Carreteras Colombia

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INFRAESTRUCTURA VIAL EN COLOMBIA: UN ANÁLISIS ECONÓMICOCOMO APORTE AL DESARROLLO DE LAS REGIONES 1994-2004

ANA MARIA GONZALEZ TRONCOSO

CAROL ANDREA ALBA ACERO

UNIVERSIDAD DE LA SALLEFACULTAD DE ECONOMIA

BOGOTA D.C.2006


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INFRAESTRUCTURA VIAL EN COLOMBIA: UN ANÁLISIS ECONÓMICOCOMO APORTE AL DESARROLLO DE LAS REGIONES 1994-2004

Monografía para optarpor el título de Economista

ANA MARIA GONZALEZ TRONCOSOCÓDIGO 10011030

CAROL ANDREA ALBA ACEROCÓDIGO 10011072

DIRECTORRodolfo León Cano

Economista U. de AntioquiaMagíster en Gestión y Políticas Públicas, U. de Chile

UNIVERSIDAD DE LA SALLEFACULTAD DE ECONOMÍA

BOGOTA D.C.2006


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_________________________________ _________________________________

___________________________________________________________________________________________________

Nota de aceptación

Jurados

__________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________

Director

____________________________________________________________________________________

Bogotá, octubre de 2006


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A nuestras familias: por su apoyo siempre .

A nuestros padres y hermanos que con su esfuerzo y apoyo nos ayudaron a

Hacer de este proyecto una realidad. A todas las personas que estuvieron con nosotras en este

proceso gracias.

A R odolfo Cano muchas gracias por compartir su conocimiento con nosotras y ayudarnos a dar

este paso.

A.M. C.A


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TABLA DE CONTENIDO

Introducción

Capítulo 1. Antecedentes históricos del sector vial en Colombia…...…………………….1

1.1 Aspecto histórico……………………………………………………......................1

1.2 Aporte de la evolución vial a otros sectores económicos…………….....................7

Capítulo 2. La infraestructura vial y su efecto sobre el desarrollo regional……………….9

2.1

Ubicación y localización de la infraestructura vial para el desarrollo.....................92.1.1 Teorías de desarrollo regional aplicadas a la infraestructura vial… 10

2.2 Los Polos de desarrollo y la infraestructura vial en Colombia……………………12

2.3 Influencia de la infraestructura en el crecimiento y desarrollo económico……….142.3.1 Ingreso per. Cápita………………………………………………………...15

2.3.2 Empleo…………………………………………………………………….16

2.3.3 Bienestar…………………………………………………………………..17

Capítulo 3. Marco institucional para el desarrollo de las regiones y del sector vial………18

3.1 Contribución del sector público…………………………………………………..18

3.2 Las concesiones y su participación en el desarrollo vial………………………….21

3.3 Sinergias entre el sector público y privado……………………………………….25

3.4 Nuevas alternativas en sistemas de transporte…………………………………....25

Capítulo 4. Importancia del sector vial en los planes de desarrollo nacional 1990-

2004……………………………………………………………………………………….274.1 El desarrollo vial dentro de los planes de gobierno y determinación de Objetivos de

corto y largo plazo………………………………………………………………..28

4.1.1 La revolución pacífica 1990-1994………………………………………..28

4.1.2 El salto social 1994-1998…………………………………………………29

4.1.3 Cambio para construir la paz 1998-2002………………………………..32


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4.1.4 Hacia un Estado comunitario 2002-2004………………………………..33

4.2 Actualidad de la infraestructura vial frente a lo propuesto en los Planes de

Desarrollo Nacional (análisis interno y externo)………………………………...35

4.2.1 La Revolución Pacífica 1990-1994.............…………………………......35

4.2.2

El Salto Social 1994-1998…………………………………………….....38

4.2.3 Cambio para construir la paz 1998-2002………………………………...41

4.2.4 Hacia un Estado Comunitario 2002-2006……………………………......42

Capítulo 5. Análisis comparativo de la infraestructura vial de Colombia con Chile y

Venezuela…………………………………………………………………………….45

Conclusiones…………………………………………………………………………….49

Recomendaciones……………………………………………………………………….52

Bibliografía

Índice de Tablas, Gráficas y Mapas

Tabla No 1: Ejecución presupuestal…………………………………………………........30

Tabla No. 2: Resultados en inversión y kilómetros construidos 1994 – 1998 (millones de pesos de 1998)……………………………………………………………………………..40

Tabla No. 3: Inversión en infraestructura vial por periodo de gobierno 1990-2004………51

Gráfica No. 1: Longitud de carreteras por Trabajador 1990-1997………………………..44

Mapa No. 1: Red vial Primaria, Secundaria y Terciaria (2003) 166.288 Km…………….20


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RESUMEN

En Colombia el desarrollo de la red vial no ha sido análogo al crecimiento económico

interno. Regiones como la zona central y noroccidental han contado con mayores recursos

públicos, destinados a incrementar los niveles de inversión en su malla vial, al igual quecon un aumento de la participación privada en la ejecución de obras, debido a la dinámica

comercial que hay sobre esta parte del país. Diferentes políticas de gobierno han sido

responsables en mayor parte de la evolución o el retraso vial en zonas del país como la

oriental y suroriental. Sin embargo, factores como la inversión, la baja asignación

presupuestal y las deficiencias en la estructuración de proyectos, han sido también

debilidades para el desarrollo de la infraestructura vial en las regiones y para promover su

propio desarrollo.

ABSTRACT

In Colombia the development of the road network has not been analogous to the internal

economic growth. Regions as the central and noroccidental zone is counted with greater

resources public, destined to increase the levels of investment in its road mesh, like with an

increase of the participation deprived in the work execution , due to the commercial

dynamics that there is on this part of the country. Different policies from government have

been responsible in greater part for the evolution or the road delay in zones of the Eastern

country like and the suroriental one. Nevertheless, factors like the investment, the low

budgetary allocation and the deficiencies in the structuring of projects, have been also

weaknesses for the development of the road infrastructure in the regions and to promote

their own development.


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INTRODUCCIÓN

Son las vías las que permiten que el proceso de producción, distribución y consumo no se

entorpezca y entre otras ventajas, se mejore la calidad de vida de los habitantes En

consecuencia, éste estudio revisa la evolución de las vías dentro del proceso de desarrollollevado a cabo por el sector transporte en el país, medida en términos de presupuesto,

inversión y los resultados de los diferentes gobiernos a partir de 1994. De igual manera se

espera entender la relación existente entre evolución vial y desarrollo económico de las

regiones productivas del país.

Aunque la repercusión de la infraestructura vial en el crecimiento económico no se ha

demostrado aún en su totalidad, si se ha demostrado en diferentes estudios que el

mejoramiento de la infraestructura vial tiene una relación directa con la disminución de los

costos de producción, reflejados en un aumento de los rubros de inversión para diferentes

sectores. Este ha sido el incentivo que países como Alemania, Estados Unidos, Japón,

México, Reino Unido y Suecia han tenido para ampliar, mantener y conservar sus redes

viales. Además con la red vial disponible a sus requerimientos, ellos fortalecen sus ventajas

competitivas con el resto del mundo (Banco Mundial: 1994).

Básicamente desde que el desarrollo regional empezó a ser considerado por los analistas, seha pretendido el mejoramiento de estos parámetros, demostrándose que la mayor

complicación radicó en que la disponibilidad geográfica del país, permitió el asentamiento

demográfico y la conformación de diferentes regiones; lo que contribuyó a generar altos

niveles de disparidad en los procesos de desarrollo individual. Según Moncayo (2002), las

regiones andina, el oriente del pacífico y parte del sur del Atlántico han logrado articular de

manera eficiente sus etapas de crecimiento, debido a su desarrollo agroindustrial, industrial,

comercial, de servicios y los altos montos de asignación presupuestal. Mayores

requerimientos han sido complementados a fin de conseguir un nivel de desarrollo

comparable con países desarrollados.

La investigación realizada en ésta monografía, consistió en estudiar el comportamiento de

las carreteras en Colombia desde el proceso de liberación económica sufrida a inicios de la


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década de 1990 y mediante el análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y

estrategias que tuvo cada periodo presidencial, concluir cuál fue el más significativo en

cuanto a inversión y asignación de recursos para el desarrollo vial.

En el primer capítulo se estudia la infraestructura vial desde sus inicios y los factores

económicos, sociales y políticos que llevaron a que se desarrollara dentro de las

particularidades de cada época y con las limitaciones pertinentes, vías de acceso a los

diferentes pueblos y ciudades del país, en busca de un país conectado y un mercado interno

competitivo.

En el segundo capítulo se analiza la incidencia directa y los efectos que sobre el desarrollo

regional tiene la evolución de la infraestructura vial. Existen diferentes teorías sobre las

formas de desarrollo a nivel regional, las cuales establecen los parámetros a seguir para que

lo descrito anteriormente pueda observarse como una realidad. En todas y cada una de las

teorías, se observa como la infraestructura vial, aunque no se nombre de manera explicita,

es un componente genérico de las formas de desarrollo.

El tercer capítulo analiza los parámetros institucionales a los cuales han sido sometidas las

regiones y el desarrollo vial y pretende establecer el papel del Estado y la importancia de la

participación privada en la evolución de las carreteras nacionales y en la calidad de vida de

las regiones.

El capítulo cuarto analiza la importancia que tuvo el desarrollo vial dentro de cada Plan de

Gobierno, medidos en términos de presupuesto destinado para ello y en la ejecución de los

proyectos. En éste capítulo mediante análisis de debilidades, oportunidades, fortalezas y

amenazas se establece cual gobierno tuvo mayor participación en la evolución vial, cuales

fueron sus planes desarrollados y cuales se quedaron sin concluir. El capítulo quinto analiza

los niveles en los que se encuentra la infraestructura vial interna, con la de países en

condiciones símiles de desarrollo como Chile y Venezuela. Por último se presentan las

conclusiones y recomendaciones de la monografía.


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1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SECTOR VIAL EN COLOMBIA

1.1. EVOLUCIÓN DE LAS CARRETERAS EN COLOMBIA

La interconexión de vías terrestres eficientes en Colombia fue opacada como prioridad por

la necesidad de suplir las insuficiencias sociales, debido al proceso de asentamiento

regional que evolucionaba en la época. La interconexión entre pequeñas poblaciones o

caseríos se facilitó con la provisión de caminos angostos o de herradura. Ello se evidencia

en la abundante presencia de caminos existentes desde periodos de pre-conquista,

construidos para resolver problemas de intercambio comercial y desplazamiento humano de

carácter coyuntural. Las especificaciones técnicas que sirvieron de base para la estructura

vial actual, se elaboraron entre finales del siglo XIX y comienzos del XX. Sarmiento (1996:

7) en su estudio explica las condiciones de éstas, “…vías cortas que servían solo de puente

entre poblaciones, sin existir una estructura vial capaz de evolucionar paralelo al desarrollo

del país”. Un claro ejemplo, es el caso del Atlántico y el Centro del país, que carecían de

una vía terrestre que los comunicara; el único medio de transporte de carga y de pasajeros

era el río Magdalena (Ramírez, 2004: 15).

A través de este medio, se distribuyó el mayor flujo de mercancía nacional y extranjera;

pero la ausencia en las regiones de sistemas de comunicación eficientes, fue determinante

para que se conformaran en las regiones economías cerradas, donde se cotizaban precios

diferentes de una región a otra (Salazar, 2000: 20). Se hizo necesaria la construcción de un

sistema de conexión terrestre eficaz, puesto que la rentabilidad medida por el volumen de

carga, no estaba garantizada en buenas proporciones1.

En términos generales, la estructura del desarrollo poblacional se establecía por la extensión

del río a lo largo del país; gran parte de los pueblos y caseríos que se fueron asentando en

diferentes puntos cardinales del territorio nacional estaban previstos a servir de paso al río,

1 El movimiento de carga por carretera era en ese momento muy pobre, el río Magdalena competía bajoniveles superiores de eficiencia; este fue un motivo para que el Gobierno disminuyera su rubro presupuestado para inversión en construcción de carreteras y muchos proyectos se quedaran en papel. Las condiciones noestaban dadas en un país que tiene que priorizar sus necesidades. Era imperiosa la participación privada.


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esperando incrementar su potencialidad de trabajo y disminuir los costos de transporte en la

distribución de sus productos. La movilidad por vía terrestre era lenta y de muy mala

calidad. Por agua, las embarcaciones eran inseguras e inestables, por aire la flotilla

empezaba a constituirse y los bimotores de la época no inspiraban la suficiente confianza,

en especial por las condiciones de visibilidad en zonas montañosas.

De acuerdo a Salazar (2001), trasladarse entre las ciudades Popayán y Medellín gastaba 15

días por el camino de Manizales; la ruta Medellín-Bogotá demoraba entre 15 a 20 días, lo

cual se hacía también por Manizales; por su parte la ruta Bogotá-Pamplona por el camino a

Caracas o la vía Yopal duraba entre 20 a 30 días. La vía Bogotá-Villavicencio duraba en su

trayecto un promedio de 20 días.

La conexión interna empezó a considerarse como requerimiento inmediato ante situaciones

de intercambio comercial, movilidad y conectividad de la población. Los cambios políticos

y administrativos, entre otros, incidieron sobre las características poblacionales de cada

región en su proceso de colonización. Los buenos momentos tabacaleros y cafeteros, la

producción masiva de quina, sombreros de paja, añil y cuero y la explotación continua de

oro, dinamizaron el comercio e hicieron necesaria la construcción de trechos de ferrocarril,

caminos incompletos y trochas que conectaran los centros productivos con el río

Magdalena que permitiera a cada región usufructuar sus nuevos procesos económicos.

La construcción de los ferrocarriles de Antioquia, Barranquilla, Cúcuta y el Pacífico

promovió el desarrollo regional. Las vías de acceso estaban constituidas por caminos de

herradura y carreteras aisladas, comenzó a tecnificarse y a buscar eficiencia en la

distribución y costos, debido al auge que tuvo la producción de café y banano a principios

del siglo XX. Las consecuencias del buen momento por el que atravesaba el banano,

incidieron en el desarrollo de las primeras redes férreas con el fin de transportar los

productos para la exportación. Cuando la producción y exportación de café comenzó a ser

una actividad organizada, tuvo que reconsiderarse el contexto histórico del desarrollo

económico y la generación de divisas. Prueba de ello fue la incidencia directa y la


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evolución paralela que existió entre el crecimiento de la producción de café y la expansión

de la red férrea en la región.

Cuando se buscó mayor generación de ingresos por parte del sector privado y su

construcción se hizo mediante proceso de licitaciones públicas, el sistema de concesiones

no le dio a la red férrea el crecimiento esperado, lo cual se tradujo en un sistema de vías

aisladas sin sentido de conectividad, que entorpeció e incidió sobre la movilidad haciendo

de ella un proceso costoso. Lo anterior, según Ramírez (2004), fue empleado más tarde

como argumento para sustituir el ferrocarril, cuando debió ser complementado con otro

modo de transporte2.

Al momento de articular el país, el mandato del Presidente Reyes (1904-1909) creó en 1905

el Ministerio de Obras Públicas, entidad encargada de establecer reglas para la construcción

eficiente de carreteras y el manejo de los recursos destinados para tal fin. También se

reforzaron los vínculos con las zonas costeras y sus puertos, pero las especificaciones en

diseño y calidad no fueron ampliadas con visión de articular de forma estratégica la

carretera nacional, ni de hacer que la infraestructura respondiera de manera progresiva en

un nivel ajustado al crecimiento económico.

La estructura en comunicaciones que quería el gobierno de Reyes no se estableció de

acuerdo a los requerimientos, el ferrocarril quedó rezagado en kilómetros construidos y las

restricciones impuestas para regular la navegación por el Magdalena aumentaron las tarifas

de los fletes (Posada, 1994: 60). Invertir en infraestructura física solo se pudo con capital

interno y la Ley 927 de 19093 no tuvo el efecto esperado y debilitó las finanzas estatales.

Dentro del contexto internacional, la Primera Guerra Mundial dejó rezagada la economía

global, dada la disminución de los aportes internacionales que estuvieron enfocados a

2 María Teresa Ramírez (2004) considera en su estudio “Efectos de eslabonamiento de la infraestructura detransporte sobre la economía colombiana: 1900 a 1950” que el sistema de redes férreas del país llegó a ser enun momento tan ineficiente y estar tan desprotegida por el gobierno nacional que otros modos de transportefueron apareciendo y en lugar de complementarlo lo sustituyeron en buena proporción.3 Prohibía que las carreteras del país se hicieran bajo sistema de concesiones igual que las vías férreas,evitando problemas con el sector privado por mala definición en los contratos, calculo inadecuado de costos,malas negociaciones, falta de regulación clara y escasez de fondos para lograr subvenciones.


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atender los desastres propios de tal confrontación. Esta situación generó atrasos y

desigualdades entre el tamaño del país y su infraestructura física, con cifras de crecimiento

vial por kilómetro de 1.7 % anual, sin alteraciones sustanciales por un periodo aproximado

de 25 años.

El gobierno de Pedro Nel Ospina (1922-1926) recibió en 1923 US $25.000.000 como

indemnización por Panamá. La aprobación de créditos externos y progresos en el mercado

de capitales, también engrosaron los ingresos del país en estos momentos. Pero los cálculos

de inversión y gasto no estuvieron basados en análisis técnicos ni económicos, los

proyectos perdieron su cause y se atomizó el presupuesto, dejando obras paradas y

deterioro de algunas por falta de mantenimiento. El crédito externo permitió aumentar la

inversión destinada a construcción, mantenimiento y mejoras de carreteras4.

Después de la crisis del treinta, el Gobierno Nacional percibió el impacto positivo que le

significaría una mayor inversión en infraestructura sobre los costos de transporte y en la

integración regional. Por lo anterior el sector se empezó a regular por medio de leyes como

la Ley 88 de 1931 donde se estableció el plan de carreteras a construir y el presupuesto a

destinar para estas. Mayor inversión en infraestructura vial, se traducía en menores costos

de transporte y mayores niveles de integración regional y calidad de vida a los habitantes de

las regiones.

En 1931 el Gobierno de Olaya Herrera, conciente de esto, creó el Consejo Nacional de Vías

de Comunicación, a fin de organizar el desarrollo del sistema que presentaba aumentos en

la construcción y pavimentación de vías. En 1914 por ejemplo, habían 600 Km. de vías

pavimentadas pero no se interrelacionaban. Mientras en 1930 había 5.700 Km. de

carreteras, estas aún no eran una red integral sino el resultado de una inadecuada

apropiación de recursos públicos traducidos en carreteras costosas, ineficientes y poco

significativas al desarrollo del país y levemente aportaban al desarrollo regional al permitir

una mayor integración con las demás zonas del país.

4 Este incremento de la inversión se da en términos reales y se hizo del 50%.


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En los años cuarenta5, las consideraciones del Gobierno Nacional cambiaron y las

carreteras que desde hacía una década venían siendo construidas por los gobiernos

liberales6 quedaron estancadas y como era de esperarse el mantenimiento que nunca

tuvieron y los requerimientos que nunca se suplieron, las debilitó en forma progresiva.

Cada presidente siguió los parámetros establecidos en su plan cuatrienal sin pretender tener

continuidad con las políticas, ni concluir el plan del gobierno saliente. La implementación

de planes de desarrollo determinaba el esquema a seguir por cada uno de los gobiernos en

materias de inversión, bienestar social y desarrollo nacional y en la mayoría de los casos, se

limitaba la evolución del sector vial y las posibilidades que tenía cada región de responder

al desarrollo del país.

Fainboim y Rodríguez (2000) dividen la evolución sufrida por la infraestructura en

Colombia (excepto los sectores de minería, gas y petróleo), en dos etapas: la primera

enmarcada en un contexto de excesivo intervencionismo donde toda construcción estaba a

cargo del Estado y otra en la cual la inversión por parte del sector privado en el desarrollo

del país gana participación. En consecuencia, con el propósito de mejorar los rendimientos

del modelo cepalino, en el país se llevó a cabo durante los años sesenta y setenta, proyectos

de toda clase en infraestructura que mejoraron las condiciones productivas internas; aunque

se destinaron recursos de inversión a redes eléctricas, acueductos y alcantarillados, el

porcentaje de participación de inversión en carreteras y comunicaciones no fue suficiente

para ampliar los niveles de eficiencia frente a otros países de América Latina.

Entre los años cincuenta y setenta y parte de los ochenta, la adopción del modelo

estructuralista constituyó nuevas condiciones de juego para el sistema económico; pese a

que se esperaba que las condiciones de paridad se igualaran entre los sectores7

, el país

pareció fragmentarse y las distancias acortadas por medios viales se hicieron más extensas,

5 En ésta década comienza el periodo conocido en la historia como la época de la violencia. En 1949 esasesinado Jorge Eliécer Gaitán, se da inicio a la dictadura civil del gobierno conservador y en 1953 GustavoRojas Pinilla es decretado presidente por la élite del país.6 A fin de cumplir lo pactado de construir 16.000 kilómetros de carreteras. 7 Intereses entre industriales y cafeteros se pretendió equilibrar a mayor nivel con éste modelo.


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puesto que la integración nacional que se quiso no se movilizó en conjunto con todos los

sectores nacionales.

Los cambios económicos que venían sufriendo las economías del mundo, cambiaron la

estructura de la economía interna. La participación de los sectores primarios en el PIB, se

vio afectada entre 1950 y 19808; situación que debilitó aún más la actividad económica

general a inicios de los años noventa, de igual manera se desmejoraron “…los niveles de

generación de ingresos y empleo en la áreas rurales del país”9, cuando se hizo partícipe del

proceso de internacionalización de la economía, que se venía expandiendo por el

continente.

El Plan de Desarrollo del Presidente Turbay (1978-1982), fue pionero en formular la

infraestructura vial como componente del desarrollo e integración interregional. Además,

posicionó las vías como sector relevante dentro de los niveles de eficiencia de otros

sectores. En este periodo una red vial acorde a las necesidades de cada región, permitiría

alcanzar niveles de producción y distribución hacia diferentes partes del país y lograría

específicas ventajas comparativas entre regiones.

El comercio empezó a considerar su papel frente a nuevos competidores en el mercado, era

momento de ser competitivos. Bienes de capital importados se requirieron para llevar a

cabo reestructuraciones necesarias10

, pero la inadecuada infraestructura disminuyó la

competitividad de las tarifas en fletes de transporte, incrementó los precios y afectó así

mismo la competitividad regional. El desarrollo de nuevos proyectos se restringió y el

acceso a factores productivos como créditos, tecnología y riego, contribuyó a mantener

difícil la situación del campesino. Con la Constitución de 1991, el proceso descentralizador

8 El sector agropecuario disminuyó su participación en el PIB entre 1950-1986 un 34.82%, el minero lo hizoen 37.5%. Es en este periodo, cuando sectores como el de servicios, industria y comercio, empiezan a teneruna participación significativa dentro del PIB.9 Colombia. Presidencia de la República: Virgilio Barco (1990). Programas sectoriales para el crecimientoeconómico. P.7510 Dentro de las diferentes políticas que en el libre mercado adoptan las empresas, el cliente siempre será elmayor beneficiado.


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se fortaleció11, se priorizaron los gastos de Gobierno y fueron replanteadas las

competencias nacionales, departamentales y municipales en el desarrollo de las carreteras

del país12. El sector privado tuvo garantías de riesgo13 y su participación en la expansión

vial fue posible esta vez, pero en realidad los resultados no fueron para nada satisfactorios.

Durante los años noventa, se amplió el desempeño del sector y el papel de las concesiones

en su evolución.

1.2 APORTE DE LA EVOLUCIÓN VIAL A OTROS SECTORES ECONÓMICOS

La organización y localización de las diferentes actividades económicas han estado

influenciadas por el desarrollo de la infraestructura vial, asimismo el progreso de éstas

actividades ayudan a la existencia de nuevas redes jerarquizadas según los aportes de los

diferentes bienes y servicios; se puede decir entonces que existe una relación de

mutualismo entre la infraestructura vial y los sectores económicos. Así como también,

puede decirse que por disparidades en la inversión de infraestructura vial, ésta “(…)

acumuló excesos de capacidad en algunos factores y déficit en otros” (Faimboin y

Rodríguez, 2000: 6).

Según Ramírez (2004: 20), la segmentación del país se dio entre 1946-1950 en cuatro

sectores mediante la ejecución de un acuerdo con el BIRF. De conformidad con dicho

acuerdo la división sectorial de Colombia fue:

El valle del río Cauca comunicado por ferrocarril con Buenaventura y de ahí al

exterior. Propició el paso del banano y productos mineros, y ayudó a la generación

de una mayor movilidad.

11 Esto se dio en respuesta a los cambios institucionales que se adelantaban en paralelo y a las nuevasresponsabilidades consagradas en la Nueva Constitución.12 De igual forma, el país sufrió transferencias políticas, fiscales y de gasto público a niveles subnacionales degobierno.13 Estás garantías tuvieron que ser replanteadas a mediados de la década, puesto que era el Estado quien debíaresponder en caso de que la inversión arrojara pérdidas, bien fuera por niveles de tráfico y/o peajes.


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Antioquia por su desarrollo como centro industrial tuvo acceso al Pacifico y al

Atlántico, permitiendo ampliar las condiciones para exportar y satisfacer la

demanda interna de textiles y cigarrillos; principales productos del departamento.

La región Central disponía por el paso del río Magdalena de una red ferroviaria

estratégica la cual comunicaba los principales pueblos de Cundinamarca, Valle y

Antioquia con la vía fluvial; esto representaba que productos como el arroz en el

Huila y Tolima; Tabaco en Santander y cementos y cerveza en Bogotá; pudiesen ser

transportados a varias partes del país y del exterior.

La costa Atlántica que poseía la desembocadura del río Magdalena, todo el

Atlántico y algunas redes férreas, jugaba un papel importante como sitio de

intercambio con el exterior aún cuando su diversificación industrial era bastante

precaria.

La industria manufacturera logró un gran desarrollo en las principales regiones, todo esto

debido a la inversión en infraestructura vial y ferroviaria que propició el ingreso de mano

de obra a ciudades como Bogotá y Medellín, factor que aumentó la demanda por la mayor

capacidad de pago (Jiménez y Sideri, 1985: 12). Sin embargo, el deficiente mantenimiento

en la malla vial y los elevados costos de transporte, limitaron la demanda y entorpecieron el

normal proceso productivo y de consumo.


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2. LA INFRAESTRUCTURA VIAL Y SU EFECTO SOBRE EL DESARROLLO

REGIONAL

2.1 UBICACIÓN Y LOCALIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL PARAEL DESARROLLO

Por desarrollo se entienden los avances que surgen en el bienestar económico y social, dado

a las actividades de diferentes sectores (Rangel, 1993). Los resultados en el nivel de

crecimiento se obtienen dependiendo de los recursos e innovaciones que se realicen. Como

lo han corroborado diferentes estudios14

, la infraestructura vial es un componente vital que

genera integración y así mismo convergencia entre regiones. El capital humano, las

instituciones y la infraestructura, conforman el marco de importancia para el desarrollo

regional; de estos tres factores depende la sinergia que debe existir para generar economías

de escala, comunicarlas y tener instituciones que las regulen y aseguren su aporte al

bienestar.

Existen diferentes teorías sobre las formas de desarrollo a nivel regional como la

localización, aglomeración, polos de desarrollo y lugares centrales, las cuales establecen los

parámetros a seguir para promover el desarrollo regional. En todas y cada una de estas, se

observa como la infraestructura vial es un componente genérico de las formas de desarrollo,

porque conforma relaciones que benefician la producción y el consumo y generan bienestar.

Esto se explica dado la relevancia que tienen los costos de transporte, la localización y las

distancias. De estas variables, depende la ubicación de industrias y factores de producción

como mano de obra. Así mismo, serán estas las que determinen la minimización de costos y

el aumento de las ganancias, parámetros prioritarios dentro de las decisiones de los núcleos

económicos, articuladas con políticas públicas que procuren un desarrollo sostenido.

14 Moncayo, considera importante el apoyo a políticas regionales que permitan atenuar las disparidades entresí, al igual, que el apoyo a las diferentes regiones en su intento por superar individualmente problemas deestancamiento o decrecimiento económico. Este último se conoce en el idioma anglo como RegionalPlanning.


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Básicamente desde que el desarrollo regional empezó a ser considerado por los analistas, se

ha pretendido el mejoramiento de estos parámetros, demostrándose que la mayor

complicación radicó en que la disponibilidad geográfica del país, permitió el asentamiento

demográfico y la conformación de diferentes regiones; lo que a su vez contribuyó a generar

altos niveles de disparidad en los procesos de desarrollo individual. Las regiones Andina, el

oriente del Pacífico y parte del sur del Atlántico,15

han logrado articular de manera eficiente

sus etapas de crecimiento16, debido a su desarrollo agroindustrial, industrial, comercial, de

servicios y los altos montos de asignación presupuestal. Mayores requerimientos han sido

complementados a fin de conseguir un nivel de desarrollo comparable casi con países

desarrollados.

Esto genera situaciones ambiguas, por un lado, la brecha social, económica y política crece

cada vez más entre las regiones y las diferentes soluciones planteadas por los gobiernos no

tienen los efectos esperados. Por otro, la región central jalona el desarrollo interno y

propende por establecer una integración nacional a través de una infraestructura vial

estratégica, acorde a las necesidades y que admita diversificar los lugares de producción, a

la vez que flexibilizar los costes de transporte generados por las distancias y la ubicación de

redes viales exclusivas.17

2.1.1 Teorías de desarrollo regional aplicadas a la infraestructura vial

En la teoría de la localización es prioritario alcanzar puntos de ubicación que maximicen

los beneficios de los productores, así como obtener materias primas y mano de obra en

lugares que proporcionen comunicación entre los diferentes sectores productivos y mejore

el nivel de vida de las personas. Con esto, se generan menores costos, reflejados en bajos

precios y en un sistema de transporte eficiente y rentable, que permita distribuir insumos y

bienes manufacturados hacia los mercados de demanda. Rangel (1993: 108) analiza la

15Dado a que su ubicación geográfica las coloca dentro de lo que se denomina la región central.16 Moncayo utiliza este término para referirse a la transición económica que ha tenido el país, pasando de lafase agraria, a la manufacturera; hasta llegar a la fase de servicios por la que actualmente atravesamos.17 Esto se aplica para aquellas zonas apartadas que deben llevar sus mercancías a los centros urbanos y que para ello deben recorrer grandes distancias, en diferentes modos de transporte, que inflan el precio de los bienes.


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importancia que tienen los postulados bajo parámetros de libre mercado y además examina

los impactos y las ventajas de las economías de aglomeración. Localizar estos centros

facilita en un solo lugar la producción y distribución de los insumos; dadas las mejoras

tecnológicas, de capital y la concentración de mano de obra, se podría suprimir el hecho de

obtener diferentes puntos, ya que los procesos de concentración y de jerarquización de las

actividades se ubicarían en un único lugar.18

En esta teoría la variable que por lo general tiene mayor relevancia, es la de costos de

transporte. Son estos manifestados en la capacidad que tiene la administración regional de

obtener recursos proyectados al mejoramiento de la infraestructura vial, a la disponibilidad

de carreteras hacia puertos y aeropuertos y aun más, al enlace estratégico entre diferentes

ciudades; esto por supuesto, determina la posición de los centros urbanos y los centros

productivos.

Por esto debe tenerse en cuenta que la economía contextualiza espacios donde proliferan

centros de producción y procesos que cuentan con determinantes de recursos tecnológicos

similares. Sin embargo estos bienes deben ser comercializados y es ahí donde los precios se

relacionan con la distancia y la actividad comercial. El producir una unidad de un bien en

determinada localización y comercializarlo en otra, hará que la distancia o los costos de

transporte establezcan un índice de precios diferente, que depende de la localización, lugar

de venta y la carga a transportar.

Para explicar la relación entre distancia y precios, Von Thunen y Paul Samuelson (1952:

290) establecen el modelo de transporte iceberg que relaciona las variables asi:

PP

Mrs = p

Mr T

Mrs

En donde PM

rs, es el precio del lugar de producción que será establecido por el precio de

entrega de importaciones CIF (por sus siglas en inglés «Cost, insurance, freight »,

18 Esto lo afirma Krugman al considerar que por lo general las empresas, y contrario a los supuestos inicialesde la teoría de la localización, tienden a ubicarse cerca de otras empresas y no de manera indiferente, endonde las ventajas en costos de transporte y las economías de escala tienden a generar jerarquías, quedesembocan en el establecimiento de centros de producción óptimos.


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equivalente a coste, seguro y flete) y pMr por la cantidad ha transportar TM

rs. De aquí se

concluye que en Colombia las grandes distancias de centros de producción a centros de

distribución tanto interna como externa, establezca casi el 11% del precio de los bienes y

servicios. Así mismo los costos de transporte que se derivan de estas distancias como es

el uso de mayor cantidad de combustible, reparación, salarios y gastos administrativos,

influencian la fijación de precios, lo que va en detrimento del comercio, el crecimiento y

el bienestar.

Es por esto que para compensar distancias, el establecimiento de lugares centrales conforma

una de las perspectivas más viables. Bajo este enfoque, la relación entre las economías de

escala y la disminución de distancias; expresa la necesidad de adoptar lugares centrales que

abastezcan al resto de las regiones rezagadas productivamente. Con esta precisión, la

disminución en los costos de transporte, se hará cuando se establezcan ciudades mercado y

se obtenga solución espacial, reflejada en el recorte de los costos.

2.2 LOS POLOS DE DESARROLLO Y LA INFRAESTRUCTURA VIAL EN

COLOMBIA

El desarrollo no se logra solo por la generación de nuevas formas económicas cuyos

ingresos generen bienestar, este debe ir acompañado en cualquiera de los casos de la

conexión entre los diferentes sectores y centros de desarrollo. Este argumento se explica

con la teoría de los polos de desarrollo de Francois Perroux (1970), donde se establecen

los polos de desarrollo como aglomeraciones de industrias, que más que generar por si y

para si ingresos, deben ir acompañadas de una proyección hacia la periferia que permita

crecer a nivel interno y externo19. Además se pretende generar enlaces hacia atrás20,

mediante mejoras en la calidad de la inversión y la calificación de la mano de obra que

19 De acuerdo con Rangel la presencia de redes viales eficientes, se presenta como una ventaja comparativa;en donde su papel como vía de comunicación complementará la decisión de establecer y/o expandir laindustria motora.20 Los enlaces hacia atrás se dan cuando existe promoción de industrias generadoras de insumos. En cambio,los enlaces hacia delante, se presentan cuando existe generación de bienes intermedios para otras industrias demenor nivel.


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generan los enlaces hacia atrás o hacia delante, pilares a observar sobre los efectos del

polo de desarrollo.

La teoría de los polos de desarrollo es tal vez la que mejor explica el comportamiento de la

economía colombiana. Sin embargo su análisis se efectuaría a nivel teórico ya que de

manera práctica, estos centros de desarrollo por lo general no tienen la difusión adecuada.

No se ha logrado proyectar los efectos positivos de ésta organización económica ni siquiera

a lo largo de las regiones, su rango de influencia se limita a las zonas aledañas definiendo

así según Rangel (1993: 112), un desarrollo de polos y no un polo de desarrollo.

El llamado triángulo de oro, es un ejemplo de esto. Alrededor de Bogotá, Cali y Medellín,

se ha establecido un centro de mercado que representa cerca del 60% del total del comercio

interno del país, discriminado en su mayoría entre industria y comercio 21. Los efectos

desencadenados por su dinámica constante, se han visto reflejados en la infraestructura

física de cada una de las ciudades y sobre la forma en que el desarrollo económico, político

y social ha logrado converger hacia ellas. Sin embargo, la incidencia directa que tienen

estos polos de desarrollo sobre la zona rural y ciudades de otras regiones es poca o nula. No

se establecen políticas y/o acuerdos entre gobiernos regionales, que pretendan sinergias

entre sí y beneficios de mayor alcance.

La tesis de Moncayo (2002: 47) expone que desde finales del siglo pasado la complejidad

de los servicios se hizo evidente, se supo que si hubiese existido una infraestructura vial

adecuada, eficiente y mejorada; las posibilidades de desarrollo para las demás regiones

habrían podido ser equitativas y se habría encaminado la economía hacia la modernización

en forma simultánea. Esto hubiese permitido, eliminar las divergencias entre regiones y

disminuir la presencia de centros especiales de aglomeración propiciados por las ventajas

en capital, mano de obra y costos de transporte. Esto ha influido en la tendencia de las

regiones, de unificar sus potencialidades y ventajas en una sola iniciativa, tipo de bien y

servicio, en el cual la industria motora al encadenar las formas y clases de producción,

21 La actividad económica en ésta región del país, representa casi el 60% del comercio interno (Fuente:FEDESARROLLO, 1996). Esta zona representa al país un polo de desarrollo que genera efectos hacia delantey hacia atrás.


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puede reducir las oportunidades al monopolizar las formas de inversión. El resto de zonas

que por ubicación no se encuentran dentro de la periferia establecida del polo, pierden la

oportunidad de desarrollo y crecimiento por carecer del acceso adecuado en comunicación

vial, que les permita tener acceso a la movilidad de personas, bienes y servicios.

2.3 INFLUENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL CRECIMIENTO Y

DESARROLLO ECONÓMICO

Aunque no puede objetarse que el influjo de la infraestructura vial sea único y como tal, el

más importante; sí se ha verificado que tiene una influencia notoria en algunos aspectos

como la producción, el empleo, el PIB per cápita y el crecimiento económico.

También, tiene importancia en el desarrollo económico de un país, por sus efectos en

variables como la movilización de personas y la satisfacción de necesidades por medio de

una mayor oferta de bienes y servicios, posicionándola en un sector de vital importancia

para lograr cambios a nivel estructural en la economía. Por otro lado las condiciones físicas

y técnicas de la infraestructura vial determinan el crecimiento22

, lo cual significa que la

accesibilidad y el estado de las vías, así como las políticas de regulación en peajes, serán

variables a considerar, para generar o no, una productividad marginal del capital público y

privado. Así mismo, ésta productividad y el capital podrían ser utilizadas como recursos

que financien políticas y/o reformas para la infraestructura o para otros sectores que

sustentaran la necesidad de inversión. La inversión es uno de los componentes más

importantes del crecimiento económico; sin éste, las obras, los empleos, los subsidios, el

consumo y la producción, tendrían serias restricciones para realizarse, lo que generaría

distorsión en la cadena productiva y sus respectivas variantes.

Aunque la repercusión de la infraestructura vial en el crecimiento económico no se ha

demostrado aún en su totalidad 23

, si se ha demostrado en diferentes estudios que el

22 Se debe tener en cuenta, que es el sector transporte el que constituye uno de los mayores costos, dentro del proceso de producción.23 Esto se da dada la posición en la que ha estado el sector para los gobiernos y la aplicación de sus políticas.A lo largo de toda la historia del siglo XX, la infraestructura vial para muchos gobiernos no pudo considerarse


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mejoramiento de la infraestructura vial tiene una relación directa con la disminución de los

costos de producción, reflejados en un aumento de los rubros de inversión para diferentes

sectores. Este ha sido el incentivo que países como Alemania, Estados Unidos, Japón,

México, Reino Unido y Suecia han tenido para ampliar, mantener y conservar sus redes

viales. Además con la red vial disponible a sus requerimientos, ellos fortalecen sus ventajas

competitivas con el resto del mundo (Banco Mundial: 1994).

2.3.1 Ingreso per cápita

El ingreso ha sido una de las mayores discusiones a nivel de política económica de la

mayoría de los países de América Latina, no sólo porque es una de las características que se

tiene en cuenta para evaluar la producción de un país, sino porque de este se deriva en gran

parte el bienestar de los individuos. Al relacionarlo con la infraestructura, se ha observado

que en definitiva, el ingreso per cápita tiene una relación directa con la ubicación de la

infraestructura vial y de servicios, como consecuencia de que una población con mayor

acceso a la infraestructura, obtiene un mayor ingreso per cápita.

Las experiencias así lo confirman, en países desarrollados con vías en buen estado, la

producción es mayor puesto que mejora su acceso a diversos mercados antes restringidos

por sus costos. Hay también mayor acceso a la salud educación y a las ofertas de trabajo; lo

que posibilita incrementar el ingreso al tener mayores oportunidades para producir. De esta

forma y como lo plantea el Banco Mundial, es evidente que la composición de la

infraestructura sufra cambios a medida que cambia el ingreso. Se demuestra que los países

con mayor ingreso tienen una sofisticada red de infraestructura que les ha permitido

modernizarse y desarrollar sus sistemas de producción a niveles de alta competitividad,

reflejados en el aumento de su ingreso per cápita.

Por otro lado los países con bajos ingresos, dada su baja capacidad para invertir, deben

establecer prioridades y preferencias para disponer de sus recursos de inversión en

como un sector de influencia extraordinaria o único, pero tampoco como uno insignificante; estos se reflejó enla disposición de políticas para su desarrollo y fortalecimiento.


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infraestructura física; la infraestructura de servicios como agua, riego y ampliación de la

agricultura se hace más necesaria que la de transportes. Si se aumentara el PIB per cápita

en un 1%, el capital total de infraestructura ascendería directamente en la misma proporción

de 1%, en donde el acceso a las carreteras pavimentadas seria de un 0.8, lo que sugiere una

cifra conveniente que permite un restablecimiento en los niveles de ingreso per cápita de

más de la mitad del total.

Para Colombia la relación entre el PIB per cápita con respecto a países de otros continentes

y el numero de carreteras pavimentadas muestra una relación de aproximadamente

US$3.500 por 250 kilómetros de carreteras pavimentadas/millón de habitantes, superada

por países como México y Marruecos lo que se puede explicar por las diferencias en

inversión per cápita que generan las diferencias macroeconómicas, de población y de

extensión de territorio.

2.3.2 Empleo

El Gasto público juega un papel de vital importancia en las políticas expansivas o

contraccionistas para una economía. Cuando este se disminuye (contractiva) muchas

variables como la producción, inversión en obras públicas, el empleo y demás tienden a

verse afectadas puesto que se estancan los proyectos encaminados a su mejoramiento.

Cuando sucede lo contrario, un aumento del gasto (expansiva), genera efectos favorables

que encaminan la reactivación de la economía por medio de la dinámica de producción y

sus efectos sobre el crecimiento.

Cuando la inversión pública se dirige hacia proyectos de infraestructura, el empleo se

beneficia de dos formas. La primera se presenta cuando un país decide aumentar el gasto

público en construcción y /o mantenimiento de la red vial, la inversión en cualquier clase de

infraestructura, genera empleo, proyectado en un posible crecimiento económico, dado el

nivel intensivo de mano de obra. La segunda, al construir y mantener en buen estado la

infraestructura vial; la mano de obra puede desplazarse más rápido y con mayor frecuencia,


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para así acceder a las diferentes ofertas de trabajo que se presenten desde cualquier

ubicación, sin incurrir en altos costos, que disminuyan la capacidad de surtir el ingreso real.

Sin embargo, han sido problemas en la infraestructura vial y acceso a servicios los que

intensifican las ofertas de empleo alrededor de grandes metrópolis, junto a las cuales se

encuentran los mayores beneficios en cuanto a transporte y movilidad de bienes y servicios.

Esto permite que el lugar de convergencia de nuevas empresas este localizado allí; donde el

proceso de expansión se puede lograr en forma rápida al contar con disminuciones en

costos, lo que hace que la oferta de empleo se limite a los habitantes que se encuentran

cerca de las metrópolis y que gozan de las mismas facilidades de acceso que generan las

grandes ciudades.

2.3.3 Bienestar

El bienestar se define como la abundancia de las cosas necesarias para vivir a gusto

(Diccionario Planeta: 1982). En este sentido. La infraestructura vial se constituye en el

medio que tienen las personas para transportar bienes y servicios y por ende aumentar su

consumo en cantidad, calidad y diferenciación. El empleo fuente de ingreso, con el cual van

a obtener los diferentes productos también es determinado por la infraestructura y por ende

afecta el bienestar individual.

La infraestructura vial afecta en forma directa el bienestar de una región, si por su ausencia

o deterioro no permite que se intercambien con eficiencia los bienes y servicios, lo cual

disminuye la demanda de las regiones y restringe la probabilidad de adquirir tecnología,

telecomunicaciones, salud y educación, dada la reducción en su acceso. La presencia de

óptimos sistemas viales, bien sea por inversión pública o privada; beneficia a todos los

sectores del país e influye en el bienestar de los individuos según la forma en que las

variables se relacionen entre si.


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3. MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO DE LAS REGIONES Y

DEL SECTOR VIAL

3.1 CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

La intervención estatal como puente entre el crecimiento y el desarrollo económico, toma

fuerza durante el periodo posguerra entre 1950-1970 cuando el modelo de Estado

paternalista es aplicado con rigurosidad 24

. Como característica especial de este periodo, la

creación de diferentes entidades, diseñadas bajo parámetros consecuentes con las

potencialidades productivas; fue un paso dentro del primer Plan de Desarrollo Nacional

elaborado con el propósito de generar desarrollo regional. Entidades públicas (Consejo

Nacional de Política Económica y Planeación en 1958 y la Junta Monetaria del Banco de la

República en 1963) que reforzaron el esquema Keynesiano existente, fueron creadas

paralelo a la consolidación del Frente Nacional, que más tarde establecería leyes y decretos

e implantaría políticas tendientes a estimular la producción y el intercambio regional; así

como de promover el bienestar y la equidad social en zonas vulnerables.

Las migraciones masivas del campo a la ciudad, entre otros, fueron consideradas por los

gobiernos, una amenaza a la seguridad alimentaria y la estructura social, política y

económica de Colombia. Esto fue razón suficiente para considerar objetivo de coyuntura,

reformar las políticas agrarias, a fin de ofrecer a los campesinos, mejoras en el nivel de vida

y garantías para su protección física y la de sus familias. Otros gobiernos en cambio

consideraron las migraciones del campo a la ciudad como fortalezas que adquiría el país de

forma progresiva, puesto que la especialización de la mano de obra en las ciudades,

permitiría mejorar los niveles de ingreso y la dinámica productiva interna.

Currie (1951) y la misión que encabezó para el Gobierno Nacional, estableció un plan de

urbanización y tecnificación agrícola, que propendiera al desarrollo de las regiones. En lo

primero, el Gobierno sugirió la necesidad de buscar un sector que se adaptara a los

requerimientos del momento, en cuanto a absorción de mano de obra y aumento de la

24 Esto se dio a raíz de la reconstrucción y recomposición del mundo después de la II Guerra Mundial.


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19

productividad agrícola. Se propuso que se reactivaría el sector de la construcción mediante

la urbanización de las ciudades, pero los resultados de los aportes del sector propuesto no

fueron los esperados, éste no respondió a la demanda requerida y fue en cambio la industria

el sector que aumentó su participación y ayudó a absorber la mano de obra rural.

El país se constituía de diferentes poblados, centros urbanos y regiones, que lo proveerían

de una estructura y dinámica actividad productiva. Aunque el modelo de regionalización,

como lo describe Moncayo (2002: 6)25

, en términos de conectividad física no tuvo

resultados de eficiencia, si permitió al país jerarquizar los centros urbanos y zonas de

influencia y así esclarecer su posición espacial y responsabilidad sobre los demás

territorios. A nivel institucional, la responsabilidad siempre se ha aceptado y cada

administración impulsa estrategias de crecimiento y desarrollo, pero no han estado

concatenadas y llevan a que se paralice el proceso y se recorte el periodo de efectividad

política casi a la mitad 26

Por otro lado; el desarrollo interno no ha estado ligado al desarrollo vial, por lo que la

evolución de las carreteras en Colombia ha estado fuera de las prioridades gubernamentales

de acción efectiva. Moncayo (2002: 18) tiene razón entonces, cuando concluye que el

progreso de las regiones atrasadas, se debe en buena medida al cómo éstas aprovechan los

instrumentos y oportunidades de política de transporte y comunicación, que se les brinda a

través de los diferentes poderes centrales.

Aunque regiones con mayor estabilidad política, económica y social (como la zona centro y

noroccidente) no incurrieron en dicha falta; áreas metropolitanas y centros urbanos de la

zona centro del país empezaron a considerarse impulsores del desarrollo industrial y

aumentó la participación regional en la inversión nacional. Esto significa que a partir de las

25 Este modelo fue pretendido por los gobiernos entre los años sesenta y setenta, el cual estaba enfocado enuna integración regional por medio de políticas sectoriales de afección directa sobre la productividad y lacompetitividad regional26

Faimboin y Rodríguez, reportan en su estudio que las obras de infraestructura vial se extienden en Colombia

cuatro veces el tiempo estimado para su ejecución y que en la mayoría de los casos, el presupuesto destinado para el desarrollo vial, varía debido a ajustes macroeconómicos en cambios de destinación específica.


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nuevas reglamentaciones, el rubro para carreteras en departamentos y regiones, hizo que

intereses comunes unieran esfuerzos y aumentara el stock de carreteras.

En 1992 el Ministerio de Obras Públicas, fue reemplazado por el Ministerio de Transporte;

dado el carácter general de sus responsabilidades, con los sistemas de transporte existentes

en el país. Ese año, se creó el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, a partir del Fondo Vial

Nacional; con esto se logró un organismo encargado de administrar y desarrollar la malla

vial en el país y otorgar licitaciones estructuradas a los proyectos. En conjunto con esta

institución se encuentran el Departamento Nacional de Planeación y el Consejo Nacional de

Política Económica y Social (CONPES), encargados de diseñar las políticas de

infraestructura vial para el país.

Mapa N° 1. Red vial Primaria, Secundaria y Terciaria (2003) 166.288 Km.

Fuente: Banco Mundial, 2004

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Según cifras del Ministerio de Transporte, para el 2004 la infraestructura vial colombiana

ascendía a 166.233 km. divididos en red Primaria, Secundaria y Terciaria27. La red

Primaria quedó a cargo de la Nación por medio del INVIAS, correspondiéndole el 10.4%

(17.288 Km.) de la red vial nacional; el 41.4% (68.820 Km.) fue para los departamentos y a

cargo de los municipios quedó el 23% (38.234 Km.). Un 17.3% (28.758 Km.) corresponde

a la red transferida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) al INVIAS y el

7.9% (13.132 Km.) restante son vías privadas.28

3.2 LAS CONCESIONES Y SU PARTICIPACIÓN EN EL DESARROLLO VIAL

El desarrollo exige evolución y se hace inmediata la participación conjunta del sector

privado y el sector público, con el fin de otorgar a los más necesitados, soluciones factibles

que motiven su desarrollo. Adaptar el crecimiento interno a los cambios que exige el

desarrollo global, es en definitiva una necesidad. Durante los años noventa, se dieron

cambios en el ritmo del crecimiento y mejoras en el funcionamiento de la administración

pública, con el fin de generar variaciones positivas en éste punto. El Gobierno Central y

Organismos Multilaterales han promovido un menú de reformas económicas e

institucionales de libre mercado. Una de las más significativas, fue el cambio de modelo de

intervención del Estado. En efecto, se pasó de un Estado empresario29, a un Estado

regulador; que delegaba al sector privado y al mercado, la creación de riqueza y la

asignación de los recursos. En el mundo actual, las barreras físicas no son un límite para las

interrelaciones.

27 La red primaria hace referencia a las vías troncales, como aquellas vías principales (interdepartamentales einterregionales) que comunican al país de Norte a Sur y viceversa y a las vías transversales, que son aquellasvías principales, que comunican el país de occidente a oriente y viceversa. La red secundaria hace referencia alas vías que no siendo principales, tiene una importancia relativa en la interconexión regional y por último lared terciaria, integrada por los caminos vecinales o de penetración, que comunican a una población con susveredas o las veredas entre sí.28 La Ley de 60 de 1993, redefinió las competencias en la construcción, mantenimiento y conservación dediferentes niveles de gobierno.29Responsable directo de crear nuevas fuentes de producción, empleo y riqueza.


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La globalización ha traído consigo todo un conjunto de posibilidades, que permiten

interactuar con nativos o foráneos30. Sin embargo, las condiciones físicas del país no

permiten apostar con el resto del mundo, bajo condiciones símiles de competencia; la

infraestructura del transporte desempeña un papel importante dentro de las posibilidades de

éxito o fracaso que pueda tener la Nación. De su estado depende la gestión de un gran

volumen de transacciones internas y la productividad interna.

Pese a tantos años de requerimiento inmediato, parte de la solución a los problemas de

financiamiento vial que el Estado implantó a inicios la década los noventa, fue motivar la

participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura vial mediante

incentivos que estén dentro de las disposiciones legales. Se abrió paso así, a un aumento en

el número de empresas que participaron en diferentes licitaciones. Las concesiones de

carreteras son un contrato, con previa convocatoria, otorgado a una empresa. Su

responsabilidad es construir, mantener y operar en condiciones favorables, el tramo de la

carretera en licitación a través de ingresos percibidos por peajes, que le permitirá además de

autofinanciarse31 recuperar la inversión. Así el concesionario, ofrecerá vías en un nivel de

construcción, mantenimiento y servicio, superior al de las carreteras que no están bajo esta

modalidad.

La discusión empieza en el periodo de duración que de se debe dar a una concesión32.

Frente a complicaciones en algunos contratos, las concesiones de corto plazo en muchos

casos resultan efectivas, puesto que estimulan la producción económica y disminuyen los

costos reales de transporte para las empresas (Thomson, 2000). Prueba de ello ocurre en

1993, cuando empieza la Primera generación de concesiones viales. Debido a que el

financiamiento de la infraestructura de transporte estuvo hasta la década de los años

30 Internet, transacciones inmediatas, posicionamiento global de las empresas competitivas, creciente participación del mercado de capitales e internacionalización de los bienes y productos, son tan solo ejemplos,de lo que ha posibilitado la globalización.31 Este sistema se conoce en el mundo, con el nombre de Project Finance: es una asociación público-privada, para el financiamiento de proyectos de infraestructura. Se presentan como patrocinio de empresas privadas a proyectos públicos, créditos bancarios, emisión de bonos por parte de gobiernos regionales y contratación dela empresa privada o pública para la prestación de algún servicio.32 Para 2004 el INVIAS trabajaba en la posibilidad de entregar a las firmas concesionarias los diseños de lasobras, a fin de evitar retrasos en tiempo y ejecución, dado cambios finales.


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noventa a cargo del Estado -a través de los presupuestos fiscales-, los bajos niveles en la

pavimentación de la red vial y la escasa manutención a la misma, aumentaron el déficit en

la infraestructura y los requerimientos viales inmediatos (Rufian, 2002) 33; de igual forma,

bajo los mínimos niveles de inversión, aumentó la necesidad de terminar con el sistema de

“contratos de obra pública”34, imperante en la construcción de vías.

Lo que se buscó dentro del desarrollo vial con la implantación del modelo de concesiones,

fue lograr soluciones puntuales (puentes, túneles o mantenimiento de kilómetros) a

problemas viales nacionales y de carácter macroeconómico. Para Fainboim y Rodríguez

(2000: 24), el gobierno de Samper, “…estableció un Plan vial que contemplaba la

construcción y pavimentación de 2.228 Km. de carreteras y la habilitación de 2.234 Km. de

las redes troncal y transversal por el sistema de concesiones”. Solución a la red vial

principal, que tenía dificultades de acceso a centros urbanos y puertos, así como también,

trayectos largos, rutas de bajas especificaciones técnicas y estados de mantenimiento

regular; fue lo que pretendió Samper con la implantación de la Primera Generación de

Concesiones (US $830 millones) que comprendía 13 rutas.

Los 13 contratos de esta generación35, que comprendían 1643 kilómetros (US $770

millones); no contaron con las especificaciones técnicas requeridas y esto llevó a que se

dieran aumentos de obra y por supuesto en el pago de estas, respaldados por el Estado, con

sumas no presupuestadas. Además, en siete tramos concesionados, el tráfico vehicular no

fue el requerido para autofinanciar la inversión, “…activando las garantías contractuales de

ingreso mínimo”36

.

33 Para la década de los años noventa, la inversión promedio en infraestructura vial era del 0.7% del PIB; cifra baja frente al 2% del PIB, inversión promedio de Chile. Pese a que no se conocen cifras precisas, se calculaque para fines de la década de 1990, el déficit de América Latina en su infraestructura de Transporte llegaba a70.000 millones de dólares.34 Este término lo utilizan Faimboin y Rodríguez cuando se refieren a la poca participación privada dentro deldesarrollo de la infraestructura en el país. Estiman que para 1997 el 80% del presupuesto del INVIAS, estabadestinado a inversión.35 Dos de estos contratos adjudicados son de responsabilidad departamental.36 Faimboin Yaker, Israel y Rodríguez Restrepo, Carlos Jorge (2000). El desarrollo de la infraestructura enColombia en la década de 1990 II. Serie Reformas Económicas. CEPAL. P. 24 Santiago de Chile, Chile.


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Con el objetivo de mejorar las deficiencias en estudios, plazos, conceptualización legal y

financiera y asignación de riesgos37, desde 1995 y hasta 1999, se llevó a cabo la Segunda

Generación de concesiones. Esta contó con 1506 kilómetros, delimitados en dos contratos.

De estos proyectos, se consideró de mayor importancia la vía El Vino-Tobiagrande-Puerto

Salgar-San Alberto, puesto que une el centro del país con la Troncal del Magdalena Medio

y con la vía Bogotá-Medellín; todo para agilizar la conexión entre centro y norte y centro y

occidente. La Malla vial del Valle, no se desarrolló por completo; debido a problemas en el

manejo de la financiación del proyecto y diseños de una variante que incluye dos túneles

(11.6 kilómetros), entre otros.

Pese a las mejoras que presentaron los proyectos de segunda generación, algunos de ellos

debieron ser corregidos; dado condiciones de sobreestimación de tráfico. Los estudios de

ingeniería de acuerdo al tráfico esperado, llevaron a una planeación de alrededor de 20

años, por lo que las obras se comenzaron dado la cifra esperada a ese periodo; además la

inversión requerida para los proyectos debía ser desembolsada durante los tres primeros

años, razón que obligaba al endeudamiento interno, dado que el financiamiento de las

carreteras se dio mediante deuda de corto plazo en el mercado doméstico (Documento

Conpes 3272, 2004: 13).

Se había propuesto concesionar 2388 kilómetros (US $1710 millones), en la construcción y

adecuación de algunos tramos, pero debido a disminución en el apoyo por parte del sector

financiero dado los resultados de la Primera Generación, la recesión económica del

momento, los sobre-dimensionamientos técnicos y el aumento en el riesgo geotécnico para

la construcción de nuevos proyectos (Fainboim: 2002). Hacia la optimización, este es el

nombre de la tercera Generación de concesiones, en gestión desde 1999. En esta generación

se ha sido prudente con el agrupamiento de proyectos en corredores viales, incluyendo los

tramos de responsabilidad territorial; además se ha armonizado el desarrollo de la

infraestructura, con el crecimiento de la demanda, mediante indicadores de servicios. Esta

generación comprende 2.200 kilómetros de rehabilitación y 3.578 Kms. de mantenimiento.

37 Mejoras en los estudios de diseño detallado, tráfico más profundo, plazos máximos para adquisición de predios y licencias ambientales y clara repartición de riesgos entre gobierno y licitantes (las garantías selimitaron al 10% para proyectos de nueva construcción y 20% para proyectos de segunda calzada).


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3.3 SINERGIAS ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO

Las carreteras en Colombia, tradicionalmente se desarrollaron bajo decisiones e inversiones

de carácter gubernamental, limitados a contratos de obras públicas. Los resultados de atraso

vial en el que se ubica el país, los retrasos en la entrega de obras 38 y la presunta corrupción

que se desprende a raíz de los altos contratos de concesión, son tan solo una muestra de la

necesidad urgente de cambiar el sistema.

En la última década, el Gobierno Nacional se ha visto preocupado por incrementar la

participación privada en la ejecución (construcción y operación) de obras de infraestructura

más que en la enajenación de los activos que ya existen. En efecto, en junio de 2003, el

Gobierno determina crear el Instituto Nacional de Concesiones –INCO- por medio del

Decreto 1800 con el fin de estructurar y administrar los proyectos de infraestructura de

transporte, que se realicen mediante contratos de vinculación privada. El INCO ofreció la

posibilidad de concentrar en un solo ente, los procesos inherentes de contratación,

estructuración y administración de obras y además de tener sistemas de control que agilicen

los procesos y eviten fraudes, la operación conjunta de concesiones terrestres, férreas y

marítimas, permite desarrollar sinergias entre cada dependencia, lo que facilita la aplicación

y mejora la practica. A enero de 2004 se encontraban vigentes 16 contratos de concesión,

11 de ellos de la llamada primera generación, 1 de segunda generación y 4 de tercera

generación.

3.4 DIFERENTES ALTERNATIVAS EN SISTEMAS DE TRANSPORTE

Los bajos niveles en cobertura y calidad de la prestación de servicios de transporte por

carretera en Colombia, no han sido impedimento para que las carreteras sean el medio más

utilizado en el desplazamiento de las personas y en la distribución de bienes.

38 Sarmiento et al, en un estudio reciente, estimó los retrasos en 4 veces el tiempo programado de ejecución ylos sobrecostos en dos veces la cifra presupuestada.


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Los 3154 kilómetros de vías férreas existentes han sido utilizados casi en exclusiva, para el

transporte del carbón en la zona norte y parte centro del país, 1103 kilómetros restantes,

paradójicamente se encuentran inactivos (Documento Conpes 3365, 2006)39. Este sistema

de transporte, tampoco ha sido ajeno a los inconvenientes presentados por las concesiones,

para 2004 se estimó que solo el 34% (680 Km.) de los kilómetros concesionados operaban

bajo condiciones normales. Con la participación del sector privado en la operación y

financiación de la infraestructura vial, el Estado busca:

… (1) Aumentar la eficiencia en la construcción y operación de proyectos y servicios; (2) Contar conrecursos adicionales para suplir las necesidades en un menor tiempo; (3) Destinar los escasos recursosestatales prioritariamente a inversión en el sector social, (4) reducir los riesgos que asumen el sector público y (5) obtener beneficios de la competencia (Documento Conpes 2775, 1995).

Lo que siempre se pretendió fue enfocar la participación privada en la construcción de

nuevos tramos de vías y segundas calzadas en las entradas de acceso a las principales

ciudades del país, al igual que tramos de vías en partes estratégicas de alto tráfico y la

rehabilitación de tramos existentes.

39 El 68% (2.141) de los 3.154 kilómetros de vías, corresponden a las concesiones del Atlántico, Pacífico, Cerrejón yDrummond (que pertenece a la concesión del Atlántico) para el traslado del mineral, de los centros de extracción a los deexportación. Frente esto, el Ministerio de Transporte reconoce la importancia de su rehabilitación y a través de ellas,

pretende conectar varias regiones del país.


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4. IMPORTANCIA DEL SECTOR VIAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO

NACIONAL 1990-2004

La relación teórica existente entre adecuación, expansión y articulación de obras de

infraestructura y niveles de crecimiento económico ha sido evidente. La teoría Keynesiana,

establece la inversión pública en infraestructura como un aliado de política que “permite a

los gobiernos incidir sobre el comportamiento de la demanda agregada, cuando algunos de

sus componentes registran una contracción significativa o un estancamiento prolongado; lo

que incide directamente sobre la expansión del ingreso y del producto en una economía”

(Rozas y Sánchez, 2004).

La economía de finales de los años ochenta necesitaba fortalecer su capacidad productiva y

ajustar la oferta nacional de bienes de consumo masivo, a la atención del mercado interno y

a los requerimientos de la demanda externa. En este sentido, la provisión de infraestructura

que se dio al país, se aseguró de otorgar a la estructura de producción interna, herramientas

que permitieron participar del intercambio comercial en el mundo40. El gobierno de Barco

(1986-1990) fue consiente de las dificultades en la comercialización de los productos

agropecuarios y de pesca, que limitaron al sector, incrementaron el costo de los fletes de

transporte y ejercieron presión sobre el deficiente abastecimiento de los alimentos a la

población de más bajos recursos. Unido a esto, la inadecuada infraestructura física41, afectó

los niveles de competitividad de los productos tradicionales y limitó el crecimiento de

nuevos productos; de igual manera fue un determinante en el aumento del costo de

operación del comercio minorista tradicional.

Con el fin de crear condiciones que admitieran un crecimiento sostenido de las

exportaciones, el gobierno incluyó dentro de sus políticas, una que incrementara la oferta

exportable, mediante mejoras en los mecanismos existentes de apoyo y la asignación de

40 La mayor parte de la teoría económica (antes y entre comienzos de los ochenta) y de los modelos tenían unrasgo en común: el trato que se les daba a los países, era de territorios etéreos, carentes de localización físicaen la geografía.41 Se dio una escala de operación poco significativa, puesto que economías de transporte, almacenamiento ytransformación primaria no se realizaron, debido a la inadecuada infraestructura física.


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recursos invertidos por el Estado, que permitiera adecuar la infraestructura de transporte a

los requerimientos de la actividad comercial externa. Sin embargo, los resultados obtenidos,

no fueron los esperados. Dentro del compendio de actividades que tuvieron los gobiernos

durante la década del noventa42 para incorporar la economía interna en el proceso de

liberalización comercial por la que atravesaban los países del continente americano;

ninguna fue suficiente para sopesar en tan corto lapso, las deficiencias de orden estructural

que ni siquiera permitieron el desarrollo eficiente de la dinámica comercial interna.

4.1 EL DESARROLLO VIAL DENTRO DE LOS PLANES DE GOBIERNO Y

DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS DE CORTO Y LARGO PLAZO

4.1.1 La revolución pacífica 1990-1994

Las carreteras deben posicionarse dentro de las prioridades de cada nación, especificaciones

técnicas representadas en calidad y eficiencia, unidas a excelentes niveles de servicios;

proporcionan al país oportunidades de producir a un nivel competitivo con el mundo y a los

territorios, la posibilidad de integrarse y fortalecer la cultura. “En general, se asume que

toda obra vial es un avance definitivo que se integra al patrimonio público y como tal,

prestará servicio en buenas condiciones por un periodo muy prolongado” (Bull, 2003:7). Lo

anterior además conlleva a procesos de desarrollo regional en cascada.

Para 1990 la longitud total de carreteras existentes, era de 102.000 Km, de los cuales, solo

el 10% estaba pavimentada (Universidad de los Andes, 1990: 15). Fue entonces que se

asumió la necesidad de crear vías que conectaran al país de norte a sur y de oriente a

occidente (al igual que una conexión con los países vecinos) y fueron clasificadas en

troncales, transversales, secundarias y de penetración; según las características de diseño y

volumen de tráfico.

42 Políticas de desarrollo, dentro de parámetros de comercialización interna y externa, sujetas a la consecuciónde una adecuada disponibilidad de infraestructura, que así mismo permitiera un desarrollo integrado, elalcance de ventajas comparativas, mayores grados de especialización productiva y crecimiento sostenidodentro de la participación comercial del país ante el mundo.


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El Plan Nacional de Desarrollo de Gaviria (1990-1994): “ La revolución pacífica” promovió

la necesidad de adecuar y modernizar la red nacional de carreteras, para adelantar el

proceso de apertura (base de su gobierno). Dentro de las estrategias que propuso el

gobierno para la evolución vial, se estableció un marco de inversiones para el periodo de

1991-2000 y una modificación en la estructura institucional. El plan vial pretendía

desarrollar durante este lapso, una red de nuevas carreteras por 6.300 Km (700 Km

promedio/año), el cual estimó un presupuesto de $186,11 billones43. Para la ejecución de

este plan, se contaba con el 55% del presupuesto44

. Dentro del Plan de apertura vial 1990–

1994, estaba incluida la red Objetivo; esta enfatizaba en obras prioritarias de la red

troncal45

y tenía asignado para su inversión un presupuesto de $378.406 millones,

destinados a construcción de 4.500 Km y $574.028 millones para mantenimiento.

Sin embargo, pese a la elaboración de proyectos y la adjudicación de contratos, las

deficiencias de los procedimientos fiscales han sido uno de los principales problemas para

la mayoría de los gobiernos. A pesar de no disminuir las inversiones públicas46

, ha llevado

a una sobreestimación presupuestal que ha afectado la economía y generado atraso y

encarecimiento de las inversiones.

4.1.2

El salto social 1994 - 1998

El plan de gobierno del presidente Samper (1994-1998) dispuso para la infraestructura vial

recursos financieros, institucionales y presupuestales, a fin de considerar los problemas en

el sistema que habían afectado al sector hasta 1994 y las soluciones que se tenían para que

la red vial nacional progresara y estuviera acorde a las necesidades de competencia que se

43 Todas las cifras que se consideran en el siguiente análisis, están a pesos de 1994.44 El Estado contaba con $1.9 billones para la ejecución del Plan vial de la apertura, lo que le significó unfaltante de$1.6 billones.45 1) Ejecución de proyectos que comunicaran los puertos con el resto del país, 2) Terminación de las obrasinconclusas (Troncal del Magdalena y la transversal Villavicencio-Buenaventura y Mocoa-Tumaco), 3)Construcción y rehabilitación de la red troncal nacional, 4) Contratación de las obras de mantenimiento vial,ya que los Distritos de Obras Públicas no eran tan eficiente como los contratos.46 Un estudio de la Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible –DIES-, reveló que entre los años 1993-2003, se invirtieron en el sector Transporte $17.7 billones, de los cuales un 79.7% ($14.1 billones),corresponden al sector público y un 20.5% ($3.6 billones) al aporte de los privados.


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requerían para el comercio interno y la apertura comercial 47. Lo anterior explica los

fundamentos para realizar los diferentes proyectos de acuerdo a prioridades financieras y

técnicas, donde se estableció como proyecto más relevante la rehabilitación y

pavimentación de la red troncal y transversal que comunicaban los principales centros de

producción y consumo. Luego se daría paso a las obras en las cuales se podría avanzar aún

cuando no se terminaran en el periodo y por ultimo se especificarían los proyectos de

inversión en beneficio del desarrollo de la red troncal para años posteriores (Documento

Conpes 2765, 1995: 19).

El plan de desarrollo proponía una inversión de $8.9 billones entre aportes públicos y

privados, en donde un 87.7% seria destinado al modo carretero. La inversión pública a 1997

fue de $3.77 billones mientras que el sector privado desembolsó $346.598 millones para ese

mismo año48. La inversión privada y pública se incrementó; el sector privado para 1994

comenzaba a incluirse como una de las principales fuentes de inversión para la

rehabilitación de la red vial nacional.

La ejecución presupuestal para el periodo se estableció de acuerdo a las necesidades de

inversión en la red vial nacional. Conforme a esto, los resultados de ejecución en el

INVIAS fueron 67.7% superiores en promedio con respecto al Ministerio de Transporte y

62.3% a las demás entidades publicas no financieras hasta 1997 (Documento CONPES

2830, 1995:9). El plan de desarrollo estipulaba una ejecución presupuestal dirigida a los

proyectos así:

Tabla No. 1

Ejecución presupuestal

Entidad Programa Ejecución presupuestalMinisterio de Transporte Rehabilitación y mantenimiento 38.3%

INVIAS Participación publica en concesiones 14%

Otros Otros 54.9 %

Fuente: Elaboración propia con datos del INVIAS

47 Insuficiencia, deterioro de vías nacionales y regionales, actualización en los diseños y demoras eincumplimiento en la terminación de las obras y estructura institucional débil e incompetente.48 Documento CONPES 2949, junio de 1997 p. 3 y 4


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En total se tenía una cifra de compromisos presupuestales con los proyectos de

infraestructura vial de 89.4%. Para 1996, del total de compromisos se destinaron $159.000

millones para la restauración y mantenimiento de la red secundaria y terciaria con un

aumento de 14.5% frente a la apropiación inicial. El FNCV tuvo una apropiación a nivel de

compromisos de 75% y el Fondo Cofinanciación de Vías un 63.8% (Documento CONPES

2765, 1995:38).

El sistema de gestión y regulación estuvo marcado por la transferencia de parte de la red

secundaria a los departamentos. Esta nueva forma de administración procuraba tener una

disminución en la ejecución presupuestal nacional, debido a la incidencia en las políticas

macroeconómicas nacionales que tienen los montos para la financiación de las obras49. A

nivel institucional también se efectuaron cambios y pautas para la introducción del sector

privado en los proyectos de la red vial a través del sistema de concesiones. Con las

deficiencias adquiridas en las formas de contratación del periodo anterior, como la

inadecuada definición de garantías, especificaciones de diseño y cronogramas errados; el

INVIAS comenzó a realizar la revisión de contratos para una homogenización con el

estatuto de contratación vigente (Ley 80 de 1993) con el fin de eliminar las imperfecciones

e inconveniencias que causaban el atraso y/o fracaso de los proyectos.

Otra de las alternativas de gestión fue la creación de diferentes entes como:

- Comité Interinstitucional de Participación Privada en Infraestructura que definía

aspectos regulatorios

- Gerencia

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