Il 12 aprile 2013, i “dieci saggi”, nominati dall’emerito Presidente della Repubblica, Sen. Giorgio Napolitano, individuarono nei servizi ADR la fonte di innovazione sociale per arginare e gestire le conflittualità che costi-tuiscono un argine invalicabile allo sviluppo economico e sociale della nostra società civile.Per tali motivi, il 19 maggio 2014 è sorta la Fondazione, no profit, Osservatorio sull’u-so dei sistemi ADR, ovvero il primo Centro di ricerca, sorto in Europa, con la finalità di generare o contribuire a generare “organizza-zioni funzionali” in grado di produrre inno-vazione sociale, attraverso i servizi ADR che consentono a gruppi di individui di gestire, da soli, le risorse di cui dispongono in modo ef-ficace, rapido ed equo, senza delegare a terzi.Strumenti che rappresentano, di fatto, uno degli otto principi progettuali fondamentali, teorizzati dal Premio Nobel per l’economia del 2009, Elinor Ostrom.“Servizi di interesse economico generale” in quanto volti alla coesione sociale e territoriale ed alla salvaguardia della competitività dell’e-conomia Europea.Il logo dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR rappresenta, in definitiva, la formula per far scaturire l’innovazione sociale, ovvero tre celle di un alveare con all’interno l’acroni-mo “A.D.R.”.Le celle dell’alveare, infatti, rappresentano

la ricerca e le “interazioni sociali”, ovvero i c.d. collegamenti dinamici tra il settore pub-blico ed il settore privato, tra aree economi-che, produttive e sociali diverse, che devono essere coordinate tra loro da una spontanea “governance policentrica” in grado di deci-dere, grazie all’uso dei servizi a.d.r., sempre e comunque in termini di “fitness relativa” per il raggiungimento del benessere collettivo, perché l’A.d.r. è lo strumento indispensabile per “educare” ogni singolo componente del gruppo a ragionare in termini di “fitness rela-tiva” e mai assoluta, per mantenere inalterato il livello di fiducia e per non disgregare, nel tempo, l’organizzazione funzionale.Questa lucida “visione” per l’Osservatorio non deve essere soltanto perseguita, ma deve essere costantemente monitorata. Il “monitoraggio” sull’impatto sociale che le organizzazioni funzionali producono per il perseguimento del benessere collettivo è parte integrante della nostra missione ed abbiamo deciso di attuarlo con l’ausilio di ricercatori universitari e di divulgarlo attraverso una ri-vista ad hoc, denominata “CAOS”.Una rivista che ha il compito di promuovere e rendere la ricerca il mezzo attraverso il quale far sorgere organizzazioni funzionali ed allo stesso tempo divulgare l’impatto sociale che le organizzazioni funzionali hanno per il be-nessere collettivo della società.

Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR• promuovereorganizzazioni funzionali• monitoral’impattosociale

Organizzazioni funzionali• sinutronodiricerca• vivonodiinterazionisociali• sigestisconoconl’ADR

Benessere collettivo si realizza con:• infrastrutturenormative• infrastrutturedimercato

Rivista che si ispira al battito delle ali di una farfalla. Battito che rappresenta il simbolo della teoria del “Caos” ovvero l’idea che da piccole esternalità positive si possano produr-

re grandi variazioni positive, a lungo termine, all’interno di un sistema che tutti noi, oggi, qui, chiamiamo Italia.

DIRETTORE SCIENTIFICOFrancesca TempestaCaos@adr-legal.it

DIRETTORE EDITORIALEGiuseppe Calabresegiuseppe.calabrese@adr-agency.it

Redazione(sede temporanea)Via Dante Alighieri, 11Barletta (BT)

StampaGrafica 0080Via dei Gladioli, 6Z.I. ASI Lotto F1/F270124 Modugno (BA)Tel. 0805326000info@grafica080.com

Copyright © 2015

È vietata la riproduzione anche parziale e con qualsiasi strumento

Editrice “Ad Maiora s.r.l.s.”Sede legale:Via Dante Alighieri, 11 - 76121 Barletta (BT)Sede operativa:Via Amendola, 9 - 76125 Trani (BT)Tel. 0883.508870www.edizioniadmaiora.it

Finito di stampare nel mese di Dicembre 2015

Contenuti

Copia omaggio a scopo dimostrativo del progetto rivista “Caos”

ISBN 9788868710354

12Un ponte tra l’Italia e la Silicon Valley

di Vittorio Traversa

16Innovazione sociale

e microcredito

di Riccardo Graziano

22La voluntary disclosure:

una forma possibile di innovazione sociale?

di Paolo Marinò

33Il cittadino rifà

la strada, il comune gli sconta le tasse

di Lucio Ghia

38Il baratto

amministrativo: una nuova possibilità

per i Comuni

di Sergio Boccadutri

42Il ruolo dei mediatori

esperti in Med/Arb-Neg/Med/

Arb-Arb/Med

di Ivan Giordano

48La polizia al servizio

del cittadino: una storica

innovazione sociale

di Natale Argirò

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PresentazioneIpse dixit

di Francesca Tempesta

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EditorialeIl punto in tema di mediazione e di ADR

di Piero Sandulli

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ARGIRO’ Natale, Avvocato, già Questore e Presidente Consiglio Scientifico Dipartimento Mediazione sociale dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADRAURICCHIO Antonio, Avvocato e Managing Partner dello Studio Legale Gianni, Origoni, Grippo, Cappelli & PartnersBARBANTINI Gustavo Francesco, Avvocato e Responsabile dell’Organismo di mediazione MediaostiensisBATTAGLIA Giammario, Vice Presidente esecutivo dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR, Socio professionale e Fondatore di ADR LEGAL B&T SlpBOSIO Giorgio Maria, Avvocato ed esperto dei servizi ADRCALIENDO Giacomo, Senatore e Vicepresidente della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari nonché membro della Commissione Giustizia del Senato, già MagistratoCAPUTO Antonio, Avvocato, già Difensore Civico della Regione Piemonte, responsabile del Dipartimento di mediazione amministrativa dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADRCARRERA Dario, CEO The Hub Roma srlCASTELLI Guido, Avvocato e Presidente dell’IFEL dell’ANCI, Vice Presidente TECLA, Sindaco di Ascoli PicenoCUCCA Luigi Salvatore, Avvocato, Senatore, membro della Commissione Giustizia, Consigliere Regione SardegnaDE MASI Ercole, Medico, esperto in medicina difensiva e mediatore sanitarioDE SANTIS Alberto, Presidente ECHO, ANASTE, FEDERSALUTE di Confcommercio, Vice Presidente dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR FRANZA Enea, Avvocato e dirigente CONSOBGHIA Enrica Maria, Avvocato e Presidente di TMA ItaliaGHIA Lucio, Avvocato, Docente universitario e responsabile per l’Italia dell’UncitralGIORDANO Ivan, Imprenditore, docente e membro del Board dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR, Responsabile dell’Organismo di Mediazione ICAFGRAZIANO Riccardo Maria, Avvocato e Segretario nazionale Ente nazionale per il MicrocreditoIORLANO Gerardo, Avvocato, Responsabile dell’Organismo di Mediazione ISCNASCHI Vincenzo, Imprenditore e Presidente ECR ITALIAPAGANO Riccardo, Professore Ordinario e delegato per il Polo Universitario Jonico dell’Università degli Studi di BariPUCCI Emanuele, Amministratore delegato Teleskill Italia srlSANDULLI Piero, Docente Universitario di ruolo, Avvocato e Presidente Osservatorio sull’uso dei sistemi ADRURICCHIO Felice Antonio, Rettore Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”VAZIO Franco, Avvocato e Vicepresidente della Commissione Giustizia della Camera dei DeputatiVEDANA Fabrizio, Avvocato e Vice direttore generale Unione Fiduciaria SpaVIOLA Luigi, Avvocato e docente, Direttore scientifico della rivista La Nuova Procedura CivileVIETTI Michele, docente di diritto commerciale UNINT, già vice presidente del CSMZACCARIA Laura, Direttore Centrale, Responsabile Direzione Norme e Tributi ABI – Associazione Bancaria Italiana

Comitato Scientifico

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Presentazione

Francesca TempestaNel 2013 si è laureata in Giurisprudenza con una tesi sperimentale sulla mediazione civile e commerciale ed è stata premiata al Senato della Repubblica, nella giornata dedicata all’inau-gurazione dell’anno della mediazione.Nel 2014 ha fondato l’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR, Ente di diritto pubblico per innova-zione sociale, ricoprendo il ruolo di Vice Presidente con delega ai Dipartimenti. Nel 2015 ha fondato e amministra ADR LEGAL B&T Slp, la prima società d’avvocati sorta in

Europa per l’erogazione di servizi B2B e B2C.Arbitro delle controversie, mediatore civile e commerciale, possiede capacità organizzative e relazionali, flessibilità, attitudine al problem solving ed al teamworking. Buona dialettica, comunicatività e capacità redazionali. Settori di competenza: ARD, trattative negoziali, rapporti con enti governativi.

di Francesca Tempesta

Le istituzioni dell’Unione europea sono da tempo impegnate nell’individuazione di soluzioni che permettano di conciliare le esigenze legate alla competitività dell’economia europea sul mercato globale con quelle di tutela dei principi sui quali si incardina il processo di costruzione della «Europa sociale». In questa cornice ha preso recentemente avvio l’approfondimento in sede comunitaria dei temi dell’innovazione sociale, fenomeno che implica la costruzione di nuove reti tra attori pubblici e pri-vati in grado di elaborare risposte appropriate ed economicamente sostenibili ai differenti bisogni sociali presenti sul territorio.In questo contesto riveste fondamentale impor-tanza il ruolo del giurista.La storia, infatti, ci insegna che molti cambiamen-ti della nostra società civile sono, il più delle volte, determinati dal risultato della riflessione razionale del giurista, il quale ha dato vita a progetti di vera ingegneria sociale, come quelli derivanti dalla pra-tica dei rapporti e degli affari e che sono sfociati nell’adozione di soluzioni nuove quali, ad esempio, la cambiale, il trust, il danno biologico sino ad ar-rivare, nei giorni nostri, all’assimilazione del “ba-ratto amministrativo” di cui all’art.24 della legge

164/2014 alla datio in solutum, per poter successi-vamente dar vita ad un nuovo sistema economico complementare - detto di mutuo credito - la cui definizione è attualmente oggetto di studio.Per tali motivi è sorto l’Osservatorio sull’uso dei si-stemi ADR, per dare la possibilità ai giuristi di avere a disposizione un laboratorio per produrre inno-vazione sociale, all’interno del quale le riflessioni dottrinali possano generare benessere entrando in contatto con il mondo della ricerca, con il settore pubblico ed il settore privato.La rivista CAOS è, infatti, il primo laboratorio dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR, sorto in Italia, con l’ambiziosa finalità di rendere l’inno-vazione giuridica fonte di innovazione sociale stabilendo le procedure da adottare - come in una vera e propria catena di montaggio - e sperimen-tando le idee e le prassi.Delineato il contesto, il numero 0 della rivista si apre con la presentazione di un’iniziativa condotta da sei ragazzi dell’Università di Torino che, attraver-so una campagna di crowdfunding, si sono posti quale obiettivo quello di portare l’eccellenza italia-na negli Stati Uniti d’America. Il progetto ha dato la possibilità a questi giovani universitari, con competenze che spaziano dalla

giurisprudenza al marketing, dalla linguistica com-putazionale e all’ingegneria del software, di vivere un’esperienza nella baia di San Francisco visitando aziende del calibro di Google, Ibm e Microsoft.Segue un’analisi estremamente attenta sul tema cardine che traccia le linee di tutta la rivista, un contributo che legittima e valorizza l’intera attivi-tà di costruzione in chiave innovazione sociale che è stata avviata in ordine alla creazione delle reti; EaSI - Programma dell`Unione Europea per l’oc-cupazione e l’innovazione sociale  (2014-2020) si pone quale obiettivo primario quello di prevenire l`esclusione sociale e la povertà. Un ruolo importante, in tal senso, viene infatti svol-to dall’Ente Nazionale del Microcredito al fine di in-centivare la costituzione di microimprese in campo nazionale ed internazionale.Un ricercatore dell’Università di Bari ci ha dato la possibilità, invece, di affrontare un tema alquanto delicato offrendoci una lettura in chiave innovativa della tormentata normativa sul rientro dei capitali al fine di combattere la lotta all’evasione fiscale e far pervenire ingenti risorse nelle casse dello Stato. La voluntary disclosure, seppur inserita nel no-

stro ordinamento con evidenti lacune normative, risponde ad un bisogno con un’opportunità con-ciliativa che trova origine in una collaborazione volontaria.La rivista termina, a questo punto, con due articoli che trattano due tematiche assolutamente nuove; possiamo certamente parlare di due esempi di “ri-cerca applicata”, dell’illustrazione dell’attività com-piuta dall’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR con la costituzione dei tavoli di lavoro nell’ottica di av-viare un dialogo concreto e mirato alla sperimenta-zione ed alla realizzazione di best practice.Si parlerà di Med-Arb - una procedura che prevede un accordo attraverso il quale le parti stabiliscono di negoziare la soluzione di una controversia obbli-gandosi a svolgere eventualmente un successivo arbitrato ove la mediazione fallisse e di “mediazio-ne di conflitti privati che potrebbero avere rilevan-za penale” dinanzi ad ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza.Il laboratorio è pronto e ci auguriamo che, da oggi, fare ricerca, partecipare, condividere know-how con le imprese e le Istituzioni possa ritenersi vera-mente alla portata di tutti.

Ipse dixit

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Piero SandulliÈ nato a Roma nel 1954 ed è ivi residente dalla nascita. Nel 1977, si è laureato, con il massimo dei voti e la lode, presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Uni-versità degli Studi “La Sapienza” di Roma.È docente universitario di ruolo, in quanto vincitore di concorso di professore universitario.È membro dell’Associazione tra gli Studiosi del Processo Civile, nonché dell’Istituto di Studi sull’arbi-trato (I.S.S.A.).

Dal febbraio 1980 è iscritto all’Albo degli Avvocati di Roma, dopo aver superato, classificandosi al primo posto, gli esami di abilitazione presso la Corte di Appello di Roma.È dal 1994 abilitato alla difesa innanzi alle giurisdizioni superiori.È stato componente della Commissione ministeriale, nominata, nel gennaio 1997, dal Ministero di Grazia e Giustizia, per la Riforma del processo civile (conciliazione ed arbitrato).Dal mese di febbraio dell’anno 2001 al febbraio 2004 è stato componente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma, nell’ambito del quale ha ricoperto l’incarico di direttore della Scuola Forense “Vittorio Emanuele Orlando”, per la formazione professionale, della quale è ancora docente.È stato nominato nel gennaio 2006 componente del direttivo della Camera Arbitrale presso la Camera di Commercio di Roma.Il 4 luglio 2006 è stato eletto dal Parlamento, a camere riunite, giudice costituzionale aggiunto, a norma dell’ultimo comma dell’art. 135 Cost.È autore di numerose monografie - oltre che di articoli e note a sentenze, pubblicati nelle maggiori riviste giuridiche italiane.

di Piero Sandulli

Il “punto” in tema di mediazione e di ADR

• Posizione del tema

Lo scorso mese di agosto l’Italia, con il Decreto Legi-slativo n. 130, ha recepito la normativa comunitaria che, con la direttiva 2013/11/UE, aveva dettato le regole relative al procedimento ADR in tema di com-mercio, da utilizzarsi nei rapporti tra professionisti (commercianti) e consumatori. Questa ulteriore nor-mativa, in tema di soluzioni alternative al giudizio, offre l’occasione per fare il punto sui diversi proce-dimenti che si dividono il campo della mediazione, finalizzata alla conciliazione della lite.Invero, il legislatore italiano, al riguardo, appare on-divago e, talvolta contraddittorio nelle sue scelte. Si individuano, infatti, procedure all’interno del codice di rito civile (artt. 185, 185 bis, 198, 322, 350, 420, 652, 696 bis, 708) e procedimenti le cui fonti vanno ricerca-te fuori da esso (a titolo di esempio: il decreto legisla-

tivo n. 28 del 2010, o anche l’articolo 5 della legge n. 142 del 2001); procedimenti nei quali l’esperimento della fase di mediazione, finalizzata alla conciliazio-ne della lite, costituisce condizione di proseguibilità dell’azione e procedure poste in essere sulla base della libera volizione delle parti, che intendono spon-taneamente farsi aiutare da un soggetto terzo nella composizione della lite.Ed ancora, vi sono procedimenti per i quali il legisla-tore ha dettato regole destinate sia al mediatore (o ai mediatori), che alle parti della vertenza, e procedure per le quali è lasciata, invece, ampia discrezionalità ai gestori di esse.Vi sono, inoltre, procedimenti di mediazione che pos-sono farsi valere in corso di causa e procedimenti che, invece, vanno attuati necessariamente prima della istaurazione di un giudizio.Infine, sono state individuate anche procedure, assai

simili a quelle di mediazione finalizzate alla concilia-zione della lite, per le quali non è, però, necessaria la presenza di uno (o più) terzi in funzione di composi-tori; tali sono i procedimenti di negoziazione assistita voluti dalla legge n. 162, del 2014.Tutta questa materia, più volte filtrata da decisioni della Corte costituzionale, necessita di una razionaliz-zazione che deve essere operata al fine di verificarne la effettiva concretezza, sia nel campo della tutela delle situazioni giuridiche protette, che sotto il profilo deflattivo, obiettivo quest’ultimo che ha determinato anche la scelta dell’obbligatorietà di talune procedu-re di mediazione.

• Le procedure di conciliazione interne al codice di rito civile

Da sempre l’attività di conciliazione delle liti è intima-mente connessa alla funzione giurisdizionale, poiché al giudice, prima ancora della decisione, è richiesta la razionalizzazione della vertenza, sia per poter con-sentire alle parti di conciliarsi, che per comprendere esattamente i termini della lite; l’esempio di tale po-tere del giudice è rinvenibile, nel rito del lavoro, nel testo dell’articolo 420. Purtroppo, tale funzione dei magistrati giudicanti, nell’ultimo periodo, si è anda-ta perdendo a causa dei ruoli dei giudici sempre più gonfi, e tale decremento è derivante anche dalla poca propensione delle parti ad assecondare la funzione conciliativa del giudice, poiché da questi (in parti-colare nell’ultimo scorcio di secolo) ci si attende la decisione della lite, sembrando l’invito a conciliare il frutto di una volontà di esimersi dal compimento del proprio dovere di giudicare. Va ricordato che i consigli giudiziari, nel valutare le statistiche dei giudizi, non hanno alcuna voce che consenta loro di apprezzare la capacità di mediazione dei magistrati.Queste circostanze hanno determinato, nel terzo mil-lennio, l’inserimento nel processo civile dell’istituto della mediazione delegata, istituto che, sin dalle pri-me, pionieristiche, applicazioni (1995), ha fatto stor-cere il naso agli studiosi del processo, che trovavano oltre che inutile, anche pericoloso che un giudice, nel corso di un processo, di cui era stato ritualmente in-vestito, delegasse ad altro un potere che la normativa gli assegnava direttamente. Tuttavia, malgrado que-ste resistenze della dottrina, l’istituto ha ormai preso piede, accanto ad altri già, da tempo, esistenti quali quelli contenuti negli articoli 198 e 696 bis, del codice di rito civile, che delegano la conciliazione ad ausiliari del giudice.In altri luoghi del codice civile, con l’ondivago modo di fare che, da un paio di lustri, caratterizza il legi-

slatore sui temi del processo civile, è stata, invece, potenziata la funzione conciliativa del giudice; ciò è avvenuto, in particolare, nel processo del lavoro, dove la normativa del 2010 (L. 183/10), ha da una parte eli-minato l’obbligatorietà del tentativo preventivo di conciliazione (art. 412), mentre, dall’altra, ha incre-mentato (attraverso l’obbligo di espressione di una ipotesi di conciliazione valutativa) i poteri del giudice in materia, sulla base del novellato articolo 420 c.p.c.. Tale incremento si è verificato anche nel rito ordina-rio, attraverso l’inserimento nel codice del processo civile dell’art. 185 bis (avvenuto con la legge n. 98 del 2013), con cui sono stati ampliati i poteri del giudi-ce chiamato a formulare, se lo ritiene, una “proposta transattiva o conciliativa”.

• I procedimenti di conciliazione di derivazione europea

Anche nel recepire le due direttive europee del 2008 e del 2013 il nostro legislatore ha ritenuto di dover seguire parametri diversi.Nella prima ipotesi il decreto legislativo n. 28 del 2010 ha ritenuto che, per specifiche materie, il proce-dimento di mediazione, finalizzato alla conciliazione della lite, dovesse costituire un “filtro all’azione una vera e propria condizione di procedibilità del giudi-zio.Mentre, nella seconda ipotesi, quando si è trattato di recepire il procedimento di A.D.R. per i consumatori, il decreto legislativo n. 130, del 6 agosto 2015 (in vigo-re dal 3 settembre), ha ritenuto di non dover inserire alcun automatica ipotesi di procedibilità del giudizio, assegnando alla conciliazione una propria autonoma dignità e non relegandola a mero mezzo di deflazio-ne delle cause.

• La ritualizzazione delle procedure di mediazione

L’incertezza nella sistematica del nostro legislatore si ravvisa anche nell’esaminare le regole dettate per i diversi procedimenti di mediazione finalizzata alla conciliazione: in taluni casi si trova una puntuale re-golamentazione di tutte le fasi del procedimento che ha inciso, fin troppo, su di esso ed in particolare determinando una sorta di collegamento tra questo procedimento ed il successivo (eventuale) processo, depotenziando, in tal modo, anche le possibilità di successo della mediazione, che rischia di essere va-lutata solo in considerazione degli effetti positivi o negativi ricadenti sul successivo giudizio civile.Altre norme, invece, lasciano una ampia libertà di for-

Editoriale

1110

me e di fasi, curando soltanto il rispetto del principio della partecipazione delle parti, neppure, necessaria-mente, assistite da un proprio difensore.

• La negoziazione assistita

Ulteriore confusione nel campo della A.D.R. è stata fatta dalla legge n. 162/2014 in tema di negoziazione assistita.Invero, la negoziazione assistita non è ascrivibile alla categoria dei procedimenti di mediazione (rectius: conciliazione), poichè non integra un’attività di tre soggetti (le parti litiganti e l’autorevole compositore), ma ricalca lo schema di un negozio transattivo, an-che se necessariamente realizzato con l’assistenza dei reciproci difensori. Tuttavia le rilevanti interferenze, discendenti dalla funzione di “filtro”, assegnata anche alla negoziazione, determinano, rispetto alla me-diazione obbligatoria prevista dal decreto n. 28 del 2010, non poche incertezze, certamente non idonee a razionalizzare i procedimenti di A.D.R. ed il loro uso convinto, ad opera delle parti e dei loro difensori.

• Conclusioni

Le (tante) ulteriori, fonti nelle quali è possibile repe-rire ipotesi di A.D.R. necessarie, o no, finiscono per accrescere la confusione, anche terminologica, che regna intorno all’istituto della mediazione, finalizzata alla conciliazione della lite.Compito degli studiosi è quello di razionalizzare que-sto istituto cercando di astrarre dalle diverse fonti e dalle tante incertezze normative, regole generali il più possibile omogenee, atte a dipanare lo stato di incertezza in cui spesso si dibatte la disciplina delle alternative al processo, finalizzate alla conciliazione della lite.Nel procedimento tipo, che deve scaturire da questo sforzo di unificazione del sistema, dovranno sempre risultare evidenti le due fasi che caratterizzato queste procedure: • quella facilitativa dei rapporti, tra le parti prota-

goniste della vertenza, non ancora radicati e con-clamatasi in un processo;

• quellavalutativa, durante la quale il compositore (che può essere anche un collegio di compositori) deve, raccolte le valutazioni ed i desiderata delle parti singole, esprimere la propria opinione com-positiva sul tema, offrendola alle parti. Tale opinio-

ne è, però, necessario che sia stata il frutto di una costruzione comune della quale i litiganti devono essere e sentirsi protagonisti.

Deve essere estremamente chiaro che quando il procedimento di mediazione non porta alla concilia-zione della vertenza le parti potranno sempre adire il giudice statale (naturale e precostituito per legge) per ottenere la tutela dei loro diritti. Va chiarito, in ma-niera altrettanto efficace, che la soluzione (autodeter-minata), che emerge dalla conciliazione, poiché è il frutto di una comune volizione espressa dai litiganti, non produce né un vinto, né un vincitore, ma solo una soluzione costruita da tutti, maggiormente idonea a proseguire i rapporti sia civili, che commerciali tra le parti. Invece, la decisione (etero determinata) resa dal giudice, produce un vincitore ed un soccombente ed in questa ipotesi i rapporti tra le parti, specie quelli commerciali, rischiano di interrompersi in maniera definitiva e traumatica.Pregiudiziale a tutto questo è, però, la realizzazione di un nuovo modo di intendere e valutare le A.D.R. che, in particolare, la classe forense deve imparare a con-siderare come opportunità di tutela delle situazioni giuridiche protette dei propri assistiti, in alternativa al processo, che per i suoi tempi lunghi e per la dra-sticità della sua conclusione (con una sentenza che produce un vinto ed un vincitore), non sempre costi-tuisce la migliore risoluzione per la tutela dei clienti.In definitiva va costruita, accanto alla cultura della lite e del processo, da un secolo e mezzo prodotto degli insegnamenti universitari (prima si insegnava non la scienza del processo, ma l’ordinamento giudiziario in cui potevano trovare spazio anche le soluzioni alter-native), una cultura della pacificazione, tendente ad enfatizzare le alternative rispetto al processo, ma non per finalità deflattive di esso, bensì per effettiva con-vinzione della loro utilità.La strada è ancora lunga, ma gli elementi enucleati dalla normativa inducono ad essere ottimisti, a con-dizione che anche il legislatore nazionale abbandoni la visione delle procedure alternative solo in funzione di limitazione dei carichi di lavoro dei giudici.Il processo deve essere messo in condizione di fun-zionare, secondo i carismi della costituzione (art. 111), ma le procedure A.D.R. vanno considerate op-portunità di razionalizzazione delle vertenze da saper cogliere nell’interesse della giustizia sostanziale del Paese e della sua economia.Un Paese che sa comporre le liti è un Paese che sa ac-cogliere gli investimenti stranieri garantendo ad essi una efficace e tempestiva tutela.

1312

Vittorio TraversaNato ad Aosta il 10 gennaio 1992, vive ad Ivrea, laureando in Giurisprudenza (Laurea magistrale ciclo unico cinque anni) presso l’Università degli Studi di Torino. Sta attualmente frequentando l’ultimo anno di corso. Ha recentemente sostenuto un semestre all’estero grazie al progetto di mobilità internazionale SEMP (Swiss European Mobility Program) presso l’Università degli Studi di Losanna, Svizzera. Interessa-to al business sociale, supporto alle imprese e startup.

articolo di Vittorio Traversa

Un ponte tra l’Italia e la Silicon Valley

Camminare di fianco all’acceleratore di particelle di Berkeley, chiacchierare di potenziali sinergie tra im-prese italiane e californiane con il Console italiano a San Francisco, trovarsi a discutere di business socia-le con un manager di Google: questo il mio “Agosto alternativo” trascorso grazie al “Silicon Valley Study Tour”, un progetto nato nel 2005 dalla cooperazione tra il “Silicon Valley Italian Executive Council (SVIEC)”, la “National Italian American Foundation (NIAF)” e l’associazione “La Storia nel Futuro”.

L’iniziativa mira a introdurre i partecipanti nella complessa realtà imprenditoriale

della Silicon Valley per favorire una positiva contaminazione culturale.

A tale scopo noi studenti, selezionati da tutta Italia, abbiamo assistito a una serie di seminari tenuti dal-le punte di diamante dell’innovazione tecnologica mondiale. I relatori (italiani in Silicon Valley) proven-gono sia da big companies o università di spicco, sia da startup di cui spesso sono fondatori. Il bacino delle università di provenienza dei partecipanti è mutato nel corso degli anni. L’edizione del 2015, decimo anno del SVST, ha raccolto studenti dalle Università di Tori-no, Roma, Milano, Genova, Pavia, Catania e Novara in un insieme trasversale a svariate facoltà. Il processo di selezione dei partecipanti viene espletato nei mesi precedenti alla partenza, solitamente in tre passaggi:1. Seminari introduttivi: gli studenti sono invitati a una serie di incontri in cui gli organizzatori presenta-

no il progetto. Tra le attività sono di solito previsti al-cuni interventi da parte dei partecipanti alle edizioni precedenti;2. Piattaforma virtuale: parallelamente agli incontri nelle università, gli studenti interagiscono (rigorosa-mente in lingua inglese) su una piattaforma online appositamente creata, riflettendo sugli spunti emersi dalle conferenze, proponendo ulteriori contenuti e snocciolando questioni di carattere sociale e tecno-logico;3. Elaborazione del curriculum: una volta terminate le sessioni di presentazione e di interazione online, i candidati inviano il proprio curriculum vitae allo staff organizzatore. La scelta del candidato ricade su una valutazione incrociata di partecipazione alle attività ed esperienza personale e, eventualmente, professio-nale.Ai selezionati con il maggior punteggio è stato asse-gnato un contributo ministeriale in forma di biglietto aereo per raggiungere San Francisco. L’iscrizione al programma era da considerarsi a carico dei candidati.Una volta giunti a destinazione, siamo stati affidati ad un team di guide composto da organizzatori, collabo-ratori in loco e partecipanti alle edizioni precedenti del Tour. All’edizione del SVST 2015 abbiamo parteci-pato in 27 studenti. Nell’arco di una settimana, siamo stati ospitati dalle Università di Berkeley e Stanford, da companies quali Google, Facebook, Hp, dal Con-solato italiano a San Francisco e dal prestigioso stu-dio legale Carr&Ferrell.Prima di partire per San Francisco sono diventato

cofounder di Silicon Valley Espresso, un ambizioso progetto di Tech Scouting di sei ragazzi torinesi se-lezionati per il Tour 2015. Cosa si intende però con il termine Tech Scouting?

Il concetto chiave che lo anima è la contaminazione innovativa.

Attraverso il giovane tech scout, per gli imprenditori italiani è possibile entrare in contatto con figure chia-ve dell’innovazione in Silicon Valley. L’utilità di questa finestra privilegiata si attesta in base alle necessità del richiedente. Il ventaglio di obiettivi di un Technology Scouting generalmente comprende:• studidistrategieeditecnicheinnovativeutilialmi-

glioramento della competitività aziendale;• analisidimercatoediquestionilegalimirateall’e-

spansione del proprio business;• incrementodelnetworkaziendalegrazieallacolla-

borazione con nuovi professionisti.La prima fase imprescindibile di ogni progetto di Tech Scouting consiste in una serie di colloqui conoscitivi fra scout e sponsor. Sebbene spesso non si rivelino necessarie competenze tecniche di pari livello, è fondamentale chiarire tanto la mission quanto la vi-sion aziendale. Una volta identificati gli obiettivi cui si mira, il tech scout sarà pronto a crearsi un proprio network americano condividendo poi con lo sponsor i profili potenzialmente più idonei al loro raggiungi-mento.Tornando al mio progettoSilicon Valley Espresso è nato in un Caffè torinese a fronte dell’esigenza di sfruttare appieno il potenziale del SVST. In qualità di esploratore tecnologico privilegiato il team di Silicon Valley Espresso ha interagito dina-micamente con i professionisti incontrati durante il SVST 2015.Abbiamo inoltre prolungato il nostro soggiorno ame-ricano di dieci giorni per dedicarci ad ulteriori incontri mirati per i nostri sponsor: Environment Park (Tori-no), Mumble Ideas (Modena) e Caffè Alberto (Tori-no). Abbiamo avuto il privilegio di incontrare presso la sede di IBM la responsabile di uno dei laboratori di ricerca più avanzati del mondo. È stato per noi motivo d’orgoglio conoscere il suo gruppo di lavoro compo-sto prevalentemente da giovani ricercatori italiani. Ci siamo inoltre recati nella città di Los Angeles presso il Los Angeles Cleantech Incubator (LACI) in rappre-sentanza del nostro main sponsor. Si tratta dell’incu-batore di startup cleantech destinato a diventare uno dei più prestigiosi degli Stati Uniti.Forti delle attività formative svolte prima della par-

tenza e della costante comunicazione con sponsor e organizzatori, il nostro ruolo è stato quello di cogliere impressioni e informazioni sulle prospet-tive di mercato e sulle tecnologie delle realtà cali-forniane più avanzate.

Stimolando il flusso incoming ed outgoing di attività d’impresa, abbiamo gettato le basi per

collaborazioni future tra sponsor italiani e contatti americani.

Una naturale conseguenza di tale attività consiste, inoltre, nell’identificazione dei punti di forza delle realtà californiane la cui emulazione migliorerebbe la competitività delle attività presenti sul territorio nazionale. Vista la necessità di esaminare le varie sfac-cettature di una realtà complessa come la Silicon Val-ley, il team si è avvalso di membri provenienti da di-versi campi del sapere. Nello specifico, era composto da un economista, un linguista computazionale, una matematica, due informatici ed infine da me, giurista. Una volta identificate le necessità dei singoli sponsor e le strategie per soddisfarle, abbiamo rilevato l’im-portanza della comunicazione. È stato quindi creato il sito internet www.siliconvalleyespresso.com, orga-nizzata la pagina Facebook Silicon Valley Espresso e gestita una campagna di crowdfunding sulla piatta-forma Indiegogo. Grazie al finanziamento derivato dai nostri sponsor e alle donazioni ricevute online, abbia-mo vissuto un’esperienza unica all’insegna dell’inno-vazione tecnologica e non solo.

Ritengo che la Silicon Valley sia un ambiente singolare, gli occhi di coloro che la animano

potrebbero avere la stessa luce dei cercatori d’oro di qualche secolo addietro.

Sono professori, imprenditori, manager affamati di innovazione più che di denaro. Vogliono migliorare il pianeta, cambiarlo per renderlo più semplice e com-prensibile. Si tratta di una realtà spesso lontana dal nostro modo di pensare.

In California il fallimento è visto come una fase momentanea, fisiologica e arricchente.

La propria rete di contatti interpersonali è essenziale e per questo il network va coltivato e

condiviso.

La fiducia nell’altro è fonte di continua crescita umana e professionale: gli uffici open space e le sale relax di Facebook lo dimostrano. L’open source, le auto

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elettriche e le energie rinnovabili la fanno da padrone in un mondo che sembra essere ancora lontano da un’ottica green. Come ho già accennato, parlando con un manager di Google di business sociale e iniziati-ve etiche delle big companies, mi ha confermato che questo modo di muoversi sul mercato è ormai neces-sario per guadagnare visibilità e “accaparrarsi” così i migliori dipendenti. Questi ultimi infatti sono sempre più sensibili alla dimensione etica, sociale e umana del mercato globale. La parola chiave per provare a definire questo ecosistema è: proattività. Gli affari e

le informazioni si muovono a velocità supersonica. Per questa ragione il timing è tutto; bisogna trovarsi nel posto giusto al momento giusto per non esse-re sopraffatti da un ambiente che non concepisce ritardi. Si noti dunque che la Silicon Valley resta un unicum il cui timone in questo momento muove verso orizzon-ti green ed etici, temi sui quali siamo impegnati da tempo in Europa. Perché non contribuire con la nostra esperienza a questa nuova rotta?

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Riccardo GrazianoNato a Roma il 18 febbraio 1964, Giurista e accademico, l’avvocato Riccardo Maria Graziano è titolare da dieci anni di due studi legali a Roma e di uno a Milano. È specializzato in diritto societario, dei trasporti, civile, e diritto del lavoro e offre la propria consulenza professionale a importanti società italiane e internazionali.Laureato a 22 anni, a 24 consegue il titolo di Procuratore Legale presso il distretto della Corte d’Appello di Roma con il massimo dei voti. Ha maturato la propria esperienza prima presso lo studio legale Coen

e poi in quello del Prof. Moscati, svolgendo la professione con impegno e dignità.Incarichi attualmente ricoperti:• SegretarioGeneraledell’entepubblicoperilmicrocredito• Presidentedell’Assoespressi(AssociazioneNazionaledicategoriadeicorrieriespressi)• PresidentedelCdAdelC.I.R.F.(societàchestarealizzandol’InterportodiFiumicino)• ComponentedellaGiuntadiConfetra(ConfederazioneNazionaledell’Autotrasporto)• Consulentedellacommissionegiustiziainmateriadidirittosocietarioedeitrasporti• ComponentetitolarepressolaCorted’appellodiRoma,dicommissioned’esameperl’iscrizioneall’albodegliavvocati.

Innovazione socialee microcredito

articolo di Riccardo Graziano

In primo luogo, ad avviso dello scrivente, sembra op-portuno definire il concetto di “innovazione sociale”.Secondo l’approccio definitorio comunemente accettato, l’innovazione sociale fa riferimento “all’elaborazione di nuove idee (prodotti, servi-zi e modelli) che rispondono ai bisogni sociali in modo più efficace delle alternative esistenti e che, allo stesso tempo, creano nuove relazioni sociali e collaborazioni”1. In altre parole occorre proporre modelli virtuosi ed innovativi rispetto alle soluzioni “canoniche” che per-mettano di accrescere le possibilità di azione per la società stessa.L’innovazione sociale implica sia trasformazioni di prodotto (riferite alla natura dei servizi offerti) sia trasformazioni di processo (riferite ai soggetti che of-frono il servizio e alle relative risorse), trasformazioni che si distinguono dal resto delle sperimentazioni nel sociale perché consentono di migliorare in modo du-

1 Definizione proposta da Robin Murray, Julie Caulier Grice e Geoff Mulgan nel “Libro bianco sull’innovazione sociale”.

raturo la qualità della vita degli individui.

Diversamente dall’innovazione intesa in senso generale, che nasce dalla

competizione di mercato e spesso dalla ricerca di un maggior profitto,

l’innovazione sociale trae origine da bisogni insoddisfatti che si manifestano, ad esempio,

nell’esistenza di crescenti aree di disagio e marginalità, che il mercato e le amministrazioni pubbliche non sembrano in grado di soddisfare

attraverso la fornitura diretta di servizi.

L’innovazione sociale presenta proprie caratteristiche distintive sia nei suoi risultati, sia nelle sue relazioni, sia nelle nuove forme di cooperazione e collabora-zione che essa produce; da ciò risulta che i processi, i modelli ed i metodi usati per l’innovazione in campo commerciale non sono sempre direttamente applica-bili all’economia sociale.Ciò che caratterizza l’economia sociale può essere riferito a due fattori: il primo è il fattore tecnologi-

co, rappresentato in particolare dalla diffusione dei network e dalla creazione di infrastrutture globali per l’informazione; l’altro è di tipo culturale e valo-riale e consiste nella crescente enfasi conferita alla dimensione umana, cioè alla centralità della per-sona, che va a ricadere anche sui sistemi e sulle strutture.Questo tipo di economia si è in gran parte formato attorno a dei sistemi distribuiti, piuttosto che a strut-ture centralizzate: si occupa della complessità non attraverso semplificazioni e standardizzazioni impo-ste dal centro, ma distribuendo la complessità verso i margini, ovvero verso i manager locali, i lavoratori, nonché verso gli stessi consumatori.In tal modo, la azione politica spesso inadeguata ed il fallimento di alcuni automatismi del mercato mera-mente “speculativo” aprono il campo a risorse e forze del privato sociale, all’imprenditorialità dal basso, alle comunità di cittadini che si organizzano per soddi-sfare nuovi e vecchi bisogni, per ottimizzare l’utilizzo delle risorse, per garantire un miglioramento sociale, per realizzare soluzioni più soddisfacenti per i propri valori e le proprie aspirazioni.La Young Foundation2 ha elaborato un modello di economia sociale basato sulle cosiddette quattro “sub-economie”, vale a dire il mercato, lo Stato, le sov-venzioni e la famiglia, ciascuna delle quali ha proprie logiche, propri ritmi, propri mezzi per ottenere risorse e proprie strutture di controllo. Peraltro, alcune parti di queste “sub-economie” ri-spondono ad obiettivi di tipo sociale, etico e di reci-procità, obbiettivi che danno luogo nel loro persegui-mento a quella che viene definita economia sociale. Le quattro “sub-economie”, a loro volta, danno luogo a sei tipi di interfaccia:• leprimetreinterfaccesiarticolanotraloStatoele

altre tre “sub-economie”, con un ruolo centrale del-la finanza, che oltrepassa tutti i confini: dall'inter-no in forma di tassazioni ed imposte, dall'esterno come sovvenzioni, fondi ed investimenti;

• laquarta interfacciaè tra ilmercatoprivatoe l'e-conomia di sussistenza: queste relazioni includono, per esempio, le donazioni di beneficienza, azioni di supporto e altri tipi di responsabilità sociale e forme emergenti di collaborazione produttiva tra corporazioni private e ONG;

• laquintaelasestainterfaccia(assiemeallaterza),costituiscono le relazioni dell'economia familiare

2 Fondazione britannica specializzata in innovazione sociale, fondata dal sociologo Michael Young che ha svolto un ruolo centrale nel fon-dare lo stato sociale del secondo dopoguerra.

con le altre tre “sub-economie”. Attraverso l'inter-faccia tra la famiglia e il mercato privato operano le aziende, vendendo prodotti e servizi per l'am-biente domestico e assumendo gli individui come lavoratori.

In pratica, ogni “sub-economia” può essere connessa simultaneamente ad altre economie. Per esempio, lo Stato può promuovere l’innovazione sociale nel mer-cato come nell’economia delle sovvenzioni applican-do determinate politiche e regolamentazioni, come nel caso delle innovazioni generate nel campo dell’e-conomia familiare. Vi sono, infatti, numerose aree da esplorare nelle tre interfacce tra l’economia familiare e le altre “sub-economie”; tra queste, come sostenuto da Jim Maxim e Soshana Zuboff3, assume particolare rilievo lo sviluppo di partnership per la co-creazione e la co-produzione tra l’ambiente domestico e quello professionale.È in questo quadro che ha preso avvio l’approfondi-mento in sede comunitaria dei temi dell’innovazione sociale che ha portato alla definizione della strategia Europa 20204, nella convinzione che sia possibile rispondere alla vasta serie di problematiche socia-li ridisegnando le politiche pubbliche, mediante processi di governance inclusivi (partnership pub-blico/privato sociale/for profit) che conducano gradualmente al superamento delle rigidità del welfare tradizionale. L’Unione Europea sembra quindi allineata, nella pro-pria visione innovativa del futuro delle politiche so-ciali, a quanto elaborato e sperimentato anche in altri paesi dell’area OCSE ed è in questa prospettiva che deve essere interpretata la forte enfasi che la Com-missione europea, già con la presidenza Barroso ed ora con la presidenza Juncker, sta sempre più ponen-do sui processi di innovazione socialeQuesta consapevolezza ha spinto nel 2011 la Com-missione a chiedere all’Ufficio dei consiglieri di po-litica europea (BEPA) uno studio approfondito sui principali temi e nodi dell’innovazione sociale. Il rapporto prodotto dal BEPA5 mette a fuoco non solo le potenzialità di una promozione dell’innovazione sociale a tutti i livelli di governo e con riferimento a tutti gli stakeholders interessati (in primo luogo Ter-zo settore, imprese for profit e sindacati) ma anche le

3 Maxim, J. e Zuboff, S. (2004) “The Support Economy: Why Corpo-rations are Falling Individuals and the Next Episode of Capitalism”. New York Penguin.4 Vedi Comunicazione della Commissione Europea del 29 giugno 2011 “Un bilancio per la strategia Europa 2020”.5 Empowering People, Driving Change. Social Innovation in the Euro-pean Union (BEPA 2011).

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sfide e le difficoltà insite in tale processo di cambia-mento istituzionale. Infatti, se quella dell’innovazione sociale sembra essere una direzione promettente, per garantire anche in futuro ai cittadini europei politiche sociali capillari e inclusive, i nodi e le problematiche legate alla diffusione dell’innovazione sociale riman-gono molti: dalla capacità di finanziare con modalità adeguate «i cicli di innovazione» alla definizione degli strumenti di governance della rete degli stakeholders; dalla individuazione delle capacità necessarie agli attori per partecipare efficacemente al processo alla elaborazione di strumenti di valutazione e monito-raggio degli esiti del ciclo innovativo.In questo contesto, la determinazione delle isti-tuzioni comunitarie è stata confermata, in par-ticolare, dalla definizione del “Programma per l’occupazione e l’innovazione sociale” (EaSI), uno strumento gestito direttamente dalla Commissione Europea, che punta a promuovere un elevato livello di occupazione sostenibile e di qualità, garantire una protezione sociale adeguata e dignitosa, combattere l’emarginazione e la povertà e migliorare le condizio-ni di lavoro6.EaSI riunisce tre programmi dell’UE gestiti separata-mente tra il 2007 e il 2013 (Progress, Eures e Progress Microfinance), che ora formano i tre assi del program-ma stesso, sostenendo la modernizzazione delle po-litiche sociali e del lavoro (asse Progress), la mobilità professionale (asse Eures) e l’accesso al microcredito e all’imprenditoria sociale (asse Progress Microfinance).

La dotazione complessiva di EaSI per il periodo 2014-2020 è di 919,5 milioni di euro, di cui il 21%

dedicato all’asse Progress Microfinance.

Partendo dalla presupposto che il lavoro autonomo e l’imprenditorialità sono fattori decisivi per realiz-zare una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, Progress Microfinance individua nella difficoltà di accesso al credito uno dei principali ostacoli alla creazione di impresa, in particolare per le persone più lontane dal mercato del lavoro. A tal fine, si pro-pone di intensificare gli sforzi dell’Unione e degli Stati membri per aumentare l’offerta di microfinanziamen-ti per far fronte alla domanda di credito in particolare dei disoccupati, delle donne e delle persone vulnera-bili che intendono creare o sviluppare una microim-presa.

6 Regolamento (UE) n. 1296/2013 del Parlamento europeo e del Con-siglio dell’11 dicembre 2013 (GUUE L347 del 20 dicembre 2013).

Le microimprese rappresentano infatti la maggioranza delle imprese di nuova

costituzione nell’Unione Europea e, nell’ottica del loro sviluppo, il microcredito

costituisce il principale strumento per aggiungere valore e conseguire risultati

concreti e duraturi.

A tale riguardo, la Commissione Europea sottolinea anche la necessità che, per massimizzare le oppor-tunità di avvio di microimprese che creino reddito e nuova occupazione, il microcredito sia accompa-gnato da programmi di tutoraggio e formazione e da tutte le informazioni pertinenti, che il soggetto finanziatore dovrebbe aggiornare periodicamen-te e rendere accessibili. A tal fine, sarebbe fonda-mentale garantire un finanziamento di tali program-mi, in particolare da parte del Fondo Sciale Europeo.La partecipazione a Progress Microfinance è aperta a tutti gli organismi pubblici e privati, nazionali, re-gionali o locali che forniscono microfinanziamenti a persone, a microimprese o a imprese sociali. Tali or-ganismi, al fine di raggiungere i beneficiari finali e di creare microimprese competitive e generatrici di reddito, cooperano strettamente con le organizza-zioni che rappresentano gli interessi dei beneficiari finali del microcredito e offrono ai beneficiari finali programmi di tutoraggio e di formazione. Inoltre, devono attenersi a standard elevati in materia di go-vernance, gestione e tutela dei consumatori, secondo i principi del codice europeo di buona condotta per l’erogazione di microcrediti e adoperarsi per preve-nire l’indebitamento eccessivo di persone e imprese derivante, ad esempio, dalla concessione di credito a tassi elevati o a condizioni che possono determinare la loro insolvenza.La disponibilità di microfinanziamenti sul giovane mercato della microfinanza dell’Unione rende ne-cessario il potenziamento della capacità istituziona-le degli operatori, in particolare degli organismi di tipo non bancario, in linea con gli orientamenti della Commissione Europea7. Va proprio in questa direzio-ne, nel nostro Paese, la recente istituzione dei nuovi operatori di microcredito di cui all’articolo 111 del Te-sto Unico Bancario, in ordine ai quali la Banca d’Italia ha emanato quest’anno le disposizioni operative per l’iscrizione nell’apposito elenco.La presenza in Italia di un Ente pubblico non econo-

7 Vedi in particolare la Comunicazione dal titolo “Iniziativa europea per lo sviluppo del microcredito a sostegno della crescita e dell’occu-pazione” - COM (2007) 708 def, non pubblicata in GUUE.

mico quale è l’Ente Nazionale per il Microcredito ha certamente favorito il progredire dell’utilizzo dello strumento del microcredito per progetti di innova-zione sociale.In particolare nel 2014 in Italia, l’insieme delle 115 iniziative di microcredito monitorate e promosse dall’Ente Nazionale per il Microcredito, permesso la erogazione di circa 11.500 microcrediti, per un am-montare complessivo di oltre 147 milioni di Euro di crediti erogati.I microcrediti accordati nel 2014 hanno avuto nel-la metà dei casi (5.734) una finalità sociale, spesso connessa a progetti socio finanziari innovativi , in-tervenendo per l’inclusione di persone in condizione di particolare vulnerabilità, e nell’altra metà dei casi (5.694) una finalità produttiva, sostenendo l’avvio o l’esercizio di un’attività di lavoro autonomo o di mi-croimpresa. Nel periodo 2011-2014, gli utenti di microcredito sono stati oltre 34.000, suddivisi tra una maggioran-za (59%), pari a 20mila persone, che ha ottenuto un prestito sociale di importo molto limitato ed una minoranza (41%), pari a 14mila lavoratori, che ha conseguito un microcredito produttivo, vale a dire un sostegno creditizio più consistente per l’avvio o il consolidamento di microattività o di forme autono-me di autoimpiego. Sempre considerando l’intero quadriennio, ammon-

tano ad oltre 370 milioni di Euro le risorse comples-sivamente anticipate agli utenti di microcredito, un quarto delle quali impiegate per finalità sociale, men-tre i restanti tre quarti utilizzate per sostenere l’au-toimpiego e la microimpresa. Nel corso del 2015, e soprattutto del 2016, i dati di erogazione per anno subiranno un ulteriore aumento percentuale atteso di oltre il 60% grazie allo strumen-to di garanzia assicurato della sezione microcredito del fondo centrale di garanzia PMI, in sinergia con l’erogazione il monitoraggio la verifica dei servizi accessori obbligatori di accompagnamento al micro-credito (art. 111 T.U.B.) svolti dall’Ente Nazionale per il Microcredito.L’Ente stesso del resto ha creato una rete ed una siner-gia sia con alcuni importanti intermediari finanziari vigilati (che hanno affidato allo stesso Ente Pubblico tali servizi a livello generale e sistemico) , che con sog-getti qualificati territorialmente individuati e valutati secondo criteri quali quantitativi a prestare tali servizi di accompagnamento obbligatori.Ovviamente la tutela della fede pubblica sarà garan-tita anche attraverso la verifica che l’erogazione dei servizi obbligatori di accompagnamento sia alta-mente professionale e segua degli standard minimi di qualità onde assicurare il successo dei progetti di microcredito, dei relativi finanziamenti e della inno-vazione sociale connessa.

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Il nuovo reato di autoriciclaggio: tra dubbi e incertezze

È evidente come la politica internazionale sia orientata al rafforza-mento della lotta all’evasione fiscale consentendo, nello stesso tem-po, il raggiungimento di molteplici scopi: la salvaguardia dei princi-pi etico-giuridici e soprattutto la possibilità di incrementare ulteriori entrate collegate alla tassazione dei capitali depositati off shore e non denunciati nei paesi d’origine. In questo contesto, il nostro legislatore ha ritenuto di rispondere all’e-sigenza europea di contrastare le attività finanziarie off shore, anche attraverso l’introduzione del delitto di autoriciclaggio; nelle relazio-ni al disegno di legge, infatti, è stato dichiarato che l’autoriciclaggio consentirebbe di intervenire su un’ingente massa di risorse attraver-so procedure mirate. Contestualmente all’introduzione del delitto di autriciclaggio, il legislatore ha inteso introdurre una sostanziale opportunità “conciliativa” sul presupposto di una collaborazione volontaria. Nel dettaglio, la procedura di collaborazione volontaria consiste nel dare la possibilità al contribuente italiano, che detiene attività economiche e finanziarie non dichiarate al Fisco, di regola-rizzare la propria posizione pagando, oltre alle eventuali imposte e tasse evase, le sanzioni in misura ridotta rispetto a quanto dovrebbe pagare se la violazione gli venisse contestata dall’amministrazione finanziaria italiana.Ebbene, nonostante le critiche sollevate e discusse nei lavori, forse la voluntary disclosure potrebbe rappresentare, almeno sotto il profilo dell’innovazione sociale, una vera e propria occasione per rilanciare, in concreto, sistemi di risoluzione alternativa delle controversie an-che in un contesto normativo, ampio e complesso, come quello del diritto penale e del diritto tributario.

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Paolo MarinòAvvocato del Foro di Taranto, Dottore di Ricerca presso l’Università degli Studi di Bari, Mediatore ac-creditato presso l’Organismo di Mediazione InMediar - Istituto Nazionale per la Mediazione e l’Arbitrato -, Docente esperto in materia di Sicurezza sul Lavoro presso la Promo.Si.Mar. S.r.l. – Ente di Formazio-ne Professionale accreditato in Regione Puglia – Esperto in valutazione della Performance presso le Pubbliche Amministrazioni quale Organismo Indipendente di Valutazione, Vice-Coordinatore Vicario dei Dipartimenti dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi Adr, Ente di Ricerca per l’Innovazione sociale.

La voluntary disclosure: una forma possibile di innovazione sociale?

articolo di Paolo Marinò

• Premessa

Il convegno dal titolo “Il nuovo reato di autoriciclag-gio”, organizzato dalla Camera Penale di Prato, si è svolto presso il Palazzo delle Professioni nella città di Prato il 4 dicembre 2014. Al Convegno sono interve-nuti l’Avv. Mauro Cini, Presidente della Camera Penale di Prato; il Prof. Avv. Vincenzo Nico D’Ascola, Respon-sabile Giustizia NCD; il Prof. Avv. Giovanni Flora, com-ponente della Giunta dell’Unione delle Camere Pena-li Italiane; il Dott. Antonio Sangermano, Procuratore della Repubblica di Prato facente funzioni; il Dott. Luca D’Addario, Giudice del Tribunale di Prato; l’On.le Enrico Costa, Viceministro della Giustizia; il Prof. Nicola Mazzacuva, Presidente della Camera Penale di Bologna; l’Avv. Beniamino Migliucci, Presidente dell’Unione delle Camere Penali Italiane.Lo svolgimento dei lavori è stato vivace vedendo schierati da una parte coloro che ritengono “impro-pria” e debole in partenza la struttura del neo-reato di autoriciclaggio, sia sotto il profilo sostanziale, che sotto il profilo del dinamismo causale della condotta in riferimento alla “mancata” tipizzazione della fatti-specie; dall’altra coloro che ritengono impeccabile e finalmente vigente il nuovo delitto di autoriciclaggio, tanto discusso e atteso in quanto ritenuto prevalen-temente frutto di una politica comunitaria e interna-zionale, sotto certi aspetti, vincolante per il nostro

ordinamento giuridico. Sotto quest’ultimo aspetto, infatti, si è cercato di ca-pire se il legislatore italiano ha risposto in modo ade-guato all’esigenza, per lo più europea, di contrastare l’evasione fiscale. Posto che è oramai convinzione dif-fusa che la lotta all’evasione fiscale passi da accordi internazionali e che le manovre non coordinate poste in essere dai singoli Stati determinano scarsi risul-tati in termini di gettito, oltre a generare sfiducia e allontanamento da parte degli investitori esteri da sempre avversi a muovere capitali in Paesi in cui le regole del gioco risultano poco chiare ed in continuo aggiornamento, i lavori hanno cercato di mettere in luce la reale ed effettiva volontà del legi-slatore, per poi lasciare all’operatore del diritto la pos-sibilità di riflettere su alcuni nodi interpretativi, non-ché sulla oramai (perduta?) possibilità di perseguire il medesimo scopo, senza creare (nuove?) fattispecie di reato. Ma questa è solo la premessa! Nel corso dei lavori, infatti, sono emersi aspetti proble-matici almeno sotto più profili: probabile influenza di politica-criminale nell’elaborazione della fattispecie di reato; mancata tipizzazione del reato presupposto; mancata tassatività della condotta costitutiva; rischio concreto di incorre in un ne bis in idem sostanziale. In riferimento a quest’ultimo aspetto, occorre anti-cipare che il legislatore, per le fattispecie di cui agli artt. 648 bis e ter c.p., si è preoccupato di introdurre

la clausola di riserva “fuori dei casi di concorso nel re-ato”, proprio per evitare di incorrere nel ne bis in idem. Tale clausola di riserva esclude, infatti, che colui che ha commesso o abbia concorso nel realizzare il reato presupposto, potesse rispondere anche di riciclaggio. E questo sulla base di quanto pacificamente condivi-so ossia che la pena prevista per il reato presupposto, racchiuda già in sé la punizione per l’eventuale dissi-mulazione dei proventi.

• Il contesto politico-criminale

L’intervento del legislatore italiano, si inserisce in un contesto europeo caratterizzato da direttive e racco-mandazioni che, di fatto, riassumono le strategie co-muni per la repressione del riciclaggio. Solo per completezza e facilità di lettura, si indicano, qui di seguito, le fonti di maggiore interesse. Il primo atto internazionale è la raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa adotta-ta il 27 giugno 1980 ed intitolata Misure contro il tra-sferimento e la custodia di fondi di origine criminale1. Successivamente deve menzionarsi la Risoluzione adottata il 9 ottobre 1986 dal Comitato d’inchiesta sul problema della droga del Parlamento Europeo2 e, a seguire, la Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope, adottata a Vienna il 19 dicembre 1988, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 19 marzo 1990 n. 553. Di ulteriore importanza, in termini di prevenzione del fenomeno, è la Dichiarazione di principi adottata il 12 dicembre 1988 dal Comitato di Basilea per le regola-

1 Con tale misura si raccomandava agli Stati membri di intervenire sui rispettivi sistemi bancari per evitarne il coinvolgimento in operazioni di riciclaggio, auspicando, altresì, l’introduzione di obblighi di identi-ficazione della clientela da parte degli istituti di credito e lo sviluppo della cooperazione fra banche e Autorità competenti. Cfr. Luigi Do-menico Cerqua, in Il delitto di riciclaggio nel sistema penale italiano.2 Con la quale veniva chiesto agli Stati membri della Comunità di adottare legislazioni specifiche riguardo alla prova della provenienza illecita di patrimoni ingiustificabili, alla confisca e al congelamento degli stessi, nonché all’obbligo di identificazione dei soggetti che effettuassero transazioni economiche superiori ad un determinato importo.3 Trattasi del primo atto con il quale la comunità internazionale si impegnava nella repressione del riciclaggio, limitatamente al denaro e ad altre utilità derivanti dal traffico di droga, sollecitando gli Stati membri ad attribuire rilevanza penale ad una serie di attività come la conversione o il trasferimento di beni provenienti dalla fabbricazio-ne o dal traffico di stupefacenti, ovvero la dissimulazione o il travisa-mento della natura e origine delittuosa degli stessi. La Convenzione prevedeva, altresì, l’impegno da parte degli Stati di armonizzare le legislazioni nazionali e promuovere la cooperazione sul piano inter-nazionale, specie in materia di estradizione, di ricerca delle prove all’estero e di confisca dei proventi illeciti.

mentazioni bancarie che «con la moral suasion tipica delle raccomandazioni o degli atti di self-regulation provenienti dalle stesse associazioni rappresentative degli interessi di categoria, indirizzava direttamente agli operatori bancari una serie di sollecitazioni in relazione alla prevenzione e segnalazione delle ope-razioni di money laundering di cui fossero venuti a conoscenza nell’esercizio dell’attività di intermedia-zione creditizia e finanziaria»4.Dopo la Convenzione di Vienne, sono stati pubbli-cati altri documenti internazionali, all’interno dei quali è stata maggiormente specificata e definita la definizione di riciclaggio. Tra questi devono citarsi le Quaranta Raccomandazioni contenute nel Rapporto presentato il 7 febbraio 1990 dal Gruppo d’Azione Finanziaria (GAFI)5; la Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, adottata dal Consiglio d’Europa a Strasburgo l’8 no-vembre 1990, con la quale veniva fornita una nuova definizione dei reati di riciclaggio (art. 6, par. 1)6.La Direttiva del Consiglio delle Comunità Europee rela-tiva alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite del 10 giugno 1991 (n. 91/308 CE). Non bisogna dimenticare che in attuazione di tale Direttiva7, è stata introdotta nell’ordinamento italiano la normativa complemen-tare di cui al d. l. 3 maggio 1991 n. 143, convertito con modificazioni nella l. 5 luglio 1991, n. 997, successiva-mente integrato e modificato da altri provvedimenti

4 V. Manes, Il riciclaggio dei proventi illeciti: teoria e prassi dell’inter-vento penale, in Riv. Trim. dir. Pen. econ., 2004, p. 39.5 Il più autorevole organo internazionale per la formulazione delle politiche antiriciclaggio, costituito a Parigi nel luglio del 1989.6 Costituiscono riciclaggio la conversione o il trasferimento di valori patrimoniali, sapendo che essi sono proventi di reato, allo scopo di occultare o dissimulare l’illecita provenienza dei valori patrimonia-li stessi o aiutare le persone coinvolte nella commissione del reato principale a sottrarsi alle conseguenze giuridiche dei loro atti; l’occul-tamento o la dissimulazione della natura, dell’origine, dell’ubicazione di atti di disposizione o del movimento di valori patrimoniali, nonché dei diritti di proprietà e degli altri diritti ad essi relativi, sapendo che detti valori patrimoniali sono proventi da reato; e, fatti salvi i principi costituzionali ed i concetti fondamentali dell’ordinamento giuridico di ogni Parte contraente, l’acquisizione, il possesso o l’uso di valo-ri patrimoniali sapendo, nel momento in cui sono ricevuti, che essi sono proventi da reato; la partecipazione nella commissione di reati che sono previsti a norma del presente articolo, l’associazione o l’ac-cordo, allo scopo di commettere tali reati, il tentativo di commetterli, nonché l’assistenza, l’istigazione, il favoreggiamento e la prestazione di consigli per la loro commissione. 7 La Direttiva in oggetto, è stata modificata dalla Direttiva del Par-lamento Europeo e del Consiglio del 4 dicembre 2001 (n. 2001/97/CE), la quale ha richiesto che la disciplina del controllo del riciclaggio venisse estesa a talune professioni non finanziarie (notai, avvocati, agenti immobiliari) e ad altre attività suscettibili di essere utilizzate ai fini di lavaggio del denaro sporco (agenzie immobiliari, mercanti d’arte, commercianti di beni di grande valore, case da gioco).

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legislativi, adottati per adeguare la normativa interna a quella comunitaria. A seguire, occorre citare la rifor-ma attuata con il d.lgs. 21 novembre 2007 n. 231. La Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 ottobre 2005 (n. 2005/60/CE), relativa alla pre-venzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di fi-nanziamento del terrorismo e la successiva Direttiva della Commissione del 1° agosto 2006 (n. 2006/70/CE), che reca misure di attuazione per quanto riguarda la definizione di persone politicamente esposte ed i cri-teri tecnici per le procedure semplificate di adeguata verifica della clientela e per l’esenzione nel caso di at-tività finanziaria esercitata in modo occasionale e su scala molto limitata.In ultima analisi, non perché di minore importanza, deve richiamarsi la Convenzione sul riciclaggio, la ricer-ca, il sequestro e la confisca dei proventi del crimine e sul finanziamento del terrorismo adottata dal Consiglio d’Europa e aperta alla firma di Varsavia il 16 maggio 2005, unitamente alla Convenzione sulla prevenzio-ne del terrorismo; nonché la Convenzione ed i Proto-colli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall’Assemblea generale a Palermo rispettivamente il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001, strumenti ideati per far fronte a varie condotte delittuose, tra le quali il riciclaggio. La Con-venzione ed i Protocolli sono stati ratificati e resi ese-cutivi in Italia con la l. 16 marzo 2006 n. 146.Infine la l. 4 agosto 2008 n. 135, con la quale è stato ratificato ed è stata data esecuzione al secondo Pro-tocollo alla Convenzione relativa alla tutela degli inte-ressi finanziari, stabilito in base all’art. K3 del trattato UE del 26 luglio 1975, fatto a Bruxelles il 19 giugno 19978. È evidente come la politica internazionale9 é orien-

8 Nel Protocollo, oltre a richiamarsi la definizione di riciclaggio fornita dall’art. 1 della ricordata direttiva n. 91/308/CE del 10 giugno 1991, si precisa che costituiscono presupposto del delitto di riciclaggio la corruzione passiva e attiva e la frode, che consiste nella condotta descritta dall’art. 1 della Convenzione, e si ribadisce che ogni Stato deve adottare le misure necessarie affinché le persone giuridiche, come già previsto nel nostro ordinamento giuridico, possano essere dichiarate colpevoli di tali reati commessi a loro beneficio da qualsi-asi persona che agisca per loro conto e, nei casi di omesso controllo, che abbia reso possibile la loro perpetrazione.9 La lotta all’evasione fiscale rientra nelle raccomandazioni all’Italia in materia di politica economica adottate dal Consiglio Ecofin l’08 luglio 2014, laddove si chiede di sviluppare ulteriormente il rispetto degli obblighi tributari, semplificando le procedure, migliorando il recupero dei debiti fiscali e modernizzando l’amministrazione fisca-le, nonché di perseverare nella lotta all’evasione fiscale e adottare misure aggiuntive per contrastare l’economia sommersa ed il lavoro irregolare. Si veda ancora, in tema di emersione di capitali detenu-ti all’estero, la proposta di modifica della direttiva 2003/48/CE sulla

tata, senza ombra di dubbio, al rafforzamento della lotta all’evasione fiscale consentendo, nello stesso tempo, il raggiungimento di molteplici scopi: la sal-vaguardia dei principi etico-giuridici e soprattutto la possibilità di incrementare ulteriori entrate collegate alla tassazione dei capitali depositati off shore e non denunciati nei paesi d’origine. Basti pensare che l’in-tervento normativo in esame si colloca nel quadro delle misure introdotte dalla legge europea n. 97 del 2013 che hanno ampliato la platea di soggetti obbli-gati alla compilazione del quadro RW del modello Unico e hanno rimodulato le sanzioni. In questo contesto, il nostro legislatore ha ritenuto di rispondere all’esigenza europea di contrastare le at-tività finanziarie offshore, anche attraverso l’introdu-zione del delitto di autoriciclaggio; nelle relazioni al disegno di legge, infatti, è stato dichiarato che l’auto-riciclaggio consentirebbe di intervenire su un’ingente massa di risorse attraverso procedure mirate.

• La mancata tipizzazione del reato presupposto dell’autoriciclaggio ed i reati tributari. Strate-gie o lacune?

L’opzione normativa adottata dalla Camera dei de-putati, è stata quella di non circoscrivere la condotta criminosa a presupposto base per l’integrazione del reato di autoriciclaggio. La scelta è caduta, tra l’altro discostandosi dalle precisazioni dettate dalla Conven-zione di Strasburgo sul riciclaggio dell’otto novembre 199010, solo sull’esclusione dei reati colposi11. Di con-

tassazione dei redditi da risparmio, che mira ad estendere il campo di applicazione della direttiva, basato sullo scambio automatico di informazioni, per includervi non solo i pagamenti di interessi ma anche tutti i redditi da risparmio, nonché i prodotti che generano interessi o redditi equivalenti. Tale proposta è strettamente connes-sa alla revisione degli accordi in materia di tassazione dei redditi da risparmio con alcuni Stati terzi (Svizzera, Andorra, Liechtenstein, San Marino, Principato di Monaco), al fine di introdurre – anche in questi accordi – il principio dello scambio automatico delle informazioni.10 L’analisi del concetto di reato presupposto, trova le sue radici nella Convenzione di Strasburgo sul riciclaggio dell’otto novembre 1990, modificata dalla Convenzione di Varsavia del 16 maggio 2005. Per re-ato presupposto s’intende, secondo quanto previsto dall’art. 1, lette-ra e) della Convenzione suddetta, “qualsiasi reato in conseguenza del quale si formano proventi che possano diventare oggetto di uno dei reati definiti dall’art. 9 della presente Convenzione”. La lettera della Convenzione, quindi, in materia di riciclaggio, si estende a macchia d’olio su qualsiasi reato (doloso o colposo) dal quale possano trarsi proventi da riciclare. 11 In materia di riciclaggio, l’ordinamento italiano ha recepito in parte i dettami della Convenzione di Strasburgo. L’art. 648-bis c.p., infatti, stabilisce che il denaro, i beni e le altre utilità debbano essere prove-nienti da delitto non colposo. Il legislatore, dunque, ha optato per una “apertura” dei delitti presupposto a tutti i delitti non colposi con

seguenza il reato presupposto può essere di qualun-que natura, finanche tributaria12, indifferentemente dal bene giuridico protetto dalla norma penale di cui all’art. 648 ter.1 e prescindendo dall’ammontare della sanzione che l’ordinamento vi riconduce. Infatti, i re-ati tributari previsti dal D.Lgs. n. 74/2000 e s.m.i. sono tutti delitti, tra l’altro anche a dolo specifico. La man-cata o falsa fatturazione, così come la mancata dichia-razione sono tutte definite delitti dall’ordinamento. Questi delitti, dunque, potrebbero generare utilità detenute illecitamente che, evidentemente, potreb-bero essere oggetto di riciclaggio. In altri termini, potrebbe sostenersi che anche il denaro risparmiato a seguito di dichiarazione fraudolenta o infedele fos-se di provenienza illecita. Problematiche potrebbero sorgere, senz’altro, nel momento in cui debba dimo-strarsi che “proprio quel denaro”, proviene dal delitto tributario ed è frutto di una condotta dolosa. Nella maggior parte dei reati fiscali, infatti, il reo non ha una somma di denaro come provento di reato, ma al più il risparmio derivante dal mancato versamen-to dell’imposta dovuta. È dunque arduo identificare l’oggetto da riciclare o impiegare illecitamente13, at-teso che il risparmio d’imposta non può essere facil-mente associato ad un determinato flusso monetario, confondendosi, evidentemente, con le altre disponi-

una sola attenuante prevista per le ipotesi in cui il reato presupposto sia punibile con la reclusione inferiore nel massimo a cinque anni. 12 L’orientamento maggioritario secondo cui i reati tributari possono considerarsi potenziali presupposto del riciclaggio, è stato fatto pro-prio sia dal “Decalogo-ter” della Banca d’Italia sia dalla circolare della Guardia di Finanza del 18 agosto 2008. La Banca d’Italia nelle sue “istruzioni operative per l’individuazione di operazioni sospette ag-giornato il 24 agosto 2010, ha stabilito che le violazioni delle norme tributarie sono strumento utilizzato per precostituire fondi di prove-nienza illecita da reinserire nel circuito economico ovvero possono rappresentare una delle manifestazioni di più articolate condotte cri-minose volte ad immettere in attività economiche apparentemente lecite disponibilità derivante da altri illeciti. Operazioni connesse a condotte che non costituiscono delitto sotto il profilo fiscale posso-no comunque costituire strumento per occultare attività criminose di altra natura. Secondo un autorevole e differente tesi, vedi L. D. Cer-qua “I soggetti attivi e l’oggetto materiale del delitto di riciclaggio” in Diritto e Pratica delle società n. 4/2009 pag. 37 ss., occorre operare una distinzione: dalla categoria dei delitti-presupposto devono esse-re esclusi i delitti in materia di imposte dirette e sul valore aggiunto, che non producono ricchezza, mentre in detta categoria devono essere ricompresi i delitti di contrabbando doganale, che invece pro-ducono ricchezza, la quale proviene quindi da essi. Nei reati previsti dal D.Lgs. n. 74/2000 viene punita la dissimulazione diretta ai fini di evasione d’imposta, in quanto non vi sono beni che provengono da attività delittuosa.13 Sul punto si è pronunciata giurisprudenza di merito (Tribunale di Milano, ufficio Gip, 19 febbraio 1999, in Banca dati Pluris) e di legit-timità (Cass. Pen. n. 2206 del 1999, in Banca dati Pluris) affermando che il profitto dei reati tributari resta confuso nel complesso delle disponibilità di chi ne ha tratto vantaggio, sottraendosi a qualsiasi specificazione in senso civilistico.

bilità finanziarie14. Tuttavia, un diverso orientamento ermeneutico sostiene un’interpretazione ampia del concetto di “provenienza” tale da permettere la con-figurazione delle fattispecie citate, anche qualora i beni non abbiano una provenienza materiale diretta dal delitto-presupposto15. La nozione di “altra utilità” avrebbe una portata così estesa da ricomprendere ogni beneficio economi-co, sia esso consistente in maggiori entrate, che in minori spese. L’espressione “proveniente da delitto” ricomprenderebbe, dunque, ogni risorsa o bene che si ricolleghi al fatto criminoso, non solo in termini di profitto, prodotto o prezzo, ma anche in riferimento ad ogni cosa che è servita o è stata destinata alla rea-lizzazione del reato.Ebbene, tale corrente di pensiero sembra condivisa dalla giurisprudenza maggioritaria16 la quale affer-ma come il riciclaggio sia “svincolato dalla pregressa tassativa indicazione dei reati”. Più recentemente, lo stesso giudice di legittimità ha affermato come nella locuzione “altre utilità” deve “farsi rientrare anche tut-to ciò che costituisce il frutto delle attività fraudolen-te a seguito delle quali si impedisce che il patrimonio si impoverisca”, come nel caso di una frode fiscale, da cui il soggetto ottenga “una evidentissima e solare utilità economica”17. Oltre alla citata criticità nell’individuazione del rispar-mio fiscale, emergono difficoltà legate alla stessa struttura dei reati tributari. Infatti, per le ipotesi più significative, la consumazione si perfeziona soltanto con la presentazione della dichiarazione ed il supe-ramento della soglia di punibilità. Questo causereb-be uno sfasamento temporale fra le condotte, ad esempio, di omessa annotazione di corrispettivi ed il momento consumativo del reato, che coincide con la presentazione della dichiarazione18. Risulta censurabile, dunque, la mancata selezione dei reati presupposto, al cospetto del generico inciso al-lusivo ai reati non colposi: una simile opera, seppur richiedente una selezione frutto di grande impegno, avrebbe evitato qualche problema rispetto ai reati contro il patrimonio di minor rilievo, avuto riguardo alle prospettive di tutela nelle quali la norma incrimi-

14 S. Casetta, Il nuovo delitto di autoriciclaggio: aspetti positivi e profi-li critici, pubblicato il 24 settembre 2015 in www.altalex.com.15 S. Casetta, Il nuovo delitto di autoriciclaggio: aspetti positivi e pro-fili critici, cit..16 Si veda sul punto Cass. Pen. n. 1025 del 2009, in Banca dati Pluris.17 Cfr. Cass. Pen. n. 6061 del 2012, in Banca dati Pluris.18 S. Casetta, Il nuovo delitto di autoriciclaggio: aspetti positivi e profi-li critici, cit.; A. D’Avirro, M. Giglioli, I reati tributari, Ipsoa, 2012.

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natrice di nuovo conio si colloca19.Su queste premesse, si può comprendere come tale impostazione lascia spazio a lacune di carattere in-terpretativo che, probabilmente, si tradurranno in la-cune di carattere probatorio nell’ambito di potenziali procedimenti penali.

• La mancata tipizzazione della condotta costi-tutiva di reato

Su queste premesse, considerato che il reato pre-supposto potrebbe trovare la sua realizzazione in un qualsiasi delitto, occorre soffermare l’attenzione sulla condotta dell’autoriciclatore.Secondo il dettato normativo, il reato di autoriciclag-gio si esaurisce nell’impiegare, sostituire, trasferire, in attività economiche finanziarie, imprenditoriali o spe-culative, il denaro, i beni o le altre utilità provenienti dalla commissione del presupposto delitto, in modo da ostacolare concretamente l’identificazione della loro provenienza delittuosa. Ebbene, alla mancata tipizzazione del delitto presup-posto, si accompagna la genericità delle condotte costitutive di reato. In altri termini, cosa significa im-piegare, sostituire e trasferire? Sono questi i tre verbi dai quali trapelano spunti di riflessione di non poco conto: trattandosi di verbi utilizzabili anche in ambi-to civilistico, qual è il giusto significato da attribuire? E di conseguenza, qual è il bene giuridico che ogni condotta deve ledere ai fini della rilevanza penale del fatto? I verbi impiegare, sostituire e trasferire, possono essere oggetto di interpretazione estensiva e finan-che analogica? Qual è la condotta costitutiva di rea-to? Cosa significa ostacolare concretamente l’identifi-cazione della loro provenienza delittuosa? A ciò deve aggiungersi la previsione di un vero e pro-prio “giubbotto di salvataggio” per l’autoriciclatore che destini le utilità illecite alla “mera utilizzazione” o al “godimento personale”. Cosa deve intendersi per “mera utilizzazione” del denaro, dei beni o delle altre utilità? O ancora per godimento personale? L’auto-riciclatore che con il denaro recuperato attraverso la realizzazione del reato presupposto, acquista un immobile per sé, risponde di autoriciclaggio? Proba-bilmente, stando ad un interpretazione letterale della norma, la risposta dovrebbe essere negativa in quan-to, l’acquisto di un immobile potrebbe essere desti-

19 Cfr. F. Mucciarelli, Qualche nota sul delitto di autoriciclaggio, in Dir. Pen. Contemporaneo, 24 dicembre 2014; S. Casetta, Il nuovo delitto di autoriciclaggio: aspetti positivi e profili critici, pubblicato il 24 set-tembre 2015 in www.altalex.com.

nato al godimento personale. E se il medesimo im-mobile divenisse oggetto di contratto di locazione? Un nipote si impadronisce di una consistente somma della nonna, o mediante circonvenzione dell’anziana incapace o mediante furto o appropriazione indebita. Se utilizza il profitto di tali reati per avviare una picco-la attività artigianale o un negozio di articoli informa-tici sarà punito a titolo di autoriciclaggio; se li destina al consumo personale di droga andrà tranquillamen-te esente da pena20.Ma non è tutto! Cosa si intende aver «concretamente ostacolato l’identificazione» della provenienza illeci-ta del denaro. In altri termini, è possibile ritenere che la volontà del legislatore é quella di concentrare la punizione solo nei confronti dei soggetti più “astuti”, seguendo la logica tradizionale del disvalore o dell’o-bliquità della condotta? Tra l’altro, come già anticipa-to, l’auspicio è quello di circoscrivere le sanzioni per l’autoriciclaggio solo a quelle categorie di reati pre-supposto più gravi ed in concreto idonei ad inquinare il mercato economico legale: si pensi alla corruzione, alla contraffazione ed ai grandi traffici di droga.Sono questi gli interrogativi ai quali la giurisprudenza di merito e di legittimità dovrà rispondere, caso per caso, posto che tali nozioni rappresentano, almeno secondo il tenore letterale della norma, i “segmenti” costitutivi della condotta di reato e le rispettive “mo-dalità di realizzazione”.

• Dubbi e incertezze sul possibile ne bis in idem sostanziale. La “particolare tenuità” del reato presupposto. Il post factum

L’art. 648-ter. 1. c.p., così come formulato, pone un ulteriore problematica in riferimento alla ipotesi di “doppia” punibilità realizzabile, sotto il profilo so-stanziale, nei confronti di colui che, essendo respon-sabile e quindi punibile per aver commesso il delitto presupposto, si rende altresì responsabile del reato di autoriciclaggio. Una problematica ancor più pre-gnante, se si pensa che come ante fatto del delitto di autoriciclaggio si pone un qualsiasi delitto purché non colposo.In concreto, accade pacificamente, che l’autore del delitto di furto impiega, quale conseguenza e “segui-to naturale” della condotta criminosa, il denaro o i beni di provenienza illecita in altra attività o comun-

20 Cfr. F. Sgubbi, Il nuovo delitto di “autoriciclaggio”: una fonte ine-sauribile di “effetti perversi” dell’azione legislativa, Diritto Penale Contemporaneo.

que ne faccia uso. In quest’ottica sembrerebbe che le condotte previste dal nuovo art. 648-ter.1., risultano già punite nel momento in cui è stato realizzato e sot-toposto a trattamento sanzionatorio ciò che nell’al-veo dell’autoriciclaggio si collocherebbe come reato presupposto; un esito, dunque, incompatibile con il principio del ne bis in idem sostanziale e quindi con lo stesso principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione.È noto l’orientamento della Suprema Corte di Cassa-zione in materia di ne bis in idem21. Il principio della preclusione processuale del ne bis in idem, previsto sia dall’art. 649 c.p.p., sia dall’art. 4 del protocollo del-la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, ricorre ogni qualvolta il ‘fatto’ oggetto di contestazione so-stanziale (comprensivo quindi di tutti gli elementi strutturali del reato: condotta, nesso causale, evento, circostanze di “tempo” e di luogo) in due procedimen-ti penali, promossi contro la medesima persona, pre-senta caratteri di identità nei suoi elementi costituti-vi, sì che i contenuti delle due diverse contestazioni sono pienamente sovrapponibili. Situazione ancor più delicata con riferimento ai giudicati stranieri ai sensi dell’art. 138 c.p. A tal proposito, un orientamento giurisprudenziale oramai datato22, prevedeva che accanto al “ne bis in idem” processuale, che si sostanzia nel principio della forza preclusiva del giudicato, si pone quello del “ne bis in idem” sostanziale inteso come divieto di punire due volte il medesimo fatto-reato che trova rilievo, con ri-ferimento ai giudicati stranieri nell’art. 138 c.p. Tale di-sposizione, peraltro, pur ricando la rubrica “pena e car-cerazione preventiva per reati commessi all’estero” deve essere ritenuta, stante la sua formulazione generica e non ostandovi ostacoli di ordine razionale, riferibile non solo alla pena vera e propria, ma altresì alle ipotesi di misure alternative cui il condannato sia stato eventual-mente sottoposto all’estero e che possono essere consi-derate equivalenti a quelle che nell’ordinamento italia-no hanno, o possono essere ritenute aventi la medesima valenza dell’espiazione di pena. Pertanto, nel computo della pena detentiva da infliggere, il giudice italiano deve, in caso di nuovo giudizio per reato commesso all’estero, tenere conto anche delle misure alternative

21 Cfr. Cass. Pen. Sez. II, 21.03.2013, 18376; Cass. Pen. Sez. V, 30.10.2014, 52215 nella parte in cui afferma che ai fini della preclusione connessa al principio del “ne bis in idem”, l’identità del fatto sussiste solo quan-do vi sia corrispondenza storico-naturalistica nella configurazione del reato, considerato in tutti i suoi elementi costitutivi (condotta, evento, nesso causale) e con riguardo alle circostanze di tempo, di luogo e di persona.22 Cass. Pen. Sez. I, 20.01.1986, in Cass. Pen. 1988, 64.

della pena detentiva, equivalenti a quelle considerate dall’ordinamento italiano come aventi gli stessi effetti dell’espiazione di pena, cui il soggetto sia stato già sot-toposto all’estero e per il periodo correlativo.Contrariamente a quanto sostenuto in merito al pos-sibile verificarsi del ne bis in idem sostanziale, è stato affermato che con l’introduzione dell’autoriciclaggio non si arriverebbe a violare il citato principio, in quan-to si assoggetterebbe a sanzione un mero post fatto della previa condotta illecita. Ebbene, interpretando sistematicamente i principi cardine del diritto penale, può sempre ritenersi “scon-tata” l’inesistenza di alcun “rapporto di implicazione necessaria con il fatto-fonte”? Una modesta appro-priazione indebita, ad esempio, o una circoscritta infedeltà patrimoniale potrebbero trascinare con sé una ben più grave accusa per autoriciclaggio o auto-reimpiego. Idem per reati fiscali di limitata entità. Una dichiarazione infedele penalmente rilevante ma non macroscopica, accompagnata da qualsiasi successivo trasferimento o impiego delle somme non dichiarate, potrebbe far scattare la doppia incriminazione e in-nalzare vertiginosamente i livelli di pena. Ecco, allora, come potrebbe ritornare utile alla risolu-zione del rischio di ne bis in idem sostanziale, la limita-zione della punibilità dell’autoriciclaggio ai soli casi di reati presupposto più gravi, non intendendo per tali solo quelli non colposi. Di qui la necessità di tipizzare i reati presupposto per cui possa rispondersi anche di autoriciclaggio. Si pensi, ad esempio, ai reati tributari in riferimento ai quali il D.Lgs. 74/2000 e s.m.i. preve-de, pur trattandosi di fattispecie dolose, soglie mini-me di evasione sotto le quali non si commette reato fiscale. Senza poi tener conto, come già anticipato, delle difficoltà di provare l’elemento soggettivo del reato.Non meno rilevante è la problematica del ne bis in idem sostanziale in riferimento al riconoscimento di circostanze attenuanti comuni applicabili, in sostan-za, all’unico fatto che ne è alla base. In altri termini, posto che, in linea di principio23, a fronte di un fatto

23 Cass. Pen. Sez. I, 08.07.2010, 29929, nella parte in cui si afferma che la possibilità di applicare simultaneamente l’attenuante dei motivi di particolare valore morale o sociale e quella della provocazione è subordinata all’accertamento, in concreto, della loro ascrivibilità a di-stinte situazioni concrete, poiché qualora il fatto che ne è alla base sia unico, per il principio del “ne bis in idem” sostanziale che impedisce la reiterata valutazione del medesimo elemento ai fini della riduzione della pena, deve applicarsi una sola delle anzidette circostanze (fat-tispecie relativa ad omicidio volontario di persona che minacciava la figlia minorenne dell’agente e ne picchiava la convivente, in cui è stato ritenuto corretto il riconoscimento della sola attenuante della provocazione, a fronte di richiesta di valutazione del fatto anche ai fini della concessione dell’attenuante dei motivi di particolare valore

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“unico alla base” il nostro legislatore impedisce la reiterata valutazione del medesimo elemento ai fini della riduzione della pena, rendendo applicabile una sola delle circostanze attenuanti, come si pone, ri-spetto al reato di autoriciclaggio, l’eventuale non pu-nibilità per particolare tenuità24 del fatto del delitto presupposto?Con l’art. 1, lettera m), della legge delega 28 aprile 2014 n. 67 il Governo é delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la riforma del sistema delle pene, con le modalità e nei termini previsti dai commi 2 e 3 e nel rispetto dei seguenti principi e criteri diret-tivi: m) escludere la punibilità di condotte sanzionate con la sola pena pecuniaria o con pene detentive non superiori nel massimo a cinque anni, quando risulti la particolare tenuità dell’offesa e la non abitualità del comportamento, senza pregiudizio per l’esercizio dell’azione civile per il risarcimento del danno e ade-guando la relativa normativa processuale penale. A seguito di tanto, il nuovo art. 131 bis c.p. incardina il giudizio di “particolare tenuità del fatto” su due criteri: la particolare tenuità dell’offesa e la non abitualità del comportamento. Cosa accadrebbe se dovesse rico-noscersi la “particolare tenuità” dell’offesa, realizzata dal fatto presupposto?Sono interrogativi ai quali la giurisprudenza dovrà fornire delle soluzioni tenendo conto che, una modi-fica ragionata ed attenta degli artt. 648-bis e 648-ter c.p. avrebbe, probabilmente, prodotto misure più ef-ficaci nei confronti del novello “autoriciclatore”. Come è stato sostenuto nel corso dei lavori, si potevano rendere penalmente rilevanti le medesime condotte “richiamate” nel nuovo art. 648 ter.1, attraverso una rimodulazione del tessuto normativo esistente ossia un intervento diretto nella sfera dell’art. 648 bis c.p., con contestuale soppressione dell’art. 648 ter c.p..

• Il trattamento sanzionatorio

Ancora qualche perplessità, in merito al trattamento sanzionatorio previsto dalla nuova fattispecie in esa-me. Il secondo comma, nel prevedere una riduzione di pena da uno a quattro anni e della multa da € 2.500,00= ad € 12.500,00= nelle ipotesi in cui il dena-ro, i beni o le altre utilità provengano dalla commis-sione di un delitto non colposo punito con la reclusio-ne inferiore nel massimo a cinque anni, impedirebbe

morale e sociale).24 Ai sensi dell’art. 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014 n. 67.

l’utilizzo delle intercettazioni, un mezzo di ricerca del-la prova di non indifferente rilevanza, considerata la complessità della fattispecie di reato. Ma non è tutto! Sempre in questa ipotesi, non sarebbe possibile nep-pure procedere con la custodia cautelare in carcere25. Qualche aspetto positivo caratterizza, invece, le circo-stanze aggravanti ed attenuanti. La condotta, infatti, appare scandita da un disvalore modulato, evidenzia-to da una diversa cornice edittale della pena: in con-siderazione della minore gravità del delitto a monte, il reato avrà una minore risposta repressiva da parte dell’ordinamento. Sarà, dunque, applicata la pena più grave nei casi in cui i beni o le altre attività provenga-no da un reato commesso con le condizioni e le mo-dalità di cui all’associazione di stampo mafioso; l’aver commesso il reato nell’esercizio di un’attività banca-ria o finanziaria o di altra attività professionale. Com-porterebbe, invece, una diminuzione di pena, l’essersi adoperato efficacemente per evitare che le condotte siano portate a conseguenze ulteriori o per assicura-re le prove del reato e l’individuazione dei beni, del denaro e delle altre utilità proventi da delitto, in linea con la tendenza di politica criminale a tipologia pre-miale delle condotte riparatorie neutralizzatrici. Me-ritevole di attenzione è l’estensione della disciplina della confisca prevista dall’art. 648 quater c.p.26.Ma non è tutto! A queste brevi osservazioni, deve ag-giungersi, come si vedrà qui di seguito, l’introduzione di una particola forma di “agevolazione” definita, tec-nicamente, voluntary disclosure.

• La causa di non punibilità e l’adesione alla vo-luntary disclosure

Altra “anomalia” riguarda l’introduzione, con la mede-sima legge, della cosiddetta collaborazione volonta-ria27 ossia la voluntary disclosure, sostanzialmente un ulteriore causa di non punibilità. Nel dettaglio, la procedura di collaborazione volon-taria consiste nel dare la possibilità al contribuente italiano che detiene attività economiche e finanziarie non dichiarate al Fisco Italiano, di regolarizzare la pro-pria posizione pagando, oltre alle eventuali imposte e tasse evase, le sanzioni in misura ridotta rispetto a

25 Infatti, ai sensi dell’art. 280 c.p.p., comma 2, la custodia cautelare in carcere può essere disposta solo per delitti, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni. 26 Cfr. S. Casetta, Il nuovo delitto di autoriciclaggio: aspetti positivi e profili critici, cit..27 Cfr. Legge 15 dicembre 2014, n. 186, art. 1.

quanto dovrebbe pagare se la violazione gli venisse contestata dall’amministrazione finanziaria italiana28.Tralasciando i profili burocratici dettagliati dall’Agen-zia delle Entrate29, di particolare importanza sono gli effetti della voluntary disclosure previsti dall’art. 5-quater a norma del quale nei confronti di colui che presta la collaborazione volontaria ai sensi dell’art. 5-quater è esclusa la punibilità per i delitti di cui agli articoli 2,3,4,5,10-bis e 10-ter del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e s.m.i.; è altresì esclusa la puni-bilità delle condotte previste dagli articoli 648-bis e 648-ter del codice penale, commesse in relazione ai delitti di cui alla lettera a) del presente comma.Ebbene, come è stato affermato nel corso dei lavori, non è casuale che la norma sull’autoriciclaggio sia en-trata in vigore contestualmente alla introduzione del-la procedura di collaborazione volontaria. Dinanzi a tale “bivio” o al margine di una potenziale “contraddi-zione” della norma, non sembra difficile individuare la vera funzione essenziale della legge introduttiva del reato di autoriciclaggio. La stessa scadenza imposta dal legislatore, il 30 settembre 2015, lascia pensare, a dirla con le parole di Kelsen, che ‘la norma è il senso di un atto di volontà ben definito’; una volontà, forse politica-economica, che probabilmente non richiede-va un’esigenza di tutela penale a fronte di fattispecie, sotto alcuni profili, già tipizzate nell’ambito del codi-ce penale.

28 Ai sensi dell’art. 1 della Legge 15 dicembre 2014 n. 186 (Collabo-razione volontaria). - 1. L’autore della violazione degli obblighi di dichiarazione di cui all’articolo 4, comma 1, commessa fino al 30 settembre 2014, può avvalersi della procedura di collaborazione volontaria di cui al presente articolo per l’emersione delle attività fi-nanziarie e patrimoniali costituite o detenute fuori del territorio dello Stato, per la definizione delle sanzioni per le eventuali violazioni di tali obblighi e per la definizione dell’accertamento mediante adesio-ne ai contenuti dell’invito al contraddittorio di cui alla lettera b) per le violazioni in materia di imposte sui redditi e relative addizionali, di imposte sostitutive, di imposta regionale sulle attività produttive e di imposta sul valore aggiunto, nonché per le eventuali violazioni relative alla dichiarazione dei sostituti d’imposta (…).29 Si veda l’approvazione del modello di istanza per la richiesta di ac-cesso alla procedura di collaborazione volontaria per l’emersione ed il rientro di capitali detenuti all’estero e per l’emersione nazionale, di cui al prot. 2015/13193.

•. Brevi considerazioni finali

Dopo aver esaminato gli aspetti più problematici che caratterizzano il nuovo delitto di autoriciclaggio, è opportuno tranne alcune brevi considerazioni finali.In primis occorre porsi alcuni interrogativi: era proprio indispensabile introdurre nel nostro ordinamento l’art. 648-ter.1.? Posto che l’esigenza di legiferare in materia di autoriciclaggio si colloca in un contesto politico-criminale europeo finalizzato a contrastare l’evasione fiscale ed i capitali depositati off shore non denunciati nei paesi d’origine, la risposta del legisla-tore italiano è stata adeguata? Ebbene, sulla base delle riflessioni sopra svolte, pro-babilmente poteva perseguirsi lo stesso scopo, sem-plicemente apportando idonee modifiche al codice penale, tenendo conto che la fattispecie di autorici-claggio, pur non essendo prevista in termini generali, era contemplata, apportando le opportune modifi-che, già nell’art. 648 ter c.p.. Sotto il profilo sanzionatorio, poi, il legislatore avreb-be senz’altro potuto circoscrivere le sanzioni per autoriciclaggio o autoreimpiego esclusivamente a quelle categorie di reati presupposto che, per le loro caratteristiche e dimensioni economiche, potrebbero effettivamente inquinare il mercato: si pensi ai reati di criminalità organizzata, a quelli connessi ai gran-di traffici di droga, alla grande contraffazione ed alla corruzione.In conclusione, dal quadro che si è cercato di deline-are, emerge una sostanziale incertezza su quello che sarà l’effettivo campo di applicazione della norma di cui all’art. 648 ter.1, tenendo conto, e non sembra as-solutamente casuale, che la norma sia entrata in vigo-re contestualmente alla disciplina istitutiva della c.d. voluntary disclosure. Diversi, come si è visto, sono i profili problematici, tutti rimasti aperti e meritevoli di ulteriori riflessioni alla luce di quelle che saranno le prime espressioni giurisprudenziali.

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Una rondine non fa primavera, ma tre, forse si.

“Baratto amministrativo”, così i Comuni hanno denominato con i loro regolamenti l’art.24 della legge 164/2014 che consente lo scambio di prestazioni con l’esenzione o la riduzione di tributi locali. Un’in-novazione che, nel prossimo futuro, potrebbe essere estesa, già dalla prossima legge di stabilità, a tutti i residui attivi dei Comuni, consi-derato che il baratto amministrativo non è altro che l’istituto della “datio in solutum”, di cui all’art.1197 c.c., applicato nel campo am-ministrativo, con parere nr. 3/2010, favorevole, della Corte dei Conti.In definitiva, qualsiasi Comune potrebbe utilizzare i residui attivi come contropartita per la manutenzione del patrimonio pubblico, nonché per ottenere beni e servizi, immettendoli all’interno di ca-mere di compensazione ad hoc costituite e da regolamentare. Tutto ciò naturalmente aprirebbe la strada a scenari inesplorati sino al punto di estendere l’applicazione dell’art. 24 della legge 164/2014 an-che nell’ambito delle procedure di mediazione tributaria obbligato-ria per i tributi di competenza comunale, su richiesta dei “cittadini morosi incolpevoli”, così come definiti dall’art. 6, comma 5, del D.L. 102/2013, per addivenire ad “accordi individuali di baratto tributario locale”, entro determinati limiti da regolamentare.

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Il cittadino rifà la strada, il comune gli sconta le tasse

Il baratto amministrativo: una nuova possibilitàper i Comuni

IL BARATTO AMMINISTRATIVO

LA VOCE DELLARICERCA

LA VOCE DELLAPOLITICA

Lucio GhiaNato a Napoli il 4 giugno 1942.Laureato in Giurisprudenza presso l’Università “La Sapienza” nel 1966.Professore Straordinario di Diritto Commerciale Internazionale presso l’Università Guglielmo Marconi di Roma.Avvocato con studi in Roma e Milano.Si occupa di diritto civile, bancario, concorsuale, commerciale internazionale.Legale di Istituti Bancari; di grandi imprese e di gruppi d’imprese.

Legale o Commissario giudiziale di concordati preventivi; Presidente di Comitati di Sorveglianza di Amministrazioni Straordinarie.“Advisor” legale in procedure di riorganizzazione e di privatizzazione.Nel 2009 eletto Fellow of American College of Bankruptcy - Washington D.C.Dal 2006 componente del Board of Governors dell’International Insolvency Institute.Nel 2006 collabora con il Ministero della Giustizia nella regolamentazione della “composizione delle crisi da sovraindebitamento”.Dal 2004 Rappresentante del Ministero degli Esteri presso l’UNCITRAL per la preparazione di una Guida Legislativa sulle “secured transactions” (privilegi negoziali).Nel 2004 designato dal Ministero delle Comunicazioni quale “advisor” legale per la privatizzazione della RAI.Dal 2002 Componente della Commissione per l’elaborazione di principi e criteri direttivi di uno schema di disegno di legge delega per l’emanazione della nuova Legge Fallimentare. Dal 2002 chiamato a far parte dell’International Insolvency Institute (III) con sede in Toronto, Canada.Dal 2001 Rappresentante del Ministero degli Esteri presso l’UNCITRAL (United Nations Commission on International Trade Law), Vienna - New York per la preparazione di una Guida Legislativa sulla crisi d’impresa e dal 2007 sull’insolvenza internazionale.

Il cittadino rifà la strada, il comune gli sconta le tasse

articolo di Lucio Ghia

Nell’incessante divenire, meglio nel susseguirsi tor-renziale, dei Decreti Leggi, Decreti Legislativi e Mi-nisteriali di questi ultimi anni, è “passata in sordina” un’importante iniziativa legislativa che potrebbe costituire il detonatore, ovviamente a miccia molto lenta, di una trasformazione di grande significato da un lato nei rapporti tra Enti Pubblici, in particolare Enti Locali e cittadini, e dall’altro potrebbe disegnare una soluzione del tutto nuova rispetto al concetto di corrispettivo, basato oggi sull’unità monetaria che quantifica e costituisce il controvalore di qual-siasi attività. Oggi, infatti, siamo abituati a monetizzare, a tradurre ed attenderci quindi, come corrispettivo del nostro lavoro il pagamento in moneta legale, ovvero Euro, Dollari, Jen, Rubli-Rupie, etc.. L’iniziativa legislativa in esame, cioè l’art. 24 della legge 164 del 2014, in real-

tà si tratta di una legge cornice o programmatica che demanda agli enti interessati la sua concreta attua-zione, attraverso la predisposizione di strumenti quali regolamenti, decreti di attuazione, o meglio nella specie, semplici “delibere” comunali.

Tale norma prevede “misure” di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in

materia di tutela e valorizzazione del territorio; spinge i cittadini ad unirsi o a partecipare a

network per la cura del patrimonio pubblico, svolgendo, quindi, attività individuali in cambio

di riduzioni o esenzioni di tributi locali.

Questa prospettiva comporta come è stato appro-fondito nell’ambito di un’interessante giornata di la-voro che ha avuto luogo il 10 luglio 2015 presso la

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pregevole Sala del Refettorio nel Palazzo San Macuto a Roma. In questo semisconosciuto gioiello architet-tonico, tra i molti, che i numerosi palazzi romani riser-vano a coloro che hanno l’opportunità di frequentarli, gli interventi di Sergio Boccadutri, di chi vi scrive, di Francesca Tempesta e Giammario Battaglia nel corso della prima parte di una “Tavola Rotonda”, hanno per-messo di apprezzare le potenzialità di questo sempli-ce ma attraente esercizio di “sussidiarietà orizzontale”, che raccoglie e realizza sia pure in parte, il dettato dell’art. 118 della nostra Costituzione.

Si tratta di un primo concreto passo su un percorso di vera innovazione sociale

ed economica del nostro sistema capitalistico ben più profonda e strutturale che gli studiosi

hanno denominato “mutuo credito” ovvero di un nuovo servizio

di welfare, di interesse economico generale.

Come ha sottolineato l’On.le Boccadutri“ si attua una virtuosa mediazione economica, una concreta forma di compensazione degli scambi in via multilaterale e multi temporale”. Ciò favorirà indubbiamente la cre-scita più equilibrata del territorio affidata all’interven-to diretto del cittadino che tutelando la “res pubblica” realizza propri diretti interessi, perché attengono al miglioramento della qualità della sua vita.Convinto assertore della bontà di questa norma è il giovane parlamentare Sergio Boccadutri che nel suo intervento ha esaminato il contesto, molto comples-so, che caratterizza l’introduzione di uno strumento finalizzato alla realizzazione di un particolare ponte tra il cittadino e le istituzioni, secondo l’art. 24 della legge n. 164/14. Certamente le suggestioni positive evocate da questo strumento normativo sono molte e di grande impatto, ma gli ostacoli da superare non sono pochi, si pensi alla “burocrazia” che dovrebbe autorizzare questi interventi, esaminarne la congruità espressa pur sempre in moneta, del valore dell’inter-vento, scegliere tra i vari progetti quelli più meritevoli e più urgenti, per non parlare delle reazioni sindacali, delle problematiche fiscali connesse e non solo per le entrate dei singoli comuni, ma per la tassazione dei valori relativi alle attività da realizzare. Ma si sa i pro-blemi non mancano mai, nella specie però i vantaggi dell’attuazione di tale norma sono innegabili, eviden-ti ed innumerevoli. Penso alle buche delle strade di Roma, al dissesto dei nostri marciapiedi, alle nostre reti fognarie. Che sia la volta buona per migliorarne le condizioni?!?La loro migliore manutenzione, e sistemazione se-

condo progetti privati approvati seguendo le diretti-ve che il comune dovrà impartire, investono interessi individuali e diretti del cittadino. Certamente questa prestazione di beni e servizi andrà quantificata, il co-mune dovrà accertarne la congruità, ma allora, mi direte, siamo di fronte alla monetizzazione di questa attività, è vero ma non c’è il pagamento.

Il comune non dovrà rimborsare i cittadini delle spese effettuate, ma il cittadino

avrà maturato un credito equivalente al valore dell’opera eseguita nella misura accertata

preventivamente dal comune che verrà fiscalmente compensato,

ovvero non pagherà tasse o imposte comunali per l’importo corrispondente.

Naturalmente per le opere più importanti il discorso non sarà affidato esclusivamente al rapporto indi-viduale cittadino/comune ma potrà riguardare un “conglomerato” di persone che hanno interessi as-similabili concentrati per esempio su un’intera area. Non più la parte di marciapiede frontista, di fronte al proprio portone, ma la sistemazione del giardino pubblico vicino, dell’intera strada, della scuola, etc.. In questi casi si formerà tra i privati interessati uno specifico network che al proprio interno dovrà di-sciplinare i rapporti tra i partecipanti, gli apporti di ciascuno determinando la loro specifica quantifica-zione anche in termini dei corrispettivi crediti fiscali spettanti a ciascun cittadino. È evidente l’effetto be-nefico e positivo di codesto percorso normativo che fornisce una risposta anche in termini di lotta alla corruzione, in quanto si eliminano una serie di rapporti spesso poco virtuosi, tra comuni, imprese, appalti “al massimo ribasso” con tutte le complicazio-ni e discrasie che ogni appalto poi rivela, sia in termini di sospensione dei lavori per mancati pagamenti sia in termini di riserve, e di contestazioni per errori della progettazione, o per “sorprese” di carattere geologi-co, o per necessità di varianti, con conseguente lie-vitazione dei costi delle opere ed insufficienza degli stanziamenti e delle coperture finanziarie, con durata infinita degli stessi lavori

Si tratta quindi di un’alternativa che ha in sé la capacità di restituire un elemento estremamente importante nei rapporti oggi tra istituzioni specie

locali e cittadini, cioè la “fiducia” reciproca, basata anche sull’assunzione del “rischio” dei maggiori costi dell’opera sui cittadini

che la vogliono realizzare.

Naturalmente i contratti relativi andranno ben studia-ti e redatti.Questa possibilità di far compiere ai diretti interessati, sia pure sotto il controllo dell’ente vigilante, le attività necessarie a migliorare la qualità della loro vita, è reso più agevole dall’esistenza e dal costante impiego di formidabili sistemi di carattere telematico, che sem-plificano l’analisi della fattibilità dei progetti, la loro sostenibilità anche in termini finanziari sia quanto al loro contenuto ed alla congruità dei costi esposti, sia in relazione alle minori entrate fiscali che il comune registrerà per effetto della “compensazione”, sia an-cora in relazione alle minori uscite per le opere rea-lizzate a spese dei cittadini. Ed anche il profilo della meritevolezza sociale dei singoli progetti potrà esse-re considerato per formare la lista delle priorità delle iniziative da autorizzare. A questo punto la contabilizzazione, la quantificazio-ne, l’espressione in cifre di questi progetti non costi-tuisce certo un problema, esistendo già oggi collau-dati software operativi in molti settori, che sulla base di parametri relativi alla quantificazione delle singole componenti di quel lavoro, dei singoli beni e servizi che si ritengono necessari, pervengono a risultati af-fidabili.

D’altro canto, il confronto con esperimenti assimilabili già realizzati in Paesi nostri

concorrenti quanto ad industrializzazione e sviluppo, dimostra che molti sistemi Paese

puntano proprio sulla partecipazione, sulla collaborazione tra cittadino ed istituzioni.

Gli indirizzi illuminati che i Governi del Mondo stanno cercando di affidare alla “corretta amministrazione”, puntano proprio sugli interventi diretti dei cittadini in settori che non siano assolutamente centrali, come la difesa, la scuola (come insegnamento), la sicurezza pubblica, etc.. Anche il Presidente Barack Obama nel 2009, - ci ha ricordato Antonino Galloni, che insieme a Cristiano Bilucaglia, Liliana Bertolini e Paolo Petro-sillo hanno dato vita alla seconda parte della “Tavola Rotonda” del Convegno sul Mutuo Credito - ha ema-nato la direttiva “open government”, in cui tra l’altro si legge: “fin dove è possibile sottostando alle sole restrizioni valide, le agenzie devono pubblicare le in-formazioni online utilizzando un formato aperto che possa cioè essere recuperato, ….., per formato open si intende un formato indipendente rispetto alla piat-taforma, leggibile dall’elaboratore e reso disponibile al pubblico senza che sia impedito il riuso dell’infor-mazione veicolata”.

Si tratta quindi di far parte a pieno diritto di questa nuova era caratterizzata dalla globalizzazione e quin-di da trasparenza e completezza informativa, attra-verso l’utilizzazione di strumenti telematici che oggi possono costituire un utile strumento per combatte-re i “lacci ed i lacciuoli” burocratici che avvelenano le nostre aspettative di cittadini.Alcuni comuni hanno cominciato a cimentarsi con questa nuova prospettiva di rapporti con i propri cit-tadini. Si tratta per ora di piccoli comuni, in provincia di Lucca ad esempio è stato istituito “il servizio di vo-lontariato civico, e cittadinanza attiva” e tra i principi generali del regolamento del Comune di Massarosa - certo si tratta di un piccolo comune, però le gocce formano il mare - si prevede che le associazioni che abbiano sede legale nel comune possono usufruire di esenzioni e riduzioni dei tributi a fronte dello svol-gimento di attività d’interesse collettivo, autorizzate dal Comune. Tali esenzioni e riduzioni di tributi locali saranno corrispondenti alla somma delle esenzioni e riduzioni tributarie spettanti agli associati che parte-cipino alla realizzazione del servizio in questione. Si tratta dei primi passi sul percorso di importanti trasformazioni culturali basate sull’accettazione del principio che la esecuzione di molte opere pubbliche può essere demandata ai cittadini interessati che ver-ranno compensati con riduzioni o esenzioni fiscali.Che sia effettivamente questo l’inizio della realiz-zazione della cosiddetta sussidiarietà orizzontale cioè del “welfare di comunità”? Ogni sistema giuridico ha le sue caratteristiche, ma l’art. 24 della legge n. 164/14 si ispira non solo all’“o-pen government” di Obama, ma ad esperienze già presenti in altri ordinamenti. Negli Stati Uniti d’Ame-rica in molti Stati, gli enti locali provvedono ad assi-curare alcuni servizi non delegabili, come il servizio di anagrafe, mentre i cittadini possono o devono provvedere allo svolgimento di altri servizi quali la manutenzione delle strade e/o la pulizia delle stesse in cambio di un minor gravame fiscale realizzando in tal modo un risparmio per i cittadini stessi e una cor-relata minore spesa pubblica. Come ci ha ricordato Galloni nel suo intervento, “si tratta di una esplicitazione pratica del principio di sussidiarietà orizzontale che non vuole ribaltare la dinamica delle competenze, ma rafforzare le siner-gie esistenti e se del caso rimediare a inadempienze contingenti, come sancito anche dalla nostra Costi-tuzione all’art. 118, la quale riconosce al cittadino sia come singolo che attraverso i corpi intermedi la possibilità di cooperare con le istituzioni nel defini-re gli interventi che incidano sulle realtà sociali a lui

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più prossime”. Infine, è stato rilevato dall’On.le Boccadutri che se la disciplina regolamentare della quale i singoli comuni dovranno dotarsi, tende per il momento ad accen-tuare il carattere volontaristico e gratuito delle forme di cittadinanza attiva, in un primo periodo finalizza-te alla costruzione o al rafforzamento di un rapporto fiduciario tra le istituzioni locali e i cittadini, succes-sivamente si inserirà con maggiore decisione all’ot-tenimento del beneficio fiscale come obiettivo più marcato. Certamente il percorso da compiere è lungo anche per le attuali condizioni delle finanze locali il più delle volte molto deficitarie, ma resta sul tappe-to che se il comune non effettua determinati inter-

venti perché demandati ai cittadini, la minore spesa correlata, prevista dal dovuto capitolo del bilancio comunale, può certamente essere compensata con una equivalente minore entrata fiscale. L’art. 24 della legge n. 164/14 (in Gazzetta Ufficiale, supplemento ordinario n. 85/L dell’11.11.2014) apre quindi nuove prospettive che possono favorevolmente incidere su una migliore fruizione dei beni della vita di natu-ra pubblica, attraverso il diretto coinvolgimento del cittadino.Sta a tutti noi utilizzare questo strumento, migliorar-lo, attraverso la collaborazione, la comprensione dei reciproci interessi, il dialogo con le Istituzioni Comu-nali.

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Sergio BoccadutriNato a Palermo nel 1976, Sergio Boccadutri, attivo in politica fin dagli anni del Liceo, laureato in giurisprudenza, viene eletto deputato nel 2013. A marzo 2015 è nominato coordinatore dell’Area innovazione del Pd. Nella sua attività parlamentare è particolarmente attivo sul tema dei pagamenti elettronici e del digitale. In particolare, ha presentato alla Camera come primo firmatario una proposta di legge sulla riduzione dell’uso del contante e la promozione dell’impiego di strumenti di pagamento elettronici per ridurre il riciclaggio e l’evasione fiscale.

Il baratto amministrativo: una nuova possibilità per i Comuni

articolo di Sergio Boccadutri, coordinatore Area Innovazione PD

L’articolo 24 del DL n. 133 del 12 settembre 2014 con-vertito con legge 164 del 2014, “Sblocca Italia”, apre uno scenario nuovo e inedito nei rapporti tra cittadi-no e istituzioni locali. Sotto la rubrica “Misure di agevolazione della parte-cipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio” vanno comprese tutte le attività che cittadini, singoli o associati tra loro, pos-sono compiere nell’interesse del Comune in cambio di esenzioni o riduzioni dei tributi.Il ‘baratto amministrativo’, termine che il sociologo Luciano Gallino recentemente scomparso non ama-va pur condividendone l’importanza, si inserisce appieno in un processo di innovazione sociale, in particolare in una concezione moderna del welfa-re territoriale. Oltre al risvolto pratico che si muove nella direzione dell’equità, cioè consentire alle fasce più deboli di poter versare i tributi in ‘forma alternati-va’, è interessante sottolineare come si possa svilup-pare una vera e propria ‘cittadinanza attiva’, dando una declinazione ‘orizzontale’ al principio di sussidia-rietà dell’articolo 118 della Costituzione. In questo caso, infatti, privati cittadini (sia come sin-goli, sia come associati) provvedono direttamente alla cura di bisogni collettivi e ad attività di interesse generale, nell’ambito di piani predisposti dalle istitu-zioni interessate.Va sottolineato che diverse realtà, in modo informale,

e fuori da una cornice legislativa nazionale, da diverso tempo praticavano già esperienze di questo tipo.Ad oggi, sono vari gli esempi di comuni che si stanno avvalendo di questa possibilità, da Massarosa (LU) a Invorio (NO), fino a Comuni più importanti come Bo-logna, Siena e L’Aquila.In particolare in questi ultimi casi è stato adottato un “Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani”, che declina i principi proposti nell’articolo in un maggiore dettaglio di applicazione e finalità.

L’importanza dell’articolo 24 è proprio di fungere da norma generale, e di farlo in modo ‘leggero’,

cioè costruendo appunto un perimetro, entro cui i Comuni hanno grandi possibilità

di definire ambiti e specifiche.

Infatti l’art. 24 limita nel tempo l’applicazione dell’e-senzione, lasciando ampia autonomia ai Comuni di definire i settori interessati dall’attività sussidiaria e la natura dell’esenzione.È del tutto evidente che, dopo una fase di sperimen-tazione, una maggiore regolazione è utile ad esem-pio per esplicitare che tale applicazione non potrà essere in nessun caso totalizzante (ad esempio il Comune di Mozzano ha stabilito un tetto di 500€ an-

nui), perché si lascerebbero le nostre istituzioni locali senza liquidità, e dovrebbe tenere conto del reddito dei cittadini. La regolazione, inoltre, puntualizza que-stioni relative all’imputazione della responsabilità per atti commessi o fatti avvenuti nell’esercizio dell’attivi-tà, comprese questioni relative a profili assicurativi, il tipo di rapporto che intercorre tra debitore e istituzio-ne, che in nessun caso può essere di subordinazione. Inoltre andrebbero tenute in debito conto le opinioni e le osservazioni che giungeranno dagli organi con-sultivi e di controllo, a partire dalla Corte dei Conti.Il principio guida, infatti, non è solo premiare

comportamenti virtuosi, ma aiutare situazioni di oggettiva difficoltà.Aggiungo, che chi volesse comunque contribuire alla manutenzione della propria comunità senza rientra-re nei criteri di reddito potrebbe essere ‘premiato’ in modo diverso, a partire dalle possibilità offerte dai circuiti di mutuo credito.Infine, queste esperienze di cittadinanza attiva, hanno il sicuro effetto di aumentare il legame del-le nostre comunità con il territorio, spesso poco ‘vissuto’ e percepito come lontano da ritmi di vita fre-netici, stimolando la coesione sociale.

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Un “sistema giustizia” scelto da noi: è possibile

e funziona!Una procedura certificata gestita da mediatori civili professionisti esperti in Med/Arb e Neg/Med/Arb, amministrata innanzi ad Organismi ADR qualificati, finalizzata al passaggio da mediazione civile o negoziazione assistita ad “arbitrato amministrato semplificato”.Nel 2015 il sistema Med-Arb come rappresentato nel presente approfondimento è in corso di sperimentazione e sta dando risultati inattesi a beneficio di cittadini e imprese.

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Ivan Giordano Nato a Milano il 12.02.1977. Nel 1998 costituisce la prima società di consulenza tributaria e aziendale (poi confluita nello Studio Giordano&Parners) specializzandosi in fiscalità applicata al real estate, alle società immobiliari e agli enti di formazione pubblici e privati e in consulenza alle imprese nelle fasi di start up, nelle operazioni straordinarie, nell’accesso al credito e nella pianificazione delle leve finanzia-rie. Nel 2008 fonda l’associazione Assoconciliazione che gestisce oltre 20 sportelli ADR, anche presso le istituzioni, sul territorio nazionale. Fonda nel 2010 l’Istituto di Conciliazione e Alta Formazione di Milano,

ente di formazione certificato UNI EN ISO 9001:2008 e unico organismo di mediazione in Italia dotato della certificazione ISO del procedimento di mediazione; ICAF ha implementato una procedura di gestione delle controversie tramite la quale sono stati raggiunti livelli di conclusione dei procedimenti superiori al 90% con la partecipazione delle parti. Nel ruolo di mediatore e di responsabile di organismo di mediazione, ha gestito oltre 500 procedimenti di mediazione. E’ membro del board dell’Osservatorio sull’uso dei sistemi ADR e responsabile del relativo “Dipartimento di mediazione tributaria e per l’impresa”. E’ autore di svariati testi in materie di gestione alternativa delle controversie in mediazione, negoziazione e arbitrato anche con Maggioli Editore ed è autore di numerose pubblicazioni su importanti riviste di interesse nazionale e internazionale in ma-teria di ADR, gestione delle controversie e su temi contabili e fiscali. Dal 2013 è direttore scientifico delle rubriche on line “Accordo Possibile”, “Il Tributarista Risponde”, “Il Revisore Condominiale”

Il ruolo dei mediatori esperti in Med/Arb-Neg/Med/Arb-Arb/Med

articolo di Ivan Giordano

Restituire fiducia a consumatori, imprese, cittadini, enti pubblici e privati nell’efficienza dei sistemi di risoluzione delle controversie civili che li coinvolgo-no, ottenere contemporaneamente un significativo incremento della deflazione del carico giudiziario innanzi alla magistratura ordinaria, attrarre gli inve-stimenti delle imprese: si tratta di tre importanti leve che possono consentire di affrontare concretamente alcune delle più radicate criticità di tipo economico e sociale nel nostro Paese.I tempi e i costi di gestione delle controversie rap-presentano ormai uno dei più rilevanti oltre che noti elementi che contribuiscono a dissuadere la scelta di effettuare nuovi investimenti imprenditoriali in Italia, certamente da sommarsi ad altri rilevanti temi quali il costo del personale e le tipologie di rapporti contrattuali fra imprese risorse umane, l’impossibili-tà della pianificazione del carico fiscale nel medio e nel lungo periodo, l’incerta interpretazione del diritto tributario. Gli strumenti alternativi alla giustizia ordinaria per la gestione delle controversie rientranti nella sfera del

diritto civile disponibile radicatisi nel nostro ordina-mento negli ultimi anni sono le conciliazioni parite-tiche, la mediazione civile e commerciale, la nego-ziazione assistita, le ODR in materia di consumo (a seguito del recente recepimento della Direttiva UE 2013-11), le varie forme di arbitrato consentite dal vigente Codice di Procedura Civile. I precedenti strumenti si fondano su dinamiche de-cisionali di tipo “volontario”, salvo l’arbitrato che ha carattere “decisorio”.Corre l’obbligo di sottolineare che il legislatore comu-nitario ha previsto in capo alla mediazione civile (nel nostro ordinamento amministrata ai sensi del D.Lgs 28/2010 e s.m.i.) alcune peculiarità che le riservano importanti leve di potenziale successo nella gestione delle controversie:• l’assolutariservatezzadelledichiarazionireseedel-

le informazioni acquisite dal mediatore• crediti d’imposta a valersi sulle indennità pagate

per il servizio di mediazione• beneficifiscali immediatamentefruibilisuaccordi

soggetti tassazione (imposte di bollo, di registro e

catastali) fino ad un imponibile di €.50.000,00 • lapossibilitàdiavviare ilprocedimentodimedia-

zione, anche in caso di “contumacia” della parte chiamata

• lapossibilitàdiformulareproposteconciliative,an-che in caso di “contumacia” della parte chiamata

• lapossibilitàdi richiedere la formulazionedipro-poste conciliative al mediatore, anche in caso di “contumacia” della parte chiamata

• lapossibilitàdi svolgere inmediazioneCTU riuti-lizzabili in giudizio, anche in caso di “contumacia” della parte chiamata

• lapossibilitàdigestire ilprocedimentodimedia-zione anche in caso di mancata assistenza legale di una o più parti al procedimento

• laconcretaeventualitàche lamancatapartecipa-zione al procedimento di mediazione, il compor-tamento stragiudiziale delle parti e la mancata accettazione della proposta del mediatore, possa-no generare nel giudizio instauratosi a seguito del fallito tentativo conciliativo, pesanti effetti in capo alla parte ritenuta dal giudice responsabile.

per lo più riservati in via esclusiva al procedimento di mediazione civile amministrato ai sensi del D.Lgs 28/2010 e s.m.i. e in coerenza con l’evoluzione giuri-sprudenziale più accreditata. A prescindere quindi dallo strumento ADR di natura “volontaria” al quale si sia ricorsi per la gestione della controversia, per scelta o per condizione di procedi-bilità prevista in capo allo stesso, prima di accedere alla “giustizia ordinaria” esistono percorsi alternativi che, per convenienza ed opportunità, è quantomeno inopportuno non considerare nella strategia stragiu-diziale volta alla concreta risoluzione della controver-sia.Le leve riservate dal legislatore in capo al solo proce-dimento di mediazione civile consentono l’applica-zione creativa di questo strumento agli schemi Med/Arb – Neg/Med/Arb e al derivato schema Arb/Med qui approfonditi.Quando fallisce una negoziazione assistita da avvoca-ti, una conciliazione paritetica, ODR in materia di con-sumo o anche quando è ormai prossimo il fallimento del tentativo di conciliazione nell’ambito di una me-diazione civile, prima che si stili un verbale nega-tivo per mancato raggiungimento dell’accordo o atto equivalente (nel caso della negoziazione assi-stita), si deve considerare l’opportunità dell’inter-vento di un mediatore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med.Il mediatore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med, oltre alla conoscenza degli aspetti tecnici e

delle interrelazioni riguardanti tutte procedure ADR, della materia stante alla base del conflitto che coin-volge le parti, nelle tecniche di comunicazione e ne-goziazione declinate in ogni diverso strumento ADR, nella modalità di redazione degli atti e quindi nella stesura di verbali con le specifiche peculiarità degli atti aventi titolo esecutivo, deve essere un esperto di procedura civile e di procedure arbitrali.Il mediatore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med deve altresì conoscere lo scenario nel qua-le le parti, a seguito del fallimento di un tentativo di conciliazione tramite qualsiasi strumento ADR, po-trebbero trovarsi a gestire il conflitto che le lega. Non è richiesto che questa competenza sia in capo a tutti i mediatori civili, ma è importante che ogni Organismo di Mediazione disponga di mediatori esperti in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med. Che ruolo può svolgere un Organismo di Mediazione quando le parti (a seguito di una negoziazione o a se-guito di una mediazione civile) non hanno raggiunto un accordo? Quale diverso valore aggiunto possono trarre le parti dall’esperienza di un procedimento di mediazione civile o di negoziazione assistita fallito?

Qui si colloca il ruolo straordinario sotto il profilo economico e sociale che può assumere il mediatore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb –

Arb/Med quale ultima espressione degli strumenti ADR di natura volontaria:

accompagnare le parti che non hanno raggiunto una conciliazione nel merito della

loro controversia verso il diverso accordo di un “compromesso arbitrale”.

Il ruolo terzo ed imparziale del mediatore, nell’ambito delle maglie di un procedimento di mediazione civile amministrato ai sensi del D.Lgs 28/2010 e s.m.i., fina-lizzato al solo obiettivo di effettuare una valutazione autonoma e riservata dell’opportunità di sceglie-re in assoluta libertà di rinunciare alla “giustizia ordinaria” e devolvere la gestione della propria controversia ad una procedura arbitrale. Occorre sottolineare che se per arbitrato si intende una iter fortemente proceduralizzato, con costi signi-ficativi, con potenziali problemi nell’esecutività del lodo, con perplessità sul ruolo terzo ed imparziale dell’arbitro, è evidente che l’ipotesi Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med sarebbe destinata a rimanere tale o comunque arginata ai soli casi di scuola.Si tratta di qualcosa di radicalmente differente, che trova origine in una cultura aziendalistica basa-ta sulla convenienza economica comparata delle

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scelte delle parti, quando nella comparazione tro-vano spazio variabili come il desiderio di giustizia, la giusta espressione dei ruoli delle parti e dei pro-fessionisti che prestano la loro opera nell’interesse della corretta conduzione della procedura arbitrale (avvocati, tecnici, arbitri, etc.), nel valore attribuito al tempo, nella proporzione fra costi e valore della con-troversia, nella collocazione della fase “gestione delle controversie” fra le leve che influiscono sull’efficienza e l’economicità di un’impresa oltre che sulla qualità della vita e la capacità di reddito di ogni cittadino.Ne deriva che per essere una concreta opportunità, il passaggio “Med-Arb” o Neg/Med/Arb deve garantire alle parti che scelgono di gestire la loro controversia nell’ambito di una procedura arbitrale, fra gli altri, i seguenti requisiti:• tempicertidellaproceduraarbitrale• tempicertiperl’emissionedellodoarbitrale• condivisione della crono programmazione della

procedura arbitrale • modalitàcondivisediescussionedeitestiediac-

quisizione delle prove• costicomplessividellaproceduraarbitrale(traspe-

se legali, arbitrali e amministrative) inferiori al 30% del valore della controversia, per garantire margini di economicità anche in caso di soccombenza

• possibilitàdisceltadell’arbitroodegliarbitri• elencodiarbitriconesperienzespecificheperma-

teria• elencodi arbitri con competenzeprofessionali di

origine eterogenee• possibilità di partecipare con o senza assistenza

professionale• possibilità di valutare la rinuncia o la limitazione

degli effetti delle precedenti procedure stragiu-diziali (negoziazione assistita o mediazione civile, con particolare riferimento a quest’ultima), fra cui gli effetti previsti dall’art.116 c.p.c. o dal D.Lgs 28/2010 e s.m.i.

• possibilità di condividere la riutilizzabilità delleCTU svolte in mediazione o di condividerne pre-ventivamente eventuali modifiche od integrazioni da svolgersi durante la procedura arbitrale

• possibilitàdicondividereunafaseArb-Medadar-bitrato avviato quale condizione di procedibilità convenzionale che consente di ottenere un even-tuale titolo esecutivo e rinunciale all’emissione del lodo (al verificarsi, ad esempio, di determinate con-dizioni) oltre che di beneficiare dei vantaggi fiscali riservati alla mediazione e non parimenti riservati all’arbitrato

• sceltadiunarbitratorituale

• scelta dell’espressione del lodo secondo diritto osecondo equità

• possibilitàdicircoscriverelemodalitàdiacquisizio-ne delle prove documentali o testimoniali il tutto nell’ambito di una procedura arbitrale amministra-ta presso una camera arbitrale che condivida la mission e la vision qui rappresentate, in parte dero-gabile per garantire l’adattabilità della procedura ai reali interessi delle parti.

In altri termini, analizzando quanto esposto, le parti a seguito di un fallito tentativo stragiudiziale finaliz-zato alla composizione bonaria del conflitto, passano ad una fase Med/Arb nell’ambito di un procedimen-to di mediazione spostando il temporaneo obietti-vo dell’accordo solo nel determinare le regole delle modalità con cui gestire in una successiva fase di tipo decisorio il conflitto che le coinvolge: ciò rappresen-ta la massima manifestazione di civiltà e di libertà che le parti possono porre in atto e condividere, capitalizzando quanto di positivo il mediatore può far emergere in una creativa e ampia esplora-zione dei loro bisogni, in questo caso di giustizia.Le parti divengono “legislatori” della loro procedura arbitrale, aiutate da un mediatore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med potendo generare una procedura arbitrale semplificata, partendo dall’”ossa-tura” di un regolamento arbitrale “light” relativo ad un arbitrato amministrato, adattabile alle esigenze dei soggetti coinvolti nel conflitto.Gli organismi di mediazione divengono veri e propri organismi ADR, dove ogni strumento stragiudiziale delle controversie può essere applicato ed esplora-to con professionalità e consapevolezza, in un’ottica esclusivamente volta alla convenienza e alla soddisfa-zione degli interessi delle parti coinvolte dal conflitto.Tutti i professionisti, appartenenti a qualsivoglia albo, associazione od ordine possono trovare uno specifi-co ruolo capace di lasciare spazio all’espressione della loro professionalità nell’ambito di questa innovativa visione della procedura arbitrale, nel ruolo legale o di altra figura assistente della parte, nel ruolo di media-tore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med, nel ruolo di consulente tecnico o nel ruolo di arbitro.Gli avvocati tornano ad assumere un importante ruolo lontano dai condizionamenti della “proce-dura civile” applicati al contenzioso ordinario, ruo-lo che assume carattere d’importanza già nella fase in cui, con il mediatore esperto in Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med, vengono definite le fila di un proce-dimento arbitrale che sta delineandosi, che sta pren-dendo forma, che dovrà avere le caratteristiche di un “abito su misura” per il proprio assistito. Lo stesso il

mediatore farà con le altri parti coinvolte dal conflitto, e le porterà a condividere un accordo nel disaccordo: un compromesso arbitrale.Solo un soggetto che non rappresenta le parti nella gestione del conflitto né un soggetto che possa assu-mere qualsivoglia ruolo nel successivo procedimen-to arbitrale eventualmente istaurato può assumere il delicato ruolo di facilitatore dell’accordo Med/Arb; per formazione, per competenza, per le caratteristi-che dello strumento da questi amministrato, si indivi-dua nella figura altamente qualificata del mediatore Med/Arb – Neg/Med/Arb – Arb/Med, il soggetto più idoneo a gestire un procedimento di mediazione ap-plicato creativamente al raggiungimento di un “ac-cordo ponte” sulla procedura e non già nel merito.Ne deriva che, benché sulla base di una matrice co-mune, per ogni controversia e in funzione delle carat-teristiche delle parti e degli assistenti di parte, di caso in caso la procedura arbitrale oggetto dell’”accordo” raggiunto in mediazione sarà una procedura unica scelta dalle parti, a seguito di un complesso percorso coordinato dal mediatore esperto.L’interrelazione fra tale procedura arbitrale e il proce-dimento di mediazione esiste in ogni fase della stes-sa: dalle origini (compromesso arbitrale raggiunto nell’ambito di un procedimento di mediazione) alle valutazioni nel corso della procedura arbitrale (come peraltro avverrebbe in giudizio sia su iniziativa delle parti e dei loro assistenti, sia, ai sensi dell’art.5 del D.Lgs 28/2010 e s.m.i., a seguito di specifiche valu-tazioni effettuate dal giudice) circa l’opportunità e la convenienza di optare per una scelta delle parti o per un input dell’arbitro ad una fase Arb-Med, trovando un accordo, conferendone titolo esecutivo, bene-ficiando dei vantaggi fiscali e rinunciando al lodo arbitrale e ai relativi margini, per quanto limitati, di impugnazione.Questa visione della procedura arbitrale rappre-senta la domanda di un servizio di cui il mercato ha forte bisogno, l’unica vera alternativa decisoria (al fianco di tutte le alternative su base volontaria, for-temente potenziali ed efficaci) al giudizio ordinario. Tale domanda, secondo dinamiche di natura econo-mica, deve trovare riscontro in un’offerta. Le “camere arbitrali” pubbliche e private possono assumere un ruolo da protagonista fornendo una pronta risposta capace di assumere un ruolo di straordinaria impor-tanza economica e sociale per i cittadini e per il tessu-to imprenditoriale nel nostro paese.

Le camere arbitrali pubbliche e private dovrebbero assumere il ruolo di monitoraggio

della proporzionalità dei costi complessivi (arbitrali, amministrativi, tecnici e legali)

per garantire l’economicità della procedura, i tempi di ogni singola fase della procedura

dall’instaurazione della stessa al lodo, l’acquisizione delle prove anche con strumenti

innovativi che utilizzano apparecchiature audio/video, il tutto traendo ispirazione anche dagli ordinamenti più virtuosi oltreconfine, in una

sorta di “collage” delle best practices.

Di tutto questo deve essere garante per le parti e per gli assistenti di parte la camera arbitrale presso la qua-le si amministrerà il procedimento, realizzando una matrice di regolamento arbitrale adattabile alle spe-cifiche esigenze che dovessero emergere nella fase di Med-Arb dalle sessioni congiunte e separate che il mediatore farà con le parti; grazie alla competenza di questo particolare professionista e all’esistenza di ca-mere arbitrali pronte ad adattare alle esigenze delle parti (quasi fosse un “arbitrato ad hoc”) un procedi-mento arbitrale amministrato, le parti potranno de-volvere la propria controversia ad una fase arbitrale totalmente scelta da loro. Perché questo sia possibile con assoluta certezza, oltre alla straordinaria profes-sionalità dei mediatori Med-Arb, si rende necessario sia un regolamento di Organismo di Mediazione sia un regolamento di camera arbitrale che consentano il raggiungimento di tali obiettivi. È in tale contesto che si colloca la certificazione UNI EN ISO 9001:2008 / UNI EN ISO 9001:2015 in materia di procedura ar-bitrale amministrata adattabile alle esigenze delle parti nell’ambito di compromesso raggiunto tramite l’intervento di un mediatore Med-Arb al termine di un procedimento di mediazione civile.

Sotto il monitoraggio dell’Osservatorio sull’Uso dei Sistemi ADR, dal gennaio 2015

presso l’Istituto di Conciliazione e Alta Formazione ICAF di Milano è in corso una fase

di sperimentazione di questa particolare forma di Med-Arb che vede coinvolti mediatori, arbitri,

avvocati, professionisti dei più vari settori (ingegneri, architetti, fiscalisti, medici, etc.)

e l’ente di certificazione QuaserCert che opera su delega di Accredita.

Lo strumento è stato applicato con grande soddisfa-zione in particolari controversie nelle aree del diritto societario, nella divisione di patrimoni immobiliare, mobiliari, aziendali e altri beni, nella successione ere-ditaria, nelle locazioni e negli affitti d’azienda, nel di-

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ritto condominiale ed immobiliare.Grazie al sistema Med-Arb e alla formazione di pro-fessionisti della mediazione e dell’arbitrato basata su competenze innovative, una giustizia che funzioni esiste già ed è già fruibile per cittadini e imprese.Dal punto di vista deflattivo e quindi delle economie legate alla spesa pubblica che un efficace sistema Med/Arb potrebbe generare se implementato su va-sta scala, è importante sottolineare che tale passaggio non rappresenterebbe la riduzione della probabilità di ricorso all’azione giudiziaria, bensì una scelta che garantirebbe la rinuncia al giudizio ordinario. Questo aspetto dovrebbe sensibilizzare il legislatore affinché venga introdotto, anche solo in via sperimentale, un sistema di crediti d’imposta e di benefici fiscali a va-lersi sui costi del procedimento arbitrale derivante da un passaggio Med/Arb.Perché pensare all’incentivazione del ricorso a pro-cedure arbitrali semplificate derivanti dallo schema Med/Arb? La risposta sta nella ratio del legislatore sia italiano che comunitario. Il ricorso a procedure stra-giudiziali viene sostenuto dall’Unione Europea è or-mai in corso di metabolizzazione anche all’interno del nostro ordinamento ed è sempre più premiato dagli orientamenti giurisprudenziali. Dal punto di visto so-

ciologico è più civile e dignitoso scegliere il modo in cui gestire una controversia e se possibile addirittu-ra l’esito. Ecco perché per sceglierne l’esito le parti necessitano del ricorso a procedura stragiudiziali su base volontaria (negoziazione e mediazione civile) e solo laddove l’accordo non dovesse ave-re luogo è preservata la tutela dei bisogni nella libertà di scelta di una procedura ritenuta dalle parti idonea a risolvere il loro specifico conflitto, e non un conflitto.Quindi perché questo schema possa manifestarsi, il passaggio non deve essere• conflitto>proceduraarbitralesemplificatabensì• conflitto>negoziazioneassistita+fase med/arb>

procedura arbitrale semplificata• conflitto>mediazione+fase med/arb>procedu-

ra arbitrale semplificataLa fase Med/Arb rappresenta l’intervento nello stru-mento ADR su base volontaria di un esperto media-tore Med/Arb. Potrebbe trattarsi infatti della fase con-clusiva di un procedimento di mediazione o dell’avvio di un procedimento Med/Arb fine a se stesso a segui-to del fallimento di una negoziazione assistita.

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Natale Argirò è nato a S. Maria Capua Vetere (Caserta) l’11 settembre 1945.A 20 anni è entrato nell’Accademia della Polizia a Roma da dove, dopo aver frequentato il quadriennio di formazione, è uscito con il grado di Tenente. Ha percorso tutta la carriera militare fino al grado di Dirigente Superiore della P.S./Generale di Brigata assumendo il comando della Regione Calabria e della Regione Campania nei servizio di Polizia Stradale.Laureato in Giurisprudenza, Avvocato e Giornalista, è autore di numerosi libri, articoli e saggi, ed ha

curato diverse pubblicazioni in materia di sicurezza pubblica.È stato Questore di Benevento, Reggio Emilia e Trieste e Direttore dell’Ispettorato Viminale presso il Ministero dell’Interno.È stato docente di discipline giuridiche e tecniche in varie Scuole delle Forze di Polizia e Istituti di alta formazione.È stato nominato Commendatore della Repubblica Italiana e decorato con diploma di Benemerenza e medaglia dal Capo dello Stato per l’assistenza alle popolazioni colpite dal sisma del 1980.Numerosissimi i pubblici riconoscimenti in Italia e all’estero per l’attività svolta. Nominato dal Consiglio dei Ministri Dirigente Generale di Pubblica Sicurezza /Generale di Divisione, ha concluso a 65 anni la carriera presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri a Roma.Successivamente ha diretto l’Osservatorio Sicurezza e Legalità istituito presso la Provincia di Caserta per tutta la durata della consiliatura.Ora è Consulente della Commissione Speciale “Terra dei Fuochi e Ecomafie” Regione Campania - Napoli; Presidente dell’Organismo di Vigilanza di Publiservizi SrL per la Fiscalità locale - Roma e Presidente del Comitato Scientifico - Dipartimento Mediazione Sociale dell’Osservatorio sui Servizi ADR - Roma

La polizia al servizio del cittadino: una storica innovazione sociale

articolo di Natale Argirò

Quando sono sollecitato a parlare di innovazione so-ciale, con riferimento all’attività delle Forze di Polizia, da ex Questore della Repubblica mi piace partire da due cardini legislativi, vale a dire:• dall’art. 1 delTestoUnico delle Leggi di Pubblica

Sicurezza pubblicato (RD 773/1931) che disciplina proprio le attribuzioni dell'autorità di pubblica si-curezza, così recitando “L’autorità di pubblica sicu-rezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità; presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni. Per mezzo dei suoi ufficiali, ed a richiesta delle parti, provvede alla bonaria composizione dei dissidi privati”;

• dall’art. 5 del Regolamento per l'esecuzione delT.U.L.P.S. che aggiunge: “per la composizione dei

privati dissidi di cui all’art. 1 della Legge, l’auto-rità di pubblica sicurezza invita le parti a com-parire dinanzi ad essa in un termine congruo pel tentativo di conciliazione”.

Ovviamente gli ufficiali, per poter provvedere alla bo-naria composizione dei dissidi privati, operano anche attraverso gli agenti di pubblica sicurezza che da essi dipendono per cui credo sia necessario individuare a chi è attribuita la qualifica di ufficiale e a chi quella di agente di pubblica sicurezza nel nostro Paese alla luce delle rilevanti modifiche nel frattempo apporta-te all’ordinamento delle varie forze di polizia.Tanto non solo per completezza di esposizione, quan-to per individuare con una certa esattezza quali siano i destinatari ultimi delle disposizioni innanzi ricordate e quindi, come vedremo, destinatari eventualmente di un’attività di formazione per poter raggiungere davvero quegli obiettivi che già il legislatore del ’31 si era posto in materia di conciliazione sociale.

È attribuita la qualifica di ufficiale di pubblica sicurezza:• agliappartenentiairuolideicommissariedeidiri-

genti della Polizia di Stato (art. 39, comma 3, della legge 121/1981);

• agliufficialidell'Arma dei Carabinieri;• ai sostituti commissari e agli ispettori superiori

della Polizia di Stato, nonché ai luogotenenti e ma-rescialli aiutanti dell'Arma dei Carabinieri. Costoro, tuttavia, in quanto sostituti ufficiali di pubblica sicu-rezza (SUPS), esercitano le funzioni dell’ufficiale di pubblica sicurezza solo in caso di temporanea as-senza del medesimo.

È attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza:• agliagenti,sovrintendentieispettori,finoallaqua-

lifica di sostituto commissario, della Polizia di Stato (art. 17 del r.d. 690/1907, che parla di "guardie di città", e art. 39, comma 2, della legge 121/1981);

• aimilitari,brigadieriemarescialli,finoalgradodiluogotenente, dell'Arma dei Carabinieri;

• atuttigliappartenentiallaGuardia di Finanza, al Corpo Forestale dello Stato e alla Polizia Peni-tenziaria (art. 18 del r.d. 690/1907).

• al personalemilitaredelleForze armate italiane (esclusi gli appartenenti all’Arma dei Carabinieri), ufficiali e non, dell’Esercito Italiano, della Marina Militare e dell’aeronautica militare che sono im-pegnati nell›Operazione Strade sicure secondo la legge 125/2008.

Al personale del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, nell’esercizio delle sue funzioni, è riconosciu-ta qualifica di agente di pubblica sicurezza (art. 8, 1° comma, della legge 27 dicembre 1941, n. 1570, man-tenuto in vigore dall’art. 35 del decreto legge 8 marzo 2006, n. 139, sul riassetto del Corpo).Ai sensi dell’art. 5 della legge 7 marzo 1986, n. 65, al personale della polizia municipale e della polizia provinciale può essere attribuita ad personam la qualifica di agente di pubblica sicurezza, con compi-ti ausiliari alle forze di polizia, mediante decreto del prefetto, su richiesta del sindaco o, rispettivamente, del presidente della provincia e previo accertamento del possesso dei requisiti di legge.Perché si possa operare per una bonaria composizio-ne dei dissidi tra privati occorre però una apposita richiesta delle parti interessate che può essere forma-le, esposto, querela o denuncia, ma anche informale vale a dire una richiesta semplicemente verbale o te-lefonica o fatta con altri mezzi messi a disposizione degli utenti dall’attuale tecnologia.La ratio di questa norma di 85 anni fa, a mio mode-sto avviso, è di un’attualità impressionante perché come allora, ma vieppiù oggi, dovrebbe tendere ad

evitare che alcune liti private, che si possono risol-vere grazie al qualificato intervento di un terzo, riconosciuto dalla Legge come Ufficiale di Pubbli-ca Sicurezza ”conciliatore”, non sfocino in un con-tenzioso civile, che è già in costante aumento con conseguente impatto sui carichi di lavoro degli uffici giudiziari a ciò preposti.Infatti in un’intervista di pochi giorni fa il Ministro della Giustizia Andrea Orlando ha dichiarato che “i metodi ADR hanno il duplice intento di introdurre un percorso deflattivo che possa concretamente incidere sull’arretrato civile e di contribuire ad inne-scare una cultura del componimento della lite che sia gestita anche con strumenti diversi dal ricorso all’Autorità Giudiziaria”.Ma le stesse considerazioni valgono anche per i contenziosi penali e penso alle innumerevoli de-nunce, esposti e querele che poi vengono rimesse nonché per i contenziosi amministrativi davanti ai TAR per i conflitti tra privati e Pubblica Ammini-strazione che sovente hanno fine con la sottoscri-zioni di apposite transazioni.L’ordine impartito all’Autorità di Pubblica Sicurez-za (“Provvede alla bonaria composizione”!) fu ben interpretato trent’anni dopo dal Capo della Polizia (1960/1973) Angelo Vicari il quale, per avvicinare la Polizia, senza intermediazione, alle fasce più deboli della società, nel 1961 lanciò lo slogan “LA POLIZIA AL SERVIZIO DEL CITTADINO”, riportato su mani-festi, quadri e tabelle dei quali furono invasi tutti gli uffici e le caserme della Polizia italiana dell’epoca, slogan che inesorabilmente lungi dall’essere fine a se stesso finì per diventare un nostro intimo convinci-mento e perciò la via maestra da seguire nell’espleta-mento della nostra attività di servizio. Questa grande intuizione del Capo costituì la pietra miliare, il nuovo punto di partenza per noi poliziotti e i carabinieri, che dovemmo modificare un atteggiamento autoritario ed invasivo, ereditato dalle note vicende del dopo-guerra per essere invece più vicini alla gente al fine di assicurare loro una pacifica convivenza.E per me che vivevo quegli anni da ufficiale di Polizia fu questo il “focus” in chiave di INNOVAZIONE SO-CIALE. La Pubblica Sicurezza e con essa noi ufficiali in ossequio a quello slogan non doveva, quindi, più costituire un corpo separato dalla società ma do-veva integrarsi in essa fino a porsi al suo servizio. Era perciò l’esaltazione di una nuova attività, di un nuovo approccio, diciamo finalmente democratico, verso il cittadino per soddisfare i suoi bisogni di si-curezza e (perché no?) per mediare tra loro in caso di conflitti o comunque quando fosse stato necessario.

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E non mi sembrò vero quando il suo successore Vincenzo Parisi, il più duraturo Capo della Polizia (1987/1994), parlò addirittura di “Poliziotto uomo di pace”. In effetti sono testimone che durante gli anni ottanta nelle Forze di Polizia sembrò diffondersi gra-dualmente una certa sensibilità sociale e umanitaria tanto che il poliziotto ideale sembrava collocarsi tra la figura dell’operatore sociale e quello del mitizzato bobby inglese. Da quegli anni in poi, per favorire sia l’attività con-ciliatoria, senza dover attendere che il cittadino si recasse presso gli uffici di polizia o caserme dei Cara-binieri, che quella di prevenzione, i successivi Capi della Polizia, Fernando Masone, Gianni De Gennaro e Antonio Manganelli, cercarono con sempre mag-giore determinazione, di realizzare una “vicinan-za fisica” al cittadino, attraverso il radicamento territoriale, la conoscenza diretta dei problemi lo-cali e la costruzione di un rapporto di conoscenza e fiducia con lo stesso.“Vicinanza fisica” alla gente che andò poi sotto il nome di polizia di “prossimità” al servizio del cit-tadino. Essa, nata fra tanti dubbi e sospetti venne, bisogna riconoscerlo, sicuramente incontro a dette esigenze realizzando il primo passo per la costruzione della polizia “di comunità”, intesa come la reale collaborazione di tutte le istituzioni responsabili di qualche aspetto della “sicurezza sociale” sempre più avvertita da tutti i livelli della società civile. Ma, purtroppo, al di là delle pur apprezzabili pubbli-che dichiarazioni e dei buoni propositi dei Capi, resta-va (e resta ahimè) un problema irrisolto: gli Ufficiali e gli Agenti di Pubblica Sicurezza sopra richiamati, almeno per quanto riguarda la composizione dei pri-vati dissidi, non erano stati adeguatamente formati con specifici corsi di aggiornamento professionale che avrebbero potuto diffondere fra loro la cultura della mediazione fino a farli diventare dei veri e pro-pri esperti in “mediazione sociale” al servizio del cittadino, concetto questo non ancora codificato giuridicamente e comunque attività ben diversa dalla mediazione civile o commerciale prevista dal Decreto n. 28/2010 ss.mm.Tuttavia bisogna prendere atto che alle attività di contrasto al crimine e di mantenimento dell’ordine pubblico, si è affiancata oggi un’altra che riterrei non meno importante delle altre, che mira a tutelare i cit-tadini, cercando di capire i loro disagi, a percepirne in anticipo le richieste di sicurezza e di giustizia quindi a consolidare un rapporto di fiducia in virtù del quale, ad esempio, il poliziotto e il carabiniere “di quartiere”

sono diventati un saldo e rassicurante punto di riferi-mento sul territorio.Tali figure professionali create proprio “al servi-zio del cittadino”, sono nate nel dicembre 2002, dapprima in forma sperimentale in 28 province, per poi estendersi progressivamente su tutto il territorio nazionale, ma purtroppo gli oltre 4.000 operatori (uomini e donne) adibiti a questo servizio dalla Polizia di Stato e dai Carabinieri, come già detto, hanno avuto solo una sommaria formazione in ma-teria di “mediazione sociale” in quanto tale attività non è prevista dalle leggi e dai regolamenti istitutivi del servizio. Essi, invece, a mio parere, prima ancore d’essere impiegati in tale delicato servizio, dovevano essere destinatari di processi formativi ad hoc, alta-mente qualificati e finalizzati a conferire loro le com-petenze necessarie per interpretare adeguatamente ed assolvere efficacemente il servizio di prevenzione al quale erano destinati.Da ciò risulta chiaro che la realizzazione sotto il profilo dell’efficienza e dell’efficacia del modello richiede, sia un’evoluzione della cultura tecnico-professionale degli operatori di polizia e carabi-nieri, che una struttura organizzativa estrema-mente flessibile: la “prossimità” come requisito sia della fase concettuale, organizzativa, del servizio di polizia di prevenzione, orientato al contatto, all’aper-tura di un canale di comunicazione con il cittadino, che come criterio operativo, teso a realizzare una pre-senza più visibile degli operatori di P.S.La complessa questione non è sfuggita all’attuale Capo della Polizia Alessandro Pansa che ha cercato di porvi rimedio con le disposizioni emanate con la Circolare N. 500.A/ACC.6 del Dipartimento della Pub-blica Sicurezza avente ad oggetto proprio l’Aggior-namento professionale del personale della Polizia di Stato per il 2014/2015. Tutto ciò premesso, non posso non rimarcare che in tutti i Paesi dell’UE si guarda con grande interesse alla opportunità di introdurre un disposto norma-tivo in materia di mediazione sociale perciò, come da più parti suggerito, anche perché quella gran-de intuizione di 45 anni fa possa trovare finalmente pratica attuazione, l’Italia potrebbe essere il primo Paese dell’Unione a disciplinare il servizio di com-posizione extragiudiziale delle controversie tra privati cittadini.Tale disciplina si potrebbe ottenere sia per via ammi-nistrativa, ad esempio con Decreto del Capo della Po-lizia, che per via legislativa con la presentazione di un apposito emendamento ad una Legge in discussione al Parlamento.

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