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I servizi ambientali Le modalità di finanziamento

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CAPITOLO V LE MODALITÀ DI FINANZIAMENTO DEI SERVIZI AMBIENTALI

5.1) I costi di gestione e le modalità di finanziamento dei servizi ambientali. Vantaggi e svantaggi dei diversi sistemi di copertura

La valutazione comparata dei costi dei servizi ambientali e delle loro modalità di finanziamento consente di valutare l’efficienza della fornitura di tali servizi.

Per individuare le quote di copertura individuale da attribuire agli utenti (sotto forma di tasse, tariffe, ecc.) occorre definire accuratamente i costi del servizio, richiamando l’attenzione sulle loro componenti funzionali.

Possono essere individuate tre diverse tipologie di voci di costo: • di pianificazione ed amministrazione, comprendenti manodopera

(sostanzialmente salari e benefici accessori), costi amministrativi generali, costi dei programmi di informazione e costi di progettazione;

• di raccolta e trasporto dei rifiuti: manodopera (equipaggi dei veicoli), costi delle attrezzature (veicoli e contenitori dei rifiuti) e costi di manutenzione dei veicoli;

• relative agli impianti di trattamento e smaltimento: manodopera, costi del luogo (permessi, acquisto e preparazione del sito allo svolgimento dell’attività), costi delle attrezzature (costruzione di edifici ed impianti, acquisto delle attrezzature di trattamento dei rifiuti) e costi di operazione e manutenzione.

Nella tabella 5.1.1 sono riportati, a livello aggregato, i costi di gestione dei s.i.u. per singole città.97 Per una corretta lettura dei dati, bisogna notare che sebbene Londra registri i costi più elevati in termini assoluti, un raffronto delle cifre riportate nella seconda colonna evidenzia un livello dei costi a livello disaggregato, cioè calcolati per tonnellata di rifiuti, che risulta essere in realtà uno dei più bassi.

97 I dati presenti in tabella sono stati elaborati sulla base di quelli riportati nel rapporto “Costs for Municipal Waste Management in the EU”, a cura di Eunomia research & consulting, 2002, disponibile on line sul sito http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/eucostwaste.pdf.

http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/eucostwaste.pdf


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Tabella 5.1.1 - Costi di gestione dei servizi di igiene urbana (2002) per tonnellate di rifiuti

CITTA’ Totale costi (€/t)

Totale rifiuti solidi urbani (t/anno)

Costi di gestione per ammontare totale di rifiuti prodotti (€)

BARCELLONA 159 758.664 120.627.576

BERLINO 302,5 1.745.000 527.862.500 G. MANCHESTER 168 1.390.639 233.627.352 LONDRA 168 4.463.000 749.784.000 MADRID 159 1.470.997 233.888.523 MONACO 448,4 529.746 237.550.800 PARIGI 268,4 2.606.582 699.606.608

ROMA 232,3 1.559.303 362.211.146 STOCCOLMA 227,85 348.621 79.433.294 Fonte: nostra elaborazione su dati città campione98.

A fronte di tali costi di gestione, le entrate potenzialmente destinate alla loro

copertura possono essere distinte in: • entrate derivanti da tasse, tariffe, canoni, ecc., ossia da pagamenti dovuti dagli

utenti del servizio (entrate presenti in tutte le città prese in considerazione); • entrate da diritti riscossi dagli impianti di trattamento e smaltimento per

l’accettazione dei rifiuti raccolti (ad esempio “prezzi d’entrata” – gate prices – o tasse di licenza) riscontrabili nelle città tedesche e a Roma;

• entrate derivanti dalla vendita di rifiuti riciclati (carta, vetro, plastica, compost) o di energia e combustibili prodotti dai rifiuti, come a Berlino;

• contributi pubblici (prestiti agevolati, sovvenzioni) come a Londra e Manchester. I parametri da valutare per ottenere un quadro completo dei costi da imputare agli

utenti sono molteplici e molteplici risultano anche i sistemi di finanziamento dei servizi ambientali. Tuttavia, la presente indagine ha messo in luce come gli strumenti tariffari e della leva fiscale siano, nelle città oggetto di comparazione, di gran lunga i più impiegati come modalità di finanziamento, pur presentando, naturalmente, non pochi scostamenti in relazione all’ammontare conseguito (correlato ai livelli di imposizione). 98 Per ulteriori approfondimenti si veda la bibliografia.


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Più specificamente, le tasse possono essere fisse o variabili, in relazione alla superficie abitata o al valore della proprietà (Londra, Manchester e Madrid), mentre l’ammontare delle tariffe può essere o correlato al volume dei contenitori, e quindi dei rifiuti, e della frequenza di raccolta (Monaco e Berlino), o determinato da un sistema a due livelli che consta di una parte fissa (commisurata alle dimensioni dell’abitazione) e di una parte variabile legata al volume dei contenitori (Stoccolma); infine, il terzo modello prevede una quota fissa (a copertura dei costi fissi e di un servizio di base) e una quota variabile, in funzione della produzione di rifiuti dei singoli utenti (Roma).99

Di tutte le diverse modalità di finanziamento è possibile indicare vantaggi e svantaggi. La tassa ha il vantaggio di assicurare un flusso regolare di entrate, essendo correlata alla proprietà immobiliare che, contrariamente alla tariffa – generalmente legata alla quantità di rifiuti prodotti – costituisce un valore certo cui commisurare il carico fiscale. Tuttavia, il gettito prodotto dalla tassa normalmente non copre tutti i costi della gestione del servizio dal momento che, nelle ipotesi più virtuose, l’ammontare di tale entrata riesce a coprire solo tra il 40% e il 45% dei costi (Parigi e Manchester).100

Con il sistema della tariffa correlata al volume dei contenitori, sono gli utenti a scegliere il numero e le dimensioni dei contenitori e a stabilire così quanto debbano pagare. Dal canto suo l’amministrazione, in base alle proprie previsioni, invia loro le relative fatture con cui recupera i costi sostenuti. Qualora l’ammontare dei rifiuti prodotti risulti superiore a quello previsto, i residenti pagheranno un prezzo addizionale. Con questo metodo sono garantite entrate regolari ma i costi amministrativi sono più elevati. Il vantaggio del modello tariffario con parte fissa e parte proporzionata alla quantità di rifiuti è quello di ottenere la stabilità nelle entrate. In questo caso, come avviene ad esempio nei contratti telefonici, gli utenti pagano per un servizio base un’imposta fissa, utilizzata per coprire i costi fissi dei servizi ambientali, e pagano, inoltre, una quota variabile utilizzata per coprire i costi della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti. 99 Nel modello tariffario applicato a Roma, la quota fissa è destinata alla copertura dei costi per il decoro urbano; ad almeno la metà del costo totale del personale e di tutti i costi amministrativi; dei costi di investimento e di ammortamento, nonché di quelli derivanti dalle funzioni di controllo. La quota variabile, invece, serve a coprire tutti i costi organizzativi ed operativi relativi alla filiera del rifiuto, al netto dei proventi derivanti dalla vendita di materiali recuperati destinati al riciclaggio e al riutilizzo. Cfr. AGENZIA PER IL CONTROLLO E LA QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI DEL COMUNE DI ROMA, Relazione annuale sullo stato dei servizi pubblici locali e sull’attività svolta, Roma, 2003. 100 Si veda, a tale proposito, la tabella 5.1.2.


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Tabella 5.1.2. – Prospetto entrate e costi di gestione e relativo coefficiente di copertura. CITTA’ Totale entrate (€) Totale costi (€) Coefficiente di copertura

BARCELLONA ND 120.627.576 ND

BERLINO ND 527.862.500 ND

GREATER MANCHESTER 98.591.300 233.627.352 42,2

LONDRA ND 749.784.000 ND

MADRID ND 233.888.523 ND

MONACO ND 237.550.800 ND

PARIGI 317.000.000 699.606.608 45,3

ROMA 362.211.146 362.211.146 100

STOCCOLMA 37.533.986101 79.433.294 47,25

Fonte: nostra elaborazione su dati città campione.

Nella tabella 5.1.2 è riportato, per ogni singola città, il coefficiente di copertura dei costi di gestione del servizio, dato dal rapporto percentuale tra le entrate (di natura fiscale o tariffaria a seconda del metodo di finanziamento adottato) e i costi.

I dati si riferiscono all’anno 2002, eccetto quelli di Roma per la quale si è riportata la previsione per il 2003.102 Infatti, come verrà specificato in seguito,103 il Comune di Roma ha disposto la sperimentazione della tariffa (TaRi) per l’anno in corso.

101 Il dato riportato nella tabella fa riferimento all’ammontare delle entrate di pertinenza della Municipalità per la fornitura dei s.i.u.. Esso è stato calcolato sommando il gettito della tariffa dovuta dagli utenti e quello derivante dalla landfill tax, e non rappresenta il totale delle entrate destinate al finanziamento dei s.i.u. poiché non comprende le voci d’entrata relative ai pagamenti effettuati dagli utenti alle imprese private che forniscono i servizi medesimi. Per questo motivo anche la percentuale di copertura, riportata nella quarta colonna della tabella, non può essere considerata come un valore assoluto, indicando solo quanta parte dei costi totali di gestione è finanziata dalle entrate spettanti alla Municipalità per il servizio reso. 102 In base a quanto stimato dall’AMA, il totale dei costi di gestione dei s.i.u. per il 2003 ammonta a 362.211.146 Euro (come riportato nella terza colonna della citata tabella 5.1.2). Poiché la tariffa dovrebbe garantire la copertura totale dei costi, la stessa cifra è stata riportata nella colonna del totale delle entrate: ciò sta a significare che, per l’esercizio finanziario preso in considerazione, è stato previsto un grado di copertura del 100%. 103 Vedi infra parag. 5.2.2.


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5.2) La ripartizione dei metodi di finanziamento tributari e tariffari nelle

principali città europee. Come si evince dalla Tabella 5.2.1, la forma di finanziamento prevalente adottata dalle città oggetto d’analisi è quella tributaria, applicata in cinque casi su nove. Infatti, come visto, in numerose città i s.i.u. sono offerti dall’ente locale obbligatoriamente e il pagamento della prestazione è più di carattere tributario che non tariffario. In tal modo il soggetto pubblico tiene artificialmente basso il prezzo da corrispondere per la fornitura del servizio, massimizzando l’efficacia dello stesso piuttosto che la sua efficienza ed economicità. Tuttavia, il fatto che ci sia uno scarto minimo tra i due sistemi dimostra una tendenza verso la sostituzione dello strumento fiscale con quello tariffario. Sempre di più, infatti, le normative considerano questo servizio alla stregua delle altre attività pubbliche economicamente rilevanti, stabilendo regole, standard e sistemi tariffari simili a quelli previsti nei servizi di interesse economico generale.

Ciò avviene essenzialmente per due motivi: 1. la tassa garantisce solo la copertura parziale dei costi del servizio, e ciò può

produrre gravi distorsioni economiche sulla finanza locale. Tra queste deve essere citato il fenomeno della cosiddetta “illusione fiscale” in base al quale, per finanziare le attività di gestione di determinati servizi (nel caso specifico quelli di igiene urbana) viene richiesto agli utenti il pagamento di un tributo inferiore a quanto sarebbe necessario. In realtà, questa sorta di risparmio fiscale è solo fittizia (da cui il termine di illusione fiscale) in quanto, per finanziare la parte dei costi che non sono coperti dal gettito della tassa, gli enti locali generalmente aumentano gli altri tributi locali gravanti sui cittadini;104

2. Il sistema tariffario non solo consente una copertura totale dei costi ma incentiva anche una produzione più razionale di rifiuti. Questo approccio, rispetto al tributo, è sicuramente più rispondente ai tre fondamentali principi di sostenibilità ambientale (una minor quantità di rifiuti prodotti e un maggior livello di riciclaggio stanno a significare un minor spreco di risorse naturali); di

104 Cfr. CAMBINI C., I servizi di igiene urbana: il passaggio dalla Tarsu alla Tariffa, Torino, 2001.


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sostenibilità economica (le entrate servono alle comunità per coprire i costi di raccolta e di gestione); di equità contributiva (pagare in funzione di quanto si butta - “pay as you throw”).

Tabella 5.2.1 - Tasse e tariffe nelle città analizzate

CITTA’ TASSA TARIFFA

BARCELLONA X

BERLINO X

GREATER MANCHESTER X

LONDRA X

MADRID X

MONACO X

PARIGI X

ROMA X

STOCCOLMA X

Fonte: nostra elaborazione su dati città campione. 5.2.1) Casi di finanziamento del servizio mediante tassa Il ricorso al sistema fiscale si registra nelle città inglesi, in quelle spagnole e a Parigi (in cui si affianca a criteri alternativi di finanziamento, come il canone versato dai comuni dell’Ile de France al Syctom).

Per quanto concerne Greater Manchester e Londra, i servizi di raccolta e trattamento dei RSU sono finanziati attraverso la Council Tax, il cui gettito compete ai singoli District Councils. La Council Tax si compone di due parti: un 50% fa riferimento al valore della proprietà (calcolato in base alla classe di valore in cui è collocata la proprietà e al distretto in cui essa si trova), l’altro 50% ha carattere personale ed è valutato in relazione al numero degli occupanti l’abitazione. Deve essere sottolineato


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che il gettito del tributo in questione non è destinato solo alla copertura dei costi dei servizi ambientali ma va a finanziare una gamma molto più ampia di servizi pubblici, fra cui, come visto, anche il trasporto pubblico.

Una modalità originale di finanziamento è stata introdotta a Barcellona, dove la tassa sui rifiuti (tassa ambientale metropolitana per la gestione dei rifiuti municipali, TAMGREM) è calibrata sul consumo d’acqua, essendosi rilevato che la produzione dei rifiuti ed il consumo d’acqua sono condizionate da variabili simili, quali l’utilizzo reale di una casa e il numero dei suoi occupanti. La tassazione così congegnata contiene caratteristiche simili alla PAYT (pay as you throw).105

A Madrid i s.i.u. sono finanziati mediante una tassa integrata nell’imposta che grava sulla proprietà e destinata a coprire una parte dei costi relativi alla gestione e al riutilizzo di materiale riciclato.106

Come accennato, anche nell’Ile de France i servizi ambientali sono finanziati dai cittadini attraverso una tassa versata ai comuni: la tassa di raccolta dei rifiuti domestici (Taxe d’enlèvement des ordures ménagères - TEOM), basata sull’ammontare del reddito e dovuta da tutti i soggetti passivi dell’imposta sulla proprietà (taxe foncière sur les propiétés bâties). L’aliquota della TEOM per il 2002 è stata pari al 5,75%.107

Come visto, l’efficienza di questo tributo è limitata poiché esso non risulta correlato all’ammontare dei rifiuti prodotti dai singoli, con la conseguenza che la responsabilità individuale non agisce da disincentivo alla produzione di rifiuti domestici. Un altro svantaggio, comune invero a tutti i casi di finanziamento dei s.i.u. mediante tassa, è rappresentato dalla mancanza di trasparenza dovuta al fatto che la comunità potrebbe decidere di coprire, attraverso il tributo, solo una parte dei costi totali del servizio e

105 Va precisato che negli ultimi tempi, a causa dell’eccessivo carico fiscale che questo meccanismo generava in capo ai titolari di attività commerciali e di servizio, sono state modificate le modalità di applicazione del tributo, il cui livello non è più parametrato al consumo dell’acqua ma alla superficie dei locali in cui essi svolgono la propria attività. Cfr. Ordinança Fiscal Reguladora de la Taxa Ambiental Metropolitana de Gestió de Residus Municipales TAMGREM, del 14 febbraio 2002 (BOP n. 47, 23.02.2002). Disponibile sul sito www.bcn.es/ajiment/proced/ordenance/fiscal/2003/of3-4.pdf. 106 Cfr. www.rifiutilab.it/download_files/literature_Review-V13F-Summary.pdf. 107Cfr. www.paris.fr/FR/La_Mairie/impots_locaux/taxe_enlevement_ordures_menageres.htm. Nel 2000 la TEOM ha prodotto un gettito di 2 miliardi di franchi.

http://www.paris.fr/FR/La_Mairie/impots_locaux/taxe_enlevement_ordures_menageres.htm

http://www.rifiutilab.it/download_files/literature_Review-V13F-Summary.pdf

http://www.bcn.es/ajiment/proced/ordenance/fiscal/2003/of3-4.pdf


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finanziare il resto attraverso altre imposte locali. In tal modo, la maggior parte dei produttori di rifiuti non è posta in condizioni di conoscere i reali costi del servizio108.

A livello comparato è stato possibile delineare tre modelli principali: • nel primo, in cui rientrano le città inglesi, il criterio di fissazione del livello del

tributo è quello del valore della proprietà. In questo caso lo scostamento tra il carico fiscale sopportato dall’utente e l’ammontare dei rifiuti prodotti è massimo, non sussistendo alcuna correlazione tra questi ultimi e il valore dell’abitazione;

• il secondo modello, che può essere definito il “modello catalano”, rappresenta un caso molto particolare anche nell’ambito della stessa realtà spagnola. Come visto, l’elemento cui è parametrato il livello del tributo (il consumo di acqua) non è immediatamente connesso alla produzione dei rifiuti, e ciò in linea di principio non consente di parlare di equità nella tassazione. Come accennato in nota, una parziale modifica di questo sistema si è avuta nel caso della tassa dovuta da soggetti titolari di attività commerciali e professionali;

• anche il terzo modello, quello francese, presentando una tassa parametrata sull’ammontare del reddito, risulta avulso dall’effettiva quantità di rifiuti prodotti.

5.2.2) Casi di finanziamento del servizio mediante tariffa Dalla ricerca condotta risulta che il sistema di finanziamento dei s.i.u. cui si ricorre maggiormente dopo quello fiscale è quello tariffario. In realtà, il prelievo imposto per finanziare i servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti mantiene comunque i caratteri tipici della tassa, essendo collegato ad un servizio che gli Enti Locali sono obbligati a fornire e i cittadini a domandare per garantire la pulizia della propria città. Sono però le modalità di finanziamento del servizio ad essere diverse e a far sì che si possa attribuire al prelievo per il servizio rifiuti il termine tariffa.

108 A seguito di queste inefficienze della TEOM, in alcune zone della Francia (ma non nel caso de l’Ile de France analizzato in questa indagine), la tassa di rimozione dei rifiuti domestici è stata sostituita con una tariffa, la REOM (redevance d’enlèvement des ordures ménagères), il cui gettito va a coprire il 100% dei costi relativi ai s.i.u., dalla distribuzione e sostituzione dei contenitori, alla raccolta dei rifiuti e al loro smaltimento. L’ammontare della tariffa è fissato, per ciascun cittadino, in base al volume dei contenitori e alla frequenza del servizio di raccolta.


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In entrambe le città tedesche vige un sistema di finanziamento dei s.i.u. basato sul meccanismo tariffario, solitamente commisurato alle dimensioni dei contenitori dei rifiuti e alla frequenza delle operazioni di raccolta (in genere settimanali o quindicinali).

A Berlino, l’ammontare della tariffa è calcolato in modo tale da coprire il costo complessivo del servizio; a tal fine ogni famiglia paga in proporzione alla dimensione del contenitore, nonché alla frequenza di raccolta e alla tipologia dei rifiuti.

Nella città di Monaco è stato introdotto il sistema PAYT, che incoraggia il consumatore ad utilizzare più prudentemente ciò che acquista al fine di ridurre la quantità di rifiuti prodotti e sostenere, quindi, un minor costo per i s.i.u. Le modalità di applicazione della tariffa sono simili a quelle riscontrate a Berlino e basate sulla capienza dei contenitori e sulla frequenza di svuotamento degli stessi. Anche in questo caso la somma dovuta varia, a parità di volume dei bidoni e di frequenza della raccolta, in relazione ai tipi di rifiuti conferiti (organici, carta e cartone e rifiuti residui 109).

Tabella 5.2.2.1. - Tariffa riscossa per il servizio di raccolta settimanale e bisettimanale a Monaco e Berlino

Frequenza della raccolta settimanale VOLUME DEI CONTENITORI MONACO BERLINO

120 l 301,43 240 240 l 602,86 354,4 770 l 1933,87 727,6

1100 l 2763,10 829,4 Frequenza della raccolta bisettimanale

VOLUME DEI CONTENITORI MONACO BERLINO

120 l 150,71 120 240 l 301,43 177,2 770 l 966,94 363,8

1100 l 1381,55 414,7

Fonte: nostra elaborazione su dati città campione110. 109 Per rifiuti residui si intendono quelli che vengono raccolti separatamente dalla carta e dai rifiuti organici. 110 Tariffe espresse in termini assoluti, cioè non parametrate al costo della vita.


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Nella Tabella 5.2.2.1 è riportato l’ammontare annuo delle tariffe applicate a Berlino e Monaco, calcolato in relazione sia al volume del contenitore, sia alla frequenza di raccolta. Dalla comparazione emerge che i livelli della tariffa di Monaco sono nettamente superiori a quelli di Berlino; ciò è forse dovuto alla necessità di finanziare da un lato gli alti costi sostenuti per l’attività di incenerimento dei rifiuti nell’impianto di Monaco Nord (Heizkrafwerk Nord) che, a causa della mancanza di approvvigionamento dei rifiuti provenienti dalla città, risulta largamente inutilizzato111; dall’altra, alle massicce campagne d’informazione poste in essere dal municipio.

Quanto a Stoccolma, l’ammontare della tariffa è stabilito dal Consiglio Municipale e commisurato alle dimensioni delle abitazioni. Il caso di Stoccolma presenta una differenziazione nella tariffa sulla base del tipo di abitazioni, unifamiliari o appartamenti, possedute o abitate dagli utenti.112 Tale tariffa è destinata a coprire i costi sostenuti dalla municipalità per tutte le attività di gestione: fornitura dei contenitori, raccolta, trasporto, trattamento, centri di riciclaggio, trattamento dei rifiuti pericolosi, attività di informazione e predisposizione di piani di amministrazione.

A Roma la tariffa introdotta nel 2003 è basata su due quote: una fissa destinata alla copertura dei costi essenziali (costi del personale, amministrativi, costi di investimento e ammortamento, costi derivanti dalle funzioni di controllo) e costruita su criteri quali la superficie dei locali e il numero dei componenti il nucleo familiare, che costituiscono parametri presuntivi non legati all’effettiva produzione dei rifiuti da parte degli utenti. La quota variabile, correlata alle quantità di rifiuti conferiti dagli utenti è finalizzata alla copertura di tutti i costi relativi alle diverse fasi della filiera del rifiuto (raccolta, trasporto, trattamento e smaltimento dei rifiuti solidi urbani).

Il regolamento in materia di tariffa sui rifiuti (TaRi) adottato dal Comune di Roma113 ha disposto la sperimentazione della tariffa a partire dall’anno in corso, mentre con atto successivo114 è stato approvato il Piano finanziario dell’AMA per il 2003, che fornisce

111 Cfr. www.village.it/italianostra/monaco.html. 112 Infatti il proprietario di un’abitazione unifamiliare paga in media poco meno di 1.300 corone all’anno (pari a € 141,83) per il servizio di raccolta bisettimanale; i proprietari di appartamenti, invece, pagano in media per la raccolta settimanale circa 700 corone annue (ossia € 76,37, importo calcolato considerando un appartamento di 70 m²). 113 Regolamento adottato con delibera di Consiglio Comunale n. 24 del 3/3/2003. 114 Delibera di Consiglio Comunale n. 25 del 3/3/2003.

http://www.village.it/italianostra/monaco.html


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una previsione dettagliata dei costi del servizio ed impegna l’AMA a mantenere il fabbisogno invariato fino al 2005. Attribuendo le voci del Piano finanziario Ama per il 2003 secondo il metodo normalizzato per il calcolo della tariffa, si ottiene una TaRi composta per il 51,49% dalla parte fissa e per il restante 48,51% dalla parte variabile, il cui gettito complessivo deve coprire un fabbisogno di 362.211.174 di Euro, ripartito come evidenziato nella tabella 5.2.2.2.

La previsione di spesa attribuisce alla gestione operativa l’81% dei costi, dato dalla somma dei costi per singole voci della filiera relativi sia ai rifiuti indifferenziati sia alla raccolta differenziata; di tali costi, quelli relativi ai rifiuti indifferenziati sono nettamente prevalenti e imputabili per la maggior parte ai servizi di spazzamento e raccolta, mentre lo smaltimento assorbe la spesa residua. Dalla lettura della tabella 5.2.2.2 si evince, inoltre, che i costi relativi alla raccolta differenziata sono ancora relativamente contenuti e sostanzialmente concentrati nelle operazioni di raccolta e trasporto.

Tabella 5.2.2.2 – Stime AMA del fabbisogno 2003 per la copertura dei costi mediante la tariffa

rifiuti (TaRi) VOCI DI COSTO EURO Percentuali

RSU indifferenziati Spazzamento 106.547.096 29% Raccolta e trasporto 107.174.758 30% Trattamento e smaltimento 59.168.037 16% Altri costi 1.589.668 0% Totale RSU indifferenziati 274.479.559 76%

Raccolta differenziata Raccolta e trasporto 28.418.214 8% Trattamento e riciclo 170.350 0% Ricavi in detrazione -8.652.955 -2% Totale Raccolta differenziata 19.935.609 6% TOTALE COSTI OPERATIVI 294.415.168 81% Costi Amministrativi 53.250.931 15% TOTALE COSTI DI GESTIONE 347.666.099 96% Costi d’uso del capitale 35.382.515 10% Recupero di efficienza -20.837.468 -6% TOTALE TGR 362.211.146 100%

Fonte: AGENZIA PER IL CONTROLLO E LA QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI DEL COMUNE DI ROMA, Relazione annuale sullo stato dei servizi pubblici locali e sull’attività svolta, Roma, 2003.


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Le altre voci fanno riferimento ai costi amministrativi e ai costi d’uso del capitale, che assorbono complessivamente il 25% del fabbisogno totale, da cui deve essere detratto un 6% per recupero di efficienza.

La tariffa deve, quindi, garantire la copertura del 100% dei costi sia di investimento sia di gestione dei rifiuti urbani: tale percentuale di copertura costituisce una novità rispetto al passato quando, nella determinazione della tassa annuale, veniva lasciata ai comuni ampia discrezionalità, purché fossero rispettati i vincoli inerenti al livello di copertura del costo del servizio e al gettito complessivo della tassa.

- Il maggiore livello di copertura dei costi previsto dalla tariffa si traduce, almeno inizialmente, in una maggiore spesa per le famiglie romane. A conferma di ciò, la sua introduzione ha comportato un aumento medio rispetto all’anno precedente del 12%. Solo a seguito dell’aumento dell’efficienza del fornitore del servizio, è possibile che si realizzi una riduzione dei costi con contestuale riduzione della tariffa.

5.3) Tassa per lo smaltimento dei rifiuti in discarica Comune a tutte le città, incluse quelle che hanno adottato il sistema tariffario per il finanziamento dei loro s.i.u., è l’applicazione di una tassa sullo smaltimento in discarica dei rifiuti. Essa è stata introdotta al fine di disincentivare lo smaltimento in discarica e stimolare il ricorso a forme alternative di trattamento dei rifiuti, quali il riciclaggio e/o l’incenerimento con recupero di energia, ed è dovuta dal gestore della discarica, che si rivale su colui che effettua il conferimento. Nella tabella 5.3.1 è indicato il soggetto attivo del tributo in questione, che a seconda della città considerata può essere talvolta lo Stato talvolta un altro ente territoriale, quale la Regione o il Comune.

A Roma tale tributo, denominato Tributo speciale per lo smaltimento dei rifiuti in discarica (la cosiddetta “ecotassa”)115 è inglobato nella tariffa rifiuti TaRi, e il gettito che ne deriva è di pertinenza della Regione, la quale fissa il suo ammontare entro i limiti stabiliti dalla legge dello Stato. Attraverso l’ecotassa vengono finanziati progetti 115 Cfr. art. 3, comma 14, Legge n. 549/1995.


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finalizzati alla riduzione della produzione dei rifiuti, alla realizzazione di impianti di recupero, alla bonifica dei siti inquinanti e ad altre attività di rilievo ambientale.

Tabella 5.3.1 - Soggetti attivi della tassa per lo smaltimento in discarica dei rifiuti urbani

CITTA’ Tassa smaltimento dei rifiuti in discarica Soggetto attivo della tassa

BARCELLONA Tamgrem Entitat Metropolitana de Barcelona

BERLINO Tassa smaltimento in discarica Land

GREATER MANCHESTER Landfill tax Stato

LONDRA Landfill tax Stato

MADRID116 Canon de vertido Ayuntamiento de Madrid

MONACO Tassa smaltimento in discarica Land

PARIGI Tax Gènèrale des Activitès de Pollutions - TGAP117

Ministero delle Finanze- sezione imposte e dazi

ROMA Tributo speciale per lo smaltimento dei rifiuti in discarica Regione Lazio

STOCCOLMA Landfill Tax Stato

Fonte: nostra elaborazione su dati città campione.

Nelle città di Londra e Greater Manchester tale tributo, denominato Landfill Tax, è stato introdotto nell’ottobre 1996 ed imposto ai gestori del sito adibito a discarica, con livelli diversi per i rifiuti riutilizzabili (o rifiuti attivi) e quelli non più utilizzabili (o rifiuti inerti). Dal momento che nel Regno Unito quello in discarica è il metodo di smaltimento più comune, la Landfill Tax può essere considerata come una “tassa sui rifiuti” generale. Tuttavia, la mancanza di una tassa simile che gravi sull’incenerimento senza recupero di energia potrebbe condurre semplicemente ad una sorta di scambio tra una tecnica di smaltimento – discarica – e un’altra – incenerimento – senza che metodi di trattamento più rispettosi dell’ambiente siano posti in essere (sul punto, più 116 Si veda il sito www.munimadrid.es/Principal/indextemas.html. 117 La tassa per lo smaltimento in discarica precedentemente costituiva una tassa autonoma; dal 1999 è stata inglobata nella Tassa Generale sulle Attività Inquinanti (Tax Gènèrale des Activitès de Pollutions - TGAP).

http://www.munimadrid.es/Principal/indextemas.html


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diffusamente infra, Cap. VI). In tal caso, l’obiettivo che si intendeva perseguire con l’introduzione di questa tassa, cioè quello di favorire il riciclaggio dei rifiuti o il recupero di energia dagli stessi, rischia di non essere raggiunto118.

La tassa sui rifiuti conferiti in discarica esiste a Parigi fin dal 1993. Il meccanismo di applicazione di questo tributo nella capitale francese è simile a quello già descritto per le altre realtà: anche in questo caso, infatti, è la consegna dei rifiuti in discarica a costituire “l’evento tassabile” mentre soggetto passivo è il gestore del sito.119

Tabella 5.3.2 - Ammontare della tassa sullo smaltimento in discarica CITTA’ TIPOLOGIA DI RIFIUTI AMMONTARE (€/ton)

BARCELLONA Indifferenziati ND Inerti

BERLINO120 Attivi ND

Inerti 3.2 GREATER MANCHESTER Attivi 17.4 Inerti 3.2 LONDRA Attivi 17.4

MADRID indifferenziati 12,02*

Inerti MONACO Attivi

ND

Inerti esenti PARIGI** Attivi 9,15***

ROMA Indifferenziati 25

STOCCOLMA indifferenziati 28,7

Fonte: nostra elaborazione su dati città campione. * il dato si riferisce al 2003. ** Sotto lo schema fiscale della TGAP (Tax Gènèrale des Activitès de Pollutions). *** Il dato riportato si riferisce all’anno d’imposta 1999.

118 Cfr. www.europa.eu.int/comm/environment/enveco/taxation/ch10_landfill.pdf e www.cyberus.ca/~sustain1/Mistake/Waste_Tx.shtml . 119 Per informazioni più dettagliate si rimanda alla scheda sulla città di Parigi in allegato. 120 L’ammontare medio della tassa a livello nazionale nell’anno 1996 era di 30,2 €. Cfr. G. R. GUIDOTTI, R. CAGGIANO, Costi e prezzi di gestione dei rifiuti urbani nell’Unione Europea, Federambiente, Roma, 1999.

http://www.cyberus.ca/~sustain1/Mistake/Waste_Tx.shtml

http://www.europa.eu.int/comm/environment/enveco/taxation/ch10_landfill.pdf


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Grafico 5.3.2. - Livelli della tassa sullo smaltimento in discarica

3,2

3,2

9,15

12,02

19

19

25

28,7

0 5 10 15 20 25 30Tassa in euro

G. M. Inerti

LONDRA Inerti

PARIGI

MADRID

G. M. Attivi

LONDRA Attivi

ROMA

STOCCOLMA

Fonte: nostra elaborazione su dati tabella 5.3.2.

A Madrid, il gettito di tale tassa è incassato dal Comune (Ayuntamiento de Madrid)

il quale, avendo competenza in materia, gestisce direttamente l’unica discarica esistente nel territorio della città121, mentre a Stoccolma il tributo è stato introdotto nel 2001 e rappresenta uno dei mezzi attraverso i quali raggiungere l’obiettivo fissato dal Governo di ridurre del 50% entro il 2005 la quantità nazionale di rifiuti domestici smaltiti in discarica. Poiché, nonostante le misure prese a livello di ogni singolo Stato, lo smaltimento dei rifiuti in discarica resta ancora il metodo meno costoso di eliminazione e quello cui ricorrono la maggior parte dei Paesi europei, al fine di disincentivare tale pratica la Commissione Europea sta valutando l’ipotesi di introdurre un sistema di innalzamento e allineamento delle tasse nazionali sulle discariche, che restano tuttora assai diverse. Una visione più immediata di questa disparità è fornita dalla tabella 5.3.2 e dal relativo grafico, in cui sono appunto riportati i dati per l’anno 2001 relativi all’ammontare del corrispettivo pagato per lo smaltimento dei rifiuti in discarica.

121 Cfr. www.munimadrid.es/principal/indextemas.html.

http://www.munimadrid.es/principal/indextemas.html


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In nessuna città la tassa sullo smaltimento in discarica ha portato ad un’effettiva riduzione dei rifiuti smaltiti mediante questa tecnica. In realtà essa ha avuto un effetto disincentivante solo a Stoccolma, dove però probabilmente il minore ricorso all’utilizzo della discarica non è dovuto solo all’introduzione della tassa (nonostante il suo ammontare risulti essere nettamente superiore a quello rinvenuto nelle altre città e pari a 28,7 €/ton), ma anche, alla presenza di un più consistente sviluppo di tecniche alternative di smaltimento e alla maggior coscienza ambientale dei cittadini.

Inoltre, senza un tributo simile sull’incenerimento dei rifiuti è probabile che la tassa sullo smaltimento in discarica determini il ricorso all’incenerimento che, come la discarica, produce un notevole impatto ambientale.

Forse l’approccio ottimale sarebbe quello di una combinazione di progressive restrizioni sull’eliminazione in discarica di specifici flussi di rifiuti insieme ad un sistema di tassazione che determini l’aumento dei costi di questa eliminazione, fino al punto in cui questa modalità non rappresenti più una opzione finanziariamente appetibile. 5.4) Conclusioni Dall’analisi è emerso che i sistemi di finanziamento dei s.i.u. vedono ancora oggi in Europa la prevalenza del ricorso allo strumento fiscale basato sull’applicazione di tasse in capo agli utenti. Tuttavia, il sistema alternativo di finanziamento, quello tariffario, sta prendendo sempre più piede: sembra, quindi, che venga concretizzandosi una tendenza al ribaltamento della situazione attuale nel breve-medio periodo.

Nonostante gli sforzi tesi alla riduzione dell’ammontare dei rifiuti, si continua a registrare un aumento nella loro produzione che va di pari passo con la crescita economica. Per fronteggiare questo fenomeno la Commissione Europea ha in progetto l’introduzione su ampia scala del principio pay as you throw, che consiste nel pagamento di una tariffa proporzionale al volume o al peso dei rifiuti prodotti,122 e si 122 Ovviamente, per gli utenti i sistemi basati sul peso dei rifiuti prodotti sono più incentivanti di quelli basati sul volume, in quanto ogni chilogrammo di rifiuti risparmiato si traduce visibilmente in un risparmio di denaro. Per contro, questi sistemi sono più costosi soprattutto a causa degli alti costi di investimento richiesti per la strumentazione di pesatura, registrazione e fatturazione del conto. Proprio per ovviare a tali


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accompagna ad uno schema di forti incentivi alla raccolta differenziata, fino alla totale esenzione del pagamento del corrispettivo dovuto per la fornitura del servizio. Il PAYT è stato già sperimentato con successo in diverse città europee tra le quali Monaco.123

In tale sistema risulta fondamentale la fissazione di un tassa minima e una massiccia campagna di informazione ai cittadini. Ciò significa, in primo luogo, che il metodo di finanziamento ideale potrebbe essere quello di una “commistione” tassa-tariffa, nel quale la prima assolverebbe la funzione di garantire entrate regolari (seppure minime rispetto ai costi di gestione del servizio) mentre la seconda concorrerebbe al perseguimento degli obiettivi di maggior equità sociale e di riduzione della quantità di rifiuti prodotti. In secondo luogo, affinché lo schema tassa-tariffa possa funzionare è necessario diffondere una coscienza ecologica fra i cittadini che consenta di scongiurare il rischio di un aumento delle discariche abusive e dell’abbandono dei rifiuti al di fuori degli appositi raccoglitori.

problemi e per definire la quantità di rifiuti prodotta da ciascun utente sono stati pensati, tra gli altri, sistemi di metering in cui gli stessi raccoglitori sono in grado di pesare i rifiuti depositati al loro interno. I dati quantitativi vengono quindi memorizzati su un’apposita tessera magnetica, che deve essere inserita nel momento in cui l’utente del servizio si disfa dei propri rifiuti. 123 Cfr. ANGELONE A. M., “Ue, si pagherà ciò che si getta”, in Il sole 24 ore, 16 giugno 2003.

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CAPITOLO V LE MODALITÀ DI FINANZIAMENTO DEI SERVIZI ...€¦ · di trattamento dei rifiuti) e costi di operazione e manutenzione. Nella tabella 5.1.1 sono riportati, a livello aggregato,