Caderno Novas Aliancas Orcamento Web

8/4/2019 Caderno Novas Aliancas Orcamento Web

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Carnos Novas Alanas_ Orntas para ncr m poltcas pblcas

1OramntoPblco


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Pa 1 > Entender o Legislativo2 Pa 1 > Entender o LegislativoPa 1 > Entender o Legislativo2

Comit Gestor

Adriano Guerra (Secretrio Executivo)Alcione RezendeBruno VilelaCarla FreitasEliziane LaraKarla NunesPaula Kimo

Coordenao executivaOficina de Imagens Comunicao e Educao

Aliana EstratgicaAgncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI)Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas GeraisFundao AVINAFundao ValeInstituto goraInstituto CaliandraInstituto C&AOficina de Imagens

ApoioAssembleia Legislativa de Minas Gerais /Comisso de Participao

Popular e Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criana e doAdolescenteMinistrio Pblico de Minas Gerais /Centro de Apoio Operacional s

Promotorias de Infncia e JuventudeEditora O Lutador


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Pa 1 > Entender o Legislativo 3

Lvro1_Oramnto Pblco

O74 Oramento pblico: orientaes para incidir em polticas pblicas /Texto Instituto Caliandra. 2.ed. Belo Horizonte : Oficina deImagens, 2009.68 p. ; (Coleo cadernos novas alianas; 1)

1. Oramento pblico. 2. Lei de Diretrizes Oramentrias.3. Polticas pblicas. I. Instituto Caliandra.

CDU: 336.14(81)

Realizao Programa Novas AlianasCoordenao do projeto Karla NunesSuperviso editorial Adriano GuerraEdio Rachel CostaTexto * Instituto Caliandra

Reviso Ana Virgnia Lima da SilvaProjeto grfico e diagramao Henrique CarvalhoTiragem 1.000 exemplaresImpresso O Lutador

2 edio Belo Horizonte, setembro de 2009.

Oficina de Imagens Comunicao e EducaoRua Salinas, 1.101, Santa Tereza, Belo Horizonte/MG CEP: 31015-365Telefone: (31) 3465-6800

[email protected]

* Os contedos deste caderno foram baseados nas publicaes Oramen-to Pblico, Legislativo e Comunicao Trs eixos estratgicos paraincidncia nas polticas pblicas (Programa Novas Alianas, 2007) eOramento Pblico ao seu Alcance (Inesc, Avina e Ford Foundation).

Carnos Novas Alanas_Orntas para ncr m poltcas pblcas

Ficha catalogrfica (catalogao-na-publicao)


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Pa 1 > entnr o Lgslatvo 5

Pode no parecer, mas o oramento pblicotem tudo a ver com o nosso dia-a-dia.

Grande parte dos recursos que o compevem do nosso bolso, direta ou indireta-mente. Quando compramos pezinhos ou

pagamos a conta de luz, por exemplo, repassamosuma parcela do que ganhamos para o governo, naforma de impostos indiretos, isto , taxas que estoembutidos no preo das mercadorias e das tarifas de

servios pblicos. H tambm impostos diretos,como o imposto de renda, pago por milhes de pes-soas quando recebem o salrio mensal ou quandoprestam servios para alguma empresa ou paraoutra pessoa. com o dinheiro que esperam receberde impostos, contribuies e taxas, que os governosestimam e definem seus gastos todos os anos, por

meio do chamado oramento pblico. nele queso decididas quais obras sero prioritrias, qualpromessa de campanha ser cumprida e qual reivin-dicao popular ser atendida. Por isso, entender ofuncionamento do oramento pblico importanteno apenas por razes econmicas, mas principal-mente por razes polticas e sociais.


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Pa 1 > O oramnto pblco6

MAIS DO QUE UM DOCUMENTO de receitas e despesas, o oramento

pblico um programa de trabalho, com metas e objetivos a seremalcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma estimativade arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que osservios e as obras em andamento tenham continuidade ao longo doano, de modo que no haja cortes repentinos nos programas.

Depois de uma ampla negociao, o oramento se transforma emum conjunto de documentos legais em que os governos (federal,estadual e municipal) deixam claro como pretendem gastar os

recursos arrecadados com impostos, contribuies sociais e outrasfontes de receita pagas pela populao.

Todo municpio tem seu oramento prprio; os Estados tm ooramento estadual; e em nvel federal h o oramento da Unio.A elaborao do oramento obrigatria. Todos os anos, os che-fes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente daRepblica) devem fazer a proposta de oramento e envi-la paradiscusso e votao pelo Legislativo. O resultado uma lei a Lei

Oramentria que autoriza o Executivo a gastar os recursos arre-cadados para manter a administrao, pagar os credores e fazerinvestimentos.

Nessa lei, so estimadas as receitas e fixadas as despesas para oano seguinte. Tambm so traados os programas de trabalho detodos os rgos e entidades da administrao pblica. Tudo aqui-lo que o governo poder gastar deve estar descrito na Lei Oramen-tria: salrio dos funcionrios pblicos; pagamento de dvidas,

12345678>O oramnto pblco

PASSO


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Pa 1 > O oramnto pblco 7

Regra para elara d rae

Os prncpos oramntros, scrtos na L 4.320, 1964, stablcm asrgras gras para a laborao o control o oramnto a Uno, os staos

os muncpos. Conha abaxo quas so ls:

l Aualdade: A L Oramntra tm um prazo vala, qu no Brasl um ano ou um xrcco fnancro, qu s nca m 1 janro s ncrram 31 zmbro. No ano sgunt, v ntrar m vgor uma nova L Ora-mntra;

l Eulr: As spsas fxaas vm corrsponr ao valor as rctas st-maas para trmnao ano;

l Eludade: A L Oramntra v contr apnas matra fnancra, sto, no po aborar nnhum assunto qu no stja rlaconao com a prv-so rctas com a fxao spsas para o ano sgunt;

l Legaldade: O oramnto anual prcsa s transformar m l para tr vala.Por sso, v obcr ao sgunt trmt lgal: o excutvo labora o Projto L Oramntra Anual acoro com a L drtrzs Oramntras(LdO) o Plano Pluranual (PPA) o nva para o Lgslatvo, qu scut, pro-p mnas vota o projto. dpos aprovao plo Lgslatvo, o projtortorna para sano o chf o excutvo publcao no dro Ofcal;

l Puldade: Como o prpro nom z, o oramnto pblco por sso prc-sa sr amplamnt vulgao para prmtr qu qualqur cao ou casaba como so mprgaos os rcursos. O govrno fral v faz-lo pormo o dro Ofcal a Uno (dOU). Os oramntos o dstrto Fral, osstaos as grans cas tambm vm sr publcaos nos rspctvosros ofcas. J m cas pqunas, qu no possuam jornal prpro ountrnt para assgurar a publca a l, l po sr afxao at na porta aprftura.

l Udade: Caa ca, stao ou a Uno tm um nco oramnto. d acorocom ssa rgra, a stmatva rctas a fxao spsas vm com-por um s conjunto ocumntos acontcr smultanamnt, ou sja, aarrcaao os gastos ocorrm ao msmo tmpo, ao longo um ano;

l Ueraldade: Toas as rctas spsas vm sr ncluas na LOramntra. Nnhuma prvso arrcaao ou gasto v sr ftapor fora o oramnto, qu tambm v contmplar toa qualqur nsttu-o pblca qu rcba ou qu grnc rcursos pblcos.


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penses e aposentadorias; programas sociais, como a construode escolas e postos de sade; construo de estradas etc. O que noestiver previsto no poder ser realizado.

Na diviso dos gastos, o governo deve ser capaz de conciliar osinteresses manifestados pela populao, que muitas vezes so con-flitantes. Algumas pessoas querem mais creches, outras desejamtransporte escolar perto de casa e posto de sade com mdico nosfinais de semana. Outras priorizam a criao de mais empregos ouo barateamento dos preos dos remdios.

Para garantir que suas demandas e propostas sejam contempladas,a sociedade deve ficar atenta s decises sobre a aplicao dosrecursos pblicos. Isso porque, ao elaborar o oramento, os gover-nantes realizam escolhas polticas, isto , definem as prioridadesde governo, que vo muito alm de questes sociais e que envol-vem grupos de interesse com os quais os governos tm compromis-sos dentro e fora do pas.

Nas prximas pginas veremos algumas caractersticas importan-tes que um oramento pblico bem planejado e bem executadodeve apresentar.

1.1 DistRibUio DEREnDA E jUstiA sociAL

O oramento pblico funciona comoredistribuidor de renda quando tirarecursos de vrios setores da sociedade eos aplica em outros, gerando desenvolvi-mento, criando empregos, combatendo apobreza e tornando o Pas menos injustosocialmente. Mas essa escolha polticadepende, e muito, da organizao e dapresso da sociedade, pois, em muitoscasos, a escolha contraria interesses degrupos e de setores poderosos.

Ao priorizar os gastos com o pagamen-to dos juros das dvidas interna e

PARA qUEm vAi o REcURso?Quano o govrno ralza o nvst-mnto pblco, l po faz-lo moo focalzao ou manra un-vrsal. No prmro caso, uma parclamaor os rcursos aplcaa mbnfco uma trmnaa parta soca; no sguno, toa apopulao potncalmnt bnf-caa. O gasto com ucao, porxmplo, unvrsal. Toas as ps-soas, rcas ou pobrs, pom tracsso ucao pblca. S aucao chga a toos os lugars s boa quala, sso j outrahstra, qu tambm po sr anal-saa plo oramnto.


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1.2 DEciso DEmocRAticA

Em um regime democrtico, nenhum governante pode, sozinho,decidir com o que gastar os recursos pblicos ou determinar oaumento de impostos para arrecadar mais e pr em prtica o planode governo divulgado em sua campanha eleitoral. Essas decisesdevem passar pelo Executivo e pelo Legislativo. S depois que o

oramento for aprovado pelos parlamentares e sancionado peloExecutivo que os rgos e asentidades da administraopblica podero aplicar osrecursos no que foi previsto.

O ciclo oramentrio inclui,ainda, vrios momentos abertos populao. Em alguns muni-

cpios, como Belo Horizonte(MG), Porto Alegre (RS) e JooPessoa (PB), j foram inclusiverealizadas experincias com ochamado oramento partici-pativo (Veja mais em Espaopara os Cidados).

1.3 tRAnsPARnciA E contRoLE sociAL

O oramento seja municipal, estadual ou federal pblico. Todasas pessoas podem e devem ter acesso aos seus nmeros e saber odestino do dinheiro que os governantes arrecadam. Esse dinheiropertence no a um grupo de pessoas, mas a todos ns.

Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar paraparticipar de sua elaborao, a populao pode e deve acompanharsua execuo (a aplicao dos recursos), evitando o descumpri-

EsPAo PARA os ciDADos_O oramnto partcpatvo gralmntacontc por mo assmblas, abrtas prcas, organzaas por barros rgs a ca. O objtvo abrr umcanal rto ngocao ntr caos govrno, ncntvano a mocraca par-

tcpatva. No h uma mtoologa nca,sno o mas comum a lo lga-os qu ro alogar com os rprsntan-ts a prftura sobr a vabla xcutar as obras aprovaas nas assm-blas, alm propor proras para afno os nvstmntos.

externa, o governo faz uma escolha poltica, que reduz os recursosque poderiam ser aplicados para garantir mais justia social. Omodelo de poltica econmica , portanto, uma escolha que geraimplicaes na capacidade dos governos de promover a distribui-

o de renda e a justia social.


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mento da Lei Oramentria, o desperdcio e o desvio de dinheiropblico. Isso , como vimos, o que chamamos de controle social.

1.4 tER foRA DE LEi

Nenhum governante pode aumentar despesas, gastar mais do queo previsto na Lei Oramentria ou criar novos impostos para opagamento de suas contas sem autorizao do Legislativo. Entre-tanto, apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo, ouseja, no obriga o governo a aplicar todos os recursos reservadospara uma obra, um programa ou uma atividade.

Se o oramento de sua cidade prev a aplicao de R$ 2 milhesna construo de um pronto-socorro, por exemplo, a prefeitura nopoder gastar R$ 2,1 milhes nessa obra. Contudo, poder aplicarapenas R$ 1 milho ou at mesmo no fazer o pronto-socorro. Issoporque o oramento pblico autoriza, mas no obriga a prefeituraa fazer tudo o que est determinado na Lei Oramentria, s nopode fazer aquilo que no est previsto.

Assim, incluir uma reivindicao nooramento de sua cidade no garan-tia de que a o sair do papel. Issotambm ocorre nos municpios, nosestados e no Pas. Por causa desse car-ter autorizativo, muitas vezes os che-fes do Poder Executivo (prefeitos,governadores e presidente) usam ooramento como moeda de troca,liberando verbas ou aprovando a exe-cuo de obras de interesse de verea-dores, deputados estaduais, deputa-dos federais e senadores, em troca deapoio aos projetos governamentais.

Como o oramnto autorzatvo, no

obrgatro, a prssopoltca por part asoca uma asformas s xgr ogovrno qu ralz osgastos prvstos com

as poltcas socas


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1.5 boA DivULGAo

O acesso informao um direi-to imprescindvel para a democra-

tizao do processo oramentrio,pois, caso tal acesso no ocorra,torna-se impossvel monitorar econtrolar os gastos pblicos (Vejamais em Garantido em lei).

As bases do oramento devem estardisponveis a toda a populao,inclusive na internet. Na Unio eem alguns estados esse processoj ocorre. Porm, muitos outrosestados e municpios ainda nodisponibilizam os dados do ora-mento na web, de modo que cida-dos e cidads possam ter fcilacesso aos gastos realizados pelogoverno.

Qualquer pessoa pode ter acessoaos dados oramentrios da Unio,do estado e do municpio. Quandoessas informaes no esto dispo-nveis na internet ou em outrolugar, preciso entrar em contatocom a Secretaria Estadual ou Muni-cipal de Planejamento (ou o rgoresponsvel pela elaborao dooramento) para se informar sobre amodalidade de consulta. Embora aLei de Responsabilidade Fiscal(LRF) garanta esse direito, muitasvezes necessrio fazer pressopoltica para se ter acesso s infor-maes necessrias participaoe ao controle social.

GARAntiDo Em LEi_A L Rsponsabla Fscal(LRF), aprovaa m 2000, um cgo conuta para os amnstraorspblcos toos os pors sf-

ras govrno. entr outras trm-nas, a LRF stablc crtros transparnca para os gastos pblcos.Conha abaxo a ntgra o trcho:Art. 48. So nstrumntos transpa-

rnca a gsto fscal, aos quas sraa ampla vulgao, nclusv mmos ltrncos acsso pblco:os planos, oramntos ls rtr-zs oramntras; as prstas

contas o rspctvo parcr prvo; oRlatro Rsumo a excuo Ora-mntra o Rlatro Gsto Fs-cal; as vrss smplfcaas sssocumntos.Pargrafo nco. A transparnca srassguraa tambm mant ncnt-vo partcpao popular ralzao auncas pblcas, urant osprocssos laborao scus-

so os planos, l rtrzs ora-mntras oramntos.Alm sso, a LRF fxa lmts paraspsas com pssoal para a vapblca alm probr a crao spsas urao contnuaa(mas os anos) sm qu hajauma font sgura rctas.A LRF Tambm srv como rspalojurco ao molo conmco vgnt

no Pas h mas z anos. Suconto rgo ao ajust as con-tas caa nt govrnamntal, ousja, vsa garantr qu a conta ntrrcta spsa fch moofavorvl ao pagamnto os juros compromssos frmaos plos govr-nos com sus crors.



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Pa 2 > O cclo oramntro12

12345678>O cclo oramntro

PASSO

Trs leis compem o ciclo oramentrio: o Plano Plurianual (PPA),a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei OramentriaAnual (LOA) (Veja mais em Trs etapas, na pg. 13). Todas essasleis visam integrar as atividades de planejamento e oramento paraassegurar o sucesso da ao governamental nos municpios, nosestados e no Pas. Elas so estreitamente ligadas entre si, compat-veis e harmnicas. Formam um sistema integrado de planejamen-to e oramento, reconhecido na Constituio Federal e que deveser adotado pelos municpios, pelos estados e pela Unio.

Tambm chamado de ciclo integrado deplanejamento e oramento, o ciclo ora-mentrio corresponde a um perodo dequatro anos, que tem incio com a elabo-rao do Plano Plurianual de Aes(PPA) e se encerra com o julgamento daltima prestao de contas do Poder Exe-cutivo pelo Poder Legislativo. O ciclo

oramentrio um processo dinmico econtnuo, com vrias etapas articuladasentre si, por meio das quais sucessivosoramentos so discutidos, elaborados,aprovados, executados e avaliados.

A elaborao do projeto de lei do PPA, daLDO e da LOA cabe exclusivamente ao

As poltcasoramntras ncaasna LdO vm starprsnts na LOA, masnm tuo o qu

prvsto na LOA st naLdO. entrtanto, asfns tanto a LdOquanto a LOA prcsamsr contmplaasplo PPA


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Pa 2 > O cclo oramntro 13

Executivo. Em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode proportais leis. J o Ministrio Pblico no discute, no vota nem aprovao oramento, porm, chamado para intervir legal e penalmentequando qualquer irregularidade constatada pelos rgos de con-

trole interno, externo ou social. O controle interno feito pelosrgos da Administrao Direta no caso dos municpios, porexemplo, esse papel caberia s secretarias municipais. O contro-le externo feito pelo Legislativo, com o auxlio do Tribunal deContas. J o controle social o processo de monitoramento condu-zido pela sociedade.

tr eapa

Conha as trs ls qu formam o cclo oramntro:

Pla Pluraual(PPA)

o planjamnto longo prazo, com urao quatroanos, no qual so fnas as stratgas, rtrzs mtaso govrno. laborao no prmro ano manato o pr-fto, govrnaor ou prsnt vgora at o prmro ano manato o prxmo govrnant, forma a garantr a cont-nua amnstratva. em 2007, por xmplo, o prsnt os govrnaors ltos m 2006 laboraram o PPA para o

proo 2008 a 2011. em 2009, os prftos ltos m2008 laboram o PPA qu va vgorar ntr 2010 2013.

Le de Drereoraera(LDo)

dfn as mtas proras o govrno, ou sja, as obras srvos mas mportants a srm ralzaos no anosgunt. Tambm stablc as rgras qu vro sr obsr-vaas na formulao o Projto L Oramntra Anual ploPor excutvo, na sua scusso, votao aprovao ploLgslatvo, bm como na postror xcuo plo excutvo.

Le oraeraAual (LoA)

dmonstra toas as rctas spsas para o ano sgun-t. No caso a Uno, a L Oramntra composta trssfras: fscal, sgura socal nvstmnto as statas.ess conjunto ocumntos qu formam o oramnto ob-c ao prncpo a una possblta uma vso compl-ta os rcursos as spsas govrnamntas.


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2.1 EtAPAs Do cicLo oRAmEntRio

O ciclo oramentrio composto de diversas etapas que se relacio-nam, se completam e se repetem continuamente. Esses passos so

semelhantes na Unio, nos estados e nos municpios. As diferenaspodem estar nas datas-limite de cada um deles. Os prazos dos esta-dos so definidos na Constituio Estadual e no regimento internoda assembleia legislativa. J os prazos dos municpios so estabe-lecidos na Lei Orgnica municipal e no regimento interno dacmara de vereadores.

Nas prximas pginas, construmos umpasso-a-passo que ajuda a entender os trmi-

tes do ciclo oramentrio:

1O ciclo oramentrio tem incio com aelaborao da proposta do PPA pelo PoderExecutivo, no primeiro ano de governo dopresidente, governador ou prefeito recm-empossado ou reeleito.

Qual o prazo tramtao as ls

oramntras msu muncpo? em su stao?

2Com base no PPA, o Exe-cutivo formula a propostada LDO, definindo priorida-des e metas de governo.Quan-do so governantes recm-empossados, eles se baseiamno PPA elaborado pelo governoanterior.

4O Executivo formula a proposta de LOA de acordo com o PPAe a LDO. A elaborao da proposta oramentria comea noincio do ano e concluda aps a aprovao da LDO.

3Os membros do Legislativotm at o encerramento daprimeira parte da sesso legisla-tiva para examinar, modificar evotar o projeto de LDO. Do con-trrio, o recesso pode ser sus-penso at que a Lei de DiretrizesOramentrias seja aprovada.


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6Os rgos e entidades daadministrao pblica exe-cutam seus oramentos, estandosujeitos fiscalizao e ao con-trole interno do respectivopoder. Assim como ao controleexterno (Poder Legislativo, Tri-bunal de Contas e sociedade).

7At 30 dias aps a publica-o da LOA, o Executivoestabelece o cronograma men-sal de desembolso e a progra-mao financeira, de acordocom as determinaes da Leide Responsabilidade Fiscal.

8A cada dois meses, as estima-tivas de receita e despesa soreavaliadas pelo Executivo paraverificar se a meta fiscal sercumprida. Caso haja problemas,os poderes (Legislativo, Executi-vo e Judicirio) podem reduzirtemporariamente os limitespara a realizao de despesas, oque conhecido como contin-genciamento (Veja mais emFaltou recurso e agora?, napg. 49).

9Conforme determina a Cons-tituio Federal, 30 dias apso final de cada bimestre, o Execu-tivo deve divulgar um relatrioresumido da execuo oramen-tria (gastos do governo).

5O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o pro-jeto de LOA at o encerramento da sesso legislativa. Casocontrrio, o recesso suspenso at que a votao seja concluda.


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10 De acordo com determina-es da Lei de Responsa-bilidade Fiscal, os Trs Poderesdevem divulgar um relatrio de

gesto fiscal 30 dias aps o finalde cada quadrimestre. Isso per-mite comparar a despesa compessoal e o montante da dvidapblica com os limites previstosna legislao.

cl raer

Agora qu voc j conhc o trmt gral os cclos oramntros,vja os prazos aotaos na Uno:

PPA

Prazo Rsponsvl

Elara31/ago oprmro ano manato

excutvo

Du/ a 15/z Lgslatvo

Eeu

ltmostrs anos umgovrno prmroano o govrnosgunt

Mnstros, scrtaras outros rgos oexcutvo

Aala e rle

intrno, uranta xcuo. extr-no, urant apso fm a xcuo

Mnstros,Lgslatvo,Trbunal Contas soca cvl

11Aps o encerramento doexerccio financeiro, em 31de dezembro, o Executivo elabo-ra os balanos e os demonstrati-

vos contbeis gerais (de todos osrgos e entidades da administra-o pblica). Cada poder Exe-cutivo, Legislativo e Judicirio faz sua prestao de contasseparadamente.


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14O relatrio de avalia-o da execuo doPPA divulgado pelo Execu-tivo, geralmente nos trs pri-

meiros meses do ano.

15As etapas de trs a 16repetem-se por outrostrs anos consecutivos.

16No quarto ano, o proces-so recomea com a ela-borao de um novo PPA.

12O Executivo apresentasuas contas do ano ante-rior ao Legislativo. O prazopara isso de, no mximo, at

60 dias aps a abertura da ses-so legislativa.

LDo LoA

Prazo Rsponsvl Prazo Rsponsvl

15/abr toos os anos

excutvo31/ago toosos anos

excutvo

30/jun Lgslatvo 15/z Lgslatvo

duranta laboraoa LOA o ano sgunt

Mnstros,scrtaras outros rgoso excutvo

10/jan a 31/z oano sgunt

Mnstros,scrtaras outros rgoso excutvo

intrno, uranta xcuo.extrno, urant aps o fm axcuo

Mnstros,Lgslatvo,Trbunal Contas soc-a cvl

intrno, urant axcuo. extrno,urant aps oa fm xcuo

Mnstros,Lgslatvo,Trbunal Contas soca cvl

13O Tribunal de Contasemite parecer prvio sobreas contas do Executivo e dosdemais Poderes. Normalmente,isso ocorre em at 60 dias apsreceber a documentao.


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Enoseumunicpio,comoociclooramentrio?Busqueasinforma

esepreenchaoquadro

:

cilramentri

PPA

LDo

LoA

P

razo

Rsponsvl

Prazo

Rspons

vl

Prazo

R

sponsvl

elaborao

discusso/

votao

excuo

Avaliao

control


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Pa 3 > O procsso oramntro 19

12345678>O procsso oramntro

PASSO

ACABAMOS DE VER AS LEIS que compem o ciclo oramentrio e

como elas de interrelacionam. Agora fundamental entender opapel especfico de cada um dos poderes no processo orament-rio. Ao Executivo, cabe elaborar os projetos de lei e execut-los.Ao Legislativo, compete discutir, propor emendas, aprovar as pro-postas oramentrias e, depois, julgar as contas apresentadaspelos chefes do Executivo. Um poder no pode se intrometer natarefa do outro.

Alm do Legislativo, outros rgos cuidam da fiscalizao e do jul-

gamento das contas, como os Tribunais de Contas. Os cidadostambm tm obrigaes e direitos no processo oramentrio. questo de se preparar para participar, expondo suas propostas ereivindicaes.

3.1 o PRojEto DE LEi

Essa tarefa de competncia exclusiva do Executivo. Ainda noh normas especficas para a elaborao do PPA e da LDO, pois a

Constituio Federal, que criou esses instrumentos, determinouque as regras fossem fixadas numa lei complementar. At hoje, noentanto, tal lei no foi votada pelo Congresso Nacional.

Essa lei complementar substituir a Lei 4.320, de 1964, que esta-belece as normas para a elaborao da Lei Oramentria Anual emtodos os mbitos governamentais: municipal, estadual e federal.Na Unio, o processo dirigido pela Secretaria de Oramento


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3.2 DiscUsso E votAo

A Constituio determina que as propostas de PPA, LDO e LOAsejam analisadas, discutidas e votadas pelo Congresso Nacional,

no caso da Unio; pela assembleia legislativa, na esfera dos esta-dos; e pela cmara municipal, no mbito dos municpios. Emtodas as casas do Legislativo, o trmite envolve primeiro a anlisepor uma comisso de parlamentas e depois a apreciao por todoo plenrio (Veja mais no caderno Legislativo, na seo 2.6, Tra-mitao de um projeto).

Os parlamentares podem apresentar emendas ao projeto original,individual ou coletivamente (Veja mais em Restries). No caso

da LOA, eles podem modificar a alocao de recursos e alterar adotao oramentria (verba) prevista para cada rgo ou entidadepblica, por exemplo. Aps a aprovao do Legislativo, a propos-ta volta ao Executivo para sano (aprovao) ou veto s emendasincludas pelos parlamentares. Nesse caso, o veto apreciadopelos parlamentares, podendo ser mantido ou derrubado.

Vale ressaltar que, durante o processo de discusso e votao, osconselhos podem se articular com os parlamentares para apresen-tar emendas ao oramento. Essa prtica pode trazer benefcios,pois possibilita a alocao de recursos para a garantia e a efetiva-o dos direitos de crianas e adolescentes, retirando a decisosobre o que ou no prioritrio apenas das mos do governo.

RereComo vmos, as propostas oramntras nvaas plo excutvo pom sraltraas plo Lgslatvo. No ntanto, as muanas prcsam obcr aalgumas rgras:

l No po havr aumnto no total spsas prvsto no oramnto;l Ao aumntar spsa j prvsta ou nclur nova, prcso qu s nqu os

rcursos a srm canclaos outra programao para cobrr o novogasto;

l As altras vm sr compatvs com as sposs o PPA a LdO;l Os lmts valor para as mnas nvuas vm sr rsptaos;l probo canclar spsas com pssoal, bnfcos a prvnca, trans-

frncas consttuconas, juros amortzao a va pblca.


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Pa 3 > O procsso oramntro22

3.3 ExEcUo oRAmEntRiA E finAncEiRA

Depois que a LOA publicada no Dirio Oficial e passa a valer, osrgos e entidades da administrao pblica comeam a executar

o oramento, ou seja, passam a realizar as atividades programadase a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias (a verbaanual de cada um).

Para isso, cada rgo pblico elabora um cronograma de desembolso,isto , o programa, as despesas e a liberao de dinheiro para as uni-dades envolvidas na execuo das aes. Assim, o governo ajusta oritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm oequilbrio entre receita e despesa e garante verba em tempo hbil s

unidades administrativas, melhorando a execuo de seu programade trabalho.

Os rgos e entidades da administra-o pblica devem seguir risca o queest determinado na lei, no gastandonada alm do estipulado para cadaprograma ou atividade. Muitas vezes,no meio do caminho, o governo reava-lia a estimativa de receita e reduz olimite autorizado de despesas paracumprir a meta fiscal, que o quantose espera gastar, menos do que o totalarrecadado.

DE oLho nA REA DA infnciA_Rlatros prcos a xcuooramntra as poltcas para anfnca aolscnca tambmpom sr solctaos plo Conslho dfsa os drtos a Crana o Aolscnt, prmtno o acsso

lbrao rcursos para a ra proposo aquas osgastos s ncssas os mn-nos mnnas no corrr o ano,po, nclusv, havr a sugsto altras nas proras para aaplcao o rcurso. Os ConslhosTutlars tambm pom ar umamportant contrbuo anls axcuo oramntra, ncano as

proras manas rgonasqu prcsam sr contmplaas plosrcursos para qu sjam atngas asmuanas ncssras ralasocal o muncpo (Vja mas noPasso 8, Prora Absoluta).


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3.4 AvALiAo E contRoLE

Como vimos nas etapas do ciclo oramentrio, os rgos e entida-des que executam os oramentos esto sujeitos fiscalizao por

rgos internos e externos. Eles devem periodicamente prestarcontas do que tm feito e dos gastos realizados. Essas informaesdevem ser pblicas, acessveis a todo e qualquer cidado e noapenas aos rgos de fiscalizao e controle do prprio governo.Aps o encerramento de cada exerccio, o chefe do Executivo deveapresentar um balano geral das receitas arrecadadas, das aes edas despesas executadas ao longo do ano. Essa prestao de con-tas analisada pelo Legislativo e pelo Tribunal de Contas (daUnio, do estado ou do municpio) e tambm deve ser do conhe-cimento de toda a populao. Na mesma poca, o governo deveapresentar o relatrio anual de avaliao do PPA.

3.5 PARticiPAo PoPULAR

Os cidados e cidads precisamsempre estar atentos s oportunida-des de participar da definio e dadiscusso das polticas pblicas. direito da sociedade interferir naelaborao das leis oramentrias,imprimindo-lhes suas reivindica-es e sugestes. A sociedade pode,ainda, atuar junto ao Executivo, queelabora a proposta; junto ao Legisla-tivo, que discute, modifica e apro-va as leis oramentrias; e juntoaos prprios rgos de controle efiscalizao. H ainda a possibilida-de de articular as reinvidicaes naprpria sociedade civil para fortale-cer a luta poltica (Veja mais emMomentos decisivos).

momEntos DEcisivos_A partcpao popular v sr pr-mannt ao longo o ano, mas hmomntos csvos no procssooramntro. So ls:l Prer a de ada: quano laborao o PPA.

l Prer eere de d a: quano laboraa a LdO.l segud eere: quano oProjto L Oramntra con-cluo nvao plo excutvo aoLgslatvo para scusso, mnas votao.Por sso, mportant sabr as atasssas fass o cclo oramntrom sua ca ou stao. Nos mun-

cpos, o prazo st stablco naL Orgnca Muncpal no rgmn-to ntrno a cmara muncpal. Nosstaos, st na Consttuo esta-ual no rgmnto ntrno aassmbla lgslatva.


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Pa 3 > O procsso oramntro24

3.6 consELhos no ciRcUito

Para uma atuao eficiente, eficaz e efetiva no ciclo oramentrio,no que diz respeito afirmao do princpio da prioridade absolu-

ta para crianas e adolescentes, sugerido aos conselhos de gestopblica (direitos da criana e do adolescente, assistncia social,educao, segurana alimentar, sade etc.) realizar as oito aesseguintes:

1IDENTIFICAR as potencia-lidades e demandas emrelao aos programas e

servios que compem aspolticas bsicas, assisten-ciais, de proteo especial ede garantia. Isso pode serfeito junto aos ConselhosTutelares, instituies, esco-las, centros de sade, asso-ciaes comunitrias, uni-versidades, nas confern-cias etc.

2 ELABORAR um plano deao coerente com essediagnstico.

3APRESENTAR formal-mente esse plano aorgo de planejamen-to do Poder Executivo parasua assimilao no PPA enas Leis Oramentrias.


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os consELhos tUtELAREsE o oRAmEnto PbLico_No artgo 136 o estatuto a Crana o Aolscnt st prvsto qu oconslho tutlar v assssorar o

Por excutvo local na laborao propostas oramntras para pla-nos programas atnmnto nara a nfnca. essa atrbuo xtrmamnt mportant. O ConslhoTutlar o rprsntant a comun-a sab as ncssas cranas aolscnts. Por sso, lpo propor a alocao rcursosncssros a fno progra-

mas qu prcsam sr prorzaos.Mas no prcso conhcr o ora-mnto para qu o Conslho Tutlarxra ssa funo. el po nflun-car a alocao rcursos ao prc-br qu a volnca sxual mas cor-rqura m um trmnao barroqu m outros ou qu o trabalhonfantl nc mas m trmnaara o muncpo, por xmplo. O

qu mporta qu o Conslho Tutlarxra um papl atvo na laborao na xcuo o oramnto muncpal.Cab aos conslhros conslhrastutlars pautar o Por excutvo suas trmnas lgas cham-lo para convrsar sobr o oramnto. mportant frsar qu o papl assssorar o excutvo o ConslhoTutlar, no obrgao o excu-

tvo chamar o Conslho Tutlar paraassssor-lo.

4 ACOMPANHAR E INTERVIRnas discusses evotaes do PPA e daLDO e da LOA junto ao

Poder Legislativo.

5ANALISAR as informa-es da execuooramentria juntoaos Conselhos Tutelares,propondo correes e

suplementaes, de acordocom o plano de ao.

6CONFERIR se as metasprevistas no PPA e naLOA foram atingidas ese foram suficientes pararesolver os problemas.

7DIVULGAR as informa-es decorrentes desseprocesso para os inte-grantes do movimento dedefesa dos direitos da crian-a e do adolescente e para a

sociedade, por meio dosveculos de comunicao;

8AVALIAR os resultadose reformular o planode ao.


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Pa 4 > O Plano Pluranual (PPA)28

Esse conhecimento prvio da realida-de fornece elementos para a definioda base estratgica, dos objetivos emetas do PPA, assim como o corres-

pondente direcionamento de recursospara atingir esses objetivos. Ou seja,essa definio uma escolha no stcnica, mas, antes de tudo, poltica.Da a importncia da participaopopular no processo de elaborao ediscusso do PPA, a fim de garantirque polticas e demandas considera-das essenciais pela sociedade constemno plano de governo.

4.2 A constRUo Do PPA

Depois de elaborar a base estratgica do PPA, o Executivo devedefinir os megaobjetivos governamentais, determinando quaisprioridades e demandas do Pas, do estado ou do municpio vo seratendidas e quais resultados espera-se obter.

Essa deciso est ligada ao projeto de desenvolvimento de cadagovernante, pois o que prioridade para aquele que est no poder

no necessariamente prioridade paraquem o antecedeu ou para quem irlhe suceder. No mbito da Unio, umgoverno pode pensar em fortalecer aeconomia popular; outro, em valorizare incentivar as exportaes. Para um, aprioridade pode ser o aproveitamentode hidrovias e ferrovias; para outro, aconstruo de estradas, por exemplo.O mesmo vale para os nveis estaduale municipal.

Como vimos, a elaborao do PPA deexclusividade do Executivo, devendoser realizada no primeiro ano de cadagoverno. Na maioria dos estados e

Os ncaors usaospara a construoo PPA so uma boa

lnha bas paras acompanhar osmpactos os nvstmn-tos ralzaos plopor pblco

AtEno REDobRADA_durant o procsso laborao oPPA, os conslhos gsto pblca poltcas voltaas para cranas aolscnts vm tr as nforma-s muto bm organzaas sobr oqu st sno snvolvo o quprcsa sr fto. isso v sr apr-sntao formalmnt ao excutvo ao Lgslatvo, ntro os prazos,para qu as manas possam srassmlaas plas ls oramntras. assm qu os conslhos partcpamo planjamnto pblco xrcmpart sua funo lbratva poltcas.


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Pa 5 > A L drtrzs Oramntras (LdO)32

12345678>A L drtrzsOramntras (LdO)

PASSO

DEPOIS DE ELABORAR o PPA, os governosiro, ano a ano, definir por meio da LDOas prioridades e metas a serem atingidaspor meio da execuo dos programas eaes previstos no Plano Plurianual. Paraque isso ocorra, entre outras diretrizes, aLDO estabelece as regras que deveroorientar a elaborao da LOA. A Lei de

Diretrizes Oramentrias tambm foiconcebida pela Constituio de 1988, nos para integrar as reas de planejamentoe oramento, mas para tornar efetiva aatuao do Poder Legislativo na definiodos programas e aes prioritrios, nodeixando essa tarefa apenas nas mos dopoder Executivo.

Na LDO, so especificados os programase aes governamentais de execuoprioritria e a meta fsica a ser atingidaat o final do ano subseqente. Em 2008,por exemplo, foi aprovada a LDO-2009,com as regras para o oramento de 2009.Essas diretrizes devem ser seguidas ao pda letra por todos os envolvidos no pro-cesso oramentrio.

PoR DEntRo DA LDo_Alm sr um nstrumnto ntgrao ntr o PPA a LOA, aLdO cumpr as sgunts funs:l Dpe sobr altras nalgslao trbutra sobr con-csss bnfcos trbutros;l Eaelee a poltca aplca-o as agncas fnancras

fomnto (nsttus qu fnan-cam projtos snvolvmn-to), como a Caxa econmcaFral o Banco Naconal dsnvolvmnto econmco Socal (BNdeS);l Deera mtas fscas, crt-ros para ruzr as autorzas spsas (contngncamnto),forma utlzao a rsrva

contngnca, cons paratransfrnca rcursos parantas pblcas prvaas;l Dee as rgras para a ams-so pssoal, concsso vantagm ou aumnto rmu-nrao, crao cargos pbl-cos tc.


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Pa 5 > A L drtrzs Oramntras (LdO) 33

O Legislativo deve discutir, propor emendas e votar o Projeto deLDO at o encerramento da primeira parte da sesso legislativa.Se isso no for feito, o recesso suspenso at que o projeto sejavotado. Para saber quais os prazos para o envio e para a aprova-

o da LDO em seu estado e em seu municpio, basta consultara Constituio Estadual, a Lei Orgnica Municipal e o regimen-to interno da Cmara Municipal.

Aps aprovado pelo Legislativo, o Projeto de LDO encaminhadoao Executivo para sano. Em caso de veto, o projeto analisadopelos parlamentares, que podem mant-lo ou derrub-lo. A LDO spassa a vigorar depois de publicada no respectivo Dirio Oficial.

5.1 As DiREtRizEs oRAmEntRiAs

Como vimos, no sistema integrado de planejamento e oramentoem vigor no Brasil, a LDO um instrumento de ligao entre oplano estratgico de longo prazo, representado pelo PPA, e o planooperacional, representado pelos oramentos anuais. Assim, a LDOtraz uma srie de normas para a elaborao, a organizao e a exe-cuo da LOA. Essas normas so um verdadeiro b--b para queos envolvidos no processo oramentrio no tenham nenhum tipode dvida sobre a estrutura e o contedo do oramento anual.

A LDO define as estratgias, as metas e as prioridades da administra-o pblica. No anexo de metas e prioridades, o governo determinaquais programas e aes tero prece-dncia na alocao dos recursos noProjeto de LOA, isto , os que estoem primeiro lugar na fila para rece-ber verbas no ano seguinte. No anexotambm so estabelecidas as metas aserem alcanadas por meio da execu-o dos programas e aes.

Como vimos, na LDO est determi-nado aquilo que o Projeto de LeiOramentria Anual deve conter,sua organizao e como deve serapresentado pelo Poder Executivo

DE oLho nAs mEtAs_Os conslhos movmntos organ-zaos m torno os rtos a cran-a o aolscnt vm tr sp-cal atno ao anxo mtas

proras o projto LdO. nss projto qu s ncontram asas qu o excutvo r prorzar nalaborao o oramnto. Por sso,os conslhos prcsam analsar , sfor o caso, complmntar ss anxopor mo mnas parlamntarsqu xm claras as proras nvstmnto.


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ao Legislativo. Nesse aspecto, a LDO funciona como uma verdadei-ra cartilha para os envolvidos no processo oramentrio, poisexplica o que um programa, ao, atividade ou projeto; especifi-ca como identificar o que oramento fiscal, da seguridade social

ou de investimentos das estatais (Veja mais em Tipos de oramen-to, na pg. 41), informa quais so os tipos de receita e despesa deuma LOA, os anexos de metas fiscais, de riscos fiscais, etc.

A Lei de Diretrizes Oramentrias tambm determina os compo-nentes da LOA, como: mensagem do chefe do Executivo; anliseda conjuntura socioeconmica; o prprio texto da lei; especifica-o de receitas (indicando as fontes de recursos) e despesas (indi-cando onde ser gasto cada centavo do oramento); e o oramentode investimento das empresas pblicas nas quais a Unio, osmunicpios ou os estados detm a maioria das aes.

REGRAs ExPLcitAsAlm fnr mtas proras, a LdO trmna, ponto a ponto, comov sr a laborao a xcuo o oramnto o ano sgunt. entr asrgras nla scrtas, sto:

l Elara monstratvos para ar transparnca stuao fnancrao govrno, como os monstratvos a va pblca os gastos com sa ucao;l crr para o nco novos projtos, aps o aquao atnmnto osqu sto m anamnto; para contngncamnto fnancro otas,sto , ruo gastos quano a voluo a rcta compromt os rsulta-os oramntros prtnos ou no confrma a prvso ncal;l Regra para avalar a fcnca as as snvolvas;l cde para a transfrnca rcursos a ntas pblcas prvaas cons complmntars para transfrncas voluntras ntr a Uno asmas sfras govrno;l Epeae as as no oramnto, para facltar o control o PorLgslatvo, os trbunas contas a soca sobr a aplcao os rcur-sos pblcos. Por xmplo, na ao Aquso almntos a agrcultura fam-lar, a LdO a uno, sto scrtas quantas tonlaas sro compraas, qum sro compraas para qum sro strbuas;l orgaa ual cono a spsa a rcta, ou sja, amanra como v sr talhaa a programao trabalho as unasoramntras;l Aua os pors Lgslatvo, Jucro o Mnstro Pblco paralaborarm o prpro oramnto.


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Alm disso, a LDO fixa os limitespara o refinanciamento dos juros edos encargos da dvida de munic-pios, estados e da Unio (Veja mais

em Cobertor curto). O refinancia-mento corresponde ao pagamentodo principal da dvida, atualizadomonetariamente com recursos origi-nrios da emisso de ttulos da dvi-da pblica, ou seja, por meio denovos emprstimos. Os juros eencargos representam as parcelasque devero ser pagas, mas que nosero abatidas do principal, pois cor-respondem ao custo da dvida, isto , vantagem financeira de quem fez oemprstimo para o governo.

No decorrer da execuo do oramento, geralmente, o governo temadotado o contingenciamento, com o objetivo de economizarrecursos para o pagamento da dvida externa. Assim, o governodeixa de gastar com os programas que atendem s necessidadesurgentes da populao (Veja mais na pg. 49)

Ainda compem a LDO as regras para o clculo de despesas e limi-tes de gastos com pessoal e encargos para todos os poderes (Execu-tivo, Legislativo e Judicirio). Enquanto a despesa com pessoal forsuperior a 95% do limite, proibido fazer novas contrataes oudar aumentos salariais. Nos ltimos 180 dias de um governo tam-bm proibido contratar ou aumentar salrios.

A LDO anda de mos dadas com a

Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF), que define os limites para asdespesas com pessoal e com encar-gos sociais. Conhea os percentuaismximos fixados pela LRF para essetipo de gasto (Veja ao lado em Con-trole de gastos).

cobERtoR cURto_Para lmtar o aumnto a va mpr qu o problma sja mpur-rao para os govrnos sgunts, aLdO stpula o rsultao prmro

caa oramnto, qu o rsultaoas rctas no-fnancras (mpos-tos, transfrncas, ntr outras)pos qu form pagas as spsasno-fnancras (pssoal, obras, qu-pamntos, manutno outros), sto, sm consrar o pagamnto osjuros ncargos vas. essrsultao, quano postvo nom-nao suprvt prmro , m gral,

vm sno utlzao para pagar osjuros a amortzao a va.

contRoLE DE GAstos

Eera Le*

Uno 50%

estaos dstrto Fral

60%

Muncpos 60%

* Calculado sobre percentual da receitacorrente lquida.


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5.1.1 AGnciAs finAncEiRAs DE fomEnto

J sabemos que os recursos das agncias financeiras de fomento,que so aquelas instituies que financiam projetos de desenvolvi-

mento, so recursos extraoramentrios. Isso significa que essesrecursos no devero constar na LOA, mas sero utilizados direta-mente por essas agncias para financiar programas e aes expres-sos no PPA.

As agncias financeiras oficiais defomento so o Banco do Brasil, a CaixaEconmica Federal, o Banco Nacionalde Desenvolvimento Econmico eSocial (BNDES), o Banco do Nordeste,o Banco da Amaznia, entre outros. ALDO estipula diretrizes genricas paraessas agncias (Veja mais em Porexemplo).

5.1.2 LEGisLAo tRibUtRiA

Qualquer alterao na legislao tributria que represente aconcesso ou a ampliao de benefcios de natureza financeiraou patrimonial, acarretando renncia de receita por parte daUnio, dos estados ou dos municpios deve ser expressa na LDO.Do contrrio, no ter validade.

tambm na LDO que devem estardescritas as regras para a concesso deincentivos ou benefcios tributrios.Um exemplo disso seria a reduo ouiseno de impostos para determinadogrupo de contribuintes. Ao decidir poruma dessas concesses, tambm pre-ciso fazer o detalhamento de sua vali-dade e de como os recursos no arreca-dados sero compensados (Veja maisem Descontos anotados).

PoR ExEmPLo_Na LdO 2006, a rtrz a Caxaeconmca Fral a ruo ofct habtaconal mlhora nascons va as populas

carnts, va fnancamntos a proj-tos habtaconas ntrss socal,projtos nvstmntos m sana-mnto bsco snvolvmnto anfra-strutura urbana rural.

DEscontos AnotADos_Os ncntvos ou bnfcos trbutrosscrtos na LdO prcsam tr um

talhamnto mnmo qu ntfqu:l qual perd vgnca qutr o ncntvo ou o bnfco;l tda a depea valor qu-valnt qu sro canclaas uran-t o proo para a compnsao oncntvo ou o bnfco;l De de vr a rcta aconalpara compnsar a pra.


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5.1.3 AnExos LDo

Complementares ao texto da LDOconstam dois anexos: o de metas fis-

cais e o de riscos fiscais. As metasfiscais so relativas a receitas, des-pesas, resultado nominal, resultadoprimrio e dvida pblica (Veja maisem Entenda as metas fiscais). Osvalores so fixados para um pero-do de trs exerccios financeiros econstam de um documento da LDOdenominado Anexo de Metas Fis-cais. A cada exerccio, as metas sorevistas para assegurar o equilbriofinanceiro da Unio, dos estados edos municpios.

Tambm constam no Anexo de MetasFiscais as metas relativas ao exerccioanterior, a estimativa e a compensa-o de renncia de receitas, e a situa-o financeira e atuarial do regimede previdncia isto , as projeesdo governo entre o que vai arrecadarem contribuies e gastar em paga-mento de benefcios, aposentadoriase penses. Alm disso, so assinala-dos aumentos de despesas de dura-o continuada, que so aqueles quese prolongam por mais de dois anos,como os salrios.

J no Anexo de Riscos Fiscais quedeve ser includo em toda LDOcomo determina a Lei de Responsa-bilidade Fiscal , o governo faz umaavaliao dos riscos que podem afe-tar o equilbrio das contas pblicase indica as providncias necessrias

EntEnDA As mEtAs fiscAis_l mea de reea: corrsponmao qu o govrno stma arrcaar;l mea de depea: fxam o quo govrno por gastar no proo;l Reulad prr: corrspon frna ntr as rctas as s-psas ralzaas no proo, xctoos juros os ncargos a va;l Reulad al: corrspon frna ntr as rctas asspsas ralzaas no proo,lvano-s m conta os juros os ncargos a va.

EntEnDA os Riscos fiscAis_l R raer: rlaco-nam-s possbla as rctas spsas prvstas no oramntono s confrmarm, sto , a rctasr mnor o qu o stmao /ou aspsa sr maor o qu a fxaa na

LOA;l R de dda: so aqulscorrnts a amnstrao a va passvos contngnts. A prmrastuao z rspto s varas astaxas juros cmbo, qu aftamrtamnt o montant a va pbl-ca o valor os juros a srm pagosplo govrno. A sguna s rfr avas ana no rconhcas, como

as jucas contra o muncpo, ostao a Uno procssos (colt-vos, nvuas mprsas) contra aUno vo nxao ao control pros aotaos urant os planos stablzao conmca PlanoCruzao Plano Collor, por xmplo.Caso prca as as, o govrno obr-gao a pagar ssas contas qu nosto prvstas no oramnto.



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caso isso acontea. Os riscos fiscais so divididos em duas catego-rias: oramentrios e de dvida (Veja mais em Entenda os riscosfiscais, na pg. 37).

5.2 PoR DEntRo DA LDoNa anlise da LDO, precisamos ficar atentos aos seus diversosaspectos, pois nela esto estabelecidos os parmetros para a elabo-rao da Lei Oramentria do ano seguinte. Ali esto os parme-tros para transferncias a entidades privadas sem fins lucrativosou pblicas, os critrios para a renncia de receita, a poltica geraldo funcionalismo pblico, as regras para os projetos (novos e emandamento) e para a conservao do patrimnio pblico.

5.2.1 tRAnsfERnciAs PARA EntiDADEs

H vrias modalidades de transferncia de recursos oramentriospara entidades pblicas e privadas (em geral, apenas as entidadessem fins lucrativos podem receber recursos pblicos), como sub-venes, auxlios e contribuies. Todas elas devem ser estabeleci-das pela LDO.

Por exemplo, na LDO 2006 da Unio exige-se que o governopublique e divulgue as normas para a concesso de subven-es sociais, auxlios e contribuies correntes, definindo,entre outros aspectos, os critrios de habilitao e seleo dasentidades beneficirias, de alocao de recursos e o prazo dobenefcio. De acordo com a LDO, essas normas devem prever ocancelamento das transferncias, caso os recursos sejam desvia-dos para outras finalidades.

5.2.3 consERvAo Do PAtRimnio PbLico

A continuidade dos projetos em andamento e das despesas para amanuteno do patrimnio pblico tambm precisam constar naLDO. Ela institui regras para evitar a paralisao de obras e o des-caso com a deteriorao de prdios pertencentes ao patrimniopblico, alm de impedir que o governante inicie novas obrasenquanto houver outras inacabadas.


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5.2.2 PoLticA GERALDE PEssoAL

Alm de definir limites para as des-

pesas com pessoal e encargossociais, a LDO estabelece as regraspara admisso e plano de carreirade funcionrios pblicos no anoseguinte (Veja mais em Contrata-o de pessoal). Isso quer dizerque a poltica geral de pessoal devese submeter s regras da LDO.Como j sabemos, essas normas

esto em sintonia com a Lei de Res-ponsabilidade Fiscal.

5.2.4 REnnciA DE REcEitA

Os critrios para a renncia dereceita dizem respeito s maneirascomo um governo pode abrir mo

de parte do que poderia arrecadar,com o objetivo de atender s reivin-dicaes de determinados grupossociais, incrementar a atividadeeconmica etc (Veja mais em Deta-lhamento na LDO). H diversostipos de renncia de receita. Algunsdeles so anistia, remisso, subs-dio, concesso de isenes, altera-o de alquota ou modificao dabase de clculo dos impostos(desde que implique reduo dereceita).

contRAtAo DE PEssoAL_As trmnas a LdO sobr apoltca gral pssoal nclum:l Reala concursos pblcospara prnchmnto vagas xs-

tnts, craas ou qu surgrm nocorrr o xrcco;l frula plano carrra,cargos salros os srvorspblcos caa por sfra govrno;l De o rgm prvn-ca os srvors pblcos;l craa srvors tmpo-rros para atnr s ncssas

mrgnca.

DEtALhAmEnto nA LDo_Conform stablc a L Rs-ponsabla Fscal, ao optar plarnnca rcta, o govrno vaprsntar na LdO:l Eaa o mpacto oramnt-

ro-fnancro no xrcco m qu arnnca tvr nco nos os xrc-cos sgunts;l Dera qu a rnncafo consraa na stmatva rcta a LOA qu no aftar asmtas fscas prvstas;l ida mas compn-sao no xrcco m qu ncar suavgnca nos os xrccos sgun-

ts, qu consst m nformar on vr a rcta aconal paraanular a pra com a rnnca.Somnt aps a mplmntao mas compnsao a rnncantrar m vgor.


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5.3 constRUinDo As EmEnDAs

A sociedade deve ficar atenta aos prazos de tramitao da Lei deDiretrizes Oramentrias. Quando a LDO estiver em discusso no

Legislativo, a populao pode solicitar a realizao de audinciaspblicas para debater a lei com os parlamentares. Tambm podepropor emendas, inserir programas ou aumentar metas fsicas quejulgue importantes e necessrias no anexo de metas e prioridades,ou ainda, impedir o contingenciamento em determinados progra-mas. Na hora de propor uma emenda importante lembrar que elaprecisa ser compatvel com o PPA (Veja mais no caderno sobreLegislativo, no Passo 4: Como incidir no Legislativo).

como PRoPoR UmA EmEnDA_Abaxo mostramos quas os prncpas tns qu vm constar m uma mn-a. O molo srv tanto para a LdO quanto para a LOA. No xmplo, usamosa proposta ncluso a Ao Combat Volnca explorao Sxualcontra Cranas Aolscnts no oramnto staual Mnas Gras:

tul: inclur a Ao Combat Volnca explorao Sxual contra Cranas Aolscnts.oe: Combatr a volnca a xplorao sxual contra cranas aols-cnts, por mo a cooprao com os muncpos no snvolvmnto o Sr-

vo Sntnla.mea fa: 109 muncpos.Prrdade, Prgraa, A, Prdu*:Programa 0622 incluso Socal Famlas VulnrablzaasPrograma 4469 Combat Volnca explorao Sxual contra Cranas Aolscnts.juaa: A ao conscntzar a populao struturar um sstma acolhmnto nncas volnca xplorao sxual contra cranas aolscnts, formulaa plo Conslho estaual os drtos a Crana oAolscnt snvolva plo Govrno Mnas, no proo 2003-2005, con-sguu bons rsultaos qu prcsam sr consolaos por mo o fortalcmn-to a r atnmnto aos casos qu so ncamnhaos plo dsqu-drtosHumanos, Conslhos Tutlars Promotoras Pblcas. O srvo nfrnta-mnto volnca xplorao sxual contra cranas aolscnts Sntnlast mplantao m 109 muncpos st assgurao por convno com o Govr-no Fral. A ao spraa o Govrno estaual a suprvso capacta-o profssonas para atnr cranas, aolscnts sus famlars.* Deve aparecer da mesma forma como est no PPA

Fonte:Emenda apresentada pela Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adoles-cente de Minas Gerais ao projeto de LDO-2007 (votado em 2006).


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Pa 6 > A L Oramntra Anual (LOA) 41

12345678>A L Oramntra

Anual (LOA)

PASSO

COMO VIMOS, na LOA esto as estimativas de receitas e a previsode despesas anuais de cada esfera de governo federal, estadual emunicipal. Elaborada de acordo com a LDO e o PPA, essa leiexpressa a poltica econmico-financeira e o programa de traba-lho governamental.

Todas as receitas pblicas, inclusivesuas fontes, devem estar discrimina-das na LOA. Da mesma forma,nenhum gasto poder ser efetuadopor qualquer entidade ou rgopblico sem que os recursos estejamdevidamente previstos na LOA.Nela devem estar descritos o ora-mento fiscal, da seguridade e deinvestimento das empresas estatais.

Na poltica econmico-financeiradevem ser estabelecidas as diretri-zes dadas pelo governo economia.Alguns exemplos so: assegurar ocontrole das finanas pblicas, aestabilidade da moeda e a credibili-dade junto aos investidores. NaUnio, a LOA comandada peloMinistrio da Fazenda e pelo BancoCentral, que, nos ltimos anos, tem

tiPos DE oRAmEnto_l orae fal: dstna-s aosgastos os Trs Pors, funos,rgos ntas a amnstrao

rta nrta, nclusv funasnsttuas mantas plo por pbl-co. envolv toas as ras a amns-trao pblca, xcto a sa, a asss-tnca socal a prvnca socal.l orae da segurdade sal:Comprn as ras sa,assstnca Socal prvnca socal.Abrang toas as ntas rgosvnculaos a ssa ras, a amns-

trao rta nrta, bm como fun-os funas nsttuos mant-os plo por pblco.l orae de iee daEprea Eaa: dmonstra onvstmnto mprsas m qu opor pblco tnha, rta ou n-rtamnt, a maora o captal socalcom rto a voto.


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Pa 6 > A L Oramntra Anual (LOA)42

optado por uma poltica econmica centrada no controle da infla-o, obtido principalmente por meio dos altos juros. Essa opoimplica na necessidade de gerar supervits primrios como formade equacionar o problema da dvida do governo, o que resulta em

cortes nas reas sociais, poucos investimentos e baixo crescimen-to econmico.

6.1 PRAzos

Como vimos, o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) deve serenviado pelo poder Executivo de cada nvel de governo ao PoderLegislativo, de acordo com determinaes da Constituio Esta-dual e do regimento interno da assembleia legislativa, no caso dosestados, e da Lei Orgnica Municipal e do regimento interno dacmara municipal, no caso dos municpios.

No Legislativo, a proposta analisadapor uma comisso parlamentar, recebeemendas (modificaes individuais oucoletivas) e votada em plenrio.Depois de aprovada pelos parlamenta-res, a proposta encaminhada aochefe do Executivo para ser sanciona-da e entrar em vigor no ano seguinte.

Quando o chefe do Executivo no con-corda com as modificaes feitas peloLegislativo no Projeto de Lei Oramen-tria Anual, ele pode vetar os artigosalterados. Nesse caso, o veto analisa-do pelo Legislativo, que pode aceit-loou derrub-lo.

6.2 EstRUtURA

A LOA denominada de funcional-programtica por se basearem funes e programas de governo, de acordo com a Lei 4.320/64(Veja mais em Regras para a elaborao do oramento, na pg. 7).Cada item de gasto chamado de dotao oramentria ourubrica oramentria.

PREsso PoLticA_enquanto o projto LOA stsno laborao plo excutvo,a populao po v prsson-lo poltcamnt por mo a solcta-o auncas pblcas nasquas por fnr suas propos-

tas. Os caos tambm pompropor mnas para assgurarrcursos para programas suntrss quano o projto LOAstvr m scusso plo PorLgslatvo.


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Pa 6 > A L Oramntra Anual (LOA) 43

Essas rubricas so alocadas e deta-lhadas por rgos da administraopblica, sendo executadas por Uni-dades Oramentrias, que nada

mais so do que as instncias degoverno responsveis pela realiza-o do gasto pblico. A estruturados gastos presente na LOA apre-senta: funo, subfuno, programae ao (Veja mais em Denomina-es). Tambm so detalhados asfontes dos recursos e como se dara despesa. Via de regra, a dotaode um rgo ser classificada emuma nica funo, ao passo que asubfuno ser escolhida de acordocom a especificidade de cada ao.

Tambm constam na LOA as metasfsicas (quantidades) e as metasfinanceiras (recursos) para cadaitem de gasto que o governo preten-de realizar. Essas metas tambmtm de estar de acordo com o PPA ecom a LDO.

6.3 votAo foRA Do PRAzo

A LOA vigora por um exerccio financeiro, que tem incio em 1de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. Por isso, deve ser apro-vada em um ano para entrar em vigor no ano seguinte. Assim, em2008, foi votada a LOA-2009.

Nem sempre, porm, o Poder Legislativo consegue apreciar e votaro projeto enviado pelo Poder Executivo dentro do prazo constitu-cional, que o encerramento da sesso legislativa. Como vimos, oprazo dos estados estabelecido na Constituio Estadual e noregimento interno da assembleia legislativa; o dos municpios, naLei Orgnica Municipal e no regimento interno da Cmara Muni-cipal. Em todas as esferas de governo, o Legislativo no entra emrecesso at a aprovao do oramento, mas a Constituio no diz

DEnominAEs_l fu: Rprsnta o maor nvl agrgao as vrsas ras spsa qu comptm ao storpblco. dv-s aotar como Fun-

o aqula qu tpca ou prncpalo rgo. exmplo: Toas as asa Scrtara Sa so alocaasna funo Sa.l suu: Rprsnta uma sub-vso a funo, vsano agrgartrmnao subconjunto sp-sas ntfcar a naturza bscaas as qu s strbum mtorno as funs. exmplo: dntro

a funo Sa po constar asubfuno Prvnca o Rgmestatutro, voltaa para o pagamn-to os aposntaos a scrtara, ouna subfuno Atno Bsca, aconstruo cntros sa.l Prgraa e ae:j foramxplcaos na so 4.3, A organza-o o PPA, nas pgs. 29-32.


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Pa 7 > Anls a xcuo oramntra 45

12345678>Anls a xcuo oramntra

PASSO

PARA O ACOMPANHAMENTO da execuo oramentria, emprega-se arelao entre o recurso liquidado sobre o autorizado (Veja mais emPlanilha oramentria, na pg. 46). Essa operao indica quantodo gasto planejado resultou em servio prestado ou bem adquiri-do, fornecendo o nvel de eficincia do governo.

Outra anlise da execuo oramentria por meio da compara-o entre a dotao inicial de diferentes anos, a fim de verificar sehouve variao do montante de recursos destinados s aes sele-cionadas, de uma LOA para a outra. Por exemplo, com o intuito depriorizar ou cumprir metas, o governo pode alocar mais recursosfinanceiros em um ano do que em outro em determinada ao,havendo a necessidade de se calcular a proporo de aumento oudiminuio da destinao oramentria voltada a essa ao noperodo de tempo selecionado.

Em todos esses casos, importante ter clareza no momento da lei-tura da planilha oramentria. Desse modo, apresentamos umatabela na pgina seguinte com as colunas da execuo financeiratais como apresentadas nos oramentos das trs esferas de gover-no: federal, estadual e municipal. Ela ajuda a compreender comofunciona a LOA, facilitando o acompanhamento da execuooramentria.


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Pa 7 > Anls a xcuo oramntra46

(A) L aps vtos (otao ncal): Consst no montant rcursos oramn-tros alocaos na LOA publcaa para uma trmnaa rubrca oramntra,ou sja, a l sanconaa aps os vtos o excutvo. Os aos rlatvos ota-o ncal prmancm constants ao longo o ano. possvl, no ntanto,havr uma otao ncal gual a zro, o qu s quano s faz ncssrauma ao govrno aps a publcao a L Oramntra Anual. O valor os

rcursos va constar no oramnto a partr a coluna crtos aconas.

(B) Crtos aconas mas/mnos rmanscnts: So nstrumntos ajus-t oramntro m rlao s autorzas spsas no computaas ounsufcntmnt otaas na l oramntra. Tm por fnala ralzar acr-tos aps a muana rumo as poltcas pblcas, varas pro mr-cao os bns srvos a srm aquros plo govrno ou, ana, stuasmrgncas nspraas mprvsvs. So classfcaos m crto supl-mntar, crto spcal crto xtraornro (Vja mas m Tpos cr-to, na pg. 49).

(C) L mas/mnos crtos (otao autorzaa): Consst na otao ncalmas as varas (para mas ou para mnos) ocorras no montant rcur-sos uma trmnaa otao oramntra ao longo o xrcco. Assm, possvl qu a ao uma una oramntra tnha sua otao aumn-taa m funo um maor ngrsso rcta global ou, ana, sr ruzavo abrtura crto xtraornro m favor um outro rgo.

(d) empnhao: O mpnho uma as fass a ralzao a spsa. Sg-nfca qu a amnstrao pblca s compromt m rsrvar um trmna-o rcurso para cobrr spsas com aquso bns ou srvos prstaos.Portanto, uma garanta para o cror qu xst rspalo oramntro

para a rfra spsa.

(e) Lquao: A lquao consst na fas sgunt ao mpnho rprsn-ta o rconhcmnto por part a amnstrao pblca qu o bm fo ntr-gu ou qu o srvo fo prstao.

(F) Valors pagos: a fas pagamnto o bm aquro ou o srvoprstao. Nssa fas, a amnstrao pblca st qutano su bto. Valrssaltar qu quano h sponbla fnancra para a spsa, ssa fas ralzaa concomtantmnt com a lquao.

L apsvtos(otao

ncal)

Crtosaconas rmanja-

mntos

L crtos(otao

autorzaa)

empnhao LquaoValorspagos

(A) (B) (C)=(A)+(B) (d) (e) (F)

Plala raera


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7.1 ALtERAEs nA LoA

Durante a execuo do oramento, a LOA pode sofrer alteraessempre que for constatada a necessidade de aumentar a verba de

determinadas aes ou de incluir outra ao ou despesa no pre-vista inicialmente.

Essas alteraes so feitas por meio de leis de crditos adicionaisou de decretos de abertura de crditos suplementares. Os crditosadicionais so um instrumento de ajuste oramentrio para cobrirdespesas no previstas ou com previso insuficiente na Lei Ora-mentria. Eles podem ser utilizados para corrigir eventuaismudanas de rumo das polticas pblicas, variaes de preo dosbens e servios a serem adquiridos ou situaes emergenciais,inesperadas e imprevisveis.

Para que haja a liberao do recurso, o Poder Executivo precisasubmeter ao Legislativo um projeto de lei pedindo crdito adicio-nal, com a indicao de qual ser a fonte de recursos que iramparar as novas despesas. Tambm preciso que se justifiquemos motivos e se indique quais as consequncias dos cancelamen-tos sobre a execuo das atividades, projetos, operaes especiaise dos respectivos subttulos e metas.

Apnas m casos gurra ou calama pblca, ogovrno po ralzar

gastos no-autorzaos,pos justfcar comosr fto ormanjamnto paracompnsar ssamuana nos planos


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tp de r-d

Der Eepl

Crtosuplmntar

um rforo na otao ora-mntra j xstnt na LOA. abrto quano os crtos ora-mntros so ou s tornam nsu-fcnts. A Consttuo prmtqu a prpra LOA autorzaolmtaa para qu o excutvo noprcs smpr ncamnhar umprojto l ao Lgslatvo.

dssa forma, o excutvo pobaxar um crto para abrr cr-tos suplmntars.

A prftura su muncposcobr qu o rcurso pr-vsto na LOA para a constru-o um cntro sportvo, R$ 1 mlho, no sr sufcn-t. Nss caso, o prfto poaprsntar cmara vra-ors um projto l cr-to aconal.

Crtospcal

dstna-s cobrtura novasspsas, ncluas na LOApos qu o oramnto j stm xcuo.

S no su muncpo o govrnocr canalzar um crrgo,por xmplo, s ssa sp-sa no stvr prvsta na LOA,l v aprsntar um projto crto aconal ao Lgslat-

vo, justfcano a ncssaa obra mostrano onvro os rcursos.

Crtoxtraorn-ro

stnao a atnr spsasurgnts mprvsvs. abr-to por crto o chf o Porexcutvo (ou por ma prov-sra, no caso a Uno). Ao con-trro os crtos suplmntar spcal, po sr abrto smqu o excutvo nqu prva-mnt on vro os rcursos.A spsa matamnt auto-rzaa , pos, so ftos osajusts na LOA para qu sjanclua na prvso ncal gastos.

Ocorr nos casos gurra calama pblca.

tp de rd


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As fontes de recursos para a abertura de crdito suplementar ouespecial podem vir do supervit financeiro apurado no oramen-to do exerccio anterior, do excesso de arrecadao, da anulaoparcial ou total de dotaes oramentrias ou, ainda, do produto

de operaes de crdito que a legislao permita ao Poder Execu-tivo realizar.

No caso dos crditos especial e extraordinrio, se a lei de autori-zao do crdito for promulgada nos ltimos quatro meses doexerccio corrente, ele poder ser reaberto no exerccio seguinte,nos limites do seu saldo, sendo incorporado ao oramento doexerccio financeiro subsequente.

Muitas vezes, o Executivo reduz ou deixa de realizar determina-das despesas fixadas na LOA para liberar verbas para outra des-pesa, isto , ele tira recursos de uma ao e aplica em outra. Emalguns casos, pode-se usar a reserva de contingncia, que umaverba prevista na LOA, mas semdestinao especfica uma esp-cie de poupana obrigatria cujosrecursos podem ser usados para acobertura de despesas no previs-tas, especialmente em caso deguerra ou calamidade pblica. Naprtica, porm, os recursos dareserva de contingncia tm servi-do para cumprir as metas de supe-rvit primrio, que a economiaque o governo faz todos os anospara pagar juros e amortizaes dadvida pblica.

O supervit financeiro do exerccioanterior corresponde sobra decaixa do governo, ou seja, recursosque no esto comprometidos comnenhuma despesa de acordo com obalano final do ano anterior. J oexcesso de arrecadao ocorre quan-do, no decorrer do ano, novas esti-

fALtoU REcURso. E AGoRA?Como vmos, quano o excutvoprcb qu faltaro rcursos, lpo crtar o contngncamnto gastos. Para sso, xp um

crto, moo qu no ncs-sro qu o ajust contas sja s-cuto nm aprovao plo Lgslatvo.O por rgulamntar o dcrto Contngncamnto st nos artgos8 9 a L RsponsablaFscal. Tas spostvos mpm xcuo oramntra a obrgator-a obsrvar a ncssa poupana obrgatra para a cobrtu-

ra spsas no prvstas, ouaumntar a mta o rsultao prm-ro (rcta mnos spsa ants opagamnto os juros) prvsta naLdO. Para tr vala, o dcrto Contngncamnto prcsa xpor osmotvos crtros qu lvaram opor excutvo a ralzar a suspn-so o gasto.


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mativas indicam que a receita ser maior do que a prevista inicial-mente na LOA. Como j vimos, as despesas devem ser iguais sreceitas. Se a receita aumenta, haver sobra de recursos parareforar as dotaes ou incluir novas despesas na LOA.

Do contrrio, se novas estimativas indicarem que a receita sermenor do que a prevista inicialmente, deve-se adotar medidas dereduo de despesas. Assim, os rgos e instituies que recebemdotaes oramentrias so obrigados a apertar o cinto e a fazereconomia, pois o poder Executivo diminui ou impede a liberaode vebas previstas. Essa reduo de gastos chamada de contin-genciamento (Veja mais em Faltou recursos. E agora?, pg. 49).

Outra forma que o governo usa para obter recursos imediatamentee devolv-lo depois, pagando juros, por meio das operaes decrdito que podem ser emprstimos ou financiamentos. Parafazer esses emprstimos, o Executivo precisa de autorizao doLegislativo e, alm disso, deve obedecer a uma srie de exignciaslegais.


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Pa 8 > Prora absoluta 51

12345678>Prora absoluta

PASSO

AGORA QUE J COMPREENDEMOS o funcionamento geral do oramen-

to pblico, importante aplicarmos esses conhecimentos para ocontrole dos gastos voltados para a garantia dos direitos de crian-as e adolescentes. Para isso, apresentaremos neste captulo algu-mas informaes sobre o Fundo dos Direitos da Criana e do Ado-lescente (FDCA) conta administrada pelos Conselhos de Defesados Direitos da Criana e do Adolescente e que refora os recursospara a rea e sobre o Oramento Criana e Adolescente (OCA).Ambos so fundamentais para a realizao dos princpios e dire-trizes do Estatuto da Criana e do Adolescente, pois no existe

prioridade absoluta sem prioridade oramentria.

8.1 o fUnDo Dos DiREitos

Os FDCAs atendem ao pressuposto do Estatuto da Criana e doAdolescente (ECA) de constituir uma rede de proteo, tendo comoprincpio a universalizao dos direitos para toda a populaoinfanto-juvenil, independentemente da classe social. A criao dosFDCAs est prevista para as trs esferas da federao, e seu objeti-

vo agregar os recursos financeiros necessrios criao e manu-teno da rede de proteo.

Institudos pela Lei 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescen-te) e pela Lei Federal 8.242/91, constituem-se como fundos pbli-cos, da modalidade especial (Veja mais em Os fundos especiais,na pg. 52). Em geral, so atrelados Secretaria de AssistnciaSocial, e, em alguns casos, so tambm envolvidas as Secretariasde Finanas ou de Planejamento.


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Pa 8 > Prora absoluta52

O Fundo dos Direitos da Criana e doAdolescente pode receber vriasnomenclaturas, pois a lei no indicauma nica denominao a ser usada.

O importante que a Unio, os esta-dos, o Distrito Federal e os municpiospossuam apenas um nico e respecti-vo fundo vinculado ao Conselho dosDireitos, conforme estabelece o ECA,em seu artigo 88.

Os fundos especiais so compostospor recursos destinados exclusiva-mente a servios e objetivos especifi-cados em suas leis de criao. Assim,os Fundos dos Direitos da Criana e doAdolescente tm sua receita vinculadaexclusivamente a programas e projetosdestinados garantia dos direitos demeninos e meninas, sob gesto doconselho dos direitos, de acordo como ECA e com o artigo 227 da Consti-tuio Federal.

Resultado das reivindicaes dos ato-res sociais que acreditavam que umamaior proximidade com os rgosestatais poderia impulsionar a trans-parncia e a responsabilidade, oFundo dos Direitos da Criana e do

Adolescente traz como pressuposto a partilha do poder na defini-o das prioridades do oramento. Por isso, o FDCA tambm obe-

dece ao artigo 204 da Constituio Federal de 1988, que dispesobre a democracia participativa no campo oramentrio.

os fUnDos EsPEciAis_Craos com a ntno mocra-tzar ar maor transparnca notrato com o nhro pblco, os fun-os spcas foram nsttuos so

rgos pla L 4.320/64:Ar. 71: Consttu funo spcal oprouto rctas spcfcaas qupor l s vnculam ralzao trmnaos objtvos ou srvos,facultaa a aoo normas pcu-lars aplcao.Ar. 72: A aplcao as rctasoramntras vnculaas a funosspcas far-s- atravs otao

consgnaa na L Oramnto oum crtos aconas.Ar. 73: Salvo trmnao m con-trro a l qu o nsttuu, o salopostvo o funo spcal apuraom balano sr transfro para oxrcco sgunt, a crto omsmo funo.Ar. 74: A l qu nsttur funospcal por trmnar normas

pculars control, prstao tomaa contas, sm, qualqurmoo, lr a comptnca spcfcao Trbunal Contas ou rgoquvalnt.


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8.1.2 cRiAo

Para que exista o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente, preciso que o Executivo encaminhe para o Legislativo um proje-

to de lei pedindo a criao desse fundo. Sendo aprovado, publi-cado um decreto regulamentando-o. Na lei devem constar o rgoestatal ao qual ele ser vinculado, suas receitas, despesas e os res-ponsveis por sua gesto.

A criao e o funcionamento do FDCA nos diversos municpios, noDistrito Federal, nos estados e na Unio deve obedecer regula-mentao nacional de parmetros para a criao e funcionamentodos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente, que vemsendo discutida pelo Conanda (Conselho Nacional dos Direitos daCriana e do Adolescente). A proposta consolidar em uma reso-luo do rgo as orientaes sobre o funcionamento geral dos con-selhos, em todos os nveis de governo.

8.1.2 fUno

Como vimos, a poltica voltada criana e ao adolescente inter-setorial, pois engloba as diversas reas da poltica social, alm desetores de outros poderes. Sua realizao pressupe a atuaointegrada de vrios rgos de governo, alm da articulao dosdiversos conselhos dentro do municpio.

As linhas de ao da poltica de atendimento so detalhadas no arti-go 87 do ECA e suas diretrizes so dadas pelo artigo 88. A ideia que se construa uma rede de proteo integral para crianas e ado-lescentes. O FDCA o mecanismo institudo para garantir recursospara os programas e projetos de garantia dos direitos das crianas edos adolescentes. Esses programas devem estar atrelados s demaispolticas voltadas a essa populao, formando um guarda-chuvaque tem como base o plano elaborado pelo Conselho de Direitos.

De acordo com o artigo 86 do Estatuto, as polticas financiadas peloFundo sero implementadas por meio de um conjunto articuladode aes governamentais e no-governamentais, seguindo os regi-mes de atendimento dispostos no artigo 90 que se dividem emprojetos de proteo especial, referenciais ou emergenciais.


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8.1.3. GEsto

Como mencionado, o Fundo dosDireitos da Criana e do Adoles-

cente vinculado ao Conselhode Direitos, que deve cuidar daaplicao e da fiscalizao des-ses recursos. De carter delibera-tivo e de composio paritria com representantes tanto dopoder pblico quanto da socie-dade civil organizada O Conse-lho deve garantir maior transpa-rncia e visibilidade no uso dosrecursos pblicos.

Cabe lembrar que os Conselhos deDireitos foram constitudos paraserem o rgo decisrio mximopara as polticas voltadas crianae ao adolescente. Ao incorporar aparticipao da sociedade civilno processo, esses rgos contri-buiro para a formao de umespao pblico no qual a questoda democratizao das polticassociais est em foco.

Na prtica, essa gesto se d aps a criao de uma conta correnteexclusiva, que acontece com a regulamentao do Fundo. Ela sergerida (movimentao dos recursos, aplicao financeira, elaboraode balanos, acompanhamento do saldo etc.) pelo rgo do Executi-vo ao qual o Fundo est vinculado, embora as decises quanto apli-cao dos recursos sejam de competncia do Conselho.

8.1.4 PLAnEjAmEnto

A prioridade de direcionamento dos gastos deve ser dada s pol-ticas de atendimento s crianas e aos adolescentes, fundamenta-das em um planejamento elaborado pelo Conselho. Esse planeja-

DE oLho no REcURso_ mportant star atnto aos aspctospoltco tcnco prsnts na gstoo FdCA:l Ge pla: O stno os rcur-sos co plo Conslho os dr-tos, qu, com bas no plano ao,labora o plano aplcao os rcur-sos, fnno as proras nvst-mnto acoro com as manas. OConslho os drtos qu v crcomo os rcursos sro aplcaos con-trolar a xcuo oramntra.l Ge adraa: A amnstra-o o Funo, ou sja, a clbrao convnos, pagamnto, suprvso projtos xcutaos o control aprstao contas fta plo rgoo excutvo ao qual a conta vncula-a. el o amnstraor v prstarcontas rgularmnt ao Conslho sobra xcuo os projtos a movmnta-o a conta bancra o Funo.


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As audincias pblicas previstaspela Lei de Responsabilidade Fiscal(Lei Complementar 101/2000) podemser um instrumento para o Conse-

lho discutir com a sociedade e como governo questes importantessobre a poltica destinada a crianase adolescentes, tornando pblicosos processos que antecedem suasdeliberaes. Tambm pode servirpara coletar sugestes e provocardiscusses que fundamentem oplano de ao.

O Conselho dos Direitos pode,ainda, solicitar ao Poder Executivorelatrios peridicos da execuooramentria das dotaes para ainfncia e a adolescncia. Essasinformaes servem anlise daexecuo oramentria, a partir daqual se pode propor correes,suplementaes e demais alteraesno gasto pblico para o cumpri-mento do plano de ao.

l Plano de aplicao: A terceiraetapa consiste no plano de aplica-o, que deve ser construdo combase no plano de ao. o momen-to de definir metas, prazos, recursose responsabilidades que vo permi-

tir o desenvolvimento dos progra-mas previstos. A partir da, deveroestar definidos os critrios de usodos recursos do Fundo (Veja maisem Para onde vai o recurso).

PARA onDE vAi o REcURso_O nhro qu comp o Funo osdrtos a Crana o Aolscntpo r para vrsas ras,como:l Prgraa proto spcal

voltaos s cranas aos aols-cnts m stuao rsco socal oupssoal;l Peua stuos na ra anfnca;l mla capactao paraos mmbros o Conslho, rgnts montors ntas outraslranas compromtas com afsa os rtos as cranas

os aolscnts;l Dulga o eCA;l Pla a bscas ou assstnca socal m cartr mr-gncal supltvo.l Aala as atvas sn-volvas na ra, prmtno avalar acontnua ou no os projtosfnancaos plo Funo, ncorporan-o-os como poltca pblca ou sm-

plsmnt ncrrano o fnanca-mnto. O Conslho os drtos vconfrr s as mtas prvstas nasls oramntras foram atngas s foram sufcnts para rsolvr osproblmas rformular o Plano Ao, m funo a sua avalao. Aquala ssa anls po fnra prora cranas aols-cnts na agna govrnamntal,

com poltcas pblcas fcazs qugarantam rtos cartr unvr-sal prmannt, no somntpontuas, como alguns projtos fnan-caos plo Funa a infnca aAolscnca.


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Pa 8 > Prora absoluta58

8.2 o oRAmEnto cRiAnA EADoLEscEntE (ocA)

Desde o incio da dcada de 90, vrias

metodologias vm sendo criadas paraapurar e analisar quais polticas pbli-cas destinadas s crianas e aos adoles-centes compem o oramento pblico(Veja mais em Anos 90). O monitora-mento dos gastos por meio dessesmtodos, conhecido por OramentoCriana e Adolescente (OCA), tem porbase legal o artigo 227 da Constituio

Federal de 1988 e o artigo 4 do Estatu-to da Criana e do Adolescente. O OCAtambm atende Conveno Interna-cional sobre os Direitos da Criana.Todos esses documentos falam sobre aprioridade absoluta da criana e doadolescente na agenda governamental.A funo do OCA justamente obser-var se ela est sendo cumprida na des-tinao de recursos pblicos.

importante observar o modo como aalocao de recursos para as polticaspblicas para a rea da infncia e ado-lescncia acontece. Muitas vezes, essaverba est restrita ao FDCA, o que nodeve ocorrer. O ideal que o montantetotal destinado s crianas e adolescen-tes seja composto por recursos das dife-rentes rea de governo, como sade,educao, assistncia social etc.

8.2.1 PARA constRUiR o ocA

Quando se fala em OCA, o que se pre-tende criar uma metodologia paraidentificar e agrupar as aes e despe-

Anos 90_Fo a ssa poca qu um prmromolo mtoolgco OCA fosnhao plo insttuto Psqu-sa econmca Aplcaa (iPeA) a

Funao Assstnca ao estu-ant (FAe), com o apoo o Funoas Nas Unas para a infnca(Uncf). A partr 1996, ss tra-balho passou a sr conuzo ploinsttuto estuos Sococonmcos(insc). Trs anos pos, o projtod Olho no Oramnto Crana, ral-zao plo insc plo Uncf, com-ou a vulgar as nformas a

ralzao um acompanhamntomas sstmatzao o OCA fralpor mo a strbuo o BoltmCrana ncatva qu, m 2003,tambm passou a contar com o apooa Funao Abrnq.Msmo qu ana qu no xsta umafrmula nca para ntfcar acom-panhar a aplcao as vrbas govr-namntas nas poltcas nfnca, a

mtoologa o OCA, mplmntaas maos a caa 1990plo Uncf, o insc a FunaoAbrnq passou a sr uma as masusaas.A bas ss mtoo a slo poltcas unvrsas ou focalzaasvoltaas a cranas aolscnts,sja forma rta (rracao otrabalho nfantl, combat volnca

sxual ucao bsca, porxmplo) ou nrta (obras sanamnto rs sgoto).Alm ssa, h vras outras mto-ologas possvs prcso sco-lhr ntr las qual sr a mas a-quaa para os objtvos o monto-ramnto (Vja mas m Para fazrscolhas, na pg. 60).


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sas do oramento pblico, apontan-do, com clareza e objetividade, aquantidade e a qualidade dos recur-sos destinados proteo e ao

desenvolvimento integral de crian-as e adolescentes. Isso pode serfeito de diversas maneiras.

A primeira pergunta que o grupo res-ponsvel pelo OCA deve fazer sobreo que ser efetivamente consideradocomo Oramento Criana e Adoles-cente. Se para um determinadogrupo o OCA deve incluir, porexemplo, todas as iniciativas gover-namentais que possam afetar dire-ta ou indiretamente a vida demeninos e meninas, para outro aopo est em focar somente aque-las polticas em que a populaoinfanto-juvenil aparece explicita-mente como pblico-alvo. Tal esco-lha ser determinante para os dadosque sero coletados ao longo daanlise.

Essa uma deciso a ser tomada logo no incio do trabalho demonitoramento e precisa ser pensada a partir dos interesses eobjetivos de quem far a anlise. Ao se optar pelo oramentoexclusivo, o processo de avaliao dos resultados fica mais sim-ples, j que contempla um nmero menor de aes governamen-tais. Entretanto, a anlise do OCA no-exclusivo possibilita uma

viso mais abrangente sobre as iniciativas pblicas que podemestar afetando ou no a realidade da infncia e da adolescncia(Veja mais em Para fazer escolhas, na pg. 60).

No h uma regra para essa escolha do mtodo de anlise doOCA. Atualmente, possvel encontrar instituies e gruposorganizados da sociedade civil que trabalham com ambas as pos-sibilidades. No caso da Frente de Defesa dos Direitos da Criana

DELimitAnDo o cAmPo_imagn qu acompanhar o oramn-to su muncpo sja como fazruma psqusa. Para tal, ants colocar a mo na massa, voc

prcsa tr clarza sobr quas sosus objtvos na ralzao sstrabalho. exstm alguns pontosqu vm sr lvaos m conta algumas prguntas pom facltarno procsso scolha a mlhormtoologa:l Perd de ep: A ntno analsar a stnao para a nfncano ltmo ano? No ltmo trmstr?

Ou sabr qual a prvso rcursospara prxmo ano?l Eeu: em rlao ao qustava prvsto, quanto fo, fato,stnao s cranas m um aoproo?l Prrdade: em quas ras aprftura/stao/Uno gasta mas?Quas ras foram nglgncaasplo amnstraor? Por qu?


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e do Adolescente de Minas Gerais, porexemplo, a deciso foi por usar osdados referentes s polticas no-exclusivas somente para comparao

entre os valores globais do oramento.No caso da experincia mineira, a an-lise mais detalhada dos dados ora-mentrios realizada somente emrelao s polticas exclusivas. J oCentro de Defesa dos Direitos daCriana do Cear (CEDECA-CE) optapor focar somente as aes exclusivas,escolhidas a partir dos interesses dogrupo de jovens que participa do pro-jeto de monitoramento do oramentopblico, realizado pela entidade.Nesse caso, so os adolescentes quedefinem quais sero as polticas moni-toradas.

Em alguns municpios brasileiros, asorganizaes responsveis pela anlisedo oramento definem como foco domonitoramento somente as polticaselencadas no Plano de Ao do Conse-lho Municipal dos Direitos da Crianae do Adolescente (CMDCA).

No Peru, a Save The Children Sucia ea Universidade do Pacfico construramum modelo de controle social do ora-

mento que referncia na AmricaLatina.

PARA fAzER EscoLhAs_So os os prncpas mtoos anls o Oramnto Crana. emambos, so ncluos toos os gastosnvolvos na mplmntao as

as slconaas, xcto as s-psas com funconros aposntaos,pos ls no contrbum para amplmntao as as m curso.l orae craa Elu:Comprn os rcursos rlacona-os s as voltaas rtamnt scranas aos aolscnts, com osvalors consraos ntgralmnt;l orae craa n-Elu-

: composto plos rcursos r-conaos s as qu tm comofoco a mlhora va as famlas.Para ss tpo oramnto, osvalors so calculaos proporconal-mnt populao nfanto-juvnl.Para sso, ncssro mnsonara proporo cranas aolscn-ts bnfcaas pla ao. Caso nosja possvl ncontrar ss prcn-

tual, sugr-s tomar como bas aproporo populao nfanto-juv-nl no muncpo (ou stao) apontaaplo ltmo cnso mogrfco oupla mas rcnt Psqusa Naconalpor Amostra domclos (PNAd).Nos gastos com ucao, po-saotar a proporo o nmro total matrculas m rlao ao total apopulao o local a qu s rfr o

Oramnto Crana a sr apurao.inpnnt a mtoologa aota-a, o funamntal construr umagnstco a stuao a nfnca a aolscnca no su muncpopara qu o OCA possa atnr trum acompanhamnto qualtatvo asncssas a rala soco-conmca os mnnos mnnas.

Pa 8 > Prora absoluta


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APNdiCe_ d on vm para on vo os rcursosA

VIMOS DETALHADAMENTE como funcionam o processo e o ciclo ora-

mentrio. Entendemos o que o PPA, a LDO e a LOA. Neste cap-tulo, aprenderemos um pouco mais sobre o fluxo de recursos den-tro da mquina pblica, entendendo de onde vem e como pode sergasta a verba arrecadada pelo governo.

Esse conhecimento importante para entender como feito o cl-culo do oramento disponvel no ano e de que maneiras aconte-cem os repasses entre as diferentes esferas de governo. Tambmajuda na compreenso de por que, mesmo havendo recurso, mui-

tas vezes ele no usado para sanar determinadas demandas.

REcEitAsNosso primeiro passo ser entender de onde vem os recursos. Osprogramas e aes previstos no Plano Plurianual e nas Leis Ora-mentrias so financiados tanto por recursos oramentrios quantoextraoramentrios. Voc sabe qual a diferena entre um e outro?

Os recursos oramentrios tambm denominados receita ora-mentria so aqueles prprios dos governos federal, estadual emunicipal, oriundos de impostos, taxas, contribuies e outras fon-tes de receita. So utilizados para custear as despesas pblicas. Nor-malmente, cada PPA apresenta uma estimativa global para os quatroanos de sua vigncia. O detalhamento ano a ano desse montante feito na Lei Oramentria Anual (LOA), documento no qual os gover-nos especificam quanto esperam arrecadar e quanto vo aplicar emcada programa e ao a serem executados em um determinado ano.


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As receitas oramentrias correspondem o montante de tributospagos pela populao aos governos federal, estadual, distrital emunicipal e so classificadas de acordo com suas fontes, dividin-do-se em receitas correntes e receitas de capital (Veja mais em

Receitas oramentrias). O total de

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