No. 200901

第14屆

東協高峰會之觀察

中華台北A P E C研究中心 編印

2 0 0 9年 �月

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∼序 言∼

東協成立於19��年，10個成員概為發展程度不一的開發中經濟體，�0餘

年來，東協成員希望團結一致，共同致力於經濟發展，並發揮區域影響力，成

為受到強權注目的區域國家集團。2009年2月2�日到�月1日在泰國度假勝地華

欣舉辦的第1�屆東協高峰會，即是在此期待下召開，會中昭示東協進一步整合

的路徑圖，並力圖協調共同應對當前金融與經濟危機，雖然會議成果並未臻完

滿，但也獲致若干進展。

可預見的是，此次峰會將決定未來東協走向，並對亞太區域政經情勢，

尤其是區域整合趨勢，乃至APEC之發展，均將產生一定程度之影響。

中華台北APEC研究中心針對此次峰會，特別邀集專家學者與相關主管部

會成員，進行座談討論，並彙整各方觀點，撰擬政策報告，以供各界參考。未

來本中心亦將針對影響區域政經發展之重要議題，不定期舉辦座談，發行政策

議題報告，以分享研究心得，也希望各界同仁朋友，不吝提供指正意見，以精

進研究成果，對社會付出貢獻。

2

∼摘 要∼

2009年2月2�日到�月1日在泰國華欣舉辦的第1�屆東協高峰會，發表《東

協共同體2009~201�年路線圖宣言》等文件，昭示東協進一步整合路徑圖，對

當前東協區域如何力抗經濟危機，促進人權發展，乃至兩岸關係均有討論或進

行表態，短期內，東協走向與區域政經情勢，均將受到影響。

壹、第14屆東協高峰會之內容與成果

一、宣示建構東協共同體；

二、 因應經濟與金融危機：最重要者為峰會前，東協與中日韓等1�國財

長聯席會議，決議將外匯儲備基金增至1,200億美元。

三、社會文化發展；

四、糧食安全；

五、能源安全；

六、貨物、投資、服務之相關規範；

七、自由貿易區協定（與紐澳）；

八、人權等其他議題。

貳、第14屆東協高峰會對區域政治經濟之影響

一、東協仍為區域經濟整合之推手

目前東協形成以「東協共同體」為核心，以東協和中、日、韓、俄、

澳、印多個「10+1」機制為第一外圍，以東協加中、日、韓（「10+�」）為

第二外圍，以東亞峰會（「10+�」+澳、紐、印）為第三外圍，建立起「同心

圓」戰略，希望穩居操控東亞合作方向之地位，該整合進程正在塑造亞太區域

合作新秩序，引起強權關注，尤其依據「清邁倡議」建立之換匯機制與外匯儲

備基金，其能否發展為「亞洲貨幣基金」，將對區域經濟與政治產生極大影響

力，然東協成員的脆弱性為區域整合之最大阻礙。

二、東協仍難擺脫大國陰影

美國希望推動「亞太主義」以抵銷「東亞主義」發展，若美國無法參與

東亞高峰會，將影響力灌注到東協內，可能會對APEC注入更多新活力，或推

�

動「亞洲自由貿易區」，削弱其他區域強權之競爭優勢。其次，東協經濟多仰

賴出口，大國經濟狀況立即影響東協，使東協必須與全球及區域大國合作，東

協「10+1」或「10+�」等整合途徑，也可能反變為「1+10」或「�+10」之態

勢。

三、東協與紐澳簽訂FTA具積極意義

東協峰會期間與紐澳簽署之自由貿易協定，為亞洲類似貿易協議最大規

模者之一，該協定可為亞洲或亞太地區的經濟整合，奠定更佳基礎。

四、東協首度對兩岸關係表態

東協輪值主席、泰國總理艾比希（Abhisit Vejjajiva）與東協秘書長素林均

（Surin Pitsuwan）對兩岸關係發展表歡迎，東協希望兩岸相處方式達某程度

後，考慮與台灣交往，此為東協首次正面回應兩岸關係，亦見東協態度仍謹

慎。

參、第14屆東協高峰會對APEC之影響

東協組織成員中有�國為APEC會員，約占三分之一，東協峰會重大議題

出現在APEC的機率相當高，惟是否可能在APEC內發出「單一聲音」，成為

主要次級團體，殊為重點。總言之，此次峰會對APEC可能影響議題包括：

一、亞太自由貿易區(FTAAP)之進程與發展

東協峰會昭示朝共同體目標邁進後，對FTAAP、日本提議之「東亞全

面經濟夥伴關係」（CEPEA）和「東亞經濟合作暨發展組織」（East Asian

OECD）的看法，產生刺激作用，且美方持續進行「跨太平洋經濟戰略夥伴協

議」（TPP）之談判，並積極審議與韓國等國簽署之FTA，未來極可能雙邊與

多邊並行，以「先有成果者先行」方式推動區域經濟整合。

二、東協貿易、服務、投資自由化對APEC之影響

東協已同意在2010年前，加速在橡膠製品、空運、農產品等部門優先進

行整合，希望到201�年建立類似歐盟之「單一市場」，該方向與APEC追求的

貿易自由化、便捷化目標一致，料將對APEC產生激勵作用。

�

三、糧食安全

去年糧食供需失衡，糧食價格漲跌劇烈，係東協峰會討論糧食安全議題

之主因，APEC也持續關注該議題，雙方應有開展戰略合作之空間。

肆、展望與未來思考方向

一、 外匯儲備基金蔚為主流：「清邁倡議」多邊化發展反映了多邊換匯

機制與外匯儲備基金在因應金融危機之重要性，如何構思加入該主

流中，殊為嚴肅議題。

二、 東協與他國洽簽FTA之經驗參考：東協與「中」、日、韓洽簽FTA的

過程，對台灣洽簽類似協議極具參考價值。

三、洽簽ECFA與「台灣-東協FTA」同步並進。

四、糧食安全為台灣與東協建構合作關係之重要領域。

五、推動民間互動為台灣與東協關係扎根。

�

第14屆東協高峰會之觀察

2009年2月2�日到�月1日在泰國度假勝地華欣舉辦的第1�屆東協高峰會，係

《東協憲章》通過後的首次峰會，會中除昭示東協進一步整合的路徑

圖之外，也對當前東協區域如何力抗經濟危機，以及如何促進東協區域人權發

展，進行相關討論與安排，甚至在峰會後記者會中，東協輪值主席泰國總理艾

比希（Abhisit Vejjajiva）與秘書長素林（Surin Pitsuwan）也對兩岸情勢發表簡

短意見。可以預見的是，此次峰會將影響未來一年東協走向，對亞太區域政經

情勢，尤其是區域整合趨勢，乃至APEC之發展，均將產生一定程度之影響。

因此，中華台北APEC研究中心特邀集專家學者與相關主管部會成員，針對此

次峰會之主題、內容與政策意涵，進行座談討論，以期深入認識區域情勢發

展。本中心並彙整相關討論內容，撰擬政策報告，以供各界參考。

第14屆東協高峰會之內容與成果

一、特點：

此次峰會之特點在於：

（一） 每年二次峰會：此次為東協峰會首度採兩階段舉行，「東協加

三」會議並未在此次峰會舉行，而是和東亞高峰會於�月10日至12

日舉行，每年兩次峰會若形成慣例，將使東協內部情況受更大檢

驗。

（二） 宣示共同體目標：峰會發表《東協共同體2009~201�年路線圖宣

言》、《東協政治安全共同體藍圖》、《東協社會與文化共同體

藍圖》、《東協石油能源安全協定》等文件，宣示要實現201�年

成立東協共同體之目標。

（三） 因應經濟危機為主軸：此次峰會更加重視區域經濟合作，重申反

對保護主義，重建金融市場信心等，然在人權等其他議題上，進

展有限，反映了東協成員的根本爭議，對兩岸關係發展雖有著

墨，惟亦不多。

�

二、主要成果：

此次峰會最重要的方向，係昭示了在「東協憲章」的架構下，向共同體

的目標前進。其具體成果如下：

（一） 建構東協共同體：峰會通過之《「東協人民的東協憲章」主席聲

明》針對東協憲章、建立區域靈活性、建立東協共同體（含政治

安全、經濟、社會文化等方面）做出承諾，希望在201�年實現成

立共同體之目標。《東協政治安全共同體藍圖》則強調要加強既

有爭端解決機制，強化打擊海盜、恐怖份子、網路犯罪之能力，

並推動民主，加強政府治理。各領導人也宣示要推動綜合性安

全，針對天然災害、大規模傳染性疾病等非傳統安全威脅，強化

合作，並與公民社會組織（INGO）對話。

（二） 因應經濟與金融危機：面對當前經濟危機，各領導人一致同意採

取果決措施，重建金融市場信心與穩定，促進區域永續發展；重

申支持推進杜哈回合談判，反對貿易保護主義與新貿易壁壘，要

確保貨物、服務、投資和人力資源的自由流動；而且要加速落實

「清邁倡議」，努力促進東協主導的「10+1」、「10+�」與東亞

峰會等機制在金融領域合作，並同意國際貨幣基金、世界銀行與

「20國集團」（G20）等合作，但領袖們也呼籲儘快對國際金融體

制嚴肅改革，以建立普遍、公正和全面的國際金融新秩序。在長

程目標上，東協希望能籌組類似歐盟之單一市場，然其主要目標

是掃除貿易壁壘，暫不考慮採行共同貨幣。

然這些宣示中，真正成果是在峰會前，東協與中日韓等1�國

財長在普吉島召開聯席會議，專門討論解決金融海嘯，將外匯儲

備基金擴增1,200億美元。

關於反對保護主義的崛起或蔓延，成效有限，例如馬來西

亞總理巴達威曾受媒體訪問表示，馬國「愛用國貨」活動並未不

妥，印尼也考慮跟進，新加坡總理李顯龍警告，若會員國不願承

諾開放經濟，創立經濟共同體的目標恐會落空。

（三） 社會文化發展：東協成員文化歧異程度高，如何尋求團結與共

識，建立東協「認同」，以及縮短成員國差距，仍是重要目標。

此次峰會中，東協領導人專門與來自各成員國青少年代表舉行會

議，以提倡「東協認同」（ASEAN identity）或「東協人」的理

�

念。強調尊重東協國家不同文化、語言、民族和宗教，提倡在多

樣性中的共同價值觀。

（四） 糧食安全：東協領導人強調要加強合作，禁止糧食非法貿易，

確保糧食生產與供應安全。他們承諾將糧食安全作為永久性

和優先考慮議題，建立「東協整合糧食安全框架」（A I F S

Framework），並制訂為期�年（2009~201�）的「東協地區糧食安

全戰略行動計劃」（SPA-FS），包括研議建立「東亞（東協和中

日韓）緊急大米儲備庫計畫」（EAERR Project）的可能性。

（五） 能源安全：東協成員國相關部長就應對能源危機簽署《東協石油

安全協定》（ASEAN Petroleum Security Agreement），鼓勵成員國

加強石油開採合作，積極參與和相關國際機構的磋商機制，實行

石油供應來源和替代能源的多樣化。協定並建議成員國之間成立

「緊急反應機制」（CERM），在石油短缺時，協調採取降低國內

需求之短期措施。

（六） 貨物、投資、服務之相關規範：2月2�日，東協經濟部長會議簽

署旨在加快東協經濟整合進程的�項經濟合作文件，包括《東協

貨物貿易協定》（ATIGA）、《東協全面投資協定》（ACIA）以

及進一步落實東協服務貿易的《框架協定》（AFAS）、《對於

大米和糖提供考慮下泰國和印尼關於糖的諒解備忘錄》、《東協

關於開業醫師相互承認安排》、《東協關於開業牙醫相互承認安

排》、《東協關於會計服務相互承認安排框架》（ASEAN Mutual

Recognition Arrangement Framework on Accountancy Services）等，

該等文件可漸進式累積區域整合成果，為東協在201�年實現貨

物、服務、投資和熟練工人自由流動的東協經濟共同體目標奠定

重要基礎。

（七） 自由貿易區協定：2月2�日，峰會期間，東協與澳洲、紐西蘭簽訂

《建立東協與澳、紐自由貿易區協定》（Agreement Establishing

the ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area, AANZFTA），

也和韓國簽署《東協與韓國間關於全面經濟合作框架協定下貨物

貿易協定泰國各造進入的議定書》（Protocol on the Accession of the

Kingdom of Thailand among the Parties to the Agreement on Trade in

Goods under the Framework Agreement on Comprehensive Economic

�

Cooperation between ASEAN and Korea），前者將形成一個人口近

�億、國內生產總值超過2.�兆美元的自由貿易區，後者則可為東協

與中、日、韓三組「10+1」貿易自由化進程提供範例與奠基石，

該趨勢將影響東亞區域整合之進展。

（八） 人權：東協外長在此次峰會中舉行非正式會議，討論成立《東協

憲章》高級別法律專家小組、東協地區防務合作、災害管理以及

難民和移民等問題，原則上同意於2009年底第1�屆東協峰會中，

關懷東協人權的正式機構應正式運作，然分歧意見仍存在，其成

效不容樂觀。此外，羅興亞（Rohingya）船民事件引發的爭議，加

上緬甸與柬埔寨拒絕與受邀民主人士對話，都為東協之人權議題

進展蒙上陰影。

（九） 其他：東協領袖也公布《東協達成千禧年發展目標的聯合聲

明》，希望在經濟成長、社會發展與環境永續間取得平衡，此

外，領袖們認可「第二階段東協整合方案工作計畫」（2nd Initiative

for ASEAN Integration (IAI) Work Plan），目標是縮短東協發展較

好國家與柬埔寨、寮國、緬甸和越南之間的發展差距，以配合東

協經濟共同體與東協社會文化共同體的建立。

第14屆東協高峰會對區域政治經濟之影響

第1�屆東協高峰會對區域政治經濟之影響如下：

一、東協仍為區域經濟整合之推手

（一）東協希望穩居操控東亞合作方向之地位

隨著區域強權崛起，與美國主導局面產生競爭關係，對東協擁抱的區域

主義帶來挑戰，加速區域整合是東協避免在政治和經濟上被邊緣化的利器。在

200�年首屆東亞峰會中，東協用三項標準（必須是東協的對話夥伴、必須加入

《東南亞友好合作條約》[Treaty of Amity and Cooperation]及與東協有實質性關

係）選定與會國家，使其成為東亞合作的主導者。

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此次峰會將成立東協共同體的期限從2020年提前到201�年，更顯示東協

各國領袖對東協整合存有若干迫切感。目前，東協已形成以「東協共同體」

為核心，以東協分別與中、日、韓、俄、澳、印多個「10+1」機制為第一外

圍，以東協加中、日、韓（「10+�」）為第二外圍，以東亞峰會（「10+�」+

澳、紐、印）為第三外圍的「同心圓」戰略。該戰略框架可能是未來東亞共同

體的藍圖，此意味東協希望穩居操控東亞合作方向的地位。

此外，東協輪值主席泰國首相艾比希被英國首相布朗（Gordon Brown）

邀請出席G20峰會，亦可證明東協之重要性不容忽視。

（二）東協正塑造亞太區域合作新秩序

在某種程度上，東協整合進程正在塑造亞太區域合作的新秩序，特別是

《東協憲章》通過後，已成為具國際法人資格的國際組織，故俄羅斯、印度均

簽署《東南亞友好合作條約》，美國也在考慮中，至少已在作政策評估，此顯

示東協區域整合之影響已引起強權關注。在東協整合過程中，最具成效且最值

得關注之處在於根據「清邁倡議」建立起的換匯機制與外匯儲備基金，其是否

具有潛力發展成為「亞洲貨幣基金」，將對區域經濟與政治產生極大影響力。

（三）東協成員的脆弱性方為區域整合之危機

東協宣示建立以政治安全、經濟、社會文化共同體三大支柱的「東協共

同體」中，與歐盟（EU）不盡相同，僅經濟與社會文化方面有完成期限，但

政治安全方面卻無，該共同體能否如期完成，仍待觀察。此外，此次峰會原預

定於去年底舉辦，因泰國政局動盪，延宕迄今年2月底舉行，此皆顯示東協成

員之脆弱性，各成員勢必關注本國內政甚於區域整合。

整體上，東協整合雖面臨諸多曲折和艱難，然其似為必然趨勢，也有利

於區域合作的外溢，故區域各國在各自考量下，都適時把握機會落實區域各國

與東協在未來進程中的共贏情境。

二、東協仍難擺脫大國陰影：

（一）東協仍仰賴大國協助恢復經濟成長動力

東協係由發展程度不等的開發中國家組成，在推動區域整合過程中，仍

無法擺脫大國之陰影。且東協經濟發展多仰賴出口，大國經濟狀況也立即影

響東協，使東協必須與全球及區域大國合作。東協與中、日、韓等1�國財長

曾討論將外匯儲備基金由�00億擴增至1,200億美元，以拯救亞洲金融危機，

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其中額外新增�00億美元由中、日、韓三國承擔�0%，因此，東協「10+1」或

「10+�」等整合途徑，也可能反變為「1+10」或「�+10」，至少在金融領域

上已呈現「�+10」的態勢。

（二）美國對東亞政策恐將左右東亞整合方向

美國一向希望推動「亞太主義」以抵銷「東亞主義」的發展，來維持其

區域影響力。從美國國務卿希拉蕊近期訪問亞洲之動作來觀察，美國可能透過

簽署《東南亞友好合作條約》，取得參加東亞高峰會之資格，來打入東協集團

之中，以作為東亞區域合作的「促進者」、「參與者」來影響東亞主義發展，

惟該途徑可能迫其面對緬甸、寮國與柬埔寨的杯葛；若該途徑無法達成，美

國可能注入更多新活力在APEC，或推動美國加上東協十國、日本、中共、南

韓、印度、澳洲和紐西蘭等1�國組成的「亞洲自由貿易區」，使其發展為類似

OECD的協調性組織，以削弱中共在「10+�」自由貿易區的潛在優勢。

三、東協與紐澳簽訂FTA具積極意義

東協峰會期間與紐澳簽署之自由貿易協定，為亞洲類似貿易協議最大規

模者之一，協定涵蓋商品與關稅等範圍，比東協與中國大陸、日本與南韓等貿

易協議更廣，至少可使該地區獲益��0億美元。由於紐澳已有「東亞高峰會」

之成員資格，該協定可為亞洲或亞太地區的經濟整合，奠定更佳基礎。

四、東協首度對兩岸關係表態

東協輪值主席、泰國總理艾比希在�月1日記者會中表示，亞洲地區中愈

來愈多國家或經濟體展開更廣泛合作的可能性，任何自由化、增進貿易的發

展，「我們表示歡迎。」東協秘書長素林亦指出，東協會員國注意到海峽兩岸

正面的發展，中共展現改善兩岸關係的熱烈興趣，對台灣領導人而言，「我想

也有相互同樣的期望」。他進一步強調，如兩岸達成協議，「我們只會看到增

長」，「海峽兩岸需達某種相處方式，東協才會考慮與台灣交往」，此為東協

首次正面回應兩岸關係，惟亦可見東協對兩岸維持謹慎的角色不變。

第14屆東協高峰會對APEC之影響

東協組織成員目前有�國為APEC會員，約占三分之一，東協峰會重大議

題出現在APEC的機率相當高，因此，此次峰會可能影響APEC的議題包括：

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一、亞太自由貿易區（FTAAP）之進程與發展

鑑於東協自由貿易區（AFTA）的實踐並不十分理想，美國提倡的FTAAP

曾被視為東亞經濟整合的替代道路之一，目前APEC宣示將繼續加強與深入

研究FTAAP，對不同層次的雙邊與多邊FTA進行連結、整併與擴大（docking,

merging and enlarging）等，但大部分東亞民眾認為FTAAP係美國反制東亞區

域主義的策略之ㄧ，故前景亦未明朗。然在此次東協峰會昭示朝共同體目標

邁進之後，對FTAAP或日本經濟產業省提出建立「東亞全面經濟夥伴關係」

（Comprehensive Economic Partnership in East Asia, CEPEA）和「東亞的經濟合

作暨發展組織」（East Asian OECD）的看法，再度產生一些刺激作用。目前

美國歐巴馬政府仍繼續進行「跨太平洋經濟戰略夥伴協議」（TPP）之談判，

並繼續審議與韓國等國簽署之自由貿易協定，顯示未來極可能在雙邊與多邊並

行的方式下，以「先有成果者先行」（first-come, first-go）為基礎，推動區域

經濟整合。

二、東協在亞太經合會中發出「單一聲音」的可能

儘管仍有高度不確定性，但東協峰會宣示建構共同體之目標，是否可

能在APEC之內發出「單一聲音」，成為APEC中的次級團體，殊為重點。不

過，東協成員中仍有柬埔寨、寮國與緬甸尚未加入APEC，美國也尚未簽署

《東南亞友好條約》，雙方的互動將決定東協在APEC內之動向。

三、東協貿易、服務、投資自由化對APEC之影響

東協已同意在2010年以前，加速在橡膠製品、空運、農產品、汽車、電子

商務、電機、漁業、健保、紡品和成衣、觀光業和木製品等部門取消保護關稅

和進口稅，優先進行整合，希望到201�年建成類似歐盟之「單一市場」。若一

切照計劃進行，東協區域內商品、服務及投資的自由往來幅度將有所提升，各

成員國企業進入他國市場將可享國民待遇，技術勞工與專業資格認證也將促進

勞工移動與跨境執業，區域內人民將享受更高福祉。此與APEC追求的貿易自

由化、便捷化目標是一致的，估計東協的發展將對APEC產生一定程度的激勵

作用。

四、糧食安全

此次東協峰會討論到糧食安全議題，係因去年糧食供需失衡，糧食價

格漲跌劇烈，曾有部分東協成員提出成立類似OPEC的「稻米卡特爾」（rice

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cartel）之構想，以資因應。APEC也注意到糧食安全議題，199�年的「APEC

糧食體系」（AFS）再度被提出討論，日前在紐西蘭召開的APEC企業諮詢委

員會（ABAC）會議中，認可一項糧食安全計畫的執行。因此，APEC與東協

在糧食安全議題開展戰略合作行動計畫，應有空間。

展望與未來思考方向

一、 實現東協共同體難度頗高：綜觀此次峰會，在經貿議題上略有進

展，但在應對金融危機方面的力道仍不夠，政治安全共同體建構短

期內尚無法期待，人權議題亦僅屬陪襯。加上東協各自為政，缺乏

領導性大國，極易受外在強權影響，實現東協共同體之目標殊為不

易。

二、 外匯儲備基金蔚為主流：此次峰會最值得關注者為「清邁倡議」的

多邊化發展，未來因應金融危機不能僅依靠個別國家的外匯存底，

透過多邊換匯機制與外匯儲備基金，形成金融方面的「集體安全制

度」，將是區域經濟發展的主流。「10+�」外匯儲備基金是否可能

發展成「亞洲貨幣基金」，已出現相關討論，若台灣被排除在外，

所受衝擊將極為嚴重。目前兩岸「江陳會」已論及換匯合作，由於

兩岸皆為亞銀成員，能否透過兩岸協商，在亞銀架構下與「10+�」

機制掛勾，是值得構思的方向。

三、 東協與他國洽簽FTA之經驗參考：東協與「中」、日、韓洽簽FTA的

過程當中，如何協商「早期收穫」（Early Harvest）條款或「原產地

原則」（ROO），對於台灣當前熱議的兩岸「經濟合作架構協議」

（ECFA）極具參考價值，我方可蒐集相關資料，以協助我方在兩岸

談判相關協議之能力建構。

四、 糧食安全為台灣可著力領域：未來農委會可以在APEC的農業技術合

作工作組（ATCWG）推動糧食安全議題相關計畫，透過該場域開啟

APEC與東協對話合作，必有助於東協建構更完整的糧食安全體系。

五、 推動民間互動為台灣與東協關係扎根：台灣過去的「南向政策」

存在局部偏頗心態，未來可思考是否仿效日本的「東協—日本中

心」，以卸任外交官透過民間團體之名義，協助東協在本地行銷，

增進人民之間關係，此外，台灣民眾與東協地區外籍配偶所生子

1�

女，對東南亞具有文化與血緣親近性，如善用該人力資源，必可為

台灣與東協關係加分。

六、 洽簽ECFA與「台灣—東協FTA」同步並進：面對區域經濟整合加速

進行之趨勢，我國作為主要貿易國家，如被排除在外，將產生被邊

緣化之危機。我國應同步規劃對大陸與東協洽簽自由貿易協定之談

判進程，並凝聚國內共識，以增進國家利益與國民福祉。