Burocratização e Modernização

7/23/2019 Burocratizao e Modernizao

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Burocratizao e modernizao:

proposio de uma distino terico-analtica

Hoje em dia, quando pensamos em burocracia, tendemos a v-la

principalmente nos pases relativamente recentes e de cultura latina como uma

mquina superampliada, responsvel muitas vezes pela lentido das decises e

pela inoper!ncia nos resultados das polticas p"blicas dos #overnos$ %oder-se-ia

dizer que no &aria muito sentido discutirmos a necessidade da realizao de

estudos que tomem por tema um assunto supostamente desa#radvel$ 'o

entanto, deve-se perceber que, nesse caso, por trs do prejul#amento ( um

&undamento de e)perincia (istrica$ *al &undamento talvez di#a respeito +

percepo recorrentemente di&undida do papel da burocracia como uma espcie

de entrave, um empecil(o a uma vida mais livre e plena porque &ora de uma

estrutura as&i)iante$

m min(a e)perincia de pesquisa, encontrei muitas vezes uma viso de

burocracia bastante reducionista, pois todo o processo dimensionado se#undo a

din!mica de &uncionamento dos escritrios, reparties e instituies$ .ontudo,

no con(eo nin#um na literatura sobre o assunto que seriamente entenda um

&en/meno social to comple)o e)clusivamente nesses termos$ 'o m)imo,podemos encontrar trabal(os, como os de 0osep( 1apalombara 23456, 345678,

9red i##s 234568 e outros que consideram ser o movimento rumo +

burocratizao fruto de certa orquestrao das autoridades governamentais em

situaes (istricas espec&icas$ %or isso, neste arti#o, quero apenas c(amar

ateno para a imensa variedade de si#ni&icados do termo burocracia$ stes vo

desde a noo que aponta a e)istncia de re#ras muito r#idas de&inio dos

dicionrios de ln#ua portu#uesa

, at vises mais sociol#icas$ ;eu &ocoanaltico est neste "ltimo campo$

ri#(t ;ills, a passa#em de ;a) >eber 23?5@-

34A8 pelos C7, em 34@, &oi essencial para que ele atentasse para o papel de

certa mquina poltica no conte)to da democracia de massas$ 7 mquina poltica a

que o intelectual alemo se re&eria era a administrao da poltica por


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pro&issionais, visivelmente disciplinados e or#anizados, se comparados com outros

padres de comportamento pro&issional at ento vi#entes na uropa

2>eber,34D3:638$ 7 partir da, >eber serviu como pea para a e&iciente mquina

burocrtica alem durante a E =uerra ;undial 2343@-343?8, desenvolvendo noes

&undamentais para se e)plorar e compreender o fenmeno burocrtico, por ele

identi&icado ento analiticamente$ 7 noo de racionalizao, somada + idia de

carisma, constituem pontos &undamentais para o entendimento do processo de

desencantamentoque se operava e dava sentido ao mundo moderno$

Cm dos objetos do pensamento Feberiano reside sem d"vida na ao

(umana que, se#undo o intelectual, visaria sempre atin#ir determinadas metas e

objetivos dentro da realidade social em que est inserida G uma ao elaborada,

pensada por seu e)ecutor$ Esso porque, em seu ponto de vista, os processossociais tm sempre por motor propulsor os indivduos aos quais esto

relacionados, e jamais noes impessoais, como processos econ/micos, polticos

ou sociais, que nada acrescentam ao processo de Verstehen IEntendimentoJK,

&undamental para o que o pensador considerou ser a #rande misso da sociolo#ia

moderna$ m suas palavras:

para a interpretao compreensiva da sociologia (...! essas forma"es #sociais!

tais como o Estado! cooperativas! funda"es etc.$ no so outra coisa seno

desenvolvimento e intera"es de a"es espec%ficas de pessoas individuais&

('eber!)**+,- traduo minha.

>eber no e)atamente e)clui noes como o homo economicus ou

politicus, mas recusa toda possibilidade de e)plicao unicausal, abrindo uma

perspectiva mais comple)a de entendimento da realidade (istrica$ Esso se deve

ao &ato de que, em sua sociolo#ia, o indivduo no concebido como um &antoc(e

de estruturas sociais e econ/micas$ 'o que o pensador alemo abandone a idia

de estruturasL pelo contrrio, em sua perspectiva, observa-as como Ipossveis

modalidades l#icas de racionalidadeJ 2eis,34?4:638, j que o indivduo sempre

disporia da capacidade de escol(a e de pensamento$


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M ;ic(el .rozier 234568 que lembra a e)istncia de uma literatura G direta

ou indiretamente in&luenciada pelo mar)ismo G que associa o &uncionamento do

aparel(o burocrtico + disposio, em "ltima anlise, de mecanismos de controle

social G caros ao sistema capitalista de produo$ m IEros e ivilizaoJ, obra de

#rande in&luncia nos meios intelectuais e escrita em 34NN, Herbert ;arcuse

23?4?-34D48 aponta certa Itirania da razoJ 2345?:3558 que arrebataria as

conscincias individuais, trans&ormando-as em meras en#rena#ens de um sistema

macro-social considerado opressivo e perverso$ 7qui, a burocracia vista como o

meio pelo qual o IsistemaJ mantm os indivduos dceis e domesticados, voltados

estritamente para a produo de coisas e, nesse sentido, al(eios a si mesmos

2alienao8 2ver tambm ;arcuse,345?-78$ Outro e)emplo encontra-se na obra de

1eon *rotsPQ 23?D4-34@8$m vrios escritos, *rotsPQ dei)a clara a sua viso do &en/meno da

burocracia: considerando a e)perincia da sociedade socialista sovitica, ele

apontou que o crescimento e a centralizao do stado si#ni&icaram uma espcie

de divrcio entre o partido e as massas$ 7 emer#ncia da burocracia seria, em si

mesma, uma espcie de prostituio dos valores e ideais que movimentaram os

atores sociais no momento do calor revolucionrio, pois si#ni&icaria o nascimento

de novo se#mento social, cujos privil#ios no estariam em sintonia com a

proposta comunista$ %or isso, o autor considerou que:

tudo isso torna a posio do estrato de comando sovi/tico altamente

contradit0ria! equ%voca e indigna! no obstante a plenitude de seu poder e a

camada de fumaa ba1uladora que o esconde& ()2+3.

Resse ponto de vista at os nossos dias, al#uma coisa mudou,

principalmente quando consideramos o papel atribudo ao indivduo nos sistemas

sociais, quaisquer que sejam$ eber, por conta da noo de

carisma, de&initivamente no nos autoriza a sustentar &acilmente a idia de que os


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seres (umanos se portem, pelo menos inte#ralmente, como mquinas obedientes

+ rotina dos acontecimentos burocrticos pr-pro#ramados$ Re &ato, creio que a

anlise das e)perincias burocrticas no mundo moderno ocidental est repleta de

desa&ios tericos$ ;a) >eber, quando terminou suas pesquisas sobre o

desenvolvimento (istrico da burocracia, de al#uma maneira apontou a

possibilidade de diversas e)perincias burocrticas em todo o #lobo$

'esse sentido, o consa#rado Itipo idealJ Feberiano constitui uma espcie

de condensao daqueles elementos que o autor considerou &undamentais em

uma e)perincia de burocracia, seja ela qual &or$ Resde ento, os intelectuais ps-

Feberianos continuam tratando o &en/meno, apesar de todas as diversidades

locais, como um acontecimento tpico do racionalismo moderno$ 'essas

aborda#ens, como demonstrou .rozier 23456:A5-A568, a discusso tem #ravitadoentre certo otimismo G cuja marca maior est na crena na per&eio do sistema

burocrtico como quesito de produtividade e or#anizao G e a viso fran4furtiana

e)pressa em intelectuais como Herbert ;arcuse, que salienta a rotina repressiva

ao indivduo, castradora dos prazeres do corpo e da alma$

'o que interessa + nossa discusso, no o caso de entrar em um debate

demasiado #eneralista sobre se a burocracia por si s mal&ica ou ben&ica para

as sociedades contempor!neas$ O conceito de burocracia elaborado por ;a)

>eber constitui to somente uma &ormulao terica sujeita + veri&icao

emprica$ 'esse sentido, no !mbito de nossa anlise, a burocracia deve ser

entendida como parte de um processo (istrico espec&ico de trans&ormao dos

vnculos sociais, e)pressado marcadamente em campo poltico-administrativo,

mas que toma de assalto e trans&orma processos identitrios e)istentes em toda a

sociedade$ %ortanto, preciso &icar claro que a din!mica de mudanas nas rotinas

de atividades que caracteriza o discurso burocrtico de e&icincia e racionalidade

encontra terreno em outros campos da vida social e, por isso, no pode ser

reduzida simplesmente +s trans&ormaes no mundo do trabal(o$ 7ssim, devemos

considerar que no / apenas o 0rgo ou a instituio que se burocratiza! mas

tamb/m a sociedade$


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.onsiderando isso, podemos a&irmar que as re&ormas administrativas no

Brasil do ps-346 representaram al#o de e&etivamente novo na realidade

brasileira$ %odemos compartil(ar parcialmente com o ponto de vista de autores

como i##s, que considera o &en/meno da burocratizao como Iresultado

consciente dos es&oros de re&ormar a administrao e uma conseqSncia indireta

dos intentos plani&icados para modernizarJ 2traduo min(aL3456:3N@8$ O processo

implica decerto um planejamento prvio G marca da burocracia G ao estruturar as

relaes sociais de acordo com padres de comportamento considerados

econ/mica e cienti&icamente mais e&icazes$ 'o entanto, quero c(amar ateno

para o &ato de que, &ora de um plano mais #eral, as trans&ormaes, ou tentativas

de trans&ormaes, dos comportamentos sociais no podem ser compreendidas,

simplesmente porque no perceberamos pessoas, mas simplesmente tcnicos eadministradores ou, no limite, o homo economicus$ %or isso, no se pode entender

a noo de burocraciacomo sin/nimo de modernizao$

5odernizar G di&erentemente de modernismo ou modernidade

2Bendi),34458 G tem conotao muito inspirada no desenvolvimento material das

sociedades$ .omumente, &ala-se em modernizar os portos, as estradas, isso ou

aquilo$ .om muita &reqSncia tem-se o tom de melhoramentoou aperfeioamento

de al#o considerado ultrapassado, porm, objetivo e real$ 0 burocratizar &ornece

base para a avaliao e o controle da condio (umana, traz uma car#a subjetiva

implcita, no s ao representar trans&ormaes nas condies materiais 2como a

criao de instituies, re&ormas ou leis8, mas sobretudo ao dar forma26ildung8 a

si#ni&icativas trans&ormaes nos comportamentos humanos, suas relaes com

as instituies sociais e, de maneira #eral, com as comunidades e re#ies$

Recerto, a burocratizao possui uma dimenso modernizadora, no sentido de

tentar tornar al#o mel(or ou mais e&iciente$ 'o entanto, nem toda modernizao

ser burocrtica, do mesmo modo que nem toda burocratizao poder ser

considerada modernizao$

%ortanto, devemos sempre observar as circunst!ncias que estamos

observando$ %or e)emplo, %ierre .(aunu 234?48, em &amoso estudo sobre a

instituio da administrao colonial na 7mrica 1atina do sculo TUE, ento


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c(amada de Vndias de .astela, mostrou su&icientemente que, embora a instalao

das instituies administrativas espan(olas possa ser considerada um salto de

qualidade na e)plorao da col/nia, or#anizando e alocando recursos de maneira

mais providente para a .oroa, no poderamos com &acilidade considerar o

movimento como uma mudana importante na mentalidade do pessoal

administrativo daquele tempo$ 7o houve, se#undo a literatura, transforma"es

nos padr"es de comportamentoprovocadas pelo aumento de produtividade$

m min(a anlise, certamente muito inspirada pelas incurses de >eber, a

burocratizao apresenta dimenso mais comple)a, vinculada a importantes

trans&ormaes em !mbitos coletivo e individual$ M para isso que ein(ard Bendi)

234458 nos c(ama a ateno$ O autor aponta o &ato de que, no !mbito do stado-

'ao, o acesso a postos polticos e administrativos considerados importantes,embora possa ser &acilitado pela riqueza e pela posio social dos seus

pretendentes G em virtude dos contatos sociais e das oportunidades educacionais

G, no seria de&inido por conta de prerro#ativas de san#ue ou aristocrticas$ m

seu ponto de vista, o critrio de avaliao para o in#resso nas atividades

administrativas e burocrticas do stado passaria preponderantemente por

critrios de competncia tcnica$ Esso o Imarco umJ da burocratizao$ 7ssim,

nas palavras do autor, o resultado

I$$$ o desenvolvimento de um corpo de &uncionrios, cujo recrutamento e e)ecuo

poltica &oram #radualmente separados do envolvimento previamente e)istente de

&uncionrios com lealdade por parentesco, privil#ios (ereditrios e interesses de

propriedadeJ$ 2Bendi),3445:3@38$

%ortanto, tal como .rozier, Bendi) concebe certa din!mica de ne#ociao entre

patres e empre#ados, inerente ao sistema burocrtico, cuja &inalidade

implementar um ajuste que diminua os con&litos entre os atores sociais envolvidos

e atuantes no sistema$ 'esse conte)to, a ri#idez burocrtica administrada a

&avor de determinados interesses pessoais, uma esp/cie de mecanismo de defesa

contra um sistema parado8almente impessoal e comple8o $ %or isso, o que est

normalmente em jo#o um Iindiv%duo relacionalJ, e no um mero compromisso

ce#o com a produo e ma)imizao dos resultados, como desejam os


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burocratas$ 7lm disso, a rotina de produo encarada como uma din!mica

desprovida de componentes ideol#icos que, na perspectiva dos tcnicos,

contaminariam o processo produtivo$

'o entanto, se a burocratizao constitui uma espcie de de&esa do

indivduo contra um sistema social e poltico considerado demasiadamente

comple)o G no qual a conscincia individual sobre a vida social produziria uma

reduo nos nveis de sociabilidade nas tare&as a serem e)ecutadas no trabal(o G,

podemos concluir que ( importante tendncia contrria +s ne#ociaes

necessrias para a implementao das polticas p"blicas 2e dos projetos

#overnamentais de maneira #eral8$ m primeiro lu#ar, porque o especialistaque

ocupa um car#o na administrao considera que nin#um mais do que ele

capaz de resolver os problemas sur#idos em suas atividades 2Blau,345D8$ 7lis,podemos observar que Emmanuel Want 3DA@-3?@K antecipara tal questo em seu

arti#o IO que sclarecimentoJ 27, A6: n$638$ m se#undo lu#ar, o prprio

>eber traz outra dimenso do &en/meno que, a seu ver, inter&eriria no padro das

relaes sociais vi#entes no moderno mundo do trabal(o: em sua perspectiva, a

impessoalidade de tal sistema produziria uma atitude formalista, sem pai)o e

entusiasmo diante da or#anizao do trabal(o$ O resultado disso seria o bai8o

n%vel de interao social entre os participantes do Ijo#oJ da administrao dos

recursos e das propostas a serem implementadas por determinado or#anismo

2p"blico ou privado8$

m razo disso, creio que seja oportuno que trabal(os sobre o fenmeno

da burocratizao voltem-se mais para a noo de padr"es de comportamento

social entre aqueles que participam dos sistemas burocrticos, principalmente

quando operamos (istorio#ra&icamente no Brasil com o contraste criado pela

e)istncia de um momento no 2ou menos8 burocrtico, como &oi o perodo

anterior + 9evoluo de ):;, e um momento de crescente burocratizao do

stado, como &oi o perodo posterior + administrao do presidente =et"lio Uar#as

3??A-34N@K$ 'esse jo#o de contrastes, a atuao de certos atores sociais,

notadamente os intelectuais e os administradores das polticas p"blicas, de
http://www.espacoacademico.com.br/031/31tc_kant.htmhttp://www.espacoacademico.com.br/031/31tc_kant.htm


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&undamental import!ncia para a compreenso dos desa&ios impostos pela

burocratizao do aparel(o de stado no Brasil$

(ttp:XXFFF$espacoacademico$com$brX6NX6Nepaiva$(tm$ 7cesso dia A4 de abril de

A5

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