolivia (con excepciónde las de gas). En cuanto a los shocks inter-nos, el programa de erradicación de la coca,así como la inseguridad asociada con las su-cesivas coyunturas de inestabilidad políticatuvieron un impacto adverso en la econo-mía, agravando aún más una situación ya di-fícil. Estos shocks provocaron interrupcio-nes en la producción, desequilibrios fisca-les, la salida de capitales y la desaceleracióndel crecimiento. El sector financiero fuetambién afectado registrando caídas en losdepósitos y en la cartera y un importanteaumento de la mora.

10


A partir de 2004, la situación económicatiende a mejorar: los niveles de crecimientoeconómico se recuperan y se logra un creci-miento del PIB de 4 por ciento en 2005, elmás alto desde 1998. Una buena parte de es-te dinamismo tiene relación con la expan-sión del sector hidrocarburos, aunque tam-bién otros sectores productivos experimen-taron crecimientos importantes en los últi-mos dos años (por ejemplo, el sector agro-pecuario y, en alguna medida, la industriamanufacturera). Esta recuperación está muyrelacionada con el dinamismo de los merca-dos externos con los que comercia Boliviaimpulsado especialmente por la favorablecoyuntura mundial de aumentos en la de-manda y en los precios de las materias pri-mas. Las exportaciones bolivianas están cre-ciendo a tasas muy elevadas (35 por cientoy 24 por ciento, en 2004 y 2005 respectiva-mente), la inflación se mantiene controla-da, hay un crecimiento sostenido de las re-servas internacionales en el último año e in-cluso se percibe cierta recuperación del sec-tor financiero.

Estos buenos resultados no permitierontodavía recuperar los niveles de crecimien-to anteriores al periodo de la crisis (1993-1998), en los cuales el país experimentó ta-sas anuales de crecimiento del PIB de alre-dedor del 4,5 por ciento por año. Por otraparte, los niveles actuales de dinamismoeconómico están lejos de las tasas de creci-miento que están experimentando algunasde las economías más dinámicas de la re-gión gracias a la extraordinaria coyunturaeconómica internacional: Chile y Perú tu-vieron un crecimiento del PIB de 6 por cien-to en 2005, y la economía argentina alcan-

2 En términos del PIB. Incluye los errores y omisiones que típicamente representan movimientos decapital no registrados, por ejemplo, la fuga de capitales.

zó un notable 8,6 por ciento en ese mismoaño. No está demás decir que con esta mo-desta expansión económica no será posiblereducir los niveles de pobreza prevalecien-tes en el país al ritmo que se requiere paraalcanzar las Metas del Milenio. Otro datoque debería preocupar es la reducciónconstante de la inversión privada que hapasado de representar el 12,8 por ciento delPIB en 2000 a sólo el 7,1 por ciento en2005.

11

Z

Contexto macroeconómico y desequi-librio fiscal: Históricamente es notable lapersistencia de contextos de desequilibriofiscal en Bolivia en diferentes periodos his-tóricos (Tabla 1): siempre los niveles del dé-ficit público boliviano se han ubicado entrelos más elevados de las economías latinoa-mericanas. Se observa además que, pese aque todos los países de la región sufrieronlos rigores de las crisis financieras de finalesde los noventa, sólo en Bolivia se registra-

Gráfico 1 - TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y DÉFICIT PÚBLICO (1993-2006)

4,34,7 4,9

4,4

5,0 5,0

0,4

2,5

1,7

2,52,9

3,94,1 4,1

3,0

1,8 1,9

3,3

4,7

3,5 3,7

6,8

8,87,9

5,5

2,1

3,2

0

1

2

3

4

5

6

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

20001993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (P)

Tasa Crec. PIB (%) Deficit Público (%PIB)

Porc

enta

je

% d

el P

IB6,1

Tabla 1 - BALANCES DEL GOBIERNO CENTRAL (porcentaje del PIB)

1980 1991-1994 1994-1998 1999-2001 2002 2003 2004

Argentina -3,7 -0,5 -1,2 -3,0 -0,3 0,3 2,0Bolivia* -14,9 -3,6 -3,2 -4,7 -8,8 -7,9 -5,5Brasil -8,7 -4,9 -7,1 -4,5 -6,4 -2,5 -1,3Chile 0,3 1,9 1,7 -1,1 -1,2 -0,4 2,2Colombia -1,7 -1,4 -3,2 -5,6 -4,9 -4,7 -4,3Ecuador -1,5 1,6 -0,4 -1,3 -0,8 -0,4 -1,1México -8,5 1,9 -0,7 -1,2 -1,8 -1,1 -1,0Perú -4,3 -1,7 0,9 -2,9 -2,1 -1,8 -1,3Venezuela -1,0 -2,3 -1,8 -2,6 -3,6 -4,4 -2,8

Fuente: 1980-1998: Documento elaborado para el PER por Daniel Artana y Abel Viglione (2003),

1999-2004: CEPAL 2006 * En el caso de Bolivia para el periodo 1990-2004 se utiliza el dato del

déficit del SPNF

ron deterioros tan significativos de la situa-ción fiscal. Estas tendencias nos sugierenque en el caso boliviano los desequbilibriosen las finanzas públicas son problemas casiestructurales vinculados a una crónica difi-cultad para mejorar los ingresos del gobier-no y a una dinámica de gasto público que noes consistente con las limitaciones reales definanciamiento del gobierno.

12


La dinámica de los equilibrios fiscales hasido afectada obviamente por los momentosde desaceleración y recuperación que ha ex-perimentado la economía boliviana en los úl-timos diez años, pero han existido tambiéndecisiones y opciones políticas que han am-plificado y atenuado tales tendencias. Paraanalizar con mayor detalle los factores queexplican estos desequilibrios se diferenciará

Tabla 2 - OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO COMBINADO*

% PIB 1990-1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Ingreso total 24,2 25,1 25,9 25,6 25,1 24,4 24,1 26,8 31,7Recaudación tributaria 16,9 19,7 18,6 18,7 17,9 17,7 17,8 20,6 25,7

De lo cual: Impuestos sobre los hidrocarburos 5,4 4,6 4,4 4,9 5,1 4,6 4,6 5,0 9,2

Gasto total 27,9 29,7 29,4 29,3 31,9 33,3 32,0 32,3 33,8Gasto corriente 19,3 22,7 22,2 22,2 23,6 24,9 23,9 23,2 23,5

Salarios 7,9 8,7 8,9 8,7 9,0 9,3 9,4 9,0 8,8Intereses 3,0 2,1 2,0 2,3 2,6 2,6 2,8 2,9 3,1Pago de pensiones 1,5 3,6 3,7 4,1 4,4 4,5 4,4 4,3 4,1Otros 7,0 8,4 7,5 7,2 7,5 8,4 7,3 7,0 7,5

Gasto de capital 8,6 7,0 7,1 7,1 8,4 8,4 8,1 9,1 10,3Balance primario -0,7 -2,5 -1,5 -1,5 -4,2 -6,2 -5,1 -2,6 1,0Balance general -3,6 -4,7 -3,5 -3,7 -6,8 -8,8 -7,9 -5,5 -2,1Balance primario sin pensiones 0,8 1,1 2,2 2,6 0,2 -1,7 -0,7 1,7 5,1Balance general sin pensiones -2,2 -1,1 0,2 0,4 -2,4 -4,3 -3,5 -1,2 2,0% del Gasto TotalGasto corriente 69,1% 76% 76% 76% 74% 75% 75% 72% 70%Salarios 28,1% 29% 30% 30% 28% 28% 29% 28% 26%Intereses 10,8% 7% 7% 8% 8% 8% 9% 9% 9%Pago de pensiones 5,2% 12% 13% 14% 14% 14% 14% 13% 12%Otros 25,1% 28% 26% 25% 24% 25% 23% 22% 22%Gasto de capital 30,8% 24% 24% 24% 26% 25% 25% 28% 30%

Notas: * Corresponde al gobierno general (es decir el gobierno central, las prefecturas, las alcaldías y el segurosocial de algunas instituciones públicas) más las empresas públicas. El balance operacional de éstas ha sido 0en promedio anual, por lo tanto no se lo ha hecho explicito en la tabla. El dato 2005 con informacióndisponible en abril 2005. ** Incluye las donaciones oficiales. ***Incluye los bienes y servicios de YPFB que secompensan con un ingreso en el ingreso total relacionado con las ventas de hidrocarburos que alcanzan al 3,5por ciento del PIB en 2003. Fuentes: Ministerio de Hacienda; y estimaciones del FMI y del BM.

dos periodos de análisis: i) la etapa 1999-2003, caracterizada por la amplificación delos problemas fiscales del Estado boliviano, yii) los años 2004 y 2005, en los cuales se hi-cieron ajustes que tendieron a controlar sig-nificativamente estos desequilibrios.

Etapa de agudo desequilibrio fiscal(1999-2003): Los desequilibrios fiscalesse amplificaron de manera preocupante en-tre 1999 y 2003, al punto que el déficit pú-blico total dio un salto del 3,5 por ciento delPIB en 1999 a un 8,8 por ciento en 2002. En2002 y 2003 el déficit público antes de lasdonaciones llegó a alcanzar casi el 11 porciento del PIB. Este comportamiento tienecorrelación con la evolución global de laeconomía, que no fue nada satisfactoria enesos años; pero también existieron decisio-nes sobre el gasto público y definiciones so-bre la política de ingresos fiscales que pro-fundizaron las tendencias negativas quetransmitía el debilitamiento del nivel globalde actividad de la economía.

13

CONTEXTO MACROECONÓMICO Y EQUILIBRIO FISCAL

Por otra parte, el déficit se amplificó de-bido al estancamiento de los ingresos fisca-les producto de la desaceleración de la eco-nomía, la privatización de las empresas es-tatales y la ejecución de ciertas medidas po-co acertadas relativas a la política fiscal3:entre 1998 y 2003, los ingresos fiscales semantuvieron en torno al 25 por ciento delPIB (Tabla 2 y Gráfico 2).

Mientras tanto, el gasto público conti-nuaba aumentando, pasando de un 29,7 porciento del PIB en 1998 a un 33,3 por cientoen 2002. Todos los componentes del gastopúblico crecieron en ese periodo, pero engran medida fueron el aumento del gasto sa-larial, el costo de las pensiones y la acelera-ción del gasto en bienes de capital los facto-res que explicaron la expansión del gasto enun momento en que la economía nacionaltendía más bien a contraerse (Tabla 2 y Grá-fico 3). Esta tendencia se agravó además porel incremento del pago de intereses impulsa-do por una creciente deuda pública, necesa-ria para cubrir la expansión del déficit.

Gráfico 2 - INGRESOS TRIBUTARIOS Y DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS(Millones de Bs. Constantes de 1990)

Elaboración propia en base a información UPF- Ministerio de Hacienda

-1000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

OtrosHidrocarburosEmpresas públicas

Mill

ones

de

Bs d

e 19

90

3 Por ejemplo, atrasos en la implementación de reformas impositivas y, en particular, el congelamiento delos precios internos de los combustibles.

Recuperación y disminución del défi-cit público (2004-2005): El déficit tuvouna primera disminución en 2004 y luegobajó fuertemente en 2005, pasando de 7,9por ciento del PIB en 2003 a 2,1 por cientoen 2005. Este logro debe ser atribuido engran medida a un notable incremento de losingresos tributarios del gobierno y en muchamenor medida a un control estricto de la ex-pansión del gasto. Entre 2003 y 2005, losingresos fiscales pasan de 24,1 por cientodel PIB a 31,7 por ciento. Esta fuerte expan-sión debe ser atribuida en un primer mo-mento (2003 y 2004) a los resultados de va-rias medidas impositivas de carácter ex-traordinario que se implementaron (ver Re-cuadro 1), y a mejoras en la eficiencia de losorganismos de recaudación del Estado. A es-to se agregó el efecto del nuevo ImpuestoDirecto a los Hidrocarburos (IDH), creadopor la nueva ley del área, que hizo que losimpuestos de este sector pasaran de repre-sentar el 5 por ciento del PIB en 2004 al 9,2por ciento en 2005. De acuerdo con el go-bierno estos impuestos llegarían al 11,2 porciento del PIB en 2006 (Tabla 2, Gráfico 2 yRecuadro 2).

14


Por el lado de los gastos, la expansión deesta variable se mantuvo constante alcan-zando el 34 por ciento del PIB en 2005. Enlos últimos años, el ritmo de crecimiento delgasto corriente experimentó un ligero des-aceleramiento principalmente debido al es-tancamiento del componente salarial de es-te agregado. Este resultado refleja, en cier-ta medida, los esfuerzos de austeridad ycontrol del gasto en la administración cen-tral ejecutados por los últimos gobiernos.Sin embargo, en términos globales esta ten-dencia fue ampliamente compensada por in-crementos en el nivel de gasto en bienes decapital y en “otros rubros”. Por ejemplo, elgasto en capital aumentó su participaciónen el gasto total de 25 a 30 por ciento entre2003 y 2005.

El IDH es en gran parte el principal fac-tor que explica la notable disminución deldéficit fiscal en el último año. La prospec-tiva para la gestión 2006 es que este défi-cit se situaría en 3,4 por ciento del PIB.Aunque este incremento está lejos de losporcentajes alarmantes de hace unos años,es llamativo que esto suceda pese a que es-tamos en una coyuntura muy favorable gra-

Gráfico 3 - PRINCIPALES COMPONENTES GASTO PÚBLICO (millones de Bs. constantes de 1990)

Elaboración propia en base a información UPF- Ministerio de Hacienda

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Salarios

Intereses

Pensiones

Otros

Gasto de Capital

Millo

nes

de B

s de

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0

cias a la aplicación plena del IDH4. Esto in-dica que el gasto continúa expandiéndosea un ritmo superior al aumento de los in-gresos fiscales del país. Si bien hay unamejora global del panorama fiscal bolivia-no, se hace necesario discutir las medidasmás adecuadas para mantener el ritmo decrecimiento de los ingresos, no solamentebasado en el componente ligado al sectorhidrocarburos, sino en acciones de reformaintegral del sistema tributario, y moderarel crecimiento del gasto y/o mejorar la efi-ciencia de su uso. Esto con el objetivo dehacer sostenible las mejoras en el equili-brio de las finanzas públicas logradas en elúltimo año.

Se debería igualmente evaluar las impli-caciones que tiene sobre la política fiscal lacreciente participación del sector hidrocar-buros en la generación de ingresos para elEstado boliviano: en el Presupuesto 2006,estos recursos representan cerca del 40 porciento del total de ingresos fiscales de Boli-via. Esta evolución seguramente irá defi-niendo nuevos escenarios para las finanzaspúblicas en función de las perspectivas dedesarrollo del sector hidrocarburos, y loscambios normativos y de política que se es-tán empezando a ejecutar5, los cuales debe-rían ser analizados para explorar las opcio-nes de política que tiene a su disposición el

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gobierno. Por otra parte, hay importantesreflexiones a nivel internacional que podrí-an servir para una discusión nacional sobrelos riesgos y oportunidades que implica unaestructura de ingresos públicos fuertementedependiente de los recursos provenientes dela industria del gas6.

Financiamiento del déficit público: Eldéficit presupuestario de Bolivia ha sido fi-nanciado mediante la obtención de impor-tantes montos de donaciones de la coope-ración internacional y la acumulación deuna deuda pública elevada. El financia-miento externo del Estado boliviano consi-dera además fondos concesionales obteni-dos en los sucesivos programas de alivio dela deuda externa aplicados a partir de 2001(programas HIPC). El déficit total pre-do-naciones, que se situaba en torno al 9 porciento entre 2001 y 2004 (ver Tabla 3), es-tá siendo financiado casi en dos tercios pordonaciones y financiamientos externos, lamayoría de estos últimos de carácter con-sesional. Sólo las donaciones representa-ron en promedio cerca del 2 por ciento delPIB entre 2000-2005. Estos indicadoresmuestran una fuerte dependencia de Boli-via de las fuentes externas para hacer sos-tenible su equilibrio fiscal y para financiarsus principales programas de gasto públi-

4 En el 2005, el IDH fue aplicado recién desde el segundo semestre del año. A la aplicación total del IDHen el 2006 se deberá agregar los ingresos fiscales adicionales establecidos por el D.S. 28701 deNacionalización del Sector Hidrocarburos.

5 En este documento no se analiza en detalle la política de ingresos fiscales y los efectos de los recientescambios de normativa del sector hidrocarburos (D.S. 28701 de Nacionalización de Hidrocarburos y susreglamentaciones).

6 Hay una amplia literatura que discute diferentes esquemas para la gestión fiscal de recursosprovenientes de actividades hidrocarburíferas, y los eventuales riesgos de volatilidad fiscal y económicaasociados a tales contextos: Velculescu, D. y S. Rizavi (2005) “Trinidad y Tobago: The Energy Boom andproposal for a Sustainable Fiscal Policy”, IMF; Davis, J.M., Gelb, A. y N. Tallroth (2002) “The PoliticalEconomy of Fiscal Policy and Economic Management in Oil Exporting Countries”, World Bank.

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Tabla 3 - BALANCE GENERAL PRE DONACIONES Y RECURSOS HIPC(como porcentaje del PIB)

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Balance fiscal antes de donaciones -5,9 -9,2 -11,1 -10,8 -8,0 -4,3Donaciones oficiales 2,2 2,4 2,3 2,9 2,5 2,2

De los cuales, recursos HIPC 0,9 0,11 0,9 1 0,9% 0,8%Financiamiento Externo 2,0 3,0 6,0 5,3 4,1 2,2Financiamiento Interno 1,8 3,8 2,8 2,6 1,5 -0,2Asistencia total HIPC 1 1,1 1,6 1,5 1,9 1,6

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Bolivia

Nota: *Sector Público No-Financiero. No incluye los bonos emitidos para la re-capitalización del Banco Centralcon un vencimiento a 99 días y una tasa de interés de 1,8 por ciento. Fuente: Elaboración propia en base a información Banco Central de Bolivia y MH.

Gráfico 4 - BOLIVIA: DEUDA EXTERNA E INTERNA* (% del PIB)

70% 75%

2%

71%

3%

63%

6%

55%

7%

55%

10%

53%

12%

54%

18%

54%

19%

62%

21%

56%

23%

51%

23%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Deuda ExternaDeuda Interna

6%

57%

% d

el P

IB

co, en especial aquellos relacionados conla inversión.

Los niveles de endeudamiento públicohan aumentado fuertemente entre 1998 y2003, pasando de 62 por ciento a 83 porciento del PIB (Gráfico 4). De este total,aproximadamente entre el 18 y el 23 por

ciento del PIB corresponde a deuda interna,cuyos acreedores son los fondos de pensio-nes y las instituciones financieras7. Duranteel periodo de mayor expansión del déficitfiscal (1998-2003), ha sido justamente estetipo de deuda a la que se ha estado recu-rriendo cada vez más para financiarlo.

7 En la actualidad, la mayor parte de la deuda interna está expresada en UFVs. Éste es el resultado deuna política gubernamental impulsada desde 2003 que buscaba disminuir el nivel de dolarización y elcosto de esta deuda.

Los impactos negativos del importantecrecimiento de la deuda interna fueron encierta medida atenuados por el virtual es-tancamiento del stock de la deuda externa,que se mantuvo en torno al 55 por ciento delPIB debido, sobre todo, a los programas dealivio puestos en marcha en el marco de lainiciativa HIPC. Ls deuda externa tiene ade-más la particularidad de ser mayormente decarácter consesional y otorgada por institu-ciones multilaterales (BM y BID principal-mente), lo cual abarata su costo. Este as-pecto favorable del tipo de endeudamientoexterno que tiene Bolivia es contrabalance-ado por los elevados costos que ha venidogenerando la acumulación de deuda interna,aunque se debe resaltar que en los últimostres años se ha disminuido su crecimiento yse ha mejorado las condiciones de su con-tratación8. En los dos últimos años, se ha re-gistrado una disminución del nivel de en-deudamiento público, pero el mismo semantiene aun en cerca del 75 por ciento delPIB. Solamente Uruguay y Argentina presen-tan un porcentaje más elevado en la región.

Este panorama continúa planteando pre-ocupaciones sobre la solvencia del país en ellargo plazo. Bolivia mantiene elevados gra-dos de vulnerabilidad en la medida en que elcrecimiento de su gasto público continúarespaldándose en buena medida en impor-tantes volúmenes de deuda pública y dona-ciones. Para resolver este problema, se re-quiere diseñar en el mediano plazo una polí-tica fiscal que mejore integralmente la ca-pacidad de recaudación de ingresos fiscales,y que se focalice además en una gestión másprudente y eficiente del gasto. Igualmentese requiere definir una estrategia de endeu-

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damiento que vaya más allá de su utilizacióncomo principal fuente de financiamiento delsector público.

A manera de síntesis de esta secciónse debe puntualizar algunos elementos so-bre la relación entre el desempeño macroe-conómico y los equilibrios fiscales en el ca-so boliviano: i) Hasta el reciente aumentoextraordinario de los ingresos tributarios re-sultante de la aplicación del IDH, la situa-ción fiscal boliviana presentaba una notoriafragilidad, no solamente debido a su parti-cular vulnerabilidad frente a coyunturas decrecimiento desfavorables, sino a una capa-cidad limitada para mejorar el nivel de in-gresos fiscales y para definir un gasto públi-co consistente con las limitaciones finan-cieras del Estado; ii) El aumento de ingresosfiscales experimentado el 2005 se debe a lacreación del IDH y no a una mejora estruc-tural del sistema de recolección de impues-tos en el país; hay una agenda pendiente eneste ámbito, la cual debería además contri-buir a diversificar las fuentes de ingreso fis-cal de Bolivia y a atenuar su creciente de-pendencia de los ingresos por hidrocarbu-ros; iii) Para mantener el nivel del déficitfiscal logrado en el 2005 (2,1 por ciento delPIB) parece necesario encarar una disminu-ción o al menos una moderación del ritmo decrecimiento del gasto; y iv) En el medianoplazo, y en diferentes escenarios, Boliviatendría que aplicar una reforma fiscal y ges-tión del gasto público que le permitan dis-minuir su actual alto nivel de vulnerabilidadcaracterizado por su todavía fuerte depen-dencia de los flujos de cooperación externay por la persistencia de un alto nivel de en-deudamiento.

8 Desde el 2003, las AFPs están comprando títulos valores, que son redimibles a 15 años, a una tasaanual de 5 por ciento y pagaderos en UFVs. Estas condiciones son más favorables que las que regíanantes de ese año.

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Recuadro 1 - REFORMAS Y MEDIDAS PARA AUMENTAR EL INGRESO FISCAL 2003-2005

Entre 2003 y 2005, Bolivia realizó diversos esfuerzos para aumentar sus ingresos fiscales frente alincremento preocupante del déficit fiscal. Se avanzó en una Reforma del Código Tributario, la creaciónde nuevos impuestos y se ejecutaron varias amnistìas tributarias.

Desde 2003, Bolivia incorporó varias modificaciones en su estructura impositiva. Se ejecutaronmedidas de urgencia frente a la crítica situación fiscal, y también se realizaron esfuerzos de reforma delsistema impositivo: i) Se promulgó un Nuevo Código Tributario que fortalece significativamente lasatribuciones de las autoridades de impuestos y aduana en cuanto a la aplicación coercitiva de las le-yes, el cual está siendo implementando desde el 2003; ii) Se ha creado un nuevo Impuesto a las Trans-acciones Financieras (ITF) que grava tanto a los débitos como a los créditos bancarios (julio 2004), elcual era inicialmente de carácter transitorio; pero que continuó siendo mantenido en vigencia durantela gestión 2005. En mayo del 2006 el gobierno boliviano anunció que el ITF se mantendría indefinida-mente, aunque se podría reducir su base de aplicación a las transacciones en moneda extranjera; y iii)Se ejecutó un Programa de Regularización Impositiva que contemplaba la regularización de vehículosilegales y una amnistía impositiva que condonaba multas impagas si el contribuyente se acoge a unade tres opciones de pago (el “perdonazo”). Esta medida también estaría siendo renovada por el go-bierno del Presidente Morales aunque con ciertas modificaciones.

El conjunto de estas medidas logró aumentar significativamente los ingresos tributarios: descon-tando los impuestos por hidrocarburos, las recaudaciones tributarias aumentaron del 13,2 por cientodel PIB en 2003, a 15,6 por ciento en 2004 y a 14,5 por ciento en 2005. Específicamente en lo que serefiere al efecto del ITF y los programas de regularización, se estima que representaron un 1,7 por cien-to del PIB en 2004 y un 1,1 por ciento en 2005. Es decir, lograron aliviar la caída de ingresos fiscalesen un momento muy difícil para las finanzas públicas. Sin embargo, se debe resaltar que estas medidasno resuelven los problemas estructurales del sistema tributario boliviano, y que introducen importan-tes distorsiones en la economía. El ITF puede, a mediano plazo, de incentivar la intermediación finan-ciera, y las sucesivas amnistías tienden a generar expectativas favorables a la evasión fiscal.

Aparte de estos esfuerzos, el otro gran efecto sobre los ingresos fiscales tiene que ver con la pro-mulgación de una nueva Ley de Hidrocarburos en mayo del 2005, que es brevemente descrita en el Re-cuadro 2.

Recuadro 2 - IMPACTO FISCAL DE LA LEY DE HIDROCARBUROS NRO. 3058 Y DEL D.S. 28701

En mayo de 2005 se promulgó la nueva Ley de Hidrocarburos que resultó de un difícil proceso polí-tico iniciado con el Referéndum de junio de 2004. Esta nueva Ley cambió drásticamente el sistema im-positivo petrolero. Se retornó a un sistema basado en impuestos a la producción, eliminándose ademásla distinción entre campos nuevos y existentes que estaba presente en la anterior ley del sector; se in-trodujo un Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), equivalente al 32 por ciento del valor de la pro-ducción (técnicamente este impuesto funciona como una regalía). Sumando el IDH a las regalías que

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las empresas ya pagaban (12 por ciento por concepto de regalías departamentales y 6 por ciento porparticipación de YPFB-TGN), las empresas llegan a pagar el 50 por ciento del valor de la producción.Adicionalmente las empresas continúan sujetas a los impuestos del régimen general y como el IDH nose puede acreditar ni a nivel doméstico ni a nivel internacional, la incidencia sobre el sector podría lle-gar a ser mayor al 50 por ciento. Por otra parte, la Ley estableció la obligación de las empresas de mi-grar sus contratos hacia la nueva normativa.

El efecto de este cambio en la normativa fue muy grande: las recaudaciones de tributos al sector hi-drocarburos pasaron de representar el 5 por ciento del PIB en 2004 al 9,2 por ciento en 2005 y el go-bierno estima que llegarán al 11,2 por ciento en la presente gestión.

El 1ro. de mayo del 2006, la administración del Presidente Morales avanzó aún más en la redefini-ción del esquema impositivo para el sector con el D.S. 28701 de Nacionalización de los Hidrocarburos.En éste, a los tributos definidos por la Ley 3058 se les agregó una nueva contribución cercana al 32 porciento del total de la producción por concepto de “participación de YPFB”, esto en el caso de los cam-pos de gas que tienen una producción superior a 100 MPCD. En esos casos, la suma de la carga tributa-ria anterior y de esta nueva participación del Estado alcanza el 82 por ciento del total de la producción.Esta participación adicional es de carácter temporal mientras se termina el periodo de 180 días de ne-gociación de los contratos con las empresas extranjeras que operan en el sector. El gobierno bolivianoestima que esto implica cerca de US$ 320 millones anuales de recursos adicionales que recibiría espe-cíficamente YPFB.

Todos estos cambios configuran uno de los regímenes tributarios más estrictos de la región para elsector, cuyos efectos finales se irán definiendo a medida que se termine la renegociación de los con-tratos de las empresas petroleras que operan en Bolivia, proceso que debería estar concluido en 180 dí-as a partir del 1ro de mayo del 2006.

Distribución del IDHEl nuevo Impuesto Directo a los Hidrocarburos se distribuye de la siguiente manera:

i) El gobierno central recibe el 36 por ciento del total de ingresos generados por el IDH en el primeraño (2005), este porcentaje irá bajando hasta el 32,5 por ciento en 2007.

ii) Las prefecturas reciben el 33 por ciento de los ingresos del IDH, porcentaje que se mantiene cons-tante.

iii) Los gobiernos municipales y las universidades reciben el 24,8 por ciento y el 6,2 por ciento respec-tivamente de estos ingresos. Este porcentaje irá aumentando hasta el 27,6 por ciento y 6,9 porciento respectivamente.A nivel regional, se ha establecido una fórmula de cálculo de la participación de cada departamento

que favorece a las regiones productoras de hidrocarburos (Santa Cruz y Tarija) en la repartición de es-tos recursos. Además se han establecido mecanismos de compensación adicionales que hacen que lafórmula de repartición de estos recursos sea bastante compleja.

2. GASTO PÚBLICO: ESTRUCTURA Y TENDENCIAS

Este segundo capítulo analiza en qué se gasta o invierte el

dinero del Estado. Para ello se da respuesta a importantes

preguntas: ¿han sido los nuevos ingresos en hidrocarburos un

nuevo incentivo para despilfarrar recursos?, ¿cómo disponen los

niveles subnacionales del dinero?, ¿se gasta mucho en salarios y

mucho en infraestructura?, ¿qué tratamiento se les otorga a los

servicios sociales?, y ¿qué rol juega la cooperación internacional

en todo esto?

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De acuerdo con comparaciones interna-cionales (Tabla 4), el nivel de gasto públicoexistente en Bolivia es uno de los más altosde la región si se lo mide en relación al PIB.En promedio, entre 1997-2005, el gasto to-tal boliviano alcanzó al 31 por ciento; sola-mente Colombia tiene un nivel más elevadoen esta comparación9. El gasto corriente bo-liviano se encuentra entre los elevados delgrupo aunque hay varios países que tienenun nivel similar; en cambio, su nivel de gas-to en capital es claramente uno de los máselevados del grupo junto con Colombia y Ve-nezuela. Su nivel de gasto en intereses no esparticularmente alto en relación a los paísesanalizados en la tabla 4.

Composición del gasto público. El gastototal se compone en 2005 de un 69 por cien-to de gastos corrientes y un 31 por ciento de

gasto de capital. Estos porcentajes han evo-lucionado en los últimos diez años y la pro-porción del gasto de capital sobre el total delos gastos se ha incrementado en los últimostres años. Los principales componentes delgasto en el periodo 2000-2005 fueron lossueldos y salarios (28 por ciento en prome-dio), gastos de capital (27 por ciento), pen-siones (13 por ciento) y el servicio de la deu-da externa e interna (8 por ciento). El 23 porciento restante del gasto total (“Otros” en latabla 1) incluye bienes y servicios (8 porciento del gasto total) y transferencias asectores específicos. La asignación del gas-to entre los diferentes niveles del gobiernoha cambiado también bastante desde me-diados de los años 90, se han ejecutadotransferencias considerables de recursos alas áreas rurales y alejadas, y se ha impulsa-do un dinámico proceso de descentraliza-

9 Ya que los diferentes países tienen diferentes estrategias relativas al sector público (por ejemplo, Perútiene un bajo nivel de gasto; pero altos niveles de exenciones impositivas), las comparaciones entrepaíses en cuanto a la dimensión del sector público podrían ser engañosas y se deben tomar conprecaución.

10 En los casos de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, se trata del Sector Público NoFinanciero; en los casos de Chile y Perú del gobierno general.

Tabla 4 - DISTRIBUCIÓN ECONÓMICA DEL GASTO DEL SECTOR PÚBLICO EN UNASELECCIÓN DE PAÍSES; PAÍSES: PROMEDIO 1997–2003, BOLIVIA*: 1997-2005

Arg Bol* Col Chl Ecu Méx Per Ven

(% del PIB)Gasto total 28,6 31,0 37,2 23,7 23,8 22,9 20,2 28,7Gasto corriente 26,6 22,9 28,3 20,0 18,1 19,9 16,5 20,0Del cual intereses 3,4 2,5 4,4 1,2 4,8 3,3 3,6Gasto de capital 1,9 8,1 8,9 3,7 5,7 3,0 3,7 8,7

(% del Gasto Total)Gasto Corriente 93,0 74 75,9 84,5 77,5 87,0 81,7 69,6Del cual intereses 12,0 8 11,7 5,1 19,9 14,4 12,6Gasto de capital 7,0 26 23,9 15,5 22,5 13,0 18,3 30,4

Fuente: Estimaciones propias basadas en datos de la CEPAL10 y la UPF para Bolivia.

23

GASTO PÚBLICO: ESTRUCTURA Y TENDENCIAS

ción de competencias a las prefecturas ymunicipios.

A. FUENTES DE LA EXPANSIÓN DEL GASTO PÚBLICO: GASTOCORRIENTE —COSTOS DE SALARIOSY PENSIONES— Y GASTOS DECAPITAL

De manera general, se puede identificartres momentos de incremento del gasto pú-blico total (en términos del PIB) en los últi-mos años: el periodo 1998-2000, caracteri-zado por un repentino incremento del gastoasociado al pago de pensiones como resulta-do de la Reforma de Pensiones de 1998 y de-cisiones poco adecuadas en la gestión de latransición del viejo sistema al nuevo. Un se-gundo periodo del 2000 al 2002, donde elaumento del gasto total fue impulsado porel incremento de sueldos y salarios, y degastos de capital. Y, finalmente, un periodoentre el 2003 y el 2005, en el cual se reali-zaron esfuerzos para controlar el gasto ensalarios para aliviar la crítica situación fis-cal, pero en el cual el gasto en capital con-tinuó creciendo a un ritmo sostenido parti-cularmente en 2004 y 2005 (Tabla 2). Laperspectiva es que el 2006 el nivel de gastoseguirá creciendo. En resumen, en el periodo1997-2005 la tendencia se orientó a un in-cremento casi continuo del gasto total delsector público. Los principales componentesdel incremento en el gasto estatal se anali-zan a continuación.

Gasto corriente. La situación fiscal se hadeteriorado significativamente entre 1997-2003 debido, en buena medida, a los incre-mentos del gasto corriente (Tabla 2). Los sa-

larios, pensiones y pagos de interés absor-bieron el 69 por ciento del ingreso total enel punto más alto de la crisis (2003) y se in-crementaron en 36 por ciento en términosreales entre 1998-2001, y 24 por ciento en-tre 2002 y 200511.

Los fuertes incrementos del gasto en sa-larios y pensiones entre 1997-2003 fueronel resultado de las reformas estructurales enlos sectores de pensiones, educación y sa-lud, pero también de la debilidad institucio-nal y la presión política, que condujeron apensiones más altas e incrementos salaria-les más elevados de lo originalmente plani-ficado como parte de las reformas. La dispo-nibilidad de los recursos HIPC fomentó aúnmás los incrementos, ya que estos recursoscubrieron más o menos la mitad del incre-mento del gasto en 2001-2003. El incremen-to del gasto en salarios y pensiones contri-buye de manera significativa a lo que seconsidera el gasto inflexible, que se deberíarevisar y racionalizar sobre la base de sus re-sultados y los criterios de equidad.

El salto en la planilla de salarios en1997-2003 no se explica tanto por el au-mento del número de empleados públicos,aunque el número de ítems en educación ysalud sí creció, sino a que los salarios de és-tos aumentaron en un promedio anual del2,4 por ciento en términos reales en el pe-riodo 1999-2001, y un 4,4 por ciento entre2002 y 2003. La cantidad de empleados pú-blicos se mantuvo en un rango relativamen-te estable de más o menos 220.000 desde1999.

Los esfuerzos de austeridad de las ges-tiones 2004-2005 tuvieron cierto efecto enatenuar la tendencia hacia un aumentoconstante de la masa salarial global; el gas-

11 Los datos fiscales en Bolivia no incluyen el monto gastado por el sistema de reparto en las pensionesantes de la reforma de 1996-97.

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to en salarios se redujo de un 9,4 por cientodel PIB en 2003 a un 8,8 por ciento en 2005,y en esta última gestión el total de salarios,pensiones e intereses sólo llegó a absorberel 51 por ciento del ingreso total. Los es-fuerzos de reducción del gasto en la admi-nistración central entre 2004 y 2006 demos-traron además que grandes iniciativas deausteridad en un solo sector pueden serneutralizadas si se mantienen sin modifica-ciones las dinámicas de aumento de la masasalarial en otros sectores numéricamentemás grandes (principalmente educación ysalud), en los que la masa salarial se expan-de debido a una combinación de aumentossalariales superiores al conjunto del sectorpúblico y la continua creación de nuevosítems debido a la fuerte presión social (Re-cuadro 3 y gráficos 9 y 10).

Es decir, grandes esfuerzos de control degasto en ciertas administraciones, con im-pactos no solamente positivos en la eficien-cia del Estado, no podrán desacelerar soste-nidamente el crecimiento del gasto en esterubro si no se implementan, al mismo tiem-po, cambios en los sectores que concentranbuena parte de la masa salarial del gobiernoboliviano. El 2005, los salarios absorbieronel 8,8 por ciento del PIB y aproximadamenteel 38 por ciento del gasto público corrientetotal, de los que casi la mitad correspondensólo a los sectores de educación y salud.

El costo de la reforma de pensiones quese lanzó en 1996 ha sido mucho más eleva-do de lo esperado y ahora alcanza anual-mente el 4,1 por ciento del PIB, es decir, ca-si el doble de lo que se había previsto cuan-do la reforma fue diseñada en 1996. Este in-esperado aumento ha sido atribuido a pro-yecciones de crecimiento que resultaron op-timistas, a favores políticos para poder im-plementar la reforma y a un entorno institu-cional deficiente que condujo al fraude. Los

beneficios en demasía altos (teniendo encuenta las circunstancias económicas deBolivia y la pequeña porción de la poblaciónque se encuentra cubierta por el sistema depensiones) también han contribuido a queel costo de pensiones fuese mayor a lo espe-rado. El marcado aumento de las pensionesen 1998 fue, de alguna manera, compensa-do temporalmente por la caída de otros gas-tos recurrentes, con excepción de los gastossociales básicos que permanecieron cons-tantes. Sin embargo, ese ajuste fue insufi-ciente para evitar la fuerte presión que ejer-ció este factor sobre el gasto total desde eseaño. En los últimos cinco años, este gasto seha mantenido casi constante en torno al 4por ciento del PIB, aunque empezó a dismi-nuir de su pico de 4,5 por ciento del PIB en2002, a un 4,1 por ciento en el 2005.

Gastos de capital. Los gastos de capitalhan venido aumentando constantementeentre 1997 y 2005, pasando del 7,2 porciento del PIB en 1997 al 10,3 por ciento en2005 (Tabla 2). Una parte importante de es-te gasto fue cubierta con deuda concesionaly donaciones. Además de las dificultadesque implica su financiamiento, a medianoplazo este tipo de gastos generan gastos co-rrientes adicionales para mantenerlos enfuncionamiento o en estado de operación,lo que hace que su impacto en la sostenibi-lidad fiscal del país vaya más allá de susefectos de corto plazo en el nivel del déficitpúblico.

La asignación sectorial de la inversiónpública ha evolucionado en estos años. Has-ta el 2002, el sector social representaba elmayor porcentaje de la inversión total (entorno al 46 por ciento), impulsado funda-mentalmente por las inversiones en educa-ción y saneamiento básico. A partir de 2003,esta tendencia cambia en favor del sector

25


infraestructura, que representa el 52 porciento de toda la inversión ejecutada en2005. Se trata esencialmente de inversionesen caminos y carreteras (46 por ciento y 49por ciento del total de la inversión en 2005y 2006 respectivamente, Tabla 6).

En términos de la capacidad de ejecuciónsectorial, hasta 2002 se mantenía un pro-medio de ejecución aproximado de 90 porciento. En el 2003, se tuvo un nivel de eje-cución históricamente bajo (78 por ciento)debido a los eventos políticos de ese año, ala falta de fondos de contraparte para los fi-nanciamientos concesionales y la necesidadde reducir el gasto para enfrentar la crisisfiscal. Los niveles de ejecución del presu-puesto de inversión se recuperaron rápida-mente en el 2004 y 2005, lográndose ejecu-ciones superiores al 100 por ciento en casi

todos los sectores. En gran medida, estedesempeño se explica por la mayor disponi-bilidad de recursos externos para el finan-ciamiento de la inversión en esos años (enel 2004, el 64 por ciento de la inversión te-nía financiamiento externo), una mayor es-tabilidad política y el efecto del incrementode ingresos propios en varios niveles admi-nistrativos impulsado por el aumento de in-gresos fiscales en el 2005 (ver Tabla 5).

La distribución de la inversión pública deacuerdo con el nivel administrativo que losejecuta es otro ámbito donde hubo impor-tantes transformaciones. Entre 1997 y 2000se tiende a revertir la tendencia creciente deaumento de la participación de los nivelesregional y municipal que comenzó con elproceso de descentralización de Bolivia demediados de los noventa. Con la disponibi-

Tabla 5 - INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO: EJECUCIÓN* (en porcentaje)

Sectores 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Producción 73 69,4 81 84,8 77,5 63,2 91,2 108,8Agricultura 81,1 66,3 81,8 88,1 78,6 67 103,3 106,1Mineria 65,5 72,9 51,7 36 44,7 46,2 30,1 70,2Industria y turismo 73,8 84,4 101,7 93,7 96 50,7 51,4 98,3Hidrocarburos 23,9 110,3 0 0 0 0 0 0

Infraestructura 76,5 95,4 99,5 113,2 94,4 91,5 140,1 102,5Energia 73,4 88,8 195,2 135,5 80 104,9 103,2 87,1Transporte 78,9 97,5 95 110,7 91,8 92,2 143,7 100,4Comunicaciones 0 279 94 32 0 70 646,1 1049,3Recursos hidricos 52,4 64,1 136 136,1 162,8 71,3 137,4 228,6

Social 91,4 86,5 96,7 98 89,3 71,9 117,3 122,9Salud y seguridad social 105,8 81,9 90,4 74,8 77,3 63,2 84,4 101,8Educación y cultura 75,7 90,9 94,6 102,8 106,3 76,1 112,2 141,8Saneamiento básico 87,2 86,7 103,8 112,1 72,6 64,5 180 102,4Desarrollo urbano y vivienda 113,9 83,8 96,7 99,7 94,9 80,2 110,4 157,1

Multisectorial 71,4 79,2 74,9 93,5 124,5 66,5 71,5 88,2Total 82,3 86,6 94,1 100,9 91,8 78 120,1 107,7

Nota: * El sector público incluye los municipios.Fuente: VIPFE

26


Tabla 6 - INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO: COMPOSICIÓN* (en porcentaje)

Sectores 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006(p)

Producción 12,9 9,8 10,5 10,4 10,8 9,8 9,1 11,4 12,8Agricultura 10,4 7,8 9 9,2 9,2 8,2 8,2 9,1 9,1Mineria 1,2 0,7 0,5 0,3 0,5 1 0,2 0,5 0,7Industria y turismo 0,8 0,8 1 0,9 1,1 0,6 0,7 1,1 1,5Hidrocarburos 0,5 0,5 0 0 0 0 0 0,6 1,5

Infraestructura 35 33,4 34,8 35,9 38 45,5 49,3 51,8 56,5Energia 3 2,2 2,3 2,4 2,3 2,6 3 3,2 5,2Transporte 30,3 30,2 31,1 31,6 32,6 40,7 43,9 45,9 49,3Comunicaciones 0 0 0 0 0 0 0 0 0Recursos hidricos 1,7 1 1,4 1,9 3,1 2,2 2,4 2,7 2

Social 48,5 49,9 48,8 46,3 43 37,4 36,7 30,8 24,9Salud y seguridad social 6,9 7,8 10,4 7,7 9,1 7,4 7,5 6,4 7Educación y cultura 12,7 14,4 14,3 16,8 16,4 13,2 9 6,8 5,2Saneamiento básico 16,3 18,6 15,6 11,7 7,8 6,7 11,2 8,1 4,6Desarrollo urbano y vivienda 12,6 9,1 8,5 10,1 9,7 10,1 9,1 9,5 8,1

Multisectorial 4 6,7 5,8 7,3 8,2 7,3 4,8 6 5,8Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Nota: *El sector público incluye los municipios.Fuente: VIPFE

lidad de recursos HIPC desde 2001 se detu-vo esta tendencia, fortaleciéndose la parti-cipación del gobierno central en el total deinversión pública (Gráfico 5). En 2004, el 49por ciento de la ejecución de esta inversiónse concentró en el gobierno central (era deun 31 por ciento en 1997), el 16 por cientode la ejecución fue a nivel de los municipiosy el otro 17 por ciento en las prefecturas(Tabla 7)12. La porción más grande dentrodel gobierno central corresponde al ServicioNacional de Caminos13.

En 2005 y en el presupuesto 2006 hay unnuevo cambio: la participación de las pre-fecturas aumenta sensiblemente pasando deun 17 por ciento en 2004 a un 22 por cientoen 2005 y a un posible 33 por ciento en2006. Esté reforzamiento de la inversión enlas prefecturas tiene que ver con la profun-dización del proceso de descentralización(simbolizado por la elección de prefectos endiciembre de 2005) y por los efectos de ladistribución del IDH. Este último dato es in-teresante, pues sugiere que un impacto del

12 El restante 15 por ciento es cubierto con cofinanciamiento regional.

13 Se debe hacer notar que a nivel central y regional se tienen sistemas de información paralelos concobertura diferente, y por lo tanto, las conclusiones dependen del sistema que se utilice. En esteinforme, se utilizaron los datos del VIPFE que no coinciden con aquellos a nivel municipal y,aparentemente, no incluyen toda la inversión ejecutada a nivel municipal.

27


Tabla 7 - INVERSIÓN POR NIVEL ADMINISTRATIVO (porcentaje del total)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006(p)

Gobierno central 30,8 29,4 38,1 43,8 38,6 40,8 48,7 49,3 47,8 47,6Ministerios 24,5 28,3 37,3 43,6 38,6 40,4 48,5 49,1 46,8 45,9De lo cual: SNC 12,7 15,1 18,5 21,1 16,9 19,6 27,3 31,3 31,3 29,1Empresas públicas 6,2 1,1 0,8 0,1 0,1 0,4 0,2 0,2 1 1,7De lo cual: YPFB 4,9 0,5 0,5 0 0 0 0 0 0,6 1,3ENDE 1,1 0,4 0 0 0 0,1 0 0 0 0

Cofinanciamiento regional 19,2 18,2 18,1 13,4 14,7 17,5 14,2 15 14,3 8,5De lo cual: FIS 8,5 6,4 5,7 4,5 6,6 9,4 8,2 7,6 7,4 3,9FDC-PRONAR-PASA 1,7 2,3 3,6 2,9 0,7 0,1 1,3 1,7 1 1FNDR 8,4 8,8 7,5 4,5 6 6 4,8 5,3 2,8 3,6

Administración departamental 25,3 27 22,5 24,6 29 20,8 17,7 19,5 22,6 33,7Prefecturas 22,7 24,9 19,8 22,1 25,7 19,8 16,4 17 22,1 33,3Otras entidades regionales 2,6 2,1 2,7 2,4 3,3 0,9 1,3 2,5 0,5 0,4

Administracion local 24,7 25,5 21,3 18,2 17,6 21 19,4 16,2 15,3 10,2Gobiernos municipales 23,2 25 19,8 16,7 16,6 19,6 18,5 15,7 15 9,8Empresas locales 1,5 0,5 1,5 1,5 1 1,3 0,9 0,5 0,3 0,4

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: VIPFE.

Gráfico 5 - GASTOS DE CAPITAL POR NIVEL ADMINISTRATIVO (porcentaje del PIB)

Elaboración propia en base a información: 1990-1999 /Contraloría General de la República, 2000-05 / UPF.

0

2

4

6

8

10

12

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gobierno central Resto del gobierno general Empresas públicas

% P

IB

28


esquema de transferencias diseñado para elIDH (Recuadro 2), que privilegia a los nive-les regionales y locales en la repartición deestos recursos, podría ser una tendencia aincrementar el gasto de capital en estos ni-veles subnacionales. De hecho, esta hipóte-sis parece plausible si consideramos que anivel agregado el aumento de ingresos fis-cales en el 2005 y 2006 está claramenteacompañado de un incremento en el nivel degasto de capital.

Cofinanciamiento, inversión pública yasistencia externa14. Una de las caracterís-ticas de la inversión pública en Bolivia es suelevada dependencia del financiamiento ex-terno. Entre 1990-2005, en promedio el 54por ciento de la inversión pública tenía fi-nanciamiento externo, este porcentaje erade 46 y 55 por ciento, en 1996-2000 y2001-2005 respectivamente. Hay una fuertedependencia de la cooperación internacio-nal para el financiamiento de proyectos deinversión pública en todos los sectores. Es-ta fuerte presencia de la cooperación inter-nacional en la inversión pública tiene im-pactos en la priorización de proyectos, en ladefinición y funcionamiento de esquemasde cofinanciamiento, en problemas de ar-monización de los diferentes apoyos de lacooperación y, en definitiva, es un factorque exige capacidades de coordinación muydesarrolladas en el Estado para que estosflujos se orienten hacia las prioridades na-cionales.

Esta dependencia hace que numerososproyectos de inversión sufran notables atra-sos debido a dificultades en la tramitaciónde recursos externos o en la disponibilidadde recursos de contraparte que cofinancien

las inversiones junto con los financiamien-tos externos. El cofinanciamiento internoque representaba en promedio el 30 porciento del total de inversión pública en2004, generalmente se justifica por la nece-sidad de asegurar la apropiación de los pro-yectos por parte del gobierno y para asegu-rar la disponibilidad futura de los recursosnecesarios para su mantenimiento.

Sin embargo, este promedio oculta sig-nificativas variaciones entre sectores, pu-diendo alcanzar casi un 50 por ciento delpresupuesto total en el caso del sector de vi-vienda y planificación urbana y apenas un20 por ciento en el caso de proyectos de in-fraestructura carretera (Gráfico 6). No quedacompletamente claro por qué el nivel de co-financiamiento varía tan significativamenteentre los sectores. Es posible que este volu-men dependa de las características de losproyectos; pero también del requerimientode los donantes internacionales y de políti-cas gubernamentales específicas.

Esto hace pensar que un examen deteni-do del financiamiento para los proyectos deinversión pública en coordinación con la co-munidad internacional podría permitir algobierno de Bolivia reducir el monto de losrecursos públicos que se utilizan para finesde cofinanciamiento u organizarlo de mejormanera. Un uso más eficiente de los recur-sos de cofinanciamiento, a su vez, daría laoportunidad al gobierno de reiniciar proyec-tos que han sido suspendidos debido a un fi-nanciamiento local inadecuado.

En términos de áreas de concentración,la asistencia externa a Bolivia se ha concen-trado esencialmente en proyectos de des-arrollo rural, infraestructura, programaseconómicos, fortalecimiento institucional y

14 Esta sección se basa en “Recursos de la Cooperación Internacional, Periodo 2003-2006”. Banco Mundial,2003.

29


en menor medida en proyectos de educa-ción, salud y saneamiento básico. Estas ten-dencias están cambiando si se observa la es-tructura de los montos de cooperación con-tratados en ejecución y en negociación amayo del 2006 (Tabla 8). Habría un crecien-te énfasis en proyectos carreteros, y de au-mento de la productividad y la competitivi-dad. En menor medida se observa tambiénuna mayor orientación hacia proyectos desalud y de infraestructura urbana y me-dioambiental. En relación con los sectoressociales, la tendencia se orienta hacia uncrecimiento de la asistencia externa para elsector salud en términos absolutos y relati-vos, y a un cierto estancamiento del apoyo

al sector educación en términos relativos asícomo a una posible disminución de los mis-mos en términos absolutos. Esto contrastacon la situación de los años noventa, esteúltimo sector se benefició con grandes pro-yectos de inversión de gran escala15.

Priorización de la inversión pública. Laevolución reciente de las orientaciones sec-toriales de la inversión y de los responsablesde su ejecución plantea cuestionamientossobre la priorización de este gasto y, portanto, sobre su eficacia. Si consideramosque buena parte de la inversión en activida-des relacionadas con los Objetivos de Des-arrollo del Milenio (ODM)16 se realiza en ins-

15 Se debe recalcar que esta información no considera los cambios de orientación que empezarán a serimplementados y negociados una vez que el nuevo gobierno presente su Plan Nacional de Desarrollo.

16 El costeo de las necesidades financieras para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio no es unatarea fácil. Requiere una estimación que distinga entre el costo marginal y promedio, que incorpora loscambios institucionales y de políticas que se necesitan para que este gasto adicional sea efectivo, queevita los cálculos duplicados o triplicados en vista de la interdependencia de los objetivos, y que tomaen cuenta los múltiples determinantes de cada objetivo (ver Recuadro 2.3 Informe de DesarrolloMundial 2004. Banco Mundial).

Gráfico 6 - PORCENTAJE PROMEDIO DE COFINANCIAMIENTO INTERNO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA (2004)

20%

29% 30% 31% 33%36%

42%44%

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10%

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Fuente: Elaboración propia en base a datos VIPFE,

30


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31


tancias subnacionales y/o asociada a esque-mas de co-financiamiento regional y exter-no, parece necesario reforzar los mecanis-mos de coordinación y priorización del gas-to involucrado en estos esfuerzos para opti-mizar su impacto. Este trabajo debería ba-

sarse en evaluaciones técnicas que esténenmarcadas en una redefinición integral delas competencias de los diferentes nivelesde gobierno que sean consistentes con el ni-vel de asignaciones de recursos para la in-versión a los cuales tienen acceso. En Chile

Recuadro 3 - POLÍTICA DE AUSTERIDAD Y DISMINUCIÓN DEL GASTO EN SALARIOS (2004-2005)

Frente al aumento del déficit fiscal en 2003 se ejecutaron varias acciones de austeridad y de dis-minución del gasto corriente:i) En enero del 2004, mediante el D.S. 27327, se procedió a disminuir el nivel máximo de remunera-

ciones en el sector público: el sueldo del Presidente disminuyó a Bs. 26,990.-, se determinó queningún funcionario podía ganar más de Bs. 19,900.-, se realizaron recortes en el gasto corriente delas instituciones (5 por ciento del total asignado en el PGN); se limitaron los gastos de representa-ción y beneficios de los funcionarios de jerarquía; y se normaron los gastos en consultorías, viajes,viáticos, etc. A partir del nuevo tope salarial, se construyeron nuevas estructuras salariales en to-das las entidades públicas.

ii) En marzo del 2004, con el D.S. 27407, se completó la anterior norma con la obligación de reestruc-turar la mayor parte de los ministerios de la Administración Central en función de nuevas disminu-ciones en el gasto corriente. Esto significó la eliminación de algunas instituciones y viceministe-rios en varias reparticiones de la Administración Central.

iii) En 2004, con el D.S. 27450, se continuó limitando el gasto en la partida salarial y se impusieronnuevas normas para la contratación de consultores, sobre todo en los casos de que éstas sean confinanciamiento externo.

iv) En febrero de 2006, con el D.S. 28609, se profundizó la política de austeridad, disminuyendo elsueldo del Presidente a Bs. 15,000, alineando todas las escalas salariales a este nuevo techo, y eli-minando los gastos de representación. Se estima que este nuevo esfuerzo significa un ahorro de Bs.27 millones para el TGN, ahorro que fue utilizado específicamente para aumentar ítems en el sectoreducación y salud.El conjunto de estas iniciativas tuvo un real efecto sobre el crecimiento del gasto salarial, lo que

afectó fuertemente a los segmentos con mayor remuneración en el sector público. El gasto salarial delgobierno central (sin considerar el sector educación y salud) disminuyó en términos reales en 2,7 porciento y 2,2 por ciento en 2004 y 2005 respectivamente. Sin embargo, en términos más amplios, el2004 el gasto salarial global en términos reales creció en 2,5 por ciento y en 2 por ciento en 2005. Es-to se debe a que las anteriores disminuciones contrastaron con aumentos en la planilla salarial del sec-tor educación de 7,3 por ciento y 2,7 por ciento en esos mismos años, lo cual neutralizó buena partedel efecto positivo de estas medidas sobre el resultado global. Finalmente, también hay que notar loseventuales efectos negativos de las constantes disminuciones de salarios entre el personal más califi-cado del sector público, puesto que no necesariamente esto ayuda a aumentar la motivación, el man-tenimiento de funcionarios de carrera y la efectividad global del gobierno.

32


y en Colombia, la oficina a cargo de esasevaluaciones también es responsable de laprotección de las asignaciones presupuesta-rias para los proyectos seleccionados sobrela base de evaluaciones técnicas.

A manera de síntesis de la sección, sedebe llamar la atención sobre: (i) El mante-nimiento de una tendencia continua de in-cremento del gasto público que puede nue-vamente volver frágil la situación fiscal delpaís. (ii) El efecto relativamente débil quetiene una política de control de gasto sala-rial concentrada solamente en un sector yque no afecta a los sectores de educación ysalud, los más numerosos del Estado. (iii) Laexistencia de una creciente tendencia a au-mentar el gasto en capital, la cual debe sermonitoreada y ajustada si se quiere mante-

ner el crecimiento del gasto en niveles acep-tables. (iv) Los ingresos adicionales del IDHpodrían impulsar un crecimiento del gasto,sobre todo, en los niveles subnacionales, demanera que el alivio que estos recursos su-ponen para el esquema fiscal del gobiernocorre el riesgo de ser temporal y no sosteni-ble. (iv) La composición de la inversión pú-blica (gasto en capital) está cada vez másorientada hacia la infraestructura (en parti-cular, la construcción de caminos) y las po-líticas de apoyo a la producción; se está po-niendo menos énfasis en los sectores socia-les (en particular en educación, que fue muyfavorecido en la década de los noventa). Es-te gasto es gestionado cada vez más por ni-veles subnacionales, y tiene una fuerte de-pendencia de cofinanciamientos externos.

3. ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Y EQUILIBRIO FISCAL17

Ahora nos adentramos en la deuda, firme componente de

cualquier salud financiera. El interés de este capítulo reside

en un desafío: cómo hacer sostenibles las finanzas públicas,

tomando en cuenta que el país y el Estado requiere de dinero

prestado para encarar sus retos. ¿Hasta dónde debe el país

endeudarse?, ¿cómo debe aprovechar la ola de condonaciones que

lo beneficia en la actualidad?, ¿cómo beneficiarse a largo plazo de

la subida de las exportaciones? Son las respuestas que encontrará

usted en las siguientes páginas.

17 Esta sección ha sido realizada sobre la base del trabajo de Mollinedo y Velasco (2005), “La gestión y lasostenibilidad de la deuda en Bolivia”, Banco Mundial, La Paz.

34


En esta sección, se analizan algunos es-cenarios relacionados con los desafíos quetiene Bolivia en términos de los equilibriosde sus finanzas públicas necesarios paramantener una gestión sostenible de su en-deudamiento, una de las condiciones bási-cas para su estabilidad económica de me-diano plazo. El Recuadro 4 presenta los su-puestos empleados en este ejercicio18. Laidea es que si Bolivia no quiere experimen-tar un aumento desmesurado de su deudapública con respecto al PIB, sería necesarioque mantenga un superávit primario de ma-nera sostenida y creciente. De acuerdo con

el modelo, se ha encontrado que para pre-servar la deuda próxima al 55 por ciento delPIB esperado tras el alivio de la deuda mul-tilateral (MDRI), sería necesario alcanzar unsuperávit primario del 1 por ciento del PIBen 2007, y dicho superávit debería aumen-tar progresivamente hasta el 1,8 por cientodel PIB en el 2020, (tabla 9, las estimacio-nes del Escenario Base).

El resultado del Modelo Base puede verseafectado por variaciones en la tasa de creci-miento del PIB; por ejemplo, si el creci-miento económico a partir del 2007 fueradel 2,5 por ciento, el superávit primario de-

Recuadro 4 - SUPUESTOS DEL ESCENARIO BASE

Jugando de manera sistemática con las posibilidades, se ha pensado en un escenario base cons-truido sobre las siguientes premisas:- El crecimiento se mantiene en 3,5 por ciento, el equivalente al crecimiento promedio observado en-

tre 1990 y 2005. Este supuesto implica que las exportaciones bolivianas de gas natural no aumen-tarán considerablemente y que Bolivia sólo abastecerá a los mercados regionales de Brasil y Argen-tina. Pero también se descarta la posibilidad de que una crisis social y/o financiera llegue a afectarsignificativamente al crecimiento a mediano plazo.

- La inflación y la devaluación son iguales a 4,5 por ciento. - Los desembolsos externos netos dentro del financiamiento del déficit fiscal disminuyen progresi-

vamente del 50 por ciento al 40 por ciento del déficit público —al ser de uso más flexible, el go-bierno podría preferir el financiamiento interno a medida que el crédito externo concesional se vaagotando.

- La cancelación de la deuda con el FMI y con la AIF se hace efectiva en el 2006 y asciende a 1.700millones. Éste es un valor preliminar debido a que el alivio de AIF aún no se ha definido (ver Re-cuadro 1).

- La tasa implícita de interés de la deuda externa se mantiene cerca al 2,3 por ciento durante 2006,pero aumenta a 2,8 por ciento el 2007 debido a que la cancelación de la deuda deja un cartera dedeuda externa menor, aunque más costosa. Tras el 2007, la tasa implícita aumentaría progresiva-mente hasta 5,5 por ciento en el 2020 debido al agotamiento de las fuentes concesionarias de fi-nanciamiento externo.

- La tasa de interés implícita de la deuda doméstica se mantiene cercana al 8,5 por ciento.

18 Para mayores detalles ver el trabajo de Mollinedo y Velasco (2005). Se debe resaltar que no se trata deun ejercicio menos detallada y preciso de análisis de sostenibilidad del endeudamiento.

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ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Y EQUILIBRIO FISCAL

bería llegar al 2,3 por ciento del PIB el 2020,y no al 1,8 por ciento. Estos resultadosmuestran que una reducción del crecimientode largo plazo en un punto porcentual im-plica un aumento en el esfuerzo fiscal re-querido para mantener la estabilidad de cer-ca de 0,5 puntos porcentuales del PIB. Em-pero, esta mismo tabla muestra lo importan-te que es un mayor crecimiento para alcan-zar la sostenibilidad de la deuda pública. Un

aumento en el crecimiento en un punto por-centual reduce a su vez el déficit primariorequerido en cerca de 0,5 puntos porcentua-les del PIB.

Sobre la base de la tabla 9, se puedenplantear algunas hipótesis adicionales so-bre los escenarios que podría enfrentar Boli-via para hacer sostenible su endeudamientoen términos de disciplina fiscal, planteán-dose, además, algunas discusiones sobre la

Tabla 9 - SENSIBILIDAD DEL DÉFICIT PRIMARIO REQUERIDO SEGÚN DIFERENTES SUPUESTOS SOBRE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

(en porcentaje del PIB)Tasa de crecimiento del PIB 2007 2010 2015 2020

2,5% 1,5% 1,7% 2,0% 2,3%3,0% 1,2% 1,4% 1,7% 2,1%

3,5% (Escenario) 0,9% 1,1% 1,5% 1,8%4,0% 0,6% 0,8% 1,2% 1,5%4,5% 0,4% 0,6% 0,9% 1,3%

Tabla 10 - ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

2005 2006 Escenario bajo Escenario base Escenario alto (proy) crecimiento poco crecimiento crecimiento

dinámico y ajuste moderado y ajuste dinámico y ajuste fiscal rápido fiscal gradual fiscal gradual

Tasa de crecimiento anual promedio (%) 4,06% 4,1% 2,5% 3,5% 4,5%Nivel de ajuste fiscal 1,0 % - 0,6 % 1,7 % en 2010 1,0 % en 2010 0,6 % en 2010(superavit primario) 2,0 % en 2015 1,5 % en 2015 0,9 % en 2015(% PIB)Viabilidad política Situación de

bloqueo y crisis -escasa posibilidad

de conseguirconsensos politicospara el ajuste fiscalen un escenario de

desaceleracióneconómico

Probabilidad mediade logro de los

objetivos fiscales.Necesidad de

fuerte voluntadpolítica para hacerviable un ajustefiscal gradual

Elevadaprobabilidadde lograr losobjetivos de

ajuste fiscal ysostenibilidadde la deuda

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viabilidad política de tales opciones. La ta-bla 10 resume estas informaciones esque-máticamente.

El superávit primario estimado para el2005 es de 1,0 por ciento del PIB y se pro-yecta un déficit primario de –0,6 por cien-to del PIB para el 2006. Por otra parte, latasa promedio anual de crecimiento del pe-riodo 1993-2000 fue de 3,9 por ciento, y de3 por ciento para el 2001-2005. A conti-nuación, se discute cada uno de los escena-rios posibles.

De acuerdo con la tendencia histórica delcrecimiento económico boliviano, se estaríamás cerca del Escenario Base si no hay algúnelemento novedoso que dinamice la econo-mía, lo que obligaría a su vez a sostener elbuen nivel de superávit primario logrado en2005 durante los próximos cinco años. Estaopción tiene sus dificultades en la medidaque el superávit primario del 2005 se logróen un contexto de introducción del IDH. Portanto, para mantener ese nivel, se precisa,sobre todo, un control del gasto público másfirme y acciones paralelas de incremento delos ingresos fiscales diferentes de los delsector hidrocarburos.

El Escenario Bajo puede resultar de unacontracción futura de la economía debido aun deterioro del nivel de inversiones y decrecimiento de la economía producido porun eventual shock externo (crisis económi-ca global o problemas en algún mercadoexterno estratégico) o a un deterioro en elclima de inversiones nacional. En tal situa-ción, el gobierno se vería obligado a reali-zar un brusco ajuste fiscal si quiere hacersostenible el actual nivel de endeudamien-to, y esto en las peores condiciones socia-les y económicas posibles. La viabilidadpolítica de tal acción es muy difícil en unacoyuntura de desaceleración económicacomo la descrita. Por tanto, el riesgo es que

no se pueda evitar una grave crisis fiscal yexterna.

El Escenario Alto es lógicamente el másfavorable y el de más fácil gestión política;pero requiere de una economía bolivianacon un fuerte crecimiento, con un desarrollorápido del sector hidrocarburos, el manteni-miento de la actual expansión de las expor-taciones no tradicionales y el lanzamientode nuevos emprendimientos en el sector mi-nero e industrial. Se debe recordar que in-cluso en este escenario ideal se precisa cier-to grado de ajuste fiscal que difícilmentevendría sólo por el lado del mejoramiento delos ingresos; se tiene mayor margen de ma-niobra, pero parecería ineludible una mode-ración del crecimiento de los niveles delgasto. Esto a su vez exige que el gasto eje-cutado sea utilizado lo más eficientementeposible.

Finalmente, se debe también precisarque la distribución de los ingresos del IDHdeja poco margen para contener el gasto pú-blico, pues la mayor parte de ellos se entre-gan a los niveles subnacionales de gobiernosobre los cuales se tiene menos control. Loanterior deja al Tesoro en una situación de-licada. Por otro lado, las finanzas públicascontinúan siendo vulnerables a los cambiosen los flujos de asistencia internacional querepresentan cerca del 4,5 por ciento del PIB.La ayuda está formada por donaciones (2,2por ciento) y créditos concesionales (2,2por ciento). Una reducción abrupta de estosrecursos podría limitar la posibilidad decontener el déficit y afectaría a la inversiónpública.

Opciones de políticaEstos escenarios nos sugieren en el corto

plazo: > Aprovechar el actual entorno externo e

interno favorable para consolidar un su-

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ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Y EQUILIBRIO FISCAL

perávit primario alrededor del 1 por cien-to del PIB. Esto implica evitar en una pri-mera instancia que el alza de los ingresosy la posibilidad de un alivio de la deudase traduzcan en un aumento equivalentedel gasto, tendencias que empiezan apercibirse en el comportamiento de laejecución del gasto 2005. En particular,es crucial analizar el comportamiento delcomponente gasto de capital, el cualademás está siendo crecientemente eje-cutado por los niveles subnacionales degobierno.

> Evaluar la implementación de ciertos lí-mites tope en el gasto fiscal total quesean consistentes con ciertas metas re-lativas al déficit, específicamente con elobjetivo de mantener un superávit pri-mario de 1 por ciento del PIB. De mane-ra general, parece necesario un esfuerzopara controlar el nivel de gasto, lo cualimplica acciones no solamente en el ni-vel central, sino en el diseño de los sis-temas de transferencias interguberna-mentales (este último tema se ampliarámás adelante).

> Por el lado del gasto, se podría actuar endos ámbitos: (i) Profundizar la reformade la administración pública a fin de es-tablecer una política transparente de sa-larios y contrataciones, y bajar el costode la planilla salarial. En especial, revisarel número de consultores de la “Partida252” del presupuesto, y reforzar las ac-ciones de racionalización y austeridadque ya están siendo ejecutadas por elpresente gobierno19. (ii) Controlar los ni-veles de gasto en capital, en particular

en los niveles de gobierno subnacional.Se ha visto que este componente estácreciendo rápidamente.

> Continuar con los programas que se es-tán implementando para limitar el costode la reforma de pensiones; aumentar losniveles de control del fraude; y mejorar laeficiencia de la administración encarga-da de la gestión de estos temas (ver Sec-ción Pensiones). Igualmente se hace ne-cesario seguir reforzando el control deotras transferencias y beneficios socialesacordados a ciertos grupos sociales demanera que se mantengan solamente lasque son justificadas.

> Definir una política que vaya eliminandoprogresivamente las distorsiones actual-mente existentes en el sistema de pre-cios locales de combustible y otros sub-sidios que distorsionan varios mercados,y que tienen un alto costo fiscal para elEstado boliviano.

A mediano y largo plazo: > Definir una política integral que ordene

las responsabilidades de gasto entre losdiferentes niveles territoriales de go-bierno, de manera que se puede ganar eneficiencia y equidad. Igualmente se po-dría empezar el rediseño de la estructu-ra de ingresos fiscales, y, en el largo pla-zo, las responsabilidades de los nivelessubnacionales en la recolección de algu-nos de estos ingresos, todo esto en rela-ción a una estructura de competenciasreajustada.

> Encarar una reforma estructural del es-quema de ingresos fiscales, buscando

19 Se debe, sin embargo, advertir como se lo hace en la sección dedicada al tema salarial y de empleopúblico, que los objetivos de racionalización de personal deberían ser consistentes con una políticaintegral de control de gasto y de reforma global de la administración pública. El objetivo debe serevitar efectos negativos como la pérdida de personal valioso para el sector público.

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disminuir en la medida de lo posible ladependencia de los impuestos al sectorhidrocarburos, aumentando el universode contribuyentes y diseñando un siste-ma de impuestos más progresivo. Se de-

be además mejorar las capacidades degestión del gobierno central para reco-lectar ingresos fiscales y para adminis-trar una deuda pública altamente vulne-rable y cada vez más compleja.

4. REFORMAS INSTITUCIONALES PARA LOGRAR SOSTENIBILIDAD

EN EL GASTO PÚBLICO

El gasto público de un país tendría que ser sostenible, es

decir, debería contar con fuentes perdurables de

financiamiento. El presente capítulo tiene esa preocupación.

En tal sentido, se exploran todas las posibilidades para que el

Estado boliviano sea capaz de detectar y ampliar sus medios de

sustento. En inicio se analiza la manera en que se construye y

ejecuta el presupuesto general de la Nación. Dentro de ello se

consideran con especial rigor la descentralización y la distribución

de los ingresos provenientes de la explotación de los

hidrocarburos. El siguiente aspecto son los salarios estatales y por

último se indaga en el terreno de las jubilaciones.

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A. EL PROCESO PRESUPUESTARIO

Diferentes evaluaciones hechas reciente-mente20 sobre los procedimientos de toma dedecisiones en la asignación del gasto públi-co boliviano sugieren que el proceso presu-puestario en el país continúa siendo pesadoy que tiene grandes dificultades para inte-grar las diversas fases que componen tal pro-cedimiento21. Éste sería además un diagnós-tico válido para todos los niveles de admi-nistración del Estado boliviano (gobiernocentral, municipios y prefecturas). Ideal-mente, el proceso presupuestario debería serun instrumento para que las decisiones degasto sean consistentes con ciertos resulta-dos y metas de las políticas públicas, lascuales deberían, a su vez, ser resultado deuna adecuada priorización y diagnóstico delas preferencias de los usuarios o beneficia-rios de estas políticas. Además, este procesodebería generar espacios e instrumentos pa-ra el monitoreo social y la rendición de cuen-tas de los funcionarios públicos. Esto exigedefinir procesos coherentes y articulados deasignación del gasto, sistemas de informa-ción para el seguimiento de la ejecución delmismo y, finalmente, mecanismos evaluato-rios que retroalimenten las decisiones y quesirvan de base para ajustes del conjunto delproceso en etapas posteriores.

En Bolivia, el proceso de elaboración,aprobación y ejecución de un presupuestono está sujeto a un análisis cuidadoso decostos y beneficios; tiene lugar dentro de unentorno institucional débil, dominado por el

Poder Ejecutivo y es fácilmente influenciadopor grupos de presión. La gestión de recur-sos en efectivo por parte del Ejecutivo y loscambios continuos en el presupuesto des-pués de haber sido aprobado, generan gana-dores y perdedores, imponen incertidumbreen cuanto al flujo de recursos a las diferen-tes actividades y son un incentivo para quelos administradores públicos se dediquen apresionar para obtener recursos adicionales.Como resultado, hay una brecha importanteentre el presupuesto originalmente aproba-do y el realmente ejecutado, lo cual se tra-duce en diferencias significativas entre laasignación de recursos y las preferencias dela población. Las desviaciones más grandes(y crecientes) se han visto a nivel municipal(Tabla 11).

La falta de transparencia y las dificulta-des de este proceso hacen complicada, ade-más, la evaluación de los resultados e im-pactos del gasto público sobre la reducciónde la pobreza. El saldo es el aumento de ladesconfianza sobre el uso de los recursospúblicos y la debilidad de los instrumentosde gestión y seguimiento que ayuden a me-jorar la eficiencia y equidad del gasto.

Un primer elemento que no facilita lamejora del proceso presupuestario es la fal-ta de un marco legal adecuado. De acuerdocon el FMI, la normativa actual se caracteri-za por su dispersión, no ayuda a evitar in-consistencias, no tiene todos los elementospara orientar un proceso más transparente einformado, y otorga amplios poderes de re-visión al Poder Ejecutivo y Legislativo. En

20 Por citar algunos: el CFAA 2005, las evaluaciones de la Misión del FMI de mayo 2005 de apoyo a laelaboración de una ley marco de presupuesto o el reciente estudio de ASDI (2005) “Evaluación de laestrategia de Reducción de Pobreza 2005. Bolivia: ¿Dialogar o Gobernar?”, en el cual se hace unaevaluación del proceso presupuestario, la gestión por resultados y su relación con la implementación dela EBRP. Esta sección retoma muchas de las informaciones y criterios de estos documentos.

21 Planificación, programación, formulación, aprobación legislativa, ejecución, seguimiento y evaluación

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REFORMAS INSTITUCIONALES PARA LOGRAR SOSTENIBILIDAD EN EL GASTO PÚBLICO

este aspecto, el Ministerio de Hacienda(MH) ha propuesto a finales de 2005 un pro-yecto de Ley Marco del Presupuesto para suaprobación en el Congreso Nacional. Ade-más, en esa lógica de ajustar la normativa,se ha procedido a revisar las normas del ci-clo presupuestario, por ejemplo, en el casodel Reglamento de modificaciones presu-puestarias. Para el futuro, se tiene previstorevisar también las Normas básicas de lossistemas de programación de operaciones ypresupuesto.

Problemas del proceso presupuestario:Las imperfecciones en el proceso presupues-tario empiezan con las sobreestimacionesque muy frecuentemente hace el gobiernocon respecto a las proyecciones de creci-miento económico, los ingresos fiscales y,por ende, la dimensión total del presupues-to. Esto ocurre durante la fase de prepara-ción del presupuesto, en gran medida comorespuesta a las demandas de los grupos depresión y para facilitar así la aprobación delPresupuesto General de la Nación (PGN) porel Congreso.

A la dificultad de contar con orientacio-nes más sólidas sobre las restricciones eco-nómicas que definen los límites del presu-puesto, se agrega la debilidad de la fun-ción de planificación y del proceso de defi-nición de prioridades de gasto. En la actua-

lidad, si bien se cuenta con el Sistema Na-cional de Planificación (SISPLAN), el cualtiene un marco normativo general y algunasreglamentaciones específicas, el mismo notermina de articularse, y, sobre todo, no tie-ne definidos instrumentos y metodologíaspara su ejecución efectiva. La debilidad deesta etapa tiene que ver con la escasa prio-ridad que se le ha asignado a esta función enlos últimos años y con la dificultad de defi-nir una visión de mediano y largo plazo parala acción del Estado boliviano en un contex-to de alta inestabilidad política como el queha vivido Bolivia desde el 2000.

El resultado es que la mayoría de los Pla-nes Operativos Anuales (POA)de las entida-des públicas no suelen basarse en una iden-tificación rigurosa de resultados y beneficia-rios de sus políticas, y, por tanto, los produc-tos, actividades y sobre todo el gasto defini-dos en estos instrumentos no suelen teneruna base sólida que pueda ser evaluable entérminos de logro de resultados. Sistemáti-camente, estos instrumentos tienden a so-breestimar el gasto y a subestimar las limita-ciones de financiamiento, lo que los convier-te en instrumentos de programación finan-ciera o de cumplimiento procedimental, peroescasamente de seguimiento y evaluación depolíticas públicas.

En ese ámbito, la administración del Pre-sidente Morales ha restablecido y conforma-

Tabla 11 - DESVIACIONES ENTRE EL GASTO PLANIFICADO Y EJECUTADO, 1997–2004

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gobierno central 1,12 0,97 0,89 0,93 0,91 0,92 0,94 0,96Prefecturas 0,87 0,90 0,92 0,91 1,02 0,81 0,80 0,82Municipios 1,40 1,69 1,96 2,03 3,49 2,33 2,13 1,85

Fuente: 1997-2001: Ministerio de Hacienda, 2003 en el documento de contexto del PER “ElProceso Presupuestario en Bolivia”, Lindsay Judge y Jeni Klugman. 2003. 2002-2003: ElaboraciónPropia en base a datos Min. Hacienda

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do en abril de 2006 un Ministerio de Planifi-cación del Desarrollo (MP) con amplias com-petencias, articulando en su interior a lamayoría de entidades públicas que trabajanen temas de análisis de políticas públicas(INE y UDAPE), de gestión de la inversiónpública y de planificación. Este cambio ins-titucional podría tener el potencial de re-componer la función de planificación, vin-culándola con los entes que gestionan la in-versión y el gasto público, de manera que elproceso de priorización del gasto en funciónde objetivos de mediano plazo pueda contarcon instrumentos y un ente tutor con capa-cidad real de operación. El lanzamiento delnuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) enjunio del 2006 y su posterior implementa-ción son los primeros resultados de estecambio institucional.

Durante el proceso de aprobación parla-mentaria del PGN, el Congreso tradicional-mente incrementa el presupuesto del gasto,ante lo cual simplemente se suele aumentarla deuda requerida para financiar el presu-puesto. Después de ser aprobado, el presu-puesto continúa sujeto a modificaciones im-portantes. Muchas veces, el gasto total seincrementa en el transcurso del año (en pro-medio, en un 6 por ciento desde 1990 y másaún en los años de elecciones) y el Congresoaprueba los cambios ex post a fin de año.Igualmente, el gobierno se dedica a un pro-ceso complejo de manejo de efectivo a lo lar-go del año sobre la base de un desembolsofragmentado y parcial del presupuesto. Estosucede muchas veces por motivos políticos yno de eficiencia, lo cual debilita la relevanciade la aprobación congresal.

El proceso también se ve entorpecido porlas limitadas capacidades, los escasos recur-sos técnicos y las restricciones de tiempoque tiene el Congreso para evaluar y analizaradecuadamente el presupuesto. El flujo de

información durante el proceso de prepara-ción y aprobación del PGN no siempre es su-ficiente, sobre todo en relación con la efica-cia de los diferentes programas gubernamen-tales. Los mecanismos de vigilancia del Con-greso y el público continúan siendo débiles yles falta información pertinente y simplifica-da para evaluar la efectividad del presupues-to. En el 2005, se ha creado una Oficina Téc-nica de Presupuesto en el Congreso Nacional,la cual debería asesorar a los legisladores enlos procesos relacionados con este tema.

La fase de seguimiento de la ejecucióndel PGN cuenta con mayor cantidad de ins-trumentos y regulaciones. Se han hecho no-tables esfuerzos para mejorar los instrumen-tos de seguimiento de la ejecución presu-puestaria en el MH, hay resultados significa-tivos en ciertas áreas de la administración;pero se continúan enfrentando problemasen la cobertura y eficacia de estos sistemas.

Uno de los principales cuellos de botellapara la mejora del seguimiento de la ejecu-ción del presupuesto ha sido siempre la es-casa disponibilidad de información centrali-zada sobre los flujos de gasto en el sectorpúblico. El Proyecto SIGMA justamente esta-ba orientado a construir un sistema integra-do que permita monitorear y controlar todaslas operaciones financieras de las entidadespúblicas relacionadas con la ejecución delpresupuesto de gasto. Actualmente, el SIG-MA prácticamente está funcionando en to-das las entidades del nivel central de gobier-no, al registrar más del 90 por ciento de lastransacciones de la administración central, yen numerosas entidades descentralizadas.

Las mayores limitaciones del SIGMA tie-nen que ver en primer lugar con su utiliza-ción sólo como herramienta de gestión pro-gramática-financiera y no como instrumen-to de evaluación presupuestaria ligada a re-sultados. A esto se agregan sus dificultades

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para lograr una buena cobertura de las ope-raciones de las administraciones subnacio-nales. A inicios del 2006 sólo cuatro munici-pios grandes y tres prefecturas estaban in-corporadas al sistema, y se había identifica-do problemas de capacidad institucional enlos gobiernos locales y de adecuación delsistema para que pueda ser aplicado en mu-nicipios medianos y pequeños. En ese senti-do, se está trabajando en una adaptacióndel SIGMA al contexto de las administracio-nes locales (SIGMA Municipal Simplificado-SMS) y en una estrategia de implantacióndel mismo en un grupo de municipios selec-cionados22.

Además del SIGMA, el Ministerio de Ha-cienda ha venido transparentando buenaparte de la información sobre la ejecuciónpresupuestaria, la asignación y composicióndel gasto y las escalas salariales, utilizandoplataformas en Internet23. En ese contexto,se ha lanzado también la iniciativa de dise-ñar un nuevo sistema de información sobrecompras estatales que empezará a funcionaren el 2006. Igualmente, se ha empezado atrabajar en la definición de una clasificaciónfuncional del gasto público que es una im-portante demanda de la cooperación y de lasentidades de la sociedad civil que monitore-an el gasto social24. Este formato debería fa-

cilitar en el futuro el análisis de la asigna-ción del gasto permitiendo identificar, porejemplo, los montos que están siendo desti-nados a acciones de reducción de la pobreza.

La fase de evaluación de la efectividady eficiencia del gasto es uno de los eslabo-nes del proceso menos desarrollados en Bo-livia. Por lo general, el seguimiento y eva-luación se focaliza solamente en el cumpli-miento de actividades o en la utilización deinsumos, muy poco en los productos o servi-cios que resultan del gasto, y muy rara vezen el logro de resultados e impactos25.

Debido a los problemas anteriormenteanotados, no hay incentivos suficientes pa-ra un control o auditoría social muy exten-dida de la ejecución presupuestaria. Hay ini-ciativas interesantes relacionadas con losmecanismos de control social que surgierondel Diálogo Nacional, que han adquirido re-conocimiento internacional por ser meca-nismos pioneros e innovadores en la luchacontra la corrupción y la interferencia polí-tica en las finanzas públicas. No obstante,su impacto ha sido limitado. La Ley del Diá-logo Nacional creó instancias nuevas y po-tenció a grupos existentes en la verificacióny seguimiento de la asignación de recursos ydel gasto vinculado a la Estrategia Bolivianade Lucha contra la Pobreza (EBRP). La tabla

22 Se debe resaltar que las principales observaciones al SIGMA tienen que ver con las dificultades que hatenido para adaptar su sistema a contextos locales con condiciones institucionales difíciles y problemasgraves de conectividad. Igualmente, la facilidad de uso del sistema es otro tema observadofrecuentemente. Actualmente hay un proceso de evaluación del sistema y de definición de unaestrategia de implantación en los niveles locales.

23 Se ha abierto, por ejemplo, una página web con información detallada de la UPF: www.upf.gob.bo. Sepuede además consultar on line, por ejemplo, datos de seguimiento de la ejecución en la página webdel SIGMA.

24 El MH ha presentado Tablas con esta clasificación funcional, pero la misma no estaría todavía siendoaplicada al SIGMA y a otros sistemas de información.

25 En los últimos diez años, las evaluaciones de impacto más importantes han sido las del FIS y del PAN, yrecientemente las evaluaciones del PLANE que se hicieron en UDAPE.

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12 describe los roles de las instancias de lasociedad civil en el seguimiento a la imple-mentación de la EBRP.

En la actualidad, el papel de los actoresde la sociedad civil en el monitoreo del pre-supuesto a nivel nacional está formalmentelimitado al gasto relacionado con la pobrezay al apoyo para la vigilancia a nivel munici-pal, a pesar de que se les ha otorgado un pa-pel más activo en el seguimiento de los re-sultados a través de su participación en elComité Interinstitucional de Seguimiento yEvaluación (CISE) y en el Instituto Nacional

de Estadística (INE). No obstante, hay algu-nas limitaciones obvias en relación con unaparticipación más activa de la sociedad civilen el seguimiento al presupuesto y sus re-sultados: la información sobre el presupues-to público no siempre es fácil de analizar pa-ra no entendidos en la materia y los datos nose vinculan adecuadamente con un sistemade indicadores de resultados. Además, si nose cuenta con datos altamente desagrega-dos, es difícil para la sociedad civil ver dequé manera se están reasignando los gastosen el transcurso del año.

Tabla 12 - PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL MONITOREO DEL GASTO Y LOS RESULTADOS

Ente

Mecanismo de ControlSocial

Consejos de DesarrolloProductivo, Económicoy Social (CODEPES)

Directorio Único deFondos (DUF)

Instituto Nacional deEstadística (INE)Gubernamental

ComitéInterinstitucional deSeguimiento yEvaluación (CISE)Gubernamental

Tipo

No-gubernamental

No-gubernamental

Gubernamental

Gubernamental

Gubernamental

Autoridad

Apoya la implementación de la EBRP paralo cual tiene un papel activo en lasupervisión y evaluación del gastorelacionado con la lucha contra la pobreza.

Fueron creados hace poco en apoyo de losComités de Vigilancia. Sin embargo, elapoyo aún no ha empezado.

Coordina el FPS y el FNDR; hayrepresentantes de la sociedad civil en eldirectorio que pueden supervisar además deinfluir en las decisiones sobre la asignaciónen coordinación con el gobierno.

Los representantes de la sociedad civilestán en el directorio y suministran datosadicionales para complementar el trabajodel gobierno.

Evalúa la implementación de la EBRP; hayrepresentantes de la sociedad civil en elComité.

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Los mecanismos de la sociedad civil tie-nen poco contacto con la Contraloría o elCongreso, con quienes podrían ser comple-mentarios. Un ejemplo en el que las organi-zaciones de la sociedad civil son activas enel monitoreo del gasto público se halla enTanzania, donde se han implementado do-cumentos PER e instrumentos participativosde seguimiento al gasto.

En resumen, a pesar de que se han in-troducido mejoras en la calidad y disponibi-lidad de datos sobre la ejecución presu-puestaria, en el control del gasto en los ni-veles nacional y prefectural y en la partici-pación de la sociedad civil a nivel nacional,el proceso presupuestario de Bolivia estáaún lejos de ser el instrumento ideal paraarticular las prioridades de gasto del paísdentro de la cartera de recursos fiscalesproyectados. El Gobierno está conscientede esto y se ha comprometido a fortalecereste proceso, al proponerse como objetivoa mediano plazo la elaboración de presu-puestos multianuales. Durante el 2004-2005, el Viceministerio de Presupuesto yContaduría ha estado realizando algunosejercicios orientados a evaluar instrumen-tos de programación multianual orientada aresultados con algunas entidades públi-cas26. En el marco de la implementación delPlan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2011, se estaría proponiendo avanzar en ladefinición y aplicación de una programa-ción presupuestaria multianual.

Opciones de políticaA corto plazo:

> Compatibilizar el techo presupuestariogeneral del gobierno con el marco fiscala mediano plazo.

> Imponer límites en las facultades delEjecutivo para modificar el presupuestoa lo largo del año, permitiendo así que elCongreso recupere su papel primario yque el proceso presupuestario sea másdemocrático y transparente.

> Utilizar proyecciones de mercado con-sensuadas como una base para planificarel presupuesto y sustraer un pequeñocomponente “prudencial” de las proyec-ciones, tal como se hace en Canadá, paraevitar estimaciones de la actividad eco-nómica y el ingreso fiscal basadas en mo-tivos políticos.

> Continuar mejorando la recopilación dedatos para analizar la asignación presu-puestaria y la alineación estratégica dela misma con los ODM y los objetivos na-cionales de desarrollo. Un avance impor-tante en el futuro sería terminar de defi-nir y aplicar una clasificación funcionalen la información de gasto público queproporciona el MH. La recopilación siste-mática de datos sobre los resultados o eldesempeño ayudará a hacer el segui-miento del insumo y los resultados delpresupuesto.

> Definir y ejecutar una estrategia más efi-ciente de implantación del SIGMA en losniveles subnacionales de gobierno. En elcorto plazo, un objetivo importante po-dría ser la implantación del sistema entodas las prefecturas y en los diez muni-cipios más grandes del país. Igualmentese debería continuar y apoyar las inicia-tivas de mejora de los diferentes siste-mas de información sobre la ejecucióndel gasto en el MH.

> Mejorar la coordinación entre las distintasagencias que proporcionan asistencia téc-

26 Como la Aduana Nacional y el Sistema de Impuestos en el lado de ingresos (contratos de rendimiento)y con algunos sectores (educación y salud).

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nica a los legisladores en la preparacióndel presupuesto y la evaluación de su eje-cución. Consolidar y reforzar el funciona-miento de la Oficina Técnica de Presu-puesto en el Congreso. Asimismo, se po-dría prolongar el lapso que se da al Con-greso para discutir el presupuesto, de mo-do que tenga más tiempo para hacer unanálisis útil y modificar el gasto público.

> Promover la aprobación de una Ley Mar-co de Presupuesto que resuelva las lagu-nas y dudas actualmente existentes en lanormativa del proceso presupuestario, yque contribuya a tener más transparen-cia y eficiencia en el proceso.

A mediano plazo, al lograr avances en losaspectos arriba mencionados, se podría bus-car implementar un presupuesto multianual.La futura implementación del Plan Nacionalde Desarrollo es una oportunidad para avan-zar en este proceso. Para ello, se requiere unproceso de cinco etapas: 1. Desarrollar acuerdos sectoriales en cuan-

to a objetivos, productos y actividadescon estimaciones preliminares de loscostos.

2. Desarrollar marcos de gastos sectorialescon un análisis de concesiones intra e in-tersectoriales.

3. Definir los techos de los presupuestossectoriales actuales y a mediano plazo.

4. Preparar programas sectoriales a media-no plazo basados en la compatibiliza-ción de las prioridades sectoriales conlos techos presupuestarios.

5. Aprobación política final de las estima-ciones presupuestarias por el Gabinete yel Congreso.

Finalmente, existe el desafío de fortaleceral recientemente restablecido Ministerio dePlanificación (MP), instancia que estaría asu-miendo un particular protagonismo en la co-ordinación y mejora del proceso presupuesta-rio y del seguimiento de las orientaciones delgasto público. Algunos elementos que seríainteresante trabajar en este ámbito:

Podría ser necesario un fortalecimientode las capacidades, instrumentos y pro-cedimientos que permitan articular a lasdiferentes instancias que agrupa el MP,en particular a las funciones de genera-ción de información, análisis y asesoríaespecializada (INE y UDAPE), con las deplanificación, o a las relacionadas conlos procesos de planificación y los siste-mas de inversión pública y presupuesto. El seguimiento de acciones de medianoplazo en el marco del nuevo PND posible-mente requerirá de un sistema de infor-mación y de monitoreo del cumplimientode resultados de las políticas públicas yde los objetivos del PND. En la actuali-dad, funcionan diferentes esquemas deseguimiento de políticas y ejecución delgasto en el MH (SIGMA), en el Ministeriode la Presidencia (SISER) y en algunasdependencias del nuevo MP (SISIN, SIS-PLAN), cada uno con intereses diferen-tes, instrumentos particulares y nivelesde desarrollo heterogéneos. Su articula-ción eficiente es un tema aún pendiente.

B. DESCENTRALIZACIÓN

En esta sección, se analiza el proceso dedescentralización en Bolivia y su impacto enlas tendencias de gasto gubernamental27.

27 En esta sección, se resumen los hallazgos del PER 2004 y del reporte de 2005 “Bolivia Institutional andGovernance Review: Towards an Inclusive Decentralization”. En este estudio se amplían lasinformaciones y análisis resumidos brevemente en esta sección.

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Bolivia viene ejecutando un ambiciosoprograma de descentralización desde me-diados de los años noventa. Esto ha signifi-cado importantes transferencias de recursosa gobiernos municipales autónomos, y unpaulatino proceso de desconcentración decompetencias y de responsabilidades degasto a las prefecturas. En 2004, el 26,9 porciento del gasto total público estaba des-centralizado (8,6 por ciento a las prefectu-ras y 18,3 por ciento a los municipios). Laimportancia de estos niveles de administra-ción subnacional aumenta si nos referimosal gasto en capital. En esa misma gestión, el36 por ciento del total de la inversión públi-ca fue ejecutado en estos niveles (19,5 porciento a nivel departamental y 16,2 porciento en los municipios), a lo cual se debeagregar el 15 por ciento de inversión gestio-

nado por el sistema de cofinanciamiento re-gional (FPS, FNDR, etcétera) que, si bien de-pende orgánicamente de la AdministraciónCentral, canaliza recursos que son ejecuta-dos a nivel local bajo esquemas de cofinan-ciamiento (Tabla 9).

En el caso de los municipios, a mediadosde la década de los 90 se les transfirió com-petencias concentradas en la provisión deinfraestructuras sociales básicas y que estánvinculadas a un esquema de transferenciasde base poblacional (distribución per cápi-ta). En 2001, con la Ley del Diálogo Nacio-nal, se estableció un vínculo entre la EBRPdel gobierno y las responsabilidades munici-pales, y se les suministró recursos adiciona-les —incluyendo recursos para el gasto co-rriente— que estaban disponibles como re-sultado del alivio de la deuda otorgado bajo

Tabla 13 - LA DESCENTRALIZACIÓN ANTES Y DESPUÉS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS, 2004–06

Antes Después (% 2004) (% 2006)

Regiones (prefecturas)Proporción de Gasto Descentralizadoa 8.6 13.2 Proporción de Impuestos Descentralizadosb 0.5 0.4Proporción de Dependencia a las Transferenciasc96.6 99.3

MunicipalidadesProporción de Gasto Descentralizado 18.3 21.5Proporción de Impuestos Descentralizados 5.4 4.5Proporción de Dependencia a las Transferencias67.6 74.2

Gobiernos Sub-nacionalesProporción de Gasto Descentralizado 26.9 34.7Proporción de Impuestos Descentralizados 5.8 4.9Proporción de Dependencia a las Transferencias66.6 73.1

Nota: a = Gasto de las prefecturas/gasto total del sector publico; b = Impuesto de lasprefecturas / Impuesto totales del sector publico; c = Transferencias recibidas por lasprefecturas/Ingresos totales de las prefecturas. Los datos de las prefecturas no incluyenla nomina salarial.Fuente: Banco Mundial 2005 "Bolivia Institutional and Governance Review:Towards anInclusive Decentralization"

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la iniciativa HIPC28. Estos nuevos recursosson transferidos con base en criterios dedistribución territorial y de nivel de pobre-za, y deberían estar orientados a gastos ali-neados con las metas de la EBRP. En estosaños, los principales problemas en este ám-bito se refieren a la alta dependencia de lamayoría de los municipios de las transferen-cias gubernamentales (Tabla 13), al desarro-llo limitado de capacidades de recolecciónde ingresos tributarios propios, a las debili-dades administrativas y de gestión que dis-minuyen la eficiencia del gasto municipal ya los problemas de coordinación con losotros niveles de administración territorial.Un número importante de los municipios deBolivia son demasiado pequeños como paratener la capacidad financiera y técnica paraemprender la provisión de varios de los ser-vicios públicos en los cuales tienen compe-tencias bajo los términos del proceso dedescentralización y, hasta el momento, losesfuerzos por unir los municipios en manco-munidades han tenido poco éxito.

Si bien las prefecturas no tienen el nivelde autonomía administrativa y política delque gozan los municipios, en los últimos de-cenios se han realizado esfuerzos para des-concentrar competencias y responsabilida-des de gasto a estas instancias. Estas admi-nistraciones se caracterizan por ser extrema-

damente dependientes de las transferenciasdel gobierno central, ya que no cuentanprácticamente con posibilidades de recaudarrecursos propios (Tabla 13), tienen una muyescasa autonomía de gasto, se estima queapenas puedan decidir libremente sobre el 8por ciento de todos los recursos que estaríanbajo su responsabilidad29, y tienen una muydeteriorada capacidad institucional relacio-nada con el fuerte carácter político-partida-rio de la mayoría de las decisiones sobre re-cursos humanos en estas instancias. Las pre-fecturas están entrando en un momento deprofunda transformación como efecto de laprofundización de la descentralización a ni-vel departamental (proceso de “autonomí-as”) y, sobre todo, de la elección democráti-ca del prefecto realizada en diciembre de2005. Es posible que la estabilidad políticaque garantiza un prefecto electo y la defini-ción de un esquema de descentralizaciónmás articulado y desarrollado, tengan el po-tencial de mejorar la eficiencia de este nivelde administración subnacional30.

Aparte de los problemas específicos demunicipios y prefecturas, el proceso bolivia-no de descentralización enfrenta problemasestructurales vinculados con desequilibriosverticales y horizontales que están disminu-yendo las posibilidades de aumentar la efi-ciencia y equidad del gasto público. No se ha

28 En 2002, los recursos propios de los municipios alcanzaron a $us 129 millones. La transferencia total delos fondos de coparticipación alcanzó a $us 170 millones y las transferencias totales de fondos HIPC(Cuenta Diálogo 2000) a $us 83 millones para ese mismo año. Fuente: UPF, INE, FNDR.

29 Por ejemplo, el pago al personal de salud y educación está teóricamente transferido a lasadministraciones prefecturales, pero el grado de decisión de estas instancias sobre el uso de estosfondos es prácticamente nulo.

30 Actualmente los prefectos son elegidos, pero nombrados por el Presidente. Sus atribuciones continúansiendo las anteriores a este proceso electoral, aunque se está trabajando en un ajuste del esquema decompetencias y coordinaciones entre gobierno central y prefecturas. De todas maneras, el esquemadefinitivo será un resultado de la Asamblea Constituyente que debería realizarse desde agosto del 2006.Es en este ámbito donde se aprobarán los contenidos finales del llamado “proceso autonómico regional”.

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logrado consolidar un marco integral quedefina y precise competencias para cada unode los niveles sobre la base de criterios deeficacia, al haber sobreposiciones y malacoordinación entre los niveles de adminis-tración; el sistema de transferencias nosiempre considera incentivos que lleven aun aumento del esfuerzo tributario propiode los municipios, a un desarrollo de capaci-dades de definición de prioridades localesde gasto y que considere suficientementelos desequilibrios de desarrollo territorial.De hecho, la alta dependencia de transfe-rencias, que suelen tener un carácter volátilo muy ligado a decisiones políticas arbitra-rias, puede poner en peligro los esfuerzos delos municipios de suministrar servicios pú-blicos en forma sostenible.

La aplicación de la Nueva Ley de Hidro-carburos (NLH) y la implementación del IDHhan aumentado los recursos de prefecturas ymunicipios, lo que ha profundizado la des-centralización del gasto en Bolivia de mane-ra significativa. La parte del gasto total ad-ministrada por las prefecturas ha pasado de8,6 a 13,2 por ciento como efecto de estecambio, y de los municipios de 18,3 a 21,5por ciento. Al mismo tiempo, como era de

esperarse, en ausencia de una transforma-ción estructural del esquema fiscal de ladescentralización, la dependencia de ambosniveles de las transferencias del gobiernocentral ha aumentado como efecto de la NLH(Recuadro 2 y Tabla 13). Otro efecto es elaumento de los niveles de gasto en capital,particularmente en las prefecturas, impulsa-do por la mayor disponibilidad de recursos(Gráfico 7). De alguna manera esto sugiereque los recursos del IDH tienden a incenti-var gastos adicionales y que necesariamen-te alivian los desequilibrios fiscales anterio-res a su aplicación.

Debido al mecanismo de distribución de-finido para el IDH, muchos de los problemasfiscales del proceso de descentralización, nosólo no tenderían a aliviarse, sino que po-drían amplificarse. Los desequilibrios verti-cales se están incrementando, pues no hayincentivos hacia la eficiencia en el gasto enla medida que se están transfiriendo recur-sos adicionales sin nuevas responsabilida-des explícitas de gasto, lo que vuelve frágilal TGN sin mejorar la coherencia entre los in-gresos transferidos y el nivel de gasto en losniveles subnacionales. Por otra parte, debi-do a que la NLH favorece relativamente más

Gráfico 7 - EVOLUCIÓN DEL GASTO DE CAPITAL (En Millones de Bs. constantes de 1990)

0200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

2.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gasto de capital en prefecturasGasto de capital en municipios

Mill

ones

de

Bs.

de 1

990

Elaboración propia en base a datos de la UPF

50


a algunos departamentos, se tiende a pro-fundizar las desigualdades territoriales en ladistribución de recursos a las prefecturas, loque ya era un problema antes de la aplica-ción de esta nueva Ley (Gráfico 8). Esta am-pliación de los desequilibrios horizontalesentre regiones podría plantear riesgos polí-ticos y económicos importantes en el me-diano plazo en la medida en que ciertas re-giones se sientan relegadas y que no secuente con instrumentos para hacer efecti-vas políticas de gasto orientadas a una ma-yor equidad territorial en la provisión deservicios sociales y de infraestructura básicaa la población31.

A medida que el proceso de descentrali-zación se desarrolló activamente en el últi-mo decenio, la deuda subnacional tambiénaumentó en Bolivia. Se observa que hay to-davía una débil responsabilidad fiscal y unmanejo deficiente de la deuda subnacional.

Las mejoras en las finanzas subnacionalesfueron menores de lo esperado en los últi-mos años. A pesar de que una parte de lasdecisiones sobre el gasto se transfirieron alos gobiernos municipales, no se aplica elmismo principio para las decisiones sobreel ingreso. En promedio, las transferenciasdel gobierno central representan el 80 porciento del ingreso local y casi el 100 porciento en muchos municipios pobres. La in-capacidad de los gobiernos locales de im-poner impuestos reduce las posibilidadesde ampliar la recaudación tributaria total.Debido a ello, también es más probable quelos municipios se comporten como si no tu-vieran serias limitaciones presupuestariasy, por ende, gastan demasiado y contraendeudas. En ese contexto, varios municipioshan incrementado su nivel de endeuda-miento para hacer frente a un mayor nivelde gasto, la deuda municipal ha aumentado

Nota: Para 2005, las cifras están basadas en el presupuesto anual. Para 2006, son solo estimaciones.Fuente: Banco Mundial. 2005 “Bolivia Institutional and Governance Review:Towards an InclusiveDecentralization”

Potosí Beni Pando Chuquisaca Oruro La Paz Cbba. Tarija

Antes de la LH (2005)Después de la LH (2006, proy.)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

SCZ.

US$

per

capi

ta

Gráfico 8 - TRANSFERENCIAS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (en dólares per cápita) Y POBREZA (PIB per cápita), 2005–06 (proyectado)

31 Las políticas de compensación en vigor no han mostrado mucha efectividad y se constituyen en unapresión fiscal adicional para el TGN. El Tesoro, por otra parte, debería verse obligado a buscar otrasfuentes de recursos para tales acciones en la medida en que recibe un porcentaje pequeño de losingresos adicionales por el IDH.

51


de 1,9 por ciento del PIB en 1997 a aproxi-madamente 3 por ciento en 2002 y 6 porciento en 2005. Si bien estos montos nollegan todavía a representar un problemade gran dimensión, ya han generado algu-nos conflictos en varios municipios gran-des, y podría agravarse con la profundiza-ción del proceso de autonomías y de des-centralización.

El gobierno ha tomado medidas para re-ducir el endeudamiento de los cinco munici-pios más grandes a través del Programa deReadecuación Financiera (PRF). Los munici-pios contemplados por el PRF han pagadodeudas por un monto total de más de US$ 75millones y han facilitado los flujos de pagosfuturos mediante la reprogramación y el re-financiamiento de sus deudas. La deuda to-tal de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz ba-jó ligeramente de US$ 205,35 millones en2000 a US$ 202,85 millones en 200332. Sinembargo, este proceso ha sido más comple-jo de lo que se esperaba inicialmente, por-que se enfrentaron frecuentes incumpli-mientos de muchos de estos municipios alos compromisos contraídos en este progra-ma. Para evitar problemas en el futuro, elgobierno ha introducido límites en el servi-cio de la deuda y el capital adeudado (el ser-vicio de la deuda está limitado al 20 porciento del ingreso corriente y el capitaladeudado a un máximo del 200 por cientodel ingreso corriente) como prerrequisitopara mayores préstamos.

Paralelamente, es también preocupanteque los municipios utilicen cada vez más elsistema de la deuda flotante (líneas de cré-dito otorgadas por proveedores privados de

bienes y servicios) como otra opción paramantener sus niveles de gasto. Son positi-vos los pasos recientes para crear auditoríasexternas requeridas por Ley, además de cali-ficaciones crediticias para que los munici-pios grandes puedan obtener nuevos présta-mos. En el caso de las prefecturas, la pro-fundización de la descentralización que seestá realizando puede impulsar nuevos pro-cesos de endeudamiento sin control ante laausencia de medidas oportunas de ajustenormativo y de información.

De manera general, las capacidades degestión de todos los niveles de gobierno so-bre estos riesgos son muy débiles. Desde2005, se viene implementando en el MH unaserie de acciones de reforzamiento de la in-formación y de las capacidades de gestiónde las instancias subnacionales sobre estostemas. Se ha desarrollado un Sistema de Ad-ministración de Información de Deuda Sub-nacional (SAIDS)33, el cual brindaría repor-tes sobre la situación de endeudamiento ydetalles sobre los compromisos a futuro y lagestión de desembolsos y pagos. Se estádesarrollando igualmente una Central de In-formación y Riesgo (CIR) que debería gene-rar información financiera de las adminis-traciones y gobiernos subnacionales me-diante la definición y construcción de índi-ces de desempeño y una amplia transparen-tación de las finanzas subnacionales a losmercados financieros. El SAID empezó a im-plementarse en octubre de 2005 en la Direc-ción General de Crédito Público del MH. Setiene la intención de ejecutar un piloto deeste programa en 20 municipios y 5 prefec-turas durante la gestión 2006.

32 Fuente: Ministerio de Hacienda.

33 Se tiene la intención de empezar en 2006 con la implementación piloto de este programa en 20municipios y 5 prefecturas.

52


Opciones de políticaLas siguientes opciones de política son

generales34 y específicas para los sectoresque se encuentran en los capítulos respecti-vos.

En el corto plazo:> Discutir y avanzar en un ajuste de los

mecanismos de transferencia sobre la ba-se de fórmulas que mejoren la equidad dela distribución de los recursos a las ad-ministraciones y gobiernos subnaciona-les. En particular, se hace necesario ajus-tar y precisar las competencias y respon-sabilidades de gasto asociadas al IDH.

> Continuar con los esfuerzos que ya se es-tán realizando para exigir que todos losmunicipios grandes tengan calificacio-nes crediticias y evaluaciones financie-ras anuales efectuadas por el sector pri-vado como prerrequisito para contraermás deudas. Mejorar la calidad de los in-formes sobre la deuda municipal. Ponerfin a la práctica de que el gobierno cen-tral rescate a los municipios quebrados ydescontar las transferencias discreciona-les de las asignaciones de fondos de in-versión, para promover una mayor res-ponsabilidad fiscal por parte de los go-biernos municipales. En ese marco, seríarecomendable continuar con la imple-mentación del SAIDS y del CIR.

> Reforzar las acciones destinadas a au-mentar las capacidades institucionalesde municipios y prefecturas en aspectosrelacionados con la gestión del gasto pú-blico y la recolección de ingresos tribu-tarios propios.

> Desarrollar mecanismos para agrupar mu-nicipios más pequeños, ya sea para crear

municipios más grandes o bien como al-gún tipo de asociación, de modo que ad-quieran la capacidad técnica y financieranecesarias para la provisión de servicios.

A mediano y largo plazo: > Evaluar e implementar las opciones de

política sobre descentralización fiscalplanteadas en el estudio “Bolivia , haciauna Descentralización incluyente” quefue elaborado con colaboración del Ban-co Mundial en el 2006. A grandes líneas,este documento sugiere avanzar en ladefinición de una estrategia de descen-tralización integral y coherente que ten-ga como principios: (i) una definiciónclara de las responsabilidades de los ni-veles de gobierno subnacional, (ii) es-quemas de financiamiento que respon-dan y sean consistentes con las funcio-nes que cada nivel de gobierno asume, y(iii) una descentralización fiscal basadaen reglas de neutralidad fiscal y en un in-centivo a la responsabilidad.

> Esta posible estrategia tendría que im-plementarse de manera gradual, buscan-do, en primera instancia, ajustar lasprincipales distorsiones del actual es-quema de descentralización fiscal, demanera que las transferencias intergu-bernamentales sean más equitativas;asegurar capacidades institucionales bá-sicas en los gobiernos subnacionales; yconstruir consensos políticos mínimospara reformas más profundas. En unaetapa más avanzada, se podría impulsarajustes más importantes en la definiciónde roles y responsabilidades así como enlos mecanismos de asignación y transfe-rencia de recursos. Finalmente, en una

34 Para mayor información, ver el reporte: Bolivia Institutional and Governance Review:Towards an InclusiveDecentralization.

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etapa de más largo plazo, se podría con-solidar una profundización de la descen-tralización ampliando responsabilidadesy otorgando recursos adicionales a go-biernos municipales y regionales.

C. POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPLEO Y SALARIOS

El alto porcentaje del gasto que se utili-za en Bolivia para pagar los salarios del sec-tor público es una preocupación importantedel gobierno, en vista de su difícil situaciónfiscal y de la baja calidad de los servicios pú-blicos. El costo salarial total del sector pú-blico boliviano representaba en 2005 el 8,8por ciento del PIB y cerca de un 40 por cien-to del gasto corriente total del sector públi-co. En el periodo 1999-2005, éste aumentóen un promedio anual del 3,3 por ciento entérminos reales. En 2002 y 2003, este gastose incrementó en términos reales en más de7 por ciento, mientras que el número totalde funcionarios públicos se mantuvo prácti-

camente constante (Tabla 14)35; esto se de-be a que el número de ítems en los sectoresde educación y salud aumentó significativa-mente durante este periodo. Por lo tanto,estos ítems adicionales en los sectores deeducación y salud, reforzados por incremen-tos salariales, explican en gran parte los au-mentos en la planilla salarial del sector pú-blico entre 1999-2003.

Adicionalmente, el sector educativo, yen menor medida el de salud, consiguieronincrementos salariales importantes —ade-más de otros beneficios como bonos— alpresionar al gobierno a través de frecuentesconflictos sociales. Mientras la planilla sala-rial de todo el sector público no financierose mantuvo en torno al 9 por ciento del PIBentre 1990 y 2005, el costo salarial del sec-tor educación aumentó de 2,2 a 3,6 porciento del PIB en el mismo periodo, y la pla-nilla salarial del sector salud se incrementóde 0,4 a 0,7 por ciento del PIB (Gráfico 9).

En general, los sectores de educación ysalud fueron los únicos donde se observa un

Tabla 14 - NÚMERO DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2005

A. Gobierno general 211658 216056 218032 215210 215944 219287 253666Gobierno central 184215 185799 186640 188880 189451 192794 217486

Educación 107964 110604 112160 115337 116975 119232 122753Salud 14947 15278 15560 15868 15871 16271 17045Otros 61304 59917 58920 57675 56605 57291 77688

Gobiernos subnacionales 18096 20635 20114 15217 15187 15187 22985Seguridad social 9347 9622 11278 11113 11306 11306 13195

B. Empresas públicas 5739 3564 2210 2163 2135 2135 1588C. Empleo público Total (A+B) 217397 219620 220242 217375 218079 221421 255254

Fuente: 1998-2003: Ministerio de Hacienda (Unidad de Programación Fiscal), 2005: UCAC 2005

35 Hasta 1999, se concluyó gran parte del proceso de privatización que redujo significativamente lacantidad de empleados públicos.

54


aumento continuo de empleados en los últi-mos años. Este incremento de ítems en estossectores se acelera con la disponibilidad derecursos HIPC a partir del 2002, y continúaaumentando en los últimos dos años comoresultado de importantes presiones socialesy políticas específicas del gobierno tenden-

tes a privilegiar la creación de puestos enesos sectores36(Tabla 14 y Gráfico 9).

Pese a que se ha mantenido una ligeratendencia de incremento de la masa salarialen los sectores de educación y salud duran-te las gestiones 2005 y 2006, se debe resal-tar el esfuerzo realizado por el gobierno pa-

Gráfico 9 - PLANILLA SALARIAL DEL SECTOR PÚBLICO POR SECTORES SELECCIONADOS (%PIB)

Fuente: Elaboración propia basado en datos UPF

Gráfico 10 - PLANILLA SALARIAL DEL SECTOR PÚBLICO POR SECTORES SELECCIONADOS(En millones de Bs. Constantes de 1990)

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Sector Salud Sector Educación Empresas Públicas Resto del Gobierno General

% P

IB

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

SaludEmpresas Públicas

Resto delGobierno General

Millo

nes

de

Bs.

de

1990

Educación

Fuente: Elaboración propia basado en datos UPF

36 Por ejemplo, en 2006 gran parte del ahorro generado por un nuevo plan de austeridad en laAdministración Central y otras dependencias estatales fue integralmente reasignado a la creación denuevos ítems en educación y salud.

55


ra estabilizar la masa salarial en el marco deuna política de austeridad y reducción delgasto corriente (Recuadro 3, Gráficos 9 y10). Esto se logró incluso considerando quehubo un aumento relativo del empleo públi-co entre 2003 y 2005. Este incremento seprodujo esencialmente en los gobiernossubnacionales (prefecturas y municipios).Sin embargo, se debe también llamar laatención sobre los efectos limitados de es-tas medidas en el nivel global de crecimien-to del gasto salarial; esto se debe a que setrataba de acciones parciales y focalizadasen sólo una parte del sector público, mien-tras que la tendencia a aumentar ítems eneducación y salud, y a incrementar los nive-les salariales de estos sectores de maneramás generosa que en el resto del gobierno,se mantuvo prácticamente intacta.

Además de las dificultades para controlarel gasto salarial, diferentes estudios y eva-luaciones se preocupan de los problemas deformación, de escasa continuidad, de eleva-da rotación y de baja eficiencia en buenaparte de las reparticiones del sector público,pese a los esfuerzos de los últimos años paraconsolidar un servicio civil y un nivel mínimode institucionalización. Las debilidades ins-titucionales y regulatorias del Estado boli-viano ayudan a explicar en parte estos gravesproblemas de calidad de los funcionarios pú-blicos y de las administraciones. Estas debi-lidades se relacionan con la falta de procesostransparentes de contratación y de promo-ción basada en méritos, con un bajo nivel delos salarios que dificulta la atracción de per-sonal calificado (por ende, se recurre con fre-cuencia a “consultores” más caros) y por lafalta de mecanismos eficaces para que losfuncionarios públicos respondan por sus de-cisiones y desempeño en la provisión de ser-vicios. Asimismo, tal como demuestran va-rios estudios, en el sector público boliviano

abunda el clientelismo político. A menudo,los nombramientos y promociones se basanen motivos personales o políticos y el víncu-lo entre la política y la administración públi-ca da lugar a una alta rotación, que a su vezresulta en una débil memoria institucional.

Desde hace unos años, se están dandopasos importantes en la introducción denuevos criterios de promoción del personalde las administraciones públicas. En el sec-tor educación, la promoción a través de lascategorías del escalafón docente solía serautomática. El sistema fue reformado de talmanera que los nuevos criterios estableci-dos para la promoción de maestros incluyanalgunos principios de desempeño y calidaden el proceso que permitan un gradual for-talecimiento del nivel profesional de la fuer-za laboral del sector. Sin embargo, se debeprecisar que muchas de estas reformas seencuentran actualmente en proceso de eva-luación a la espera de definiciones en las po-líticas del sector educación.

En 1999, el gobierno lanzó el Proyecto deReforma Institucional (PRI) con apoyo delBanco Mundial, con el propósito de moderni-zar la administración pública. A pesar de quese han logrado ciertos avances en los tres ser-vicios inicialmente contemplados (aduana,impuestos y caminos), las metas grandes delproyecto todavía no se han logrado, en partedebido a la inestabilidad política. Igualmen-te se impulsaron desde el año 2000 impor-tantes procesos de institucionalización, secreó una Superintendencia del Servicio Civil,se promulgó una Ley de Funcionarios Públi-cos y se decidió impulsar una gradual inte-gración de funcionarios al servicio civil.

En los últimos años, varios de estos pro-cesos se han estancado o se están ejecutan-do en un contexto de numerosas dificulta-des: las restricciones presupuestarias de losúltimos años y las políticas de austeridad en

56


la administración central han planteadonuevos contextos para la aplicación de estasmedidas que están exigiendo ajustes a lasestrategias de institucionalización actual-mente en ejecución.

Una política integral de servicio civil y dereordenamiento de las administraciones esnecesaria para que el control del gasto ensalarios en el sector público sea compatiblecon una administración más eficiente ytransparente. En los últimos años y debido ala urgencia de controlar el gasto público, sehan implementado varias acciones de reduc-ción de salarios en niveles jerárquicos asícomo mayor control del gasto en consultorí-as y de reorganización de la administracióncentral en medio de situaciones de emer-gencia motivadas por el alto déficit público.En ese ámbito, se han logrado importantesresultados en términos fiscales; pero semantienen dudas acerca del efecto de estasmedidas sobre la calidad de la gestión públi-ca en ausencia de medidas complementarias(como una política de carrera administrati-va). Se considera que no se estaría lograndoconsolidar una política que articule todaslas dimensiones del problema. En el media-no plazo, se debería tender justamente ha-cia una política global de reforma de la ad-ministración pública que combine objetivosde control del gasto con otros de mejora dela eficiencia del sector público boliviano(Recuadro 3).

Frente a la necesidad de avanzar en unapolítica integral de modernización del sec-tor público, el Viceministerio de Presupues-to y Contaduría y el Servicio Nacional de Per-sonal, en coordinación con el PRI y la Supe-rintendencia de Servicio Civil están traba-jando en una propuesta general de políticasalarial para los 16 ministerios del PoderEjecutivo con el financiamiento del Fondode Asistencia Técnica. El objetivo a mediano

plazo es el de formular una política salarialpor niveles de puestos para la administra-ción central, incluyendo las prefecturas, laadministración descentralizada y descon-centrada, y una política de carrera adminis-trativa para el Poder Ejecutivo. Ambas polí-ticas deberían además tener sus respectivasreglamentaciones.

El SNAP está diseñando además un nue-vo sistema para capturar información sobrerecursos humanos y aspectos organizacio-nales, de manera que se pueda implementara corto plazo un Registro de FuncionariosPúblicos, primero en un número reducido deentidades piloto y luego extendido al con-junto de instituciones gubernamentales. Porotra parte, mediante el D.S. 28076 se ha cre-ado un Registro Único de Rentistas, Benefi-ciarios del Sistema de Reparto y ServidoresPúblicos que debería funcionar mediante unregistro de impresión digital (Sistema Infor-mático de Control Biométrico). El Viceminis-terio del Tesoro y Crédito Público tiene uncronograma de implementación de este sis-tema que debería permitir evitar el fraudeen el cobro de salarios y rentas.

Opciones de política En primer lugar, para controlar el creci-

miento del costo de la planilla salarial se po-dría actuar en los siguientes aspectos:> En la medida que en los últimos dos años

se han ejecutado importantes ajustes enel nivel salarial de la administracióncentral, parece necesario realizar unanálisis más global de las estructuras sa-lariales y de los problemas de la admi-nistración pública. Esto coadyuvaría amantener los ahorros logrados y a opti-mizar el funcionamiento de las adminis-traciones. Se debe continuar ademáscon el proceso de transparentar la es-tructura del empleo público y de los sa-

57


larios, en particular, en el caso de las ac-tividades de “consultoría” o de caráctertemporal. En ese sentido, se debe seguirimpulsando los avances realizados por elMinisterio de Hacienda en los últimosdos años.

> Se podría estudiar mecanismos para con-trolar y gestionar mejor el crecimiento dela masa salarial en los sectores de educa-ción y salud. Se ha visto que para que losesfuerzos de control o de reducción delgasto salarial sean efectivos, es inevita-ble discutir una estrategia de medianoplazo de gestión y control de este gastoen ambos sectores.

> Contener la introducción de nuevos bo-nos e incentivos adicionales en los sec-tores sociales dirigidos a incrementar sa-larios que no están ligados explícitamen-te a ningún logro sobre el desempeño.

> Regular las condiciones para la contrata-ción de consultores y optimizar la canti-dad de consultores a fin de lograr una re-ducción sustantiva de esta partida degasto. Estos ítems han sido significati-vamente reducidos en el marco de la po-lítica de austeridad de las últimas gestio-nes de gobierno. El Ministerio de Hacien-da está anunciando además nuevas re-glamentaciones en este ámbito a ser eje-cutadas durante la gestión 2006.

> Se hace necesario discutir regulacionessobre gasto en salarios en las adminis-traciones subnacionales, las cuales estáncomenzado lentamente a incrementar sunúmero de funcionarios.En segundo lugar, a fin de profundizar los

avances en la reforma de la administraciónpública en Bolivia, el gobierno podría consi-derar las siguientes opciones de política:> Terminar con el diseño de las propuestas

de política salarial y de carrera adminis-trativa que están siendo preparadas ac-

tualmente por el Ministerio de Hacienday el SNAP.

> Terminar el diseño e implementar unabase de datos centralizada con informa-ción sobre los funcionarios públicos y elcosto salarial. Se ha avanzando en estoen el Ministerio de Hacienda mediante laapertura de una página web de “transpa-rencia salarial” y el diseño de un sistemade Registro de Funcionarios en el SNAP,aunque falta consolidar y/o implementarestos sistemas.

A largo plazo: > Partiendo de la base de datos centraliza-

da de información sobre funcionarios ycosto salarial, se debería diseñar un mo-delo que permita evaluar el impacto deeventuales cambios en la estructura sa-larial y el empleo público.

> Implementar la política de salarios pú-blicos, actualmente en preparación, paraeliminar la heterogeneidad que en estemomento reina en las escalas salarialesdel sector público.

> Implementar una política relativa a lacarrera en la administración pública paraintroducir transparencia en la contrata-ción y ascenso de los funcionarios públi-cos, y para introducir el tema de la res-ponsabilidad de los funcionarios públi-cos por sus actos y desempeño.

D. PENSIONES

Bolivia introdujo una profunda reformade pensiones en 1996 con miras a mejorarlos servicios del sistema de pensiones y en-frentar las vulnerabilidades fiscales que es-taban amenazando la solvencia del gobiernoy la sostenibilidad del pago de pensiones alargo plazo. Antes de la reforma, en 1995, seestimó que la deuda implícita del sistema

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público de pensiones había alcanzado un 40por ciento del PIB y el sistema de pensioneshabía tomado un camino insostenible, yaque las contribuciones de los miembros ac-tivos bajaban y los pagos por concepto depensiones aumentaban. Además de la provi-sión de servicios mejorados en pensiones yayudar a mantener la sostenibilidad fiscal,se consideraba que la reforma de pensionesera un catalizador para el desarrollo del mer-cado de capitales, lo cual daría lugar a unamayor acumulación de capital y, a su vez, auna mayor inversión y un crecimiento eco-nómico acelerado. La reforma de pensionesen Bolivia puso fin al antiguo plan de repar-to e introdujo un nuevo sistema de contri-bución definida con aportes de los emplea-dos y administrado por las Administradorasde Fondos de Pensiones (AFP), que se com-prometieron a comprar US$ 180 millonesanuales en bonos del Tesoro a largo plazo endólares (aproximadamente el 2,5 por cientodel PIB) para financiar la transición.

A pesar de que la intención de la reformaera bajar la carga fiscal del antiguo sistemade pensiones, los resultados no han satisfe-cho las expectativas. El costo reportado algobierno de los pagos relacionados conpensiones se duplicó de un 2,5 en 1997 a4,5 por ciento del PIB en 2002 (Tabla 15).En consecuencia, el gasto en pensionescontribuye significativamente al déficit fis-cal general actual (representa más del 80

por ciento del total del déficit en 2004), yes la fuente de niveles elevados de deudainterna.

Se debe notar que el costo de pensionesen Bolivia en relación con la cobertura esmuy alto en comparación con otros paísesde la región. El 4,5 por ciento del PIB quecorresponde a pagos de pensiones cubre el 2por ciento de la población boliviana, mien-tras que en Uruguay (que también ha imple-mentado una reforma de pensiones), los pa-gos de pensiones correspondientes al 11 porciento del PIB cubren el 15 por ciento de lapoblación37. Si el sistema de pensiones tu-viera una cobertura amplia o si los benefi-ciarios se concentraran en la población deescasos recursos, el alto costo del sistemasería un problema menos grave. Consideran-do que la población entera está pagando loscostos de la transición, los efectos distribu-tivos de la reforma de pensiones son alta-mente regresivos.

El costo del sistema de pensiones ha si-do más o menos el doble de lo que se espe-raba por cuatro razones. En primer lugar, lasproyecciones sobreestimadas del creci-miento del PIB resultaron en una subesti-mación del costo corriente de 0,4 puntosporcentuales del PIB38. En segundo lugar,también se subestimó la modificación en eltipo de cambio, que tuvo un impacto signi-ficativo en las proyecciones de costos yaque hasta el año pasado las pensiones eran

37 También se deben notar los gastos que Bolivia incluye en el gasto en pensiones que generalmente nose consideran como parte del sistema de pensiones (pensiones especiales para militares y un bono parafuncionarios públicos por incrementos en las tasas de aporte) que hacen subir los costos en 0,8 puntosporcentuales del PIB.

38 Con base en el modelo de proyección de UDAPE de 1996, una reducción de 1 punto porcentual en elcrecimiento del PIB daría lugar a un incremento de más o menos 0,1 punto porcentual menor a la líneabase (FMI, 1997). De acuerdo con estas proyecciones prerreforma, una sobreestimación del 1 por cientodel crecimiento ha resultado en un crecimiento anual de aproximadamente el 1 por ciento del PIB enlos costos de pensiones.

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indexadas al dólar. En tercer lugar, para lle-var a cabo la reforma, el gobierno tomó unaserie de decisiones bajo presión social paraincrementar el monto del beneficio a unpromedio de US$ 2.000 por año, más del do-ble del PIB per cápita y mucho más elevadoque en la mayoría de los otros países en laregión. Esto hizo subir el costo de la refor-ma en 0,6 puntos porcentuales del PIB. Encuarto lugar, la supervisión institucionaldel antiguo sistema de pensiones fue deja-da en manos de una dependencia con unagerencia débil, la Dirección de Pensiones,que no logró analizar y regular adecuada-mente el sistema y que ha sido vulnerable alfraude. En vez de contraerse un 3 por cien-to por año de acuerdo con lo proyectado, elnúmero de beneficiarios aumentó en un 31por ciento entre el momento de la reforma y2001, en gran parte debido a que se tuvoacceso a pensiones utilizando documenta-ción falsa. Se estima que el fraude en el sis-tema de pensiones y otras irregularidadeshan hecho subir el costo en 1,3 puntos por-centuales del PIB.

Suponiendo que el gobierno logre cerrardefinitivamente el antiguo sistema de re-parto, el número de beneficiarios y gastosdeberían bajar lentamente al envejecer y fa-llecer los beneficiarios. El costo asociado

será inferior al 2 por ciento del PIB desde elaño 2018 e inferior al 1 por ciento del PIBdesde el año 2028.

Los dos ítems más críticos de pensionesque seguirán teniendo efectos son el pagode los beneficios a los jubilados bajo el an-tiguo sistema y los pagos compensatorios alos trabajadores que se jubilan bajo el nue-vo sistema, pero con un historial de apor-tes bajo el antiguo sistema. Las presionessobre el gobierno para resolver el problemade este último grupo han continuado en losúltimos años, y se han ido definiendo pau-latinamente mecanismos que buscan solu-cionar este problema. Se han creado el Pa-go de Reparto Anticipado (PRA), para laspersonas que están en proceso de adquisi-ción de una renta, y el Pago Mensual Míni-mo (PMM) y el Pago Único (PU) para aque-llas personas en situación de “compensa-ción de cotizaciones” (Recuadro 5). En2005, se ha decidido además fijar un límitemáximo de rentas en el Sistema de Repartode Bs. 7974 y un incremento de las rentasmenores a Bs. 779. En abril de 2006, se hadefinido además aumentar en 5,37 porciento el monto de las rentas para los jubi-lados. Estas decisiones tendrán segura-mente un costo fiscal para el sistema en lospróximos años.

Tabla 15 - BOLIVIA–EQUILIBRIO FISCAL Y COSTOS DE PENSIONES(porcentaje del PIB)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Déficit primario, excluyendo pensiones 1,3 1,1 2,2 2,6 0,2 -1,7 -0,7 1,7 5,1Pago de pensiones -2,3 -3,6 -3,7 -4,1 -4,4 -4,5 -4,4 -4,3 -4,1Pago de intereses -2,3 -2,1 -2 -2,3 -2,6 -2,6 -2,8 -2,9 -3,1Déficit fiscal general -3,3 -4,6 -3,5 -3,8 -6,8 -8,8 -7,9 -5,5 -2,1

Fuentes: Ministerio de Hacienda, Banco Central de Bolivia, estimaciones del FMI y BM

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Otro de los aspectos críticos para el futu-ro está relacionado con el fortalecimientodel marco institucional de gestión y controlde los mecanismos de calificación y de pagoa los trabajadores que se quedaron en el vie-jo sistema de reparto. Como se dijo anterior-mente, fueron notorios los problemas detransparencia y control del Estado en esteámbito, lo cual tuvo un costo fiscal elevado.Para afrontar estas deficiencias, se han ve-nido impulsando importantes cambios insti-tucionales. En junio de 2003, se ha creado elServicio Nacional del Sistema de Reparto(SENASIR) como entidad pública descon-centrada del Ministerio de Hacienda (MH)encargada del pago de las rentas a los jubi-lados del viejo sistema de reparto y las pen-siones vitalicias, y de los procesos de com-pensación de cotizaciones39.

Después de un periodo inicial de consoli-dación extremadamente difícil, el SENASIRha empezado a operar con relativa normali-dad desde 2004. En la actualidad, se estánejecutando acciones de reforzamiento desus capacidades de gestión y de control. Seestá empezando a implementar un plan deinstitucionalización de la entidad, de luchacontra el fraude y de racionalización de losrequisitos de elegibilidad para la obtenciónde rentas (Recuadro 6). Además, se está im-plementando un sistema biométrico de pagode rentas junto con la Dirección General delTesoro, de manera que se limiten las posibi-lidades de fraude en el cobro de estos bene-ficios. Inicialmente se tenía la intención deque, desde inicios de la gestión 2006, se

empiece a pagar rentas con este sistema enLa Paz, para luego extenderlo al resto del pa-ís. De este conjunto de iniciativas, algunascuentan con el apoyo del BM y otras con elapoyo del BID. Se estima que en este con-texto el ahorro alcance a 0,5 por ciento delPIB por año. A la fecha, hay resultados im-portantes en este aspecto.

Finalmente, otro problema relacionadocon el sistema de seguridad social es el Bo-nosol, beneficio que representa casi un gas-to de 1,2 por ciento del PIB; pero que requie-re particular atención del gobierno nacionalen términos de asegurar su financiamiento yoptimizar su ejecución (Recuadro 7).

Opciones de política El costo de pensiones sigue siendo un

problema para la estabilidad de las finanzaspúblicas. En ese sentido, este informe su-giere lo siguiente:

En el corto plazo:> Terminar de implementar el conjunto de

planes de control de fraude y optimiza-ción en la gestión del SENASIR. Se sugie-re definir metas de ahorro o de eficienciaasociadas a los programas de fortaleci-miento institucional de esta entidad encurso o en negociación40.

> Seguir implementando el Programa deLucha contra la Morosidad de manera defomentar mecanismos para recuperar lamora pasada y prevenir potenciales atra-sos en el pago de aportes al sistema depensiones por el sector privado.

39 El MH, por intermedio del Viceministerio de Pensiones, Valores y Seguros, define las políticas en el áreay suscribe un Contrato de Gestión con el SENASIR. Por otra parte, el MH ha establecido además unContrato de Control y Supervisión del SENASIR con la Superintendencia de Pensiones, Valores ySeguros.

40 Se debe agregar que el contrato de gestión entre el MH y SENASIR define indicadores de desempeño yeficiencia.

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Recuadro 5 - RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA DE COMPENSACIÓN DE COTIZACIONES

En la actualidad, los dos principales problemas sociales asociados con la transición del viejo al nue-vo sistema de pensiones están encontrando vías de solución:1. En el caso de las personas que cuentan con los requisitos exigidos para optar a una renta en el sis-

tema de reparto, pero que se encuentran en proceso de trámite y con problemas de recolección dela información necesaria para acabar con el mismo, se estableció un Pago de Reparto Anticipado(PRA) que consiste en la otorgación de un monto de Bs. 1.056 a título de anticipo y para apoyar ala conclusión de los trámites de estas personas. Este grupo se denomina prejubilados (D.S. 27543de mayo de 2004).

2. En el caso de las personas que no cumplan los requisitos en la fecha de corte, éstas pueden acce-der a una compensación de cotizaciones que consiste en que el Estado reconoce los aportes que es-tas personas hicieron al Sistema de Reparto y que, con lo aportado a las AFPs desde mayo de 1997,pueden lograr una jubilación en el Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo. Mucha de esta gentese está quedando sin cobertura debido a varios problemas.En ese caso, se estableció un Pago Mensual Mínimo (PMM), que puede ser obtenido en sustitución

de la compensación de cotizaciones y previo cumplimiento de ciertos requisitos. Se trata de un pagoindividual, mensual y vitalicio de Bs. 480. Se puede optar también por el Pago Único (PU), en el casoen que el asegurado de manera voluntaria, individual e irrevocable solicita un monto único en lugarde la compensación de cotizaciones. Este monto se calcula multiplicando el número de años cotiza-dos al sistema de reparto, o fracción de ellos, por el salario cotizable. Es un pago que se realiza unasola vez.

Fuente: SENASIR.

> Terminar el Plan de Fortalecimiento Ins-titucional del SENASIR, que tiene com-ponentes de mejoramiento de los recur-sos humanos, reingeniería de procesos ydigitalización de archivos. Éste deberíaademás generar instrumentos eficacespara un control reforzado del cumpli-miento de requisitos en todos los proce-sos de otorgación y pago de rentas.

> En el caso del Bonosol, es urgente eva-luar los escenarios de financiamiento deeste beneficio en el nuevo marco esta-blecido por el D.S. 28701 de Nacionaliza-ción de los Hidrocarburos. Además, seríaimportante revisar los procedimientos decontrol de fraude y evaluar los problemas

de acceso al Bonosol de los grupos máspobres.

> Analizar las propuestas de reforma oajuste del sistema de pensiones que seestán empezando a discutir (junio de2006) en función de proyecciones de me-diano plazo sobre el costo y el financia-miento de tales iniciativas. Debe serconsiderada la experiencia del periodo1997-1998, en el cual una subvaloraciónde los costos de la transformación delsistema asociadas a decisiones poco pru-dentes. Estos errores de apreciación y dedecisión llevaron a Bolivia a una situa-ción de déficit público muy grave que re-cién en el último año empieza a atenuar-

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Recuadro 6 - PROGRAMAS DE FORTALECIMIENTO DEL SENASIR

El SENASIR está impulsando un importante programa de fortalecimiento que considera los siguien-tes componentes:1. Institucionalización del personal de la entidad. En 2005, se elaboró un Plan de Dotación de Recur-

sos y se determinaron los TDR, para el proceso de selección de personal.2. Revisión de los procesos internos y reingeniería de los mismos.3. Digitalización de todos los archivos y expedientes, aspecto crucial para la gestión de los procesos

de tramitación. Ya se elaboraron los TDR, para este trabajo.4. Plan de Lucha contra la Morosidad: Se trata de identificar en una primera etapa a las empresas deu-

doras al Sistema de Reparto (ya hay 12.000 identificadas) y después de realizar las gestiones parael reconocimiento y pago de estas deudas.

5. Plan de Lucha contra el Fraude: Se trata de suspender rentas debido a fallecimientos, a reversionessucesivas y a suplantación de identidad, además de impulsar procesos para recuperar recursos (re-visión de expedientes, inconsistencia de edad, doble percepción, nuevas nupcias, etcétera). En suprimer año, el plan ya permitió recuperar Bs. 21 millones y ahorrar cerca de Bs. 148 millones, deacuerdo con el SENASIR.Varios de estos componentes cuentan con el apoyo y financiamiento del BID.

se. En síntesis, cualquier nuevo cambiodel sistema necesita ser meditado y eva-luado con prudencia, en el entendido deque el estado de las finanzas públicasbolivianas no es todavía óptimo, pese alalivio que ha representado el IDH.

En el mediano y largo plazo:> Racionalizar el marco legal y regulatorio

para el antiguo sistema de pensionesmediante la emisión de un decreto o unconjunto de instrumentos que consoli-den la normativa existente, y que reduz-

can las contradicciones y los vacíos ju-rídicos.

> Actualizar el estado de los activos de losantiguos fondos complementarios depensiones y prepararlos para la venta;preparar un balance independiente paralos fondos complementarios.

> Mejorar la clasificación de la informaciónrelativa a las pensiones: por ejemplo, losbeneficios y compensaciones de COSS-MIL para los funcionarios públicos acti-vos no se deben considerar como partedel gasto en pensiones.

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Recuadro 7 - El BONOSOL

Un problema separado, pero relacionado con el sistema de seguridad social es el BONOSOL, creadoen 1997, que otorga un pago fijo anual a cada boliviano mayor de 65 años. Desde 2003, alrededor de411 mil beneficiarios están recibiendo el Bonosol con un costo total ligeramente superior a US$ 100millones, o sea, el 1,2 por ciento del PIB.

El programa se financia con ingresos obtenidos de la capitalización de las empresas del Estado (Fon-do de Capitalización Colectiva-FCC), los cuales son administrados por las AFP. Este programa planteanumerosas preguntas: por una parte, su focalización en un solo tramo de edad (mayores de 65 años) ysin considerar otros indicadores de bienestar no asegura que estos recursos lleguen a los más despro-tegidos o que favorezcan a grupos sociales que no necesitan de este apoyo.

Su financiamiento es fuertemente dependiente de flujos volátiles (rendimientos de las empresasprivatizadas) y que en algunos casos están afectados por problemas de valoración del rendimiento delas acciones de las empresas que conforman el FCC. No se debería descartar que en cierto contexto ha-ya dificultades para financiar el beneficio únicamente con los rendimientos del FCC. En ese escenario,el Bonosol se podría convertir en un pasivo contingente del gobierno.

Este sistema será, además, fuertemente afectado por el D.S. 28701 de Nacionalización de los Hi-drocarburos que transfiere a YPFB las acciones de las empresas capitalizadas en el sector hidrocarburossobre las cuales está basada una parte del pago de este beneficio. Se afirma que este último cambio nodebería afectar el pago del Bonosol, pues su financiamiento vendría, esta vez en buena parte, de loseventuales beneficios que YPFB obtendría en estas empresas una vez que se haga efectiva la transfe-rencia de la gestión de las mismas a la estatal petrolera.

5. REFORMAS SECTORIALES PARAMEJORAR LA EQUIDAD Y EFICACIA

EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Como se habrá apreciado hasta acá, el principal objetivo de

un buen uso del dinero público dentro de un país pobre y

desigual como Bolivia, es que vaya destinado a quienes más

lo necesitan. El país no puede darse el lujo de ayudar a los

sectores sociales capaces de hacerlo por sí mismos y con ventaja.

Este capítulo analiza las mejores maneras existentes y aplicables

para que los recursos del Estado contribuyan decisivamente a

acabar con la pobreza. Los énfasis están puestos en el gasto social

básico que contempla los sectores de educación, salud, caminos,

agua, saneamiento, transporte, electricidad y protección social.

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Bolivia ha asignado más recursos a lossectores sociales en los últimos 10 años y halogrado avances significativos en la obten-ción de mayor equidad en el gasto social. Elcrecimiento de este componente ha sidoparticularmente importante en el periodo1995-2002 en el cual se transitó acelerada-mente de un gasto social de 12,4 por cientodel PIB en 1995 a uno que representaba el19,9 por ciento del PIB en 2002. Posterior-mente, este esfuerzo se redujo un poco demanera que en 2005 se estima que el gastoen este rubro significa el 18,4 por ciento delPIB. Es decir, pese a un retroceso del nivelde gasto social en los últimos años, el mis-mo sigue situándose en niveles claramentesuperiores a los de inicios de la década delos noventa. A pesar de que se han registra-do mejoras significativas en los indicadoressociales (por ejemplo, el analfabetismo y lamortalidad infantil) como resultado de esteesfuerzo, debido a una serie de limitacionesinstitucionales y de políticas, Bolivia aún nopuede avanzar más rápido en su lucha con-tra la pobreza, pese al impulso que tuvo elgasto relacionado con estas políticas desdemediados de los 90.

La composición del gasto público total hacambiado en los últimos años, los sectoressociales han aumentado ligeramente su par-ticipación, al sector de educación pasó del14 al 18 por ciento entre 2000 y 2004, al sec-tor de salud se mantuvo en un 8 por ciento,y los programas de protección social se si-tuaron en torno al 14 por ciento. El gasto enServicios Públicos Generales ha aumentadosostenidamente pasando de 12 al 17 porciento, mientras que los gastos en AsuntosEconómicos experimentaban una clara re-ducción (Gráfico 11). El nivel más alto departicipación de los sectores sociales (salud,educación y protección social) en el total delgasto se dio en los años 2002 y 2003 cuandoeste porcentaje llegó al 43 por ciento.

El proceso de descentralización en Boli-via ha asignado mayores responsabilidadesa los municipios en la implementación dereformas sectoriales y en el uso de recursospúblicos, tal como ya se ha mencionado. Es-to ha sido particularmente fuerte en el casodel gasto en capital en los sectores de edu-cación, salud y saneamiento básico que fue-ron transferidos a los gobiernos locales me-diante la Ley de Participación Popular en

Fuente: Elaboración propia en basa a datos Dirección General de Contaduría.

Gráfico 11 - COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

ProtecciónSocial14%

Educación14%

Otros (Medioambiente, cultura.

vivienda)6%

Salud8%

AsuntosEconómicos

36%

Servicios PúblicosGenerales

12%

Defensa,Orden Públicoy seguridad

10%

2000

ProtecciónSocial15%

Educación18%

Otros (Medioambiente, cultura.

vivienda)8%

Salud8%

AsuntosEconómicos

23%

Servicios PúblicosGenerales

17%

Defensa,Orden Públicoy seguridad

11%

2004

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REFORMAS SECTORIALES PARA MEJORAR LA EQUIDAD Y EFICACIA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

1994. Desde 1999, los recursos disponiblespara el gasto social en los municipios han si-do muy volátiles, lo cual no fomenta la pro-visión sostenida de servicios públicos debuena calidad. Esta volatilidad está relacio-nada con los desequilibrios fiscales que hanocasionado reducciones o atrasos en lastransferencias que hace el gobierno central.También se relaciona con factores institu-cionales. Por ejemplo, los criterios detrás dela distribución de las transferencias totalesa los municipios no siempre son claros y lacapacidad técnica de la mayoría de los mu-nicipios es débil. Además, hay una débil co-ordinación entre los gobiernos municipalesy las prefecturas, y la capacidad técnica deestas últimas instituciones tampoco es ópti-ma. El último factor, aunque no el menos im-portante, es que las decisiones sobre sala-rios e impuestos todavía no han sido des-centralizadas, lo cual va en contra del espí-

ritu de la descentralización; es decir, encontra de la eficiencia y del potenciamiento.La debilidad institucional de los municipiosy de las prefecturas se debe enfrentar cuan-to antes para que estos niveles guberna-mentales puedan administrar eficazmenteuna mayor porción del gasto público.

La composición de las inversiones muni-cipales también ha cambiado considerable-mente en los últimos años. En 1997, los mu-nicipios recibieron aproximadamente el 23por ciento del gasto público total, mientrasque para el 2005 esta cifra se redujo al 11 porciento. Las inversiones municipales en in-fraestructura social han bajado de US$ 79.6millones en 1996 a US$ 49.6 millones en2005, principalmente debido a la reducciónen las inversiones en saneamiento básico, ydesarrollo urbano y vivienda. Pese a esa dis-minución global, la inversión en infraestruc-tura educativa se ha mantenido relativamen-

Tabla 16 - BOLIVIA: INVERSIÓN PÚBLICA POR LOS MUNICIPIOS (en millones de $us)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Inversión pública 588,7 548,3 504,7 530,6 583,5 638,8 584,7 499,8 601,6 629,18total (mill. De $us)Inversión municipal 117,4 127 126,1 104 94 97,7 98,7 n.d. 66,0 68,9total (mill. de $us)Inversión municipal 19,9 23,2 25 19,6 16,1 15,3 17,3 n.d. 11,0 10,9total frente a inversión totalInversión municipal sectorial frentea la inversión municipal total

Producción 3,6 4 3,9 4,7 4,8 6 6,4 n.d. 2,7 2,9Infraestructura 13,7 13,3 16,6 17,5 17,9 15,8 32,3 n.d. 14,1 15,1Infraestructura social 79,6 79,5 77,2 76,3 75,3 69,6 58,4 n.d. 48,0 49,6Salud y seguridad social 4,9 6,8 5,7 5,3 3,9 5,3 4,7 n.d. 3,2 2,9Educación y cultura 17,2 23,2 16,4 17 19 17,4 17,4 n.d. 11,1 12,0Saneamiento básico 14,8 15,8 14,1 16,9 14 14,9 16,2 n.d. 9,2 8,1Desarrollo urbano y vivienda 42,6 33,8 41,1 37,1 38,5 32,2 20,1 n.d. 24,5 26,7

Multi-sectorial 3,2 3,3 2,3 1,5 2 8,5 3 n.d. 1,2 1,3

Fuente: Elaboración propia en base a datos VIPFE.

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te estable. De todas maneras, es llamativa ladisminución de los niveles de inversión mu-nicipal en los últimos dos años. Esto puedeser atribuido a una reorientación del gastolocal hacia ciertos gastos clasificados comocorrientes (gastos en mantenimiento y equi-pamiento de servicios, por ejemplo), y ser unresultado directo de la fuente de expansiónde infraestructuras municipales nuevas des-pués de la Ley de Participación Popular, lascuales ahora deben ser ahora mantenidas yequipadas de manera regular. Por otra parte,podría ser también un efecto de la restric-ción de la inversión local debido a la menorcantidad de recursos disponibles en los pro-gramas de co-financiamiento regional (FPS,FNDR, etc.), los cuales generaban fuertes in-centivos para ciertos proyectos de inversiónsocial en los municipios. Entre 1997 y 2005,estos co-financiamientos han disminuidosensiblemente (eran el 19,2 por ciento deltotal de inversiones en 1997, y en 2005 lle-gan sólo al 14,3 por ciento).

Pese a estas fluctuaciones en la inver-sión municipal41 hay señales alentadoras encuanto a una mejora en el acceso de los po-bres a los servicios básicos y a una reducciónde la desigualdad en la asignación del gastogubernamental en Bolivia después de la im-plementación de la EBRP y la disponibilidadde los recursos HIPC desde 2001.

Logros y deficiencias en cuanto a equi-dad. A pesar del incremento en el gasto,continúan existiendo grandes brechas deequidad, tal como se puede apreciar en lastablas 17 y 18. En el caso de educación, elgasto público en educación primaria fomen-

ta la equidad ya que beneficia relativamen-te a las familias más pobres: los estudiantesdel 40 por ciento de las familias más pobres,es decir, los quintiles 1 y 2, reciben cerca del50 por ciento del gasto público total en es-te rubro, mientras que los estudiantes del 40por ciento de las familias de más altos in-gresos, reciben tan sólo un 30 por ciento.Considerando que las escuelas primarias es-tatales bolivianas son gratuitas, este patrónprogresivo en el gasto es el resultado de: (a)altos niveles de inscripción de niños de es-casos recursos en la educación primaria es-tatal —un logro importante del actual siste-ma educativo boliviano—; y (b) el hecho deque una parte significativa de las familias demás altos ingresos pagan por la educaciónde sus hijos en colegios privados. En rela-ción con las universidades, las subvencionesglobales para la educación universitaria noestarían favoreciendo la equidad ya que lasuniversidades reciben la parte más grandede las subvenciones públicas, siendo que susestudiantes pertenecen a los quintiles másfavorecidos. En el caso de salud, el gasto pú-blico per cápita estaría efectivamente lle-gando a las familias más pobres.

En el caso de infraestructura (Tabla 18),mientras que las familias más ricas fueronrelativamente más beneficiadas en 1997,después de 2000 la brecha de inequidad enla asignación del presupuesto municipal seestrechó, quizás debido a la implementa-ción de programas como el SUMI. Con refe-rencia al acceso a servicios, hay una fuertecorrelación positiva entre los niveles de ac-ceso a servicios públicos y el ingreso per cá-pita. Por ejemplo, la porción de familias con

41 Hay que ser prudentes con algunas de estas cifras debido a que la recolección de información sobre elgasto municipal no siempre es completa, además de que buena parte de los recursos HIPC II fue, porejemplo, a financiar nuevos ítems de maestros y personal de salud, el cual es clasificado como gastocorriente y registrado como gasto del nivel central.

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Tabla 17 - ANÁLISIS DE INCIDENCIA DEL BENEFICIO: EDUCACIÓN Y SALUD(basado en datos de encuestas del INE de 1999 y 2002) .

EDUCACIÓNGasto público en cada nivel educativo frente al gasto total en educación

por quintil de ingreso familiar (porcentaje)Quintil 1 Quintil 5

20% más rico Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 20% más pobre Total

Educación primaria 24 23 21 18 14 100Educación secundaria 12 20 21 22 25 100Educación universitaria 2 4 14 28 52 100Otra educación terciaria 6 9 19 29 37 100

SALUDGasto público en salud per cápita por quintil de ingreso familiar (porcentaje)

Quintil 1 Quintil 5 20% más rico Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 20% más pobre

Salud (sin seguro social) 80 84 82 73 65

acceso a electricidad en el grupo de las fa-milias más pobres alcanza al 36 por ciento,mientras que este factor llega al 97 por cien-to entre las familias más ricas. Estos resulta-dos indican que los futuros esfuerzos de in-versión en este ámbito se deberían canalizarmediante políticas que aceleren el acceso delos pobres a infraestructura básica42. Encuanto a las desigualdades entre el área ru-ral/urbana, en las áreas urbanas y en todoslos sectores de infraestructura, las familiasmás pobres se benefician en la misma medi-da que las familias más ricas. No puede de-cirse lo mismo en las zonas rurales. Estos re-sultados muestran la prioridad que se debedar a las políticas de provisión de serviciosorientadas específicamente hacia las pobla-ciones rurales.

En síntesis, la información analizada in-dica que ha existido un singular esfuerzo pa-ra aumentar el gasto social en la última dé-cada, tanto en el nivel central como en losmunicipios. Se ha identificado además queeste gasto ha tenido un carácter progresivo,es decir, más favorable a los ciudadanos po-bres del país, en el caso del gasto en educa-ción primaria y en salud. El gasto en educa-ción terciaria y en infraestructuras muestramás bien una orientación regresiva, es decir,tiende a favorecer más a los grupos con me-jor situación económica. Hay, pues, necesi-dad en estos dos últimos casos de revisar laprioridad de gasto asignado a algunas de es-tas acciones (caso de las universidades) o deajustar los mecanismos de intervención demanera que los programas de inversión fa-

42 Ver “¿Quién se beneficia de un mayor acceso a servicios públicos a nivel local?” por Mohamed IhsanAjwad y Quentin Wodon en World Bank Economist Forum Vol. 2 (2002).

70


Tabla 18 - ANÁLISIS DE INCIDENCIA DEL BENEFICIO: INFRAESTRUCTURA(basado en datos de encuestas del INE de 1999 y 2002)

Caminos: Gasto municipal en servicios por quintil municipal de ingresos Quintil 1 Quintil 5

20% más pobre Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 20% más rico

1997 2000 1997 2000 1997 2000 1997 2000 1997 2000En gasto municipal total (porcentaje)

9 11 8 9 11 13 9 10 17 12En gasto per cápita ($us)

3 5 3 4 4 6 3 4 11 7

Acceso de los hogares a servicios públicos en total de hogares por quintil de ingreso del hogar (porcentaje)

Quintil 1 Quintil 520% más pobre Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 20% más rico

Electricidad 37 64 81 90 97Agua 38 58 74 83 93Saneamiento 14 25 40 59 80Teléfono 4 9 19 36 71

Acceso familiar a servicios públicos en familias totalespor quintil de ingreso familiar (porcentaje)

20% más pobre Ingreso medio 20% más rico Total

Provisión de agua Total 36 70 88 72

Urbano 76 86 95 90Rural 26 42 59 44

Saneamiento Total 34 70 91 67

Urbano 73 81 95 84Rural 24 52 69 40

ElectricidadTotal 29 73 92 67

Urbano 85 93 98 94Rural 15 39 25 25

71


vorezcan a los hogares más pobres y rurales(mejor focalización del gasto en infraes-tructuras básicas, por ejemplo).

A. GASTO SOCIAL BÁSICO (pro-pobre)

El gasto social básico43 alcanza a aproxi-madamente el 65 por ciento del gasto socialtotal44. El gasto social básico se incrementóentre 1995 y 2005 de 9,1 por ciento a 11,8por ciento del PIB, y de 26,7 por ciento a 37por ciento del gasto público total para llegara un total de US$ 1.110 millones en este úl-timo año (Gráfico 12 y Tabla 19). En térmi-nos de gasto per cápita, este gasto subió deaproximadamente US$ 81,7 en 1995 a US$118 en 2005. La inversión fue el componen-te de más rápido crecimiento del gasto so-cial básico durante el periodo 1995-2002(Gráfico 13 y Tabla 19), para luego reducirseentre 2003 y 2005. El gasto corriente socialbásico tuvo un significativo aumento en2001 y 2002 impulsado por los efectos delHIPC sobre los sectores de educación y sa-lud; pero después se mantuvo en un nivelprácticamente constante entre 2002 y 2005.

El periodo 1995-2002 fue particularmen-te interesante, pues en esos años se conju-garon aumentos importantes y simultáneosde los dos componentes del gasto social bá-sico (gasto corriente y gasto en capital). Es-te impulso provino de la disponibilidad defondos externos destinados a inversiones re-lacionadas con las reformas sociales del pe-

riodo, como la reforma educativa que se lan-zó a mediados de los años noventa. En pro-medio, se financió el 45 por ciento de la in-versión social con recursos de donantes in-ternacionales entre 1999 y 2002. Luego, es-ta proporción se incrementó al 63 por cientoen 2003 y al 66 por ciento en 2004. Adicio-nalmente, la ejecución del programa HIPC IIa partir de 2000 y un esfuerzo fiscal propioasociado a la Estrategia Boliviana de Luchacontra la Pobreza (EBRP), incrementó los re-cursos disponibles para aumentar ítems ensalud y educación, impulsando el crecimien-to del gasto corriente social básico.

El comportamiento de este gasto des-pués de 2002 es interesante, pues si bien lasinversiones sociales básicas disminuyen enla medida que varios programas de coopera-ción van acabando, el nivel del gasto co-rriente se mantiene casi constante. Es decir,las inversiones se ven afectadas por situa-ciones de coyuntura, mientras que el gastocorriente aparece como altamente inflexi-ble, debido a que está compuesto en granmedida por el pago de salarios.

La estructura sectorial del gasto social bá-sico no ha variado considerablemente en losaños recientes; los sectores de educación ysalud representan en promedio el 72 porciento del gasto total. Los incrementos másgrandes tanto en el gasto corriente como enel gasto de capital se han visto en educacióny salud, y en inversiones en desarrollo rural.Por el contrario, la inversión en saneamientobásico ha bajado en años recientes. Hasta el

43 El gasto público básico o pro-pobre es aquel relacionado con la provisión de servicios sociales a losgrupos más pobres de la población. Este agregado corresponde a los gastos en educación básica(incluye la educación secundaria; pero excluye la universitaria), en alfabetización, en salud básica(incluye el seguro de salud y las Cajas), y en provisión de agua potable y saneamiento básico.

44 El gasto social total se definió de acuerdo con un criterio conjunto de UDAPE, UPF y VIPFE como: (i) elgasto corriente en salud, educación, gestión social, pensiones y aportes a AFPs y FONVIS, y (ii) elgasto de capital en educación, saneamiento básico, urbanismo y desarrollo rural.

72


2002, el componente de la inversión socialbásica más dinámico era educación, y, en me-nor medida, saneamiento básico y urbanis-mo. En años posteriores, las inversiones endesarrollo rural empiezan a crecer significati-vamente. Este comportamiento tiene muchoque ver con las evoluciones, no solamente delas políticas públicas nacionales, sino tam-bién con cambios en las preferencias de losactores locales. Hasta 2002, el impulso delDiálogo Nacional y de la EBRP estaban con-centrados en los sectores sociales, en años

posteriores, se empieza a cuestionar la faltade una estrategia explícita o más fuerte deproductividad en la EBRP. El Diálogo NacionalII realizado en 2004 colocó en la agenda po-lítica las preocupaciones productivas relacio-nadas con la reducción de la pobreza. De he-cho, los compromisos que salieron de esteevento tienden a priorizar temas económicosy de productividad. La tabla 19 muestra queestas nuevas tendencias ya se están reflejan-do en la reorientación del gasto social básicohacia programas de desarrollo rural.

Gráfico 12 - GASTO SOCIAL TOTAL Y GASTO SOCIAL BÁSICO (% del PIB)

Gráfico 13 - GASTO SOCIAL BÁSICO CORRIENTE Y DE CAPITAL (% del PIB)

02468

101214161820

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total gasto social básico Gasto social total

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2

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gasto corriente Gasto de capital

% d

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Fuente: Elaboración propia en base a datos UDAPE

Fuente: Elaboración propia en base a datos UDAPE

73


Tabl

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74


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77


Los niveles de ejecución y la volatilidaden la ejecución de la inversión pública socialmejoraron en casi todos los sectores en el pe-riodo 2000-2004 en comparación con el pe-riodo 1995-1999 (Tabla 20). Esta mejora fueen gran medida el resultado de los esfuerzosdel gobierno para proteger el gasto social.

A pesar de que los logros de Bolivia demantener un nivel de gasto social básicoadecuado son significativos, existe el riesgode que las inversiones en infraestructura yequipamiento pierdan valor si no van de lamano de un gasto corriente para financiar sufuncionamiento y mantenimiento. El PER1999 estimó que por cada dólar invertido ensalud y saneamiento básico, se necesita US$0,25 para fines de operación y manteni-miento o US$ 0,22 en educación. Esta situa-ción se puede constituir además en una pre-sión adicional para el TGN en el futuro si sequiere que los importantes esfuerzos de in-versión social básica de los noventa afectende manera durable el acceso de la poblacióna estos servicios.

Recursos HIPC. Bajo la iniciativa HIPCque fue lanzada en 1998, se otorgó un pri-mer alivio de deuda a Bolivia, el cual fue re-forzado por sucesivos programas que au-mentaron la disponibilidad de recursos par-ticularmente para el sector social (Recuadro7). De hecho, el principal requisito para queBolivia accediera a estas iniciativas se refe-ría a vincular estos recursos a programas so-ciales básicos. En conjunto, entre 1998 y2005, Bolivia recibió un flujo total de US$387 millones en el marco del HIPC I (1998-2005), de US$ 349 millones por el HIPC II(2000-2005) y de US$ 189 millones en pro-gramas “más allá del HIPC” (Recuadro 7).Esta cooperación continuará ejecutándose yposiblemente se ampliará en los próximosaños con nuevas iniciativas como la iniciati-va de alivio de la deuda multilateral (MDRI),que promete condonar hasta el 100 porciento de la deuda del país con el BM, el FMIy posiblemente con el BID45 (Tabla 21).

Es casi imposible identificar la asignaciónde la primera ronda de recursos HIPC I dispo-

Tabla 20 - VOLATILIDAD EN LA EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA SOCIAL BÁSICA (en porcentaje)

1995–1999 2000–2004

Coeficiente CoeficientePromedio de Variación Promedio de Variación

Social 91% 11 95% 5Educación 79% 3 78% 2Salud 80% 6 98% 9Saneamiento básico 86% 20 107% 30Urbanismo y vivienda 163% 25 96% 12Desarrollo rural (agropecuario) 62% 29 84% 16Inversión Pública Total 52% 11,2 52% 5,2

Fuente: UDAPE y VIPFE 2006.

45 El MDRI está en proceso, la condonación incluye por el momento sólo a la deuda con el BM y el FMI;pero se está buscando que el BID también se adhiera a la iniciativa.

78


nibles desde 1998, ya que fueron distribui-dos a través de un fondo que no estaba liga-do específicamente a objetivos o metas decarácter social. Por ello, no es posible hacerel seguimiento al uso final de esos recursos.En cambio, los recursos HIPC II fueron vincu-lados a orientaciones de política social espe-cíficos y se diseñaron instrumentos para rea-lizar el seguimiento de su asignación y uso.Al 31 de diciembre de 2005, los recursos dis-ponibles HIPC II administrados por los muni-cipios alcanzaron a US$ 62 millones, de loscuales fueron ejecutados US$ 36,2 millonesen los sectores sociales básicos de Bolivia,con un 20 por ciento para educación, un 10por ciento para salud y un 70 por ciento parainversiones productivas. Sin embargo, quedóun saldo sin ejecutar de alrededor de US$25,8 millones, que se mantuvo en cuentasespeciales.46 Los proyectos de infraestructuramostraban las tasas de implementación más

elevadas con el 62 por ciento, seguidos poreducación, con un 60 por ciento y salud conun 38 por ciento para 2005 (Tabla 22).

En síntesis, el crecimiento del gasto so-cial básico es uno de los principales datosdel periodo 1995-2005, lo que permitió fi-nanciar importantes avances en el ámbitode la educación primaria y la provisión deservicios básicos en regiones pobres. Esteproceso estuvo vinculado al fortalecimientodel papel de los municipios en la política so-cial, al lanzamiento de iniciativas de con-certación social como los diálogos naciona-les y a la formulación de una Estrategia dereducción de la pobreza que pretendía serintegral. Estos esfuerzos de priorizar a lossectores sociales básicos en las decisionesde gasto se realizaron en un entorno muy fa-vorable debido a la ejecución simultánea deprogramas ambiciosos de la cooperación in-ternacional para el sector social (en particu-

Tabla 21 - ESTIMACIÓN DEL ALIVIO DE DEUDA A SER RECIBIDO (en millones de $US)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

HIPC I 23,7 21,7 21,2 19,9 19,8 19,9 21,9 24,4 26,1 25,8 224,4HIPC II 60,2 55,7 57,6 65,9 68,8 75,8 77,1 77,5 71,8 55,2 665,6Más Allá del HIPC 50,3 48,1 47,0 46,3 34,7 30,7 29,7 28,4 27,3 26,8 369,3Otros (Cn-UK) 3,1 0,6 0,6 0,4 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,1Comprometido(1) 100,2 108,8 65,6 40,9 49,7 41,9 41,3 43,4 53,6 72,1 617,5

Total sin BID 237,5 234,9 192,0 173,4 173,3 168,2 170,0 173,8 178,7 179,9 1.881,7BID 0,0 83,6 82,2 71,7 67,9 53,5 42,7 36,6 31,3 27,6 497,1

Total con BID 237,5 318,5 274,1 245,1 241,2 221,8 212,7 210,4 210,0 207,5 2.378,8

(1) El alivio comprometido corresponde al alivio a ser otorgado bajo la MDRI (Condonación 100% deuda con el

FMI y BM) y el anuncio realizado por España. Fuente: UDAPE.

46 En la actualidad, la UPF del Ministerio de Hacienda informa sobre los recursos HIPC que se gastaron encada sector. En el futuro cercano, el gobierno tiene la intención de ampliar el requerimiento deinformes a nivel de los proyectos. Los informes municipales trimestrales facilitan el monitoreo de lastransferencias HIPC (I o II) a los municipios. El elevado saldo por ejecutar de recursos HIPC II tieneque ver con los problemas de capacidad institucional en los gobiernos municipales y con problemas enlos sistemas de co-financiamiento del gobierno central.

79


Tabla 22 - EJECUCIÓN RECURSOS HIPC II, GESTIÓN 2005(en millones de $US)

Monto % deDisponible Ejecución Ejecución Saldo

Salud 8,1 3,1 38 5,1Educación 12,1 7,3 60 4,8Infraestructura 41,8 25,8 61,8 15,3Total 62,1 36,2 58,3 25,2

Fuente: UPF.

Recuadro 8 - LA INICIATIVA HIPC Y EL GASTO SOCIAL EN BOLIVIA

El Banco Mundial y el FMI propusieron la Iniciativa HIPC (Países Pobres Altamente Endeudados) ylos gobiernos de todo el mundo la aceptaron en el otoño (primavera en América Latina) de 1996. Fueel primer enfoque integral para reducir la deuda externa de los países más pobres y más endeudados delmundo, y fue un paso importante para enmarcar el alivio de la deuda en el contexto general de reduc-ción de la pobreza. Este enfoque instruía que los gobiernos aprovechen los recursos obtenidos como re-sultado del alivio de la deuda en los sectores sociales. Una revisión de gran envergadura en 1999 re-dundó en una mejora significativa del marco original. A diferencia de éste, en el que la reducción de ladeuda se calculó sobre la base de proyecciones del capital adeudado en el punto de cumplimiento, elalivio bajo el nuevo marco se otorga sobre la base de los datos reales en el momento en que los paísescalifican para la iniciativa (el “punto de decisión”). Esta modificación no sólo garantiza la certeza delos cálculos, sino que en la mayoría de los casos incrementará el monto del alivio real, ya que la mayo-ría de los países reducirán sus razones de deuda/exportación y deuda/ingresos en valor actual neto en-tre los puntos de decisión y de conclusión.

Bolivia es uno de los cuatro países en la región LAC que calificó para el primer HIPC (junto con Hon-duras, Nicaragua y Guyana). Después accedió a un nuevo alivio denominado HIPC II, el cual exigía laconcertación de una estrategia integral de pobreza con la sociedad civil (EBRP), un fuerte protagonis-mo de los municipios y la definición de metas específicas de resultados ligados al gasto social. El ali-vio bajo la iniciativa HIPC II debía alcanzar a un total de US$ 1,2 mil millones (US$ 854 en términos devalor actual neto). Incluyendo la iniciativa HIPC I, el alivio total del servicio de deuda bajo la iniciati-va HIPC alcanza a aproximadamente US$ 2 mil millones. Cuando fue lanzada en 2001, la iniciativa HIPCII (o HIPC ampliada) contempló la reducción de la deuda externa total de Bolivia a la mitad hasta lle-gar al punto de cumplimiento del programa, y los pagos anuales del servicio de la deuda debían bajarunos US$ 120 millones por año hasta el año 2011.

80


lar en educación y saneamiento básico) y ala implementación de procesos de condona-ción de deuda asociados con el logro de me-tas sociales. El periodo 1995-2002 fue par-ticularmente extraordinario por la concen-tración de los esfuerzos nacionales y de lacooperación internacional en el sector so-cial básico. La disminución de la inversiónsocial básica a partir del 2003 muestra tam-bién la fragilidad de tales esfuerzos y su ele-vada dependencia de la cooperación inter-nacional. Por otra parte, como se discutió enla sección 2 y 3 de este Informe, este impul-so coincidió también con un deterioro de lasfinanzas públicas, impulsado, entre otrasrazones, por el aumento constante del gastosalarial en educación y salud.

B. SECTOR SALUD

El sector público boliviano destinó apro-ximadamente el 8 por ciento del gasto pú-blico total (del SPNF) y alrededor del 3,7 porciento del PIB en el sector salud en 2004. Enel periodo 1999-2001, el crecimiento realdel gasto público en salud alcanzó a 12,5por ciento por año. Este incremento estabarelacionado, sobre todo, con el gasto depersonal que representa más o menos el 80por ciento del gasto público total en salud.En ese mismo año, el gasto estatal total re-al en salud era un 56 por ciento más elevadoque en 1998, a pesar de haberse registradouna disminución en el gasto de capital ensalud.47 Los recursos HIPC en 2002 incre-mentaron este gasto (excluyendo las trans-ferencias a las familias de beneméritos de la

Guerra del Chaco) en un 10 por ciento, locual permitió reducir la brecha en recursoshumanos en el sector en cerca de un tercio,bajándola al 15 por ciento, al mismo nivelque la existente en el componente infraes-tructura. A pesar de ello, subsiste un impor-tante déficit de recursos humanos que se haido acumulando en los años sucesivos y queno fue atendido por el gobierno.

La razón de ejecución de la inversión pú-blica en el sector salud ha sido volátil conuna tendencia a disminuir, a diferencia deotros sectores (Tabla 20). En el periodo2000-2004, la ejecución promedio alcanzóal 98 por ciento. Sin embargo, su coeficien-te de variabilidad se elevó de 6 a 9. Salud re-cibió alrededor de un 6 por ciento del finan-ciamiento bilateral y multilateral total en elperiodo 1998-2000 y se esperaba que esteporcentaje suba al 6,9 por ciento en 2003-2006. El BID y el Banco Mundial son los fi-nanciadores más grandes, con una partici-pación de aproximadamente el 60 por cien-to del financiamiento concesional total quese da al sector en Bolivia. Los fondos de con-traparte del gobierno para este tipo de fi-nanciamiento son más altos que el promedioponderado de toda la inversión pública, locual puede explicar en parte la baja tasa deejecución en el sector.

El Ministerio de Salud es fuertemente de-pendiente para el financiamiento de sus pro-gramas de fuentes temporales o irregulares:un gran porcentaje de los recursos para susprincipales programas estratégicos viene dela cooperación internacional o de transfe-rencias de las cajas de salud48. En promedio,

47 Datos de Contaduría. Puede ser que estos datos no coincidan con los del Ministerio de Salud debido auna diferencia en la agregación de los mismos.

48 De acuerdo con la Ley Presupuestaria 2042 de 1999, las entidades de seguridad social pública debendestinar el 5% del total de sus recursos por concepto de aportes al Ministerio de Salud para financiarprogramas nacionales de prevención de enfermedades.

81


el 68 por ciento del financiamiento para elMinisterio de Salud entre 1998 y 2004 veníade créditos, donaciones y transferencias delas cajas de salud (Tabla 23). Programas tanimportantes como el Programa Ampliado deInmunizaciones (PAI), la lucha contra elChagas, la malaria o la tuberculosis depen-den casi completamente de este tipo defuentes, siendo la contribución del TGN prác-ticamente marginal. La experiencia recienteha mostrado que las donaciones y créditosson frecuentemente de carácter temporal,no pudiendo garantizar la sostenibilidad querequiere la ejecución de este tipo de progra-mas. Por otra parte, los recursos de las trans-ferencias de las cajas son muy dependientesde la normalidad en el pago de los aportes desalud a estas instancias por el sector privadoy el propio Estado, existiendo periodos en loscuales este flujo es bastante irregular. Final-mente, otra fuente de vulnerabilidad de es-tos programas es su casi absoluta dependen-cia de recursos externos para pagar a su per-sonal operativo49.

Las reformas que significaron un gastomayor en el sector salud han producidomejoras significativas en los resultados ensalud. Bolivia ha logrado avances impor-tantes en la cobertura de intervencionesprioritarias en salud, como el parto atendi-do por personal médico profesional (tam-bién llamado parto institucional, que seelevó de 32 por ciento a 62 por ciento en-tre 1996 y 2005 respectivamente), aten-ción prenatal, inmunizaciones y el trata-miento de enfermedades diarreicas y pul-monía en niños menores de 5 años (Gráfico14). Esto se tradujo en una reducción en latasa de mortalidad materna de 416 por 100mil en 1989 a 229 por 100 mil en 2003. Latasa de mortalidad infantil también se re-dujo de 99 muertes por cada mil nacidos vi-vos en 1989 a 54 por cada mil nacidos vi-vos en 2003 (Gráfico 15). Para poder man-tener estos logros, el gobierno deberá con-tinuar protegiendo los programas enfoca-dos a los beneficiarios pobres y los progra-mas que se han asociado con mejoras con-

49 Para más detalles, ver Esquivel (2005).

50 En este Tabla, no se incluye el pago del personal de los servicios de salud en todo el país, solamentedel personal del Ministerio de Salud.

51 Esquivel, Adhemar (2005), “Financiamiento de Programas de Salud Públicos en Bolivia”, UDAPE.

Tabla 23 - FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL MINISTERIO DE SALUD Y DEPORTES50 (En %)

Fuente 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

TGN 40,7% 29,3% 15,0% 20,9% 24,9% 23,3% 28,1%Recursos propios 2,3% 5,5% 5,1% 3,4% 9,1% 6,0% 4,0%Transferencias cajas de salud 0,0% 6,8% 30,4% 23,1% 19,2% 15,4% 11,8%Crédito 31,7% 20,7% 24,8% 30,4% 25,8% 31,0% 27,5%Donación 25,2% 37,7% 24,8% 22,3% 20,9% 24,3% 28,6%Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: Extractado de cuadro de Esquivel (2005), pag. 8. 51

a. Las transferencias de las Cajas de Salud se dan a partir de 1999.

82


sistentes en los resultados globales en es-te sector.

Estos programas incluyen tres grandesgrupos de acciones52: (i) aquellas orientadasa la atención materno infantil, entre las quese incluyen el Seguro Universal Materno In-

fantil, EXTENSA y el Programa de Salud Se-xual y Reproductiva (PNSSR), (ii) las desti-nadas a combatir enfermedades transmisi-bles e inmunoprevenibles, como los progra-mas de chagas, malaria, tuberculosis, den-gue, leishmaniasis y fiebre hemorrágica (es-

Gráfico 14 - COBERTURA DE DPT3, ENFERMEDADES DIARREICAS AGUDAS Y NEUMONÍA,1996–2005

Gráfico 15 - PORCENTAJE DE PARTOS ATENDIDOS POR PERSONAL CALIFICADO

Fuente: UDAPE

Fuente: UDAPE

Cobertura de vacunación 3ra dosis de DPT/Pentavalente en menores de 1 añoCoberturas de atención de enfermedades diarreicas agudas en menores de 5 añosCobertura de atención de neumonias en menores de 1 año

0

20

40

60

80

100

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

(en

porc

enta

je)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200519960%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

(en

porc

enta

je)

52 Para mayores detalles de estos programas y su impacto en las ODMs, revisar: PNUD-UDAPE (2005)“Tercer Informe de Metas del Milenio”. En esta sección, se retoman algunas de las conclusiones másimportantes de este documento.

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cudo epidemiológico), de control del VIHSIDA y el Programa Ampliado de Inmuniza-ciones (PAI), y (iii) otros programas como elCEASS (provisión de medicamentos) o elPROSIN. En conjunto, estos programas tu-vieron una ejecución de US$ 133 millonesen el periodo 2002-200353, sin que se consi-dere en este total el financiamiento del SU-MI. Los programas más importantes en mon-to fueron EXTENSA, el de Lucha contra elChagas, PAI, PROSIN (Proyecto de Salud In-tegral) y PNSSR. El gasto público protegidoen salud (que financia gran parte de estosesfuerzos) alcanza a aproximadamente el 40por ciento del presupuesto global del sectorpúblico para salud.

El SUMI, EXTENSA, el PNSSR y el PAI sonprogramas estratégicos para la mejora deindicadores de salud materno-infantil y pa-ra el logro de los ODMs. De hecho, los resul-tados positivos anteriormente reseñadostienen que ver con la ejecución de estosprogramas. El EXTENSA suministra serviciosbásicos en salud a población pobre situadaen zonas rurales dispersas a través de bri-gadas móviles y trabajadores comunitarios.Este programa ha venido fortaleciendo laatención a la población indígena a travésde la adecuación intercultural de los esta-blecimientos de salud y del personal. En lagestión 2005, se ha implementado ademásen el marco del EXTENSA un incentivo deBs. 100 a las mujeres embarazadas que acu-den a los centros de salud y cumplen con unmínimo de cuatro controles prenatales. Es-tas personas tienen atención de parto ins-titucional y efectúan el control del reciénnacido. Este incentivo se otorga como unaprestación del SUMI en 160 municipiospriorizados.

En enero de 2003, el gobierno nacionalintrodujo cambios sustanciales en el segurode salud pública (creando el Seguro Univer-sal Materno Infantil, SUMI) orientado aprestar servicios de salud gratuitos, univer-sales e integrales a los menores de cincoaños y a la mujer embarazada hasta seis me-ses después del parto inclusive. Se doblaronlos recursos destinados por el nivel munici-pal a este seguro (10 por ciento de la co-participación tributaria municipal desde2005) y se creó un fondo de redistribuciónnacional (FSN) financiado con el 10 porciento de la Cuenta Especial del Diálogo Na-cional creada a través de la Iniciativa HIPC.Estos fondos adicionales están disponiblespara los municipios cuyos recursos propiosson insuficientes para cubrir sus necesida-des. Además, el TGN financia el gasto en re-cursos humanos que implican las prestacio-nes del SUMI. El paquete de beneficios delSUMI se ha ido incrementando y ahora in-cluye servicios más complejos: atención deenfermedades de transmisión sexual, plani-ficación familiar, prevención del cáncer delcuello uterino y medicamentos esencialespara el VIH/SIDA a las mujeres entre 5 y 60años. Si se considera que los recursos delSUMI representan una parte creciente delgasto total en salud, su uso eficiente y fo-calización adecuada son cada vez más im-portantes. En ese sentido, en el 2005 se haprocedido a evaluaciones de este instru-mento con la finalidad de identificar accio-nes de mejora de las coberturas y del acce-so a los servicios de salud por parte de losbeneficiarios del seguro.

En el caso del PAI, se ha continuado conlos procesos de vacunación habiendo logra-do mantener las coberturas por encima del

53 Ver: PNUD-UDAPE (2005), “Tercer Informe de Metas del Milenio”.

84


80 por ciento, pese a que en 2005 se debie-ron enfrentar restricciones fiscales que difi-cultaron el financiamiento regular de esteprograma. En el 2004, se lanzó el PNSSR2004-2008 como parte de las políticas parareducir la mortalidad materna. Adicional-mente, se están impulsando acciones deeducación sexual y facilitación de la ofertade insumos de planificación familiar, sobretodo en zonas rurales.

Se ha continuado con la implementacióndel Programa Chagas, dando continuidad alas acciones de fumigación. Se han iniciadoademás intervenciones de curación a losmenores de cinco años con Chagas. Además,se están mejorando los instrumentos dediagnóstico y tratamiento para los enfermosde malaria. En cuanto a esta enfermedad, seestá ejecutando una estrategia de trata-miento directamente supervisado por perso-nal de salud (DOTS-C).

Pese a estos esfuerzos, continúan exis-tiendo deficiencias en la gestión del siste-ma, que hacen bajar la productividad delsector salud y que explican el bajo desempe-ño de Bolivia en salud en comparación conotros países en la región con un nivel de in-greso similar. Además, aún existen proble-mas de inequidad en el acceso a los serviciosde salud que deben resolverse entre las áre-as rural y urbana, entre la población indíge-na y no-indígena y entre los grupos de esca-sos y altos ingresos.

A pesar de los incrementos significativosen la fuerza de trabajo del Ministerio de Sa-lud —especialmente por la contratación dedos mil médicos y enfermeras en el contextode la iniciativa HIPC de alivio de la deuda—continúa existiendo escasez de personal yfuertes desequilibrios geográficos en la co-bertura de este personal. En las redes rura-les, la escasez de personal alcanza a más omenos el 50 por ciento en el caso de las en-

fermeras. En las redes urbanas, por otra par-te, hay un exceso de médicos, mientras quefalta personal en ciertas zonas rurales. Estosdesequilibrios están siendo agravados por elhecho de que el esquema de remuneraciónprofesional no ofrece incentivos geográficospara trabajar en el área rural. Finalmente, lafalta de compatibilidad entre la responsabi-lidad y la autoridad en cuanto a la gestiónde los recursos humanos entre los diferentesniveles de administración subnacional ysectorial dificultan una gestión eficiente delpersonal.

Durante la gestión 2005, se impulsarondos diálogos nacionales de salud, dondeparticiparon actores de la sociedad civil in-volucrados en la provisión de servicios en elárea. Estos eventos permitieron recoger su-gerencias y demandas que tendrían que serincorporadas en una reorientación de políti-cas en el sector.

Opciones de políticaEn un contexto de austeridad fiscal,

consistente con la necesidad de impulsaravances en el logro de los ODM, Bolivia de-bería concentrar sus esfuerzos en el mejo-ramiento de la focalización y eficiencia delgasto público en salud y en la consolida-ción de los avances logrados por las políti-cas impulsadas en los últimos años. Las op-ciones de política que siguen son neutrasdesde el punto de vista fiscal y tienen elobjetivo de incrementar la eficiencia y re-ducir las brechas de inequidad, y, al mismotiempo, de contribuir a la sostenibilidadfiscal. Incluyen: (i) el mejoramiento de lafocalización del gasto; (ii) la delegación demayor autonomía a los hospitales y otrasinstalaciones de salud; (iii) la racionaliza-ción del sistema de incentivos para los re-cursos humanos para incrementar la cober-tura en el área rural y entre la población in-

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dígena; (iv) el aseguramiento de la soste-nibilidad de programas exitosos como elSUMI a través del perfeccionamiento de lagestión financiera de los recursos, y (v) elabordar los problemas de oferta del sectorvinculados a las deficiencias en la red deservicios y a la inadecuación de los servi-cios a los usos y costumbres de los pueblosoriginarios.

En particular, este informe recomienda losiguiente:

En el corto plazo: > Si bien el Ministerio de Salud viene tra-

bajando con los compromisos de gestióna nivel departamental y municipal, sepodría generar un sistema de incentivoscomo un fondo concursable de recursospara profundizar el enfoque por resulta-dos y la mejora de la transparencia en laasignación de recursos. Sería recomen-dable implementar una unidad de moni-toreo y evaluación de los indicadores delproyecto en todos los niveles de gestiónde la salud, mediante estos compromisosde gestión departamentales y municipa-les de salud.

> Si bien el Ministerio de Salud ha sacadouna Resolución Ministerial que permiteusar los recursos del SUMI en promociónde la salud en el nivel municipal, es ne-cesario mejorar el monitoreo de los flu-jos financieros al SUMI para identificar ycorregir desigualdades financieras ysubfinanciamientos potenciales de losservicios primarios en salud. Se podríaigualmente ampliar el paquete de bene-ficios del SUMI para fortalecer la focali-zación en la promoción de salud y la pre-vención así como para definir condicio-nes con el objetivo de que los munici-pios tengan acceso a fondos del FSN pa-ra cuidado terciario.

A largo plazo:> A pesar de que el Ministerio de Salud ini-

ció hace un año el inventario de recursoshumanos para iniciar cambios en la ges-tión de los mismos, se sugiere evaluar ytrabajar en nuevas medidas regulatorias(por ejemplo, la implementación de unSistema de Administración de Personalen la Entidad), incentivos financierospro-rurales, y mejoras en la asignaciónde las tareas de gestión y administraciónde los recursos humanos en salud entrelos diferentes niveles del gobierno. Detodas maneras, se hace necesario avan-zar en una estrategia para el financia-miento de recursos humanos en el sector,en el entendido que nuevas inversionesresultantes de una eventual mayor coo-peración externa al sector requerirán degastos recurrentes, dentro de los cualesel financiamiento de personal es uno delos principales, para que se pueda lograrresultados y mejorar coberturas.

> De manera general, la alta dependenciade recursos externos que tienen para sufuncionamiento muchos programas es-tratégicos y la falta de regularidad en lastransferencias de recursos de las cajas desalud al Ministerio de Salud, plantean lanecesidad de pensar en un plan de finan-ciamiento sostenible que defina opcio-nes para reducir esta dependencia y au-mentar en el mediano plazo los nivelesde financiamiento interno para estas ac-ciones. Otro paso en ese sentido es, porejemplo, la propuesta de Ley de Vacunasque busca establecer que los recursostransferidos por las cajas de salud al Mi-nisterio deberían utilizarse únicamentecomo contraparte de programas preven-tivos como el PAI.

> Es necesario ir más allá de la ruptura dela barrera económica lograda por el SUMI

86


como el único factor de incremento delas coberturas de las prestaciones de sa-lud materna, actuando en aspectos cul-turales y de calidad de servicio que creenambientes receptivos para las gestantes,considerando en esto la interculturalidaddel país. También es necesario aseguraruna focalización adecuada de las briga-das móviles de salud, adaptar cultural-mente los servicios de salud a las pobla-ciones indígenas y promover una mayorparticipación de las poblaciones indíge-nas en la definición de las políticas desalud.

> Se debería crear una conciencia políticay social que promocione hábitos saluda-bles y que comprometa la participaciónde la población en el control de algunasenfermedades, como es el caso de la tu-berculosis, la malaria, el Chagas y otras.

C. SECTOR EDUCACIÓN

Bolivia está cerca de lograr la educaciónprimaria universal —un logro importantecon beneficios a largo plazo para la reduc-ción de la pobreza en el país. La tasa de co-bertura neta de educación primaria sobrepa-

só el 97 por ciento en 2005. Asimismo, haaumentado rápidamente el acceso a la edu-cación secundaria y universitaria. No obs-tante, continúan existiendo serios proble-mas de eficiencia y calidad en muchas áreas,sobre todo, considerando el alto monto derecursos que se destinan al sector.

La educación es el componente másgrande del gasto público en Bolivia y al-canzó a un poco más de 7 por ciento delPIB en 2005. Aproximadamente, el 86 porciento de este gasto es destinado a los sa-larios de los maestros y es administrado porel gobierno central. El incremento del 9 porciento en el gasto de capital en el sectoreducativo (como proporción del PIB) en losúltimos 6 años está asociado con financia-miento adicional de los donantes y la dis-ponibilidad de recursos HIPC, que alcanzaa aproximadamente el 0,3 por ciento delPIB.

En total, los empleados del sector educa-tivo representan más del 50 por ciento detodos los empleados del sector público; el80-90 por ciento del personal de este sectorson maestros. La planilla salarial ha ido au-mentando en años recientes y, en promedio,los salarios de los maestros han crecido en

Gráfico 16 - CRECIMIENTO DEL SALARIO BÁSICO PROMEDIO E INFLACIÓN

Fuente: Ministerio de Educación.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Tasa de crec. Salarios Inflación

2002 2003

87


un 4,7 por ciento anual desde 1998, en com-paración con un 3,1 por ciento de inflación(Gráfico 16). Los salarios de los maestrosconstan de un salario básico, su categoría ybonos e incentivos, tales como bonos proli-bro, bono económico o institucional, bonoal cumplimiento de la gestión escolar, bonode frontera y bono de zona (urbana y rural),e incentivos por capacitación, ubicación ge-ográfica, entre otros. Probablemente en elcorto plazo el monto de recursos para los sa-larios de maestros aumentará sustancial-mente cuando la cantidad de maestros con-centrada en los niveles iniciales de la escalasalarial empiece a subir en la planilla de pa-gos (Soares, 2003).

A pesar de que el acceso a la educaciónprimaria se ha incrementado enormementeen Bolivia, la asistencia a la escuela prima-ria sigue siendo baja en algunos municipiospobres y aislados geográficamente; las tasasde abandono y repetición de curso siguensiendo altas; y la calidad del aprendizaje enla escuela primaria es baja. Un estudio de laUNESCO afirma que el desempeño de losalumnos en el tercer y cuarto grados en Bo-livia es mucho más bajo que el promedio la-tinoamericano, que ya es bajo a nivel inter-nacional. Las tasas de asistencia en la edu-cación secundaria han aumentado significa-tivamente; pero las escuelas secundarias si-guen sufriendo por un serio subfinancia-miento, lo cual da lugar a una baja calidadeducativa y a una alta tasa de abandono. Elpromedio de relación estudiante-maestro enla educación primaria y secundaria en Boli-via es bajo para la región. Hay más o menos25 a 28 estudiantes por profesor en la edu-cación primaria y secundaria, respectiva-mente. Si se aumenta este indicador en laeducación primaria, podrían haber másmaestros disponibles para la educación se-cundaria.

Uno de los ejemplos más claros de la de-ficiente priorización en el gasto es el desglo-se del gasto por nivel educativo. La educa-ción primaria y terciaria representan casi el90 por ciento del gasto total, mientras que laeducación secundaria sólo recibe el 12 porciento del presupuesto nacional, sólo un ter-cio del monto que gasta el promedio de lospaíses en vías de desarrollo (Tabla 24). Estose traduce en un costo por estudiante de se-cundaria más bajo que en la educación pri-maria a pesar de que la educación secundariaes más compleja y, por ende, requeriría ungasto más alto por estudiante.

La educación terciaria recibe alrededor deun 30 por ciento del presupuesto anual eneducación, uno de los niveles de gasto máselevados en América Latina. Gran parte deéste se destina a la educación universitariagratuita, generalmente a estudiantes privi-legiados, no-pobres (Tabla 25) provenientesde los dos quintiles de mayores ingresos enla población. Además, sólo el 3 por cientodel gasto corriente se asigna a la educacióninicial, que esté demostrado es clave para eldesempeño y la continuidad de los estudian-tes en los niveles educativos más altos.

Durante los últimos años, el Ministeriode Educación ha continuado con la imple-mentación del Programa de Reforma Educa-tiva (PRE). En grandes líneas, se ha optadopor una lógica de intervención que signifi-caba implementar tres tipos de estrategias:(i) Proyectos Educativos de Núcleo (PEN) enlas zonas rurales, (ii) Proyectos Educativosde Red (PER) en zonas urbanas, y (iii) Pro-yectos Educativos Indígenas (PEI). El obje-tivo de estos esfuerzos era mejorar la cali-dad de la educación mediante proyectos in-tegrales que consideran infraestructuras es-colares, procesos pedagógicos y promociónde la participación de los actores en el dise-ño del currículo, métodos y administración

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de los servicios escolares54. En 2005, se es-taban ejecutando 759 PEN, 197 PER y 26PEI. Además, se ha venido promoviendo laparticipación social en la formulación de314 Programas Municipales de Educación.Se ha continuado con la edición de módulosde aprendizaje para nuevos ciclos y la pro-ducción de material pedagógico y educativoen lenguas originarias en el marco del pro-grama Educación Intercultural Bilingüe(EIB). Por otra parte, en 2005 se ha formu-lado una estrategia para la transformaciónde la educación secundaria, y se ha rees-tructurado la Dirección General de Educa-ción Alternativa de manera que se puedaempezar a construir una estrategia para es-te subsector.

En aspectos de gestión administrativa ydel personal del sector, entre 2003 y 2004 seha institucionalizado los cargos de directo-res de unidades educativas, se ha lanzado elproceso de descentralización de la gestiónescolar a partir del fortalecimiento de losSEDUCAS (Servicios Departamentales deEducación); se ha continuado ampliando elSIE (Sistema de Información en educación);se ha creado un sistema de incentivos parala permanencia rural; el bachillerato peda-gógico para estudiantes indígenas y se ha-bía delegado las responsabilidades de losInstitutos Normales a las universidades55.Algunos de estos procesos han encontradodificultades posteriores, por ejemplo, en elcaso de de las Normales en el último año se

Tabla 24 - GASTO PÚBLICO CORRIENTE POR NIVEL EDUCATIVO(en porcentaje)

Nivel 1998 2000 2001 2002 2004

Inicial 3,3 3,4 3,3 3,4 3,0Primaria 54,3 52,5 52,1 59,3 51,6Secundaria 11,5 11,5 12,1 13,7 12,7Terciaria 30,9 32,7 32,5 27,0 32,8

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Ministerio de Educación.

Tabla 25 - INCIDENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN BOLIVIA POR NIVEL DE EDUCACIÓN (2002)

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Total

Educación primaria 23,9 23,5 21,2 17,6 13,8 100Educación secundaria 12,2 20 21,1 22,1 24,6 100Educación universitaria 1,6 4 14,4 27,9 52,1 100Otra educación terciaria 5,6 8,9 18,8 29,4 37,3 100

Fuente: INE (MECOVI 2002).

54 Ver: PNUD-UDAPE (2005: 16), “Tercer Informe de Metas del Milenio”.

55 Ver: PNUD-UDAPE (2005: 17), “Tercer Informe de Metas del Milenio”..

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han tenido que enfrentar conflictos que hancuestionado el proceso de transferencia dela gestión de estas instituciones a las uni-versidades. En 2005, se ha estructuradoigualmente un Sistema Integrado de Forma-ción Docente, teniendo como objetivo con-solidar a mediano plazo un Subsistema deFormación Permanente de Docentes.

Durante la gestión 2005 empezaron lasactividades preparatorias para el CongresoEducativo Nacional, en el cual se debería de-finir la nueva Estrategia Educativa 2005-2015. Este proceso no llegó a concretarse yen el mes de mayo del 2006 se ha anunciadola decisión de cambiar profundamente loscontenidos del PRE mediante la promulga-ción de una nueva Ley y la realización de unCongreso Educativo Nacional. El 2006 seráentonces un año de grandes cambios en laeducación; el gobierno propone refundar laeducación y revalorizar la cultura de los pue-blos indígenas del país, con el objetivo deaumentar la equidad y reducir las brechas eneducación. La nueva ley buscaría garantizarla vigencia y calidad de la educación fiscal,pública y gratuita, mediante la consolida-ción de un solo sistema educativo nacional;desarrollar una educación fundamentada enla intra e interculturalidad, fortalecer la plu-rinacionalidad y el plurilingüismo, y fortale-cer la participación de la sociedad en la for-mulación de políticas públicas educativas.

Universidades. Las universidades públi-cas recibieron del gobierno entre 27 y 30 porciento del gasto público total en educación,o sea, el 1,71 por ciento del PIB (2005).Desde 1999, las transferencias totales a lasuniversidades estatales se han incrementa-do en más del 27 por ciento en términos re-ales. Aproximadamente el 67 por ciento delos recursos totales de las universidades pú-blicas se utiliza para pagar sueldos y sala-

rios, mientras que sólo el 5 y 3 por ciento delgasto público total se utiliza en inversionesy materiales educativos, respectivamente.Las universidades públicas reciben recursospúblicos del gobierno por dos vías: (i) recur-sos por coparticipación tributaria (el 5 porciento de las transferencias totales por co-participación) que alcanzaron a aproxima-damente el 40 por ciento de las transferen-cias totales, y (ii) la subvención directa, quealcanzó al 60 por ciento de las transferen-cias totales en 2002. La distribución de lastransferencias no tiene relación con algúncriterio de distribución, se hace de maneraad hoc. Las universidades son entidades au-tónomas, así que no hay mucha informaciónsobre la administración de las mismas.

A pesar del gasto elevado destinado a lasuniversidades, la calidad y los resultados eneste nivel educativo no son satisfactorios:menos del 1 por ciento de los docentes tie-nen nivel de doctorado, las tasas de repeti-ción de curso son altas y, en promedio, sóloel 20-25 por ciento de una cohorte de estu-diantes logra obtener su diploma. Las débi-les barreras para ingresar a la universidaddan lugar a una alta tasa de matriculación,pero el número de estudiantes que efectiva-mente se gradúa es bajo. En 2004, tan sólo7.427 alumnos egresaron y se titularon algomás de 11 mil; sin embargo, la matricula deese año superó el cuarto de millón de alum-nos (Gráfico 17). En Bolivia, la matricula-ción bruta en la educación terciaria es del 33por ciento, que es un porcentaje mucho másalto que el 14 por ciento para Brasil y Jamai-ca, y se acerca al 36 por ciento de Argentinay al 37 por ciento de Chile. Más o menos el 10por ciento de los estudiantes puede obteneruna beca, pero generalmente las becas no seasignan sobre la base de la necesidad de losestudiantes. El monto elevado de recursospúblicos que se destina a las universidades

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no sólo es regresivo sino que también es in-eficiente, tomando en cuenta las necesida-des del país y la alta demanda insatisfechade educación primaria y, sobre todo, de edu-cación secundaria y técnica, que no cuentancon suficiente financiamiento.

En los últimos años, se ha intentadoavanzar en procesos de mejora de la calidaden las universidades. El Viceministerio deEducación Superior ha impulsado la ejecu-ción del Programa Fondo de Mejoramiento dela Calidad (FOMCALIDAD), que es un mecanis-mo de financiamiento extraordinario adicio-nal al presupuesto asignado a las universida-des públicas, destinado a impulsar la investi-gación a través del financiamiento de activi-dades y equipamientos destinados a este fin.Desde 2002, se han realizado cuatro concur-sos públicos en los cuales han participadocon proyectos la casi totalidad de las univer-sidades públicas. Por otra parte, se ha avan-zado en el trabajo de acreditación de las ins-tituciones de educación superior que funcio-nan en Bolivia. Durante el 2005, se ha con-formado el Consejo Nacional de Acreditación

de la Enseñanza Superior (CONAES) para im-pulsar y regular estos procesos. Paralelamen-te, se ha empezado la acreditación interna-cional de universidades públicas y privadasen el marco de los acuerdos del MERCOSUR.

Opciones de políticaLas opciones de política siguientes se

concentran esencialmente en los temas re-lacionados con la gestión del gasto públicoen el sector:> Ajustar la asignación de recursos entre

los diferentes niveles educativos. El ac-tual nivel bajo del gasto por alumno en laeducación secundaria y el nivel alto enlas universidades claramente refleja unadeficiente asignación de los escasos re-cursos públicos, lo que debería cambiar.Incrementar la relación estudiante-maestro en la escuela primaria (en Chilees un 20 por ciento más alta) podría seruna opción para liberar más recursos pa-ra adquirir material escolar, textos yotros materiales didácticos que impera-tivamente se necesitan.

Gráfico 17 - POBLACIÓN MATRICULADA, EGRESADOS Y TITULADOS DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA 2004

Fuente: UDAPE.

Alum

nos

(en

mile

s)

275

1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 20041998

225

125

75

175

25

-25

151164

178195

201 211 223239

256

10 106 7 7 711 111211 111214 15 15

12 1314

Población matriculada total Número de Egresados Número de Titulados

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> Definir un mecanismo que permita ges-tionar, con información confiable y da-tos técnicos, la creación de nuevos pues-tos de maestros en el sector, de maneraque sean criterios técnicos ligados a ob-jetivos de mediano plazo de mejora decoberturas, equidad y calidad del siste-ma los que guíen este tipo de decisiones.Se podría además asociar a los niveles lo-cales y a las juntas escolares en algunosaspectos de este sistema.

> Mejorar la calidad de los maestros me-diante la implementación de nuevosprogramas de capacitación y exámenespara maestros. Basar los ascensos y sa-larios en exámenes para los maestros yen los resultados de los estudiantes. Im-plementar incentivos para que los maes-tros trabajen en el área rural y corregirla seria escasez de profesores en el árearural de Bolivia. Estas medidas no impli-can necesariamente presiones financie-ras adicionales, sino ajustes en la regla-mentación y gestión del personal. Po-drían implementarse promociones basa-das en méritos con o sin cambios en elescalafón. Este tipo de promoción po-dría ser llevada a cabo mediante exáme-nes o midiendo los logros de los estu-diantes para así implementar los cam-bios de una categoría de compensacióna otra.

> Actualizar la “categoría del docente”,como se hizo con la edad de jubilación,según la esperanza de vida actual. A fi-nales de la década del 50, cuando seaprobó el escalafón docente, la esperan-za de vida al nacer alcanzaba a 42 años,mientras que en la actualidad ésta alcan-za a 64 años. Esto podría significar unimportante ahorro de recursos y mejoraen resultados educativos si adicional-mente la categoría pudiera depender no

sólo de la antigüedad sino también deresultados o de desempeño.

> Mejorar la asistencia a los estudiantes desecundaria en riesgo mediante el des-arrollo de programas especiales que su-ministran incentivos económicos direc-tos a los estudiantes en áreas pobres, deacuerdo con el modelo del Programa deEducación Comunitaria Rural en México yla Bolsa Escola en Brasil. Se deberían de-dicar más recursos a programas de nutri-ción para ayudar a reducir las deficien-cias en el aprendizaje causadas por ane-mia y desnutrición.

> Revisar la actual política de bonos e in-centivos. No hay estudios que demuestrenque los bonos y, principalmente, los pro-gramas de incentivos actuales generan al-gún resultado positivo para la educaciónboliviana. Por el contrario, al no estar ata-dos a algún resultado o mejora en el des-empeño de los docentes o de los estudian-tes, se constituyen simplemente en trans-ferencias adicionales de recursos para in-crementar los salarios de los docentes.

> Evaluar opciones para aliviar la carga delgasto público para satisfacer las necesi-dades educativas del país de manera quese destinen más recursos al mejoramien-to de la calidad de la educación primariay secundaria gratuita. Se puede pensar,por ejemplo, en implementar programaspiloto de cupones de incentivos, simila-res a los utilizados en Colombia, tantopara mejorar la calidad de la educacióncomo para bajar el costo de la provisiónde educación para el gobierno.

> Promover la diversificación de las fuen-tes de financiamiento de la educaciónterciaria a fin de reducir la dependenciade recursos públicos a largo plazo (sobretodo de las subvenciones, que simple-mente son transferencias del presupues-

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to general) e incrementar la equidad. Lasuniversidades podrían explorar la posibi-lidad de tener acceso a fondos privados ytambién podrían obtener parte de susfondos (el 25 por ciento es una meta ra-zonable) a través de una matrícula que secobre a los estudiantes. Estos procesospodrían complementarse con programasde becas y de préstamos estudiantilespara los estudiantes de escasos recursos.

> Evaluar la experiencia del programa FOM-CALIDAD y continuar con los procesos deacreditación de institutos de enseñanzasuperior. Continuar con el proceso deacreditación internacional de universi-dades públicas y privadas, en el marco delos acuerdos del MERCOSUR.

> En el marco de la discusión de una nuevaLey de Educación y tras la realización delCongreso Educativo, será importanteconsiderar una evaluación de los resulta-dos y problemas de los esfuerzos de me-jora de la educación emprendidos en elúltimo decenio, en los que se invirtió im-portantes recursos de la cooperación in-ternacional, y sobre todo, del propio pa-ís. En esa lógica, seguramente habrá mu-chos avances que deberían ser preserva-dos, así como aspectos que exigirántransformaciones profundas.

> Se hace también necesario introducir elenfoque intercultural en el currículo yprofundizar la modalidad bilingüe (o plu-rilingüe), y completar la oferta escolarpara garantizar el acceso en áreas ruralesdispersas.

D. INFRAESTRUCTURA: CAMINOS,AGUA Y SANEAMIENTO YELECTRIFICACIÓN RURAL

Las inversiones en infraestructura alcan-zan a aproximadamente la mitad de la inver-

sión pública (49,3 por ciento en 2004),siendo el sector transporte el aspecto máscostoso con aproximadamente el 89 porciento (2004). La ejecución de la inversiónpública en infraestructura superó el 100 porciento en 2004, habiéndose programado unmonto de US$ 211 mil y llegando a ejecutar-se alrededor de US$ 296 mil.

Las mejoras en la cobertura de caminosy en la electrificación rural son crucialespara aumentar la competitividad de los pro-ductores bolivianos al igual que para am-pliar las oportunidades económicas de lasregiones rurales. La inversión en infraes-tructura de agua y saneamiento, por otraparte, es una de las intervenciones másefectivas para mejorar los indicadores desalud. Gran parte de la población bolivianatiene un acceso limitado a transporte, aguay saneamiento y electricidad. El acceso atodos estos servicios en Bolivia está por de-bajo de los promedios latinoamericanos, apesar de las mejoras en la cobertura y de lasreducciones de las brechas de equidad enlos últimos años (Tabla 18). Estas deficien-cias en la infraestructura se pueden atri-buir, en parte, a la existencia de una nume-rosa población dispersa y a la topografíaaccidentada que caracterizan el país, quedificultan y hacen subir el costo de la pro-visión de servicios, especialmente en lasáreas alejadas.

Existen también una serie de deficien-cias en el gasto y cuellos de botella institu-cionales que contribuyen a limitar el im-pacto de los recursos fiscales que destina elgobierno a infraestructura. Las malas prác-ticas de adquisición y las normas de diseñoinadecuadas hacen subir los costos de losproyectos de inversión del gobierno y, yaque no se destinan suficientes recursos amantenimiento, los costos de reinversiónse presentan antes de lo debido. Como con-

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secuencia de la política del gobierno de nopermitir la participación subvencionada delsector privado, el sector público debe car-gar con todo el costo de las inversiones eninfraestructura. No obstante, las subven-ciones que el gobierno sí otorga, distorsio-nan la situación. Por ejemplo, mediante lasubvención a las empresas generadoras deelectricidad para utilizar diesel, se ha crea-do un incentivo contra el uso del gas natu-ral que es más costo-efectivo. Asimismo, laplanificación y el diseño estratégico de lainversión son débiles.

En el lado institucional, la descentrali-zación del gasto en infraestructura ha so-brepasado frecuentemente la capacidadtécnica de los niveles subnacionales de go-bierno, lo cual viene creando cuellos debotella en la provisión de infraestructuradebido a la falta de capacidad para admi-nistrar recursos nuevos e implementar pro-yectos. Los municipios más pobres tam-bién tienen problemas con los procedi-mientos complejos de solicitud de fondosal sistema de cofinanciamiento. La asis-tencia técnica entre los diferentes nivelesgubernamentales está mal coordinada y fo-

calizada, y falta un sistema de evaluacióny monitoreo para hacer seguimiento a lasáreas problemáticas. Los mecanismos definanciamiento, sobre todo en los proyec-tos de dotación de agua, han sido exagera-damente rígidos y no han facilitado que losoperadores tengan acceso a fondos paraampliar los sistemas.

Caminos. El sector del transporte, sobretodo de caminos, representa prácticamentecasi toda la inversión pública en infraes-tructura. El presupuesto ejecutado total entransporte fluctuó entre el 79 y 144 porciento entre 1998 y 2004 (Tabla 26). En2005, casi el 35 por ciento del total de la in-versión pública fue ejecutada por el Servi-cio Nacional de Caminos (SNC). Más o me-nos la mitad del presupuesto en transportees ejecutado por el SNC y sus oficinas regio-nales o prefecturales. El resto es ejecutadopor los municipios. Se debe destacar queentre 1997 y 2000 subió el nivel del gastoen caminos en los municipios más pobres,al igual que el porcentaje de su presupues-to destinado a caminos, lo cual dio lugar alachicamiento de la brecha de equidad en

Tabla 26 - INVERSIÓN PÚBLICA EN TRANSPORTE(Millones de $us)

Total (incluye los municipios)Presupuestada Ejecutada % de Ejecución

1997 189,8 171,7 901998 193,5 152,7 791999 164,1 160 982000 191,3 181,7 952001 182,6 202,2 1112002 207,3 190,4 922003 220,6 203,4 922004 184,0 264,3 144

Fuente: VIPFE.

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esta dimensión entre los municipios pobresy ricos de las zonas urbana y rural.

Mantenimiento. La falta de financia-miento para el mantenimiento de caminossigue siendo un tema crítico. Ya que la ma-yoría de los proyectos en el sector vial se fi-nancia con fondos externos, los fondos parafines de mantenimiento han sido limitados ymuchas veces han sido vulnerables a recor-tes por parte del gobierno. Por ende, el man-tenimiento ha sido limitado e insuficiente, apesar de que ha venido mejorando en los úl-timos años. En el 2003, el SNC cubría elmantenimiento por un monto aproximadode US$ 30 millones por año. Esta asignaciónsólo era de US$ 15 millones en 1999, no obs-tante que para el mantenimiento completose estima un requerimiento de aproximada-mente US$ 45 millones.

Un método para solucionar el déficit enel mantenimiento consistía en separar fon-dos reservados para este fin. En 1998, el go-bierno hizo esto cuando creó la Cuenta Na-cional de Conservación Vial (CNCV), alrede-dor de un 70 por ciento del cobro de peajesse reservó para la cuenta de mantenimiento.La ejecución del Plan de MantenimientoVial, conformado por proyectos de manteni-miento rutinario y otras obras ejecutadas através de microempresas ha sido financiadacon recursos de la CNCV. Los ingresos de es-ta Cuenta oscilaron de 145.8 millones de bo-livianos en 2003, 185 millones en 2004, a133.7 millones en 2005. En vista de que losimpuestos relacionados con caminos, inclu-yendo los impuestos sobre los combustiblesy automotores, alcanzan a aproximadamen-te US$ 250 millones por año, existirían re-cursos más que suficientes de los usuariosde estas infraestructuras para cubrir el man-tenimiento. Para encarar este problema, enenero de 2002 el gobierno decidió reservar

un porcentaje más elevado de los ingresosrecaudados por concepto de impuestos so-bre el combustible para este fin: el 5 porciento en 2002, el 10 por ciento en 2003, el15 por ciento en 2004. Mientras que hasta elmomento la CNCV ha sido diseñada exclusi-vamente para la red nacional, se están ex-plorando otras opciones para encarar el fi-nanciamiento del mantenimiento para lasotras redes.

El segundo problema es que el programade mantenimiento es sobre todo reactivo, esdecir, no es preventivo. En vista de que haydificultades para respetar el mantenimientoprogramado, el gobierno debe dependerconstantemente de reparaciones de emer-gencia para resolver los problemas de man-tenimiento acumulados. Estos tipos de re-paraciones terminan por costarle al gobier-no un monto significativo de recursos. Porejemplo, en el 2000, de los US$ 40 millonesasignados al mantenimiento de la red nacio-nal, casi US$ 16 millones, o sea aproximada-mente el 40 por ciento, fueron destinados areparaciones de emergencia (Tabla 27). Encomparación con los números de 1999, elmantenimiento periódico se redujo en untercio para poder cubrir la mayor cantidadde reparaciones de emergencia necesarias.Además, debido al carácter de emergenciade las solicitudes, este tipo de reparacionesno son muy eficientes en cuanto al uso derecursos. Las reparaciones de emergenciadeberían ser la excepción y no la norma.

Durante la gestión 2006, el SNC ha im-pulsado una serie de programas para atenderel mantenimiento de la red vial. Se ha conti-nuado ejecutando el Programa de Manteni-miento Rutinario en 12.352 kilómetros de laRed Vial Fundamental; se ha iniciado la eje-cución del Programa de Mantenimiento Pe-riódico con 537 kilómetros; y se ha incorpo-rado a 341 microempresarios para la aten-

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ción del mantenimiento rutinario. Además,se ha ampliado y modernizado el Sistema deControl de Pesos y Dimensiones.

Bolivia enfrenta un desafío en el sectorde caminos. Tiene bajas tasas de cobertura,y además de eso la calidad y sostenibilidadde muchas de sus infraestructuras caminerasson problemas serios. En vista de la impor-tancia que tiene el mejoramiento de lasoportunidades económicas rurales, se su-braya la necesidad de lograr mayor eficien-cia en el sector, sobre todo en cuanto a laselección prudente de inversiones en los ca-minos que son más ventajosos en términoseconómicos, el continuo mantenimiento delactivo existente para evitar que se deteriorey la utilización de métodos transparentes ycompetitivos para otorgar los recursos dis-ponibles.

Opciones de política relativas al transporte vialInmediatamente:

> Hacer evaluaciones detalladas sobre elretorno social y económico de los pro-yectos camineros propuestos para lospróximos años para asegurar que los fon-dos se destinen a los proyectos más ven-tajosos.

> Evaluar y definir una combinación demodelos y mecanismos de financia-miento para mantenimiento que sean

implementados en la red nacional paraasegurar el mantenimiento constantede los caminos existentes, para ahorraren reparaciones caras de emergencia ypara mejorar la calidad general de la in-fraestructura vial. Considerar la expan-sión de estos mecanismos y modelos alresto de las redes con la transferenciade conocimiento técnico del ServicioNacional de Caminos (SNC) a las prefec-turas y municipios.

A más largo plazo:> Fortalecer la capacidad institucional pa-

ra manejar la administración de adquisi-ciones y contratos y diseños procedi-mientos de adquisición más transparen-tes para ayudar a asegurar que el públicoobtenga un valor máximo a cambio desus gastos.

> Utilizar especificaciones apropiadas dediseño de caminos (caminos más angos-tos, grava en vez de pavimentado) en lasfases iniciales de los proyectos, con mi-ras a mejoras futuras si el tráfico camine-ro así lo amerita.

> Avanzar en la elaboración del antepro-yecto de la Ley General del Transporte.

Agua y Saneamiento. Los niveles de co-bertura registrados durante el último dece-nio han mejorado debido a una recuperación

Tabla 27 - PRESUPUESTO DE MANTENIMIENTO PARA LA RED NACIONAL (en illones de $us)

1999 porcentaje 2000 porcentaje 2003 porcentaje

Mantenimiento rutinario 12,7 30 15,7 39 21,2 61Mantenimiento periódico 23,1 54 8,7 22 13,8 39Emergencia 6,8 16 15,8 39 0 0Total 42,6 100 40,2 100 35,0 100

Fuente: SNC.

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en los niveles de inversión pública (30 porciento de la inversión social en 2004) y pri-vada destinados a financiar sistemas deagua potable y alcantarillado, y al procesode urbanización que ha vivido el país. Estoha posibilitado llegar a un mayor número depersonas especialmente en áreas periurba-nas conformadas por grupos poblacionalesde emigrantes rurales.

Bolivia está en camino de lograr los Ob-jetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) enagua y saneamiento. En cuanto a agua, latasa de acceso actual de Bolivia se encuen-tra en alrededor de un 83 por ciento. Siem-pre que las tasas urbanas sigan siendo igua-les y que el avance en el sector rural conti-núe como en los últimos tres años, el ODMen agua se podría lograr hasta el año 2007.En cuanto a saneamiento, Bolivia acaba depasar la marca de medio camino para su me-ta. Con una tasa urbana del 84 por ciento,los esfuerzos tendrán que centrarse en el in-cremento de la baja tasa en el área rural (40por ciento).56

Los niveles de inversión en agua y sane-amiento alcanzan a aproximadamente US$75 millones por año, de los cuales los muni-cipios gastaban unos US$ 15 millones enpromedio por año (US$ 8 millones en 2005).A pesar de que el gasto municipal se hamantenido en un nivel relativamente cons-tante, el gasto de inversión no municipal enel sector ha bajado significativamente des-de 1999. Gran parte de la inversión se enfo-ca en saneamiento, con inversiones adicio-nales para el tratamiento de aguas.

Sostenibilidad y recuperación de costos.Incluso con las mejoras en las tasas de co-bertura, los sistemas de agua y saneamientode Bolivia sufren serias deficiencias. Ya quesólo el 48 por ciento de la población urbanaestá conectada al alcantarillado público, yque estos sistemas son casi inexistentes enel área rural, el riesgo de la proliferación deenfermedades es alto. Además, según las es-tadísticas del gobierno, sólo el 13 por cien-to de las aguas servidas en el alcantarilladoes sujeto a tratamiento.57 El 87 por cientorestante de las aguas servidas no es tratadoy esto, en combinación con las aguas servi-das que no pasan por el sistema (un estima-do de 24 por ciento), contribuyen de mane-ra significativa a la degradación medioam-biental y la contaminación de las aguas su-perficiales y subterráneas. También hay de-ficiencias graves en la calidad de la provi-sión del servicio, que se refieren, sobre to-do, a la insuficiente producción de agua, losaltos niveles de pérdida, las horas limitadasde disponibilidad y la calidad deficiente delagua. Estos problemas son especialmenteagudos en las áreas periurbanas, las ciuda-des intermedias y el área rural.

En parte, el problema está relacionadocon las tremendas pérdidas en el sistema y labaja recaudación. De toda el agua produci-da, sólo el 60 por ciento se factura y el 45por ciento se recupera (Tabla 28). Las altaspérdidas de agua están relacionadas con lafalta de mantenimiento que afecta tanto laconfiabilidad como la calidad del agua y quehace bajar las ganancias. Asimismo, en pro-

56 Sin embargo, de acuerdo con el censo de 1992, las tasas de saneamiento alcanzaron al 44 por ciento,lo que implicaría una meta del 72 por ciento, lo cual sería alcanzable en la próxima década de acuerdocon las tasas de acceso actuales. Ver además PNUD-UDAPE (2005: 35-38) “Tercer Informe de Metas delMilenio”.

57 En realidad, esto es bastante elevado para América Latina. México sólo trata el 6 por ciento de lasaguas servidas y Colombia el 7 por ciento.

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medio, las tarifas en el área urbana son un16 por ciento más bajas que el costo real. Enotras palabras: la recuperación de costos al-canza a sólo el 84 por ciento incluso si el co-bro de las tarifas es completo.

Parece que la recuperación de costos esmás baja en los centros urbanos grandes encomparación con las ciudades más peque-ñas, pero en parte esto se debe a que las ciu-dades con menos de 10 mil habitantes notienen que incorporar los costos de inver-sión como un factor. La recuperación de cos-tos también es bastante alta, ya que la polí-tica sectorial para el área rural es una políti-ca transparente de recuperación de cos-tos/subvención y que promueve la partici-pación comunitaria para asegurar inversio-nes sostenibles y basadas en la demanda.

La cobertura de los servicios de agua y sa-neamiento en el área rural ha mejorado enlos últimos años gracias a varios factores: (i)el diseño de proyectos en estrecha coordina-ción con los usuarios y municipios, (ii) el usode tecnologías apropiadas, (iii) el desarrollode un sentido de propiedad en las comunida-des afectadas, y (iv) el desarrollo de capaci-dad local para operar y mantener los siste-mas. No obstante, para mantener estos cam-bios y asegurar la sostenibilidad, se debe de-dicar atención a la capacidad en los diferen-tes niveles gubernamentales que dan apoyo

al sector, en particular: (i) a nivel departa-mental, para dar apoyo a las unidades técni-cas en los municipios, (ii) una mejor capaci-dad para monitorear el desempeño de las co-munidades en el mantenimiento y operaciónde sus sistemas y, (iii) capacitación continuapara las comunidades en las actividades deoperación y mantenimiento, al igual queeducación en higiene. Sin que las comunida-des tengan un interés adquirido, es difícilsostener las empresas de agua ya que la ma-yoría de éstas son pequeñas. Más de 80 delos 327 municipios tienen una población demenos de 5 mil personas —la cantidad con-siderada como necesaria en Paraguay paraasegurar una recuperación de costos total.

El acceso mejorado a agua y saneamien-to es clave para mejorar los resultados en sa-lud. En Bolivia, las mejoras en agua y sane-amiento han ayudado a explicar la fuerte re-ducción de la tasa de mortalidad infantil en-tre 1997 y 2001. En 2005, el índice generalde consumo de servicios básicos se incre-mentó en 5,9 por ciento con respecto a lagestión 2004. A pesar de estos avances, serequieren mayores esfuerzos para mejorar laeficiencia en la provisión de servicios públi-cos de agua y saneamiento.

En términos institucionales, actualmen-te el sector se encuentra aplicando políticasespecíficas que promueven una transforma-

Tabla 28 - RECUPERACIÓN DE COSTOS (en porcentaje)

Tamaño urbano Recuperación de Costos

Metropolitano 89Ciudad grande 74Ciudad intermedia 85Ciudad pequeña 95Promedio 84

Fuente: Ministerio de Servicios Básicos, estimaciones del Banco Mundial.

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ción hacia la equidad, la eficiencia económi-ca, la eficiencia en la gestión de empresas y elcuidado del medio ambiente. Estas políticassectoriales se encuentran delineadas en elPlan Nacional de Agua y Saneamiento (PNAS)que tiene como componentes principales: i)La Reforma Institucional (Nueva Política Fi-nanciera Sectorial (PFS); ii) el Programa deModernización Institucional (PMI) y, iii) laFundación para el Apoyo a la Sostenibilidaden Saneamiento Básico (FUNDASAB).

El Viceministerio de Servicios Básicos haaprobado una nueva Política Financiera Sec-torial mediante el D.S. 27487 en el 2004, quebusca incrementar las coberturas de agua po-table y saneamiento, y velar por la sostenibi-lidad de los servicios y las inversiones reali-zadas. En esa misma gestión, se ha creado laFUNDASAB, cuyo objetivo es garantizar lasostenibilidad de los servicios desarrollandocapacidades locales mediante acciones defortalecimiento institucional y apoyo técnicoa los municipios y las empresas prestadorasde servicios de agua potable y alcantarillado(EPSAs). Se está desarrollando desde 2003 unproyecto de Sistema de Información de Aguay Saneamiento (SIAS). Se ha aprobado, ade-más, la Ley 2649, en la cual las EPSAs sonconsideradas sujetas de crédito público y sonsusceptibles de beneficiarse directamente detransferencias para el desarrollo de inversio-nes en infraestructuras de operación para losservicios de agua y saneamiento. Se está tra-bajando en los reglamentos de esta ley.

La mejora de las operaciones de las em-presas de provisión de agua resultaría en unahorro que se podría utilizar para un mejormantenimiento y expansión del servicio sinincrementar las tarifas. Asimismo, un medioventajoso para expandir la cobertura de ma-nera más eficiente podría ser el de otorgarconcesiones al sector privado con una sub-vención mínima. FUNDASAB podría jugar un

papel efectivo tanto en la provisión de asis-tencia técnica como en la reestructuraciónde los modelos de gestión. Por último, en es-te momento puede no ser prioritario hacerinversiones adicionales en Bolivia para eltratamiento de aguas servidas tomando encuenta las limitaciones presupuestarias y elbajo retorno económico en comparación conotras inversiones, a menos que haya preocu-paciones medioambientales significativas.

Opciones de política para agua y saneamientoEn el corto plazo:

> Simplificar y fortalecer el marco legalexistente. Actualizar, elaborar y difundirNormas y Reglamentos Técnicos de AguaPotable y Saneamiento (por ejemplo:Normas de Materiales de SaneamientoBásico, Reglamento Técnico de Diseñode Plantas de Tratamiento de Aguas Resi-duales, etcétera). En el último año, se haavanzado bastante en este proceso deactualización con la elaboración, porejemplo, de normas y reglamentos paraproyectos de agua y saneamiento en po-blaciones menores de 10 mil habitantesy las normas de calidad de agua para elconsumo humano. Se debería continuarcon este trabajo.

> Brindar asistencia técnica para mejorarla eficiencia y bajar las pérdidas de aguaen los sistemas de agua de las empresasy municipios, de manera que se mejore elservicio sin subir la tarifa. La FUNDASABpodría encarar estos procesos.

> Incrementar la recolección de aguas ser-vidas en las áreas periurbanas y la imple-mentación de letrinas de bajo costo enlas áreas rurales.

> Desarrollar una estructura tarifaria razo-nable y promover una mayor recupera-ción de costos.

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> Implementar y consolidar el funciona-miento de la FUNDASAB y del sistema deinformación de proyectos de Agua y Sa-neamiento (SIAS).

A más largo plazo:> Dar continuidad en la implementación

de las políticas del sector para alcanzarmayores coberturas de servicios, y paramejorar la calidad y asegurar la sosteni-bilidad de las inversiones y prestación delos mismos, debido a que estas políticasestán destinadas a crear las condicionesinstitucionales, financieras, regulatoriasy de control, así como a ordenar la acciónde las entidades a nivel de gobierno, per-mitiendo a las EPSAs lograr su moderni-zación empresarial y alcanzar niveles deeficiencia en la gestión.

> Analizar formas nuevas de participaciónprivada (como subvenciones mínimas)para ayudar a aliviar la carga en las fi-nanzas públicas para expandir el accesoa agua y saneamiento.

> Simplificar la solicitud y procedimientosen los fondos de cofinanciamiento regio-nal o municipal (FPS) para facilitar el ac-ceso de muchos municipios pobres a recur-sos para invertir en proyectos del sector.

Electricidad Rural (ER). Bajo la nuevaLey de Electricidad de 1994, el sector eléc-trico pasó de manos estatales a manos pri-vadas; se adoptó la fijación de precios sobrela base de factores económicos, y se intro-dujeron la segmentación vertical y compe-tencia en la generación. Estos cambios die-ron lugar a beneficios significativos. La co-bertura en el área urbana se incrementó al

90 por ciento en 2001 desde un 72 por cien-to en 1997. Pero, debido a un retorno eco-nómico más bajo, el sector privado no mani-fiesta demasiado interés en el área rural, ra-zón por la cual el gobierno sigue siendo elprincipal proveedor de electrificación rural.

A pesar de que el servicio de electrici-dad rural se ha duplicado desde 1997, lacobertura sigue siendo muy baja: 25 porciento.58 En el sector eléctrico rural, la efi-ciencia no siempre es buena y la sostenibi-lidad de las mejoras recientes corre peligro.En el periodo 1997-2001, se invirtieronUS$ 65 millones en ER, en beneficio de 70mil familias (el 8 por ciento de la poblaciónrural). Por ende, en tan sólo tres años, selogró una mayor expansión en ER que enlos anteriores 21 años. La meta del gobier-no hasta el año 2007 es lograr una tasa deconexión rural del 45 por ciento, lo que se-ría factible si el aumento en las conexionescontinúa a un ritmo similar al del periodo1997-2001. Sin embargo, hay que tomar encuenta que los costos de conexión tiendena subir a medida que se llega a los hogaresmás dispersos.

Se registraron importantes cambios en lacomposición de las empresas que conformanla cadena de prestación de este servicio, locual podría impulsar tasas mayores de creci-miento de la cobertura en los próximosaños. Por ejemplo, a mediados del 2005, laSuperintendencia de Electricidad concedió ala empresa San Cristóbal Transportadora deElectricidad S.A. una licencia para operar enel mercado eléctrico en la actividad detransmisión, y, durante la segunda parte delaño, entraron en funcionamiento las insta-laciones de la empresa ISA SA.

58 Para el sector eléctrico, la definición de “rural” en Bolivia incluye las poblaciones con hasta 2 milhabitantes. En 2001, había aproximadamente 760 mil hogares rurales, de los cuales unos 580 mil (másde 2 millones de personas) no tienen acceso a electricidad.

100


Financiamiento de la inversión. Alrede-dor del 25 por ciento del financiamiento to-tal en ER provino de fuentes de ayuda inter-nacional (bilaterales y ONGs), el 13 porciento del sector privado y el 62 por cientode los gobiernos locales (sobre todo, fon-dos de los departamentos, que fueron desti-nados a proyectos municipales). El finan-ciamiento del sector privado ha sido míni-mo, y se ha limitado a Santa Cruz, donde lacooperativa de electricidad CRE ha desarro-llado algunos esquemas innovadores. A pe-sar de que otros esquemas locales de cofi-nanciamiento han sido implementados, porlo general, la falta de reglas claras e incen-tivos ha desalentado la inversión privada.La mayoría de los proyectos han sido imple-mentados con una subvención a la inver-sión del 100 por ciento y luego se transfirióla operación al distribuidor local (y los ac-tivos seguían siendo de propiedad del go-bierno). En vista de las limitaciones fiscalesde Bolivia, sería extremadamente impor-tante que el gobierno desarrolle un progra-ma que maximice todas las fuentes de in-versión disponibles (operadores privados,usuarios, niveles descentralizados). Noobstante, para ello se requerirá un cambioen las políticas que restringen las subven-ciones para el sector privado.

Entre 1997 y 2002, el gasto público des-tinado a electrificación rural alcanzó a apro-ximadamente US$ 7-15 millones por año. Delos 570 mil hogares rurales que no tienenelectricidad, aproximadamente el 60 porciento se podría cubrir mediante la exten-sión de la red eléctrica, mientras que el res-to sólo se podría cubrir con microredes (hi-droelectricidad, diesel o sistemas híbridos)o sistemas fotovoltaicos. Los proyectos re-cientes en Bolivia tenían un costo promediode US$ 640 por hogar para conexión a la redy de US$ 840 para microredes; pero estoscostos seguramente van a ser más altos enel futuro para electrificar los hogares másdispersos. Es razonable estimar que las nue-vas conexiones de ER tendrán un costo pro-medio de US$ 1.000.

Si el gobierno fomentara la participa-ción del sector privado a través de subven-ciones mínimas, el ahorro podría ser sus-tancial. Incluso con una baja tasa de parti-cipación privada del 10 al 20 por ciento, elgobierno podría ahorrar un monto anual deUS$ 4-8 millones.

Subvención del diesel para la generaciónde electricidad. Bajo el programa de gasoil,el gobierno subvenciona las generadoras deelectricidad a diesel, a un precio por debajo

Tabla 29 - SUBVENCIÓN DEL DIESEL PARA LA GENERACIÓN DE ELECTRICIDAD

2000 2001 2002 2003(a)

Precio (Bs/litro)Precio de mercado 3,08 3,12 3,12 3,12Precio de intervención 1,05 1,05 1,10 1,10Subsidio 2,03 2,07 2,02 2,02

Millones de litros 26,40 25,27 26,96 28,84Subsidio en millones de Bs. 53,49 52,19 45,96 58,26Subsidio en millones de US$ 7,15 6,53 6,35 7,66

Nota: (a) Estimación del Banco Mundial basada en los primeros siete meses.

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del precio comercial del diesel en el restodel país. Estos subsidios representaban unmonto aproximado de US$ 7 millones poraño (Tabla 29). Además de ser un costo sig-nificativo para el gobierno, los subsidios dediesel tienden a distorsionar el mercado degeneración de electricidad por la creaciónde incentivos perversos para utilizar gene-radores a diesel en vez de gas natural que esmás costo-efectivo.

Los principales beneficiarios del subsidiodel diesel son las ciudades de Trinidad y Co-bija, que consumen el 53 por ciento de lossubsidios y los respectivos departamentos deBeni y Pando, que reciben el 83 por ciento delos subsidios. Desde la perspectiva de equi-dad, estos subsidios no parecen justificados.A pesar de que ambas ciudades se encuentranen departamentos relativamente pobres,tanto Trinidad como Cobija forman parte delquintil menos carente de municipios. Cobijatiene una tasa de pobreza extrema de apenasel 7 por ciento y Trinidad del 18 por ciento —bastante por debajo del promedio nacionaldel 24 por ciento. Además, estos subsidiosrepresentan aproximadamente un costo percápita de US$ 34 para las dos ciudades.

La reasignación del monto total del sub-sidio —que equivale casi a la mitad de la in-versión anual del gobierno en electricidadrural— hacia la expansión del servicio per-mitiría aproximadamente 7 mil conexionespor año. A pesar de que es difícil eliminar elsubsidio para los habitantes pobres de las re-giones beneficiadas con el mismo, en las áre-as donde el subsidio se podría justificar so-cialmente, podría ser aprovechado de mejormanera si se utiliza para convertir los gene-radores a diesel en generadores a gas natu-ral. Esto limitaría el costo del subsidio y se-ría una solución más sostenible y eficiente.

En otro ámbito, el 2005 el gobierno in-tentó implantar una “tarifa solidaria” para

consumidores residenciales que busca favo-recer el consumo de energía eléctrica en lossegmentos más pobres de la población. Sinembargo, esta política tuvo que suspender-se momentáneamente, para luego ser relan-zada después de algunos ajustes en sus me-canismos en los primeros meses del 2006.

Opciones de política para el sector eléctrico rural En el corto plazo se podría:

> Redefinir las responsabilidades de regu-lación y supervisión entre los tres nive-les gubernamentales (nacional, prefec-tural y municipal) para mejorar la estra-tegia de inversión y la implementación,presupuesto, control y mantenimiento.

> Evaluar opciones para una eliminación odisminución gradual del subsidio al die-sel para las generadoras de electricidad afavor del gas natural.

A más largo plazo:> Crear fondos de electrificación rural para

financiar proyectos sobre la base de pro-cesos competitivos que podrían otorgarsubsidios al sector privado, los cualespodrían estar acompañados de los proce-sos de monitoreo de cumplimiento co-rrespondientes.

> Rediseñar las regulaciones para la provi-sión de servicios al área rural (actualizary complementar el Reglamento de Elec-trificación Rural) para permitir y facilitarsistemas fuera de la red y sistemas máspequeños.

E. PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL

El tamaño y número de los programas deprotección social, diseñados para ayudar alos extremadamente pobres a hacer frente a

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los riesgos asociados con una caída en suingreso (por ejemplo, por enfermedad, cri-sis financiera, o desastres naturales) hanaumentado en Bolivia en años recientes.Como porcentaje del PIB, el gasto destina-do a programas de protección social se hatriplicado desde 1999, de un poco menosdel 1 por ciento del PIB al 2,6 por ciento delPIB en 2003, para posteriormente volver areducirse a un 1,8 por ciento del PIB en2005 (Gráfico 18). Una buena proporción deeste incremento se relaciona con la ejecu-ción del BONOSOL a partir de 2001. Sin in-cluir el BONOSOL, el gasto público en pro-tección social llegó a alcanzar solamente0,9 por ciento del PIB en 2005. Los siguien-tes tipos de programas forman parte de lared de protección social en Bolivia: alfabe-tización, estimulación temprana, seguro desalud, enfermedades prevenibles, progra-mas orientados a grupos vulnerables (sobretodo, indígenas y mujeres), programas deempleo de emergencia y fondos sociales,mejoramiento de vecindarios pobres y laprovisión de agua potable.

El sector público juega un papel clave enla provisión de programas de protección so-cial para la gran mayoría de la población de-

bido a los elevados niveles de vulnerabilidadasociados con los altos niveles de pobreza ydesigualdad prevalecientes en Bolivia. Elsector público ofrece opciones de gestión deriesgo a través de sus programas de protec-ción social en 2005 por un monto de alrede-dor de US$ 160 millones. Este monto es sus-tancialmente más bajo que el costo fiscal depensiones, equivalente al 4,1 por ciento delPIB en 2005. Se debe precisar que se tratade diversos programas específicos que noson gestionado en una lógica de red inte-grada de protección social, lo que permitiríaun monitoreo y una evaluación más eficacesde los mismos.

Si se considera al BONOSOL en el grupo,la participación promedio del financiamien-to externo en el gasto total de los programasde protección social fue sólo de 47 por cien-to para el periodo 1998-2005. Si excluimosdel grupo al BONOSOL, esta participaciónllega a 66 por ciento. Es decir, el financia-miento de la mayoría de estos programas esmuy dependiente de la cooperación interna-cional y esto los hace muy vulnerables. Dehecho, el descenso del gasto total en 2004 y2005 tiene que ver con la disminución brus-ca de recursos para varios programas que

Gráfico 18 - EVOLUCIÓN DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL

Fuente: Elaboración propia con base en información VIPFE.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PS (Sin Bonosol) PS

0.90.9 1.1 1.11.2

1.7 1.7

2.0

1.3

2.6

1.0

2.1

0.9

1.8

% d

el P

IB

103


contaban con fuerte financiamiento externo(PAN y PLANE), algunos de ellos particular-mente interesantes y exitosos. En este sen-tido, preocupa la sostenibilidad de medianoplazo del “sistema boliviano de PS”.

Los programas más exitosos han sido:PLANE, PAN y SUMI en razón de su impactoy su adecuado enfoque en grupos y riesgosque son prioridad en Bolivia. Con la excep-ción del BONOSOL y del programa de empleotemporal PLANE, son, por lo general, losmunicipios los que administran parte im-portante de los gastos de la mayoría de es-tos programas. Esto indica que los munici-pios tienen un papel crítico en la imple-mentación y la coordinación de este tipo deproyectos.

A pesar de que el monto de los recursosfiscales que se destinan a protección socialno es excesivo en relación con el contextoregional, y considerando las necesidades dela población boliviana, buena parte de losprogramas de protección social tienen unafocalización deficiente y una cobertura limi-tada. Estos programas se han concentradoen intervenciones que enfatizan beneficiosrelacionados con el desarrollo del capitalhumano y la creación de empleos, quizás de-bido a la limitada capacidad institucionalpara encarar intervenciones más complejas.

De hecho, no hay un sistema de protec-ción social en sí: existe una miríada de pro-gramas que reciben apoyo de diferentessectores gubernamentales, que tienen dife-rentes fuentes de financiamiento, y que notienen coordinación, información estanda-rizada ni criterios uniformes de elegibilidado de implementación de los proyectos. Va-rios grupos de mayor riesgo no están cu-

biertos por estos programas, por ejemplo,los jóvenes y adultos sin seguro de salud olos productores campesinos vulnerables.Asimismo, el gasto en protección socialmuestra un desequilibrio entre un gasto al-to para ciertos grupos y un gasto limitadopara otros grupos más grandes, con mayo-res carencias y que enfrentan riesgos másaltos. Por ejemplo, el gasto destinado alBONOSOL, que favorece al grupo de mayoresde 65 años (400 mil personas), puede serconsiderado como elevado en comparacióncon los fondos limitados para un programacomo el SUMI, que es muy exitoso (y queconcierne a cerca de 1.500.000 de perso-nas) o el programa de desarrollo infantilPAN (que potencialmente podría extender-se a cerca de 1.500.000 niños en una edadcrítica para su desarrollo humano). El mon-to asignado al BONOSOL era en 2004 más decinco veces el que se gasta en el SUMI y ca-si veinte veces más elevado que los fondosdel PAN.

En los últimos años, se están desarro-llando nuevos programas de empleo tempo-ral (PROPAIS) que se agregan a los tradicio-nales programas como el PLANE, todos muydependientes del financiamiento de institu-ciones de la cooperación internacional.Igualmente, se viene ejecutando desde losprimeros meses de la gestión 2006 un ambi-cioso programa de alfabetización masiva(que debe ser considerado en el marco de losprogramas de Protección Social) con el apo-yo de los gobiernos de Cuba y Venezuela. Elobjetivo de estas acciones es de bajar drás-ticamente la tasa de analfabetismo actuan-do principalmente entre los grupos más vul-nerables59.

59 No se tienen estimaciones sobre el costo de este programa al momento de elaboración de laactualización del PER.

104


En el marco del PND, el gobierno Nacio-nal tiene la intención de proponer un cam-bio en el enfoque de los programas de pro-tección social y de los instrumentos asocia-dos a los mismos.

Opciones de políticaEn el corto plazo:

> Desarrollar un marco conceptual centra-lizado para todos los programas de pro-tección social, con miras a evitar trasla-pos, coordinar los programas existentes,y estandarizar la información para la ca-lificación de programas y medir los re-sultados.

> Mejorar la transparencia en base a infor-mes sencillos y claros sobre el presu-puesto y la ejecución de los programaspúblicos y someter la contabilidad de losprogramas a auditorías externas. Avan-zar en la evaluación de impacto de estosprogramas y en la sistematización de in-formación sobre sus reales coberturas.

A largo plazo: > Hacer un análisis más detenido del éxito

de diferentes programas, al igual que unaevaluación de la relación entre los pro-gramas públicos y los mecanismos infor-males o privados de protección social.

> Reducir el número de programas de pro-tección social. Esto no significa que de-bería haber menos intervenciones, sinoque se deberían agrupar diferentes inter-venciones para que se las pueda adminis-trar más eficientemente. La experienciainternacional ha mostrado que es más fá-cil movilizar recursos financieros y huma-nos para protección social con un núme-ro más limitado de programas. Esto per-mitiría además concentrar los recursospúblicos en programas altamente efi-cientes y bien focalizados, una optimiza-ción de recursos que debería permitir quesean menos dependientes de los finan-ciamientos externos y, en consecuencia,consolidar una red de protección socialsostenible en el mediano plazo.

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Bolivia, Como se gasta el dinero público