LEGGE N. 190/2012

DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE

DELLA CORRUZIONE E DELL’ILLEGALITA’

NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Torino, 10 Aprile 2013

La legge 190/2012 introduce degli strumenti per prevenire e reprimere i

fenomeni corruttivi all’interno della Pubblica amministrazione.

E’ entrata in vigore il 28/11/2012.

Il principio ispiratore della legge è senz’altro quello della “trasparenza”

dell’attività amministrativa, per contrastare i fenomeni di illegalità e di corruzione.

Trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti

l’organizzazione e tutta l’attività amministrativa.

Trasparenza che garantisce forme diffuse di controllo sull’utilizzo delle risorse

pubbliche e, pertanto, concorre ad attuare i principi di democrazia, di eguaglianza,

di imparzialità e di corretta amministrazione che sono alla base del nostro

Ordinamento.

Recepisce disposizioni emanate da Organismi internazionali:

- Art. 6 della Convenzione ONU contro la corruzione, adottata il 31/10/2003,

ratificata dall’Italia nel 2009;

- Art. 20 e 21 della Convenzione penale sulla corruzione, siglata a Strasburgo, in

ambito U.E., il 27/01/1999, ratificata nel 2012.

Le strategie di prevenzione e di contrasto alla corruzione derivano dall’azione

sinergica di tre soggetti:

A) Comitato interministeriale, costituito con D.P.C. 16/1/2013: deve elaborare le

Linee guida, gli indirizzi generali che serviranno anche per elaborare il Piano

nazionale anticorruzione;

B) Dipartimento della Funzione pubblica che opera come soggetto promotore

delle strategie di prevenzione e come coordinatore della loro attuazione: deve

elaborare il Piano nazionale anticorruzione che conterrà alcune indicazioni per

l’elaborazione dei Piani triennali di prevenzione da parte delle Amministrazioni;

C) Autorità nazionale anticorruzione individuata nella Commissione Indipendente

per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche -

C.I.V.I.T.: svolge funzioni di raccordo con le altre autorità ed esercita poteri di

vigilanza e controllo.

La Legge non contiene una definizione di “corruzione”.

La Circolare 1/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica individua il concetto di

corruzione come comprensivo di tutte le situazioni in cui, nel corso dell’attività

amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui

affidato al fine di ottenere vantaggi privati.

Concetto più ampio della fattispecie prevista dal Codice penale che si individua ogni

qualvolta si rilevi un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini

privati delle funzioni attribuite.

I DESTINATARI DELLE NORME

I destinatari delle norme contenute nella Legge 190/2012 sono tutte le

Pubbliche amministrazioni previste dall’Art. 1, comma 2, del D.Lgs

30/03/2001 N. 165 e, quindi, le Amministrazioni centrali ma anche le

Regioni e gli Enti locali.

IL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE

Art. 1, comma 7: l’Organo di indirizzo politico dell’Ente deve

individuare tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in

servizio, il Responsabile della prevenzione della corruzione.

L’ “Organo di indirizzo politico” secondo l’ANCI va individuato nel

Sindaco (nel Ministro per i Ministeri).

Negli Enti locali il Responsabile è individuato nel Segretario comunale,

salvo diversa e motivata determinazione.

Circolare N. 1/2013 del Dipartimento della funzione pubblica: il

Responsabile non deve essere visto dai colleghi come un “persecutore”; i

rapporti debbano essere improntati alla massima collaborazione.

La Legge non prevede un termine per la nomina.

La Circolare indica che “le amministrazioni debbono provvedere

tempestivamente”.

Anche l’ANCI si è espressa in questi termini.

La designazione deve essere comunicata alla C.I.V.I.T.

La legge non individua la durata dell’incarico,

Si ritiene che la durata della designazione debba essere pari alla

durata dell’incarico dirigenziale.

I rilevanti compiti e le notevoli responsabilità del Responsabile della

prevenzione della corruzione potranno essere remunerati, a seguito di

valutazione positiva dell’attività, nell’ambito delle norme legislative e

contrattuali vigenti.

L’Amministrazione deve assicurare lo svolgimento di adeguati percorsi

formativi e di aggiornamento anche dopo la nomina.

E’ esclusa la possibilità di nominare più di un Responsabile nell’ambito

della stessa amministrazione.

Per gli Enti di maggiore dimensione è possibile individuare, dei Referenti

operanti nelle diverse strutture dell’Ente.

Gli Enti dovranno assicurare al Responsabile della prevenzione della

corruzione un adeguato supporto

FUNZIONI COMPITI E RESPONSABILITA’ DEL RESPONSABILE

DELLA PREVENZIONE

Il Responsabile è infatti chiamato a svolgere le seguenti attività:

1) Elaborare la proposta di Piano triennale di prevenzione che deve

essere adottato dall’Organo di indirizzo politico entro il 31 Gennaio di ogni

anno;

2) Definire procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti

destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione;

3) Verificare l’efficace attuazione del Piano e la sua idoneità;

4) Proporre modifiche al Piano in caso di accertamento di significative

violazioni o di mutamenti dell’organizzazione o nell’amministrazione;

5) Verificare l’effettiva rotazione degli incarichi negli Uffici preposti

allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che

siano commessi reati di corruzione;

6) Individuare il personale da inserire nei percorsi di formazione sui

temi dell’etica e della legalità.

Considerata la natura ed il livello dell’attività svolta, il Responsabile della

prevenzione riferisce all’Autorità di indirizzo politico-amministrativo che lo ha

nominato, ossia al Sindaco (o al Ministro).

- Nel caso riscontri fatti che possono presentare una rilevanza disciplinare, deve

riferirne al Dirigente preposto al settore;

- Nel caso riscontri fatti suscettibili di dar luogo a responsabilità amministrativa

deve presentare tempestiva denuncia alla Procura della Corte dei conti per

eventuali iniziative in ordine all’accertamento del danno erariale;

- Nel caso in cui riscontri fatti che rappresentano notizie di reato, deve presentare

denuncia alla Procura della Repubblica o ad un Ufficio di Polizia giudiziaria.

La Legge prevede rilevanti responsabilità per il Responsabile in caso di

inadempimento.

Il comma 8, dell’Art. 1 configura una responsabilità dirigenziale:

- In caso di mancata predisposizione del Piano;

- In caso di mancata adozione delle procedure per la selezione e la

formazione dei dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente

esposti alla corruzione.

Nell’ipotesi in cui all’interno dell’Amministrazione sia commesso un

reato di corruzione, accertato con sentenza passata in giudicato, il

Responsabile della prevenzione risponde ai sensi dell’Art. 21 del DL

30/03/2001 N. 165 nonché sul piano disciplinare, oltre che per il danno

erariale e all’immagine della Pubblica amministrazione, salvo che provi

tutte le seguenti circostanze:

- Di avere predisposto in modo corretto il Piano triennale di prevenzione

verificando l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici a maggior

rischio corruttivo e individuando il personale da inserire nei programmi di

formazione;

- Di avere vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del Piano.

La sanzione disciplinare prevede la sospensione dal servizio con

privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di

sei mesi.

E inoltre individuata un’ulteriore fattispecie di illecito disciplinare per

“omesso controllo” in caso di ripetute violazioni del Piano.

IL PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE

Il Responsabile della prevenzione deve elaborare la proposta di Piano

triennale di prevenzione della corruzione che deve essere adottato

dall’Organo di indirizzo politico di ciascuna amministrazione entro il 31

Gennaio di ogni anno.

In fase di prima applicazione tale termine è stato differito al 31 Marzo 2013.

Quanto alla tempistica relativa all’adozione del Piano da parte degli Enti

locali, il comma 60 dell’Art. 1 della L. 190/2012 ha demandato a specifiche

intese, da adottarsi entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della

Legge, in sede di Conferenza unificata, la definizione degli adempimenti,

con l’indicazione dei relativi termini.

Nelle more di tempo l’ANCI suggerisce alle Amministrazioni, in via

prudenziale, di avviare il lavoro per la definizione delle prime misure in

materia di prevenzione alla corruzione.

Il Prefetto, su richiesta, fornisce il necessario supporto tecnico ed

informativo agli Enti locali.

Per quanto riguarda l’iter procedurale, la Legge stabilisce che il

Piano triennale deve essere redatto secondo le indicazioni contenute

nel Piano nazionale anticorruzione.

Ad oggi il Piano nazionale non è ancora stato predisposto.

Sono solo state adottate le Linee di indirizzo da parte del Comitato

interministeriale che individuano i contenuti minimi dei Piani triennali.

Ai sensi del comma 9 dell’Art. 1 della Legge 190/2012 il Piano deve

rispondere alle seguenti esigenze:

A) Individuare le attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio

di corruzione, anche raccogliendo le proposte dei dirigenti, vengono citati,

in particolare, i seguenti procedimenti:

- Autorizzazioni e concessioni;

- Scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi;

- Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili

finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque

genere a persone ed enti pubblici e privati;

- Concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e

progressioni di carriera.

B) Prevedere per i procedimenti sopra citati, meccanismi di formazione,

attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di

corruzione;

C) Prevedere, con particolare riguardo ai citati procedimenti, obblighi di

informazione nei confronti del Responsabile della prevenzione della

corruzione;

D) Monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai

regolamenti, per la conclusione dei procedimenti;

E) Monitorare i rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la

stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di

autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di

qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o

affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci ed i dipendenti

degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell’Amministrazione;

F) Individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli

previsti da disposizioni di legge.

Ciascuna Amministrazione potrà fare riferimento ai contenuti minimi

definiti nelle Linee guida, recependoli ed adattandoli alle proprie

caratteristiche organizzative e coerentemente con le proprie specificità.

La Circolare N. 1/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica

sottolinea il collegamento che dovrà sussistere tra il Piano triennale di

prevenzione della corruzione ed il Programma triennale per la

trasparenza che le Pubbliche amministrazioni debbono adottare ai sensi

dell’Art. 11 del D. Lgs. 150/2009.

E’ necessario che si stabilisca un raccordo in termini organizzativi tra il

Responsabile della trasparenza ed il Responsabile della prevenzione.

PUBBLICITA’ E TRASPARENZA

DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

Entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge (Maggio 2013) con

uno o più Decreti del Ministro per la Pubblica amministrazione saranno

individuate le informazioni rilevanti per:

- La pubblicazione nei siti web della Pubblica amministrazione delle

informazioni relative a procedimenti amministrativi, Bilanci e Conti consuntivi,

costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi

erogati ai cittadini;

- Pubblicità con riferimento ai procedimenti di autorizzazione e

concessione, scelta del contraente per l’affidamento di lavori servizi e

forniture, concessione sussidi, contributi, concorsi e prove selettive;

- Indicazione di un indirizzo P.E.C.;

- Obbligo di rendere accessibile in ogni momento agli interessati, tramite

strumenti di identificazione informatica, le informazioni relative ai

provvedimenti ed ai procedimenti amministrativi che li riguardano,

comprese quelle relative allo stato della procedura ed ai tempi dell’Ufficio

competente in ogni singola fase.

PARALLELISMI CON IL SISTEMA PREVISTO

DAL D.LGS 231/2001

La Legge 190/2012 introduce un sistema di allocazione delle

responsabilità per alcuni versi analogo a quello della responsabilità delle

persone giuridiche previsto dal D.Lgs.231 del 2001.

Con la nuova disciplina anticorruzione, anche nel settore pubblico – come

in quello privato – diventa esenziale prevenire la cosiddetta colpa di

organizzazione (irresponsabilità organizzata).

Si ha colpa di organizzazione in presenza di un’organizzazione pubblica

organizzata confusamente, gestita in modo inefficiente, non

responsabile e non responsabilizzata.

Nel sistema delineato con il D.Lgs. 231 si delinea il seguente sistema: il

soggetto apicale commette il reato e anche l’Ente – al ricorrere di

alcune condizioni – ne risponde.

Il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità è la colpa di

organizzazione, quale espressione di scelte di politica aziendale errate o

quantomeno avventate.

In forza del rapporto di immedesimazione organica che lega i soggetti

apicali alla persona giuridica, il reato da loro commesso è qualificabile

come “proprio” della persona giuridica.

Fino alla legge 190 del 2012 da tale sistema di responsabilità erano esenti

gli Enti pubblici non economici.

La Legge 190/2012 ha introdotto un meccanismo di allocazione della

responsabilità analogo – seppur diverso – rispetto a quello del D.Lgs

231/2001

Il tutto parte dalla nomina, nell’ambito della pubblica amministrazione, del

Responsabile della prevenzione della corruzione. Tale soggetto, come abbiamo

visto, deve adempiere numerosi compiti.

Ebbene, in caso di perpetrazione di un reato di corruzione accertato con

sentenza passata in giudicato, risponde il responsabile anticorruzione.

Anche in questo caso il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità è

la colpa di organizzazione.

Esiste, quindi, una certa analogia con quanto previsto dal D.Lgs 231 che, in

caso di commissione del reato da parte del soggetto apicale prevede anch’essa

una estensione della responsabilità.

Indubbiamente tra le due forme di responsabilità esistono differenze

significative:

- E’ diverso il Giudice: lì il giudice penale, qui la Corte dei conti;

- E’ diversa la natura dell’illecito: lì penale qui erariale e disciplinare;

- E’ diverso il titolo di responsabilità: lì il dolo in ragione della natura

tipicamente dolosa dei reati corruttivi qui tipicamente la colpa;

- Soprattutto è differente il destinatario della responsabilità da colpa di

organizzazione: nella 231/2001 è l’Ente nella 190/2012 è una persona: il

Responsabile della prevenzione, ossia tipicamente il Segretario comunale.

In dottrina, infatti, ci si domanda se sia stato corretto concentrare tutta la

responsabilità prevista dalla norma su tale soggetto.

I CONTROLLO DEL REVISORE DEI CONTI

- Verifica della corretta nomina del Responsabile della

prevenzione (da parte del Sindaco);

- Verifica dell’adozione del Piano triennale di prevenzione

della corruzione (da parte della Giunta);

- Verifica degli obblighi in tema di pubblicità dell’attività

amministrativa.