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Universidad Nacional de Río Cuarto Facultad de Ciencias Económicas Administración y Contabilidad Pública
CAPITULO V
EJECUCION PRESUPUESTARIA
1. Introducción
La actividad Administrativa de la Hacienda se manifiesta en un complejo
armónico, es decir un conjunto coordinado de operaciones que tienen un fin,
satisfacer necesidades . Esa coordinación supone un plan previo, ese plan
financiero regula la vida de la Hacienda, por lo que ha de prever las necesidades
a satisfacer durante cada período, confrontando las erogaciones que son
necesarias para ello, utilizando los medios que se presume están disponibles al
efecto.
Si la satisfacción de las necesidades humanas se logra mediante la aplicación de
bienes económicos que son escasos por su naturaleza, es evidente que sin un
plan determinado, es muy difícil conseguir la suficiencia de tales bienes para
cubrir plenamente aquellas. Por este motivo, la Hacienda Pública requiere la
formulación de un plan financiero a priori.
Cuando la Hacienda es de carácter dependiente, es decir cuando no reside en un
mismo órgano la voluntad que decide y ejecuta, el presupuesto debe tener un
alcance normativo jurídico , es decir se transforma en un mandato obligatorio
al cual deben ajustar su acción los Órganos Directivos y Ejecutivos.
El presupuesto debe entenderse como una visión anticipada de lo que va ocurrir
en un periodo determinado, lo cual se expresa en un documento aprobado. El
paso siguiente a la aprobación, íntimamente ligado con el contenido del
presupuesto, es efectuar las acciones necesarias que conlleven a lograr la
provisión o producción prevista . Es decir el presupuesto debe ser llevado en
tiempo y especio real y concreto para obtener los objetivos planteados en la etapa
de la formulación.
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Para un especialista en la materia, como Bayetto el presupuesto es:
El Acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley, mediante el cual se
fijan preventivamente los conceptos y en relación a estos, los importes de los
gastos, que el Poder Administrador pondrá a cargo del Teso ro, comparando
el monto global de ellos con el producido presunto de los recursos a realizar en el
período.
De la definición mencionada precedentemente se pueden identificar las
características del Presupuesto:
a) Es un acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley
Acto Administrativo : porque en su elaboración intervienen activamente el
Poder Administrador y su ejecución corresponde al mismo Órgano.
Acto Legislativo : dado que emana de un pronunciamiento del Congreso.
b) Es una autorización conferida por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo
para efectuar gastos por cuenta y a cargo del Estado. Las previsiones del
presupuesto son créditos abiertos al Poder Administrativo contra los que este
girará a fin de cancelar los compromisos que los funcionarios competentes
contraigan.
c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar. El presupuesto en el aspecto
de los gastos constituye una limitación cualitativa y cuantitativa a efectuar
durante el ejercicio financiero. Todos los créditos del presupuesto de gasto son
autorizaciones máximas.
d) Es un acto periódico , el presupuesto tiene un período de vigencia y de
ejecución denominado ejercicio financiero . Finalizado este, caducan todos los
créditos contenidos en él y el Poder Ejecutivo no podrá ordenar más gastos o
contraer compromisos con cargo a esos créditos. La duración del presupuesto es
anual, comenzando el 1 de enero de cada año y concluyendo el 31 de diciembre.
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e) Contiene una estimación de los Recursos del Ejercicio, dicho cálculo no es
limitativo, solo reviste el carácter de estimativo, a los fines de equilibrar los
gastos autorizados con los ingresos presuntos.
Se entiende a la ejecución del presupuesto como el conjunto de acciones
dirigidas a la administración de los recursos asignados en el mismo. Se efectúa
en dos planos, uno físico y otro financiero.
Desde el punto de vista físico la ejecución presupuestaria es la movilización de la
administración publica a efectos de llevar a cabo las acciones y procesos
necesarios de utilización de los recursos reales y financieros que posibilitan lograr
los productos, bienes o servicios, en la cantidad y calidad adecuada y en el
tiempo y lugar previstos, empleando la tecnología correspondiente, teniendo en
cuenta los criterios de eficiencia y eficacia, necesarios en todo proceso
productivo. Se requiere la participación coherente y coordinada, de especialistas
en distintas disciplinas, considerando los diferentes sistemas administrativos de la
institución.
En el plano financiero y teniendo en cuenta solo el presupuesto de gastos, la
ejecución presupuestaria consiste en la utilización de las asignaciones
presupuestarias. Y en materia de ingresos la ejecución del presupuesto es la
obtención de los medios de financiamiento necesarios para atender la provisión
de bienes y servicios y efectuar las transferencias corrientes y de capital
contempladas en el presupuesto de gastos. La misma consiste en:
“un conjunto de operaciones o actos, que tienen por objeto recaudar los
distintos recursos públicos y realizar las erogacio nes e inversiones
previstas en aquel” .
La ejecución del presupuesto comprende dos tipos de operaciones:
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1. por una parte las relacionadas con la recaudación de los recursos
públicos y
2. por la otra las vinculadas a la realización de los gastos públicos.
Pero desde el punto de vista de la doctrina se identifica a la ejecución del
presupuesto con las operaciones que hacen al procedimiento de realización de
los gastos públicos. Por ello, y desde un punto de vista doctrinario, la ejecución
del Presupuesto como instrumento financiero pasa por tres etapas sucesivas :
Preventiva : comprende la preparación, discusión, sanción y promulgación del
presupuesto, constituye el aspecto estático .
Ejecutiva : comprende la realización de las previsiones contenidas en el
presupuesto, se efectúan los gastos autorizados y previstos y se recaudan los
ingresos calculados. Constituye el aspecto dinámico .
Crítica : Constituye el examen de cuentas formulados por el Poder Ejecutivo,
demostrando de que manera se ha ejecutado el presupuesto.
La Doctrina identifica distintos momentos contables en la ejecución, considerando
a los mismos como:
Las etapas secuenciales relacionadas con la previsi ón y ejecución de los
gastos e ingresos.
La elección de los momentos de registración tiene su importancia para:
a- Mostrar las repercusiones presupuestarias sobre el patrimonio y
resultados de la hacienda pública.
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b- Facilitar la elaboración de los estados financieros integrantes de la
contabilidad presupuestaria, contabilidad general, contabilidad de caja,
cuentas nacionales etc.
2. Ejecución del Presupuesto en lo relativo a Gasto s
Según la Doctrina y a efectos de realizar un análisis comparativo con la anterior
Ley de Contabilidad ( Dec 23354/56 ), la Ejecución del Presupuesto en lo
relativo a Gastos, se integra por las siguientes fases o etapas: Compromiso,
Reconocimiento, Liquidación, Ordenamiento del Pago y Pago. A continuación
se brinda una breve descripción de las distintas etapas a fin de caracterizar a
cada una.
Compromiso
Es un acto de administración interna a través del c ual se torna indisponible
el crédito presupuestario impidiendo nuevas obligac iones imputables al
mismo concepto, asegurando que el gasto es atendido con los recursos
destinados a dicho fin.
Reconocimiento del Gasto
Para que el compromiso existente de hecho, pueda dar lugar al registro, es
necesario realizar un acto. El acto por el cual el compromiso existente de
hecho se transforma en compromiso contable se denom ina reconocimiento
del gasto; acto solemne cuyo fin es comprobar la ex istencia del
compromiso . El reconocimiento constituye la serie de operaciones
administrativas que agentes competentes deben reali zar para comprobar si
se han reunido los elementos causantes del compromi so . Ejemplo: existencia
en el presupuesto de crédito apto para imputar compromiso y ordenar así su
registro.
Liquidación del gasto
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Es la etapa ejecutiva , en la que funcionarios competentes verifican en relación a
un compromiso ya reconocido y traducido en acto contable, si se han cumplido
todas las condiciones para proceder a su devengamiento y pago, estableciendo la
suma liquida a abonar al acreedor del Estado. La liquidación tiene por objeto
transformar el gasto reconocido en deuda líquida a pagar por el Tesoro y
constituye el pasivo del organismo, es el procedimiento que abre paso a la última
etapa de la ejecución de los gastos según la doctrina, la ordenación del pago.
Concluidas las fases del compromiso, reconocimiento y liquidación se ha
determinado por un lado, el uso del crédito para gastar, y por el otro, ha nacido
una obligación a cargo del Estado de dar suma líquida de dinero a favor de un
tercero.
Esta etapa permite vincular al compromiso con la deuda, y pasar del circuito
interno (compromiso) al circuito externo (la liquidación y su consiguiente
mandamiento de pago). Contablemente significa pasar de la contabilidad del
presupuesto a la contabilidad del movimiento de fondos, porque con el registro
del devengado queda cerrado el registro de la ejecución presupuestaria y se pasa
a los aspectos contables.
Ordenamiento del pago
Esta etapa transforma la obligación del Estado de d ar suma líquida a favor
de un tercero en obligación del Tesoro . Consiste en la operación que tiene por
objeto librar un documento de pago, y cuyos efectos son permitir al acreedor del
Estado por pago comprometido, reconocido y liquidado y exigir del Tesoro la
cancelación de su crédito.
De acuerdo a la reforma de la Constitución Nacional del año 1994 se asigna al
Jefe de Gabinete de Ministros ( Art. 100 Constitución Nacional ), la facultad de
“Decretar la inversión de las rentas de la Nación” es decir, determina que dicho
funcionario es el Ordenador Máximo o Primario de los Gastos Públicos
correspondiendo al Poder Administrador el control acerca de la realización de
dicha facultad. Existiendo además, los Ordenadores Secundarios,
contemplados en la ley 24156/92 en su Atr 35, los órganos de los tres poderes
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determinaran para cada uno de ellos los limites cuantitativos y cualitativos
mediante los cuales podrán contraer compromisos por si.
Pago
Efectuados los trámites de liquidación y ordenamiento, se ingresa a la etapa del
pago que estará a cargo de la Tesorería Central de cada jurisdicción o entidad,
quienes centralizarán la recaudación de las distintas cajas de su jurisdicción,
recibirán los fondos y cumplirán los pagos que autorice el respectivos Servicio
Administrativo.
La Ley 24.156, de Administración Financiera y Siste mas de Control,
establece tres etapas que deben respetarse en la r egistración de la
ejecución presupuestaria del gasto, compromiso, dev engado y pago.
Según el Art. 30 de la Ley de Administración Financiera el uso de las
autorizaciones para gastos que otorga el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo
se manifiesta mediante el dictado de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional ,
una vez promulgada la ley de Presupuesto General, por parte del Congreso de la
Nación.
Es un acto de disposición en función de las facultades discrecionales del Jefe
de Gabinete de Ministros, determinándose la distribución administrativa del
presupuesto de gastos por jurisdicciones. Esta etapa es previa a las etapas de
ejecución presupuestaria del gasto.
1) Compromiso, para que ocurra este momento se deben cumplir ciertos
requisitos :
Debe surgir una relación jurídica con terceros que generará una eventual
salida de fondos ya sea para cancelar una deuda o para realizar una
inversión en un objeto determinado.
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Debe identificarse la persona física o jurídica ( proveedor del Estado )
con la cual se establece la relación que da origen al compromiso, así como
la especie y cantidad de bienes o servicios a recibir o en su caso el
carácter de los gastos sin contraprestación.
Debe contarse con aprobación por parte de funcionarios competentes ,
de la aplicación de recurso por un concepto determinado y de la
tramitación administrativa cumplida.
Debe afectarse preventivamente el crédito presupues tario en tanto y
en cuanto exista saldo disponible.
El compromiso es la primera etapa del Registro obligatorio en la
ejecución del gasto, según el Decreto 2666/92.
Opera como una reserva presupuestaria sin generar una afectación definitiva del
crédito en la contabilidad general. Mensualmente es informado a la Contaduría
General por las jurisdicciones de la Administración Central y Entidades
Descentralizadas.
2) Devengado
Este momento adoptado por la Ley 24.156 como aquel en el cual se da por
gastado el crédito presupuestario provoca un cambio fundamental en la
determinación de los resultados presupuestarios, por dos aspectos:
Hasta el 31/12/92, el momento en el que se daba por gastado un crédito es
el compromiso, en la actual ley ( Nº 24156/92 ) se da por gastado un
crédito afectándolo definitivamente en la etapa del devengado, de esta
forma se logra información de tipo presupuestario, patrimonial y contable
con resultados más cercanos a la realidad.
Hasta el devengamiento, la registración presupuestaria implica solo
afectación preventiva de los créditos. A partir de aquel se registra la
afectación definitiva de los créditos.
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Según la Ley de Administración Financiera el deveng amiento implica :
• Una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición del patrimonio
de la jurisdicción o entidad, originada por transacciones con incidencia
económica – financiera, por ejemplo adquisición de un bien con pasivo, lo
que genera aumento en el patrimonio institucional y en el pasivo.
• El surgimiento de una obligación de pago por la recepción de conformidad
de bienes o servicios.
• La liquidación del gasto y la simultánea emisión de la orden de pago.
• La afectación definitiva de los créditos presupuestarios.
En esta fase del gasto, etapa del devengado, y según la Ley 24156 constituyen
documentos probatorios suficientes para reconocer el gasto efectuado, es decir
su devengamiento, legalidad y exigibilidad del crédito contra el Estado, son los
siguientes:
a) Sueldos al personal: las planillas confeccionadas por las reparticiones en que
los empleados prestan servicios, las que son verificadas en cuanto al
nombramiento legal de los que en ellos revistan, al monto de las asignaciones,
a las deducciones obligadas a favor de los fondos de retiros, etc...
b) Suministros : el examen de la cuenta o factura presentada por el proveedor,
es la base esencial para la liquidación y debe relacionarse con las
estipulaciones del contrato original y con los acuses de recibos de las
especies de la repartición correspondiente.
c) Obra pública : además del contrato es necesario el certificado de obra emitido
por la oficina técnica correspondiente.
La Ley 24156/92 no hace referencia expresa al proceso de reconocimiento de los
gastos, al respecto el Art. 32 establece la obligación para las jurisdicciones y
entidades comprendidas en la ley, de llevar los registros de ejecución
presupuestaria y como mínimo deben registrar el momento del devengado, las
etapas del compromiso y pago, siendo facultativo, de cada organismo, registrar
el gasto de manera preventiva.
3) Pago
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En cuanto al momento del registro del pago se hace:
• en la fecha en que se emita el cheque
• se formalice la transferencia
• se materialice el pago por entrega de efectivo o de otros
valores.
Esta obligación de pago generada, ya sea por:
1) obtención de un bien o servicio,
2) el otorgamiento de un préstamo o
3) cualquier operación que genere contraprestación, puede tener
cancelación en forma total o parcial, en distintos estados de
transacciones, es decir:
1) Contra entrega : implica la cancelación en el momento de la
incorporación al patrimonio de un bien o servicio. Con lo que
en un mismo momento se cerrarían las dos etapas: el
devengamiento y pago.
2) a posteriori : es decir, después de recibido el bien o servicio.
3. Ejecución del Presupuesto en lo relativo a los R ecursos
A los recursos se los denomina indistintamente, criterio adoptado en la cátedra,
recurso, ingreso o entrada . Mientras que ¨ Recurso ¨ es la terminología más
utilizada en nuestro país. La ciencia de las Finanzas Públicas define a los
ingresos del Estado como los medios financieros necesarios para cubrir el
Presupuesto de Gastos del Estado.
Es decir, los ingresos públicos se destinan a financiar los gastos públicos. En su
mayor parte los Recursos provienen de la riqueza privada de los ciudadanos en
forma de impuestos y contribuciones.
Pero además el Estado tiene el usufructo de sus bienes patrimoniales, por lo que
también constituyen recursos públicos las rentas devengadas por los bienes
susceptibles de posesión estatal. De allí que es conveniente distinguir:
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Recursos derivados
Son los medios que obtiene el Estado de impuestos, contribuciones y tasas
de los particulares. Estos recursos derivan de la potestad del Estado y
son consecuencia de su derecho de imposición. Estos recursos dan origen
a la llamada “Obligación Tributaria” cuyo sujeto pasivo es el contribuyente o
usuario y cuyo sujeto activo es el Estado.
Recursos Originarios
Son los medios pecuniarios que el Estado obtiene del usufructo de su
propio patrimonio . Estos recursos provienen del dominio comercial,
industrial, forestal o minero del Estado.
Los recursos que el presupuesto debe tomar en cuenta para atender los gastos
públicos se refieren con exclusividad a los ingresos en dinero. No son tenidos en
cuenta entre los recursos financieros los bienes susceptibles de posesión estatal,
es decir objetos materiales e inmateriales dotados de valor que pertenecen al
patrimonio del Estado.
La Contabilidad de Ejecución del presupuesto de recursos solo toma en cuenta
al patrimonio estatal cuando este produzca rentas v aluables en dinero y que
integran la gestión financiera.
Por lo tanto, desde el punto de vista financiero se entiende por Recurso
exclusivamente los medios monetarios disponibles por el ente político para la
prestación de los servicios públicos.
La economía considera a los ingresos pecuniarios desde el punto de vista de la
incidencia patrimonial. Es decir, recurso es toda entrada no compensada con una
salida equivalente en valor.
Se llega así al concepto de Recurso que tiene la Contabilidad Pública , esta
considera al recurso en su doble incidencia financiera y patrim onial es decir,
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no solo se limita a tomar al Recurso como ingreso monetario, sino que además
trata de registrar los movimientos patrimoniales derivados del ingreso.
La disciplina busca reflejar por medio de registraciones contables tanto la gestión
financiera como la patrimonial, la primera por medio de la Contabilidad del
Presupuesto de Recursos y la segunda a través de la Contabilidad Patrimonial.
Pero lo sustancial para la disciplina es la concepción del Recurso com o
crédito a favor del Estado, cuyo importe debe ingre sar al Tesoro. La
Contabilidad Pública toma al recurso considerándolo en la fase de la
recaudación.
Los Recursos desde el punto de vista de las finanzas públicas, se clasifican
en:
Recursos Efectivos : los que importan un ingreso de dinero para el
Estado, sin que se produzca una salida patrimonial equivalente, no origina
una transferencia correlativa de bienes patrimoniales. Ejemplo: Rentas que
devengan los bienes del Estado.
Recursos no Efectivos : los que producen una entrada para el Estado
compensada con una salida patrimonial. Ejemplo: recursos provenientes
de la venta de bienes susceptibles de posesión estatal. Se produce un
ingreso de dinero y una baja de un bien patrimonial.
Etapas de los recursos
Las entradas de dinero que dispone el Estado, desde el punto de vista
doctrinario y de las finanzas públicas , pasan por tres fases:
• Fijación,
• Exacción e
• Ingreso .
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Estas tres etapas que para algunos autores se muestran perfectamente distintas
y separadas, para otros en cambio, son simultáneas. También hay casos en que
puede llegar a invertirse el orden, presentándose en primer término la
recaudación, fijándose provisionalmente una formalización sujeta, mas adelante,
a ajuste definitivo.
1 ) Fijación
Es la operación practicada por agente público competente tendiente al
establecimiento de los siguientes objetivos:
a) individualización del deudor del Fisco ,
b) verificación del crédito a favor del Estado ,
c) liquidación del impuesto que por medio de la exacción el
contribuyente debe ingresar a una oficina recaudadora.
La finalidad de esta fase es determinar con precisión el derecho del Estado a
exigir un ingreso de fondos al Tesoro. Su objetivo es delimitar los elementos de la
obligación fiscal, sujeto pasivo, monto de lo adeudado, fecha de vencimiento.
Es preciso insistir en diferenciar, entre el calculo de los recursos y la fijación,
como etapa ejecutiva posterior tendientes a determinar el crédito del Estado. El
cálculo del recurso pertenece a la esfera de la Con tabilidad Preventiva, y la
fijación a la Contabilidad Ejecutiva . El Primero representa una mera estimación
elaborada en base a datos estadísticos, la experiencia, la observación de los
hechos y la situación económica general.
El objetivo de la fijación de las entradas es preci sar el monto del crédito que
debe ingresar cada contribuyente . Mientras que el propósito del calculo del
recurso es simplemente financiero; en cambio, la fijación es predominantemente
jurídico, pues tiende a determinar el derecho del Estado y definir los elementos
de la llamada relación jurídica - tributaria. El Órgano competente en la fijación de
las entradas está a cargo del Presidente o Poder Administrador.
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Se ha optado por dejar librado a las leyes tributarias lo relacionado con los
procedimientos de la fijación de los ingresos, de acuerdo a la naturaleza del
tributo de que se trate.
2) Exacción
Es la etapa en la cual un agente fiscal exige del c ontribuyente efectuar el
pago del recurso adeudado . Como consecuencia el contribuyente ingresa el
importe que adeuda a la respectiva caja recaudadora de la administración. En la
legislación financiera argentina a la exacción del recurso se la denomina
“recaudación ”, lo que es incorrecto, por cuanto esta comprende las tres fases:
fijación, exacción e ingreso al Tesoro. La exacción se hará por agentes
competentes autorizados por el Poder Ejecutivo.
3) Ingreso al Tesoro
La finalidad de esta etapa es asegurar la centralización de los fondos públicos.
Esta fase cierra la etapa ejecutiva de la recaudación de los recursos y se la define
como el acto por el que un agente fiscal encargado de la pe rcepción de una
entrada pone a disposición del Órgano central del T esoro la suma
recaudada . El agente del Tesoro puede entregar materialmente los fondos o
depositarlos en cuenta bancaria a la orden del órgano central.
Esta fase de la recaudación es la consecuencia del principio de Unidad de Caja:
“en la Hacienda Pública debe haber una sola caja a la que ingresen todos los
fondos públicos”.
La Unidad de Caja se manifiesta en la centralización de los fondos, este
principio reconoce como excepción a los organismos descentralizados, las
Universidades Nacionales que han sido dotadas de autarquía y gozan de
independencia financiera y administran su propio patrimonio, no están obligadas
a centralizar sus fondos en la Tesorería General de la Nación, se rigen por las
Tesorerías Locales.
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Todos los ingresos al Tesoro producidos por las distintas actividades del Estado
deben ser controladas en todas las etapas por las que pasa su ejecución.
Abarcan tres aspectos:
I) Control del fisco sobre los contribuyentes y deu dores,
II) Control de la Administración sobre los agentes recaudadores
delegados del tesoro;
III) Control Externo sobre la Administración.
I ) Control del fisco sobre los contribuyentes y de udores : la recaudación no
puede dejarse librada a la buena voluntad de los contribuyentes, por lo que
resulta imprescindible dotar a la Administración Pública de las facultades de
supervisión para evitar y reprimir evasiones impositivas. El Poder Ejecutivo es
quien ejerce el control sobre los contribuyentes, aunque ello no significa que
pueda actuar arbitrariamente, pues esas facultades están limitadas por los
derechos individuales. Está facultada para efectuar compulsas de libros,
inspeccionar papeles privados, organizar sistemas de fiscalización, aplicar multas
a los infractores, evasores y defraudadores del fisco. El Poder Ejecutivo ejerce
esta facultad a través de la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos.).
II) Control de la Administración sobre los agentes reca udadores delegados
del tesoro, para el ejercicio de este control se han enunciado una serie de
principios básicos :
a) Unidad de Dirección (Art. 72 Ley 24.156/92): el servicio del Tesoro
está organizado siguiendo el principio de Unidad de Dirección, esto
significa que todos los agentes fiscales, cajas recaudadoras y demás
organismos que actúan con funciones de Tesorería, deben hallarse
sometidos a la superintendencia de un Organismo Central de Dirección.
Este Organismo es la Secretaría de Hacienda.
b) Separación de funciones administrativas, a los efectos de establecer
un mutuo control, las etapas de fijación y exacción deben confiarse a
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agentes distintos de los encargados de efectuar la recaudación
propiamente dicha.
c) Utilización máxima del sistema de ingreso directo de contribuyentes
o deudores en cuentas bancarias del Tesoro para evitar el manejo de
dinero por empleados.
d) Adopción de reglas generales precisas y de buena té cnica ,
ajustada a principios contables generalmente aceptados para el sector
público nacional. En lo relativo al registro de operaciones (control
escritural) y a fin de asegurar que todo el proceso de fijación,
recaudación e ingreso de las entradas quede debidamente asentado en
libros y reflejado en cuentas.
III) Control Externo sobre la Administración está a cargo del Poder
Legislativo y por delegación a la Auditoria Gener al de la Nación . Dado que
el parlamento no está en condiciones de fiscalizar en forma continua la
recaudación de los recursos.
Más efectivo es el control de la Auditoría General de la Nación, quien gozando de
independencia suficiente en relación al Poder Administrador obra por delegación
del Poder Legislativo.
Atendiendo a esta situación el Profesor Bayetto presenta la siguiente
clasificación de acuerdo al momento y medio de la fijación de las entradas.
a) Recursos que se recaudan sobre la base de padrones . en ellos se
nota perfectamente el escalonamiento de los tres períodos. En cada año
se fija por el padrón, la existencia de los créditos y se liquida la suma a
satisfacer en el vencimiento por los contribuyentes. Ejemplo: contribución
territorial, patentes, arrendamientos, concesiones, puertos, etc.
b) Recursos cuya fijación solo puede hacerse en el momento en que el
contribuyente reclama una formalidad, utiliza un servicio, formula una
declaración o realiza una compra. Siendo la fijación previa o simultánea a
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la recaudación se incluyen en esta categoría algunos impuestos, como por
ejemplo: el de importación, tasas retributivas de servicios públicos
divisibles (registro de propiedad, visitas de sanidad, etc.), algunas rentas
del dominio privado (puertos, muelles, diques, telégrafos, transporte
nacional, etc.), todos derivados del dominio industrial y otras de dominio
territorial (ventas de tierras fiscales, extracción de maderas de los bosques,
etc.).
c) Recursos que se recaudan preventivamente sobre la b ase de
declaraciones juradas de los propios contribuyentes, quedando la fijación
definitiva sujeta a ulterior verificación, de esas declaraciones por los
agentes de la entidad recaudadora fiscal. Ejemplo: Impuesto al Valor
Agregado (IVA), e Impuesto a las Ganancias. En ellos, la etapa de fijación
puede no darse pues primero se realiza la exacción cuando el
contribuyente liquida el impuesto.
d) Recursos que se recaudan mediante la venta de valor es fiscales
que deben ser usados por los contribuyentes. Ejemplo: algunos Impuestos
Internos (bebidas alcohólicas), Impuesto a los Sellos sobre Actos y
Contratos. En esta última clasificación la exacción y el ingreso se dan
simultáneamente. En el país se propicia la declaración jurada de los
propios contribuyentes, hechas en formularios oficiales y sujetas a
posterior verificación por inspectores fiscales.
Desde el punto de vista de la administración financiera y según el articulo Nº 32
de la Ley 24156, debe como mínimo registrase en materia de recursos, las etapas
de liquidación o devengamiento y luego su recaudación o percepción.
Antes de concluir con el tema ejecución, de recursos o de ingresos, es
conveniente tener presente como se determina el resultado del Ejercicio
Financiero del Estado.
Según la LAFCO el mismo se determina al cierre de c ada ejercicio, por la
diferencia entre los recursos recaudados y los gast os devengados. Si dicho
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resultado es positivo, ese excedente puede incorporarse al nuevo presupuesto
para financiar los gastos comprometidos y no devengados al cierre del anterior.
Es conveniente leer los artículos de la Ley de Admi nistración Financiera y
de los Sistemas de Control Nº 24156/92 en lo atinen te a las etapas de la
ejecución en cuanto a gastos y a recursos.
4. Funciones modernas del Presupuesto
La mayor parte de las finalidades públicas requieren la ejecución de acciones que
derivan en transacciones económicas y financieras, las cuales son volcadas
oportuna y sistemáticamente en el presupuesto, de allí su importancia.
En la concepción moderna el presupuesto adquiere el carácter de integral, ya que
se lo concibe como la expresión financiera del programa de gobierno de una
manera más amplia y explícita, respecto de la concepción tradicional.
Se constituye así en un instrumento útil para la programación económica y social,
al reflejar una política presupuestaria única para todo el sector público. Por ello
cada jurisdicción o entidad debe cumplir un rol básico, es decir productor de
aquellos bienes o servicios con los que se posibilita cumplir con la política
presupuestaria.
Desde esta visión moderna el Presupuesto es un instrumento de programación
económica y social, de gobierno, de administración y necesariamente un acto
administrativo.
COMO INSTRUMENTO DE
PROGRAMACIÓN
ECONOMICA Y SOCIAL
Las acciones de programación en el largo y
mediano plazo se elaboran en términos de
agregados y variables macro – económicas para el
conjunto de la realidad nacional, regional o
provincial.
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En el presupuesto del sector público los objetivos y
los medios correspondientes se establecen con el
grado de detalle y concreción adecuada para la
acción directa inmediata y cotidiana. Por ello el
presupuesto público hace posible en el corto plazo,
el cumplimiento de políticas de desarrollo en el
ámbito de la producción pública, a la vez que
permite su compatibilización con las restantes
políticas para la coyuntura. Además mediante el
presupuesto el Estado define el nivel y
composición de la producción e inversión pública,
la demanda de los recursos reales que requiere la
economía, las formas y magnitudes del
financiamiento de sus actividades.
COMO INSTRUMENTO DE
GOBIERNO
Gobernar implica la adopción de decisiones sobre
diversas materias y en relación con los múltiples
campos de la actividad estatal. Dichas decisiones
deben ser coherentes entre si, procurando la
complementariedad de los fines, la coordinación
de medios. Por ello la función de gobernar
contiene las siguientes medidas:
a. Adopción de un plan de acción del
Estado para un periodo dado.
b. La formulación de una política global
y políticas especificas para llevar
adelante dicho plan.
c. La dirección de las actividades para
la materialización de tales políticas y
para el seguimiento y evaluación de
su cumplimiento.
COMO INSTRUMENTO DE
ADMINISTRACIÓN
Una vez fijado el programa de gobierno, es
necesario llevarlo a la práctica, convertirlo en
hechos, con lo cual se entra en el campo de la
administración.
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La ejecución de dicho programa obliga a la división
del trabajo, en consecuencia, las distintas
unidades responsables de la ejecución tienen que
trabajar separadamente pero en estrecha
coordinación. El presupuesto tiene que
formularse y expresarse en una forma tal que
permita a cada u na de las personas
responsables del cumplimiento de los objetivos
concretos y del conjunto orgánico de acciones
correspondientes, encontrar en él una
verdadera guía de acción que elimine o
minimice la necesidad de decisiones
improvisadas.
COMO ACTO
LEGISLATIVO
La participación activa y conscientes de los
ciudadanos en el diseño y ejecución de las
decisiones que los afectan, no solo es un derecho
sino una obligación. En un sistema representativo,
ese protagonismo se verifica por intermedio de los
representantes de la comunidad, a quienes les
corresponde juzgar la validez del programa de
gobierno.
COMO DOCUMENTO Es imprescindible que el presupuesto este
estructurado sobre la base de una metodología
apropiada, a fin de permitir conocerlo e
interpretarlo por quienes deben aprobarlo,
administrarlo y difundirlo a la ciudadanía. Se puede
señalar distintas formas de expresión del
presupuesto:
• Analítico : se expresa a nivel nacional en la
decisión administrativa que distribuye la Ley
de Presupuesto, la cual expresa el mayor
nivel de desagregación del programa anual
de gobierno.
• Sintético : es la versión agregada del
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analítico y se expresa en el Proyecto de Ley
de Presupuesto.
• Resumen : es el documento que expresa en
forma extractada, el programa de gobierno,
facilitando su difusión y conocimiento
generalizado y se prepara una vez que la
Ley de Presupuesto ha sido sancionada
por el Congreso de la Nación.
5. Técnicas Presupuestarias
A – Presupuesto Por Programa
El presupuesto por programa comenzó en la administración norteamericana
donde fue introducido por MacNamara en 1961, en 1965 el Presidente Jonson lo
extendió a nivel federal, bajo la denominación “Sistema de Planificación,
Programación y Presupuestacion”, ( PPBS) para conseguir tres objetivos:
• Hacer las cosas mejor
• Con mayor rapidez
• Con menor costo
Constituye un proceso integrado de gestión, en el que se analiza la actividad
administrativa en su totalidad, asignándose los recursos entre programas
alternativos. Es la forma de reflejar la problemática de la producción de bienes y
prestación de servicios que realiza el sector público. En término genérico se
aplica a todo proceso de combinación de insumos que originan productos. Se
basa en un enfoque que destaca el rol productivo del sector público, permitiendo
reflejar la problemática de producción de bienes y servicios
Tomando como base el proceso de toma de decisiones, o 3 P, se advierte la
íntima relación existente entre Programación y Presupuestación y de un modo
más general con la planificación.
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Cuando se trata de programas gubernamentales se incorporan al presupuesto
financiero, por lo tanto se lo considera como:
Presupuesto moderno al conjunto armónico de program as y proyectos a
realizarse en el futuro inmediato y se asemeja a un Presupuesto por
Programas.
El presupuesto por programa permite a través de sus diversas categorías la
asignación de créditos presupuestarios a los difere ntes recursos humanos
y materiales necesarios para el cumplimiento de los objetivos concretos
vinculados a determinados programas de acción.
El presupuesto por programa ( PPP) es una técnica mediante la cual se procura
asignar, a determinadas categorías programáticas a cargo de las jurisdicciones y
entidades que conforman la Administración Publica, recursos necesarios para
producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y
eficiente, necesidades de la comunidad durante un periodo preestablecido. La
misma facilita la ejecución, el control y la evaluación presupuestaria en términos
físicos y financieros.
Esta técnica parte de una clara definición de la política presupuestaria ( en la que
se definen los objetivos que se pretenden alcanzar con el presupuesto asignado ),
consignando además, las metas, (cuando los objetivos, expresados en productos
terminales son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables y las
categorías programáticas que correspondan.
La apertura programática debe efectuarse en base al conocimiento de cada
organización, de sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto debe evitarse
el diseño de redes programáticas que no reflejen adecuadamente las acciones
que lleve a acabo cada institución.
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En este tipo de presupuesto se presta particular atención a las cosas que un
gobierno hace o realiza más que a las cosas que adq uiere o compra . Se
permite conocer lo que se hace, sus resultados, como, con que medios y el coste
de su realización.
Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones,
equipos, medios de transporte, no son sino medios que emplean para el
cumplimiento de sus funciones. Por ejemplo las carreteras, escuelas, puentes,
obras públicas, son cosas que el gobierno hace en cumplimiento de sus
funciones.
El Presupuesto por Programas muestra el significado de la actividad estatal
clasificada por separado, es decir, cada uno de los proyectos del Ejecutivo y
sus costos .
Permite lograr la programación sectorial dentro del gobierno con un alto grado de
consistencia e integración. Es decir, clasifica los gastos conforme a los
programas propuestos y muestra las tareas a realiza r dentro de ellos .
Naturalmente los programas y actividades están a cargo de las dependencias
Administrativas del Gobierno, las que pasan a ser unidades ejecutoras de los
programas.
Obliga al funcionario a formular un programa de su acción y lo compromete a
cumplir ciertas metas de trabajo. Pone especial atención en los objetivos de cada
programa y los costos totales que implican. La adopción de este sistema exige
una planificación previa, siendo el presupuesto, la etapa operatoria de los planes
elaborados. Se lo define como: la expresión de las asignaciones
presupuestarias practicadas en función de los objet ivos y metas de
gobierno, utilizando criterios de efectividad y efi ciencia.
El objetivo del presupuesto por programas es mostrar qué se realiza , además de
mostrar el monto que se gasta. O sea se relacionan los medios con los fines para
los cuales se adquieren.
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En la formulación o preparación de un programa se s iguen los siguientes
pasos :
1) se trata de identificar y adoptar OBJETIVOS concretos , precisando su
naturaleza y volumen para determinado período, y el orden de
importancia de los mismos .
2) una vez fijados los objetivos, es necesario cuantificarlos . El objetivo
cuantificado se denomina META . Dicha cuantificación se realiza a través
de una unidad de medida que puede consistir en medir el volumen de
trabajo, las unidades de producto final o el grado de realización de las
mismas.
3) identificado los objetivos, es necesario determinar cualitativa y
cuantitativamente, las acciones necesarias para lle varlos a cabo, o
sea los MEDIOS . Quedan así calculados, los recursos humanos,
materiales y financieros requeridos.
4) en cada caso se determinan las unidades presupuestarias
responsables de llevar a cabo cada etapa de este pr oceso , que se
denominan UNIDADES EJECUTORAS de los Programas .
El objetivo del presupuesto por programas consiste en una mejor utilización
de los recursos públicos mediante una racional asig nación . De allí es
necesario fijar un orden de prioridades respecto a los objetivos a cumplir y evaluar
las distintas alternativas para obtener el máximo de beneficio con el mínimo
costo.
De allí que para poder aprobar un presupuesto por programas habrá que aprobar
aquel que cumpla al máximo las metas u objetivos propuestos con el mínimo de
costo, dado que lo que interesa es mostrar, no cuanto gasta el Estado, sino que
es lo que se hace con los recursos disponibles.
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Un aporte fundamental que efectúa esta técnica está en determinar cómo, en
qué, y por qué. Además de la mera determinación del gasto. Asimismo la
definición de responsables para cada etapa del proceso constituye otro notable
avance, ya que permite identificar quien debe responder y rendir cuentas por el
grado de cumplimiento de metas establecidas y los desvíos si los hubiere.
Otro avance es que fue diseñado para capacitar al gobierno para enfrentarse
mas eficientemente a la incertidumbre y a los eventos impredecibles. Por ello, la
planificación es un ingrediente esencial del presupuesto por programa, en este
contexto, la planificación tiene por objeto la identificación de los cursos de acción
mas adecuados para hacer posible una mejor toma de decisiones.
Ventajas del Presupuesto por Programas
o Los administradores vieron en el sistema un medio racional de justificar
detalladamente sus actividades.
o Los economistas un método para reducir el desperdicio en el uso de los
recursos gubernativos y de elevar al máximo los resultados mediante
una correcta utilización de los medios en función de los fines trazados.
o Los ciudadanos una posibilidad de introducir economías y aprovechar
mejor la carga tributaria.
o y el gobierno, grandes ventajas en cuanto al conocimiento profundo de
los diversos programas y obtención de economías en los gastos.
o Las personas que confeccionan los presupuestos y las que deben
aprobarlos sienten la necesidad de elaborar un método de
planificación , pues deben hacer estimaciones para el año siguiente
sobre la actividad que implica cada programa y proyecto. Es decir, en
vez de copiar el presupuesto anterior, los funcionarios deben decidir
sobre la cantidad de servicios que deben prestar en el próximo ejercicio
presupuestario y determinar el costo de ellos.
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o El sistema de presupuestos - programas acumula sistemáticamente una
valiosa información, indispensable para la formulación y permanente
revisión de los planes.
o Al formular el presupuesto en forma descentralizada, se crean las
bases y la organización necesarias para un proceso de planificación
que comienza en la parte inferior de la pirámide organizativa y fluye
coordinadamente hasta su cumbre.
o Permite evaluar la eficiencia con que operan las di ferentes
entidades ejecutoras de programas y proyectos , ya que el
presupuesto - programa contiene una serie de índices de rendimiento,
unidades físicas y precios, que hacen posible la comparación entre
proyectos similares y determinar el grado de aprovechamiento de los
recursos y de los precios que se pagan por ello.
Por otra parte entre las debilidades que mas se le adjudican, o la mas frecuente
se relaciona con las dificultades que presentan los procesos de medición y la
definición clara de las unidades de medida. En realidad esto no se relaciona con
la técnica, sino tiene que ver mas bien con la cultura de la organización, tales
como la resistencia al cambio y temor al control. Los motivos oscilan desde la
inercia en la aplicación de rutinas tradicionales, falta de capacitación hasta un
supuesto aumento de costo en la etapa inicial.
En cuanto a la implementación o establecimiento de un presupuesto por
programas implica alteraciones profundas en la estructura y el funcionamiento de
la maquinaria gubernamental y aún más, un cambio de estilo en la conducta y
mentalidad de los funcionarios; ya que actuar en función de programas
previamente establecidos implica romper los esquemas tradicionales, pues como
se mencionara cada funcionario debe justificar detalladamente sus actividades
cada año.
Un presupuesto por programas no puede insertarse en la administración
desde arriba, el trabajo básico debe iniciarse en l os planos intermedio e
inferior, siguiendo etapas determinadas.
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Al considerar al presupuesto por programas como análogo al proceso productivo
o industrial se debe considerar:
• Insumos
• Productos
• Relación Insumos Productos
Este análisis es útil para comprender las acciones a cargo del Estado, ya que la
Administración Publica Nacional produce bienes y servicios que suministra a la
sociedad pero asimismo adquieren bienes y/o servicios producidos por terceros
para utilizarlos con posterioridad en el mencionado proceso.
El proceso de combinar diversos recursos reales para la obtención de un
producto se denomina proceso de producción. Y cada relación insumo – producto
expresa una de las diversas tecnologías de producción disponibles para realizar
el proceso de producción. Ello implica una determinada relación de calidad entre
los insumos y el producto resultante.
Los insumos son expresados en unidades físicas, como toneladas, metros
cúbicos, etc.... Ejemplo: asesoria jurídica de un organismo público, los insumos
están representados por:
• Recursos humanos: representado por los abogados, secretarias, personal
directivo y administrativo.
• Materiales: papel, carpetas, lapiceras, útiles de escritorios utilizados en los
procedimientos.
• Equipos: máquinas de escribir, computadoras, escritorios y sillas.
• Servicios No Personales: pasajes, viáticos, energía eléctrica, alquiles de la
oficina.
Insumos Son los recursos humanos, materiales, maquinarias y
equipos y servicios no personales que se requieren
para el logro de un producto ( bien o servicio ).
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Los bienes o servicios producidos poseen características cualitativas y en la
mayoría de los casos pueden cuantificarse.
Siendo el Presupuesto por Programa un sistema que expresa interrelaciones
entre insumos, tecnologías y productos, las categorías programáticas permiten:
1. Un lenguaje común comprensivo de las distintas fases de
presupuestación.
2. Un mejor desarrollo del proceso presupuestario generando una
adecuada división del trabajo.
3. Cursos de acción detectando deficiencias estructurales o situacionales.
El presupuesto por programa permite a través de sus diversas categorías la
asignación de créditos presupuestarios a los difere ntes recursos humanos
y materiales necesarios para el cumplimiento de los objetivos concretos
vinculados a determinados programas de acción.
Las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente identificadas dentro del
proceso presupuestario, ya que en cada una de ellas se expresan los recursos
financieros necesarios para adquirir los insumos reales que procesados se
transforman en productos. Este papel lo cumplen las categorías programáticas.
Productos
Son los bienes o servicios que surgen como
resultado, cualitativamente diferente, de la
combinación de los insumos que requieren sus
respectivas producciones.
Relación Insumo - Producto
Es la relación, que dada una
tecnología de producción, se
establece entre los diversos insumos,
combinados en el proceso de
producción, en cantidades y
calidades adecuadas y precisas, con
el respectivo producto que los
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Semánticamente una categoría expresa la idea de ciertas jerarquías
convenientemente ordenadas. Las acciones presupuestarias deben ser
adecuadamente identificadas dentro del proceso presupuestario publico, en tanto
que ellas expresan los recursos financieros que se le asignaran para adquirir los
insumos reales que, una vez procesados, se transformaran en productos o
permitirán el suministro de bienes y servicios, este papel lo cumplen las
categorías programáticas.
Estas categorías cumplen una doble función:
• Delimitar el ámbito de las diversas acciones presupuestarias
• Permitir su jerarquizacion en orden a su relevancia presupuestaria.
Esto permite expresar en el presupuesto, no solo las técnicas de gestión
institucional y las técnicas de sus centros de gestión, sino también su grado de
flexibilidad y responsabilidad que le cabe a las mismas, en el uso de los recursos
financieros asignados para la obtención de los respectivos productos.
Pueden existir organismos cuya razón de ser no sea la producción de bienes y
servicios, se plantean dos situaciones:
1. Una, cuando la asignación de recursos financieros constituye una cesión de
fondos para que se realice el proceso productivo. Ej. aporte a un organismo
descentralizado, es asignación de recursos para acciones presupuestarias.
2. Otra, es cuando la asignación de recursos no tiene como objetivo proveer
medios para un proceso productivo ( aunque constituye una forma de
contribuir al logro de una política ), Ej. asignación de fondos para el pago de
servicios de la deuda ( no implica procesos de producción )
En resumen, pueden existir asignaciones presupuestarias que no tienen relación
directa con el proceso productivo, en tales casos no serán reflejadas en una
categoría programática porque no son acciones presupuestarias. Se distinguen
dos grupos de categorías a niveles de programación:
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Las categorías programáticas que se utilizan en la presupuestacion por programa
son las siguientes:
• Programa
• Subprograma
• Actividad
• Tarea
• Proyecto
• Obra
• Trabajo
Programa : Es la categoría esencial, es el eje de la programación presupuestaria,
comprende el conjunto de acciones encaminadas al logro de un objetivo concreto
para el cual se asignan recursos materiales, humanos, técnicos (insumos reales)
y financieros y una unidad ejecutora.
Se lo puede definir como un instrumento destinado a cumplir las funciones
del Estado, por el cual se establecen Objetivos o Metas cuantificables o no, que
se cumplirán a través de la integración de un conjunto de esfuerzos con los
recursos humanos, materiales y financieros a él asignados, con un costo global
determinado y cuya ejecución queda a cargo de una unidad Administrativa de alto
nivel dentro del gobierno. Por ejemplo la función educación se puede subdividir
en programa de educación: primaria, media y superior, según el caso cada
programa podría subdividirse en distintos subprogramas
Subprograma : Cuando el objetivo concreto de un programa es complejo, su
consecución se define como la suma de objetivos parciales , para lo cual existen
subconjuntos menores llamados subprogramas. También se puede
conceptualizar como la división de ciertos programas complejos en virtud del cuál
se fijan metas parciales que se cumplirán con los recursos humanos, materiales y
financieros, y con un determinado costo. Por ejemplo dentro del programa de
educación media se puede establecer los subprogramas de enseñanza comercial,
industrial, agropecuaria, etc.
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Actividad : la meta que se fija un programa o Subprograma, es la obtención de un
resultado o logro. El cumplimiento de las metas se realiza a través de una división
mas reducida de cada una de las acciones que se llevan a cabo para cumplir las
metas de un programa o Subprograma (conjunto de acciones: recursos humanos,
materiales y demás insumos necesarios para su realización). La característica de
una actividad es que presenta una agrupación de operaciones o tareas .
Ejemplo: dentro del subprograma de enseñanza comercial, se pueden establecer
las actividades de instrucción, publicidad, de material didáctico, etc.
La actividad es una categoría o nivel de programaci ón de medios, pues
contribuye a la realización de las metas del programa o subprograma y es a este
nivel que se determinan las acciones y recursos.
Tarea: la ejecución de una actividad supone a su vez el cumplimiento de ciertas
etapas dentro de un proceso que se denominan tareas.
Se entiende por tal una operación específica que fo rma parte de un proceso
que se destina a producir el logro de la actividad.
Proyecto : el proyecto en determinadas circunstancias puede ser una categoría
de Objetivos. Si la entidad responsable de llevarlo a cabo (proyecto) es distinta
del organismo que lo “hará funcionar”, quiere decir que la primera entregará un
bien de capital a otra Institución Pública.
El proyecto es una categoría de Inversión cuando a través de su
materialización, se incrementa el capital de una in stitución , dotándola de
mayor capacidad instalada para la producción. Por ejemplo la asignación de
recursos para construir o mejorar bienes de capital, destinados a producir bienes
o servicios y lograr de este modo el objetivo propuesto.
Obra : es la construcción en sí, la ejecución del proyecto (es una parte o etapa
en la construcción de un bien de capital y que form a parte de un proyecto ).
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Trabajo : conjunto de acciones homogéneas necesarias para ejecutar cada una
de las fases de una obra.
Diferencias con el Presupuesto Tradicional
La técnica del Presupuesto por Programa se ha desarrollado para subsanar la
falta de información que adolecen los presupuestos tradicionales , es decir
aquellos que se relacionan con un estado prestador de escasos bienes o
servicios. En cambio el Estado moderno participa activamente en la sociedad con
un alto grado de complejidad de acción y extensa actividad de recursos
demandados.
El presupuesto por programas muestra el significado de la actividad estatal
clasificada por separado, es decir cada uno de los proyectos del Ejecutivo y sus
respectivos costos. Por lo que permite lograr la programación sectorial dentro del
gobierno con alto grado de control e integración.
Un presupuesto por programas está orientado no solo por acciones
mediatas, sino por metas a largo plazo , establecidos por programas globales o
sectoriales de desarrollo. Esta forma de presupuesto está adaptada a las
necesidades de la planificación presupuestaria. Sus clasificaciones sirven a la
Oficina Nacional de Presupuesto, al jefe del Ejecutivo y a los legisladores para
revisar el presupuesto desde el punto de vista de la compatibilidad de los
programas y de la distribución de los fondos entre los programas.
El objetivo de un presupuesto
por programa es mostrar lo que
el gobierno hace.
El tradicional centra su interés en
lo que el gobierno compra para
hacer las cosas.
La clasificación por programas y actividad, procura que las cosas que el gobierno
compre sea clasificada no solo como cosas en sí mismas, sino como un conjunto
organizado de acuerdo a las actividades que sirven (porque el presupuesto por
programas está formado por un conjunto de categorías, en virtud de las cuales se
distribuyen los fondos para hacer las cosas programadas).
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La clasificación por programas enlaza las cosas compradas y las cosas hechas o
cumplidas. El sentido que adquiere una administración pública que adopta un
presupuesto por programas y actividad, es totalmente distinto de aquel que tiene
un presupuesto tradicional, ya que “los productos finales o las cosas hechas”
pueden ser por ejemplo: el numero de expedientes tramitados, las carreteras
construidas, toneladas de alimentos transportados, números de almuerzos
repartidos, etc.
Se consideran como productos finales a todas las ca tegorías tangibles de
actividad estatal. En dicho presupuesto, la definición de producto final es
fundamental, es la que da significado a la técnica y es a la vez su factor limitante.
La clasificación por programa, provee datos efectivos acerca de lo que se está
haciendo, lo que facilita la labor de la administración en todos los niveles y
permite mostrar la eficiencia de ellos.
B ) Presupuesto Base Cero
El mundo de las finanzas continúa en permanente evolución, buscando nuevas
técnicas que permitan la mejor utilización de los escasos recursos disponibles,
para aplicarlos a la satisfacción de las necesidades, aprovechando en este caso
además, el análisis costo - beneficio.
Este sistema presupuestario se aplica por primera vez en el año 1970 en los EE
UU. Desde allí se ha incorporado tanto al sector público como privado porque se
adapta con facilidad a cualquier tipo de organización.
Supone que ningún gasto se considera consolidado, es decir no debe ser
recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo
que es lo mismo, no se aprueba un gasto del que pudiera prescindirse. Propugna
la revisión constante de las asignaciones a los programas en marcha, así como
exige de las unidades la formulación y cuantificación de distintos niveles de
ejecución de cada programa, de manera que una reducción en los recursos
destinados no tenga por que suponer forzosamente la desaparición completa de
un programa.
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Confeccionar un Presupuesto de esta clase implica que cada gerente o
funcionario descompone su función en las principales actividades que realiza, y
una vez que las haya aislado las valoriza en términos de gastos. Posteriormente
clasifica estas actividades por orden de prioridad a fin de compatibilizar los
recursos escasos de la organización con el Presupuesto de Gastos.
El enfoque Base Cero parte del concepto de que ningún gasto presupuestario
posee un derecho adquirido de subsistir por su mera existencia en períodos
anteriores, sino por haberse probado que sigue siendo necesario. Exige la
presentación y discusión de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos
de un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la
cadena de preparación de este tipo de presupuesto.
Esto implica no solo rever la permanencia de todas las actividades o funciones,
sino también revisar el grado según el cual se desarrollan. Esta revisión se
realizará cada año desde cero y quienes deben proba r la necesidad de
proseguir determinada actividad en el mismo nivel o en uno superior, o de
incorporar una nueva, son precisamente los responsa bles de su ejecución.
La técnica del Presupuesto Base Cero consiste en un a evaluación de
actividades sobre la base de la relación costo - be neficio y de otros criterios
razonables para asignarles los recursos presupuestarios, según una escala
de prioridades como si se tratara del primer año, es decir partiendo de cero y sin
referencia a años anteriores.
Para llevarlo a cabo será necesario identificar y describir las activida des a
realizar, dentro de unidades pequeñas, denominadas Paquetes de Decisión ,
estos pasarán luego de formulados, por una etapa de evaluación y clasificación
prioritaria; hasta llegar a las instancias superiores, para su aprobación o rechazo,
asignando fondos para las actividades que se aprueben. No supone la
permanencia de los programas y objetivos, todos deben analizarse y priorizarse
de nuevo, sustituyéndose algunos por nuevos programas u objetivos.
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El presupuesto Base Cero se puede adaptar a las actividades gubernamentales,
pues el gobierno es una organización de servicios que, de alguna manera, origina
beneficios resultantes de erogaciones de la recaudación de impuestos.
En el ámbito público se realizan con frecuencia recortes presupuestarios que
únicamente atienden a reducir gastos. Ante ello los responsables de
determinadas tareas, para poder enfrentar y hacer viable tal reducción,
suspenden el mantenimiento de maquinarias e infraestructuras, implicando un
gasto mayor en el futuro. El problema al que hay que darle respuesta está
relacionado a la asignación racional de los recursos en función de un conjunto de
prioridades y no tanto a la reducción de gastos.
Así planteado, el Presupuesto Base Cero aparece como una herramien ta
microeconómica de corto plazo . Sin embargo este enfoque deberá
compatibilizarse con los planes globales y a largo plazo de la organización.
Mientras que el Presupuesto por Programas se presen ta como un
instrumento de largo plazo, especialmente apto para planes plurianuales .
El Presupuesto Base Cero desagrega la actividad en grupos de tareas
homogéneas evaluándose separadamente para cada acti vidad la relación
insumo – producto :
- Insumo : erogación a efectuar
- Producto : servicio o resultado a obtener
El sistema exige que cada Servicio Administrativo o nivel jerárquico
responsable del cumplimiento de programas, justifique el presupuesto de
gastos que solicita (completo y en detalle) de manera anual, como si se tratara
de un presupuesto nuevo. Para cada actividad se debe preparar un paquete
de decisiones que debe incluir :
- objetivos
-alternativas
-análisis de costos
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-evaluación de resultado
-beneficios que obtiene y
-consecuencias por la no adopción de paquete.
Al producirse el estudio de las alternativas presupuestarias, el Presupuesto Base
Cero incluye un nuevo concepto presupuestario, ya que se requiere especificar
las distintas formas de llevar a cabo una misma actividad. Este análisis lleva a
cada Servicio a evaluar un nivel inferior que el vigente, contemplando también la
posibilidad de eliminar una actividad no necesaria o poder decidir entre nuevas
alternativas presentadas. Los paquetes de decisiones preparados de manera
indicada deben ser clasificados y numerados de acuerdo con su importancia.
Este nuevo proceso da lugar a un análisis exhaustivo de las prioridades
evaluando las necesidades prioritarias para decidir sobre su funcionamiento. Este
proceso permite obtener información sobre los recur sos estatales
necesarios para alcanzar las metas y objetivos prog ramados, detectando
además las inversiones públicas que pueden ser aume ntadas o reducidas,
como así también una posible duplicidad de esfuerzo s en programas
combinados. La clasificación de los paquetes de decisiones ubicará cuales
pueden ser incorporados o ampliados y cuales deben ser reducidos o eliminados.
