Caracterización de los Modelos de Gestión de agua y ... · embargo los resultados de su gestión tienen relación con varios criterios que se analizan en este trabajo. Los objetivos

Caracterización de los Modelos de Gestión

de agua y saneamiento en 16 municipios

de 5 provincias en Ecuador

PROTOS y sus aliados CEDIR, CEFODI, SENDAS

Marzo de 2015

Investigación: Helder Solís C. y Jeanneth Villarroel H.

i

Contenido

Caracterización de los Modelos de Gestión de agua y saneamiento en 16 municipios de 5

provincias en Ecuador ......................................................................................................... 0

Siglas, acrónimos y abreviaturas ............................................................................................ ii

1. Presentación ........................................................................................................................ 1

2. Antecedentes ...................................................................................................................... 2

3. Base conceptual e institucional ........................................................................................... 4

4. Metodología ...................................................................................................................... 13

5. Actores y objetivos de la investigación ............................................................................. 17

6. Resultados por cantón ....................................................................................................... 19

7. Caracterización de los modelos de gestión identificados ................................................. 43

Modelo 1: Gestión Pública sin instancia específica .............................................. 44

Modelo 2: Gestión Pública con instancia específica para agua potable y

alcantarillado ....................................................................................................................... 48

Modelo 3: Empresa Pública ...................................................................................... 54

Modelo 4: Gestión Pública-comunitaria ................................................................... 61

8. Resultados comparativos .................................................................................................. 69

Los modelos de gestión: visión comparativa ................................................................ 74

9. Apreciaciones y perspectivas ............................................................................................ 75

10. Bibliografía .................................................................................................................. 79

11. Anexos ........................................................................................................................... a

file:///C:/Users/LENOVO/Documents/Jeanneth%20Arbeit/PROTOS/Documento%20síntesis/Síntesis%20diagnóstico%20modelos%20de%20gestión-PROTOS%20rev.docx%23_Toc415404858

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Siglas, acrónimos y abreviaturas

AME: Asociación de Municipalidades del Ecuador

BEDE: Banco del Estado

CEDIR: Centro de Desarrollo e Investigación Rural

CEFODI: Corporación Esmeraldeña para la Formación y Desarrollo Integral

CENAGRAP: Centro de Apoyo a la Gestión Rural de Agua Potable del cantón Cañar

COPLAV: Consejo de Planificación, Asesoramiento y Vigilancia

COOTAD: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

CPV: Censo de Población y Vivienda

EM: Empresa Municipal

EP: Empresa Pública

GAD: Gobierno Autónomo Descentralizado

GC: Gestión Comunitaria

Ibídem: Del documento citado anteriormente

LORH: Ley Orgánica de Recursos Hídricos, usos y aprovechamientos

OyM: Operación y Mantenimiento de Sistemas

PAC: Plan Anual de Compras

PDyOT: Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

PNBV: Plan Nacional del Buen Vivir

PROTOS: Agua por la vida

SENAGUA: Secretaría Nacional del Agua

SENDAS: Servicio para un Desarrollo Alternativo del Sur

SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

TDR: Términos de referencia

1

1. Presentación

PROTOS y las organizaciones aliadas desarrollan su trabajo junto con comunidades,

especialmente rurales con limitaciones en sus condiciones de vida y oportunidades para

transformar los territorios en diferentes localidades de Ecuador.

La responsabilidad del Gobierno Descentralizado Local Municipal es el ejercicio de la

competencia de agua y saneamiento para prestar estos servicios básicos a toda la población; sin

embargo los resultados de su gestión tienen relación con varios criterios que se analizan en este

trabajo. Los objetivos planteados para la caracterización de los modelos de gestión son:

Caracterizar las distintas formas de asumir la competencia y gestión del sector agua y

saneamiento a nivel rural por parte de los GAD Municipales. Cuyos objetivos Específicos

pretenden:

• Diseñar colaborativamente una herramienta para levantamiento de información en

base los criterios definidos en los TDR.

• Identificar y analizar los modelos de gestión que adoptan estos GAD, según criterios:

normativos, administrativos, financieros de planificación, técnicos, formas de inversión.

• Realizar un análisis comparativo de los distintos modelos identificados, ubicando los

principales puntos de atención y los valores agregados con potencial de réplica.

La investigación que se realizó, como parte de las acciones de colectivo institucional,

contó con la colaboración de personal municipal, quienes aportaron información y sus

conocimientos sobre el trabajo de la administración cantonal, sus posibilidades, retos y

limitaciones, en el ejercicio de la competencia de agua y saneamiento. La revisión de

información de fuentes oficiales, nacionales y locales, ha permitido caracterizar la cobertura de

los servicios de agua y saneamiento, la estructura organizacional pública y algunas de sus

condiciones para la actuación en el territorio cantonal.

2

2. Antecedentes1

PROTOS en complemento y sinergia con el Programa Indicativo de Cooperación

(PIC) de la cooperación Belga, implementa el proyecto “Capacidades Locales para la

gestión del Agua y Saneamiento en Esmeraldas”, CLASE.

Dentro de este proyecto se plantean tres resultados esperados:

1) Se genera y maneja información y conocimientos que sostienen una gestión equitativa y sostenible del agua y saneamiento en el marco de la adaptación al cambio climático.

2) Las capacidades y recursos de la población y de los GAD para la gestión y el uso sostenible y equitativo del agua al cambio climático son fortalecidas.

3) Se promueven y adaptan modelos de gestión concertada del agua entre actores públicos y comunitarios.

De otra parte PROTOS conjuntamente con sus aliados CEDIR en los cantones

Saraguro y Oña, CEFODI en Esmeraldas y SENDAS en la mancomunidad de la cuenca alta

del río Catamayo, ejecutan el programa trianual titulado « Gobernabilidad Rural del

Agua y Saneamiento en Ecuador-GRAS » para el período 2014-2016 (MYP 2014-2016). }

Los resultados esperados de este programa están planteados como:

I. La construcción y rehabilitación de sistemas y alternativas de agua y

saneamiento, y de riego campesino para las comunidades rurales, desde una metodología de

ingeniería social, y con un fuerte liderazgo y participación de los GAD Municipales y

Parroquiales, y Provinciales respectivamente.

II. La sensibilización y cambio de hábitos para un adecuado manejo del agua, de

los recursos naturales y de higiene y saneamiento. Desde una perspectiva de cuenca

hidrográfica, se busca generar acciones concertadas de conservación y gestión territorial desde

plataformas de actores. El trabajo de sensibilización tendrá a los niños/as de las escuelas como

el público estratégico de trabajo, apelando a su potencial de cambio y movilización social. El

trabajo en cuencas hidrográficas se verá reforzado por la implementación de acciones

tendientes a atacar los principales problemas de contaminación de fuentes y riesgos

ambientales.

III. El impulso y la definición de políticas locales sectoriales, que sobre la base de la

alianzas público-comunitarias como el pilar de una buena gobernabilidad, puedan concretar

1 Los antecedentes institucionales corresponden al TDR. (PROTOS, CEDIR, CEFODI, SENDAS 2014)

3

cambios a nivel institucional, normativo, y financiero que garanticen la sostenibilidad a futuro.

La asociatividad del sector comunitario, así como GAD con capacidades consolidadas son

condiciones necesarias de los cambios políticos y del diálogo entre actores.

Tanto para CLASE como para MYP 2014-2016, es fundamental entender como

los GAD cantonales con los que se trabaja y a los que se plantea fortalecer están

adecuándose para asumir la gestión de su competencia constitucional de gestión del

agua y saneamiento en su territorio. Así mismo es importante conocer y caracterizar a

profundidad otras experiencias de gestión, que nos permitan ubicar un conjunto de

alternativas o “modelos de gestión” que puedan ser replicables o adaptables, y que

sirvan como una referencia para el conjunto de GAD y una herramienta para mejorar la

gestión RURAL del agua y saneamiento.

La referencia institucional2 que exponen en su trabajo las organizaciones

responsables de este proceso de caracterización muestra una trayectoria orientada por

la cooperación técnica para la gestión integral del agua, con énfasis en el servicio de

público de consumo humano de la población rural; complementariamente las

estrategias que afirman los resultados de la acción de PROTOS, CEDIR, SENDAS y

CEFODI se sustentan en: el desarrollo de capacidades para la gestión de los actores

sociales directamente implicados y el diálogo permanente para la construcción social de

los procesos de transformación de la realidad donde involucran su compromiso

profesional.

El contexto ecuatoriano, a la fecha, plantea importantes retos frente a la aplicación y

desarrollo institucional para la aplicación de la nueva Ley Orgánica de Recursos Hídricos,

usos y aprovechamientos-LORH, entre los aspectos sustanciales de la nueva normativa

está planteado el ejercicio eficaz de los gobiernos autónomos descentralizados

municipales establecido en el artículo 373 sobre la competencia de prestación de los

servicios públicos básicos de agua potable y saneamiento básico. La población que

mayores expectativas tiene sobre la gestión municipal, en este sentido, es aquella

ubicada en las denominadas zonas rurales y periurbanas; estos territorios mantienen

2 Referencia hecha a partir del proceso institucional de PROTOS, CEDIR, SENDAS y CEFODI en el TDR.

3 (Asamblea Nacional Legislativa 2014)). Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua. Quito,

Pichincha, Ecuador.

4

coberturas de los mencionados servicios públicos en condiciones limitadas y

mayoritariamente prestados por organizaciones comunitarias; éstas son actores

reconocidos en la normativa vigente, con quienes será clave articular capacidades y

potencialidades para resolver la problemática que persiste en el país4.

3. Base conceptual e institucional

En el desarrollo de este estudio se utilizan algunos elementos conceptuales de

distintas disciplinas como la administración pública, jurisprudencia, economía

institucional y política. Los mismos se desarrollan a partir del análisis de autores y

autoras conocidas en el medio, los preceptos de normativa nacional vigente e

instituciones nacionales que ejercen autoridad en las materias de este estudio.

El punto de partida dado por PROTOS, CEDIR, SENDAS y CEFODI es el modelo de

gestión para los ámbitos agua y saneamiento:

*…+ entendidos como el conjunto de adecuaciones: técnicas, administrativas, institucionales, normativas, y presupuestarias que adoptan los GAD para la gestión del sector agua y saneamiento rural. En algunos de los GAD estos mecanismos están articulados a una política cantonal de agua y saneamiento que cuenta con una visión de largo plazo, prioridades y planes y proyectos específicos, sin embargo estos son la minoría. (PROTOS, CEDIR, CEFODI, SENDAS 2014)

Modelo: la utilización de esta noción en la administración viene de la teoría

matemática que a través de la modelización busca construir-simular cuantitativamente

situaciones reales a las que se enfrenta la estructura organizacional, tanto en la

búsqueda de soluciones a sus problemas de gestión, o como mecanismo para prever su

actuación en los procesos que los solucionan. “El modelo es la representación de algo o

el estándar de algo a ser hecho…”. Una de las formas más conocidas de análisis está

basada en la teoría de juegos, en la que una organización buscará desarrollar

competencias estratégicas en un entorno de: clientes, recursos, personas,

4 El porcentaje de viviendas que obtienen agua por red pública pasó de 70,1% en 2006 a 74,5% en 2012; sin

embargo, en 2012, este porcentaje es de apenas el 36,3% en zonas rurales, frente al 93,7% en el área urbana. En

cuanto a la adecuada eliminación de excretas, el porcentaje de hogares que cuentan con este servicio aumentó del

65,6% en 2006 al 81,3% en 2012 en zonas rurales y del 96,9% al 99,2% en el área urbana, durante el mismo periodo.

(SENPLADES 2013)

5

competidores, previsión de riesgos, indicadores de desempeño, entre otros elementos

de la administración. (Gestiópolis-Trejo Fuentes 2008)

En el caso de la administración de entidades públicas esta noción involucra una

suma de elementos legales, financieros, técnicos y políticos los cuales se organizan para

lograr resultados eficaces y que sean un referente de la actuación pública que pone en

marcha una política pública.

Gestión: es un término que aparece dentro del ámbito de la planeación,

administración y gerencia. Rementería explica que estos aspectos son estudiados como

parte de una disciplina científica: la Administración Científica del Trabajo; a partir de

teóricos como Taylor y Fayol quienes estudiaron cómo mejorar el trabajo tanto desde

las actividades de las personas involucradas, como en los procesos y toma de

decisiones, en la primera mitad del siglo XX. En referencia a la gestión como un término

que denota una manifestación de intención o expresión de interés concreta, se definirá

como: “Actividad profesional tendiente a establecer los objetivos y medios de su

realización, a precisar la organización de sistemas, al elaborar la estrategia del

desarrollo y a ejecutar la gestión del personal”. (Eumed.net 2010)

Agua como bien público: Para el análisis del modelo de gestión relacionado con el

agua se requiere la revisión de algunos elementos que son inscritos en la constitución

ecuatoriana y expresan los valores, principios y limitaciones, que se han hecho

evidentes, en la relación de la sociedad, el Estado, el mercado y la naturaleza. Una de

las definiciones constitucionales sobre el agua la reconoce como bien nacional de uso

público, condición que asevera el carácter de pertenencia al Estado, su uso no puede

ser negado a la ciudadanía, más aún cuando se lo ratifica como derecho humano,

cualidad que enfatiza su carácter de acceso y ejercicio universal.

Sin embargo desde la perspectiva económica el agua es un bien público

imperfecto, ya que se cumple la condición no exclusividad pero no se cumplen la de no

rivalidad, ya que el uso insostenible (contaminación, desecamiento, entre otros) en

muchos casos comprometerá el uso otros ciudadanos. Por lo que es reconocido como

un bien común.

6

Cuadro 1: Clasificación general de los bienes desde la perspectiva económica

Promueve Rivalidad

Baja Alta

Genera Exclusividad

Difícil Bien Público Bien Común

Fácil Bien de club (toll goods-bienes por pago)

Bien privado

Fuente: Ostrom et al., 1994, 7 en Bravo 2001, pág. 407) citado por D’Alisa. (D’Alisa 2013, 36) Elaboración: Investigadora, 2015.

El debate y complejidades que se plantean sobre la propiedad del agua

trascienden a hacia la definición de las entidades que serán responsable de la

prestación de los servicios públicos que de ella se derivan, situación que es visible en la

LORH:

Art. 6.- Prohibición de privatización. Se prohíbe toda forma de privatización del agua, por su trascendencia para la vida, la economía y el ambiente […] En consecuencia, se prohíbe: b) La gestión indirecta, delegación o externalización de la prestación de los servicios públicos relacionados con el ciclo integral del agua por parte de la iniciativa privada. Art. 7.- Actividades en el sector estratégico del agua. La prestación del servicio público del agua es exclusivamente pública o comunitaria. Excepcionalmente podrán participar la iniciativa privada y la economía popular y solidaria, en los siguientes casos: a) Declaratoria de emergencia adoptada por la autoridad competente, de conformidad con el ordenamiento jurídico; o, b) Desarrollo de subprocesos de la administración del servicio público cuando la autoridad competente no tenga las condiciones técnicas o financieras para hacerlo. El plazo máximo será de diez años, previa auditoría. (Asamblea Nacional Legislativa 2014, 5)

Agua como servicio público: El servicio de agua potable es parte de los sectores

estratégicos de responsabilidad del Estado que tiene bajo su responsabilidad la

provisión de los servicios públicos a los prestadores públicos y comunitarios5. Las

condiciones para la provisión se describen en el COOTAD de la siguiente manera:

Art. 137.- Ejercicio de las competencias de prestación de servicios públicos.- Las competencias de prestación de servicios públicos de agua potable, en todas sus fases, las ejecutarán los gobiernos autónomos descentralizados municipales con sus respectivas normativas y dando cumplimiento a las regulaciones y políticas

5 (Art. 314 de la constitución ecuatoriana)

7

nacionales establecidas por las autoridades correspondientes. Los servicios que se presten en las parroquias rurales se deberán coordinar con los gobiernos autónomos descentralizados de estas jurisdicciones territoriales y las organizaciones comunitarias del agua existentes en el cantón. […]La provisión de los servicios públicos responderá a los principios de solidaridad, obligatoriedad, generalidad uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. Los precios y tarifas de estos servicios serán equitativos, a través de tarifas diferenciadas a favor de los sectores con menores recursos económicos, para lo cual se establecerán mecanismos de regulación y control, en el marco de las normas nacionales. (Asamblea Nacional Legislativa 2014, 104)

Gestión Municipal: implica la organización institucional para el cumplimiento de

las competencias establecidas en la Constitución para la actuación de los Gobiernos

Autónomos Descentralizados Municipales en su territorio cantonal y bajo una

organización político administrativa que les manda a:

Art. 253.- Cada cantón tendrá un concejo cantonal, que estará integrado por la alcaldesa o alcalde y las concejalas y concejales elegidos por votación popular, entre quienes se elegirá una vicealcaldesa o vicealcalde. La alcaldesa o alcalde será su máxima autoridad administrativa y lo presidirá con voto dirimente. En el concejo estará representada proporcionalmente a la población cantonal urbana y rural, en los términos que establezca la ley. (Asamblea Constituyente 2008, 125)

Competencia municipal: en el caso específico del agua y saneamiento, la

Constitución en el artículo 264 y el COOTAD en el 55 definen competencias,

entendiéndose responsabilidades exclusivas del gobierno autónomo descentralizado

municipal, entre las cuales está: “prestar los servicios públicos de agua potable,

alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades

de saneamiento ambiental.” (Asamblea Nacional Legislativa 2014, 60)

Para el ejercicio de la competencia los GAD Municipales pueden crear empresas

públicas para la prestación de servicios públicos, de acuerdo a lo que se establece en la

Constitución a partir de las responsabilidades del Estado:

Art. 315.- El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas. Las empresas públicas estarán bajo la regulación y el control específico de los organismos pertinentes, de acuerdo con la ley; funcionarán como sociedades de derecho público, con personalidad jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión, con altos parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos, sociales y ambientales. Los excedentes podrán destinarse a la inversión y reinversión en las mismas empresas o sus subsidiarias, relacionadas o asociadas, de carácter público, en niveles

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que garanticen su desarrollo. Los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos se transferirán al Presupuesto General del Estado. (Asamblea Constituyente 2008, 149)

La gestión del agua se realizará en un marco de coordinación entre la Autoridad

Única de Agua (SENAGUA) y los diferentes niveles de gobierno: los prestadores públicos

y comunitarios de los servicios de agua y saneamiento. Así lo dispone la Ley Orgánica de

Recursos Hídricos –LORH vigente a partir de julio 2014:

Art 42.- Coordinación, planificación y control. Las directrices de la gestión integral del agua que la autoridad única establezca al definir la planificación hídrica nacional, serán observadas en la planificación del desarrollo a nivel regional, provincial, distrital, cantonal, parroquial y comunal y en la formulación de los respectivos planes de ordenamiento territorial. Para la gestión integrada e integral del agua, los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sin perjuicio de las competencias exclusivas en la prestación de servicios públicos relacionados con el agua, cumplirán coordinadamente actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno y los sistemas comunitarios de conformidad con la Constitución y la ley. (Asamblea Nacional Legislativa 2014, 13)

Autonomía: este criterio consigna un interés relevante a la hora de establecer

los tipos de relación que se dan al interior de las dependencias municipales, y con las

organizaciones de la sociedad civil territorial. Por esta razón la referencia sobre este

concepto parte de lo que expone la Real Academia de la Lengua: (Real Academia

Española 2014)

“(Del lat. autonomĭa, y este del gr. αὐτονομία). 1. f. Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras

entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. 2. f. Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie.”

La actuación de los actores relacionados con la prestación del servicio de agua

configura diferentes conocimientos de la administración pública, ideología,

experiencias en territorio y formas de actuación. Así los servidores públicos en las

entidades municipales, empresas, y los representantes organizativos perciben como un

aspecto en debate: cómo se ejerce la autonomía. En este sentido, es visible diferentes

formas de gestión que resuelve las expectativas, responsabilidades e intereses desde de

su propio entendido sobre autonomía y de la que esperan del otro, en esta relación

Estado –Sociedad.

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El COOTAD parte su normativa justamente con la precisión de los ámbitos en los

que se inscribe la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados en el

Ecuador: “Art. 1.- Ámbito.- Este Código establece la organización político-administrativa

del Estado ecuatoriano en el territorio; el régimen de los diferentes niveles de

gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de

garantizar su autonomía política, administrativa y financiera.” (Asamblea Nacional

Legislativa 2014, 25)

La normativa para las Empresas Públicas-EP en el país también ha descrito

mecanismos en la conformación y planificación estratégica de éstas que afirmen el

vínculo entre su gestión y las metas nacionales establecidas en el PNBV-2013-2017. Así

lo ratifica SENPLADES en sus orientaciones para la planificación de EP: “Ley Orgánica de

Empresas Públicas –marco legal exclusivo para empresas estatales, único en la región-

constituye una herramienta para regular la autonomía de las empresas en los ámbitos

de su administración y funcionamiento.” (SENPLADES 2013, 33)

El debate de la autonomía como principio de la gestión pública y de la

legitimidad organizativa plantea la cuestión sobre cómo ser capaces de ejercer esa

autoridad interna sin autoexcluirse; y cómo se alcanzan acuerdos de mutuo respeto

que sean asumidos como autonomía colectiva frente a retos comunes, condición que se

enmarca en las reflexiones de la autonomía relativa, expuesta por Kaplan, quien

plantea el reconocimiento de la complejidad en las interacciones individuo, sociedad,

Estado, donde el ejercicio del poder para orientar, influir o coaccionar están presentes:

Toda sociedad es siempre un orden plural y aproximativo, Se crea y se caracteriza por los esfuerzos constantemente renovados de fuerzas de sentidos distintos o divergentes, y por la coexistencia del orden, el desorden, los desequilibrios y las incertidumbres. Es portadora de varias versiones o configuraciones de sí misma, más o menos compatibles, compatibles, competitivas y opuestas. Está abierta a varios futuros posibles, siempre en vía de hacerse, de rehacerse y de modificarse, replanteada de modo virtualmente permanente. (Kaplan 1978, 28)

Esta forma de gestión de un bien público- de uso común-, como el agua está

siendo estudiado y analizado tanto por el contexto histórico de la región andina, con

experiencias comunitarias de gestión, como por las trayectorias de las instituciones

públicas en la situación actual donde se busca mayor eficacia en la descentralización de

competencias. Autoras como Elinor Ostrom, citada por Zurbriggen, quien planteó

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algunos de los principios para la producción de un servicio público, pone énfasis en la

afirmación de la autonomía: en la capacidad de auto organización y su reconocimiento

legal:

“Los grupos organizados deben tener autonomía para establecer sus reglas y generar formatos organizacionales autogestionados y ser reconocidas mínimamente por las autoridades (locales, regionales o nacionales) (1). Además se hace necesario que estos acuerdos colectivos permitan participar a la mayoría de los involucrados de los procesos de decisión (2) para que las reglas de uso sean más justas y legítimas (3) *…+” (Zurbriggen 2014, 91)

Participación: entendido como un requisito indispensable para la apropiación y

empoderamiento de las políticas y procesos sociales, este elemento del capital social ha

transitado un camino que va de la reivindicación de los sujetos sociales para el

reconocimiento a su capacidad deliberativa, hacia la estructuración de un marco legal e

institucional. La Constitución define el rol de los ciudadanos en la toma de decisión en

los asuntos públicos a través de mecanismos de democracia representativa, directa y

comunitaria; reconoce todas las formas de organización de la sociedad, como expresión

de la soberanía popular; el ejercicio del derecho a la resistencia por vulneración de

derechos constitucionales; y el establecimiento de instancias de participación

integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y

representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno.6

El COOTAD norma entre sus principios la participación y su articulación con la

rendición de cuentas:

Art. 3.- Principios.- El ejercicio de la autoridad y las potestades públicas de los gobiernos autónomos descentralizados se regirán por los siguientes principios:

g) Participación ciudadana.- La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio corresponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será respetado, promovido y facilitado por todos los órganos del Estado de manera obligatoria, con el fin de garantizar la elaboración y adopción compartida de decisiones, entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía, así como la gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y proyectos públicos, el diseño y ejecución de presupuestos participativos de los gobiernos. En virtud de este principio, se garantizan además la transparencia y la rendición de cuentas, de acuerdo con la Constitución y la ley.

6 Artículos: 95, 96 ,98 y 100 de la constitución ecuatoriana. (Asamblea Constituyente 2008)

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Se aplicarán los principios de interculturalidad y plurinacionalidad, equidad de género, generacional, y se garantizarán los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, de conformidad con la Constitución, los instrumentos internacionales y la ley. (Asamblea Nacional Legislativa 2014, 27-28)

La participación en la gestión del agua se estructura a partir del Consejo

Intercultural y Plurinacional del Agua descrito en el artículo 19 de la LORH; éste es parte

del sistema nacional estratégico del agua: instancia nacional sectorial, en la

formulación, planificación, evaluación y control participativo de los recursos hídricos.

Además establece deberes al Estado para gestión integrada del recurso. En el nivel

local, se abre una amplia expectativa por la conformación de las organizaciones de

consumidores y usuarios, como espacio concreto para la democratización de las

decisiones en torno a la gestión del agua:

Art. 36.- Deberes estatales en la gestión integrada. El Estado y sus instituciones en el ámbito de sus competencias son los responsables de la gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrográfica. En consecuencia son los obligados a: *…+ d) Promover y fortalecer la participación en la gestión del agua de las organizaciones de usuarios, consumidores de los sistemas públicos y comunitarios del agua, a través de los consejos de cuenca hidrográfica y del Consejo Intercultural y Plurinacional del Agua.

Art. 69.- Promoción de la organización y capacitación. La Autoridad Única del Agua y los Gobiernos Autónomos Descentralizados fortalecerán la organización de los consumidores y usuarios del agua, promoverán su conformación en los lugares en donde no exista. Para tal efecto establecerán políticas de información, difusión, capacitación, educación y formación social a los usuarios, consumidores y a la población en general.

Art. 70.- Veeduría ciudadana. La veeduría ciudadana como forma de participación social se sujetará a lo que dispone la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social.

Las autorizaciones de uso o aprovechamiento del agua podrán ser objeto de veeduría ciudadana. Ibídem pág. 11-12-17.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social es la institución

establecida constitucionalmente, como poder del Estado, para encauzar los procesos de

participación como la veeduría ciudadana y los mecanismos formales para llevarla a

cabo.

Art. 8.- Atribuciones frente al control social.- Son atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en lo relativo al control social lo siguiente:

1. Promover y estimular las iniciativas de control social sobre el desempeño de las políticas públicas para el cumplimiento de los derechos establecidos en la Constitución, y sobre las

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entidades del sector público y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios públicos, manejen recursos públicos o desarrollen actividades de interés público.

2. Apoyar técnica y metodológicamente las iniciativas de veeduría, observatorios y demás espacios de control social, que así lo demanden, para exigir cuentas de la gestión de lo público, en el marco de los derechos constitucionales.

3. Las veedurías ciudadanas podrán vigilar el ciclo de la política pública con énfasis en los procesos de planeación, presupuesto y ejecución del gasto público; la ejecución de planes, programas, proyectos, obras y servicios públicos, así como las actuaciones de las y los servidores públicos en general.

Si en el informe de la veeduría, se observare que existen indicios de responsabilidad, el Consejo enviará a la autoridad competente copia del informe para su conocimiento y

tratamiento de forma obligatoria. (Asamblea Nacional Legislativa 2009, 9)

Alianza público comunitaria: el trabajo coordinado y con responsabilidades

establecidas de organizaciones comunitarias prestadoras del servicio de agua, agentes

de cooperación y gobiernos municipales ha producido algunas experiencias en la zona

rural donde se ha conseguido una formalización de la relación Municipio y gestores

comunitarios de agua. Este afianzamiento de la relación ha promovido una acción

planificada de la gestión de los sistemas de agua, mecanismos de coinversión y

reconocimiento cantonal de las organizaciones comunitarias como actores sociales

clave en el desarrollo de las comunidades.

Los procesos de alianza han mostrado ser una respuesta viable a las dificultades

territoriales que caracterizan a la acción poco oportuna de la municipalidad y las

limitaciones técnico financieras de las organizaciones comunitarias. La definición de

roles claros y responsabilidades colectivamente asumidas permite llegar a la

coproducción de un servicio público reduciendo las diferencias urbano rural, aun

visibles en el país.

[…] la coproducción implica una relación más compleja que la gestión comunitaria del agua. Al mismo tiempo, esta forma de buscar soluciones a los problemas públicos no está reduciendo la importancia y relevancia de los organismos públicos. En cambio, lo que hacen es cambiar profundamente su papel, pasando de ser (sobre todo) los proveedores de los servicios a convertirse en (principalmente) socios activos de los ciudadanos. Es decir, los organismos son capaces de apoyar y, de ser necesario, alentar la participación de los ciudadanos, utilizando sus capacidades en términos de conocimientos y experiencias. (Zurbriggen 2014, 97)

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4. Metodología

Para el desarrollo del presente trabajo se ha tendido en consideración algunos elementos

teóricos conceptuales que se exponen a continuación:

Se considerará que la caracterización: “Desde una perspectiva investigativa es una fase

descriptiva con fines de identificación, entre otros aspectos, de los componentes,

acontecimientos (cronología e hitos), actores, procesos y contexto de una experiencia, un

hecho o un proceso” (Sánchez Upegüi 2010)

La sistematización, como mecanismo de reflexión crítica y oportunidad para mirar el

camino metodológico recorrido. Se dan reuniones de debate que aseguren una activa

participación de representantes institucionales que se hallan involucrados en la cooperación,

considerando las diferentes perspectivas de sobre la prestación de servicios públicos, los

principios orientadores y las perspectivas de la capacidad autogestora sobre los retos

determinados por la política pública a través de la valoración de los GAD municipales.

En este sentido el enfoque conceptual se orienta como lo plantea Jara sobre el

conocimiento colectivo: “cuando hablamos de producción de conocimiento transformador, no

estamos hablando de un conocimiento con un ‘discurso’ transformador, sino hablamos del

proceso realizado por sujetos sociales con capacidad de construir conocimiento crítico,

vinculado a los dilemas de una práctica social y a los saberes que ella produce y, que por tanto,

desarrollan –como un componente de la propia práctica–la capacidad de impulsar y pensar

acciones transformadoras.” (Jara Holliday 2012)

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Ilustración 1: Desarrollo del proceso metodológico

Elaboración: Investigadora, 2015

El análisis de la información parte de un estudio descriptivo de los parámetros definidos

en el TDR. Al referirse a los estudios descriptivos Ary, Jacobs, Razaviech manifiestan: “Los

estudios de esta índole tratan de obtener información acerca del estado actual de los

fenómenos. Con ello se pretende precisar la naturaleza de una situación tal como existe en el

momento del estudio (...) el objetivo consiste en describir “lo que existe” con respecto a las

variaciones o a las condiciones de una situación.”

La información recabada en la caracterización permitie delinear y conocer el

funcionamiento del modelo de gestión que implementan los GAD Municipales, entendiéndose

que la información se organiza a través de herramientas como matrices, encuesta, entrevista,

gráficas estadísticas y flujo gramas de proceso.

4.1 Instrumentos

Para el desarrollo del presente estudio se ha previsto la utilización de herramientas

matriciales que faciliten la obtención, organización y procesamiento de la información.

Revisión de información de base disponible

• TDR: objetivos, metas y criterios

• Estadísticas nacionales, Plan Nacional Buen Vivir, PDyOT, Constitución, LORH, COOTAD, otros

Trabajo en campo • Encuestas en cada GAD Municipal

• Entrevistas en cada GAD Municipal

Procesamiento de información

• Sistematización

• Complementación

Sistematización de proceso

• 1° Reunión para debate: Capacidades municipales

• Procesamiento

Sistematización de proceso

Integración de aportes

Síntesis del proceso

• 2° Reunión de debate: Modelos

• Análisis de capacidades y limitacones

Documento síntesis

Proceso Metodológico

Estudio Modelos de

Gestión

15

En el primer instrumento se realiza la identificación de los elementos que caracterizan

la población del GAD Municipal, el modelo de gestión que ejerce para la prestación de los

servicios de agua potable y saneamiento y las condiciones de participación existentes en el

territorio. La información sistematizada proviene de documentos como los Planes de Desarrollo

y Ordenamiento Territorial - PDyOT, sistematizaciones institucionales, entre las más relevantes.

(Anexo 1).

En el segundo instrumento consiste en una encuesta donde se procura conocer, desde

la percepción de los/las representantes del GAD: cuál es el nivel de cumplimiento (desempeño)

que tiene el GAD en el ejercicio de la competencia, se realiza a través de la indagación de sobre

los criterios establecidos en el TDR, poniendo mucha atención en el relacionamiento entre los

actores comunitarios, municipales y gubernamentales. (Anexo 2)

Cuadro 2: Criterios para el análisis de la gestión municipal

Criterio Descripción

Políticos

En qué medida el GAD cuenta con una política de agua y saneamiento que se traduce en planes y proyectos, como se realiza la priorización de obras,, como se realizan los procesos de planificación de corto y mediano plazo, que principios guían el trabajo en A&S

Institucionales

Qué tipo de estructuras y procesos tiene el GAD para asumir sus competencias, cuenta con una estructura específica para el A&S, cuenta con una estructura y mecanismos para el área rural. Cuantas personas están en estas estructuras, que porcentaje tienen funciones técnicas. Como se realiza las inversiones (ejecución directa, contratista, co-ejecución con comunidades)

Normativos Se dispone de ordenanzas para la gestión del A&S, existen normas y reglamentos para el funcionamiento del sector dentro de la institución, existen disposiciones para la inversión y recuperación de fondos

Técnicos

Se cuenta con capacidades técnicas dentro del GAD para la gestión del sector, existen instructivos o disposiciones técnicas para la gestión, se cuenta con un manual de AOM de las estructuras, existen disposiciones claras para la contratación de estudios, se cuenta con precios estimados del costo de instalaciones en el ámbito rural

Financieros

Que recursos se destina para el sector, como se priorizan estos recursos, que fuentes de financiamiento se utilizan, existe una política de recuperación de las inversiones, como se financian las acciones de mantenimiento y operación, se consideran mecanismos de coinversión local en las obras

Ambientales

Se cuenta con un plan para la protección y cuidado de las fuentes de agua, se realiza esfuerzos para el saneamiento ligado al agua potable, se cuenta con mecanismos para el cuidado de las fuentes, se mantiene espacios de concertación para el cuidado de los recursos, que iniciativas ciudadanas comunitarias se apoyan.

Organizativos

Que visión tiene respecto del sector comunitario (coordinación, corresponsabilidad, confrontación, pasividad) Se realizan esfuerzos para promover la organización del sector comunitario, se considera su participación en la gestión del sector, se rinde cuentas.

Fuente: TDR PROTOS, 2014.

16

Finalmente, la tercera herramienta formulada como entrevista se diseña y pone en

práctica con la finalidad de conocer el punto de vista que tiene el GAD sobre la gestión

comunitaria del agua, y las perspectivas para una gestión en alianza. (Anexo 3)

Las fuentes de información previstas corresponden a documentos secundaria como:

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos-INEC, el Sistema Nacional de Información-SNI, Censo

de Población y Vivienda 2010, como referentes oficiales de las estadísticas del país; se indagó

en la información disponible por demarcación hídrica de la Secretaría Nacional del Agua-

SENAGUA, PDyOT provinciales y cantonales, estudios específicos locales y sistematizaciones

institucionales.

La fuente primaria indispensable constituye las reuniones y diálogos con representantes

en los GAD, principalmente participaron directores de obras públicas, técnicos de agua potable,

alcantarillado y saneamiento, en donde es posible se dialoga con representantes como

alcaldes/alcaldesas, concejales/as y directores/as de empresas.

El procesamiento de la información cuantitativa (estadísticas de cobertura) y

cualitativas para la valoración de gestión se realiza a través de promedios estadísticos,

ponderaciones para la encuesta en una escala de 0 a 3 que se expresa en gráficas de red a partir

de los criterios limitado, medio y alto (Anexo 4). A partir de los procesamientos se diseñó

matrices de síntesis para los resultados obtenidos en la encuesta y las respuestas de la

entrevista.

17

5. Actores y objetivos de la investigación

La Municipalidad como institución competente en temas de agua y saneamiento es el

actor investigado. Para el desarrollo de las entrevistas se vio representada por funcionarios

públicos, en varios casos recientemente integrados en la gestión cantonal. El colectivo

institucional sujeto de esta investigación lo constituyeron 16 gobiernos autónomos

descentralizados municipales correspondientes a territorios del trabajo institucional de PROTOS

y sus asociados. A excepción del cantón Cotacachi que se investigó como caso en dónde no hay

actuación de las instituciones aliadas, sin embargo hay un conocido proceso de participación

ciudadana. Se enlistan los GAD a continuación:

Cuadro 3: GAD involucrados en la investigación

PROVINCIA CANTON

Azuay Oña

Loja

Saraguro Quilanga Espíndola Gonzanamá Calvas

Catamayo

Esmeraldas

Río Verde Muisne Eloy Alfaro San Lorenzo Atacames Esmeraldas Quinindé

Cañar Cañar Imbabura Cotacachi

Las personas involucradas en el llenado de la encuesta y las respuestas a la

entrevista fueron contactadas por los equipos técnicos de PROTOS, CEDIR, SENDAS y

CEFODI quienes también fueron responsables de la búsqueda de información

complementaria al trabajo de campo.

Cuadro 4: GAD involucrados en la investigación

CANTÓN Representantes municipales que participaron en la investigación

Oña Patricio Ullauri- Concejal Municipal-Vicealcalde, Ing. Israel Román R-(Director de Servicios y Obras Públicas.

Saraguro Ing. Geovanny González –Gerente EMAPASA / Lcdo. Abel Sarango – Alcalde Saraguro

Quilanga Ing. Forestal Fernando Santín Luna Espíndola Ing. Severiano Escalante –Obras Públicas

18

Gonzanamá Ing. César Piedra-Jefe de Agua Potable y Saneamiento Calvas Ing. José Bolívar Cueva Torres, Director Técnico Empresa Pública de Agua

Catamayo Ing. Mauricio Carrera (Planificación) y Ing. María Enith Armijos Agua Potable/ Sra. Janet del Cisne Guerrero Alcaldesa Catamayo

Río Verde

Ing. Sonjy Valverde-Directora Planificación, Ing. Herny Bone Cedeño-Unidad Gestión Ambiental, Lcdo. José Cevallos-Turismo-Desarrollo Económico-Salud, Ing. Pedro Bastidas C-Unidad Agua y Saneamiento (11 años), Ing. Patricio Mieles Zambrano-Director de Obras Públicas

Muisne Ing. Alfredo Plaza (UGA) y Raúl Mosquera (Director de Obras Públicas) Eloy Alfaro Arquitecta Jahaira Solís (EMAPAL)/ Arquitecto Wilmer Villarroel (Planificación)

San Lorenzo Ing. Armando Padilla–Director de Obras Públicas; Ing. Omar Benavides– Director de higiene agua potable; Ing. Luis Castillo Jefatura de Gestión Ambiental

Atacames Ing. Juan Lara-Obras Públicas, Ing. Roger Quintero- UGA

Esmeraldas Ing. Tony Calverto-Unidad Gestión Ambiental, Ing. Planificación / Sr. Rommel asesor del presidente EAPA San Mateo

Quinindé Ing. Jorge Siavichay-Director Obras Públicas y Ing. Tony Montes- Unidad de Gestión Ambiental y Saneamiento

Cañar Ing. Edgar Urgilés-Director de Departamento de Agua Potable y Alcantarillado Cotacachi Ing. José Luis Bonilla Jefe de Agua Potable y Alcantarillado-DAPA

Los objetivos planteados para la caracterización de los modelos de gestión son lo

que se enuncian a continuación7:

Objetivo General:

Caracterizar las distintas formas de asumir la competencia y gestión del sector

agua y saneamiento a nivel rural por parte de los GAD Municipales.

Objetivos Específicos:

• Diseñar colaborativamente una herramienta para levantamiento de

información en base los criterios definidos en los TDR.

• Identificar y analizar los modelos de gestión que adoptan estos GAD, según

criterios: normativos, administrativos, financieros de planificación, técnicos,

formas de inversión.

• Realizar un análisis comparativo de los distintos modelos identificados,

ubicando los principales puntos de atención y los valores agregados con

potencial de réplica.

7 TDR (PROTOS, CEDIR, CEFODI, SENDAS 2014)

19

6. Resultados por cantón

El procesamiento de la información por cada cantón previsto en el estudio

permitió elaborar los siguientes instrumentos de caracterización: una ficha de

identificación (Anexo 5), una matriz de valoración de capacidades y una ficha de

percepciones acerca de la gestión comunitaria.

A continuación se integran los resultados procesados por la investigadora a partir

de la valoración cuantitativa (en los diagramas de red) y un análisis de los criterios

valorados en referencia a la información cantonal, la autovaloración realizada en la

entrevista por cada cantón estudiado; esta información se sintetiza en los siguientes

cuadros:

Ilustración 2: Gestión GAD Oña

Cuadro 5: Análisis de la gestión GAD Oña

Cantón: Oña

Criterios Modelo Situación

Políticos Las capacidades del GAD sobre el conocimiento y aplicación de las políticas nacionales

y cantonales, su operativización en planes y priorización son medianas y altas.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Dirección de Servicios y Obras Públicas –Unidad de

Agua Potable y Alcantarillado, Consejo de Planificación, Asesoramiento y Vigilancia -

COPLAV y Dirección de Medio Ambiente) tiene capacidades medias para la prestación

de servicios tanto en lo urbano como en lo rural. Es alta la capacidad del GAD para

potenciar la estructura y asumir las competencias en todo el cantón.

Normativos

El conocimiento y aplicación de las normativas vigentes de agua y saneamiento es

mediana en todo el cantón. La situación menos viable es el cumplimiento de la norma

sobre recuperación de inversiones.

Técnicos

Las disposiciones técnicas y realización de estudios es una fortaleza, cuentan con

personal con más de veinte años de experiencia. Mientras que las destrezas para

administrar, operar y mantener los sistemas es mediano, valoran las capacitaciones

20

coordinadas con la cooperación para fortalecer al personal municipal y comunitario.

Financieros

Las capacidades para la financiación de los servicios son medianas, se responde a toda

la demanda cantonal, ya que dependen de los fondos de cooperación. Es alta la

capacidad para priorizar el agua y saneamiento y cumplir acuerdos para el desarrollo de

acciones en coinversión.

Ambientales

La capacidad alta está dada por los esfuerzos para asumir el saneamiento. Las

capacidades para planificar, desarrollar y motivar la participación ciudadana en las

gestiones ambientales son medianas.

Organizativos

La experiencia en gestión coordinada a través de COPLAV ha desarrollado capacidades

medias para la demanda rural, requiere un mayor seguimiento del GAD y alta en los

resultados del cumplimiento de acuerdos y corresponsabilidad.

Descriptor Percepciones expuestas en la entrevista sobre gestión comunitaria

•Percepción personal •Aspectos positivos

Experiencia a través de COPLAV. La descentralización ha dado mejores resultados en las comunidades

•Críticas desfavorables Puede mejorar el asesoramiento técnico, actualización de los conocimientos de los operadores

•Experiencias-aprendizajes COPLAV manejan bien los fondos, asistencia técnica y capacitación

•Futuro para GC Hay voluntad política y un convenio firmado, eso no asegura gestión a largo plazo con nuevas autoridades. Administración anterior hubo dificultades para que esta alianza funcione

•Percepción del conflicto Fortalecer descentralización al interior del cantón, plantear presupuestos que respondan eficazmente demandas comunitarias

•Operatividad-COOTAD Actual administración la organización y coordinación público-comunitaria da buenos resultados, reconoce que Municipio por sí mismo no podría prestar servicios a la zona rural con oportunidad

•Futuro normativo para GC •Serán JAAP?

Se reconoce la trayectoria de las organizaciones comunitarias

•Diagnóstico: Cobertura de GC previsiones

Tiene un diagnóstico que identificó 10 JAAP en la Unidad de Gestión Ambiental.

•Info GC: Aporte a la información pública

Cuenta con la información de los sistemas de agua como parte del trabajo del consorcio COPLAV

•Inversiones para enfrentar la brecha pendiente A y S.

Susudel 400.000 USD (BEDE-GAD), completar viviendas con saneamiento del proyecto con PROTOS.

21

Ilustración 3: Gestión GAD Saraguro

Cuadro 6: Análisis de la gestión GAD Saraguro

Cantón: Saraguro


Políticos

Las capacidades para la aplicación de las políticas: nacional y locales es mediana.

Es limitada la capacidad del GAD en trasladar las políticas a planificación y

proyectos.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Empresa Municipal de Agua Potable y

Alcantarillado Saraguro - EMAPASA, año 2006 y Unidad de Gestión Ambiental)

tiene capacidades medias en su actuación tanto en la zona urbana. La limitación

está en la articulación con la planificación del GAD y su actuación en la zona rural.

Se prevé la liquidación de EMAPASA y tener una unidad municipal.

Normativos Las capacidades de aplicación de las normativas son medianas tanto en lo urbano

como en lo rural. Hay esfuerzos por el control de la calidad de los servicios.

Técnicos

El personal tiene capacidades intermedias para la prestación de los servicios. La

estructura de la empresa está organizada en un área técnica y otra administrativa;

solo un 30% ha recibido capacitaciones. Se considera limitada la capacidad para la

comercialización del servicio y la atención oportuna en la zona rural.

Financieros

La capacidad para recuperar las inversiones y el financiamiento de los servicios es

limitada. Es mediana la capacidad para priorizar agua y saneamiento, prever la

operación y mantenimiento en los presupuestos municipales. Es una fortaleza la

experiencia y capacidad desarrollada en los mecanismos de coinversión.

Ambientales

La limitación evidente está en el saneamiento ambiental. Mientras que las acciones

para proteger fuentes de agua, contar con participación de la ciudadanía y coordinar

la gestión ambiental es mediana.

Organizativos

Las capacidades para el trabajo coordinado con las organizaciones comunitarias

son medianas, promoviendo la formación de juntas de agua, seguimiento a los

acuerdos y una buena rendición de cuentas.

Descriptor Percepciones expuestas en la entrevista sobre gestión

comunitaria

22


Experiencia a través de COPLAV. La descentralización ha dado mejores resultados en las comunidades

•Críticas desfavorables Puede mejorar el asesoramiento técnico, actualización de los conocimientos de los operadores

•Experiencias-aprendizajes COPLAV manejan bien los fondos, asistencia técnica y capacitación

•Futuro para GC Hay voluntad política y un convenio firmado, eso no asegura gestión a largo plazo con nuevas autoridades. Administración anterior hubo dificultades para que esta alianza funcione

•Percepción del conflicto Fortalecer descentralización al interior del cantón, plantear presupuestos que respondan eficazmente demandas comunitarias

•Operatividad-COOTAD Actual administración la organización y coordinación público-comunitaria da buenos resultados, reconoce que Municipio por sí mismo no podría prestar servicios a la zona rural con oportunidad


Se reconoce la trayectoria de las organizaciones comunitarias


Tiene un diagnóstico que identificó 10 JAAP en la Unidad de Gestión Ambiental.


Cuenta con la información de los sistemas de agua como parte del trabajo del consorcio COPLAV


Susudel 400.000 USD (BEDE-GAD), completar viviendas con saneamiento del proyecto con PROTOS.

Ilustración 4: Gestión GAD Quilanga

23

Cuadro 7: Análisis de la gestión GAD Quilanga

Cantón: Quilanga


Políticos

El conocimiento de políticas nacionales y locales y la planificación es mediano. Los

temas de agua y saneamiento son una prioridad cantonal condición que se expresa en

las inversiones previstas.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Dirección de Obras Públicas y Unidad de Gestión

Ambiental) tiene capacidades limitadas en su actuación integral en la ciudad de

Quilanga y el apoyo a Fundochamba. Actualmente se prevé condiciones para fortalecer

la estructura con mayor fluidez de las inversiones.

Normativos El conocimiento y aplicación de las normativas es mediano, con mayores limitaciones

para actuación en las comunidades rurales.

Técnicos

Las capacidades técnicas son medianas y limitadas, el personal no es específico para

agua y saneamiento. Tienen asesoramiento de la Mancomunidad del Catamayo, pero

no alcanza para asegurar operación y mantenimiento, escasamente en lo urbano, muy

poco en lo rural.

Financieros

Se está aplicando la norma de recuperación de las inversiones, gestiones para un

préstamo con BEDE y hay una prioridad para la inversión del presupuesto municipal

para todo el cantón, lo que construye una fortaleza en la capacidad financiera. Sin

embargo hay capacidades limitadas en el cumplimiento de acuerdos para coinversión.

Ambientales

Es limitada la capacidad de planificación y actuación de la ciudadanía en los temas

ambientales. Hay capacidades medianas en actividades puntuales para proteger

vertientes, prevenir quemas, más respuesta en la zona rural, que en la urbana.

Organizativos Las capacidades del GAD para el trabajo organizativo son limitadas. Producto del

asesoramiento de la cooperación se prevé mecanismos de actuación coordinada.



Conoce organizaciones prestan servicios. Promovió organización Unaganche, hay algunos conflictos por pago de tarifa. Al momento cobra y maneja el GAD. Se conoce que hay una organización cantonal de juntas de agua

•Críticas desfavorables La situación del cobro de tarifas y responsabilidades claras

•Experiencias-aprendizajes La gente en las comunidades ve prioritario agua y saneamiento, incide en la voluntad política

•Futuro para GC Analizan con SENDAS para identificar una estrategia para el trabajo asociado con las juntas de agua del cantón. Se debe adaptar un modelo de alianzas que reconozca las condiciones culturales y reconozca la cultura comunitaria

•Percepción del conflicto Resolver situación sobre personas esperan que las juntas sean absorbidas por GAD y otras que prefieren la autonomía Transparencia de los recursos económicos cobrados debe mejorar.

•Operatividad-COOTAD Se debe coordinar el trabajo del GAD y las juntas para responder a las demandas de la población. No hay la experticia en el GAD para aplicar estas normas vigentes (COOTAD, Ley de Aguas)


Deben organizarse y aclarar su rol


Realizan un diagnóstico en coordinación con SENDAS, espera la socialización de esta información

24


Se cuenta con un diagnóstico de las obras dentro del PDyOT.


No hay un presupuesto específico, tiene identificación de obras prioritarias monto referencial para preverlo. Recuperaciones y reinversiones se ven complicadas en la zona rural

Ilustración 5: Gestión GAD Espíndola

Cuadro 8: Análisis de la gestión GAD Espíndola

Cantón: Espíndola


Políticos

El conocimiento y aplicación de políticas nacional y local se define como mediana-alta,

hace consultas para actualización a AME. El aspecto que es limitado es la planificación,

ya que agua y saneamiento es parte de obras públicas y la organización interna es

nueva.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Dirección de Obras Públicas, Unidad de Agua

Potable y Unidad de Gestión Ambiental) tiene capacidades medianas en el ejercicio de

la competencia en la ciudad de Amaluza, sus limitaciones se evidencian en la gestión

del área rural.

Normativos

Existe un mediano conocimiento de las normativas y es limitada su aplicación, las

ordenanzas de agua y saneamiento de aplican medianamente en la ciudad, pero serán

actualizadas.

Técnicos

Las capacidades limitadas están en la gestión técnica de las competencias e

instructivos, especialmente en la zona rural. En la ciudad se tiene trabajadores que

conocen medianamente como operar y mantener el sistema de agua y se asiste

técnicamente a las comunidades en respuesta a solicitudes.

Financieros

Se expresan limitaciones en la recuperación total de las inversiones y no hay

experiencias con mecanismos de coinversión. El financiamiento municipal asegura la

operación y mantenimiento de los servicios en la ciudad, ya que la tarifa apenas cubre

el costo del servicio

Ambientales Las limitaciones evidenciadas están en el saneamiento y la participación de la población

en acciones de protección de recursos naturales. El GAD planifica y desarrolla acciones

25

de protección de fuentes y hay coordinaciones con los GAD.

Organizativos

Las acciones de coordinación y promoción organizativa son una capacidad intermedia,

que responde a las demandas puntuales de las comunidades, mientras que es limitada

la planificación.



Conoce que hay juntas de agua y que prestan el servicio

•Críticas desfavorables Considera que organizaciones deben mejorar trabajo técnico. Porque así pueden prestar un mejor servicio y oportunamente

•Experiencias-aprendizajes Responde a sus solicitudes y hay buena coordinación

•Futuro para GC No se lo ha pensado aún.

•Percepción del conflicto Se debe pensar en cómo sumar esfuerzos, porque el municipio tampoco puede responder a todo

•Operatividad-COOTAD Estado debe también acercarse a las ciudades (municipios) para conocer la realidad que enfrentan y dar a conocer los cambios legales.


Organizaciones deben ser legales y reconocidas jurídicamente.


Cuenta con levantamiento catastral cantonal, pero si considera necesario un diagnóstico de las organizaciones comunitarias

•Info GC: Aporte a la información pública Ahora no


Sector urbano dará continuidad a monitoreo calidad de agua (Universidad Loja), programa saneamiento básico. Realización de estudios para nuevas obras

Ilustración 6: Gestión GAD Gonzanamá

Cuadro 9: Análisis de la gestión GAD Gonzanamá

Cantón: Gonzanamá


Políticos

Las capacidades para la aplicación de políticas nacionales y locales y la priorización son

limitadas, especialmente en la zona rural. La aplicación de políticas cantonales y

planificación son medianas y cubren las demandas de en la ciudad de Gonzanamá.

26

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Dirección de Obras Públicas, Unidad de Agua

Potable y Saneamiento y Unidad de Gestión Ambiental) tiene capacidades medianas

para responder a la demanda urbana y menos en lo rural. Es evidente la capacidad

limitada del GAD para asumir la competencia en todo el cantón.

Normativos El conocimiento y aplicación de las normativas es mediano, La aplicación y seguimiento

de normas, en la zona rural, especialmente la recuperación de inversiones es limitada.

Técnicos

El conocimiento técnico para la administración, operación y mantenimiento de la

prestación de servicios en la zona urbana es mediano, el personal tiene más de diez

años de experiencia. Es limitada la capacidad para ejercer la competencia en todo el

cantón y contar con actualización programada.

Financieros

Las capacidades de financiación son medianas, el presupuesto municipal y las tarifas

cubren la operación y mantenimiento, acciones en el ámbito rural, se gestionan fondos

ante el BEDE para el saneamiento. Hay limitaciones coinversión local y menos

recuperación de las inversiones, especialmente en la zona rural.

Ambientales

Se tiene capacidades medianas en los esfuerzos para tratar el saneamiento y algunas

acciones para el cuidado de fuentes de agua. Es limitada la planificación, coordinación y

participación de la población en acciones de protección de recursos naturales.

Organizativos

Por las experiencias tenidas, se cuenta con capacidades intermedias para el trabajo

coordinado con las organizaciones rurales, previsiones para trabajos conjuntos. Sin

embargo se considerada limitada la rendición de cuentas en la relación con las

organizaciones.



Coordinación para Mantenimiento y Reparación con el GAD funciona

•Críticas desfavorables Capacitarse más en manejo técnico de los servicios

•Experiencias-aprendizajes Apoyar puntualmente algunas capacitaciones técnicas

•Futuro para GC No se ha previsto aún. Debe pensar en algunas JAAP que ya no quieren manejar los sistemas

•Percepción del conflicto Organizaciones deben ser legalizadas según lo que indica la SENAGUA.

•Operatividad-COOTAD No se conoce aún las normativas legales vigentes en este tema


No se conoce aún


Se considera muy oportuna la actualización de esta información


Promoción Social tiene base de información de organizaciones comunitarias, pueden revisar y actualizar. Esa instancia municipal trabaja con las JAAP


Un valor similar al PAC actual (50.000-70.000)

27

Ilustración 7: Gestión GAD Calvas

Cuadro 10: Análisis de la gestión GAD Calvas

Cantón: Calvas


Políticos

El conocimiento de políticas nacionales y locales es mediano en el GAD, sin embargo

tienen limitaciones la aplicación y la coordinación de la Empresa de Agua con la

Municipalidad.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado

EMAPAL, año 2014 y Dirección de Gestión Ambiental) tiene capacidades medias en su

actuación en la ciudad de Cariamanga. Las limitaciones están en la articulación con la

planificación del GAD y su actuación en la zona rural.

Normativos

Existe un buen conocimiento y realizan acciones para aplicación de las normativas

vigentes en la zona urbana. Esta capacidad es limitada en la zona rural, se coordina

con las cabeceras parroquiales.

Técnicos

El personal de la empresa organizado en una división técnica y otra administrativa, y la

dirección ambiental tienen capacidades medias de respuesta; hay un plan de

capacitación previsto. Responden a los requerimientos de los GAD Parroquiales.

Financieros

Al momento de aplica la recuperación de las inversiones en la ciudad de Cariamanga,

hay una norma que está funcionando para evitar morosidad, por una multa. La

capacidad de financiación es mediana, está sustentada en un préstamo BEDE, el

cobro de tarifas, servicios adicionales (medidores, aprobación urbanizar). La capacidad

de priorización dentro del presupuesto municipal se considera limitada.

Ambientales

Es una capacidad mediana los esfuerzos de la UGA para resolver el manejo de

residuos sólidos, los licenciamientos ambientales. Hay limitaciones en la planificación y

gestión de acciones de protección de fuentes de agua (Gonzanamá) y contar con

acciones de la población urbana, hay más actuación en la zona rural.

Organizativos

Las capacidades para coordinar y promover la organización comunitaria rural son

medianas, hay relación con los centros parroquiales. Las capacidades para

coordinación y cumplimiento de acuerdo con organizaciones rurales tienen buenos

resultados en obras puntuales, aún no es una acción planificada.

28



Gestión comunitaria es una alternativa para los barrios rurales, pero no conoce una experiencia específica.

•Críticas desfavorables Reducir las barreras para nuevas acometidas en las familias por parte de las organizaciones.

•Experiencias-aprendizajes Coordinaciones son puntuales con comunidades, con las cabeceras parroquiales ha funcionado bien.

•Futuro para GC No ha previsto estos temas

•Percepción del conflicto Mejor comunicación y planificación de las acciones en las comunidades. Tema cultural que no visualiza reinversión o coordinación en estos temas.

•Operatividad-COOTAD No ha revisado estos temas.


Revisar que es lo que la ley mande.


Promotora Social del Municipio conoce el trabajo de las organizaciones comunitarias (Lcda. Morocho)


Promotora Social del Municipio conoce el trabajo de las organizaciones comunitarias (Lcda. Morocho)


Recuperación de la empresa le permitirá sostenerse al momento, cubre zona urbana. Sin embargo se debe solucionar: fugas, usos clandestinos y fugas.

Ilustración 8: Gestión GAD Catamayo

Cuadro 11: Análisis de la gestión GAD Catamayo

Cantón: Catamayo


Políticos El conocimiento y aplicación de políticas nacional y local expone capacidades

medianas. Tienen asesoramiento de AME y SENPLADES.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Dirección de Agua Potable y Alcantarillado-

Unidades de Producción, Laboratorios, Comercialización) tiene capacidades medianas

en la prestación de los servicios en la zona urbana, sus limitaciones están en la

capacidad de atención planificada a la zona rural.

Normativos

Las normativas de calidad de servicios son las más conocidas, sin embargo hay

limitaciones en su aplicación y la recuperación de inversiones, especialmente en la

zona rural.

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Técnicos

Se consideran altas las capacidades para administración, operación y mantenimiento

de los aspectos técnicos en la zona urbana, el personal tiene más de 10 años de

experiencia. Las capacidades medias están en una asistencia técnica a las juntas de

agua rurales y la actualización más permanente sobre disposiciones técnicas.

Financieros

Las capacidades de financiación se consideran intermedias, si bien hay un plan

emergente del presupuesto municipal, en las tarifas hay morosidad y no cubren la

prestación del servicio de la zona urbana. En la limitación está la capacidad de

recuperación de las inversiones, especialmente en la zona rural.

Ambientales

Hay capacidades medias en la gestión de ambiental por la diligencia de licencias

ambientales, esfuerzos en el saneamiento y campaña para uso responsable del agua.

Es limitada la capacidad de acción ciudadana a favor de la gestión ambiental.

Organizativos

Las capacidades de coordinación, organización y planificación con las comunidades

rurales son medianas. La limitación se expresa en una adecuada rendición de cuentas

entre comunidades y GAD.



Tienen coordinación para alcantarillado en parroquias rurales de Catamayo (San Pedro). Consideran que organizaciones tienen buen servicio de agua y hacen sus propias gestiones. Conocen cómo cuidar vertientes y protegerlas

•Críticas desfavorables No es transparente el cobro de multas y abusos en este sentido no es legal, deben ser regulados (mingas y reuniones). Deben mejorar sus capacidades técnicas e identificar personas que tengan más que buena voluntad

•Experiencias-aprendizajes Coinversión proyecto Malla, convenio para poner redes de agua y reactivaron el sistema. Ese puede ser un método viable

•Futuro para GC No hay claridad en la parte legal. Todas las juntas de agua deben pasar a ser parte del GAD Parroquial para evitar conflictos y coordinar más las inversiones. (Personas han solicitado que las Juntas pasen a ser parte del GAD Municipal).

•Percepción del conflicto Las organizaciones son apáticas, debe haber más actuación

•Operatividad-COOTAD

Hay la voluntad política. Debe haber más equidad y normar para evitar abusos en las juntas. Se considera que les falta personal para cubrir por si mismos el trabajo en la zona rural.


Se debe aclarar el rol de las juntas


Se debería conocer cuáles son sus condiciones


No se ha realizado


Prevén que es más eficiente la construcción directa: agua y de baterías sanitarias desde el presupuesto municipal.

30

Ilustración 9: Gestión GAD Río Verde

Cuadro 12: Análisis de la gestión Río Verde

Cantón: Rioverde


Políticos

Es mediano el conocimiento de las políticas nacional y cantonal, junto con los procesos

de planificación de corto y mediano plazo. Las limitaciones se exponen en la aplicación

y cumplimiento, y la priorización de agua y saneamiento.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Suministro de la EAPA San Mateo, Dirección de

Obras Públicas, Turismo-Desarrollo Económico-Salud y Unidad Agua y Saneamiento)

afronta limitaciones en la prestación de los servicios, es limitada la actuación en la

zona rural. Al momento se conformó una Empresa Pública para la prestación de agua y

saneamiento, este esfuerzo expone la capacidad intermedia por cumplir la

competencia.

Normativos

Las normativas con conocidas por el GAD aunque es limitada su aplicación en la zona

urbana y rural. Hay una experiencia en la recuperación de inversiones en la zona

urbana en el tema residuos sólidos.

Técnicos

Las capacidades técnicas son medianas, por una parte del personal tiene más 10 años

de experiencia, apoyan al personal de reciente incorporación. Se visualiza una

fortaleza en el diseño y contratación de estudios técnicos, mientras que es débil la

capacidad de previsión financiera en la zona rural.

Financieros

Es intermedia la capacidad financiera para asegurar operación y mantenimiento, hay

buenas experiencias de coinversión. Sin embargo, es limitada la financiación oportuna

de los servicios, el presupuesto municipal financia el personal y la operación y se ve

difícil la recuperación de las inversiones a través de tarifas.

Ambientales

Se dan capacidades medias en las acciones de saneamiento y coordinación con otros

GAD para la gestión ambiental. Es limitado el desarrollo de acciones municipales y

ciudadanas para la protección de riveras o control a la contaminación.

Organizativos

Las experiencias de coordinación y promoción organizativa han desarrollado las

capacidades medianamente en el GAD, aunque es aún limitado el seguimiento a los

acuerdos de coordinación y la rendición de cuentas.

31



Sistemas Chontaduro, Zapatillo, Lagarto, son proyectos de parroquias deben ser más acompañados. Caso a revisar Montalvo, que tuvo un premio (OIM) por su gestión y actualmente tiene deficiencias en la calidad del servicio.

•Críticas desfavorables

Dar una buena rendición de cuentas, hay deficiencias en el manejo administrativo, requieren explicaciones. Hay una deficiente cultura de pago, manejo técnico, especialmente operación de bombas de agua y control calidad del servicio que se presta

•Experiencias-aprendizajes Algunas coordinaciones para obras en Zapallo Zapallito

•Futuro para GC Desde desarrollo comunitario se debería acompañar a las reuniones y fortalecer su gestión. Promover un proceso de capacitación integral para mejorar gestión

•Percepción del conflicto Se debe promover: cumplir responsabilidades bien definidas. Que se cumplan honestamente los servicios que son recaudados

•Operatividad-COOTAD Se debería fortalecer la organización cantonal de JAAP para coordinar las acciones, afirmar el canal de comunicación a través del concejal designado


Deben regularizarse su funcionamiento, mejorar los liderazgos y conocer claramente quién los representa.


Consideran que es necesario tener información actualizada, no se ha previsto pero debe hacerse


Información de los sistemas de agua apoyados.


Presupuesto para la conformación de la Empresa de Agua, préstamos del BEDE

Ilustración 10: Gestión GAD Muisne

Cuadro 13: Análisis de la gestión Muisne

Cantón: Muisne


Políticos

Son expresas las limitaciones en la aplicación de las políticas públicas nacionales y

locales. La planificación local está en construcción y existen dificultades en la gestión de

la información municipal.

Institucionales

Las frágiles estructuras institucionales (Direcciones de Obras Públicas y Gestión

Ambiental) del GAD tienen limitaciones para el control del servicio de agua y

saneamiento. Aunque se conoce de procesos iniciados en la zona rural, denotan

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incapacidad para el cumplimiento de acuerdos.

Normativos

Las normativas son escasamente conocidas, y solo en el caso del control a la calidad

del agua de consumo conocen que una ONG tiene muestreos que por el momento no

se revisan en el GAD.

Técnicos El personal municipal está poco capacitado, hay una sola persona que conoce el

funcionamiento del sistema de agua. Y no hay personal responsable del área rural.

Financieros

Las finanzas municipales se orientan a la operación y eventual mantenimiento del

sistema en la zona urbana. Por las deficiencias en el servicio al momento no se cobra

una tarifa a la población. Se prevé una inversión con el BEDE para un nuevo sistema.

Ambientales

Hay actividades para proteger zonas de manglar y riberas, y recolección de residuos

sólidos en la ciudad. No se visualiza la actuación de la ciudadanía en el cuidado de los

recursos naturales y se expresan dificultades de articulación con el MAE en la sanción

para actividades contaminantes.

Organizativos El GAD tiene escasa experiencia en gestión coordinada con organizaciones

comunitarias rurales, inclusive han tenido dificultades por el incumplimiento municipal.



No conocen una experiencia exitosa

•Críticas desfavorables Falta colaboración de la gente para mantener los sistemas. GAD Parroquiales deben controlar y ver la gestión adecuada de las JAAP

•Experiencias-aprendizajes No se ha promovido participación activa y corresponsable, gente no aporta para obras municipales

•Futuro para GC No tienen una visión de alianza P/C. Desconocen aspectos legales constitucionales y normativos. JAAP no pueden trabajar independientemente, deben ser controlada y revisada su gestión.

•Percepción del conflicto Gente ha visto incumplimientos y por eso no cree en la coordinación y aportes comunitarios. Se debe recuperar la confianza con la gente y construir acuerdos que se cumplan.

•Operatividad-COOTAD Debe existir responsabilidad clara trabajo de juntas parroquiales y coordinación con JAAP. Los GAD Parroquiales tienen controles directos sobre la directiva de las JAAP sobre la buena gestión.


No tienen información para tener una opinión


Si necesitan un diagnóstico para planificar las acciones e inversiones


Prevé mapeo de los servicios de agua potable y saneamiento tanto en la zona urbana y rural.


Se debe terminar el proyecto del nuevo sistema de agua potable alrededor de 1´500.000 USD

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Ilustración 11: Gestión GAD Río Eloy Alfaro

Cuadro 14: Análisis de la gestión Eloy Alfaro

Cantón: Eloy Alfaro


Políticos

Las políticas nacionales y locales aunque conocidas por el GAD tienen limitaciones para

su priorización y aplicación. Es más desarrollado el proceso de planificación y diseño de

proyectos.

Institucionales

La estructura institucional del GAD (Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado

EMAPAL, año 2000 y Dirección de Obras Públicas) enfrenta dificultades para prestar los

servicios, que implican la competencia municipal. Es limitada su actuación en la zona

rural y la gestión eficaz de los proyectos e inversiones. Al momento está en transición

hacia una Empresa Pública.

Normativos

Existe una noción de las normativas vigentes aunque no se ha una aplicación de las

mismas, el laboratorio de calidad de agua no está en funcionamiento y se inviable la

recuperación de inversiones.

Técnicos

Las acciones para operación y mantenimiento se realizan en un estado intermedio,

mientras que la aplicación de disposiciones, puesta en práctica de manuales de

funcionamiento y acciones efectivas en la zona rural tienen limitaciones.

Financieros

El financiamiento tiene una situación limitada, el presupuesto municipal y las tarifas

recaudadas no alcanzan a las demandas de la prestación de servicios urbanos, menos

para la zona rural. Se da morosidad en la empresa de agua y no cubre los costos de su

planta de personal, ni el mantenimiento.

Ambientales

Se dan capacidades medias en la coordinación con otros GAD para acciones de cuidado

de fuentes de agua. Hay esfuerzos en el saneamiento se cuenta con alcantarillado hace

un año. Hay limitaciones en las acciones de la ciudadanía involucrada en la gestión

ambiental.

Organizativos

Se dan coordinaciones puntales con el sector comunitario. Son limitadas las capacidades

para promover un trabajo organizativo ya que hay malas referencias de las juntas de

agua.



Saben que en Bellavista hay una junta de agua, la impresión es que hace un trabajo básico, pero lo hace.

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•Críticas desfavorables No se conoce como hacen su gestión, rendición de cuentas y tienen limitadas capacidades técnicas en O y M. No hay una imagen favorable de su trabajo: “Deberían ser absorbidas por GAD Municipal”

•Experiencias-aprendizajes No ha realizado

•Futuro para GC No lo ha previsto.

•Percepción del conflicto Se considera que las juntas ejercen manipulación y poca transparencia

•Operatividad-COOTAD No lo ha previsto. Necesario comprender implicaciones competencia hay preocupación por autoridad municipal y familias que no valoran importancia del agua y saneamiento frente a otras obras que demandan por fuera de priorización


No se conoce aún los