XII.- SISTEMAS DE PENSIONES

1.- Síntesis Sistema de Pensiones del Antiguo Sistema:

Hasta el año 1980, durante el cual se promulgó el DL Nº 3.500, nuestro

país tuvo un régimen de pensiones, caracterizado por la existencia de un

conjunto de leyes dispersas, que creaban distintas instituciones previsionales,

cada una con regímenes de pensiones distintos, destinadas a grupos

ocupacionales distintos y que consultaban distintos beneficios y requisitos para

acceder a ellos.

Como vimos al repasar la historia de la Seguridad Social, el primer

cuarto del siglo XX registra importantes movilizaciones sociales, especialmente

por parte de grupos obreros, lo que derivó en la dictación de numerosas leyes

de tipo social, que coronadas por la consagración que la Carta Fundamental del

año 1925 efectuó respecto del rol del Estado en la protección social, pusieron a

Chile en una posición muy avanzada en este tema en relación al resto de

Latinoamérica, destacándose Chile como uno de los países pioneros en la

implementación de una estructura bastante completa en materia de seguridad

social, a excepción del aspecto vinculado al Seguro de Desempleo, el que

quedó más bien rezagado.

Es así como dentro de esta gran proliferación de leyes de carácter social,

se dictaron las que crearon cada una de las 52 Cajas de Previsión que llegaron

a existir, y que agrupaban a trabajadores de distintas profesiones, oficios o

incluso de determinadas empresas, Cajas que tenía como único rasgo común el

operar bajo el esquema de financiamiento de reparto, lo que implicaba que las

pensiones del sector pasivo se pagaban con los aportes efectuados por los

miembros del sector activo, de modo que la supervivencia del sistema estaba

supeditada a la relación activos/pasivos que se verificase en la población en

cada momento.

Inicialmente la proporción de activos fue tal, que permitió que el sistema

operara sin problemas y que se pudiese financiar adecuadamente las

prestaciones otorgadas al sector pasivo, sin embargo, en forma paulatina y

constante, esta correlación fue variando, lo que afectó el financiamiento del

sistema, distintos fenómenos como el aumento en la esperanza de vida, y la

disminución en la tasa de mortalidad, significaron un cambio en la pirámide

demográfica del país, disminuyendo la cantidad de miembros activos del sector

en relación a los pasivos, por ejemplo, el año 1955 por cada persona

pensionado existían 12,2 imponentes en el sistema, en tanto que el año 1980,

esta relación había disminuido a 2,5, incrementándose por tanto en casi cinco

veces el costo que debían asumir los trabajadores activos.

Entre otros factores que incidieron en el fracaso de este sistema

podemos contar los siguientes: por una parte que este no consultaba normas

sobre reajustabilidad, pagándose las pensiones en moneda nominal, sin

proteger su valor adquisitivo frente a la inflación, lo que sólo fue corregido

mediante la Ley Nº 15.386 del año 1962, que estableció por primera vez el

reajuste automático de las pensiones; otro problema que enfrentó este sistema

es que cada Caja establecía requisitos y sistemas de cálculos de las pensiones

diferentes; además de ello, al depender la adscripción de cada persona a una

Caja u otra, de la actividad u oficio que desarrollara, los trabajadores estaban

impedidos de optar libremente por una Caja u otra, constituyendo un mercado

cautivo, lo que naturalmente significó que no existiese incentivo para el

otorgamiento de un buen servicio por parte de estor organismos, sin que el

Estado fiscalizase adecuadamente tampoco la actividad de las Cajas.

Todo este contexto, se veía agravado por la creciente evasión

previsional, ya que a los trabajadores y empleadores les resultaba más

conveniente cotizar sólo por el sueldo mínimo legal, preocupándose de imponer

por el valor real de las remuneraciones sólo durante los últimos años de vida

activa, ya que sólo estos eran considerados para el cálculo de las jubilaciones,

lo que a su vez, obligaba a aumentar las tasas impositivas, aumentándose con

ello el incentivo a la evasión.

Por otra parte, el Estado que se fue convirtiendo en el gran soporte

financiero del Sistema, fue proclive a otorgar beneficios sin el adecuado

financiamiento, lo que agravó el problema, provocando además un importante

déficit fiscal, a modo de ejemplo, podemos señalar que entre la década de

1970 a 1980, el gasto fiscal por este concepto alcanzó a un 28%.

Además de los problemas de financiamiento ya anotados, este sistema

tenía problemas en cuanto a su diseño, que implicaban que no se cumpliera

adecuadamente con los fines a que la Seguridad Social debe atender, ya que

contemplaba una evidente falta de equidad, que se expresaba de distintos

modos, por ejemplo, a través de los requisitos exigidos a los diversos grupos

para poder acceder a la jubilación, a los obreros se les exigía haber cumplido

65 años de edad, en tanto que los empleados particulares debían cumplir con

35 años de trabajo, lo que podía disminuir de modo importante la edad con

que jubilaban, requisito que respecto de los empleados públicos disminuía a 30

años trabajados, 24 para los empleados bancarios, y apenas 15 a los

parlamentarios.

Otra muestra de desigualdad se apreciaba en los beneficios concedidos,

los que eran mayores para aquellos grupos que efectuaban una mayor presión,

lo que significó que el año 1965, por ejemplo, los obreros, que representaban

el 70% de los cotizantes chilenos, percibían, en términos absolutos, pensiones

equivalentes a la mitad de lo que percibía el grupo de los empleados privados,

y una catorceava parte de la que percibían los empleados públicos; en tanto

que el aporte que los obreros efectuaban era más del doble del que realizaban

los empleados públicos, y sólo un 10% inferior al realizado por los empleados

privados.

Todos los elementos expuestos, entre otros, hicieron evidente la

necesidad de introducir cambios profundos en el sistema de pensiones,

encargándose el año 1959, la elaboración del informe que fuera conocido como

Informe de la Comisión Prat, que concluyó que el sistema “estaba condenado a

desplomarse por injusto, oligárquico, discriminatorio y ser ineficazmente

oneroso”1, y propuso numerosos cambios al sistema que no vieron su

concreción en un sistema normativo orgánico, sino que por el contrario, se

mantuvo por un tiempo más la dispersión y exagerada particularidad en las

normas dictadas sobre esta materia.

De este modo se siguió intentando modificar el sistema previsional,

durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei Montalva, se envió un

proyecto al parlamento con tal fin, el que no fue aprobado, continuándose con

estos intentos durante el Gobierno del Presidente Salvador Allende, siendo sólo

luego de iniciado el Gobierno Militar, a contar del año 1974, que dentro de las

reformas que en distintos ámbitos comenzaron a desarrollarse, se dictaron una

serie de normas, comenzando con el DL Nº 2.448 que unificó las edades para

jubilar, y concluyendo con el DL Nº 3.500, que estableció el actual sistema

previsional, basado en la capitalización individual y administrado por entidades

privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones.

Sin perjuicio de lo anterior, el sistema antiguo aún continúa a través de

un ente único, el Instituto de Normalización Previsional que fusionó a las

distintas Cajas de Previsión, siendo el encargado de administrar los regímenes

de prestaciones que tenían a su cargo dichas Cajas, con la consecuencia de

que la permanencia en el tiempo del sistema de reparto y el traslado masivo

que se produjo hacia el sistema de capitalización individual, ha obligado al

Estado a asumir el costo que tal déficit ha importado, debiendo asumir además

el financiamiento de las cotizaciones pagadas en el antiguo sistema por

quienes se cambiaron al nuevo, lo que se ha hecho a través de la emisión de

unos instrumentos financieros denominados “Bonos de Reconocimiento”, los

1 Humeres, Héctor; Ob. Cit.; pp. 235.

que son reajustables, y represen a dichos períodos de cotizaciones, los que el

trabajador puede hacer efectivo al tiempo de pensionarse o fallecer.