BONNIN CJB PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN

5/14/2018 BONNIN CJB PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIN

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PRINCIPIOS DE LA ADMINISrRACION*

ADVERTENCIA DEL EDITOR FRANCES

Aunque la Asamblea constituyente cimentala administraci6n publica en el orden que alefecto instituvo y en algunas de las leyes quedicto sobre la materia, la Francia carecio de untratado sobre esta ciencia hasta 1808, en queMr. Bonnin publico su importante obra titu-

* Obra extraordinariamente importante. Asi puede ser ca-lificado al Compendia de prineipios de la administraeionde Bonnin publicado originalmente en Francia en 1808. Setrata presumiblemente, par tanto, del primer tratado deadmlnistraeien publica Bscrito con asplraclonas clennflcas.Fue traducido al castellano por D.J.M. Saavedra y publl-cado en Madrid en 1834 por Ie lmprenta de Don JosePalacios. EI encabezado de esta edlclen evoca al titulooriginal, V el libro seleccicnadc, al primero, capitulo I, asicomo el Pr61ogo de Bonnin, que tratan de la materia dela adrnlnlstraclon publica, nos ilustran los fundamentossobre los cuales seran formados los elementos te6ricos denuestra discipline. Se conserve formaci on , redacclon yortografia de la edici6n espai'lola de 1834, N. del O.

C.J.B. Bonnin

lada Principios de Administrscion, en la que,considerandola como ciencia, demostr6 que 10era y la trat6 en sf misma: objeto mucho masgrande, medio mas directo de ser util que sise hubiera reducido a escribir un tratado, apli-cable solo a la especial administracion de supais. La grandiosa y bella definicion que di6de este ramo del gobierno, demuestra a unmismo tiempo el esplritu y el objeto de suobra. Es, dijo, una potencia que arregla, co-rrige y mejora cuanto esiste, y dirige al bien,tanto los seres organizados como las cosas.Como ciencia tiene su doctrina propie, deter-minada por la naturaleza de los objetos quecomprende; como establecimiento social, tie-ne sus elementos legislativos designados parla naturaleza de las cosas cuyo arreglo Ie co-rresponde. Instituida para cuidar en los pue-blos de las personas y bienes en sus relacionespublica, hsciendolos concurrir a la comun uti-tided, la sdministrscion en su accion ejecutivadirecta de epticecion, es e/ gobierno de la


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sociedad: como lev 6 voluntad determinantees pesive, V activa como ejecucion determi-nada. Su etribucion propie es la ejecucion delas (eves de interes general.

Ninguno de los autores que han escrito so-bre esta materia, antes ni despues de la publi-cacion de la obra de Mr. Bonnin, ha formadouna idea exacta de la administracion, ni unverdadero sistema de ella; pues todos hanmezclado en sus obras, y coofundido con lanaturaleza administrativa, objetos estrafios;cuyo plan, aunque sea cierto que el hombreexista toda su vida bajo el imperio de la adrni-nistracion, como 10 ha demostrado Mr. Bon-nin, nunca seria propio para sefialar la diferen-cia entre la administracion y el orden civil, alcual es igualmente aplicable.

Mr. Bonnin se propuso desenvolver la doc-trina administrativa, Y su obra de los Princi-pios de administracion fue un servicio quehizo a la humanidad en el arte de gobernar,tanto mayor, cuanto que jamas se habia crei-do que la administracion fuese 6 pudiese seruna ciencia, y solo se la habia consideradocomo una serie de usos 6 reglas recibidas yconsagradas. Esta observacion sobre la natu-raleza de la obra no se ocult6 a los ojos deldiputado que la present6 al cuerpo legislativo,como tampoco a los de las personas que ma-nifestaron al autor su agradecimiento, ni a losde los periodistas que la anunciaron: observa-cion que siempre fue parte de los elogios quese Ie prodigaron, y transcribimos. "Ellibro delos Principios de administracion es una de lasobras mas notables que se han publicado hacemuchas anos, tanto por la importancia delasunto, cuanto porque el autor demuestraque la administracion es una ciencia; y no unaciencia aplicable solo a un Estado y a un siste-

rna particular de legislacion, sino a todos lospueblos, cualqulera que sean sus leyes. Cadalibro, separadamente examinado, es un tratadocomplete de la materia que contiene; y si seatiende al orden, relacion y enlace que entresf tienen, sa encuentra la met6dica armoniade una ciencia, y una clasificacion, no arbitra-ria ni ideal, sino consecuencia de un sistemarazonado y que descubre un talento eminente-mente anal ltico. No es el ~todo del autorernpsfiarse en largos razonamientos, porquesus principles son evidentes y seguros, comotornados en la naturaleza misma de las cosas,yen aquellas relaciones que, uniendo al hom-bre con el Estado, establecen las leyes genera-les y particulares: e) autor ha tornado sus prin-cipios de la naturaleza y de la razon; se haremontado para ella hasta el origen de las ca-sas, y asi es que se hallan en su obra todoslos principles fundamentales.-La parte deella en que trata de 10 que llama moral de laadministracion es una de aquellas en que seve que se ha complacido particularmente endejar correr su pluma a impulsos de su cora-zon. Nada mas utll y cientifico que los con-sejos que da en este capitulo, que es un verda-dero tratado del bien publico: en el demuestrala existencia de una intima relacion entre lalegislacion y la medicina; busca y senala lascausas de elias, y al tratar esta euestion, quecan tanta razon llama nueva, deduce la nece-sidad de adquirir cuantas luces son necesariaspara la conservaeion del hombre en sociedad.No es posible dedi car el talento a un objetOmas utll: y el autor, haciendo un servicio emi-nente a los gobemantes y gobernados, haadquirido los mas legitimos tftulos al reeono-cimiento de sus eonciudadanos. Su obra es unlibra claslco que se aumenta a la cieneia delderecho publico.e-El articulo de soeorros pu-blicos esta lIeno de razon y de conocimientos,


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y en general la obra es dign(sima de servir debase a un c6digo administrativo, como tam-bien de ser estudiada par cuantos se propon-gan entrar en la carrera administrative, 6 seencuentren ya en ella.--No hay duda en quela idea de un c6digo administrativo es unainnovacion en legislacion; pero es una deaquellas dichosas ideas que brotan can eltiempo, y par las cuales debe manifestarse alautor el publico reconocimiento; y sl algundia lIegamos a disfrutar los beneficios de unc6digo administrative, el de esta obra tendraen elias la mas honrosa parte. Los Principiosde administracion son un tratado completede la ciencia administrativa, que no es posibleleer sin senti rse movido del mayor reconoci-miento hacia el escritor que ha meditado ydesarrollado tantos pensamientos utiles.-Mar-cha siernpre de consecuencias en consecuen-cias, que proceden tan exactamente unas deotras, que no pueden rnenos de establecer laconviccion en el entendimiento; y siempredominando su asunto, no solo se presentacomo profundo pensador y escritor apreciable,sino como hombre de bien y penetrado siem-pre de aquel respeto a las leyes que no cesa derecomendar a sus lectores.-Su libro, verda-dero c6digu para los fundonarios y los ciuda-danos, interesa a todas las clases de la socie-dad, para cuya felicidad se ha escrito; y estaunldo tan intimamente a la dicha de los pue-blos y a la gloria y prosperi dad de los Estados,que bajo todos aspectos Mr. Bonnin sera bene-rnerito para su pals y para toda la humanidad."

EI libro de los Principios de Administraciones el libro de los magistrados y de los ciudada-nos: Los sabios prlnclplos que contiene, elmetodo que 10 rige, el 6rden de clasificacionde las materias, han grangeado al autor, deveinte anos a esta parte, el reconocimiento de

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cuantos aspiran a instruirse s6lidamente.[Cuantas faltas evitarian los hombres encarga-dos de la admlnistracion publica, si se hallasenbien penetrados de las verdades que encierraeste docto librol Aplicaremos a la denciaadministrativa 10 que Mr. Peuchet dijo de laestadfstica, "Debe entrar en el plan de estu-dios, del dia: todos los franceses, tienen igualderecho e igLiales esperanzas de obtener losempleos publicos, y por consecuencia debenformarse desde luego, adquiriendo los cono-cimientos que exige su desempefio."

"Canvencido de la necesidad de una retor-rna en los estudios pol Iticos, cuyo rnetodo yobjeto habfa demostrado y sefialado, se pro-puso el autor enseiiar por su libro de los Prin-cipios de Administracion, que contenia loselementos de su doctrina. Nadie podia lIenarmejor este cargo, ni era mas propio para laenseiianza de la ciencia administrativa. Peroresuelto a publicar desde luega su libra, ymuy seguro de que publicado que fuese, seprocuraria impedlrle por todos los medios po-sibles que ensefiase su doctrine, suspendi6 laejecucion de su designio, cuando ya estabapreparado.' Esperamos que hoy podra pormedio de sus lecciones, hacer aprovechar ala juventud las ampliaciones que E H solo puededar a su tratado de la ciencia administrativa.

PRO LOGO DEL AUTOR

La administracion es una consecuencia naturaldel estado social, como este 10 es de la socia-bilidad natural del hombre: su naturaleza esun resultado de la comunidad, pues desde el

1 Notice hilltoriqUfJ par M. Lemonier. 1824.


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momento en que existe pacto social, hayadm inistracion: asi es, que siem pre en contra-- m a s la naturaleza, hasta en el despotism o. Es,piies, evidente, que la adm inistracion no tom asu princip io en convenios humanos, sino quees un fenerneno precedente de la existenciam ism a de la sociedad, sin que los convenios 6leves sirvan m as que para organizarla, es decir,para determ inar su modo de existir, pues suexistencia procede de los m ismos principiosque la de la sociedad. Con efecto, las leves noinstituyen la adm inistracion, ni tampoco laasociacion; 10 que hacen es m odificar su orga-nizacion, porque la existencia la deben a latendencia social, sin que las leyes hagan masque darlas el impulso vital en tal 0 cual di-reccion.

Aunque la adm inistracion es una conse-cuencia de la asociacion, como esta 10 es delespfritu de sociabilidad inherente a la e spec iehumana, esta. al menos en cuanto a s u o rg an i-zacion y a los efectos que de e lla p ro ce de n,sometida, 10 m ism o que la sociedad, a un mo-do de existir. Este modo, 6 sistema, constitu-ye, en cuanto a los principios, la ciencia de laadm inistracion, V en cuanto a su acdon eje-cu tiva, el arte de adm inistrar.

lComo pues ha podido suceder que susprinclpios se hayan desconocido siem pre y quesu organizacion haya sufrido en todos tiem postantas y tan diferentes alteraciones? L a historiade todas las naciones responde a e sta s p re gun-tas, seiialando las usurpaciones de sus gobier-n os, que han substituido siem pre instituciones,p uramen te c onve nc io na le s, a la naturaleza delas casas que han desnaturalizado y corrornpl-do por su particular lnteres. Sin embargo, lan atu raleza p rim itiv a de la adm inistracion noha podido borrarse de tal modo por el despo-

tismo de los gobemantes y la ignorancia delos legisladores, que deje de d escu brirse h astaen el ca racter d e su s estab lecim ien to s.

La ciencia adm inistrativa, tanto en su me-todo de organizacion como en sus medios deejecucion, se compone de principios de unanaturaleza tan universal e invariable, com o losque constituyen y sostienen la sociedad; por-que es precise no perder jamas de vista, que lanaturaleza, tanto en las casas polfticas comoen las naturales, sofo procede con arreglo a la sinvariables leyes de creacion y conservacion, yque cuando las leyes humanas se separan deeste principle, se ponen en contradiccion conlas naturales. De donde se deduce con eviden-cia, que los metodos de organizacion que noproceden esencialmente de las leyes de la na-turaleza pol ftica, son un mal; y que siendoconsecuencia de falsas principios, no puedenser adm itidos com o tales en pol Itlca,

C uando la A sam blea constituyente, prim eraentre los legis lad ores conocidos, tom e en lanaturaleza m ism a de la so cied ad su s p rin cip io sorganicos de adm inistracion, se vi6 esta resti-tuida a su naturaleza y objeto; y respetadosaquellos principios en las m odificaciones aque dio lugar el estab lecim iento de l a republ i-ca, duraro n 10 que ella. EI consulado los des-naturalize, com o hizo con todas las institucio-nes que por estar fundadas en prindpios na-tu rales, eran fav orab les a la libertad. De aqu iel deplorable estado a que sucesivam ente ha-bia lIegado la adm inistracion a l a conc lusiondel im perio; de suerte que aquellas m ejorassolo produjeron el efecto de hacer mas intole-rabies los abusos introducidos despues, y losprincipios contrarios que forman hoy la esen-cia vel objeto de la adminis tracion .


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En efecto, lcomo dejar de conocer en lasleves que nos rigen la ignorancia de la natura-leza V caracter de la administracion, V no ver.en elias la ten den cia personal de los gobiernosa usurpar siempre los derechos de los ciudada-nos, bajo el pretesto, tan desacreditado, dedar qarantfas al poder? lc6mo no notar enelias este esp Iritu egoista de la arlstocracla,que sin cesar, Vante todo, aspira a apoderarsede las prerogativas V regal fas de la comunidad?Nuestras leves administrativas son contrariasa la libertad, pues privan a los ciudadanos desu derecho natural a participar de los negociospublicos, les quitan el derecho politico que lescor responde para el nombramiento de sus rna-gistrados, V los deja sin garant{as contra el go-bierno. Esta es, dicen sus disposiciones, todala libertad que queremos dejar, aun al cortonurnero de los que favorecemos con perjuiciode los demas. Y entre tanto veamos en que sefunda 10 rnuv reducido de esta porcion de li-bertad que nos abandonan: se funda sobre lasimulada razon de la necesidad de garantizarel 6rden publico V las prerogativas naturalesdel gobierno; sobre el principio profesado porla antigua aristocracia de que solo en la pro-piedad ra iz 6 las riquezas se hallan las garan-tfas sociales, como sl el ciudadano no estuvie-se adicto a los asuntos publicos ni se interesasepor su patria sino en la misma proporcion quese halla unido al terreno por la posesion 6 lafortuna, 6 como si toda propiedad procedentedel trabajo, vel trabajo rnisrno, no fuesen pro-piedades V lazos que estrechan al hombre consu patria: sabre este instinto despotico quesolo ve garantias contra los ciudadanos, 10quees tenerlos sin cesar en prevencion, cuando lasleves debieran velar siempre contra las usurpa-ciones de los gobiernos; sobre ese temor maldisfrazado que se tiene a la democracia, cuan-do no es a ella a quien es preciso temer, V a

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pesar de todos cuantos esfuerzos se hacenpara destruir su existencla, es una potenda aquien es preciso reconocer. De treinta afiosa esta parte, la monarquia, fuerte 6 debil, sedesenfrena. Los ciudadanos quieren el goce desus derechos: restituvaseles el ejercicio de eliasy cesara ese temor, que solo una conductahostil continua en ocasionar. lQue es en efec-to la democracia? EI ejercicio de los derechosnaturales politicos, en virtud de leves queconceden su goce, moderado par el interes del6rden publico. Pero este ejercicio de los dere-chos naturales pol iticos no puede existir sinla declaracion V conocimiento de los princi-pios; de otro modo solo tendriamos concesio-nes restrictivas que se nos dan como suficien-tes; no se goza sino de una libertad engafiadoraque oculta la servidumbre, tales como las hu-biesen concedido las leves de administracionpresentadas en esta sesion a la discusion legis-lativa, si no hubiesen sido rechazadas con unaactitud insultante. Las discusiones de la tribu-na parlamentaria tampoco hubiesen tenidomas resultado que echar a la juventud fueradel camino de la verdad, porque, tanto en lacarnara como en el gobierno, solo hubiesendemostrado la misma ignorancia de la natu-raleza de la administracion; y solo hubierantenido una guerra de posici6n, en la que, sincuidarse de la patria, de la libertad, ni de lanaturaleza V principios de la administracion,los dos partidos se hubieran disputado el te-rreno, por cuva posesion cada cual de ellospondria su salvation en la victoria.

Dominados por la influencia del hombreestraordinario que dirigia los destinos de laEuropa, habiamos abandonado la libertad ysus principles por la gloria V sus ilusiones,cuando en 1808 publlque mis principles deadministracion, que aunque acagidos par al-


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gunos amigos de la verdad V de la libertad,para el gobiemo. V la multitud solo fueronuna teorfa pol [tica, HoV al menos aunque losgobiemos haven quedado estacionarios en 1 0que lIaman su ciencia, los hombres buscanmas cuanto tiene relacion con la instruccionpolltica; y como, tanto en nuestro regimensocial como en las costumbres y esplritu crea-dos por la revolucion, existe hoy el principiode que los ciudadanos deben participar de losnegocios publicos, el deseo de ser util a unageneracion sedienta de instruccion, V paraquien la ensefianza polftlca es una necesidad,me impulsa a publicar este compendia, que,de los cuatro libros de mi obra solo contienetestualmente los principios fundamentales dela naturaleza, organizacion y leves de la admi-nistracion; V mas estensamente los principiosrelativos a las personas y propiedades, pues laspersonas y propiedades constituven la materiaadministrativa. Reducida asi mi obra a 1 0 quees mas esencial saber, la instruccion podra seradquirida mas facilmente. Solo he conservado10 mas substancial de cada uno de los particu-lares de que trato, pues siendo to principal detoda ciencia sus principios fundamentales, enellos conslste realmente el instruirse de lascosas.

A la ley corresponde crear la aceion admi-n istrati va, impulsar la administracion segun10 exija la comun necesidad, dirigir sus proce-dimientos y vigilarlos como 1 0 pide et bien pu-blico. ICuanto seria de desear que la adminis-tracion publica se organizara sobre bases fijasv tuviese seiialada una marcha invariablellQuien no conoce los graves y continuos in-convenientes que resultan a un pueblo de larnultiplicidad de leyes y reglamentos? Las le-yes solo son respetadas de los ciudadanoscuando no varian; pues el tiernpo y la idea de

perpetuidad que las acompai'ia, las hace vene-rabies. La uniformidad, estableeida ya comobase fundamental de nuestra legislacion, es ungrande y luminoso principio legislativo: la noabundancia V estabilidad de las leves publicas,que son las primeras en legislacion, serian otrobeneficio de nuestra revolucion. La adminis-traeion es el resorte que debe hacer sentir alos ciudadanos la bondad de las leyes V lasabidurla del gobiemo; por ella se dirigen loshombres al bien y se disminuye en los tribuna-les la necesidad de castigar. Por estas causassera siempre imperfecta la legislacion, V eledificio social jamas lIe9an\ a perfeceion ysolidez, mientras no se funde la administracionen la estabilidad de las leyes, y no se formenlas que haven de establecer su legislacion Vrnetodo, sobre los principios naturales que lasconstituyen.

Estas verdades fueron mi norte en mi traba-jo, Que abraza la parte mas importante y her-mosa de la economia social; porque la admi-nistracion es la base y el conservador de todo6rden en la sociedad, y el garante de las per-sonas y propiedades, aun en las cosas en que,por ser su accion menos directa, parece sermenos necesaria 6 tener menos marcada in-fluencia sobre las personas y bienes.

Me propuse pues tratar de la administracion,como ciencia por 1 0 respectivo a la teor la delos principles productores de las cosas admi-nistrativas; como ane en cuanto a la aplicacionde los principios a la ejecucion de las leyes, ycomo institucion pol Itic en el conjunto dela organizaeion de las autoridades ejecutoras;que es el sistema completo de la ciencia admi-nistrativa. Bajo estos, tres conceptos, deduci-dos de la naturaleza misma de las cosas, meprometf determinar la doctrinaadministrativa,


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y demostrar que sus principles constituyenuna ciencis. En todos los paises se yen regla-mentos y formulas para la administracion dejusticia y algunas rnaxirnas de gobierno, peronada de principles ni reglas para la adrninls-tracion publica. La voluntad de los reyes yde sus consejos ha quedado como unico me-toda de administrar y de proceder: la arbitra-riedad en las autoridades V la rutina en losnegoci os son las unicas reglas reconoci das.Este estado de cosas depende tanto de la ig-norancia de los princlpios, como de la faltade leves, pues aun seJgnora qlle cosa es laadministracion en la organizacion pol itica, Vque -no debe ser confundida con el gobierno:estos hechos hist6ricos no pueden ser destrui-dos ni contestados.

A mediados del siglo ultimo, cuando loseconomistas lIamaron la atendon publica sabrematerias practicas de gobierno y administra-cion, el impulso hada las cosas utiles produjomuchos escritos sobre aquellas materias. Pera,ademas del espfritu sistematico que dominaen estos escritos, solo trataron sus autores dealgunas partes de las cosas administrativas,puntos aislados de la ciencla, Vque adernas noformaban parte de un orden general de econo-rnia social. Sucedi6 la revolucion, y el presti-gio de que hasta entonces habian gozado tan-tos antiguos errores, fue apreciado en 10 quemerecia par talentos no contaminados, que in-vestigaron la verdad ante todo, sin dejarsedominar por sistemas mas a menos ingeniososni por nombres mas 6 menos celebres. Losacontedmientos de nuestra revolucion hanservido de mucho para hacer juzgar las obraspol Iticas de los tiernpos anteriores.

La Asamblea constituvente cre6 la admi-nistracion, V nuestras primeras leves admi-

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nistrativas se cimentaron sobre el conocimien-to de las necesidades soclales: pero como lasnuevas se han separado del espfritu de lasprimeras, no tienen unas con otras la identi-dad de principios necesaria para formar uncuerpo legislativo; vesta discordancia las haceinsufidentes, a pesar de su nurnero, Vcontra-dictorias par su esp iritu V rnultiplicidad: ver-dad cuya evidencia es incontestable V que seha descuidado, al parecer espresamente. lPorque razon cada especie de leves no ha de for-mar un cuerpo distinto en la legislacion gene-ral? lPor que las administrativas no se han deordenar, en un codiqo de leves fundamentales?Estas cuestiones lIamaron vivamente mi aten-cion por su alta importancia e hice de elias elobjeto especial de una parte de rnis trabajossobre administracion. En efecto, nuestras pri-meras leves administrativas eran rnaterlalesrnuv propios para el edificio, pero materialessueltos, V entonces desnaturalizados Vsin tra-bazon. EI continuo embarazo que resultabade su multiplicidad V de su confusion en lapractice, V el ejemplo mismo del legisladoren el c6digo civil, me hicieron indicar los ele-mentos de un c6digo administrativo. Los queopusieron que, relativamente a la estensionde las materias administrativas, habia vo res-tringido estos elementos, ignoraban que uncadi go no es mas que una coleccion de dispo-siciones legislativas fundamentales, y que milibra no podia hacer autoridad. Yo no me ha-bia propuesto hacer laves, sino indicar la na-tu raleza y 6rden de las reg las de que deberiacomponerse un c6digo administrativo; propo-nia un plan, no un c6digo formado. EI fisicono crea las leyes de la naturaleza: las buscasf, y ensefia los principles y los efectos, elorden, la razon V las relaciones que entre sitienen; V del mismo modo yo dejaba a cargodel legislador apreciar el objeto de mi traba]o,


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juzgar de la posibilidad de su aplicacion a lapractice, V realizar su ejecucion: en una pala-bra, mi obra solo era la idea de un buen ciu-dadano a favor del bien publico. En cuantoa los que aun hoy mismo reehazarian todaidea de un eooigo administrativo, aquellos encuva opinion la administracion es V debe seresencialmente hija de las circunstancias V delas localidades; que creen que nada debe de-tener su marcha V que seria sujetar al gobiernoen eosas que por su naturaleza son variables Vno pueden ser previstas; V que en eonseeuen-cia juzgan que aunque fuera posible la forma-cion de un c6digo administrativo, seria inuti IV mas bien perjudicial que ventajoso para elpublico, abandono al tiempo V Ii la reflexionel cuidado de traerlos a mejor opinion.

No bestara que la Asamblea constituventehava sacado del caos la ciencia legislativa; nlel inmenso impulso que Ie di6; nl tampocoque debemos Ii nuestros legisladores leves queserviren de modelos para la instruccion de lospueblos, si para apovar la legislacion positiva,no se difunde el conocimiento de la teorfa dela administracion V los elementos naturalesde esta tear fa, cuva doctrina se encierra todaen esta gran verdad social: "ls administraciones una ciencia deducida de elementos natura-les y fundada en principios universales y fijos.Por consiguiente el no reconocer en ella unaciencia, seria privarla de los elementos quetoma de la naturaleza, V de la inmutabilidadde principios, sin cuvas cualidades siempreestara abandonada Ii la indecision, la arbitra-riedad V la rutina. ICuan deplorable seria laceguedad de los que sostuvieran que no puedehaber principios fijos en administracion, Vque debe continuar, como siempre ha estado,abandon ada al imperio de las circunstanciasV subordinada Ii las necesidades localesr IQue

opinion tan contraria a la verdad, a los progre-sos de la ciencia V al bien V tranquilidad delas nacionesl lNo abraza la administraciontodo el estado? Esta institucion comunal, ele-mento V modelo de todo el 6rden politico, Va la que todo esta ligado intimamente en lospueblos, lno constituve la organizacion civilde estes? lno seria perder el hilo de los prin-cipios que dirigen el talento, el no considerarla administracion como un todo, cuyaunidadno se divide por el gobiemo ni la justicia, antesbien forma con esta la parte fundamental dela ejecucion de las leves, del mismo modo quela ffslca, la historia natural V la astronomlareunidas, forman la ciencia colectiva de lanaturaleza?

Considerando la administracion como cien-cia, busque sus elementos, demostre sus prin-cipios, establecf sus precisas relaciones con lasdemas partes de la legislaci6n, aSI como susdivisiones V Ilmites: clasiflque sus principioselementales, a los que me limite, en el 6rdenmas conveniente a la ciencia administrativa,porque son el todo, tanto para la teorfa comopara la practlca, y porque un tratado de estaespecie no debia ser muv voluminoso ni muvreducido, sino contener solamente los princi-pios generales, clasificados V divididos par lanaturaleza de los objetos que comprende, afin de que pudiera servir para el estudio de laadministracion. La que realmente importabaera dar una idea exacta de 10 que es adminis-tracion en la institucion pol (tica, pues de otromodo hubiera sldo errar sobre sus principios.Cuando escribf la parte de administracion pu-blica, result6 muv voluminosa, efeeto de quetodo en la sociedad procede de la administra-cion: mas no queriendo formar un sistemasobre ella, tome por bases las que vi existianen el 6rden natural de las casas, CUVo6rden


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natural tue mi regia alguna vez para juzgar delos hechos. Con especiaJidad, cuando he exa-minado las dificultades que presentaban parasu ejecucion el gran numero de reglamentosadministrativos, y cuan apreciable seria quelos principles se coordinaran por un plan quefacilitase su practice e hiciese mas simple ypronto el estudio administrativo, entonces fuecuando vi cuanto importaba establecer losprincipios invariables de administracion yordenarlos en un sistema metodlco, Este co-nocimiento me condujo a consideraciones re-ferentes tanto a la ciencia administrativacomo al mismo legislador. Pero cuando se es-tablezca la administracion sobre sus basesnaturales, cuando sus leyes no se compongande otros elementos que estas mismas bases,ni para su ejecucion se empleen mas mediosque la franca y escrupulosa observancia de 1 0que se ordene, entonces solo tendra el escritorque considerar el punto a que se hay a lIegado,para poner de manifiesto esta parte tan irn-portante del sistema social, relacion necesariaen el interes publico V el personal de los ciu-dadanos; entonces no debera separarse delorden natural de las cosas en las teorfas, puesse tratara, no va de crear, sino de perfeccionaren 1 0 posible 1 0 que exista.

iPuedan los lIamados a dar leves a las na-ciones, remontarse al verificarlo hasta loselementos del 6rden social, y cimentar la ad-ministracion sobre ellos como unicos prlncl-pies etemes y fundamentales! IQue gratitudno rnereceran a la posteridadl En ello estribael orden publico. En vane sera que el gobiernose halle establecido con forme a los verdaderosprincipios; en vano que la justicia se halle or-ganizada de modo que solo pueda servir parala seguridad de las personas y bienes; en vaneque las leyes pol iticas y judiciales sean las me-

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jores que los hombres pudieran establecer, sila administracion peca en su organismo y sulegislacion. Pero cualesquiera que sean los sis-temas de administracion de las naciones conrelacion a las personas y casas, la doctrinaadministrativa es independiente de tiempos yde paises, y por consecuencia universal, y tie-ne su base en la naturaleza como los princl-pios primitivos de la sociedad y de la legisla-cion. Lleqara un dia en que se dernostrara estaverdad y se disrninuira el rnerito de mi obra,pero habra indicado una senda que otros rec-tificaran v embelleceran.

Este compendio es la esposicion anaHticade los princi pios generales y natu rales, siempreconstantes, de la administracion, con enteraabstraccion de tiempos V localidades, y orde-nados por una clasificacion met6dica, que fijalas ideas sobre cada una de las materias, ycompone un tratado de la ciencie, una doctri-na administrativa segun mi plan primitivo, Vcon arreglo al objeto que me habia propuesto,un libro para todos los paises. No hay quebuscar en el una disertacion mas 6 menos eru-dita sobre la administracion comparada de lospueblos, y mucho menos un anal isis de los di-versos escritos sobre la materia, porque seriano haber formado una idea verdadera del es-pfrltu y plan de esta obra, que esta concebidacomo tratado elemental de la ciencia edminis-trativa, y no como disertacion sobre ella, 6como memoria histories.

Tampoco es un comentario sobre las leyesconocidas; porque cuando estas son sencillasy claras, querer ampliar su sentido presentan-do todos los casos posibles en que fuesen apli-cables, seria oscurecerlo y no guiar en su es-tudio: y sl no son claras ni precisas, ninguncomentario podra suplir la claridad y preel-


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sion que les falten. Pero sf demuestro que laadministracion es el principia de todo 6rdenen los pueblos; day al magistrada el cuadrocomplete de sus deberes, y j los ciudadanosel de sus derechos y obligaciones sociales:ultlmamente. animado del mas sincere deseode la llbertad y prosperidad de mi patria, lla-ma la atencion y reclarno las meditaciones delos amantes de la llbertad de la Francia, sabrela formacion de un c6digo administrativo;porque solo can el tamara la administracionuna martha segura, invariable y uniforme: sineste codiqo no hay que esperar una adminis-tracion protectora de las personas y las pro-piedades.

La edminlstrecion y las elecciones son losdos 6rganos vitales de la comunidad: esto escierto en tanto grado, que con un buen regi-men administrativo y un buen meta do deelecciones, el cuerpo pol (tlcc puede desafiarimpunemente un mal sistema de gobierno yleyes contrarias, porque tiene en su constitu-cion natural el principia de fuerza de tempe-rarnento que modifica insensiblemente estosvicios organicos, y 10 conduce, tarde 6 tem-prano, a li recobrar fa salud. Si es esencial quela administracion, primer 6rgano vital, sea 10que la naturaleza bien constituida del cuerpopol itico exige, no menos imparta para queesto pueda ser asi, que la generacion modemase forme una verdadera idea de la naturaleza ydeberes de la administracion, 10 que no puedeser sin la observacion de la naturaleza delcuerpo pol itico: otra cosa, seria estudiar alacaso y obtener una instruccion tan lien a deerrores como la defectuosa institucion que seencontrase establecida. Del mismo modo queen la anatom fa estudia el medico las piezasconstitutivas del cuerpo humano, y el fisi6la-go el juego de elias. debe estudiarse el cuerpo

pol itico en la asociacion, para saber los 6rga-nos precisos para darle la accion en que con-siste su vida.No es el deseo de hacer prevalecer mis prin-cipios 10 que me impulsa a publicar este com-pendia: si no que, habiendo encontrado misprincipios en la naturaleza, creo indispensabledifundir el gusto al estudio de la administra-cion, en la generacion lIamada en la actualidad

al desempeiio de los destinos.CLos_pri[icipios naturale(son la unlca cosaa que el hombre debe adherirse, porque sin-ellos no hay estabilidad, no hay libertad posi-ble, y solo existe la arbitrariedad de la 19no-randa 6 la de las pasiones. V como ni del go-

bierno ministerial, ni de las doctrinas de sectaspol fticas debe esperarse volver a aquellos prin-clplos, 10 preciso es conocerlos para podertener libertades publices y defenderlas, puesen la nueva generacion estriba la esperanza dela patria y reposan sus destinos.

lV en que tiempo sera mas necesario el es-tudio de la ciencia administrativa, que cuandoel desarrollo de la razon amplia la inteligenciay permite al talento abrazar mas, y cuando losnuevos adelantos, la economfa publica y la es-tadfstica ensanchan y rectifican los conoci-mientos en administracion? lcuando las lucesse difunden en todas las profesiones y en to-dos los paises? lcuando el campo mas vasto sehalla abierto al talento humano, la inteligenciase desenvuelve mas pronto en los hombres, lasciencias y las artes industriales se hallan masperfeccionadas, y por la bondad de los nuevosmetodos han lIegado a hacerse mas senci lias yfaciles? lcuando la instruccion tiende a au-mentar el numero de los hombres utiles? Porel estudio de las ciencias (y la administraeion


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C.J.B. BONNIN PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION 91

10 es) adquiere el hombre juicio sano, espfriturecto, inteligencia ejercitada, V fuerza y es-tension en sus facultades intelectuales; y enparticular con el estudio de la administracionse aprende a conocer los hombres, la naturale-za de sus necesidades V de sus relaciones ensodedad, la causay efectos de susneeesidadesy relaciones, asi como el juego de las pasionesen las acciones humanas y los rnoviles del in-teres. Asi es como el hombre lIega a poseerla esperieneia de la razon y antes de tiempola sabiduria de la edad, V como adquiere en lapol Itica el amor a la justicia y al orden, Mas10 principal en esta deneia, como en todas, esque el talento se dedique enteramente a lainvestigaeion de las eonseeuencias naturales,sin consultar mas que a la naturaleza social,V sin divagar en hlpotesis polftices y teorrassisternaticas. hijas perdidas de la imaginacion,que solo conducen al error, tan funesto en elgobierno de los hombres.Nada espero del gobierno en favor de lalibertad de mi patrla, como tampoco de losque dirigen la opinion, para volver a los prin-

cipios, solo cuento con el tiempo; porquecompletara nuestra revolucion, y rnadurara lasbuenas ideas por la influencia progresiva dela verdad. IPueda al menos la publicacionde este compendio sembrar desde ahora algu-nas ideas utiles en los talentos no contamina-dos por las doctrinas del dia; y Ilamar la aten-don de algunos denuestros j6venesciudadanosa ocuparse en la ciencia administrativa conmejor exito que yo! En ello habre servldo ami pais; unlca esperanza que conservo a miedad, y al fin de una carrera que los aconte-cimientos paralizaron desde el fin de la repu-blica.

Bonnin

LIBRO PRIMERODE LA ADMIN ISTRACION PUBLICA

En el orden social, 10 mismo que en el tfslco,todo se halla enlazado; todo esta en relacionnecesaria, porque esta relacion esnatural, y.deella depende que exista en la sociedad polfticala misma armon (a que en el universo. Nada esabsoluto por su naturaleza: todo precede delas laves generales que rigen a cada especiede seres6 de cosas,V cuantos efectos resultan,solo son dependencias de aquellas leyes 6 cau-sas primeras. EI mundo moral, asi como elf lsico, solo es una correlacion 0 analogfaforzada, sin 10 que no podrian subsistir unoni otro: es una contlnuaclon de hechos enca-denados entre sf: deseompuesto uno de loseslabones, se interrumpen las causas y susefectos; separado, todo se trasforma.Si dirigimos nuestra vida sobre el universofisico todo es admirable en esasleyes eternasque rigen la naturaleza: si las fijam.os sobre lasociedad no 10 son menos las relaciones nece-sariasqu~ forman y conservan la asoeiacion.La comunidad no podria existir sin los in-

dividuos que la componen, ni u~a,pobl~cionsin las relaciones que unen entre Sl a los ciuda-danos ni el orden social sostenerse sin reglasque m'antenganenarmonfaaquellas relacione~.Enunciar esta verdad es demostrar su exacti-tud y su evidencia.Aunque el hombre naceen el estado social,este no esta fundado ni sesostiene sino por lareunion de las necesidades de cada uno; reu-

nion que asegura la conservacion de los indi-


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viduos, por las mismas relaciones que nacenentre ellos como por consecuencia de sus ne-cesidades: si asi no fuera, el estado social deja-ria de ser el estado natural del genero humano;porque lc6mo concebir un modo de existirpara el hombre en sociedad, que no tuviesepar principia la conservacion de los individuosy de sus relaciones necesarias, cuando sin estaconservacion y estas relaciones, no podriaexistir la asociacion ni haber existldo? Es puesevidente que ~_Lestado social esta cimentadosobre este principia: "el hombre naci6 paravivir en sociedad, y la sociedad tiene por fun-darnento su conservacion y las relaciones consus sernejantes que son el elemento de la aso-eiacion pol [tica y la causa de su perpetuidad."Pero, lquian las garantiza7, el interns publico,que tambien esta fundadoen el interns par-ticular. y lquil~n cimenta estos intereses y losconserva en la sociedad7 la accion de las leyesaplicadas por los magistrados, 6 de otro modo,su ejecucion efectuada por la administracionpublica.

EI interes publico es permanente, porque esel conjunto de los intereses particulares queno cesan jamas, y el lazo que une a los indivi-duos; pues por lnteres publico debe entender-se la reunion de aquellas necesidades y rela-eiones naturales y universales, cuya expresionson las leyes,y el poder de estas elregulador.En este interes publico, colecelon de todoslos intereses particulares, es donde existe elelernento de la asociacion, es decir, el ele-mento de la institucion de la administracion, _que es su gobiemo natural, pues que la con-servacion de cada cual de los individuos fuesiempre el objeto de la union social, y porqueesta conservacion es la causa de la administra-cion y de sus leyes para el sosten y garantiade las relaciones sociales.

5i se examina la accion social de la admi-nistracion, se ve en ella una ciencia deducidade elementos naturales, y fundada sobre prin-cipios universales y fijos. Es, en efecto, laciencia de las relaciones entre la comunidad ysus individuos, y de los medios de conserva-cion de estas mismas relaciones por la accionde las leyes y de los magistrados sobre las per-sonas y propiedades, en todo 10 que interesaal orden social. La ciencia administrativa, pues,debe ser considerada como conocimiento delos principios de las relaciones sociales, esdecir, analisis de las propiedades y fen6menosde estas relaciones, y como apllcaclon Ii laspersonas y casas de las reglas mismas que en-caminan dichas relaciones al interns comun.Segun esta definicion, tomada en la naturalezamisma de las casas, la ciencia administrativa,como teoria, demuestra el juego de la accionsocial, y como aplicacion es el arte de poneraquella accion en practice. La administraciones por consiguiente ciencia y arte: ciencia paraponer en claro la teorfa de las relaciones socia-les, y arte cuando tiene por objeto la practlcade esta teorfa para la aplicacion de las leyes.~ IQue no debe esperarse de la administra-cionl Por sus cuidados y vigilancia se aseguran~-'os derechos comunes y personales, la tranqui-Jidad reina en las familias y la paz entre losciudadanos; las propiedades estan preservadas

.' , de la violencia 6 de la astucia, la fuerza publl-.ca contribuye al mantenimiento del orden, lariqueza nacional se aumenta con la industriaparticular, se sostiene el espfritu publico, elhombre puede gozar en seguridad de cuantoama y posee, los individuos se ilustran reel-procamente, y todos disfrutan de aquella se-guridad que aumenta la existencia, y de la fe-licidad objeto de sus deseos y trabajos.


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Definite pues as! la administracion publica:esuna potencia Que arregla, corrige y mejoracuanto existe y da una direccion mas conve-niente a los seres organizados y a las cosas.Como ciencia, tiene su doctrina propia, deter"minada por la naturaleza de los objetos queabraza, como establecimiento social tiene suselementos legislativos, derivados de la natura-leza de las cosas que arregla. Instituida paravelar en los pueblos sobre las personas y bie-nes en sus relaciones publicas y hacerlos con-currir a la comun utilidad, es el gobierno dela comunidad en su accion ejecutiva directade aplicacion: pasiva como voluntad deterrni-nante, que es la ley, es activa como ejecuci ondeterminada. La ejecucion de las leyes de in-teres general, es su verdadera atribucion.Del mismo modo que el legislador debe

buscar los principios de las leyes en el cono-cimiento de las necesidades y de las relacionesnaturales de los hombres en sociedad, porqueen el estudio de la naturaleza pol (tica es don-de existen, busco yo los elementos de la cien-cia administrativa en las leyes naturales de laasoci aci on , porque de elias, y no de otra parte,emanan. Solo no apartandose de elias se con-sigue que la administracion sea aquel gobiernode la comunidad tan favorable para el ciuda-dana y para la libertad. Solo siendo la admi-nistracion 10 que la naturaleza pol itica quiereque sea, es como Ilena sus deberes, conoce susobligaciones y calculando sus fuerzas y sus re-cursos con su objeto, no ambiciona traspasarlos I (mites de sus derechos, ni rnucho menos10 intenta, pues es la primera a conocer el malque resultarla y el precipicio que abriria bajosus pies. En el conocimiento exacto de susdebe res estriva su bondad, asi como en lasrelaciones de la poblacion, industria, produc-ciones y comercio, can la fuerza, riqueza y

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poder publicos, que son los elementos de laprosperidad nacional,Como los principios generales tienen unaaplicacion continua, me limltare a ellos, solo

colocandolos en un orden met6dico, para quepuedan coordinarse mas facilmente en la ima-ginacion, hallarse a mana cuando sea preciseaplicarlos, y que al mismo tiempo den mas luza mi objeto. AI efecto los torno en la natura-leza, porque en ella es donde existen lo s prin-cipios de la asociacion y de las leyes, donde .tiene su base la administracion y donde sehalla el metoda propio para dar a luz estosprincipios.No he reunido las especies de que se com-

pone esta obra porque comprendan los prin-cipios que yo profeso, sino porque en elias heencontrado la verdad. Pero si pudiese conse-gui r que los princi pios naturales lIegasen a serverdades incontestables para mis conciudada-nos, y para el regimen social que nace, reglasuniformes y en armonia con la naturaleza dela socledad, yo seria dicboso viendo la felici-dad de mi patria: si lagro que el legisfador seconvenza de toda la importancia y estensionde sus obliqaciones, quedara retribuido mitrabajo; y en fin, si consigo que mis conciu-dadanos y los pueblos amen mas la libertad ysientan mejor su dignidad, creere haber servi-do a la humanidad y a mi pais.

Naturaleza, Objeto y Caracter de 18Administracion

Sin remontarme hasta las causas de la socle-dad y tomando por base la comunidad ya for-mada, busco en su existencia misma la natura-leza de las necesidades y dependencias sociales,


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para deducir de ella los principles naturalesde adm inistracion; poroue es una verdad in-contestable, Que en la ciencia pol ( tlca. 1 0m ismo Que en las Hsicas, es preciso buscarlos principios en la naturaleza, tipo de todaslas verd ad es, p orq ue de los hechos naturales yno de otra parte, es preciso sacarlos, y fuerade ellos, solo hay ideas particulares Que el en-tendim iento se forma de las cosas. Pero comoex iste en adm inistracio n u n p rin cip io prim itiv ode Q ue dim anan todos los principios secunda-rios, com o consecuencias necesarias del prim e-ro, Ii fin de poder reducir los elementos de lac iencia admin is trat iva a una base comun, deboesp llcar cu al es este p rin cip ia p rim itivo .

EI principia fundamental de la sociedad seencuentra en las dependencia s soc ia /e s, Quenacen de la sociabilidad natural del hombre, ytienen por elemento las necesidades de losm ismos en sociedad. De aqui tambien los de-rechos naturales, base comun de todas las Ie-yes, par ser estos derechos inherentes al hom -bre, y este la causa y objeto de la legislacionen general. Par consecuencia las dependenciassociales son el prim er elem ento de la adm inis-tracion.

La prim era idea Q ue presenta la asociacionpolftica es la del pueblo; es decir, la de unaagregacion de individuos divididos por fam i-lias de origen ind (geno Que se mantienenreunidos en com unidades de localidad, parefecto de las' necesidades y dependencias detodos, de doncle nacen las leyes, Que son laexpresion de estas necesidades y la regia dee st as dependeneia s: de unas y otras emana elinteres publico que los aproxima, reune y mo-difica para formar un todo de l a genera lidadde individuos asociadas. En este hecho natu-ral, eonsiste el elem ento de la adminis tracion,

el motivo y el objeto de su establecim iento enla institucion social, pues proviniendo delhecho de la reunion de los hombres, es evi-dente Q ue la adm inistracion nace del instintode conservacion y de la voluntad de mante-nerse en comunidad. En esto, como en todo,solo la experiencia regulariza la accion natu-ral, asi como solo el estudio y observacion dela naturaleza pol itiea pueden form ar una cien-cia para el arte de gobemar los hombres.

Deducese pues que en las dependencias so-ciales es donde se encuentra la.naturaleza ydefinicion de la adm inistracion, pues de eliasnace el principia adm inistrativa y se deduceesta aceion de la comunidad en Que consistes u f ue rz a.D _cpendencias sociales son las relaeionesque nacen de las necesidades de cada cual, parla ley natural de la soclabllidad: son inheren-

tes a la especie hum ana com o consecuencia dela organizacion H sica del hom bre, y su v olun -tad, solo puede darles tal 6 cual direccion.Com o estas dependeneias, nacidas de las nece-sid ad es n atu rales, en ge nd ran a su v ez n ec esid a-des que 10 son de la asociacion, resulta quepara dar a estas, Q ue yo llam a comuna/es, unadireccion general, cuyo m otor es el lnteres pu-blico, es preeisa una institucion euyo objetoespecial sea, no solo reunirlas en un m ismocuerpo, sino dirigir su aceion.2 La adrninlst ra-2 Para intellgencia de la palabra lJccion es precisa distlnguirel poder de las leves y su ejecucion, porque eunque enuno y otrc caso hey acelon, este accion es dlfarente. Asicuando yo dlgo accion de las leves, entiendo el efectomoral que resulta de 10 Que ordenen; V cuando digo sc-cion de 18autorldad, hablo del efecto 19ualmente moralque results del poder de ejecuclon de hISleyes en 91me-gistrado.


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cion es esta institueion y esta rnagistraturadestinada a dar Ii todos los ciudadanos una di-receion cornun par media de la ejecucion delas leves, que como ya he dicho, son la espre-sion de las necesidadesV la regia de las depen-dencias sodales: necesidades V dependenciaspuestas en cornun para el orden publico V elinteres general, esto es 10 que sepuede Ilamarmovimiento en el cuerpo pol (tico,

La parte ejecutiva es par su naturaleza lavida del cuerpo pol (tico, como par su objetoes el gobierno de la comunidad, porque es ungobierno de familia.Es pues evidente que 10 que sedebe Hamargobierno solo es en la realidad la adrninistra-cion central hacia la cual se dirigen los rnovi-mientos pardales que dan al cuerpo pol (ticolas administradones particufares 6 cornunales,V el punto centrico de donde parten V a don-de vuelven todos los rayos del circulo; porqueseria un error bien funesto, cualquiera queseasu antiqiiedad, creer que el gobierno es laaceion que anima los pueblos. De las leves,

expresion V regia de las necesidadesV depen-dencias socia/es, nace el impulso que fa admi-nistraeion recibe, V la aceion que comunica alos ciudadanos, asf como se encuentra en laadministracion la de hacer que las leves reel-ban ejecucion.La accion del gobierno por el contrario estoda de transmision, V su autoridad de vigilan-cia V censura: es pasivo y no activo: esto noes, como los escritores han dicho y se cree co-munmente, porque muv separado de los ciu-dadanos en razon del nurnero V las distanciasno pueda comunicar di rectamente can losadministrados; ni porque el cuidar de porme-

nares 10 distrajese del conjunto de los nego-

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cios, embrollase su pensamiento V comprome-tiese por consecuencia el orden publico; nimenos porque tenga necesidad de organos in-termediarios entre el V sus adrninistrados parala ejecucion de las leyes, como el aliento quenos anima la tiene de 6rgan.osrepartidos portoda la maquina animal para comunicarse atodas las partes, V darles el sentimiento de laexistencia, sino porque laejecucion de laslevesesta propiamente en la administracion que esel 6rgano que trasrnite la vida al cuerpo poli-tico.La adrninistrecion es la ejecucion de la vo-

luntad publica, como la legislacion es estamisma voluntad. EI gobierno esel vigilante dela ejecucion de ella V el censor que recuerdasu observancia, porque no tiene la aceion queexiste en la administraeion y la justicia. E tgobierno tiene un caracter peculiar y rnarca-do, pero solo en la administracion V la justiciaexiste el movimiento social, y este rnovimien-to esta en elias porque estan los medias que 1 0causan: solo por elias seejecutan las leyes, nosiendo el gobierno mas que una transmlslon.un vigilante, un punta central. -' ....De aqu ( se sigue necesariamente que la ad-ministracion es la que forma la aedon propia-mente dicha en los pueblos, accion que nodebe confundirse con el juicio que constituveel caracter de la justicia, porque la una es

esencialmente la aplicacion de las leyes de in-teres general, V la otra la aplicacion de lasleyesde interes privado en los casos particulates. Vcomo las leves de interes general son todasaquellas que arreglan los deberes de cada indi-viduo respecto del todo de la asociacion, enlugar de que las leves de lnteres privado sonlas que tratan de las relaciones de individuo


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a indlviduo, es claro que el objeto especial dela administraci6n es la ejecucion de las leves Vreglamentos que consideran a las personas co-mo miembros de la comunidad, con separa-cion de sus relaciones personales con la fami-lia, V las propiedades como pane de la riquezapublica: en una palabra, la administracionabraza todo 10 que constituvelas -relaciones ()de be res del ciudadano para con la comunidad,en el interes del6rden social.

No soy VO quien hace que esto sea asi, ni 10digo solo porque estov convencido de ello, sino porque asi 10 quiere la naturaleza pol (tica,Si 10 contrario se ha visto V se v e aun, es por-que siempre los que han manejado las riendasdel gobierno se han imaginado que gobemarera hacerlo todo, V tener para todo autoridad,y porque en su orgullosa ceguedad han multi-plicado tam bien sus usurpaciones para perdertodo temor acerca de elias V satisfacer su va-nidad. Esta es la razon porque los que hanescrito sobre el gobiemo no han establecidosus principios sino sobre 10 que veian existir,semejantes a los arquitectos que no ponen suscimientos sobre la toba, ni saben dar a susconstrucciones el caracter y 6rden correspon-dientes a su objeto. Pero tam poco es menoscierto que el 6rden natural de las cosas es talcomo yo 10establezco aqu f. leual es, en efec-to, no dire la causa de la sociedad porque estacausa esta en la sociabilidad natural del hom-bre, si no el instinto de la sociedad? Su con-servacion: V este sentimiento comun les masque un compuesto de todos los sentimientosindividuales de su especie? La sociedad, asicomo el hombre, siente la necesidad de con-servarse, V la naturaleza Ie enseiia los mediosasi como al hombre: los pueblos, 10 mismoque los individuos solo son desgraciados cuan-do se separan de estos medios.

lPero cuales son los medios indicados porla naturaleza para que la sociedad se conserve?Aqui, como en todo cuanto prescribe, susleyes son tan simples como sabias; porquesolo procede por medios que se ligan esencial-mente a 10 que se propone. Estos medios sonla division de la comunidad en cortes porcionesy el gobierno de estas comunidades parcialespor los miembros mismos que que laScompo-nen. Aquf esta de una vez demostradQelori-gen, naturaleza V objeto de la administracion.La institucion del gobiemo solo tiene pormedio V objeto reunir en seguida como en unhaz todas estas pequefias comunidades 6 pue-blos, sujetandolas a una vigilancia y censura,que, como ejecucion, no podrian perteneceral poder legislativo que es una potencia crea-dora V que solo tiene una censura moral.

Por poco estenso que sea el territorio, estadivision de la asociacion en pequenas comuni-dades, establecidas naturalmente por las reu-niones de familia, que forman las poblacionesurbanas 6 rurales, es una necesidad emanadade la que tienen los hombres de vivir en so-ciedad V conservarse, 10 que solo puede tenerefecto en tanto que cada uno de ellos se en-cuentra interesado por la intimidad de susrelaciones sociales; de donde resulta necesaria-mente e.1gobiemo administrativo que por sunaturaleza es un gobiemo municipal, es decir,un gobiemo civil, pues el gobiemo que dirigetoda la asociacion es el gobiemo pol itico, por-que abraza toda la nacion.

La administracion es pues un medio de con-servacion social, y como medida de conserva-cion debe existir en manos de los cludadanos.Estos dos principios proceden por otra partedel de la soberan ia, de que los pueblos nopueden dejar de gozar sino en proporcion que


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han perdido su libertad, a la manera que elhombre no puede dejar de poseer su propie-dad sino en proporcion que cae en la miseria:sin que a pesar de ello los pueblos ni el hom-bre pierdan sus derechos, pues al hombre selos restituye su trabajo, y a los pueblos lasrevoluciones.Si se ha comprendido bien la naturaleza yobjeto de la administracion, se vera que su

caracter es esencialrnente conservador y pre-servador. Por consecuencia, todo cuanto inte-resaal orden social, la seguridad de las perso-nas y de las cosas, V en una palabra, todocuanto pertenece a tiende a proporcionar alos hombres la felicidad por el empleo de susfuerzas y voluntades, por la fusion en comunde sus sentimientos e intereses, y por el em-pleo de las cosas, esde su atribucion.Estableceremos, pues, como principios fun-damentales.10. Que la administradon necio con fa aso-

ciecion 6 comunidad.20. Que la conservacion de esta es el prin-cipio de la sdminlstrscion.30. Que la administracion es ef gobiernode fa comunidad.40. Que la eccion social essu caracter, y sustribucion fa ejecucion de las leyes de intere

general.Pero, podran decir aun algunos, lei qobier-no no es el pensamiento que dirige, y la admi-nistracion el brazo que ejecuta? Pues10 mismoque el brazo no puede moverse sin la volun-tad que determlna su accion, laadministracionno podra obrar sin el gobierno que di rige V

aun crea la suva. Luego es del gobiemo de

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quien la administracion recibe el movimientoe impulso que no podria darse as( misma, V sifuese posible que no hubiese gobierno, tam-poco la administracion podria existir. Y aunadmitiendo esta posibilidad, cada administra-cion seria el gobierno en su localidad y habriaen el estado tantos estados como administra-ciones. lCucil seria entonces el lazo comun deestes partes divididas? 6 por mejor decir, lde-[arra de disolverseel estado?Aunque 1 0 que precede responde a estasobjeciones, solo podrian hacerse teniendouna idea falsa de la institucion del gobierno,es declr, de 10 que el gobierno es. Dire sola-mente queeJ g()bi_ernono es el pensamientaque dirige, porque este solo se halla en la vo-luntad publica que es la lev. puesde otro mo-do no habria ni gobierno ni administracion,sino despatismo. S I se entiende por pensa-miento el derecho que el gabierno tiene detransmitir y hacer conocer ala administracionla voluntad del legislador, este es el mismoprincipio que V O he ensefiado, pero noesexac-ta la consecuencia de que la administracion no

puede obrar si el gobierno no Ie da la accianejecutiva, porque la tiene naturalrnente por suinstitudon y por la voluntad de la ley; V aun-que es cierto que la administracion careceriade un lazo cornun si el gobierno no existiera,no to es menos que la asociacion sesostendriapar el solo hecho de su existencia, y que elcuerpo legislativo V las magistraturas estable-cidas en cada division del territorio, bastarianpara mantenerla y asegurarla. En efecto, elgobierno no es mas que una medida pot [ticapara ligar las magistraturas, no esencialmentenecesaria para la vida social. No tendria fun-darnento decir que la sociedad sin gobiernosedisolverfa, pueselqobierno no es un organanecesario para la vida del cuerpo pol (tlco: en


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la administracion es donde se encuentra este6rgano. Pero sin el poder legislativo, carecerfala administracion de la facultad de obrar, esdecir, legalmente, pues el es el motor par me-dia de las leyes: asi como no seria suficienteque el hombre tuviese naturalmente voluntadde moverse sino encontrarse en sus 6rganosla facultad de ejercerla. Natural y polltica-mente no existen en la institucion social maspoderes que el de formar las leyes y el de ha-cerlas observar, y este ultimo no existe esen-cialmente en el gobierno sino en la adminis-tracion, porque esta es la institucion y se com-pone de las magistratures a quienes propia-mente corresponde hacerlas observar por me-dio de la ejecucion directa. Se puede DUesconcebljla sociedad sin,_gC)bi~rn9~_perono sinadministracion. -Ef gobierno sera si se quiere,el corazon, y la administracion los miembros:pero 10 repetimos: ii menos de admitir el des-potismo, es preciso que el cerebro obre paraque los miembros puedan ejecutar sus volun-tades, y de la misma suerte es precise que elcuerpo legislador cree la voluntad publica, quees la ley, para que la administracion haga yejecute 10 que resuelve esta voluntad. La acci onpuede sin duda partir de un punto cenhico yla edrninistracion reciblrla de el, pero el go-biemo solo puede darla recibiendola de la leyy tal como ella la da.

lSe objetara tambien que c6mo siendo elobjeto de la administracion la ejecucion de lasleyes de lnteres general, representan al gobier-no en su aceion local y de pormenor? Las leyesde interes general tienen tambien por objetodeterminar sobre las personas y propiedadesen sus de be res hacia el procomunal: son cier-tamente necesarias a cada individuo para viviren sociedad, interesan Ii las necesidades socia-les e individualmente Ii cada uno de los miem-

bros del procomunaJ: pero no por esto puededecirse que la administracion sea la aceionlocal y de pormenor del gobierno, pues queno recibe de ella accion y esta es indepen-diente de aquel.

La administracian y el gobiemo se reunen,la primera para efectuar la ejecucion de lasleyes y el segundo para vigilar y censurar estaejecucion.Asi laadministracion tiene por atribuciones.,las relaeiones necesarias de cada administradocon la comunidad y de esta con cada uno deellos, es decir, las personas bienes y acciones,en la parte que interesa al oroen Pllbllco.Abraza cuanto tiene relacion con este 6rden,que solo por ella se sostiene; todo cuanto

tiende Ii estrechar las relaeiones y preservar laspersonas y bienes de las turbaciones interioresy ataques del extrangero; el estado civil, lascontribuciones, el levantamiento de tropas, lafuerza armada interior, la agricultura, la indus-tria, el comercio, la instruccion primaria, losestablecimientos de beneficencia, las socorrosdomiciliarios, las careeles, las medidas sanita-rias en las ciudades y campos, las obras publi-cas, los caminos, canales, rios, caudales delcomun, y la policia urbana y rural.

Estas numerosas atribuciones forman elcaracter natural de la institucion administra-tiva. La division que existe en todas las nacio-nes de administraciones especiales para cadaramo, es una verdadera desmembracion de laadministracion publica: este lujo politico delas monarqu las solo es en rea lldad un faustoinherente a esta clase de gobierno, sostenidosiempre Ii expensas del publico; tambien tienerelacion con la man fa de multiplicar las ruedasen vez de simplificarlas; pero si asi es como se

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complica el movimiento del cuerpo politicosin que adquiera par ello mas vigor, tambienes asi como se impone a los pueblos por unaostentacion del gobierno, que puede muy biencontentar su orgullo, pero que no aumentasu estabilidad ni disminuye sus cuidados. Lapereza natural de las monarqu (as estaria mu-cho mejor satisfecha si el gobierno fuese massencillo. Pero cuanto mas elevados se creen losmonarcas sobre los demas hombres, tanto masse afanan en lIenar el intervale que creen exis-ti r entre ellos y sus pueblos, y cuanto mayorcreen su poder, mas se rodean de ministros,consejeros y empleos elevados, inutiles parael bien publico.

Se din para justificar este abuso de empleoslnutlles. y que por 10 mismo es un mal, que lamayor seguridad en la ejecucion de ciertasleyes, el aumento de celeridad en la accion yla mayor exactitud en la vigilancia, exigen estadesmembracion de la administracion publica,o que subdlvidiendose la aceion del gobiernoen muchas ramas, todas elias dependen deltronco, 10 que causa la ventaja de no interrum-pirse la armon la en la administracion generalde la asociacion, sino que antes bien tenga_mas precision y garant(as para gestionar losnegocios pubticos.

lPero no se ha instituido la administracionpara el sosten de la misma sociedad? ina esaquella magistratura bienhechora que bajo lavigilancia y censura del gobierno, mantiene elorden entre los hombres, asegura sus personasy propiedades y reuniendo como en un haztodos los intereses privados los hace eoncurriral interes general? lQue idea grande no debeformarse de una institucion cuyo objeto es laconservaclon fisica y moral de los hombres?iDe una lnstltuclon sin la cual solo habria un

tirano V sus esclavosl IDe una institucion sinla cual el cuerpo pol (tieo seria una mole sinorqanos motores de movimientol lComo en-contrar todo esto en esas administraciones es-peciales, superfetaciones potfticas, escrescen-cias que se forman y viven a expensas de lasubstancia administrativa V de la vida y llber-tad de los pueblos?As ( como existe una dlstincion entre la ad-ministracion y el gobierno, la hay tambien en-tre la administracion y la justicia, otra magis-tratura cuvo objeto es hacer respetar las levesde la sociedad. La institucion publica no solose halla establecida para poner en armon (a laspersonas y las cosas, V para hacer observarlas leyes por los ciudadanos, sino tambien pa-ra impedirles romper esta armon (a, forzarlos a

curnpllr las leyes y castigar a los que contra-vengan a elias. Puesto que obligar por mediasciviles 6 pen ales a hacer 10 que legalmente estaprescrito, es una justicia; debe rodear a la ad-ministracion una gran eonfianza; confianzaque constituye su fuerza moral par ser su au-toridad obra de leyes; pero como estas por sunaturaleza son preceptos inertes, de aqu Ianecesidad de los tribunales.

La administracion es la cadena que ligandotodas las partes de la sociedad, forma de eliasun conjunto y constituye 1 0 , que lIamamosun!d~q q~LCuer.JlO politico: obrar es su atri-bucion. La justicia es el ojo de vigilancia queimpide se rompan los eslabones, corrige losvicios y reprime los abusos: juzgar es su ca-racter propio. De aqu ( deduzco yo este prin-ciplo: administrares la regIa general; juzgares la regTaparticular.

La administracion es la regia general, porquees inconcebible una reunion de hombres Ii


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qlJi~~s sin magistraturas para mantener elorden _JlubH


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y la linea en geometrfa, es necesaria por elejercicio de los derechos de ciudadania, porel 6rden publico, por las necesidades del pro-comunal, por la ejecucion de las leyes, cuyaejecucion pronta y uniforme facilita, manifes-tando ademas los puntos en que esta accionpuede encontrar embarazos, detenerse 6 ce-sar.

A la constitucion pertenece arreglar la divi-sion polftica del territorio y trazar los I{mitesde eada una de sus partes; porque esta medidaes constitucional, no una ley administrativa Vmucho menos una ley civil. Y siendo funda-mental la division polltica, es la sola partidonque pueden admitir la organizacion social ylas leyes, porque es la (mica necesaria. Todaslas demas divisiones territoriales que se inten-tasen establecer con reladon a la administra-cion, a la justicia, a 10 militar, a las contribu-ciones, a la marina, a los montes &c.; mas bienque consecuencias de la division polftica delterritorio, serian destrozos de el y complies-ciones sin ninguna ventaja para el 6rden pu-blico, ni para facilidad de las leyes. En legisla-cion toda medida cuyo fundamento no seauna necesidad natural de la nacion, es un malporque crea necesidades fieticias. Las leyessolo deben establecer 10 necesario, porquesiendo 10 necesario 10 solo util, es 10 solo bue-no.

Subdividir el territorio, sin procurar esta-blecer la mas exacta division posible entre lassubdivisiones, y la mayor armon (a con las ne-cesidades del todo, es complicar inutilmentelas ruedas de la maqulna pol Itica: es dividirdemasiado los intereses generales, despoian-doles de la unidad que hace de el un todo yconstituye la fuerza comun. No dividir 10suficiente el territorio, es quitar a cada parte

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la vida y el impulse que debe recibir de laasoci acion 6 reduci ria a desconocer la volun-tad general. Una division territorial muy com-plicada 6 muy reducida, son los dos vieios deorganizacion social que debe evitar el legisla-dar, pues la una seria muy favorable a la auto-ridad, demasiado proxima, y por tanto quis-quillosa, de los magistrados de eorto ran go, yla otra a la independencia siempre usurpadorade las autoridades muy elevadas. No solo elinteres de la sociedad y la conservacion delorden, sino el interes de los ciudadanos y delas familias, son las bases esenciales de unabuena division del territorio y de todo el tra-bajo sobre esta materia, pues esta division esel principio de la unidad social V de la f a c i l i -dad del gobierno de la nacion, V porque sir-viendo para determinar la circunscripcion parael ejercicio de los dereehos pol Iticos y para elde la autoridad, sirve tambien para determinarla cuota anual de las contribuciones V Ia desoldados en su reparticion sabre todas las 1 0 -calidades. Es pues indispensable que la consti-tueion establezca la division polftica del te-ritorio y la demarcacion de los I fmites de cadaparte de esta division, a fin de s ef ia la r in va ria -blemente la atendon local para el ejerciciode los derechos politicos y para la jurisdiccionrespectiva de las magistraturas administrativasy judiciales.

lPero cuales seran las bases de la divisionpolftlca del territorio? La Francia, despues desu revolucion adopt6 un bello sistema legislativo dividiendo su territorioen de-partamentos:sistema en tal manera con forme a una buenapolicfa, que puede ser admitido como un prln-cipio politico."4 Este sistema debldo Ii la asamblea ccnstltuvente, sebre



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Por consiguiente noes necesario nl ventajosoque el territorio que abraza en su circunscrip-cion cada una de las partes de la division pol i -tica territorial, sea subdividido aun, pues estanueva comparticion solo seria una multiplica-cion ai'iadida a la division primera V funda-mental cuva pureza alteraria, Vque no podriaservir como ella al ejercicio de los derechospol Iticos y a la ejecucion de las leves, bienfuese que el legislador adoptase a las divisio-nes secundarias diversos grados de la gerarqu (apolltlca establecida par sus leves, 6 sea quequisiese poner en armon ia la division territo-rial can las asambleas electoras V can las ramasde la administracion civi I y judicial 5 porquesin examinar aqui, como se dire despues, silos diversos grados en administracion 6 sonbuenos V necesarios, aun seria una equivoca-cion que el legislador crevese poder apoyarseen ellos para la colocacion de las magistraturas,a fin de determinar su jurisdiccion respective,pues esta jurisdiccion no de pen de tan solo dela circunscripcion de los I{mites en que se ejer-ce, sino tam bien en ciertos casas de la especiepropia V particular de las atribuciones confe-

lIenar todes las condiciones poHticas es edemas Ie mejordivision de terrltorio que en nacion alguna 58 halla esta-!Jlecido por nlngun legislador. Los depertamentos se de-nominaron por IU posicion geognifica, 6 de los nombresde los rios V montallas situados en ellos, 6 de las maresque baftaban sus costas. Esta mira tan fecund a en pol itica18 sirvio para crear la unlformidad de las necesldades, delos intereses V de la aceion en toda Francia V haeer de susdesunidos habitantes un solo pueblo. La Francia tambien,despues de haber establecido sus fronteras en sus IImltesnaturales, los Alpes y el Rln al este val norte V de heber-los impoiltiCilmente traspasado, adopt6 I I I division dspar-t8mental para SUSnU8vas poseslones; y los pueblos quelIamo Ii la libened en tiempo de la republica Ii instltuv6en el del imperio, hlcieron de 18division de su territorioen depertamentos un pri.,...r acto de su cambio poI [ticc.5 Como eran los distritos V son las subprefectura$ V canto-nes en Francia.6 Y aun en justieia.

ridas a cada una de las magistraturas. Por regIafundamental, toda institucion inutil es unmal, par 10mismo que es inutil Vcornpllca lasleves.Por 10 tanto es un principia fundamental,10. que la constitucion debe arreglar la divi-

sion del territorio de la nacion, y que esta di-vision es una disposicion politica que no per-tenece a la legislation; 20. que esta division esesencialmente polftica, pues de ella procedenV e ella se unen todas las medidas legislativasIi que sirve de base; 30. que esta division secompone necesariamente solo de las poblacio-nes que cada parte comprende, pues solo laslocalidades rustices 6 urbanas, pueden sersubdivisiones naturales, par 1 0 que la constitu-cion no puede establecer otras; 40. que cual-quiera otra division del territorio, aunque con-cebida V fundada sobre la division pol (tica yfundamental, como seria una division adminis-trativa, judicial y cualquiera otra. es falsa yromperia la unidad de la division pol itica te-rritorial que desnaturalizaria.

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BONNIN CJB PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN