Embed Size (px)
Citation preview
INTRODUCERE
Viaţa socială a pus dintotdeauna multiple probleme, îndeosebi de ordin administrativ.
Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publică necesită o extrem
de variată gamă de prestaţiuni realizate prin serviciile publice, ca şi un personal cu pregătire
profesională diversă.
Actualitatea temei investigate.Autorităţile şi organele statului care realizează
conducerea administraţiei publice, întru realizarea scopului şi sarcinilor ce stau în faţa lor, deţin o
structură proprie şi un potenţial uman încadrat în anumite funcţii şi demnităţi publice, care activează
pe baze profesionale.Personalul angajat în organele administraţiei publice centrale prezintă o
deosebită însemnătate, deoarece activitatea acestora nu este altceva decît ansamblul activităţilor
desfăşurate în scopul realizării serviciilor publice, iar în ultimă instanţă a interesului general.De
calitatea activităţii personalului angajat depinde însăşi calitatea activităţii aparatului de stat.Din
acest punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă o importanţă
considerabilă.Oricît de bună ar fi organizarea unui organism social şi oricît de bune legi şi decizii ar
exista, aceasta rămîne doar o simplă schemă fără viabilitate, dacă nu există oameni competenţi,
activi şi devotaţi pentru realizarea scopului stabilit.Existenţa unei structuri administrative eficiente
şi democratice reprezintă unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei
ţări.Astfel administraţia publică trebuie să fie capabilă să facă faţă provocărilor pe care le are de
înfruntat, ceea ce nu este posibil fără concursul unui aparat onest şi bine pregătit profesional.Iată de
ce activitatea personalului din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale, trebuie să fie
capabil şi pregătit de a activa în condiţiile crizei ecomonice şi politice în care se află statul
Republica Moldova, pentru ca activitatea lor să producă efectul asteptat.Iar în ceea ce ţine de
tendinţele de aderare la Uniunea Europeană, acesta trebuie să de-a dovadă de durabilitate, dar şi
flexibilitate pentru a putea face faţă cerinţelor europene, demonstrind că în vîrful administraţiei
publice se află persoane potrivite cu abilităţi profesionale deosebite.
Gradul de cercetare a temei.În scopul unei investigaţii cu succes a temei propuse spre
cercetare am pornit de la studierea şi analiza suportului teoretico-ştiinţific, utilizînd lucrările unor
doctrinari în domeniu din România, cum ar fi Corneliu Manda – „Ştiinţa administraţiei” şi Vasilica
Negruţ - „Drept administrativ”, care în capitolul despre serviciul public au menţionat diverse
trăsături a acestuia, notiuni de funcţie şi funcţionar public etc.
Au fost studiate cu multă atenţie lucrările unor autori din Republica Moldova, printre care
Ion Creangă -„ Curs de drept administrativ”, vol.I; Victor Mocanu –„ Descentralizarea serviciilor
publice : concepte şi practici”; Maria Orlov –„ Drept administrativ”; Maria Orlov, Boris Negru –
3
„Quo vadis Moldova? Administraţia publică”; Mihai Platon -”Administraţia publică”; Marina
Postolache –„ Serviciul public” şi Aurel Sîmboteanu –„ Teoria administraţiei publice”,fiecare din ei
abordind serviciul public în întreaga lui complexitatea.
Scopul şi obiectivele cercetării.Scopul acestei lucrări este de a studia activitatea
personalului din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi de a identifica trăsăturile şi
rolul acestuia.
Pentru realizarea scopului şi a sarcinilor indicate, autorul tezei şi-a propus spre investigare
următoarele obiective:
1. Definirea serviciului public şi a principiilor lui;
2. Cercetarea evoluţiei serviciului public în aspect european, dar şi naţional;
3. Determinarea personalului şi categoriilor de personal din cardrul autorităţilor administraţiei
publice centrale;
4. Delimitarea funcţionarilor politici de cei administrativi.
Suportul metodologic şi teoretico-ştiinţific al lucrării.În această lucrarea au fost
utilizate mai multe metode de analiză, printre ele metoda structural-organizatorică, cu ajutorul
căreia am abordat serviciul public ca structură şi organizare; metoda funcţională a presupus analiza
servicului public ca proces şi componenţă; metoda istorico-evolutivă a fost utilizată cu scopul de a
observa aspectul evolutiv al serciciului public, dar şi a personalului din cadrul acestuia; metoda
comparativă a permis compararea diferitor perioade, funcţionari prin determinarea particularităţilor
specifice; metoda sistemică care a permis generalizarea informaţiei şi încadrarea ei întrun conţinut
logic.
Noutatea ştiinţifică şi valoarea aplicativă a lucrării.În lucrare se exprimă viziuni şi
opinii teoretice, concluzii şi recomandări, în scopul dezvoltării funcţiei publice şi a serviciului
public, cu scopul creării unui aparat de stat funcţional, eficient şi transparent, precum şi ajustarea lui
la standardele, principiile şi normele europene de funcţionare.
Volumul şi sructura tezei.Teza dată are un volum de 25 de pagini şi cuprinde 2
capitole.Capitolul I se referă la serviciul public, şi sunt analizate diverse noţiuni, principiile de
activitate, resursele umane ce activează în cadrul acestuia.Capitolul II se referă la personal şi
include diferitele categorii de funcţionari publici, clasificaţi în funcţie de mai multe criterii, precum
şi o caracterizare mai amplă a funcţionarilor politici şi a celor administrativi prin determinarea
diferenţelor dintre ei.
4
CAPITOLUL I : CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND SERVICIUL PUBLIC
1.1 Noţiunea şi principiile serviciului public
În dreptul administrativ, prin noţiunea de administraţie publică se inţelege acea activitate
care constă, în principal, în organizarea executării, precum şi în executarea nemijlocita a legii de
către autorităţile publice,atît la nivel central, cît şi la nivel local.
Nevoile si cerinţele sociale se modifică în timp ca urmare a mai multor factori : istorici,
politici,economici, geografici etc.Acest fapt determina ca atît administraţia publică centrală, cît şi
administraţia publică locală să-şi realizeze sarcinile prin servicii publice administrative pe care le
înfiinţează pentru a satisface continuu şi în mod ritmic interesele generale, la nivel central si la nivel
local.Astfel, apare noţiunea de serviciu public , care întruneşte mai multe semnificaţii, una dintre
care se desprinde din Legea serviciului public din 04.05.1995, care în art.1, al.(1) defineşte serviciul
public ca o totalitate a autorităţilor publice şi activitatea persoanelor ce ocupă posturi în aparatul
acestor organe, îndreptată spre realizarea împuternicirilor acestor autorităţi în scopul dezvoltării
economiei, culturii, sferei sociale, promovarii politicii externe, apărării ordinii de drept şi
asigurării securităţii naţionale, ocrotirii drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale
cetăţenilor.1
Din această noţiune dată de lege rezultă că nu orice activitate întreprinsă pentru
satisfacerea unor necesităţi ale populaţiei reprezintă o activitate de prestare a serviciului public, ci
numai acele activităţi ce sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea
publică ca fiind de interes public.
Ar fi de menţionat că serviciul public poate fi conceput în 2 interpretări:
1. în sens organic, acesta este definit ca ansamblul personalului administraţiei sau o parte a acestui
personal, şi anume agentii care nu sunt supuşi dreptului comun al muncii, ci unui statut de drept
public.2
Autorul lucrării consideră această accepţiune incompletă, deoarece se rezuma doar la
personal ca o componentă organică, excluzind autoritatea publică ca structură, iată de ce altă
definiţie ce vizează de asemenea aspectul organic este considerată mai reuşită : „ serviciul public
semnifică un tip de organizare, o structură de administrare, dar şi un ansamblu de agenţi şi de
mijloace materiale, alocate în vederea îndeplinirii unui interes specific sau a unor scopuri specifice
1 Legea serviciului public din 4 mai 1995//Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.61.2 Postolache Marina. Serviciul public, - Chişinău : Editura „TEHNICA-INFO”, 2005, p.13.
5
pe care le utilizează o autoritate publică”3.Considerăm această definiţie mai compleza din punct de
vedere al primului sens al termenului de serviciu public.
2. în sens material serviciul public ar desemna regimul juridic aplicabil personalului
administraţiei.Prin acest sens se subînţelege o activitate de colaborare permanentă şi cu titlu
profesional cu persoanele publice ale administraţiei.4
În opinia lui Leon Duguit serviciul public desemnează relaţia dintre guvernanţi şi
guvernaţi, în care primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă.Altfel spus, serviciul public
constă în obligaţia, de natură juridică, a celor care se afla la guvernare de a asigura desfăşurarea
constantă unor anumite activităţi.5
Autorul este de părerea că aceste 2 aspecte sunt indispensabile şi se completează reciproc,
astfel că prestarea serviciilor publice se face de personalul ce activează în autorităţile publice, care
trebuie în permanenţă să reacţioneze la nevoile sociale apărute ca urmare a schimbarilor sociale.
Ca urmare a celor relatate mai sus apare necesitatea de a deosebi serviciul public de
administraţia publică.Aceste două instituţii sociale avînd atît asemanări, cît şi deosebiri.
Drept asemănare este faptul că atît serviciul public, cît şi administraţia publică reprezintă o
totalitate de autorităţi publice, care asigură funcţionarea statului, acest aspect le distinge de alte
institute sociale.
Deosebirea rezultă din raportul lor dimensional, şi anume că dacă administraţia publică
reprezintă în exclusivitate activitatea autorităţilor publice executive, apoi serviciul public mai
include şi aparatele autorităţilor publice legislative şi judecătoreşti, datorită faptului că personalul
din aceste autorităţi îndeplineşte functii publice.
Cu referire la conţinutul şi natura activităţilor desfăşurate de ele, mentionăm că
administraţia publică cuprinde acţiunile de organizare, conducere, coordonare, control a îndeplinirii
deciziilor politice, cît şi activităţi de prestari servicii către populaţie, pe cînd serviciul public
înseamna activitatea personalului şi totul ce este legat de mecanismele şi procedurile lucrului cu
cadrele.6
Rezultă deci că notiunea de serviciu public are un aspect de instituţie socială ce include in
sine şi administraţia publică, mai bine zis relaţiile dintre organele administraţiei publice şi
funcţionarii săi, care îndeplinesc functii administrative din însărcinarea şi în numele statului.
3 Rivero Jean. Droit administratif / Citat după: Mocanu Victor. Descentralizarea serviciilor publice:concepte şi practici, - Chişinău, 2001, p.64-65.4 Postolache Marina. Serviciul public, - Chişinău : Editura „TEHNICA-INFO”, 2005, p.14.5 Popa Victor. Drept public / Citat după: Postolache Marina. Serviciul public, - Chişinău : Editura „TEHNICA-INFO”, 2005, p.14.6 Sîmboteanu Aurel. Teoria administraţiei publice, - Chişinău, 2008, p.161.
6
Este necesar de asemenea de a nu confunda serviciul public cu servicii publice, deoarece
serviciul public este formă a activităţii administrative prin care personalul din cadrul autorităţilor
publice îşi asumă satisfacerea neviolor de interes general, iar servicii publice sunt activităţile de
prestare diverselor servicii populaţiei.7
Ca urmare a tuturor acestor aspecte vom afirma că serviciul public este un organism
administrativ, creat de către autorităţile publice ce conţine un ansamblu de cadre bine determinat şi
calificat, precum şi mijloace proprii cu ajutorul cărora prestează servicii publice pentru a satisface
interesele generale şi specifice ale populaţiei.
Organizarea şi funcţionarea serviciului public se întemeiază pe principii, care îi conferă
identitate. Astfel avînd la bază un set de principii, serviciul public trebuie să fie cît mai eficient şi
raţional.
Conform Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din
04.07.2008, serviciul public se bazează pe următoarele principii:8
1. Principiul legalităţii, presupune supremaţia Constituţiei şi a legii.Astfel sarcinile principale
ale serviciului public constau în executarea prevederilor Constituţiei şi legislaţiei, în
apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale personalelor fizice şi juridice, ale autorităţilor
administraţiei şi în asigurarea exercitării lor.Acest principiu constă în asugurarea unei
activităţi eficiente autorităţilor publice în conformitate cu scopurile, sarcinile şi
competenţele lor prevăzute de legislaţie.
2. Principiul profesionalismului, care ar include competenţa şi spiritul de iniţiativă.Acest
principiu determină faptul că personalul din cadrul serviciului public trebuie să fie bine
instruit în domeniu şi să dispună de abilităţi, însă totodată ar trebui să i se garanteze fiecărui
funcţionar dreptul la dezvoltarea potenţialului propriu, precum şi oferirea posibilităţilor de
dezvoltare profesională continuă etc.
3. Principiul transparenţei prevede punerea în discuţie publică a proiectelor de decizii în
probleme de importanţă socială; examinarea cererilor şi plîngerilor cu participarea
petiţionarilor; informarea organelor de presă şi a altor mijloace de informare în masă despre
activitatea autorităţilor publice ( cu excepţia datelor ce constituie secret de stat sau un alt
secret ocrotit de lege).Principiul transparenţei se mai referă şi la metodele, procedurile,
criteriile de evaluare a activitătii, care trebuie să fie clar formulate şi cunoscute fiecărui
functionar public care au dreptul sa ceară explicatiile de rigoare.
7 Orlov Maria, Negru Boris. Quo vadis Moldova? Administraţia publică, - Chişinău, 2002, p.85.8 Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008//Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.230-232/840 din 23 decembrie 2008.
7
4. Principiul imparţialităţii prevede că membrii personalului serviciului public sunt obligaţi să
aibă o atitudine obiectivă, neutră şi echitabilă faţă de orice interes politic, economic, religios
sau de altă natură în exercitarea atribuţiilor funcţiei fără a acorda prioritate unor persoane
sau grupuri în funcţie de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă etc. Personalul serviciului
public nu trebuie de asemenea să adopte comportamente ilegale, ci să fie corect în activitate.
5. Principiul independenţei reiese din faptul că funcţionarii publici îşi vor exercita atribuţiile
cu imparţialitate şi vor manifesta independenţă faţă de orice influenţe şi alte grupuri de
interese, nu se vor implica în acele activităţi în care au interes personal direct sau în relaţii
care ar putea afecta independenţa decizională şi de acţiune pe care o desfăşoară.
6. Principiul responsabilităţii de regăseşte in faptul că funcţionarii publici trebuie să-şi
îndeplinească atribuţiile cu responsabilitate, competenţă, eficienţă şi corectitudine.Iată de ce
ei poartă răspundere personală pentru exercitarea atribuţiilor de serviciu şi sunt responsabili
pentru deciziile luate şi acţiunile întreprinse, acestea urmînd a fi cele mai corecte.
7. Principiul stabilităţii ,mai este numit principiul continuităţii şi rezultă din faptul că serviciul
public constituie acea verigă a administraţiei publice fără de care statul n-ar fi în stare să
execute legile.Din acest considerent funcţionarilor publici le este garantată o stabilitate în
funcţie, pentru a putea demonstra capacităţile deţinute şi posibilităţile de lucru, ceea ce va
determina buna funcţionare a autorităţilor publice şi realizarea scopului propus, prin oferirea
posibilităţii de a-şi îndeplini atribuţiile de serviciu.
8. Principiul loialităţii se manifestă în devotamentul faţă de stat şi fată de poporul Republicii
Moldova, iată de ce funcţionarii publici trebuie să apere interesele statului, să asigure
păstrarea secretului de stat sau a altui secret ocrotit de lege.Aflîndu-se în serviciul
cetăţenilor şi a tării, ei trebuie să fie ataşaţi faţă de această cauză şi devotaţi activităţilor
desfăsurate.
Ar mai fi de menţionat că pe lîngă aceste principii legale, doctrinarii în domeniu mai
evidenţiază şi altele.De exemplu Marina Postolache mai defineşte:
1.Principiul constituţionalităţii, care rezultă din misiunea statului de a asigura funcţionarea
sistemului statal şi a serviciilor destinate necesităţilor populaţiei.
2.Principiul unipersonalităţii constă în faptul că funcţionarul public urmează să îşi realizeze
atribuţiile de serviciu personal, fără delegarea îndeplinirii sarcinilor respective.
3.Principiul protecţiei constă în atribuirea funcţionarilor publici a anumitor garanţii speciale (de
stabilitate, carieră profesională, asigurarea protecţiei fizice ).
8
4.Principiul ierarhiei administrative ceea ce rezultă din obligativitatea hotărîrilor organelor
ierarhic superioare. Astfel fiind în subordinea superiorilor, funcţionarul transpune executarea
legilor, fiind verificat de aceştia sau de alte autorităţi abilitate în acest sens.9
Totodată Mihai Platon delimitează principiile serviciului public în principii a serviciului
public din ţările europene şi principii a serviciului public specifice Republicii Moldova în parte.
Din principiile naţionale menţionează:
1. Principiul devotamentului
2. Principiul profesionalismului, competenţei şi spiritului de iniţiativă
3. Principiul obligativităţii hotărîrilor organelor ierarhic superioare
4. Principiul democratismului şi publicitatea
5. Principiul protejării activităţii legitime a funcţionarului public
Din principiile europene menţionează:
1. Principiul priorităţii calităţilor profesionale
2. Principiul restricţiilor compensate
3. Principiul orientării „ spre client”
4. Principiul imparţialităţii
5. Principiul delimitării după statut a funcţiilor publice şi „de carieră” ale funcţiilor administrative
ş.a.10
În aceiaşi ordine de idei autorul afirmă că serviciul public are atît aspect organizatoric,
concret, de organism social, adică autoritate publică în care activează funcţionari publici, cît şi
funcţional în aspect de activitate realizată de personalul din cadrul acestei autorităţi.La baza acestei
structuri stau un şir de principii, care au drept scop de a asigura eficienţa serviciului public în
conformitate cu scopul şi misiunea sa.
În acest context, considerăm că serviciul public reprezintă o instanţă administrativă şi
administrativ-procesuală care stabileşte modul de realizare a puterii de stat, a Constituţiei şi a
legilor statului în situaţii concrete de viată, la sesizarea cetăţenilor sau din propria iniţiativă a
persoanelor care ocupă posturi publice în autorităţile publice (întru îndeplinirea datoriei de
serviciu).
1.2 Aspecte evolutive privind serviciul public
Serviciul public ca instituţie publică cuprinde o perioadă de constituire şi dezvoltare, dat
fiind faptul că el este o parte integrantă a dreptului administrativ, serviciul public în sens evolutiv a
9 Postolache Marina. Serviciul public, - Chişinău : Editura „TEHNICA-INFO”, 2005, p.22-26.10 Platon Mihai.Administraţia publică, - Chişinău : Editura „Universul”, 2007, p.545-552.
9
depins de dezvoltarea în timp a instituţiilor administrative în toate perioadele.Astfel evoluţia
instituşiei serviciului public a fost determinată de condiţiile obiective de formare a statelor în Evul
Mediu, care au generat crearea unui aparat administrativ permanent, ce dispunea de o structură
proprie şi de funcţionari ai acestei structuri.Exigenţele pentru a deveni funcţionar în Evul Mediu era
condiţionate de aspectul moral şi autoritatea persoanei.De exemplu, monarhia în scopul deţinerii
puterii de guvernare şi întreţinerii proprietăţii îşi alegea, din rîndul populaţiei, anumite persoane
demne de încredere, pe care le învestea cu atribuţii.
În general, administrarea monarhiei avea trei tipuri de funcţionari: pentru curte, pentru
armată şi funcţionari civili.atribuţiile gospodăreşti pe lîngă curtea regală erau îndeplinite de
servitorii curţii.Servitorii armatei şi servitorii curţii formau partea principală a funcţionarilor de
stat.11
Această perioadă poate fi calificată drept o primă etapă în evoluţia serviciului public şi
poate fi considerată drept origine a procesului de constituire a serviciului public,deoarece de la ea
începe deja segmentul demarativ ulterior.
Următoarea etapă a fost determinată de aşa-numita „revoluţie papală”, care a generat un şir
de schimbări în a doua jumătate a Evului Mediu şi a demarat pe baza luptei pentru putere dintre
papă şi rege.Structura ierarhică a bisericii în acea perioadă era strict organizată, iar atribuţiile pentru
nivelul central şi cel local erau clar definite şi delimitate.Astfel, în secolele XI-XII au fost instituite
cancelaria papală, visteria papală, curtea papală, acestea constituind primele organisme
„guvernamentale”, care au evoluat sub diverse forme pînă în prezent.
Ar fi de remarcat că forma structural-organizatorică a bisericii a influenţat considerabil
dezvoltarea statului.Iniţial se prezumă că biserica trebuie organizată în unităţi teritorial-
administrative conduse de clerici.Aceştia urmau să fie subordonaţi autorităţii centrale.În acest sens
se desprindeau 2 principii autoritare: principiul ierarhiei oficiului şi principiul unităţii comenzii.12
Deja la această perioadă se contura concepţia conform căreia funcţionarul va putea urma o carieră
doar în baza meritului şi nu a vechimii în muncă.Pentru aceasta funcţionarul urma să fie angajat
numai după ce era supus unei testări de determinare a capacităţilor personale.
În cadrul acestei perioade de asemenea se mai aplică şi principiul incompatibilităţii
funcţiilor prin faptul că funcţionarul trebuia să îndeplinească doar acele misiuni care erau parte
componentă a obligaţiilor sale şi care urmau a fi îndeplinite în baza instrucţiunilor şi ordinelor
scrise.Avînd la bază aceste principii, biserica crea o structură birocratică, legală şi formală.
11 Postolache Marina. Serviciul public, - Chişinău : Editura „TEHNICA-INFO”, 2005, p.10.12 Ibidem
10
În unele state europene începe să se contureze statutul funcţiei sau statutul unui funcţionar,
însă acesta avea doar un rol mai mult simbolic şi abstract nefiind bine definitivat precum este la
etapa actuală.Atribuţiile funcţionarului nu erau clar şi strict definite, iar slujitorii curţii lucrau pentru
rege.Sectorul public nu era diferenţiat de sectorul privat, şi în esenţă funcţionarii constituiau latura
administrativă a suveranităţii, iar obiectivele şi direcţiile politicii statului erau elaborate în cadrul
consiliilor.
Funcţionarii erau structuraţi pe 2 nivele:
1. Nivelul înalt, unde funcţionarii dirijau direcţiile serviciilor şi aveau în atribuţii sarcini
politice şi administrative.Ei se subordonau autorităţii supreme şi aveau dreptul de a adopta
decizii şi de supraveghea executarea lor.
2. Nivelul inferior, unde funcţionarii executau deciziile superiorilor aşa cum le erau
încredinţate spre realizare.
Pentru a menţine monopolul administrativ, era necesară diferenţierea funcţională a
atribuţiilor.Asfel secretariatele se transformă în departamente guvernamentale formale, iar consiliile
în organe politico-admistrative formale.13Concomitent are loc definirea atribuţiilor, sînt elaborate
instrucţiuni formale şi ordonanţe care conţin sarcini, competenţe, rangul funcţiilor, cuantumul
salariului etc.
Observăm că în această a doua perioadă monarhia constituia un instrument de asigurare a
bunăstării populaţiei prin intermediul funcţionarilor care activau pe baza principiului ierarhiei, iar
separarea sectorului public de sectorul privat, care nu era realizat, a şi determinat diferenţierea celei
de-a treia perioade.
Cum s-a afirmat mai sus anume diferenţierea public-privat a generat demararea formării
instituţiei serviciului public ca organism guvernamental.În această etapă se conturează şi exigenţele
pentru viitorul funcţionar al acestei instituţii, care urma să fie: loial, neutru, înţelept, cu experienţă,
instruit, corect, modest, energic, flexibil şi cinstit.Astfel individualul urma a fi inopozabil
atribuţiilor de funcţionar.
Un rol important în constituirea acestei instituţii l-a avut centralizarea continuă a
guvernării, care a implicat dezvoltarea unui sistem mai eficient de impozitare şi instituirea armatei
permanente.Odată cu modificările în timp cresc şi exigenţele faţă de funcţionarii publici, care pe
lîngă capacitatea de a scrie şi cunoştinţele juridice pe care trebuiau să le deţină, se mai cereau
aptitudini în domeniul economiei politice şi a contabilităţii, iar în funcţie de rangul înalt şi
cunoştinţe în domeniul dreptului.
13 Ibidem p.11
11
În acest sens, pentru a asigura satisfacerea cerinţelor înaintate fată de funcţionarii publici,
universităţile europene încep organizarea domeniului instructiv în această direcţie.Totodată în ţările
europene lucrul funcţionarului înalt era profesionalizat, spre deosebire de Moldova, unde funcţiile
se cumpărau şi se vindeau la licitaţie, avînd doar o singură exigenţă - preţul ridicat.
La această perioadă se dezvoltă birocraţia, concomitent cu statuarea funcţionarului, iar în
Europa funcţionarul central începe a fi considerat salariat al statului şi nu mai este subordonat
monarhului, ci unei puteri suverane civile.14
Următoarea perioadă este determinată de introducerea noţiunii de separare a puterilor în
stat, fondată de Locke şi Montesquieu.Aici instituţia serviciului public era caracterizată de 3
direcţii:
1. modificări în structura şi în procesele de lucru ale funcţionarului public;
2. modificări privind ocuparea funcţiilor publice (inclusiv drepturile sociale ale acestuia);
3. modificări privind statutul juridic al funcţionarului public.15
Secolul al XIX-lea a determinat necesitatea diferenţierii funcţionarilor deja în dependenţă
de caracterul importanţei atribuţiilor realizate.Drept urmare se instituie rangurile funcţiilor publice,
iar funcţionarilor li se atribuie grade (superioare sau inferioare).
Toate aceste aspecte evolutive au determinat şi diferite semnificaţii corpului de funcţionari
din serviciul public.astfel in a doua jumătate a sec.al XIX-lea şi începutul sec.al XX-lea, în ţările
occidentale acest corp administrativ formează asa numitul serviciu civil ( sivil service), ceea ce
semnifica deosebirea lui de serviciul militar, care avrea alte principii de organizare şi
funcţionare.Ulterior se mai iniţiază utilizarea termenului – serviciu public (public service), ca o
totalitate a funcţionarilor care activează în autorităţile publice, deosebindu-se de acei funcţionari
care activau în sectorul privat.16
În sistemul sovietic de administraţie aceşti termeni n-au fost utilizaţi, sensul lor fiind
exprimat prin noţiunea de aparat de stat, avîndu-se în vedere totalitatea funcţionarilor angajaţi în
organele conducerii şi administraţiei de stat.Acest aparat de stat constituia resursele umane ale
administraţiei de tip sovietic.De asemenea, în această perioadă se observă transformarea serviciului
public în serviciu profesional şi crearea sistemelor de carieră profesională.Acest fapt a generat
cerinţe privind necesitatea protecţiei funcţionarului prin cadrul legal, prin elaborarea căruia i-au fost
stabilite funcţionarului public, pe lîngă obligaţii şi drepturi.
Astfel, evoluţia serviciului public a creat premise pentru elaborarea unui statut special în
conformitate cu care colaboratorii administraţiei ar trebui să-şi desfăşoare activitatea.
14 Ibidem p.1215 Ibidem16 Sîmboteanu Aurel. Teoria administraţiei publice, - Chişinău, 2008, p.160.
12
Cu referire la Republica Moldova ar fi de remarcat că o perioadă îndelungată serviciul
public activa într-un mediu aproape identic cu cel din majoritatea ţărilor ex-sovietice, caracterizat
de un sistem administrativ - de comandă, în condiţiile căruia, funcţionarii aveau următoarele
calităţi:
1. evită riscul;
2. execută o muncă de rutină;
3. se concentrează doar asupra activităţii lor şi nu doresc schimbări;
4. se tem de a comite greşeli, pentru că pot fi pedepsiţi pe cale administrativă;
5. în prim-plan pun securitatea personală;
6. nu au dorinţa de a se recalifica etc.17
Tînărul stat Republica Moldova moştenise un serviciu public în care majoritatea
conducătorilor organelor executive nu aveau studii corespunzătoare profilului de activitate
profesională, nu posedau volumul necesar de cunoştinţe în domeniile economiei de piaţă şi
strategiei politice, ştiinţelor umanistice şi al managementului administrativ.Apare deci, necesitatea
formării unui serviciu public competent care urma să facă faţă tuturor schimbărilor caracteristice
perioadei de tranziţie, prin asigurarea atît a instruirii funcţionarilor publici, cît şi asigurării
reglementărilor legale.
Formarea serviciului public a decurs în paralel cu reformele APC şi APL, acesta fiind
modelat după sistemele serviciului public din occident şi a fost adoptată Legea serviciului public la
4 mai 1995, care a reprezentat o importanţă deosebită în viaţa şi activitatea instituţiilor
administrative.Ulterior au apărut alte reglementării cu privire la serviciul public, menţionînd şi
Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008.
Generalizînd afirmăm că serviciul public în aspect evolutiv a fost legat de schimbările
sociale, politice, economice, culturale, chiar şi spirituale, urmînd să obţină în urma acestor
modificări specifice fiecărui stat în parte acea imagine şi structură actuală, care este capabilă să
asigure o bună activitate a autorităţilor administrative, în vederea realizării scopurilor urmărite.
1.3 Personalul – parte componentă a serviciului public
Personalul ca parte componentă a unui organ al administraţiei publice, constituie instituţia
care este elementul cel mai important în cadrul acesteia, fiind forţa vie a sistemului din care face
parte.Astfel serviciul public în accepţiunea sa de „corp profesional”18 îşi realizează activitatea şi
17 Platon Mihai.Administraţia publică, - Chişinău : Editura „Universul”, 2007, p.549.18 Manda Corneliu. Ştiinţa administraţiei, - Bucureşti : Lumina Lex, 2004, p.150.
13
sarcinile ce îi revin printr-un personal competent, care trebuie să fie capabil de a reacţiona rapid şi
eficient la dinamica schimbărilor sociale.
Astfel, personalul din serviciul public constituie factorul uman primordial în procesul de
democratizare, în realizarea misiunii şi obiectivelor autorităţilor publice.Totodată personalul şi
statutul juridic al acestuia constituie o garanţie pentru buna funcţionare a serviciilor publice prin
instituirea funcţiilor publice şi a calităţii de funcţionar public pentru persoanele care le exercită.
„Funcţia publică este acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţe stabilite potrivit legii,
din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent, de
către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii.”19
Statutul juridic al funcţiei publice include drepturile, obligaţiile, responsabilitatea
funcţionarului public, exigenţele faţă de pregătirea lui profesională.La rîndul său, conceptul de
funcţie publică este strîns legată de noţiunea de activitatea, respectiv de autoritate publică, care este
constituită, de regulă de trei elemente : competenţă, mijloace materiale şi personal, iar acesta din
urmă este structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii.Din acestea, numai unele sunt
desemnate ca funcţii publice, iar titularul acestora este funcţionarul public investit în cadrul unui
serviciu public, cu atribuţii stabilite prin lege, prin numire ori alegere, în vederea realizării în mod
continuu şi permanent, a unui interes general.Din cele relatate mai sus reiese că funcţia în cadrul
organelor administraţiei publice poate fi definită ca un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau
prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană
fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini
aceste atribuţii ale administraţiei publice.20
Cum am menţionat mai sus funcţiile publice sînt ocupate prin numire sau alegere.De regulă
însă, numirea persoanelor fizice într-o funcţie publică se face prin concurs.
Cu referire la autorităţile administraţiei publice central numirile în funcţie se face de către
Preşedintele Republicii Moldova, care potrivit art.82 din Constituţie, propune candidatul la funcţia
de prim-ministru, iar ulterior numeşte guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament.În alte funcţii numirile se fac de prim-ministru.
Numirea în funcţiile publice din ministere şi din celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile de conducători ai serviciilor desconcentrate
ale acestora din unităţile administrativ-teritoriale se face de către miniştri şi conducătorii celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, iar numirile din cadrul instituţiilor publice
19 Prisăcaru Valentin I. Tratat de drept administrativ / Citat după: Platon Mihai. Administraţia publică,- Chişinău, 2007, p.530.20 Negoiţă Alexandru. Drept administrativ / Citat după: Negruţ Vasilica. Drept administrativ, - Bucureşti : Lumina Lex, 2000, p.95.
14
şi funcţiile publice din autorităţile administrative autonome se fac potrivit legilor lor de organizare
şi funcţionare.
Funcţiile publice se stabilesc într-o anumită ierarhie, ţinîndu-se seama de atribuţiile şi
competenţele serviciului în care au fost create acestea.această ierarhie se stabileşte prin actul de
înfiinţare, organizare şi funcţionare a serviciilor publice sau prin acte normative distincte.
Persoanele fizice care ocupă, în conformitate cu legea, funcţiile publice din cadrul
serviciilor publice, se numesc funcţionari publici.Deci, funcţionarii publici, constituie personalul
serviciului public sau cum întîlnim în prezent expresia de resurse umane.Aceste resure umane fiind
foarte importante pentru serviciul public, deoarece de profesionalismul şi gradul lor de pregătire
depinde in mare parte eficienta serviciului public.
Funcţionarul public este persoana numită sau aleasă într-o funcţie de decizie sau de
execuţie din structura unei autorităţi publice.21El îşi desfăşoară activitatea în baza unui statut, unui
regulament, unei legi care stabileşte drepturile şi obligaţiile acestuia în virtutea îndeplinirii
sarcinilor funcţiei publice.
Autorul menţionează însă, că nu orice persoană care lucrează în administraţia de stat face
parte din categoria funcţionarilor publici, astfel că persoanele angajate în organizaţii nestatale vor fi
pur şi simplu funcţionari, deoarece aceştia sunt specialişti în economie, sferă social-culturală şi nu
sînt implicaţi în activitatea gestionară de stat, aceasta reprezentind diferenţa dintre serviciul public
şi celelalte servicii prezente.
Drepturile, obligaţiile, îndatoririle şi toate aspectele ce ţin de funcţia publică şi statutul
funcţionarului public sunt reglementate prin Legea cu privire la funcţia publică şi statutul
funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008.Din ea rezultă că funcţionarul public este învestit
cu atribuţiile care îi determină competenţa, de către lege.Astfel legea organizează funcţia cu
atribuţiile stabilite pentru aceasta şi oricare persoană care întruneşte condiţiile legii poate aspira la
accesul şi exercitarea funcţiei respective.
Conform art.32 al Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public
nr.158-XVI din 04.07.2008., cetăţenii încadraţi pentru prima dată în serviciul public în calitate de
persoane cu funcţii de răspundere şi funcţionarii publici promovaţi pentru prima dată în posturi cu
funcţii de răspundere depun următorul jurămînt:
„Jur solemn să respect Constituţia Republicii Moldova, drepturile şi libertăţile
fundamentale ale omului, să apăr suveranitatea, independenţa şi integritatea teritorială a
Republicii Moldova, să execut în mod obiectiv şi imparţial legile ţării, să indeplinesc conştiincios
21 Orlov Maria, Negru Boris. Quo vadis Moldova? Administraţia publică, - Chişinău, 2002, p.87.
15
obligaţiile ce îmi revin în exercitarea funcţiei publice şi sp respect normele de conduită
profesională.”
Jurămîntul se depune o singură dată, la intrarea în funcţia publică, în termen de 10 zile de
la confirmarea în funcţie, în prezenţa conducătoriului autorităţii publice respective şi în faţa
simbolurilor de stat.Funcţionarul public semnează jurămîntul, care se păstrază în dosarul lui
personal, iar refuzul de depunere a jurămîntului are ca efect destituirea funcţionarului din funcţia
publică.Menţionăm că la trecerea în serviciul unei alte autorităţi publice, indiferent de motiv,
persoana cu funcţie de răspundere nu mai depune jurămîntul.
Încadrarea în serviciul public a resurselor umane, are loc prin încheierea unui acord
individual de muncă, prin emitere unei decizii (hotărîri, dispoziţii) sau a unui ordin.
Timpul de lucru al funcţionarilor publici, îl constituie perioada timpului calendaristic în
care funcţionarul este obligat să-şi exercite atribuţiile de serviciu şi se stabileşte în conformitate cu
legislaţia muncii.
Luînd în aspect comparativ se observă că iniţial la angajare sau numire, spre deosebire de
alegere şi concurs, funcţionarul public este supus unei perioade de probă, care nu poate fi mai mare
de 6 luni, şi pe care dacă a trecut-o continuă să-şi exercite în continuare funcţiile.
În cazurile cînd funcţionarul public a dat dovadă de perseverenţă, implivare, interes,
corectitudine, profesionalism etc. în îndeplinirea sarcinilor, intervine remunerarea sau avansarea,
care reprezintă 2 căi eficiente de motivare.Astfel remunerarea se face de obicei prin premii, prime,
sporuri la salariu ş.a., iar avansarea în serviciu se face prin transferarea într-o funcţie superioară sau
prin conferirea unui grad de calificare superior.
Funcţionarului public i se instituie registrul şi dosarul personal, care este completat de
serviciul de cadre al autorităţii publice, care conţine informaţii despre acesta şi despre modalităţile
în care acesta îşi exercită atribuţiile, acces la care are dreptul funcţionarul.
Se observă astfel că resursele umane, alături de celelalte resurse ale serviciului public, jocă
un rol important în cadrul autorităţilor administraţiei publice.Rezultă faptul că un funcţionar public
îndeplineste mai multe roluri (Anexa 1) în activitatea sa, care pot fi îndeplinite prin acumularea
cunoştinţelor şi aplicării practice a acestora.
Se înţelege faptul că rolul funcţionarului public se schimbă mereu, ca urmare a
schimbărilor statale, sociale, economice etc.Schimbarea însă trebuie să decurgă în limitele logicii
evoluţiei şi în dependenţă de interacţiunea celor două noţiuni cardinale: durabilitatea şi
flexibilitatea.În această privinţă scopul este clar: administraţia trebuie să devină maleabilă, fără a
pierde nimic din stabilitatea sa.Este posibil ca dezvoltarea să ducă la divizarea ei în 2 straturi:
- stratul dependent de politică : funcţionari superiori de stat;
16
- stratul dependent de cercurile largi ale consumatorilor : funcţionari de diferite ranguri.22
Iată de ce este necesar de a asigura succesul muncii funcţionarului, prin înlăturarea
barierelor interioare din structura administraţiei.Afirmăm că calitatea serviciului public depinde de
mijloacele materiale sau financiare, însă în mai mare măsură de potenţialul său uman, adică de
personalul în domeniu, care trebuie să fie cel mai calificat, cel mai competent şi profesionist,
deoarece cum afirma O.Bismark:
„ Cu legi rele şi funcţionari buni administrarea mai este încă posibilă, dar cu funcţionari răi nu vor
ajuta nici un fel de legi.”
Serviciul public este deci parte a dreptului administrativ, ca instituţie conturîndu-şi existenţa în
Evul Mediu, concomitent cu apariţia şi formarea statelor, treptat ca urmare a mai multor schimbări
de ordin politic, religios, social ş.a., acesta şi-a căpătat forma din prezent .La baza activităţii
acesteia se află un şir de principii, care au drept scop asigurarea organizării unui serviciu public cît
mai competent şi de calitate, de ele conducîndu-se în îndeplinirea sarcinilor - funcţionarii publici,
pentru a-şi realiza cît mai bine obiectivele trasate.Iată de ce serviciul public trebuie să evolueze şi să
se perfecţioneze continuu pentru a putea da dovadă de eficienţă.
CAPITOLUL II : REGLEMENTAREA ACTIVITĂŢII PERSONALULUI
DIN CADRUL AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
CENTRALE
2.1 Categoriile de personal din cadrul autorităţilor administraţiei publice
centrale22 Platon Mihai.Administraţia publică, - Chişinău : Editura „Universul”, 2007, p.558-559.
17
Cunoaştem că funcţionarii publici reprezintă resursele umane ale administraţiei publice
care alături de cele materiale şi băneşti asigură condiţiile de funcţionare a acesteia.astfel autorităţile
administraţiei publice centrale, de fapt ca şi cele locale, îşi desfăşoară activitatea prin intermediul
funcţionarilor publici, care ocupă funcţii publice şi acţionează în temeiul competenţei lor.
În cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale: Preşedinte, Guvern, autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţi ale administraţiei publice centrale
autonome activează un corp de funcţionari publici, statutul cărora este determinat de Legea cu
privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008.
Personalul din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale poate fi clasificat în mai
multe categorii:
I. După reglementările legale (art.8, 9, 10 din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul
funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008):
a) funcţionari publici de conducere de nivel superior , care realizează managementul nivelului
superior în autorităţile publice şi include persoanele care sunt numite în funcţiile publice de
conducere de la acest nivel.În cadrul administraţiei publice centrale aceste persoane sunt:
1. adjunct al conducătorului autorităţii administrative
2. conducător şi adjunct al conducătorului aparatului autorităţii publice ( Presedintele
Republicii Moldova etc.)
Pentru a ocupa o funcţie publică de conducere de nivel superior, lucrul care se face prin
concurs, persoana trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe:
să respecte condiţiile prevăzute de art.27 din Legea cu privire la funcţia publică şi
statutul funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008;
să aibă studii superioare, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
să aibă cel puţin 5 ani vechime în specialitate / profilul funcţiei publice respective.
De asemenea numirea în funcţie a funcţionarilor de conducere de nivel superior,
modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu se fac de către Guvern pentru adjuncţii
conducătorului autorităţii administrative şi de către conducătorii autorităţilor publice respective în
cel de-al doilea caz.
b) funcţionari publici de conducere , care organizează, coordonează, îndrumă şi controlează
activităţile de elaborare şi coordonare a elaborării documentelor de politici, de punere în executare a
actelor legislative şi normative, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii publice etc.,
aflîndu-se sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unei persoane ce exercită
funcţiei de demnitate publică.Din cadrul acestor funcţionari fac parte:
18
1. conducător şi adjunct al conducătorului organului din subordinea ministerelor şi altor
autorităţi administrative;
2. conducător şi adjunct al conducătorului subdiviziuni interioare a autorităţii publice;
3. conducător şi adjunct al conducătorului serviciului desconcentrat al autorităţii publice.
c) funcţionari publici de execuţie, care includ persoanele numite în funcţii publice de execuţie.În
cadrul administraţiei publice centrale această categorie include:
1. ajutori, purtători de cuvînt, referent, consultant, expert şi consilieri din aparatul
Presedintelui Republicii Moldova, din Cancelaria de Stat, din minister, din departament.
2. conducător de direcţie, de secţie, de serviciu şi alte funcţii echivalente din autoritatea
administraţiei publice aflate în subordinea administraţiei publice centrale.
Aceste 3 categorii de funcţionari au anumite ranguri şi grade de calificare, conform funcţiei
deţinute în ierarhia autorităţilor publice, funcţionarii publici sînt atribuiţi celor 3 ranguri, care conţin
3 grade de calificare care se atribuie fiecărui funcţionar individual, conform studiilor, capacităţilor
profesionale, vechimii în muncă etc.Aceste grade sînt:
a) Rangul I, include gradele:
Consilier de stat al RM clasa I
Consilier de stat al RM clasa II
Consilier de stat al RM clasa III
b) Rangul II, include gradele:
Consilier de stat clasa I
Consilier de stat clasa II
Consilier de stat clasa III
c) Rangul III, include gradele
Consilier de clasa I
Consilier de clasa II
Consilier de clasa III23
Trecerea la un nou grad se face succesiv, în corespundere cu pregătirea profesională a
funcţionarului, cu rezultatele muncii şi ale evaluărilor efectuate în modul stabilit de lege.
II. După volumul şi caracterul atribuţiilor:
a) funcţionari de decizie, includ persoanele de conducere de nivel superior şi
funcţionarii de conducere din cadrul aministraţiei publice centrale;
b) funcţionari de control, includ funcţionari de conducere;
23 Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008//Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.230-232/840 din 23 decembrie 2008.
19
c) funcţionari de execuţie, care se împart în funcţionari pe grade profesionale şi
funcţionari pe trepte profesionale, deosebirea dintre care este că la cei pe grade
profesionale sunt nevoie de studii superioare.24
III. După gradul de pregătire profesională:
a) funcţionari cu studii superioare;
b) funcţionari cu studii medii generale.25
IV. După modul de recrutare:
a) funcţionari aleşi;
b) funcţionari numiţi.
V. După statut:
a) funcţionari politici;
b) funcţionari administrativi sau „de carieră”.
VI. După natura autorităţilor publice din care fac parte:
a) funcţionari publici din administraţia guvernamentală;
b) funcţionari publici din administraţia autonomă.
Remarcăm că multitudinea şi diversitatea funcţiilor publice determină clasificarea
funcţionarilor publici (care deţin aceste funcţii) în mai multe categorii, în dependenţă de criteriul
ales, cu referire la categoriile de funcţionari publici din cadrul administraţiei publice centrale am
putea menţiona că la baza clasificării lor se află aceleaşi criterii, însă se rezumă numai la aspectul de
autorităţi publice centrale, în mare parte la Guvern, care şi reprezintă executivul.Autorul lucrării
cosnideră că am putea califica toţi funcţionarii ce activează în serviciul public drept funcţionari de
execuţie, deoarece ei asigură organizarea executării şi executarea în concret a legilor.Cu toate
acestea în funcţie de cuantumul de atribuţii deţinute şi în urma structurilor ierarhice aceştia se
împart în alte categorii.
2.2 Funcţionarii politici din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale
Cunoaştem că funcţionarii publici pot fi clasificaţi în funcţionari politici şi funcţionari
administrativi.Cei politici vin pe linie de partid şi ulterior ocupă funcţii în cadrul administraţiei
publice.Deci putem observa că funcţionarii politici sunt cei numiţi pe criterii politice, ceea ce poate
duce ulterior la apariţia lobbysmului, deoarece în cadrul administraţiei se crează un sistem de
24 Orlov Maria.Drept administrativ, - Chişinău, 2005, p.109.25 Platon Mihai.Administraţia publică, - Chişinău : Editura „Universul”, 2007, p.558-559.
20
influenţare a funcţionarilor, de catre anumite grupuri de afaceri sau de interese( în cazul de faţă
politice), în vederea adoptării unor hotărîri favorabile acestor grupuri, şi ca urmare are de suferit
administraţia publică şi cetăţenii, deoarece procesul administrativ nu mai este eficient şi
independent.
Cu referire la administraţia publică centrală şi potrivit art.96 din Constituţie, autorul
lucrării menţionează că Guvernului îi este încredinţată conducerea generală a administraţiei publice,
care reprezintă, împreună cu şeful statului, puterea executivă, şi care pe lîngă funcţii politice
îndeplinesc şi funcţii administrative.Pe de o parte, Guvernul participă la elaborarea deciziilor
politice necesare reformelor în administraţia publică, prin pregătirea proiectelor acestora, pe de altă
parte, adoptă decizii administrative proprii, care urmăresc crearea cadrului organizatoric pentru
implimentarea deciziilor politice.
Astfel din categoria funcţionarilor politici fac parte:
Prim-ministrul, miniştrii, ministrul de stat şi echipele lor de colaborare etc.
Prim-ministrul conform normelor constituţionale, îi revine un rol aparte în cadrul
Guvernului.El participă alături de ceilalţi membri ai Guvernului la deliberările care au loc în
şedinţele Guvernului, în vederea adoptării unor decizii obligatorii.De poziţia şi opţiunea Prim-
ministrului depinde şi stabilitatea Guvernului, care este dependent de acesta prin faptul că demisia
Prim-ministrului atrage demisia întregului Guvern.Prim-ministrul are atribuţii proprii, care
determină rolul şi locul acestuia în cadrul Guvernului, atribuţi pe care le realizează fără concursul
celorlalţi miniştri.
Aceste atribuţii se referă la:
formarea Guvernului.Potrivit acestei atribuţii, Primul-ministru întocmeşte lista
Guvernului după consultarea fracţiunilor parlamentare şi prezentarea acesteia
Parlamentului în vederea obţinerii votului de încredere; pregăteşte şi prezintă
programul de activitatea a Guvernului;
Conducerea guvernului şi coordonarea activităţii membrilor acestuia;
Informarea Parlamentului şi Preşedintelui Republicii despre problemele cele mai
importante sin stat;
Prezentarea rapoartelor către Parlament cu privire la politica Guvernului etc.
Prim-ministrul reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele
Republicii, Curtea Supremă de Justiţie, Procurorul General, partidele şi alte formaţiuni politice, aşe
autorităţilor centrale de interes naţional, precum şi în relaţiile internaţionale.26
26 Creangă Ion. Curs de drept administrativ, vol.I – Chişinău, 2003, p.156.
21
Miniştrii se numesc în funcţie de către Preşedintele Republicii în cadrul procedurii de
învestire a Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament.Ei intră în exercitare
funcţiilor după depunerea jurămîntului şi sunt responsabili de sferele lor de activitate.
În cardul administraţiei publice centrale, miniştrii sunt învestiţi cu o dublă calitate, cea de
membrii ai Guvernului şi cea de şefi ai ministerelor.În calitatea de membrii ai Guvernului, miniştrii
participă la actiunile colegiale ale acestuia şi au un rol preponderent politic, iar în calitate de sefi ai
ministerelor respective aceştia au atribuţii de constituire a organelor administrative centrale.
În cea de-a doua calitat miniştrii au atribuţii administrative multiple fată de ministerul pe
care îl conduc.Fiecare ministru este şef ierarhic superior în ramura pe care o administrează.
Ministrul nu este în drept:
să deţină o oricare altă funcţie în organele autorităţilor publice centrale şi locale;
să se încadreze în organele de conducere a unităţilor comerciale;
să practice activitatea de întreprinzător;
să deţină o altă funcţie retribuită, cu exceptia activităţii ştiinţifico-pedagogice.
Calitatea de ministru încetează în caz de demisie, de demitere, de incompatibilitate, de
expirare a mandatului sau de deces.27
Ministrul de stat conduce Cancelaria de Stat şi este membru al Guvernului.Acesta are
drept atribuţii în domeniul asugurării organizării activităţii Guvernului într-un mod cît mai eficace,
împreună cu ceilalţi membri al cancelariei de Stat.
Cu privire la funcţionarii politici ar mai fi de remarcat că apartenenţa lor nu trebuie în nici
un caz să influienţeze comportamentul şi deciziile acestora, precum şi politicile, deciziile şi
acţiunile autorităţilor publice.
Conform art.5 din codul de conduită a funcţionarilor publici se observă că în exercitarea
functiei publice, funcţionarului public îi este interzis:
a) să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice şi a altor
organizaţii social-politice;
b) să folosească resursele administrative pentru sunsţinerea concurenţilor electorali;
c) să afişeze, în incinta autorităţilor publice, însemne sau obiecte inscripţionate cu
sigl sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora;
d) să facă propaganda în favoarea oricărui partid;
27 Legea cu privire la Guvern nr.64-XII din 31 aprilie 1990//Republicată: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.131-133/1018 din 26 septembrie 2002, pag.3.
22
e) să creeze sau să contribuie la crearea unor subdiviziuni ale partidelor politice în
cadrul autorităţilor publice.28
Generalizînd autorul lucrării identifică următoarele trăsături definitorii ale funcţionarilor
politici, care îi şi diferenţiază de cei administrativi:
1. Nu se bucură de stabilitate în funcţie, deoarece mandatul lor expiră deodată cu mandatul
guvernului;
2. Sunt numiţi pe criterii politice şi nu pe bază de concurs;
3. Urmăresc interese politice, adică nu sunt neutri politic;
4. Nu dispun de continuitate în funcţie, deoarece nu-şi prea pot face o carieră administrativă, ca
urmare a instabilitătiii lor în funcţie;
5. Îndeplinesc o funcţie de demnitate publică şi determină nevoile de interes general, care
urmează a fi satisfăcute de funcţionarii administrativi.
2.3 Funcţionari administrativi din cadrul autorităţilor administraţiei publice
centrale
În funcţie de modul de asigurare a funcţionării serviciului public se deosebesc funcţionari
politici şi funcţionari administrativi. Funcţionarii politici îndeplinesc o funcţie de demnitate publică
şi determină nevoile de interes general care urmează a fi satisfăcute, iar funcţionarii administrativi
aduc la îndeplinire hotărârile luate de guvernanţi. În categoria acestora sunt incluşi atât funcţionarii
de conducere, cât şi cei de execuţie fiind supuşi aceluiaşi regim juridic
Din categoria funcţionarilor administrativi fac parte:
şefi de direcţii, de secţii, de agenţii guvernamentale, de birouri etc
Aceştia trebuie să îndeplinească criteriile valorii profesionale pe care să se fundamenteze
continuitatea activităţii şi să fie o persoană orientată spre acţiune, conştiincioasă şi serioasă,
riguroasă în realizarea sarcinilor.Capabilă să îşi menţină judecata şi echilibrul emoţional şi în
situaţii conflictuale sau de risc.
Funcţionarii administrativi mai sunt numiţi funcţionari de carieră, din perspectiva faptului
că aceştia dispun de stabilitate în funcţie, ceea ce le permite obţinerea de noi rezultate care ulterior
duc spre avansări în funcţie. Stabilitatea reprezintă acel drept prin care i se garantează
funţionarului public că nu va fi suspendat sau revocat decît pentru motive şi după o procedură
disciplinară, şi că nu va putea fi transferat decît în interes de serviciu, într-o funcţie echivalentă în
28 Codul de conduită a funcţionarului public nr.25-XVI din 22 februarie 2008// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.74-75/243 din 11 martie 2008.
23
grad şi în salariu. Un alt element al carierei funcţionarului public îl reprezintã avansarea. Aceasta
este determinată de faptul că organizarea serviciilor publice presupune o ierarhizare a personalului
acestora. Funcţionarul public beneficiază de dreptul de a promova în funcţia publică şi de a avansa
în grade. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii
superioare vacante şi se face prin concurs sau examen. Evaluarea performanţelor profesionale
individuale ale funcţionarilor publici se face anual, finalizîndu-se cu acordarea unuia dintre
următoarele calificative: „excepţional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător”, „nesatisfăcător”.
Nu este admisibilă schimbarea funcţionarilor publici de carieră odată cu a celor politici;
datorită acestu fapt funcţionarii administrativi trebuie să aibă continuitate şi să poată fi achimbaţi
doar dacă greşesc profesional sau dau dovadă de rea credinţă.
Totodată anume stabilitatea în funcţie asigură continuitatea activităţii organului public, dar
orice continuitate nu poate avea caracterul unei stabilităţi absolute.Prin urmare, stabilitatea în
funcţie este pentru mai multe categorii de funcţionari relativă, deoarece aceşti funcţionari în cariera
lor parcurg diferite trepte şi ocupă diferite funcţii, deci stabilitatea subliniază mai întîi continuitatea
în cadrul srviciului public, apoi în funcţia publică iniţială.
Funcţionarii administrativi care activează în autorităţile administraţiei publice centrale fac
parte din aparatele şi cabinetele de lucru a demnitatrilor de stat:Preşedintele Republicii Moldova,
Prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul, viceprim-miniştrii, miniştrii şi directorii generali ai
autorităţilor administrative centrale.29
Funcţionarii de carieră din aceste aparate pot fi clasificati în raport de gradul de
competenţă în exercitarea funcţiei:
1. funcţionari cu munci de răspundere, deci funcţionarii de decizie şi control; aceştia
au ca principale atribuţii conducerea şi coordonarea activităţii celorlalţi
angajaţi,putînd
adopta şi acte decizionale ( şefi de direcţii, de secţii, de birouri etc.);
2. funcţionari fără munci de răspundere, deci funcţionarii auxiliari sau de execuţie,
aceştia desfăşoară mai mult o activitate faptică, fie de pregătire a actelor
decizionale, fie de punere a lor în executare, activitatea lor fiind strict îndrumată.
(funcţionari de execuţie).30
Generalizînd putem identifica următoarele trăsături care fac distincţia funcţionarilor
administrativi faţă de cei politici:
1. Se bucură de stabilitate şi continuitate în funcţie;
29 Proiect de lege cu privire la statutul persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică30 www.google.md
24
2. Sunt neutri din punct de vedere politic;
3. Sunt numiţi pe bază de concurs;
4. Execută şi asigură organizarea executării legislaţiei;
5. Îşi pot face o carieră în domeniu;
Funcţionarii publici ca resurse umane a serviciului public, la nivelul administraţiei publice
centrale sunt clasificaţi în funcţie de mai multe criterii, avînd la bază competenţele de care dispun şi
atribuţiile pe care le exercită.Una din clasificările de bază identifică două categorii de funcţionari:
politici şi administrative, care au caracteristici individuale specifice, acestea determinînd locul şi
rolul acestora în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale.Astfel se crează două straturi:
- Stratul dependent de politică: funcţionari superiori de stat;
- Stratul dependent de cercurile largi ale consumatorilor: funcţionari de diferite
ranguri.
Cu toate acestea ar trebui de remarcat totuşi, că toţi funcţionarii publici din autorităţile
administraţiei publice centrale, indiferent de categoria din care fac parte au drept scop de a
eficientiza procesul administrativ şi de a asigura o bună funcţionare a administratiei de virf a
statului prin propriile activităţi.
CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI
Funcţionarii publici reprezintă mijloacele prin care acţionează funcţiile publice.Ei sunt
persoane fizice, iar atunci cînd ei exercită una dintre atribuţiile specific funcţiei ce o realizează ei
acţionează şi se manifestă în numele persoanei juridice de drept public din care face parte funcţia
ocupată de ei ( în cazul dat din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale). Ca şi serviciul
public care are o legătură indisolubilă cu funcţia public, la fel şi funcţionarul public se află într-o
strînsă interdependenţă cu funcţia public, una existînd prin cealaltă, neputîndu-se realize decît prin
aceasta.
25
Astfel funcţionarii publici reprezintă resursele umane ale serviciului public, care dispun în
activitatea sa de un şir de drepturi dar şi obligaţii, sunt structuraţi pe diverse nivele ierarhice, pot fi
clasificaţi în diferite categorii, însă au la bază întotdeauna realizarea intereselor şi nevoilor
societăţii.
Ca urmare autorităţile administraţiei publice centrale trebuie să dispună de cele mai
competente şi profesioniste cadre, care indiferent de culoarea politică pot asigura o bună activitate
capabilă să se adapteze noilor cerinţe sau care pot face o carieră în domeniu prin exercitarea
atribuţiilor de serviciu.
Autorul lucrării are următoarele recomandări în vederea creării unei administraţii publice
centrale cît mai eficiente:
1. Depolitizarea funcţiei publice, inclusive prin interzicerea activităţii în partidele
politice a funcţionarilor publici, aceştia fiind obligaţi a activa într-o manieră neutră
din punct de vedere politic.
2. Implimentarea unor tehnologii informaţionale modern în activitatea aparatului de
stat, trecerea la circulaţia electronic a documentelor, simplificarea procedurilor de
coordonare.
3. Elaborarea proiectelor de lege privind administraţia publică centrală şi statutul
funcţionarului din organele acesteia.
4. Modernizarea serviciului public şi ajustarea lui la standardele Uniunii Europene, ca
urmare a politicii proeuropene promovate de stat.
Menţionăm deci faptul că serviciul public trebuie să existe nu numai şi nu atît pentru
asigurarea realizării atribuţiilor autorităţilor publice, adică pentru pregătirea deciziilor autorităţilor,
ci pentru ca în acest mod, să fie executată competenţa organelor de stat, în urma căreia s-ar realize
din plin esenţa sociala a statului şi anume menirea de a le asigura nevoile şi interesele cetăţenilor.
BIBLIOGRAFIE
Acte normative:
1. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 27 iulie 1994// Monitorul Oficial al Republicii
Moldova din 27 august 1994, nr.1.
2. Codul de conduită a funcţionarului public nr.25-XVI din 22 februarie 2008// Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr.74-75/243 din 11 martie 2008.
3. Legea cu privire la Guvern nr.64-XII din 31 aprilie 1990//Republicată: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr.131-133/1018 din 26 septembrie 2002, pag.3.
26
4. Legea serviciului public nr.443-XIII din 4 mai 1995.
5. Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din 4 iulie
2008// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.230 - 232 / 840din 23 decembrie 2008.
6. Proiect de lege cu privire la statutul persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică.
Literatura generală şi de specialitate:
7. Creangă Ion. Curs de drept administrativ, vol.I – Chişinău, 2003.
8. Manda Corneliu. Ştiinţa administraţiei, - Bucureşti : Lumina Lex, 2004.
9. Mocanu Victor. Descentralizarea serviciilor publice : concepte şi practici, - Chişinău, 2001.
10. Negruţ Vasilica. Drept administrativ, - Bucureşti : Lumina Lex, 2000.
11. Orlov Maria. Drept administrativ, - Chişinău, 2005.
12. Orlov Maria, Negru Boris. Quo vadis Moldova? Administraţia publică, - Chişinău, 2002.
13. Platon Mihai. Administraţia publică, - Chişinău, 2007.
14. Postolache Marina. Serviciul public, - Chişinău, 2005.
15. Sîmboteanu Aurel. Teoria administraţiei publice, -Chişinău, 2008.
Surse internet:
16. www.gov.md
27
